Länderfinanzausgleich 2020: Neue Form – alte Probleme

Scherf, Wolfgang Article Länderfinanzausgleich 2020: Neue Form – alte Probleme Wirtschaftsdienst Suggested Citation: Scherf, Wolfgang (2020) : Länderfinanzausgleich 2020: Neue Form – alte Probleme, Wirtschaftsdienst, ISSN 1613-978X, Springer, Heidelberg, Vol. 100, Iss. 8, pp. 601-607, https://doi.org/10.1007/s10273-020-2718-z This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225617 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. 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Der Autor schlägt eine Modifi kation des Länderfi nanzausgleichs vor, die auf eine Verbesserung der fi nanziellen Anreizeffekte zielt und die Grenzbelastungen deutlich reduziert. DOI: 10.1007/s10273-020-2718-z Prof. Dr. Wolfgang Scherf ist Inhaber der Professur für Öffentliche Finanzen – VWL II an der Justus-Liebig-Universität Gießen. Die Bundesländer verfügen über Steuereinnahmen, die sich nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens auf die Länder verteilen. Dazu gehören die Länderanteile an den Gemeinschaftsteuern ohne Umsatzsteuer sowie die Ländersteuern im engeren Sinne (z. B. Erbschaftsteuer, Grunderwerbsteuer). Die originäre Steuerkraft bildet das Fundament des horizontalen Länderfi nanzausgleichs. Seine Aufgabe besteht darin, alle Länder fi nanziell so auszustatten, dass sie ihre verfassungsmäßigen Aufgaben erfüllen können. Da die Wirtschaftsund Steuerkraft der Länder enorme Unterschiede aufweist, bedarf es hierzu einer Angleichung ihrer Finanzkraft. Horizontale Verteilung der Umsatzsteuer Der Länderfi nanzausgleich erfolgt in mehreren Stufen. Auf der ersten Stufe wird der Länderanteil an der Umsatzsteuer verteilt. Bis 2019 erhielten steuerschwache Länder bis zu 25 % der Umsatzsteuer der Länder als Ergänzungsanteile. Der Rest wurde nach Einwohnern verteilt. Die Auffüllung durch Ergänzungsanteile orientierte sich an der relativen Steuerkraft und sorgte für eine kräftige Nivellierung der Steuerkraftpositionen nach Umsatzsteuerzerlegung. Während sich die für 2020 geschätzte Steuerkraft der Länder vor Umsatzsteuer zwischen 56 % (ST) und 156 % (HH) des Bundesdurchschnitts bewegt, würden die entsprechenden Werte mit Umsatzsteuervorwegausgleich zwischen 93 % und 129 % liegen.1 © Der/die Autor(en) 2020. Open Access: Dieser Artikel wird unter der Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz (https:// creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de) veröffentlicht. Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft gefördert. 1 Verwendet werden die üblichen Ländercodes (https://t1p.de/z43h9). Quantitative Angaben beruhen auf einer Simulation des Länderfi nanzausgleichs auf der Basis der Daten des BMF (2020). Das Steueraufkommen ist aufgrund der absehbaren Rezession zu hoch angesetzt, doch ändert das nichts an den strukturellen Systemeigenschaften. Ab 2020 entfallen die Ergänzungsanteile und alle Bundesländer erhalten gleiche Beträge pro Einwohner. Auch bei diesem Verteilungsmaßstab ergibt sich eine deutliche Verminderung der Steuerkraftdifferenzen auf 73 % bis 134 %. Gegenüber dem alten System profi tieren neben den relativ steuerstarken auch zwei relativ steuerschwache Länder (RP, NW), weil die Ergänzungsanteile die nach Einwohnern verteilten Mittel schmälern und dadurch im Grenzbereich Ausgleichsbedürftigkeit erst erzeugen. Die Pro-Kopf-Steuerkraft aller Länder erhöht sich 2020 um denselben absoluten Umsatzsteuerbetrag von 1.420 Euro pro Einwohner (vgl. Abbildung 1). Gemessen an der Pro-Kopf-Steuerkraft liegen die ostdeutschen Flächenländer und das Saarland erheblich unter dem Bundesdurchschnitt von 3.661 Euro pro Einwohner. Berlin erzielt einen leicht überdurchschnittlichen Wert und gehört damit (neben BW, BY, HE und HH) zu den relativ steuerstarken Ländern. Dass die Nivellierungseffekte der Umsatzsteuerverteilung deutlich kleiner ausfallen als bisher, ist per Saldo kein