Raumordnung und Wohnbauflächenentwicklung: Anreizsysteme und interkommunale Zusammenarbeit

Heberling, Martin Book Part Raumordnung und Wohnbauflächenentwicklung: Anreizsysteme und interkommunale Zusammenarbeit Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Heberling, Martin (2023) : Raumordnung und Wohnbauflächenentwicklung: Anreizsysteme und interkommunale Zusammenarbeit, In: Fricke, Axel Held, Tobias Schmitz-Veltin, Ansgar (Ed.): Wohnen in Großstadtregionen Baden-Württembergs: Herausforderungen für die Wohnungsmärkte in Wachstumsregionen, ISBN 978-3-88838-441-7, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, pp. 123-141, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-4417057 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/279772 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ Martin Heberling: Raumordnung und Wohnbauflächenentwicklung – Anreizsysteme und interkommunale Zusammenarbeit https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-4417057 In: Fricke, Axel; Held, Tobias; Schmitz-Veltin, Ansgar (Hrsg.) (2023): Wohnen in Großstadtregionen Baden-Württembergs – Herausforderungen für die Wohnungsmärkte in Wachstumsregionen. Hannover, 123-141. = Arbeitsberichte der ARL 36. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-44178 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 123RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG Martin Heberling RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG – ANREIZSYSTEME UND INTERKOMMUNALE ZUSAMMENARBEIT Gliederung 1 Einleitung 2 Raumordnung im System der räumlichen Planung 3 Wohnbauflächenentwicklung als überörtlicher Belang 4 Konzept der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Wohnbauflächenentwicklung 5 Steuerungskomponenten der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Wohnbauflächenentwicklung 6 Thesen 7 Schlussfolgerungen Literatur Kurzfassung Der Beitrag setzt sich mit der Rolle der Raumordnung in Baden-Württemberg im Zusammenhang mit der Entwicklung neuer Flächen für den Wohnungsbau auseinander. In Form von Thesen werden die Ursachen einer insbesondere in den Großstadtregionen hinter der Nachfrage zurückbleibenden Wohnbauflächenentwicklung gesucht und Ansätze zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme entwickelt. Schlüsselwörter Raumordnung – kommunale Planungshoheit – Wohnbauflächenentwicklung – interkommunale Zusammenarbeit – Veränderungsmanagement – Anreizsysteme Regional planning and development of residential areas – Incentive systems and inter-municipal cooperation Abstract The essay discusses the role of spatial planning in Baden-Württemberg in relation to its impact on the development of residential building areas. Possible reasons why especially in urban agglomeration areas the development of residential building areas remains behind the actual demand will be presented in form of theses and then confronted with opportune solution approaches in order to solve the housing market issue. Keywords Spatial planning – constitutional rights of local authorities – development of residential building areas – intermunicipal cooperation – change management – incentive management 124 36 _ WOHNEN IN GROSSSTADTREGIONEN BADEN-WÜRTTEMBERGS 1 Einleitung Wenn die Lösung der Wohnungsmarktprobleme „bauen, bauen, bauen“ heißt, muss dies irgendwo geschehen und ist somit sowohl ein Thema für die Stadtplanung als auch für die Raumordnung. Neue Wohnungen können im Siedlungsbestand über Innenentwicklung z.B. durch die Aufstockung bestehender Gebäude oder durch die Schließung von Baulücken entstehen. Neue Wohnungen können die Gemeinden zudem auf Flächen entwickeln, die im Flächennutzungsplan als Wohnbauflächen dargestellt sind. Raumordnung, die sich mit der (Weiter-)Entwicklung von Siedlungssystemen befasst und der kommunalen Bauleitplanung vorgelagert ist, kommt insbesondere dann zum Tragen, wenn Flächen neu als Wohnbauflächen in den Flächennutzungsplan aufgenommen werden sollen. Dieser Beitrag untersucht die Rolle der Raumordnung bei der Entwicklung neuer Wohnbauflächen und setzt sich aus planerischer Perspektive mit der Frage auseinander, warum das Flächenangebot in Großstadtregionen hinter der Nachfrage zurückbleibt und welchen Beitrag die überörtliche Ebene zur Bewältigung der Wohnungsmarktprobleme leisten kann. Hierfür wird zunächst in Kapitel 1 Raumordnung im System der räumlichen Planung als überörtliche und überfachliche Planung verortet. In Kapitel 2 wird die überörtliche Dimension der Wohnbauflächenentwicklung ausgelotet und in Kapitel 3 wird das Plankonzept der Raumordnung zur Wohnbauflächenentwicklung erläutert. Anschließend werden in Kapitel 4 die Steuerungskomponenten vorgestellt, die Raumordnung zur Umsetzung des Plankonzepts regelmäßig einsetzt, bevor in Kapitel 5 Thesen über die Frage, warum die Entwicklung von Wohnbauflächen in Großstadtregionen unzureichend bleibt, formuliert werden. In Kapitel 6 werden abschließend Lösungsansätze diskutiert. 