Der Weg zur Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik führt über Brüssel

Bergmann, Julian; Erforth, Benedikt; Hackenesch, Christine; Keijzer, Niels; Koch, Svea Research Report Der Weg zur Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik führt über Brüssel IDOS Policy Brief, No. 21/2025 Provided in Cooperation with: German Institute of Development and Sustainability (IDOS), Bonn Suggested Citation: Bergmann, Julian; Erforth, Benedikt; Hackenesch, Christine; Keijzer, Niels; Koch, Svea (2025) : Der Weg zur Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik führt über Brüssel, IDOS Policy Brief, No. 21/2025, German Institute of Development and Sustainability (IDOS), Bonn, https://doi.org/10.23661/ipb21.2025 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/331220 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Der Weg zur Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik führt über Brüssel Julian Bergmann, Benedikt Erforth, Christine Hackenesch, Niels Keijzer & Svea Koch Zusammenfassung Trotz der Budgetkürzungen für 2025 und 2026 bleibt Deutschland der größte Geber öffentlicher Entwicklungsleistungen (Official Development Assistance, ODA) unter den 27 EU-Mitgliedstaaten und trägt aufgrund seiner Wirtschaftskraft den größten Anteil am ODABudget der EU. Die laufenden Diskussionen zur Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik fokussieren sich bisher primär auf die bilaterale Zusammenarbeit, ohne die europäische Entwicklungspolitik genügend zu berücksichtigen. Letztere leistet jedoch zentrale Beiträge, um die entwicklungsund außenpolitischen Ziele der Bundesregierung umzusetzen. Sie sollte daher stärker in die Reformdebatten miteinbezogen werden. Die gegenwärtige weltpolitische Lage erfordert es, europäische entwicklungspolitische Expertise und Prioritäten gezielt zu bündeln und insbesondere auch in die gemeinsame Strategiefindung einzubinden. In den kommenden Jahren stehen die EU und Deutschland vor der dreifachen Herausforderung, gleichzeitig die sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit auszubauen, die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit zu sichern und die Nachhaltigkeitsprioritäten des European Green Deals zu verwirklichen. Um diese Ziele zu erreichen, muss Entwicklungspolitik von einem Randthema zu einem strategischen und sichtbaren Pfeiler einer wertebasierten Außenpolitik werden, die geopolitische wie geoökonomische Realitäten reflektiert. Damit dies gelingt, schlagen wir fünf Schlüsselbereiche vor, welche Deutschland gemeinsam mit Brüssel ausgestalten und priorisieren sollte: 1. Wohlstandssicherung und Wirtschaftsförderung: Vier Jahre nach dem Start von Global Gateway sollte sich Deutschland für eine stärkere Partnerorientierung und für eine Konkretisierung der Initiative hinsichtlich ihrer formalen Ziele und Prioritäten stark machen – auch in den bevorstehenden EUHaushaltsverhandlungen. 2. Sicherheitspolitische Beiträge von Entwicklungspolitik: Die EU und Deutschland sollten gezielt entwicklungspolitische Bereiche und Initiativen fördern, die einen sicherheitspolitischen Mehrwert entfalten. Dies ist insbesondere im Fall der zivilen Unterstützung der Ukraine und im Bereich der Krisenprävention in fragilen Kontexten möglich. 