distributiver Mangel. Zum einen orientiert sich die Umsatzsteuerverteilung an der relativen Steuerkraft, während auf den folgenden Stufen mit der relativen Finanzkraft ein stark abweichender Maßstab verwendet wird. Zum anderen bestimmen die Ausgleichseffekte auf dieser Stufe nur über die Ausgangspositionen auf den weiteren Stufen und werden dort entscheidend korrigiert; nach der Reform noch wesentlich stärker als zuvor. Wirtschaftsdienst 2020 | 8 602 Analysen und Berichte Finanzausgleich Abbildung 1 Horizontale Verteilung der Umsatzsteuer Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 2 Von der Steuerkraft zur Finanzkraft Quelle: eigene Darstellung. Finanzkraftausgleich unter den Ländern Auf der zweiten Stufe existierte bis 2019 ein horizontaler Finanzkraftausgleich unter den Ländern. Dabei zahlten relativ reiche Länder Ausgleichsbeiträge, mit denen symmetrische Ausgleichzuweisungen an relativ fi nanzschwache Länder fi nanziert wurden. Formal entfällt der direkte Ausgleich ab 2020, aber er wurde vollwertig durch fi nanzkraftabhängige Zuschläge und Abschläge ersetzt, die mit den Umsatzsteueranteilen verrechnet werden. Die Ausgleichseffekte auf der zweiten Stufe hängen nicht mehr von der relativen Steuerkraft, sondern von der relativen Finanzkraft ab. Die Finanzkraftmesszahl unterscheidet sich von der Steuerkraftmesszahl durch den anteiligen Einbezug der Gemeindesteuern. Sie rechneten bis 2019 mit einem Anteil von 64 % zur Finanzkraft der Länder. Ab 2020 steigt die Anrechnungsquote auf 75 %. Abbildung 2 sortiert die Länder nach ihrer originären Steuerkraft und zeigt die Erhöhung der Finanzkraft gegenüber der Ländersteuerkraft pro Einwohner durch Anrechnung der Gemeindesteuern. Die mittlere Finanzkraftmesszahl liegt bei 4.718 Euro pro Einwohner. Der Wechsel von der relativen Steuerzur Finanzkraft als Ausgleichsmaßstab ist entscheidend für die Ausgleichseffekte auf der zweiten Stufe. Die Zuund Abschläge bei der Umsatzsteuer orientieren sich am Verhältnis zwischen der Finanzkraftmesszahl (FMZ) und der Ausgleichsmesszahl (AMZ). Letztere entspricht nicht der durchschnittlichen Steuerkraft pro tatsächlichem Einwohner, sondern basiert auf gewichteten Einwohnern. Daraus resultieren erhebliche Abweichungen zwischen der relativen Steuerund Finanzkraft der Bundesländer. Die Einwohnerwertungen bei der Ausgleichsmesszahl wurden nicht verändert. Gegenüber den Einwohnern der anderen Länder werden die Einwohner der Stadtstaaten bei den Länderund Gemeindesteuern weiterhin mit 135 % deutlich und die Einwohner der dünn besiedelten Flächenländer bei den Gemeindesteuern leicht höher gewichtet (ST 102 %, BB 103 %, MV 105 %). Die Ausgleichsmesszahl der Stadtstaaten steigt gegenüber dem Durchschnitt um 1.486 Euro pro Einwohner, während die zu tatsächlichen Einwohnern gewerteten Flächenländer eine Verminderung um 122 Euro pro Einwohner hinnehmen müssen. Entsprechend stark profi tieren die Stadtstaaten im Finanzausgleich von der Vergrößerung ihrer Bedarfsmesszahlen.2 Der horizontale Länderfi nanzausgleich wird weiterhin auf der Basis der Finanzkraftund Ausgleichsmesszahlen durchgeführt. Dabei gilt ein einheitlicher Ausgleichssatz von 63 %. Abbildung 3 ordnet die Länder nach der Finanzkraftmesszahl und illustriert die Verteilungseffekte des neuen Systems. Infolge der Stadtstaatenwertung ist Bremen gemessen an der FMZ-AMZ-Relation von 72 % das relativ ärmste Bundesland. Auch Berlin rechnet mit 75 % zur Gruppe der besonders fi nanzschwachen Länder. Deutlich über dem Durchschnitt liegen nur Bayern, Hessen, BadenWürttemberg und Hamburg. Auch auf der zweiten Stufe des Länderfi nanzausgleichs erfolgt eine starke Nivellierung. Die Finanzkraftspanne sinkt nach Verrechnung der Zuund Abschläge bei der Umsatzsteuer auf 90 % (HB) bis 108 % (BY). Gegenüber dem alten System hat sich die Nivellierungsintensität deutlich vermindert. Das geht weniger auf den linearen Ausgleichstarif zurück, dessen Wirkungen auf die relati2 Die Einwohnerwertung, die alle anderen Länder belastet, bildet positive Wirkungen der Stadtstaaten auf angrenzende Flächenländer nicht korrekt ab. Die Zerlegung der Lohnsteuer nach Arbeitsorten (Weiß und Münzenmaier, 2014) oder die Zerlegung der Gemeinschaftssteuern nach der Bruttowertschöpfung (Glinka und Lenk, 2015) würde das Stadt-Umland-Problem besser lösen. 