2 Raumordnung im System der räumlichen Planung Raumordnung ist überörtlich und überfachlich. Sie trifft Aussagen zur Entwicklung des Raumes in landesweiten Raumordnungsplänen sowie – in Flächenländern – in Plänen für die Teilräume der Länder. In Baden-Württemberg ist der Landesentwicklungsplan (LEP) aus dem Jahr 2002 der derzeit gültige landesweite Raumordnungsplan (Hager 2021: 190). Die Pläne für die Teilräume des Landes Baden-Württemberg werden Regionalpläne genannt; sie formen den LEP räumlich aus. In Baden-Württemberg gibt es zwölf Regionen und somit zwölf Regionalpläne (Hangst 2015: 327). In den Raumordnungsplänen – im LEP und in den Regionalplänen – werden die raumordnerischen Plansätze in der Form von Zielen und Grundsätzen festgelegt. Die Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben, die die Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen beachten müssen (§1Abs.4BauGB; §3Abs.1Nr.2ROG); ein Abwägungsspielraum besteht nicht. Grundsätze der Raumordnung hingegen stellen lediglich einen Abwägungsbelang dar, den die Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen im Rahmen der Abwägung berücksichtigen müssen (§3Abs.1Nr.3ROG). 125RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG Aus dieser Rechtsfolge könnte geschlossen werden, Raumordnung stehe der kommunalen Planung hierarchisch vor. Doch ganz so einfach ist das Verhältnis zwischen kommunaler und staatlicher Planung nicht. Gemeinden verfügen in Deutschland über eine besondere Rechtsstellung im Staat. Sie findet ihren Ausdruck in der kommunalen Selbstverwaltung, die den Gemeinden in Artikel28Abs.2GG bzw. Artikel 71Abs.1 der Landesverfassung Baden-Württembergs garantiert ist: „Den Gemeinden mu[ss] das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. […]“ (Art.28Abs.2GG) Das Verhältnis von Raumordnung und kommunaler Bauleitplanung ist daher kompliziert: Einerseits soll und muss Raumordnung Festlegungen zur Ordnung und Entwicklung des Raumes treffen, um ihrer Aufgabe der überörtlichen und überfachlichen Planung gerecht zu werden, andererseits bedeutet jede der Kommune übergeordnete Vorgabe einen Eingriff in ein Rechtsgut von Verfassungsrang. Aus diesem Grund sind raumordnerische Festlegungen an Voraussetzungen geknüpft: > Beachtung der Kompetenzverteilung: Raumordnung dient der Lösung räumlicher Konflikte und ist dabei auf überörtliche Fragestellungen beschränkt; örtliche Fragestellungen bzw. Fragestellungen des Bodenrechts sind Angelegenheiten der kommunalen Bauleitplanung. > Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes: Eine raumordnerische Festlegung muss geeignet, erforderlich und mit Blick auf die Tiefe des Eingriffs im Abgleich mit ihrer Wirkung angemessen sein. > Beachtung des Gegenstromprinzips: Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen sind die Belange der kommunalen Bauleitplanung in der Abwägung zu berücksichtigen (§  1Abs.3ROG). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, stellen die raumordnerischen Festlegungen den „Rahmen der Gesetze“ dar, innerhalb dessen sich die kommunale Bauleitplanung vollzieht bzw. vollziehen darf. 3 Wohnbauflächenentwicklung als überörtlicher Belang Wohnbauflächenentwicklung macht sich in der Fläche bemerkbar. In Baden-Württemberg wurden zwischen 2010 und 2020 rund 14.000ha entwickelt (Statistisches Landesamt Baden-Württemberg 2021), was etwa 20.000 Standardfußballfeldern1 entspricht. Die Entwicklung von Wohnbauflächen ist fraglos raumbedeutsam2 und kann deshalb grundsätzlich zum Aufgabenbereich der Raumordnung zählen. Die Frage, ob 1 0,741 ha (Artikel 5 Abs. 8 UEFA-Stadioninfrastruktur-Reglement). 2 Hinsichtlich Beanspruchung von Raum oder Wirkung auf den Raum bedeutsam (zum Begriff: Durner in ARL 2018: 1861). 