3. Migration: Die EU sollte ihre externe Migrationspolitik im Hinblick auf Wirksamkeit und unbeabsichtigte Folgen kritisch überprüfen. Sie sollte mehr Transparenz und klare Standards bei Migrationspartnerschaften schaffen und Konditionalität als begrenztes, kontextabhängiges Instrument einsetzen. Um gegenseitigen Nutzen für die EU und ihre Partner zu sichern, ist ein ausgewogenes Zusammenspiel von kurzfristiger Krisenbewältigung und langfristiger Ursachenbekämpfung entscheidend, das von Investitionen in legale Mobilitätsoptionen flankiert wird. 4. Team Europe im multilateralen Kontext: Die derzeit laufenden Reformdiskussionen in den Vereinten Nationen (VN) erfordern das Engagement der EU und ihrer Mitgliedstaaten und eine starke gemeinsame Position – auch angesichts der Verpflichtung des EU-Vertrags, multilaterale Lösungen für globale Herausforderungen zu suchen. 5. Demokratieförderung, transnationale Netzwerke und politische Bildung: Deutschland und Europa sollten ihre Demokratieförderung gemeinsam überdenken und priorisieren. Insbesondere zivilgesellschaftliche Organisationen, die sich für die Förderung von Demokratie und Menschenrechten einsetzen, sollten stärker unterstützt werden. IDOS POLICY BRIEF 21/2025 IDOS Policy Brief 21/2025 2 Einleitung Die Bundesregierung hat die Europapolitik zu einer Priorität ihrer Amtszeit erhoben. Dies wird bisher am sichtbarsten beim Ringen um gemeinsame europäische Positionen hinsichtlich der Unterstützung der Ukraine, bei Sanktionen gegen Israel, der Neuordnung der transatlantischen Beziehungen oder für ein neues europäisches Klimaziel bis 2040. Die Diskussion um die Neuausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik hingegen fokussiert sich gegenwärtig primär auf die bilaterale Ebene und auf Überlegungen, welche Reformen notwendig sind, um das öffentliche Image von Entwicklungspolitik in Deutschland zu verbessern. Vernachlässigt wird hierbei, dass die europäische Entwicklungspolitik zentrale Beiträge leistet, um die entwicklungsund außenpolitischen Ziele der deutschen Bundesregierung umzusetzen. Konkrete Vorhaben des Koalitionsvertrags erfordern ein konzertiertes Vorgehen auf europäischer Ebene. Dazu zählen der Ausbau von Migrationsabkommen mit Drittstaaten, die Förderung der deutschen Wirtschaft durch die Schaffung neuer Absatzmärkte, die Diversifizierung von Lieferketten oder die Stärkung von Energieund Rohstoffabkommen. Nur im Kollektiv können die EU-Mitgliedstaaten im geopolitischen Wettbewerb ihr politisches und wirtschaftliches Gewicht bestmöglich nutzen und den Partnern Angebote machen, die attraktiver sind als eine Vielzahl bilateraler Vereinbarungen. Mit Team Europe, das als Antwort auf die Covid-19-Pandemie entstand, hat die EU bereits versucht, die Koordination ihrer Aktivitäten auf Länderebene zu verbessern (Koch, Keijzer & Friesen, 2024). Die gegenwärtige weltpolitische Lage erfordert es nun, diesen Ansatz weiterzuentwickeln, europäische entwicklungspolitische Expertise und Prioritäten der Mitgliedstaaten gezielt zu bündeln und insbesondere auch in die gemeinsame Strategiefindung einzubinden. So lassen sich auch übergeordnete politische Ziele wie die Stärkung des Multilateralismus oder die Förderung von Demokratie und einer regelbasierten Weltordnung besser durch ein gemeinsames europäisches Vorgehen erwirken. In die Debatten um eine Neuorientierung der europäischen Entwicklungspolitik als Teil der größeren Reformprozesse der europäischen Verteidigungs-, Handelsund Außenpolitik sollte sich Deutschland daher mit einem Gestaltungsund Führungsanspruch einbringen. Trotz der vorgesehenen Budgetkürzungen für Entwicklungspolitik in den Bundeshaushalten 2025 und 2026 und des erwarteten Absinkens der deutschen ODA-Quote bleibt Deutschland mit Abstand der größte