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 ST MV TH SN BB SL NI HB SH RP NW BE BW HE BY HH Euro/Einwohner Ländersteuern Umsatzsteuer Ø 3.661 Euro 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 ST MV TH SN BB SL NI HB SH RP NW BE BW HE BY HH Ländersteuern Umsatzsteuer Gemeindesteuern Ø 4.718 Euro Euro/Einwohner ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 603 Analysen und Berichte Finanzausgleich Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 3 Finanzkraftausgleich unter den Ländern ve Finanzkraft weitgehend denen des alten Progressionstarifs entsprechen. Die Ursache liegt vielmehr in den größeren Finanzkraftdifferenzen, die bei Verteilung der Umsatzsteuer nach Einwohnern zunächst verbleiben. Aus distributiver Sicht ist der schwächere Ausgleichseffekt unproblematisch, denn er wird durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen auf der nächsten Stufe korrigiert. Bundesergänzungszuweisungen Abbildung 3 zeigt auch den Effekt der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen. Sie setzen den horizontalen Länderfi nanzausgleich mit einem vertikalen Instrument fort. Die relativ fi nanzschwachen Länder erhalten zusätzliche Bundesmittel zur Deckung ihres Finanzbedarfs. Ab 2020 werden Fehlbeträge bis 99,75 % (2019: 99,5 %) des Länderdurchschnitts zu 80 % (2019: 77,5 %) ausgeglichen. Damit erhöht sich die Ausgleichsintensität so stark, dass fi nanzschwache Länder im alten wie im neuen System fast identische Relationen zwischen Finanzkraftund Ausgleichsmesszahl erreichen. Die Finanzkraftspanne verkleinert sich noch einmal deutlich auf rund 98 % bis 108 %. Die Tendenz zur Vertikalisierung des Finanzausgleichs (Heinemann, 2016) zeigt sich auch bei den Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe. Hier wurden neue Ausgleichsansprüche etabliert. Wenn die Gemeindesteuern pro Einwohner unter 80 % des Durchschnitts liegen, erhalten die Länder nun spezielle Zuweisungen, mit denen die Fehlbeträge zum Durchschnitt zu 53,5 % ausgeglichen werden. Es ist gewiss kein Zufall, dass diese Zuweisungen den ostdeutschen Flächenländern und sonst nur dem Saarland zugute kommen. Die früheren Ergänzungszuweisungen für teilungsbedingte Sonderlasten wurden unter anderem mit der geringen kommunalen Finanzkraft begründet. Augenscheinlich wird der Solidarpakt mit den Gemeindesteuerkraftzuweisungen teilweise fortgesetzt. Die Funktion dieser Ergänzungszuweisungen im Gesamtsystem ist kaum zu begründen. Das gemeinsame Potenzial der Länder und Gemeinden zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben und Ausgaben hängt nicht von der Struktur, sondern vom Niveau der gesamten Finanzkraft ab. Dennoch erhält von zwei Ländern mit insgesamt gleicher Finanzkraft nun ein Land mit unterproportionaler Gemeindesteuerkraft Ergänzungszuweisungen, während das andere leer ausgeht. Das Land mit unterproportionaler Gemeindesteuerkraft wird also besser gestellt, obwohl seine Finanzkraft keine besondere Bedarfslage signalisiert. Daher wäre es folgerichtig, auf diese Bundesergänzungszuweisungen zu verzichten, die frei werdenden Bundesmittel via Umsatzsteueranteil an die Länder auszuschütten und auf der dadurch erhöhten Basis den allgemeinen Finanzkraftausgleich wirken zu lassen. Andernfalls ergeben sich unsystematische Ausgleichswirkungen, die eine Übernivellierung bewirken können. Abbildung 4 zeigt, dass Länder, die Gemeindesteuerkraftzuweisungen erhalten, andere Länder mit zuvor höherer Finanzkraft nicht nur einholen, sondern klar überholen. Das gilt selbst innerhalb der Gruppe der Empfängerländer. So liegt Mecklenburg-Vorpommern nach allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hinter, nach Gemeindesteuerkraftzuweisungen jedoch vor Sachsen-Anhalt. Gleiches gilt für die Länder Sachsen, Brandenburg und Saarland, deren Reihenfolge vertauscht wird. Obwohl die Zuweisungen formal unabhängig von den Maßstäben des Finanzkraftausgleichs gewährt werden, dürften sie materiell gegen das verfassungsrechtliche Übernivellierungsverbot verstoßen. 