126 36 _ WOHNEN IN GROSSSTADTREGIONEN BADEN-WÜRTTEMBERGS die Entwicklung von Wohnbauflächen ein überörtliches Thema ist oder doch ein örtliches, für das die Gemeinden ausschließlich zuständig sind, ist hingegen nicht ohne differenzierte Betrachtung zu beantworten: Die Befriedigung der Nachfrage nach Wohnbauflächen ist jedenfalls immer dann ein örtlicher Belang, wenn sie der örtlichen Gemeinschaft entspringt. Jede Gemeinde hat aufgrund Art.28Abs.2GG und Art.71Abs.1 Landesverfassung Baden-Württemberg das Recht, den örtlichen Bedarf an Wohnungen zu decken. Von einem örtlichen Bedarf ist jedenfalls immer dann auszugehen, wenn aus einem Haushalt zwei oder mehr Haushalte am selben Ort werden; beispielsweise, wenn die Kinder das Elternhaus verlassen und in ihrer Heimatgemeinde wohnen bleiben oder als Folge einer Trennung. Auf diese Weise wächst die Zahl der Haushalte, die eine Wohnung benötigen, aus sich heraus, was als originär örtlicher Bedarf zu qualifizieren wäre. Raumordnung, die die Wohnbauflächenentwicklung steuert, aber qua ihres Auftrags überörtlich ist, würde ihre Kompetenzen überschreiten, wäre die Wohnbauflächenentwicklung ein ausschließlich örtlicher Belang. Das ist jedoch nicht der Fall: Das Gros der Nachfrage nach neuem Wohnraum rührt aus überörtlichen Wanderungsbewegungen, aus Zuzug über Gemeinde-, Kreisund Ländergrenzen hinweg (vgl. auch Beitrag Gans in diesem Heft). Aus sich heraus wächst eine Gemeinde in Baden-Württemberg in der Regel nicht. Hinzu tritt, dass die Auswirkungen der Entwicklung von Wohnbauflächen in der Regel über die Ortsgrenzen hinweg bemerkbar sind. Die Menschen, die sich auf den neu entwickelten Wohnbauflächen niederlassen, fahren zur Arbeit, zum Einkaufen, müssen zum Arzt, schicken die Kinder zur Schule etc.: Es entstehen neue Wege, die das bestehende Verkehrssystem verarbeiten muss. Je eher eine Gemeinde die Infrastrukturleistung, die der Zuzug in Anspruch nimmt, selbst bereitstellen kann, desto weniger wirkt sich die Wohnbaufläche überörtlich aus. Je stärker die Hinzuziehenden jedoch Leistungen in den Nachbargemeinden in Anspruch nehmen (müssen), desto eher ist die Entwicklung der Wohnbauflächen ein überörtliches Thema. Raumordnung muss folglich kraft ihrer Kompetenz als überörtliche Planung Einfluss auf die Wohnbauflächenentwicklung nehmen dürfen. Mehr noch: Es ist die ureigene Aufgabe von Raumordnung, überörtliche Zuwanderung durch die Steuerung der Siedlungsbzw. Wohnbauflächenentwicklung räumlich so zu organisieren, dass sie „raumverträglich“ bleibt, die Wege also kurz sind und mithin nicht zur Zersiedelung3 der Landschaft führt. Wenn sich Raumordnung als Gegenpol zur unstrukturierten Raumentwicklung versteht, muss die Frage beantwortet sein, welche Raumstruktur Raumordnung anstrebt und welche Steuerungskomponenten Raumordnung hierfür zur Verfügung stehen, bevor die Frage diskutiert werden kann, welchen Beitrag Raumordnung zur Bewältigung der Wohnungsmarktprobleme leisten kann. 3 Zum Begriff: Fina 2013: 7 ff. 127RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG 4 Konzept der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Wohnbauflächenentwicklung Aufgabe von Raumordnung ist im weitesten Sinne die Abstimmung der sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum (§  1Abs.2ROG). Die Entwicklung von Wohnbauflächen ist somit ein Aspekt von mehreren, die Raumordnung nicht isoliert voneinander betrachtet. Wohnbauflächenentwicklung, Freiraumentwicklung, Gewerbeflächenentwicklung, die Entwicklung und Stärkung von Infrastrukturen sowie Verkehrssysteme und Versorgungsnetze sind mitzudenken. Raumordnung bedient sich hierfür des Modells der Zentralen Orte, das – in ein Plankonzept überführt – die Vorstellung einer geordneten räumlichen Entwicklung prägt: „Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren, sie ist vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten. […] [D]ie Flächeninanspruchnahme im Freiraum ist zu begrenzen“ (§  2Abs.2ROG) Die Konzentration der Siedlungstätigkeit auf Zentrale Orte als räumliches Ordnungsmodell ist sich kein Selbstzweck, sondern sie soll in vielerlei Hinsicht auf eine effiziente Raumstruktur hinwirken, die sich dadurch auszeichnet, dass sie verkehrsminimal ist, die vorhandenen Infrastrukturen der Daseinsvorsorge stärkt und den Freiraum bestmöglich erhält. Ein Zentraler Ort ist ein Ort, der aufgrund seiner hohen Bevölkerungszahl und seines Arbeitsplatzangebots eine Vielzahl von Infrastrukturleistungen anbietet, die auch von den Nachbargemeinden im Umland in Anspruch genommen werden. Öffentliche Personennahverkehre sind häufig bis ins Umland etabliert. Auch die schienengebundene Verkehrsinfrastruktur ist in der Regel auf diese Orte ausgerichtet. Zentrale Orte sind ein Kulturschatz; sie sind in der Regel nicht aufgrund der raumordnerischen Bezeichnung entstanden.4 Das Umgekehrte ist regelmäßig der Fall: Raumordnung identifiziert die Orte, die aufgrund ihrer Ausstattung eine Bedeutung für die Gemeinden im Umland haben,5 und sie hat die Aufgabe, diese Orte im Interesse der Umlandgemeinden in ihrer überörtlich bedeutsamen Funktion zu stärken und zu schützen.6 Aus diesem Grund sollen aus der Sicht der Raumordnung Wohnbauflächen vorrangig in Zentralen Orten bzw. Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur entwickelt werden, damit diese ausgelastet ist und keine neue Infrastruktur aufgebaut werden muss, die dann in Konkurrenz zur bestehenden tritt. Nun darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Konzentration auch Nachteile haben kann, die in der Form von Überlastungserscheinungen zutage treten (Maier/ Tödtling 2006: 105). Raumordnung, die zur Siedlungsentwicklung auf das Zentra4 In neu zu besiedelnden Gebieten ohne Siedlungsbestand oder in sehr dünn besiedelten Räumen ohne Siedlungsschwerpunkt und ohne ausreichende Infrastrukturausstattung kann ein Ort als Zentraler Ort bestimmt werden, der vorrangig mit den entsprechenden Infrastrukturen ausgestattet werden soll. Zur Ankerfunktion von Zentralen Orten: Blotevogel 2002: 220. 5 Zum deskriptiven, raumanalytischen Zentrale-Orte-Begriff: Terfrüchte/Flex in: ARL 2018: 2971 ff. 6 Zum normativen Zentrale-Orte-Begriff: Terfrüchte/Flex in: ARL 2018: 2976. 128 36 _ WOHNEN IN GROSSSTADTREGIONEN BADEN-WÜRTTEMBERGS le-Orte-Konzept zurückgreift, nimmt dann Subzentren und die Verkehrsachsen zwischen den Zentren in den Blick. Auf diese Weise entsteht ein punktaxiales Siedlungssystem mit Zentren unterschiedlicher Hierarchie, dessen mit Einrichtungen der Daseinsvorsorge ausgestatteten Siedlungsschwerpunkte durch Siedlungsachsen und effiziente Verkehrsinfrastruktur miteinander verbunden sind. 5 Steuerungskomponenten der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Wohnbauflächenentwicklung Das Zentrale-Orte-Konzept, das raumordnerischer Steuerung zugrunde liegt, muss in ein raumordnerisches Zielsystem überführt werden, das die Vorgaben für die kommunale Bauleitplanung enthält. Hierfür haben sich die Festlegung von Zentralen Orten und Entwicklungsachsen sowie die Festlegung von Siedlungsbereichen sowie Schwerpunkten für den Wohnungsbau als Steuerungskomponenten etabliert: > Zentrale Orte und Entwicklungsachsen Im Landesentwicklungsplan werden die Oberund Mittelzentren (§  7Abs.2Nr.2 LplGBW) sowie die Landesentwicklungsachsen festgelegt (§  7Abs.2Nr.3 LplGBW); in den Regionalplänen werden die Unterund Kleinzentren festgelegt (§  11Abs.3Nr.1LplGBW) sowie die im Landesentwicklungsplan festgelegten Landesentwicklungsachsen näher bestimmt. Darüber hinaus werden in den Regionalplänen regionale Entwicklungsachsen festgelegt (§  11Bas.3Nr.2LplGBW). Im Ergebnis sind Gemeinden benannt, die auf der Grundlage von Kriterien zur Infrastrukturausstattung zum punktaxialen Siedlungssystem zählen und die vorrangig für die Ansiedlung der Hinzuziehenden infrage kommen sollen. > Siedlungsbereiche Wohingegen die Bezeichnung als Zentraler Ort die gesamte Gemeinde betrifft, wird mit der Festlegung eines Siedlungsbereichs nur ein bestimmter Teil einer Gemeinde bezeichnet (§  11Abs.3Nr.3LplGBW). Ein Siedlungsbereich wird mit einem Symbol in den Raumnutzungskarten der Regionalpläne gekennzeichnet (VwV Regionalpläne (2017), Anlage 2). Eine konkrete Fläche ist mit der Festlegung nicht verbunden. Mit der Festlegung eines Siedlungsbereichs überschreitet Raumordnung eine Grenze. Sie trifft Aussagen zur Siedlungsentwicklung innerhalb einer Gemeinde, was zunächst eine örtliche Angelegenheit zu sein scheint. Raumordnung braucht einen überörtlichen Grund für Vorgaben, die innerhalb der Gemeinden Präferenzen für diesen oder jenen Standort formulieren. Die raumordnerische Steuerung der Wohnbauflächen dient dem Erhalt und der Stärkung vorhandener Infrastruktur. Diese Infrastruktur, die einen Ort zum Zentralen Ort macht, ist für die Umlandgemeinden der Zentralen Orte von Bedeutung, weshalb der Erhalt und die Stärkung des Infrastrukturangebots durch die Zuordnung der Wohnbauflächen zu ebenjener Infrastruktur einem überörtlichen Interesse entspringt. 129RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG In der Regel wird der Hauptort als Siedlungsschwerpunkt der betreffenden Gemeinde als Siedlungsbereich festgelegt, da die Infrastrukturen regelmäßig hier verortet sind. Ziel ist der Erhalt oder das Erreichen einer für den Betrieb der Infrastrukturen notwendigen kritischen Masse in räumlicher Nähe. Darüber hinaus finden sich Siedlungsbereiche als raumordnerische Festlegung neben den Hauptorten regelmäßig in größeren Gemeindeteilen und in denjenigen Gemeindeteilen, die über einen Bahnanschluss verfügen. > Schwerpunkte des Wohnungsbaus (§  11Abs.3Nr.6LplGBW) Die Schwerpunkte des Wohnungsbaus können gebietsscharf festgelegt werden. Die Festlegung eines Schwerpunkts des Wohnungsbaus – sofern sie gebietsscharf erfolgt – ist somit räumlich noch konkreter als die Festlegung eines Siedlungsbereichs. Wenn ein Schwerpunkt des Wohnungsbaus gebietsscharf festgelegt wird, nähert sich die raumordnerische Festlegung dem Bodenrecht, das den Gemeinden über die Bauleitplanung ausschließlich überlassen ist. Die Eingriffsintensität in die kommunale Planungshoheit ist durch die Gebietsschärfe der Festlegung verglichen mit der Festlegung eines Siedlungsbereichs sehr hoch, weshalb eine besondere Begründung erforderlich ist (Hager 2021: 218). Das raumordnerische Plankonzept der Zentralen Orte sieht vor, die Siedlungsentwicklung vorrangig an den Infrastrukturen zu orientieren. Hierbei handelt es sich, insbesondere in den Großstadtregionen, um siedlungsstrukturell verdichtete Bereiche, wo die Konfliktdichte hoch ist. Deshalb kann es erforderlich sein, Flächen für die Wohnnutzung zu sichern. Von Vorteil für das kommunale Bauleitplanverfahren ist, dass die Abwägung über die berührten Belange auf Ebene der Raumordnung in entsprechender Tiefe bereits vorgenommen ist. Ein Schwerpunkt des Wohnungsbaus kann als Vorranggebiet oder als Vorbehaltsgebiet festgelegt werden. Das Vorbehaltsgebiet soll grundsätzlich Wohnnutzung vorbehalten sein; die Gemeinde kann sich im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung im Wege der Abwägung aber über die Vorgabe hinwegsetzen und eine andere Nutzung für das Gebiet vorsehen. Im Vorranggebiet hat der Wohnungsbau Vorrang vor anderen Nutzungen. Andere Nutzungen sind hier zwar zulässig, diese dürfen Wohnnutzung, die im bezeichneten Gebiet entwickelt werden soll, jedoch nicht entgegenstehen. Ein Schwerpunkt des Wohnungsbaus ist somit dazu geeignet, ein Gebiet für Wohnnutzung zu sichern. Ob das Gebiet letztlich entwickelt wird, ist jedoch Entscheidung der Gemeinde, da dieser Planungsschritt unmittelbar das Bodenrecht betrifft und somit durch die Bauleitplanung vorgenommen wird. Die Festlegung von Zentralen Orten, Entwicklungsachsen, Siedlungsbereichen und Wohnungsbauschwerpunkten definiert die räumliche Ausgestaltung des ZentraleOrte-Konzepts, bezogen auf den jeweiligen Planungsraum, positiv. Raumordnung trifft darüber hinaus Aussagen zum schonenden Umgang mit Grund und Boden, welche die Möglichkeiten zur Siedlungsentwicklung räumlich (Anbindegebot), quantitativ (Plausibilisierung des Bedarfs) und qualitativ (Vorgaben zur Siedlungsdichte) mitbestimmen. 136 36 _ WOHNEN IN GROSSSTADTREGIONEN BADEN-WÜRTTEMBERGS Auf der anderen Seite hat Raumordnung für eine mögliche Siedlungsentwicklung solche Flächen identifiziert, deren Entwicklung für den Wohnungsbau zu verkehrsminimalen, ressourceneffizienten Siedlungsstrukturen führen würde. Diese sind als Weißfläche belassen oder – bei hoher Nutzungskonkurrenz – als Schwerpunkte des Wohnungsbaus festgelegt. Mit Blick auf These 2, wonach für die Siedlungsentwicklung gut geeignete Flächen vorhanden sind, würde die Rücknahme von Festlegungen, die der Siedlungsentwicklung entgegenstehen, lediglich ein Mehr von dem bedeuten, wovon es schon etwas gibt. Zudem würde sich der Flächenpool mit Blick auf eine verkehrsminimale, ressourceneffiziente Siedlungsstruktur qualitativ verschlechtern. Am Auseinanderfallen von Problemwahrnehmung und Problemlösungskompetenz (These 3) ändert die Rücknahme raumordnerischer Festlegungen ebenso wenig wie an der Verantwortungsdiffusion nach These 4. Wenn der Wert unbebauter Flächen mit ihrer Knappheit steigt (These 5), würde die Rücknahme der Siedlungsentwicklung entgegenstehender Festlegungen von Teilen der unbebauten Flächen nichts an der Knappheit insgesamt ändern. Die Bereitschaft der Gemeinden, die verbleibenden freien Flächen zu bebauen, dürfte die Rücknahme raumordnerischer Festlegungen nicht beeinflussen. Nach These 6 nimmt der Widerstand aus der örtlichen Gemeinschaft gegen eine Flächenentwicklung mit der Entfernung ab. In der Folge kann eine Fläche umso leichter entwickelt werden, je kleiner die Nachbarschaft