europäische Geber von öffentlichen Entwicklungsgeldern. Auch die starke Beteiligung an Team-Europe-Initiativen und die institutionelle Aufstellung der deutschen Entwicklungspolitik mit einem eigenständigen Ministerium und großen Durchführungsorganisationen wie der GIZ und der KfW verleihen Deutschland das notwendige politische Gewicht, um in diesen Diskussionen in Brüssel eine Schlüsselrolle einzunehmen. Die traditionelle Entwicklungszusammenarbeit steht zunehmend in der Kritik. In Geberwie in Partnerländern wachsen Zweifel an ihren Intentionen und ihrer Wirksamkeit. Eine Verteidigung des Status quo verspricht weder politische Akzeptanz noch ausreichend Wirkung. Notwendig sind Reformen, die das entwicklungspolitische System an die Anforderungen der Zeit anpassen (Janus & Röthel, 2025). Entwicklungspolitik muss differenzierter gestaltet und enger mit anderen Politikfeldern sowie mit den übergeordneten Interessen der EU verzahnt werden, um ihre Legitimität und Wirksamkeit zu sichern. Die Forderung nach Flexibilität – auch in den neuen EU-Haushaltsvorschlägen – ist zwar verständlich. Doch eine erfolgreiche Neuorientierung der EU-Entwicklungspolitik erfordert sowohl eine langfristige Ausrichtung als auch das Bekenntnis zum Lernen und zur Evaluierung, um wirksame und nachhaltige Ergebnisse im Interesse der EU und ihrer Partnerländer zu erzielen. IDOS Policy Brief 21/2025 3 Wo steht die EU in der Entwicklungspolitik? Inhaltlich haben die Europäische Kommission und insbesondere die Generaldirektion für Internationale Partnerschaften der EU-Kommission (INTPA) den EU-Entwicklungsdiskurs in den vergangenen Jahren auf einige wenige Prioritäten reduziert: auf die globale Infrastrukturinitiative Global Gateway und das Hebeln von privaten Investitionen durch ODA, auf Migration und auf die Unterstützung für die Ukraine. Aus Sicht Brüssels stellt dies einen Paradigmenwechsel dar. Dieser ist von der Maxime From Aid to Investment geprägt und davon, dass die beidseitigen Interessen der EU und der Partner verfolgt werden. Was die Priorisierung und Überlegungen zur stärkeren Einbindung des Privatsektors betrifft, ist Brüssel Deutschland somit bereits einige Schritte voraus. Andersherum ist Deutschland ein zentraler Partner in Initiativen wie Global Gateway. So wurden zwischen 2021 und 2024 beispielsweise zehn Prozent des bisherigen Investitionsvolumens von Global Gateway von der KfW Entwicklungsbank getätigt. Ebenso spielt die GIZ eine zentrale Rolle bei der Durchführung von TeamEurope-Initiativen. Dieses bereits bestehende deutsche Engagement in zentralen Initiativen der EU sollte in den Diskussionen um eine Neuausrichtung deutscher Entwicklungspolitik stärker hervorgehoben werden. Gleichermaßen gilt es, den laufenden Paradigmenwechsel in Brüssel hin zu einer Außenpolitik aus einem Guss stärker entwicklungspolitisch auszugestalten. Dieser Wechsel zeigte sich bereits in der Halbzeitüberprüfung des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) von 2023. So wurde der laufende MFR im Rahmen der Überprüfung nicht nur gekürzt. Vielmehr transferierte die EU-Kommission auch Gelder aus den Länderallokationen zu sogenannten Regional Investment Envelopes, um die Global-Gateway-Initiative zu implementieren. Das übergeordnete Ziel der Armutsreduzierung hingegen, das in den EU-Verträgen als Primärziel der EU-Entwicklungspolitik festgeschrieben ist, spielt seit vielen Jahren im öffentlichen Diskurs und in der Programmierung der Entwicklungszusammenarbeit nur noch eine untergeordnete Rolle. Stattdessen