0 20 40 60 80 100 120 140 HB MV ST TH BE SN BB SL NI SH RP NW HH BW HE BY Finanzkraft vor Länderfinanzausgleich nach Länderfinanzausgleich nach allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Finanzkraftmesszahl/Ausgleichsmesszahl in % Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 4 Zuweisungen für unterproportionale Gemeindesteuerkraft 80 85 90 95 100 105 HB MV ST TH BE SN BB SL NI SH RP Finanzkraftmesszahl/Ausgleichsmesszahl in % Finanzkraft nach Länderfinanzausgleich nach allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen nach Gemeindesteuerkraftzuweisungen Wirtschaftsdienst 2020 | 8 604 Analysen und Berichte Finanzausgleich Eine weitere Neuerung sind Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich unterproportionaler Mittel aus der Forschungsförderung. Wenn der Nettozufl uss pro Einwohner unter 95 % des Durchschnitts liegt, werden die Fehlbeträge zu 35 % kompensiert. Die Maßnahme ist ein gutes Beispiel für die fragliche Dotierung vermeintlicher Sonderbedarfe im Finanzausgleich. Bei der Forschungsförderung liegt gar kein Sonderbedarf vor, sondern nur eine unterproportionale Zuteilung von Bundesmitteln für einen Zweck, der nichts mit dem Finanzausgleich zu tun hat. Gesamteffekt des Länderfi nanzausgleichs Im Grunde ist der neue Länderfi nanzausgleich der alte geblieben. Der horizontale Ausgleich bleibt in Form fi - nanzkraftbezogener Zuund Abschläge bei der Umsatzsteuer erhalten. Die reduzierten Ausgleichseffekte durch die Umsatzsteuerverteilung nach Einwohnern und den proportionalen Ausgleichstarif werden durch eine erhebliche Ausweitung der Bundesergänzungszuweisungen nachgeholt. Finanziell profi tieren die Länder zulasten des Bundes von einer Reform, die an den Verteilungseffekten des Länderfi nanzausgleichs wenig geändert hat. Das Gesamtergebnis der Umverteilung lässt sich anhand der effektiven Pro-Kopf-Einnahmen der Länder präzisieren (vgl. Abbildung 5). Bis auf Hamburg weisen Länder mit überdurchschnittlicher Steuerkraft vor Finanzausgleich (blaue Säulen) nach Umsatzsteuerverteilung, horizontalem Länderfi nanzausgleich und allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (hellblaue Säulen) eine unterdurchschnittliche Finanzkraft auf. Die westdeutschen Flächenländer liegen klar unter dem Durchschnitt, während die ostdeutschen Flächenländer ihn knapp erreichen oder übertreffen. In der Finanzkraftrangfolge führen mit großem Abstand die Stadtstaaten. Insbesondere Berlin und Bremen verbessern ihre Position aufgrund der Einwohnerwertung. Inklusive der übrigen Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe überschreiten alle ostdeutschen Länder aufgrund der Zuweisungen für unterproportionale Gemeindesteuerkraft klar den Durchschnittswert. Auch Bremen und Berlin profi tieren davon und können ihre Spitzenposition weiter ausbauen. Dagegen rutscht z. B. das steuerstarke Bundesland Hessen in der Länderrangfolge von Platz 3 vor Finanzausgleich auf Platz 11 nach Finanzausgleich ab. Anreizfeindliche Grenzbelastungen der Länder Der neue Länderfi nanzausgleich hat weiterhin eine enorm hohe Nivellierungsintensität. Das Problem der ausgeprägten Umverteilung besteht vor allem in den hohen Grenzbelastungen, die bei einem Anstieg der Steuereinnahmen eines Landes auftreten. Sie erzeugen negative Anreizeffekte, weil sich Anstrengungen zur Verbesserung der eigenen Wirtschaftsund Steuerkraft fi nanziell für ein Bundesland kaum auszahlen. Die Länder