der zu entwickelnden Fläche ist. Das würde bedeuten, dass eine örtliche Gemeinschaft dazu neigt, die für die Siedlungsentwicklung aus überörtlicher Perspektive am wenigsten geeigneten Flächen zuerst zu entwickeln, wenn sie Konflikten aus dem Weg gehen möchte. Das Problem, das These 6 zugrunde liegt, wäre gelöst, würde hinsichtlich der Siedlungsstruktur jedoch hohe Folgekosten nach sich ziehen: mehr (Individual-) Verkehr, mehr Flächenverbrauch pro Wohneinheit, Infrastrukturbereitstellung auf der einen Seite, Gefährdung bestehender Infrastrukturen auf der anderen Seite, Zerschneidung von Landschaftsteilen, Verlust der Funktionsfähigkeit von Freiraumstrukturen etc. 2 Wenn Raumordnung die Entwicklung von Wohnbauflächen nicht aktivieren kann, wäre ein ebenso logischer Schluss, Raumordnung in ebendiese Lage zu versetzen (These 1, 2. Teil). Die Ebenen der Problemwahrnehmung und Problemlösungskompetenz wären vereint (These 3) und die Verantwortung wäre eindeutig verortet (These 4), effizientes Verwaltungshandeln möglich. Doch das „Hochzonen“ von Aufgaben mit dem Ziel der Verwaltungseffizienz auf die überörtliche Ebene steht dem Ziel „möglichster Bürgernähe“ entgegen (BVerfGE, Beschluss vom 23.11.1988, 2BvR 1619, 1628/83, Rn 53, juris). Deshalb darf „der Gesetzeber [..] den Gemeinden danach eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter nur aus Gründen des Gemeininteresses, vor allem also etwa dann entziehen, wenn anders die ordnungs- 137RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG gemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre, und wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art.28Abs.2GG überwiegen“ (ebenda, 3. Leitsatz, Buchstabe b)). Das BauGB sieht in §  203 die Übertragung der Bauleitplanung auf andere Gebietskörperschaften, Verwaltungsgemeinschaften, Zweckverbände oder Planungsverbände (nach §  205) durchaus vor (Priebs 2019: 104 ff.). In Baden-Württemberg ist die Aufgabenübertragung im Rahmen vereinbarter Verwaltungsgemeinschaften gut erprobt. Hierbei wird nach §  59Satz1GemOBW ein Verwaltungsverband, bestehend aus benachbarten Gemeinden, gebildet oder es wird eine Gemeinde benannt, der die Aufgabenwahrnehmung für die beteiligten Gemeinden zukommen soll (Kalb/Külpmann in: E/Z/B/K, BauGB, §  203, Rn 47). Ein solcher Zusammenschluss basiert in der Regel auf Freiwilligkeit; bei einer Übertragung von Planungsaufgaben nach §  203Abs.2BauGB wird das Einvernehmen der beteiligten Gemeinden jedoch nicht vorausgesetzt. Das Land muss die Aufgabenübertragung per Gesetz bestimmen und darin die Mitwirkung der betroffenen Gemeinden sicherstellen (Kalb/Külpmann in: E/Z/B/K, BauGB, §  203, Rn 37). Die Intensität des Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie richtet sich z.  B. nach den Mitwirkungsmöglichkeiten der einzelnen Gemeinden und nach der Aufgabe, die auf einen anderen Planungsträger übertragen werden soll. So ist anzunehmen, dass die Mitwirkungsmöglichkeit der einzelnen Gemeinde mit der Zahl der zusammengefassten Gemeinden abnimmt. Hinsichtlich der übertragenen Aufgabe ist anzunehmen, dass die Übertragung des Rechts zur Aufstellung und Festsetzung von Bebauungsplänen einen tieferen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie bedeuten würde als die Übertragung der Aufgabe der Flächennutzungsplanung. Zur Koordination der einzelnen kommunalen Planungen wäre die Übertragung der Flächennutzungsplanung ausreichend; zur Aktivierung von Flächen jedoch wäre wohl das Recht zur Aufstellung und Festsetzung von Bebauungsplänen notwendig. Die Hürden für eine Aufgabenübertragung zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme auf eine überörtliche Instanz sind – unabhängig ihrer Verfasstheit – hoch, weshalb, gleichwohl die Möglichkeit theoretisch existiert, zuerst nach anderen Lösungen gesucht werden muss. 3 Wenn in den Raumordnungsplänen in der Form von Schwerpunkten für den Wohnungsbau und in der Form von Weißfläche zwar Fläche existiert, die sich aus siedlungsstruktureller Perspektive gut für die Entwicklung von Wohnbauflächen eignet, aber nicht entwickelt wird (These 2), könnten Teile dieses Flächenpools ggf. über ein verbessertes Anreizsystem entwickelt werden. Beispielsweise könnte die Vergabe von Fördermitteln für den Wohnungsbau mit dem Ziel der Schaffung einer raumeffizienten Siedlungsstruktur verschränkt werden (Umweltbundesamt 2021: 328). Problemwahrnehmung und Problemlösungs- 138 36 _ WOHNEN IN GROSSSTADTREGIONEN BADEN-WÜRTTEMBERGS kompetenz