lässt sich eine fortschreitende Instrumentalisierung der EU-Entwicklungspolitik für sicherheits-, migrationsund wirtschaftspolitische Ziele beobachten. Institutionell hat sich das politische Gewicht in der europäischen Entwicklungspolitik in den letzten Jahren noch stärker Richtung Brüssel und insbesondere hin zu INTPA verschoben. Durch den Fokus auf Global Gateway und durch die Konzentration der EU-Entwicklungspolitik auf einige wenige Ziele hat INTPA stark an Profil gewonnen. Das Europäische Parlament, dem eigentlich eine wichtige Kontrollfunktion zukommt, ist momentan hauptsächlich in einer Beobachterrolle, die es beispielsweise im Global Gateway Board offiziell einnimmt. Die Verlagerung des politischen Einflusses hin zu INTPA wurde auch dadurch ermöglicht, dass viele EU-Mitgliedstaaten infolge nationaler Budgetkürzungen über substanziell weniger finanzielle Mittel als früher verfügen, um eigenständige entwicklungspolitische Agenden zu verfolgen. Die große Mehrheit der Mitgliedstaaten hat zudem keine eigenständigen Minister*innen für Entwicklungspolitik mehr. Sie haben vielmehr diese Aufgabe in das Außenoder Handelsministerium integriert oder die Kompetenz an politische Beauftragte oder Staatssekretäre delegiert. Fragmentierte Governance-Strukturen und die unzureichende Nutzung politischer Prozesse – wie etwa die halbjährliche Ministerratssitzung zur Entwicklungspolitik – haben zudem einen strategischen Dialog darüber verhindert, inwieweit die neuen Prioritäten der EU zu konkreten und besseren Ergebnissen führen. Während Großbritannien viele Jahre als Agenda Setter eine wichtige Rolle auch in der europäischen Entwicklungspolitik spielte, haben nach dem Brexit andere Mitgliedstaaten diese Lücke nicht zu füllen vermocht. Gewinnt die Rolle der EU-Kommission in der strategischen Ausrichtung der EU-Entwicklungspolitik auch gegenüber den Mitgliedstaaten weiter an Gewicht, könnte dies Impulse für mehr Kohärenz in der europäischen Entwicklungspolitik setzen. IDOS Policy Brief 21/2025 4 Gleichzeitig ist die Implementierung von Global Gateway und die Nutzung von Entwicklungsgeldern für die Migrationspolitik und die Unterstützung der Ukraine davon geprägt, dass es vor allem um singuläre und kurzfristige Maßnahmen geht, die sich gut kommunizieren lassen. Aber es fehlt eine Debatte über die zugrunde liegenden Gesamtziele, über Ergebnisse und die langfristige Vision für eine der nachhaltigen Entwicklung verpflichteten europäischen Entwicklungspolitik. Angesichts der aktuellen globalen Herausforderungen und Disruptionen bräuchte die EU internationale Partnerschaften, die nicht primär auf einzelne Maßnahmen im einseitigen EU-Interesse fokussiert sind, sondern den gegenseitigen Gesamtnutzen, langfristige Stabilität und nachhaltige Entwicklung in den Vordergrund rücken. Dadurch könnten auch interessenund wertegeleitete Politik in Einklang gebracht werden. Ein solcher Ansatz erfordert mehr als Rhetorik: Er muss auch die Interessen und Perspektiven der Partnerländer ernst nehmen. Vielerorts im Globalen Süden sind Positionen der EU auf Kritik gestoßen und haben das Vertrauen in Europa erschüttert. Dazu zählen die Haltung der EU zu Impfstoffen und Patenten während der COVID-19-Pandemie, ihr Drängen gegenüber ihren Partnerländern, sich zum russischen Angriffskrieg in der Ukraine eindeutig zu positionieren, (quasi-)unilaterale Nachhaltigkeitsmaßnahmen (das europäische CO2-Grenzausgleichssystem (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), das EU-Lieferkettengesetz