tragen zwar die Kosten ihrer Aktivitäten, müssen aber die daraus resultierenden Steuereinnahmen zu einem großen Teil an die anderen Bundesländer und an den Bund abführen. Alle Länder verlieren durch geringere Zuschläge oder höhere Abschläge bei der Umsatzsteuer 63 % eines Anstiegs ihrer Finanzkraft. Länder, die allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhalten, verzeichnen dort einen weiteren Verlust von fast 30 % ihrer zusätzlichen Finanzkraft. Sie unterliegen damit einer Grenzbelastung von insgesamt rund 93 %, was gewiss nicht mehr als anreizfreundlich gelten kann. Das Bild verschlechtert sich gravierend, wenn die Grenzbelastungen nicht auf die Finanzkraft, sondern auf die Steuerkraft der Länder bezogen werden. Als Beispiel dient eine Erhöhung des Lohnsteueraufkommens. Von den Mehreinnahmen erhalten der Bund und das Land jeweils 42,5 % sowie die Gemeinden 15 %. Die an die Gemeinden fl ießende Lohnsteuer wird im Länderfi nanzausgleich zu 75 % als Finanzkraft des Landes gewertet. Daher steigt die gemessene Finanzkraft des Landes von 42,5 % auf 53,75 %. Das Verhältnis zwischen den für Ausgleichszwecke gemessenen und den faktisch an das Land fl ießenden Einnahmen aus der Lohnsteuer beträgt 53,75 % zu 42,5 %, also ca. 126 %. Dieser Multiplikator erhöht die Grenzbelastung eines Landes mit überdurchschnittlicher Finanzkraft von 63 % auf 80 %. Für Länder mit unterdurchschnittlicher Finanzkraft, die allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhalten, wächst die Grenzbelastung auf 117 %. Nach Finanzausgleich verzeichnen diese Länder bei steigender Lohnsteuerkraft also einen Rückgang ihrer Einnahmen im Landeshaushalt. Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 5 Gesamteffekt des Länderfi nanzausgleichs 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 BW NW RP SH NI HE BY SL BB SN ST TH MV HH HB BE Ländersteuern Umsatzsteuer, Länderfinanzausgleich, allgemeine Bundesergänzungszuweisungen übrige Bundesergänzungszuweisungen Ø 3.779 Euro Euro/Einwohner ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 605 Analysen und Berichte Finanzausgleich Damit ist das Maximum der Grenzbelastungen aber noch nicht erreicht. Länder, die Gemeindesteuerkraftzuweisungen erhalten, verlieren auch noch 53,5 % des Gemeindeanteils von 15 %, also rund 8 % der Lohnsteuermehreinnahmen. Das erhöht die Grenzbelastung bezogen auf den Länderanteil um etwa 19 Prozentpunkte. Unter Berücksichtigung der Ergänzungszuweisungen nach der Gemeindesteuerkraft liegt die Grenzbelastung der betreffenden Länder somit bei ca. 136 %. Solche Grenzbelastungen sind extrem anreizfeindlich. Sie führen gerade fi nanzschwache Länder in eine Armutsfalle, in der sich eigene Bemühungen zur Erhöhung der Wirtschaftskraft und der Effi zienz der Steuerverwaltung nicht mehr lohnen. Abbildung 6 zeigt die Grenzbelastungen bei der Lohnsteuer differenziert nach den einzelnen Komponenten. Die theoretischen Maximalwerte abstrahieren von den Rückkoppelungseffekten im System des Länderfi nanzausgleichs. Ein Anstieg der Finanzkraft eines Landes erhöht auch die durchschnittliche Finanzkraft und damit die Ausgleichsmesszahlen aller Länder. Die effektiven Grenzbelastungen der Länder liegen daher stets unter den theoretischen Werten (Scherf, 2020). Dennoch erreichen sie bei allen Ländern, die Bundesergänzungszuweisungen erhalten, bezogen auf den Landeshaushalt ein konfi skatorisches Niveau. Diese Berechnung überzeichnet die Grenzbelastungen, weil die Länderhaushalte isoliert betrachtet werden. Länder und Gemeinden erbringen die öffentlichen Leistungen auf ihrem Gebiet gemeinsam, sodass eine integrierte Betrachtung angemessen erscheint. Zwar haben die Länder keinen direkten Zugriff auf die Gemeindesteuern, aber sie können eine Nettobelastung ihres Haushalts über geringere Finanzzuweisungen an die Gemeinden prinzipiell korrigieren. Abbildung 6 zeigt daher auch die gemeinschaftlichen Grenzbelastungen der