würden hierdurch zwar nicht vereint (These 3); die Gefahr der Verantwortungsdiffusion hätte ebenfalls Bestand (These 4). Überstiegen die Vorteile für eine bestimmte Flächenentwicklung jedoch die Nachteile wie den Verlust der knapper werdenden Freifläche (These 5), käme es hierauf nicht an. Schließlich wäre bei der Flächenentwicklung nicht mehr die Problemlösung das Ziel, sondern das Erhalten der Vorteile. Wenn die Vorteile der Wohnbauflächenentwicklung, die sich durch das Anreizsystem ergeben, der Wohnbevölkerung zukommen, könnte dies die Veränderungsbereitschaft erhöhen und damit den Widerstand verringern (These 6). Dies dürfte das eigentlich entscheidende Momentum im Anreizsystem sein, denn vielfach haben die kommunal Verantwortlichen das Problem durchaus verstanden. 4 Ziel sollte sein, die Problemwahrnehmung und die Problemlösungskompetenz zu vereinen und die Verantwortung eindeutig zu verorten und dabei größtmögliche Nähe zu den Bürgerinnen und Bürgern zu wahren. Den Schlüssel für die Lösung der Wohnungsmarktprobleme durch die Ausweisung neuer Wohnbauflächen haben aus guten Gründen die Gemeinden in der Hand. Sie haben das Recht, durch Bauleitplanung Baurecht zu schaffen (§1Abs.3BauGB); mit Blick auf die vorgenannten Thesen bedeutet dies zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme Folgendes: a Die Gemeinden sollten in die Lage versetzt werden, eine überörtliche Perspektive einzunehmen (These 3), beispielsweise durch einen Zusammenschluss der Gemeinden, dessen Verfasstheit z.  B. informell auf unregelmäßigen Treffen gründet oder institutionalisiert mit Geschäftsstelle und Sitzungskalender sein kann. Eine Infrastruktur hierfür existiert bereits: die Stellen der Raumordnung. Sie können Räumlichkeiten bereitstellen, Koordinierungsleistungen für den Zusammenschluss übernehmen und aktivierend und moderierend die überörtliche Perspektive in die Beratungen einbringen. Um die Wichtigkeit des Themas zu unterstreichen, könnte das Land die Schirmherrschaft für das Verfahren übernehmen. b Der Anteil jeder einzelnen Gemeinde an der Gesamtverantwortung sollte verhandelt werden, um dem Problem der Verantwortungsdiffusion zu begegnen (These 4). Beispielsweise könnte die Zahl der Wohnungen, die entstehen soll, für die Region herausgearbeitet und auf die einzelnen Gemeinden heruntergebrochen werden. Hierbei können die Stellen der Raumordnung hinzugezogen werden, welche die Gemeinden insbesondere bei der Einschätzung des gesamtregionalen Wohnungsbedarfs unterstützen können. Die Gemeinden legen daraufhin Pläne vor, wo, wie und in welchem Zeitraum die Wohnungen, die sie zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme beitragen sollen, entstehen können. c Wenn der für die Gemeinde herausgearbeitete Beitrag zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme nachvollziehbar und zwischen den Gemeinden als gerecht verteilt wahrgenommen wird, zudem die Pläne zur Zielerreichung selbst miterarbeitet werden, bleibt zu hoffen, dass die Bereitschaft der Gemeinden (These 5) 139RAUMORDNUNG UND WOHNBAUFLÄCHENENTWICKLUNG zur Überplanung freier Flächen größer und der Widerstand (These 6) aus der örtlichen Gemeinschaft in diesem Fall kleiner ist. Da der Träger der Bauleitplanung Bauleitpläne in eigener Verantwortung aufstellt, sich somit auch nicht an Verträge binden lässt, erwächst aus den geführten Gesprächen keine rechtliche Verpflichtung, die getroffenen Vereinbarungen tatsächlich umzusetzen. Um die Gelingensaussicht zu verbessern, kann die Umsetzung der vereinbarten Kontingente von einem Anreizsystem mit Bonus-Malus-Regelungen begleitet werden. Beispielsweise kann das Land starke finanzielle Anreize setzen. Auf der anderen Seite kann das Land, sollte die kommunale Planungshoheit dysfunktional bleiben, als letztes Mittel die Aufgabe der Bauleitplanung „hochzonen“. Idealerweise kann es bei der Ankündigung bleiben. d Je mehr Themen Gegenstand der Beratungen sind, desto größer werden die Möglichkeiten der Kompromissfindung. Beispielsweise ist denkbar, dass eine Gemeinde einen größeren Beitrag zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme leistet, dafür aber von einer gemeinsamen gewerblichen Ansiedlungslösung profitiert. Insofern wäre es wünschenswert, wenn sich der Gegenstand der informellen, überörtlichen Zusammenarbeit nicht auf die Bereitstellung von Wohnbauflächen beschränkt. Eine Lösung der Wohnungsmarktprobleme durch die Entwicklung neuer Wohnbauflächen ist in Großstadtregionen auf Hoffnung gebaut – auf die Hoffnung, Anreize, Beteiligungsformate zur Sensibilisierung und Förderung der Akzeptanz mögen ihre Wirkung tun. Sollte sich diese Hoffnung als unbegründet erweisen, verbliebe folgender Zielkonflikt, wobei immer nur zwei von drei Zielen erreicht werden können: Abb. 1: Zieldreieck des Wohnungsmarktproblems / Quelle: Eigene Darstellung Wenn neue Wohnbauflächen nur dort realisiert werden können, wo der Widerstand gering ist, Flächen also nicht knapp sind, führt dies in der Tendenz zu Zersiedelung, mehr Verkehr und hohem Flächenverbrauch oder dazu, dass in den Großstadtregionen weiterhin zu wenige neue Flächen für den Wohnungsbau zur Verfügung stehen. Dort, wo viele Menschen leben und Infrastrukturen vorhanden sind, wäre die Siedlungsentwicklung vergleichsweise ressourcenschonend. An diesen Standorten sind allerdings die Flächen in der Regel knapp und die Nutzungskonkurrenz ist groß, wes- 140 36 _ WOHNEN IN GROSSSTADTREGIONEN BADEN-WÜRTTEMBERGS halb mit Widerstand gegen die Planung gerechnet werden muss. Im Ergebnis werden – wird im Konflikt nachgegeben – weiterhin zu wenige Flächen für den Wohnungsbau zur Verfügung stehen, oder die Planung wird gegen den Widerstand durchgesetzt. Daher muss zur Lösung der Wohnungsmarktprobleme, werden alle drei Ziele gleich gewichtet, alles darangesetzt werden, die Akzeptanz der Nachbarschaften und die Bereitschaft der örtlichen Gemeinschaft zu erhöhen. Insbesondere rückt hier das Anreizsystem in den Blick, das – in ein Verfahren gegossen – sowohl hinsichtlich der positiven Anreize erheblich ausgebaut werden kann als auch um negative Anreize angereichert werden könnte. Gelingt es nicht, im Wege der Anreizsteuerung Wohnbauflächen zu aktivieren, muss eines der genannten Ziele unerreicht bleiben. Literatur ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2018): Handwörterbuch der Stadtund Raumentwicklung. Hannover. Badische Zeitung (2019): Ergebnis Bürgerentscheid Dietenbach. Freiburg. https://www.badische-zeitung.de/buergerentscheid-dietenbach-x1x (02.02.2023). Battis, U.; Krautzberger, M.; Löhr, R. (2022): Kommentar zum BauGB. München. Berner, W. (2015): Change! 20 Fallstudien zu Sanierung, Turnaround, Prozessoptimierung, Reorganisation und Kulturveränderung. Stuttgart. Blotevogel, H. H. (Hrsg.) (2002): Fortentwicklung des Zentrale-Orte-Konzepts. Hannover. = Forschungsund Sitzungsberichte der ARL 217. Ernst, W.; Zinkahn, W.; Bielenberg, W.; Krautzberger, M. (2021): Kommentar zum BauGB. München. Fina, S. (2013): Indikatoren der Raumentwicklung. Flächeninanspruchnahme und Landschaftszersiedelung. Tübingen. Geis-Thöne, W. (2021): Der Stand der Integration in Deutschland. Konzeptionelle Überlegungen und Ergebnisse auf Basis des Sozio-oekonomischen Panels. 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GemO – Gemeindeordnung Baden-Württemberg in der Fassung vom 24.07.2000 (GBl. S. 582, ber. S. 698), das zuletzt durch Gesetz vom 02.12.2020 (GBl. S. 1095) geändert worden ist. Einheitlicher Regionalplan Rhein-Neckar: 1. Änderung Kapitel 1.4 Wohnbauflächen (in Aufstellung). GG – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 u. 2 Satz 2 des Gesetzes vom 29. September 2020 (BGBl. I S. 2048) geändert worden ist. Hinweispapier zur „Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach §§  6 und 10 Abs. 2 BauGB“ des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau Baden-Württemberg vom 15.02.2017. Landesverfassung Baden-Württemberg in der Fassung vom 1. Dezember 2015 (GBl. S. 1030, 1032). LEP – Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002. ROG – Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 3. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2694) geändert worden ist. UEFA-Stadioninfrastruktur-Reglement, Ausgabe 2018. VwV Regionalpläne (2017): Verwaltungsvorschrift „Regionalpläne“ des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau Baden-Württemberg vom 1. Juni 2017. Az.: 53-2402/45. Autor Dr. Martin Heberling (*1982), Studium Dipl.-Ing. Raumplanung an der TU Dortmund, Mitarbeiter der NORD/LB Regionalwirtschaft (2008–2010), wissenschaftlicher Mitarbeiter an den Fachgebieten Raumplanungsund Umweltrecht sowie Volkswirtschaftslehre, insb. Raumwirtschaftspolitik an der Fakultät Raumplanung der TU Dortmund (2010–2013). Seit 2013 Mitarbeiter des Regionalverbands Heilbronn-Franken; Promotion zum Verhältnis kommunaler Bauleitplanung und Raumordnung am Beispiel der Einzelhandelssteuerung (2017); Mitglied der LAG Baden-Württemberg der ARL.