u. a.), die Stagnation in den Verhandlungen der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) oder die inkohärente EU-Politik gegenüber Israels Vorgehen in Gaza. Die Reaktionen auf Europas Umgang mit diesen Krisen haben deutlich gezeigt, dass europäische Narrative nicht automatisch geteilt werden. Während etwa in Südafrika die Spannungen mit Washington wachsen, wird in anderen Teilen Afrikas Trumps Rückkehr in das Weiße Hause durchaus auch positiv konnotiert, oder es wird China als verlässlicher und auch demokratiestärkender Faktor eingeschätzt. Der wachsende Druck auf die Budgets für Entwicklungszusammenarbeit in Europa und in anderen OECD-Staaten bringt nicht nur erhebliche Herausforderungen mit sich. Er schafft auch die Möglichkeit, Entwicklungspolitik grundlegend neu zu denken und zukunftsfähig auszurichten. Dies umfasst dringende Reformen für mehr Wirksamkeit und mehr Effizienz. Außerdem eine stärkere Fokussierung und eine bessere Abstimmung innerhalb Europas als Teil dieses Reformprozesses. In einer komplexeren Welt und im Umgang mit selbstbewussteren Partnern braucht Europa eine Entwicklungspolitik, die glaubwürdig, inklusiv und strategisch ist. Als Ziel an sich und als Angebot zur multilateralen Zusammenarbeit, nicht bloß als Machtinstrument. Diese Neuausrichtung erfordert das Engagement von einflussreichen Akteuren wie Deutschland, die das Narrativ und die inhaltliche Ausrichtung des Politikfeldes zusammen mit der EU und ihren Mitgliedstaaten neugestalten. Dies fordert beispielsweise auch der Europäische Rechnungshof (2023, S. 29). Die gegenwärtigen Reformüberlegungen in Deutschland hinsichtlich einer effektiveren Entwicklungspolitik, die sich stärker an deutschen Interessen orientiert, sollten viel stärker auch Bemühungen um eine besser koordinierte und kohärente europäische Entwicklungspolitik berücksichtigen. Im Folgenden skizzieren wir fünf Handlungsfelder, in denen sich Deutschland gemeinsam mit europäischen Mitgliedstaaten und EU-Institutionen prioritär engagieren sollte, um die Reformprozesse in Deutschland und in der EU enger miteinander zu verzahnen. Fünf Schwerpunktbereiche für die Entwicklungspolitik der EU In den kommenden Jahren stehen die EU und Deutschland vor der dreifachen Herausforderung, gleichzeitig die sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit auszubauen, die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit zu sichern und die Nachhaltigkeitsprioritäten des European Green Deals zu verwirklichen. Um diese Ziele zu erreichen, muss Entwicklungspolitik von einem Randthema zu einem strategischen und sichtbaren Pfeiler einer werte- IDOS Policy Brief 21/2025 5 basierten Außenpolitik werden. Einer Außenpolitik, die geopolitische wie geoökonomische Realitäten reflektiert. Damit dies gelingt, gilt es, stärker zu priorisieren und gemeinsame Kernthemen für die europäische Entwicklungspolitik zu definieren. In diesem Sinne schlagen wir fünf Schlüsselbereiche vor, die Deutschland gemeinsam mit Brüssel ausgestalten und priorisieren sollte. 