Länder und Gemeinden. Die Veränderungen, die im Länderfi nanzausgleich bei einem Anstieg der Lohnsteuereinnahmen eintreten, werden dabei auf die Summe der Lohnsteueranteile der Länder und Gemeinden, also auf insgesamt 57,5 % der Lohnsteuereinnahmen bezogen. Die so berechneten Grenzbelastungen fallen weiterhin sehr hoch aus und erreichen 96 % bis 99 % bei den Ländern, die Bundesergänzungszuweisungen nach der Gemeindesteuerkraft erhalten. Insofern bleibt es auch auf dieser Basis dabei, dass der heutige Länderfi nanzausgleich – wie das Vorgängersystem (Burret et al., 2018) – extrem hohe Grenzbelastungen erzeugt. Die Grenzbelastungen bei der Lohnsteuer markieren noch keineswegs die Obergrenze der aktuellen Abschöpfungen. Nach der Reform erreichen die Grenzbelastungen bei der Gewerbesteuer ein noch weit höheres Niveau (Scherf, 2020, 13). Bezogen auf den Gesamthaushalt beläuft sich das theoretische Maximum auf fast 122 %. Gegenüber 2019 sorgen die Gemeindesteuerkraftzuweisungen für einen massiven Belastungsanstieg um ca. 60 Prozentpunkte bei den Empfängern. Deren Grenzbelastungen variieren zwischen 116 % (SN) und 120 % (SL) und liegen damit um ca. 20 Prozentpunkte über den Grenzbelastungen bei der Lohnsteuer.3 Ein Abbau der Grenzbelastungen ist innerhalb des bestehenden Systems nur erreichbar, wenn das Gewicht der fi nanzkraftabhängigen Elemente reduziert wird. Ein wichtiger Schritt wäre die Abschaffung der besonders anreizfeindlichen Ergänzungszuweisungen für unterproportionale Gemeindesteuerkraft. Dadurch sinken die theoretischen Grenzbelastungen der Empfängerländer bei der Lohnsteuer deutlich um 19 Prozentpunkte im Landeshaushalt bzw. 14 Prozentpunkte im Gesamthaushalt. Wenn der Bund die Zuweisungen durch eine Erhöhung des Umsatzsteueranteils der Länder kompensiert, halten sich die Umverteilungseffekte in Grenzen. Gemessen am Status quo verlieren die bisherigen Empfänger bis zu 121 Euro pro Einwohner und die anderen Länder gewinnen bis zu 23 Euro pro Einwohner. Die Einbußen sind für die Betroffenen unerfreulich, aber kaum zu beanstanden, denn die Bundesergänzungszuweisungen für unterproportionale Gemeindesteuerkraft haben keinerlei systematische Berechtigung.4 3 Büttner und Görbert (2016, 822) belegen die extremen Umverteilungseffekte bei Gemeindesteuern durch einen Vergleich der Verbleibsbeträge. 4 Um den Wegfall der Gemeindesteuerkraftzuweisungen zu verbessern, erscheint die Idee naheliegend, die Gemeindesteuerkraft zu 100 % in die Finanzkraft der Länder einzubeziehen. Eine Vollanrechnung würde jedoch die Grenzbelastungen des Landeshaushalts um 6 bis 8 Prozentpunkte erhöhen. Sie steht somit dem Reformziel der Verbesserung der Anreize zur Steigerung der eigenen Wirtschaftsund Steuerkraft diametral entgegen. Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 6 Grenzbelastungen bei der Lohnsteuer 0 20 40 60 80 100 120 140 NW BY BW HE HH NI BE RP SH HB SN BB ST TH MV SL Länderfinanzausgleich allgemeine Bundesergänzungszuweisungen Gemeindesteuerkraftzuweisungen Länder und Gemeinden Maximalwert Grenzbelastung in % Wirtschaftsdienst 2020 | 8 606 Analysen und Berichte Finanzausgleich Bundesergänzungszuweisungen als Pauschaltransfers Ein Wegfall der Ergänzungszuweisungen für unterproportionale Gemeindesteuerkraft würde immerhin die absoluten Spitzenbelastungen des neuen Systems und die fi nanzausgleichspolitisch wie verfassungsrechtlich kritischen Übernivellierungseffekte beseitigen. Ihre Abschaffung erscheint auch in kurzer Frist politisch durchsetzbar, wenn sie durch übergangsweise gezahlte Pauschaltransfers abgefedert wird. Dieses Instrument eröffnet aber noch weiter reichende Reformperspektiven. Man könnte auch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen durch Pauschaltransfers ersetzen und damit die Anreizeffekte des Länderfi nanzausgleichs merklich verbessern, ohne seine Verteilungseffekte entscheidend zu schwächen. Dieser Ansatz dürfte zwar