1: Wohlstandssicherung und Wirtschaftsförderung breiter denken – hin zu einer gemeinsamen europäischen Strategie: Global Gateway ist zum Drehund Angelpunkt der europäischen Entwicklungspolitik geworden. Dies erschließt sich sowohl aus den politischen Leitlinien der Europäischen Kommission als auch aus dem kürzlich vorgestellten Clean Industrial Deal. Beide zielen darauf ab, Global Gateway mit zusätzlichen Handelsund Investitionsmaßnahmen zu kombinieren. Diese Einbindung macht Global Gateway zu einem wichtigen Instrument für die Umsetzung der neuen EU-Wirtschaftsaußenpolitik (Economic Foreign Policy). Diese Wirtschaftsaußenpolitik sollte die Ausrichtung des EU-Engagements für neue Handelsabkommen bestimmen genauso wie die Überarbeitung ihres Allgemeinen Präferenzsystems (APS) und auch neue Initiativen wie die Clean Trade and Investment Partnerships. Gleichzeitig beheimatet Global Gateway einen Großteil der europäischen Klimafinanzierung. Folglich müssen auch die Schnittstellen mit der EU-Umsetzung der Klimarahmenkonvention und mit dem Pariser Abkommen in den Blick genommen werden. Die Neugestaltung der Finanzierung des auswärtigen EU-Handelns im nächsten MFR wird somit ein Scheidepunkt für die weitere Ausrichtung der EU. Deutschland sollte sich dafür einsetzen, die eng auf Global Gateway und Infrastrukturinvestitionen ausgerichtete europäische Entwicklungszusammenarbeit auszuweiten. Damit so wohlstandsfördernde, klimastabilisierende und sozial gerechte Programme und Projekte stärker ins Zentrum europäischer Entwicklungspolitik rücken. Die weitere Entwicklung von Global Gateway und die Neuausrichtung der EU-Entwicklungspolitik bedingen sich somit gegenseitig – und zwar nicht nur in Mitteleinkommensländern, sondern auch in Least Developed Countries (LDC) und fragilen Kontexten. Hinzukommen zwei gegenläufige Tendenzen: einmal die ODA-Mittelkürzungen in vielen Mitgliedstaaten und die Debatten um den Sinn und Zweck von Entwicklungspolitik auf der einen Seite und andererseits das Bestreben nach mehr Sichtbarkeit und Einfluss im geopolitischen Wettbewerb. In den (meisten) Mitgliedstaaten hat sich der Fokus verändert und auf eine stärker interessensgeleitete und wirtschaftsfördernde Entwicklungspolitik ausgerichtet. Auch dadurch sollte sich Global Gateway von einer von der EU-Kommission geförderten und vermarkteten Initiative zu einer gemeinsamen europäischen Initiative entwickeln. Mit dem kürzlich vorgestellten Aktionsplan für Wirtschaft und Entwicklung unterstreicht die Bundesregierung ihr Bestreben, die deutsche Wirtschaft nachhaltig zu fördern. Dieses Anliegen sollte jedoch weniger bilateral gedacht und ausdefiniert werden, sondern vor allem im Rahmen von Global Gateway eine gemeinsam konzipierte, kommunizierte und gesteuerte europäische Initiative sein. Erforderlich ist zudem ein gemeinsamer Ansatz für das europäische Auftreten in Partnerländern. In dieser Hinsicht muss sich Team Europe angesichts des geopolitischen und wirtschaftlichen Wettbewerbs weiterentwickeln. Weg von Koordinationsund Sichtbarkeitsanstrengungen hin zu einer gemeinsamen Strategie und zu einer Bündelung der europäischen Repräsentanz vor Ort. Analog zu Überlegungen für einen europäischen Investment Hub, der den europäischen Privatsektor stärker fördern, einbinden und gleichzeitig zu Global-Gateway-Investitionen beraten soll, gilt es, diese zentrale Stelle auch für Partnerländer zu schaffen. Solche Koordinierungsstellen von Global Gateway in Partnerländern sollten nicht nur der internen europäischen Abstimmung und Steuerung dienen, sondern auch einer besseren Partnereinbindung. So ließen sich bessere Kohärenz und Sichtbarkeit genauso wie größere Skaleneffekte IDOS Policy Brief 21/2025 6 erzielen. Außerdem könnte mit ihnen die Kommunikation mit den Regierungen vor Ort zur Identifizierung der Prioritäten einheitlicher gestaltet werden. Diese europäischen Repräsentanzen vor Ort agieren im Idealfall als Vermittler zwischen Investment Hub, europäischen Interessen und Regierungsvorhaben der Partner. Sie stellen einen Konsens unter den europäischen Partnern her, um diesen nach außen zu kommunizieren und zu vertreten. Die Steuerung von Global Gateway könnte so auch sukzessive stärker auf die Länderebene verlagert und stärker an nationale Entwicklungsstrategien der Partnerländer geknüpft werden. Parallel sollte dies von einer intensiveren Strategiediskussion in Brüssel zwischen EU-Institutionen und Mitgliedstaaten begleitet werden. Eine solche Strategiediskussion sollte Deutschland nicht nur einfordern, sondern mit eigenen Vorschlägen proaktiv vorantreiben. Es sollte dabei ein wichtiges Anliegen sein, ein eng gefasstes Verständnis von Global Gateway als Investitionen in „harte“ Infrastruktur zu vermeiden. Vielmehr sollten eine engere Partnerorientierung und eine verbesserte Transparenzund Wirkungsmessung der Global-Gateway-Initiativen eingefordert werden. Dazu zählt auch ein gemeinsames Verständnis vom 360-Grad-Ansatz. Dieser dient gegenwärtig als Catch-all-Begriff für Begleitmaßnahmen, die Infrastrukturinvestitionen flankieren und Entwicklung vor Ort in den Blick nehmen sollen (siehe Box 1). Für das im Juli 2025 vorgeschlagene GlobalEurope-Instrument im nächsten MFR bedeutet dies, Entwicklungspolitik und ihre langfristige Ausrichtung in einem gemeinsamen Instrument mit Global Gateway zu verankern. Dazu sollte Deutschland bereits bei den Haushaltsverhandlungen eine klare entwicklungspolitische Ausrichtung und ein ergebnisorientiertes Management vorantreiben. Somit ließe sich nicht nur die entwicklungspolitische Ausrichtung von Global Gateway besser gewährleisten. Das könnte auch dafür sorgen, dass keine Kohärenzprobleme zwischen einer auf Investitionen und einer auf ODA fokussierten Entwicklungspolitik entstehen. Hierzu wäre es gut, den ODA-Anteil von 92 Prozent im Box 1: Der 360-Grad-Ansatz von Global Gateway Global Gateway befindet sich in einem Spannungsfeld zwischen der Förderung europäischer Wirtschaftsinteressen (heutzutage auch als Buy European bezeichnet), den Interessen der Partnerländer und der Förderung langfristiger nachhaltiger Entwicklungsziele. Diese Bereiche miteinander in Einklang zu bringen, ist unerlässlich. Einerseits, um sie von anderen Initiativen abzugrenzen, insbesondere von Chinas Belt-andRoad-Initiative. Andererseits auch im Hinblick auf die wachsende Notwendigkeit, bei großen Investitionen Na chhaltigkeitsaspekte stärker zu berücksichtigen. In den 1960er und 1970er Jahren gab es zahlreiche teure, prestigeträchtige, überdimensionierte Entwicklungsprojekte, sogenannte „Weiße Elefanten“, die zwar politisch oder symbolisch erwünscht waren, sich aber wirtschaftlich und gesellschaftlich als nicht tragfähig entpuppten. Sie erinnern sehr deutlich daran, dass sich Investitionen allein in „harte“ Infrastruktur mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht als nachhaltig erweisen werden. Aus diesen Gründen wird der sogenannte 360Grad-Ansatz der EU als heuristisches Instrument verwendet, um den Eindruck zu vermitteln, dass europäische Infrastrukturinvestitionen mit Projekten einhergehen, die auf den Transfer von Wissen und Bildung abzielen und darauf, die Inklusivität dieser Investitionen zu gewährleisten. Da das Verständnis von diesem 360-GradAnsatz äußerst weit gefasst und wenig definiert ist und es im Rahmen von Global Gateway sehr viele geförderte Vorzeigeprojekte gibt, variiert dieser Ansatz gegenwärtig von Land zu Land und je nach thematischem Kontext. Eine bessere Erfassung, Transparenz und Wirkungsmessung ist daher unerlässlich, um zu überwachen, ob dieser Ansatz erfolgreich die Qualität, Langlebigkeit und Inklusivität von Global-Gateway-Investitionen sicherstellt. neuen vorgeschlagenen Global-Europe-Instrument zu bewahren. Er sollte aber um klare und spezifische Ziele für die Global-Gateway-Initiative und Flaggschiffe ergänzt werden, die zusammen mit IDOS Policy Brief 21/2025 7 anderen Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit aus diesem Instrument kofinanziert werden. 