stärkere politische Widerstände erzeugen. Die mit geringen Risiken behaftete kleine Reform der Gemeindesteuerkraftzuweisungen könnte aber bei erfolgreichem Verlauf den Boden für eine spätere grundlegende Neugestaltung des Systems bereiten. Die Idee der Pauschaltransfers basiert auf einer klaren Trennung zwischen Effi zienz und Verteilung. Alle fi nanzkraftabhängigen Bundesergänzungszuweisungen werden abgeschafft und die daraus resultierenden Mindereinnahmen bei der Umstellung vollständig durch Pauschalzahlungen an die betroffenen Länder kompensiert (Kompensations-BEZ). Das Volumen der Bundesergänzungszuweisungen bleibt insgesamt gleich, ist aber nach der Umstellung nominal konstant und vor allem völlig unabhängig von der weiteren Finanzkraftentwicklung.5 Diese Maßnahmenkombination bewirkt zunächst einmal keine fi nanziellen Verschiebungen zwischen den Bundesländern gegenüber dem Status quo. Alle Länder unterliegen aber nur noch der 63 %-Belastung durch die Zuund Abschläge bei der Umsatzsteuer, wenn sich ihre Finanzkraft in Zukunft ändert. Bei der Lohnsteuer erreichen die theoretischen Grenzbelastungen dann nur noch 80 % im Landeshaushalt und 59 % im Gesamthaushalt (vgl. Abbildung 7). Die tatsächlichen Abschöpfungsquoten sind aus den erwähnten Gründen noch etwas niedriger. Das Interesse an einer verbesserten eigenen Wirtschaftsund Steuerkraft dürfte dadurch steigen. Auch Investitionen in die Steuerverwaltung würden rentabler, wenn ein Land nicht nur die Kosten der Steuerprüfer bezahlen muss, sondern auch die Erträge zu einem größeren Teil vereinnahmen kann. Im Gegensatz zu Reformen mit starken Umverteilungseffekten besteht hier kein Konfl ikt zwischen kurzfristigen Einbußen und langfristigen Chancen auf Mehreinnah5 Die Idee der Reduktion der Grenzbelastungen durch Umstellung der Bundesergänzungszuweisungen auf Pauschaltransfers ist nicht neu, vgl. Huber und Lichtblau (1998); Berthold und Fricke (2007); Büttner et al. (2015). men durch eine wirtschaftsfördernde Standortpolitik.6 Die Umstellung würde auch die Systematik des Länderfi nanzausgleichs verbessern. Einerseits entfallen die divergenten Bezugsgrößen (Länderfi nanzkraft, Gemeindesteuerkraft) und andererseits regelt das Reformmodell den Finanzkraftausgleich auf einer Stufe statt mit drei unterschiedlichen und schlecht aufeinander abgestimmten Instrumenten. Zwar steigt das Volumen der Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe durch die Kompensations-BEZ an, aber im Gegenzug wird der vertikale Bund-LänderAusgleich von der permanenten Aufgabe des horizontalen Länderfi nanzausgleichs vollständig befreit. Es kann durchaus sein, dass sich die Pauschaltransfers auf Dauer politisch schwer rechtfertigen und aufrechterhalten lassen. Aber das ist eher ein Vorteil. Man kann die Pauschaltransfers ausdrücklich als zeitlich befristete Übergangshilfen auf dem Weg zu einem anreizfreundlicheren System deklarieren und sie z. B. nach zehn Jahren auslaufen lassen. Finanzielle Einbußen für die Ländergesamtheit lassen sich dabei vermeiden, wenn parallel zum kontinuierlichen Abbau der Kompensations-BEZ der Umsatzsteueranteil der Länder entsprechend angehoben wird, was allen Ländern mit gleichen Pro-Kopf-Beträgen zugute käme. Freilich können die Finanzkraftdifferenzen zwischen den Ländern nach der Umstellung – gefördert durch das Abschmelzen und Auslaufen der Pauschaltransfers – so stark anwachsen, dass die Gleichwertigkeit der Lebensverhält6 Ein lascher Steuervollzug kann auch der versteckten Subventionierung der heimischen Wirtschaft dienen. Dann motivieren fi nanzielle Anreize nicht ohne Weiteres zu einer verstärkten Steuerprüfung (Troost, 2016, 665). Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 7 Grenzbelastungen bei der Lohnsteuer im Reformmodell 0 20 40 60 80 100 NW BY BW NI HE BE RP SN SH BB HH ST TH MV SL HB Länderfinanzausgleich Länder und Gemeinden Maximalwert Grenzbelastung in % ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft 607 Analysen und Berichte Finanzausgleich nisse gefährdet erscheint. Vorbeugen kann man diesem Problem durch einen alternativen Umgang mit den Pauschaltransfers. Statt der Umwidmung in Umsatzsteueranteile wäre auch eine Verwendung für Zweckzuweisungen zur Förderung strukturschwacher Regionen denkbar. Dabei sollten nur Maßnahmen zur Beseitigung von In frastrukturlücken dotiert werden, an deren Finanzierung sich die Länder beteiligen. Andernfalls besteht die Gefahr einer ineffi zienten oder konsumtiven Mittelverwendung. Bei Erfolg der getroffenen Maßnahmen rücken die Finanzkraftpositionen vor Finanzausgleich zusammen und der notwendige Umfang des horizontalen Ausgleichs fällt entsprechend kleiner aus. Selbst bei investivem Mitteleinsatz ist nicht ausgemacht, dass fi nanzschwache Länder eine Finanzkraft vor Finanzausgleich realisieren, die in Verbindung mit dem linearen Ausgleichstarif eine angemessene Mindestfi nanzkraft nach Finanzausgleich garantiert.7 Im Reformmodell lässt sich hierfür aber eine Bremsfunktion einbauen. Wenn fi - nanzschwache Länder bei planmäßiger Rückführung der Pauschaltransfers die Mindestfi nanzkraft unterschreiten, kann man den Abbau aussetzen bzw. sein Tempo verlangsamen. Der Preis wäre eine entsprechend geringere Überführung frei werdender Bundesmittel in die Umsatzsteuerverteilung bzw. in die Infrastrukturförderung. Fazit Der Länderfi nanzausgleich ist mit der Reform weder einfacher noch gerechter geworden. Die Verlagerung des horizontalen Ausgleichs in die Umsatzsteuerverteilung hat die Intransparenz eher gesteigert. Auch die Ausweitung der Bundesergänzungszuweisungen ist kein Fortschritt, sondern dient allein der weiteren oder zusätzlichen Dotierung spezieller Länderinteressen. Insgesamt bleiben die Defekte des Länderfi nanzausgleichs nicht nur erhalten, sondern werden teilweise noch verstärkt. Das gilt vor allem für die Grenzbelastungen, die bei den Empfängerländern der Gemeindesteuerkraftzuweisungen ein rekordverdächtiges Niveau erreichen. Im präsentierten Modell zur Verbesserung des Länderfi - nanzausgleichs werden die Gemeindesteuerkraftzuweisun7 Man könnte den Ausgleichsatz in diesem Fall über das Normalniveau anheben und bei Annäherung der Finanzkraftpositionen wieder absenken (Scherf, 2001). Allerdings würden die Grenzbelastungen dadurch temporär steigen. gen und später auch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen auf Pauschaltransfers umgestellt. Sie entsprechen zunächst der länderspezifi schen Summe der heutigen Zuweisungen, werden aber schrittweise abgeschmolzen und laufen schließlich nach einer Übergangszeit von z. B. zehn Jahren aus. Die freigesetzten Bundesmittel fl ießen kontinuierlich in den Umsatzsteueranteil der Länder oder in die Infrastrukturförderung. Der Finanzkraftausgleich wird damit auf seine horizontale Dimension reduziert. Per saldo sorgt das Modell für eine erhebliche Reduktion der Grenzbelastungen bei zunächst stabiler Finanzkraftverteilung. Erst langfristig erreicht die Nivellierung der Finanzkraft durch Kürzung der Pauschaltransfers ein niedrigeres Niveau. Inwieweit das politisch durchsetzbar ist, muss hier offen bleiben. Immerhin bietet das Modell eine hohe Gestaltungsfreiheit durch zeitliche Streckung des Umstellungsprozesses, ohne seinen entscheidenden Vorteil der sofort und deutlich sinkenden Grenzbelastungen deshalb zu verlieren. Damit eröffnet sich ein Weg zur systematischen statt kosmetischen Korrektur des Länderfi nanzausgleichs. Literatur Berthold, N., und H. Fricke (2007), Der Länderfi nanzausgleich – wie sehr schadet er, wie sollte er reformiert werden?, Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre. BMF (Bundesministerium der Finanzen) (2020), Erste Verordnung zur Durchführung des Finanzausgleichsgesetzes im Ausgleichsjahr 2020, Bundesrat Drucksache, 62/20. Büttner, T., und T. 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