2: Sicherheitspolitische Beiträge von Entwicklungspolitik stärken: Die eigene Sicherheit und Verteidigungsfähigkeit zu stärken, ist derzeit eine der Kernprioritäten Europas. Anstatt im traditionellen Dualismus von Sicherheitspolitik versus Entwicklungspolitik verhaftet zu bleiben, sollten die EU und Deutschland gezielt diejenigen entwicklungspolitischen Aspekte fördern, die einen sicherheitspolitischen Mehrwert entfalten. Dies ist insbesondere im Falle der zivilen Unterstützung der Ukraine möglich und im Bereich der Krisenprävention in fragilen Kontexten. Die EU ist mit mehr als 88 Milliarden Euro geleisteter Hilfe mit Abstand der größte Geber der Ukraine im Bereich der zivilen Unterstützung. Diese ist für die Fähigkeit der Ukraine zentral, den seit drei Jahren andauernden Kampf gegen die russische Aggression aufrechtzuerhalten (Rat der EU, o. D.). Auch wenn ein großer Teil der bisher geleisteten finanziellen Hilfen Darlehen sind oder aus der Abschöpfung der Gewinne eingefrorener russischer Vermögen stammen, wird der Bedarf der Ukraine an kontinuierlicher Unterstützung durch die EU auf einem hohen Niveau bleiben. Damit diese zivile Dimension der Unterstützung der Ukraine die entsprechende politische Aufmerksamkeit erhält, sollte die Bundesregierung das Thema auf der Agenda des Rates der EUEntwicklungsminister*innen hoch ansetzen und dafür sorgen, dass die Debatten zur Unterstützung der Ukraine nicht allein auf verteidigungsund militärpolitische Aspekte verengt werden. Dazu kann Deutschland als größter militärischer und ziviler Unterstützer der Ukraine unter den EUMitgliedstaaten sein politisches Gewicht nutzen. In den MFR-Verhandlungen sollte sich Deutschland für einen starken Finanzierungsrahmen zur Unterstützung der Ukraine in den nächsten sieben Jahren einsetzen. Er sollte auch substanzielle Garantien enthalten, um private Investitionen in der Ukraine anzukurbeln. Nur so besteht eine Chance, dem finanziellen Bedarf für den Wiederaufbau, der gegenwärtig auf 506 Milliarden Euro geschätzt wird, annähernd gerecht zu werden (Weltbank et al., 2024). Bei einer Zusammenlegung des Instruments für Heranführungshilfe (IPA III) mit NDICI-Global Europe und der Ukraine-Fazilität sollte sichergestellt werden, dass ausreichende Mittel für den Kapazitätsaufbau der ukrainischen Verwaltung zur Verfügung stehen. Denn die gleichzeitige Bewältigung von Wiederaufbau und EU-Annäherung während eines laufenden Krieges kann nur gelingen, wenn die ukrainischen Reformund Absorptionskapazitäten gestärkt werden. Ein weiterer Bereich der EU-Entwicklungspolitik mit sicherheitspolitischer Relevanz ist das Engagement in fragilen Staaten. Nach Einschätzung der OECD weisen aktuell 61 Staaten Merkmale von hoher oder extremer Fragilität auf. Dies sind mehr als ein Drittel der EU-Partnerländer. Besonders betroffen sind Regionen wie der Sahel, das Horn von Afrika und die MENA-Region – wichtige geografische Prioritäten der EU-Entwicklungspolitik. Da eine schwache Staatlichkeit gewaltsame Konflikte, wirtschaftliche Unterentwicklung und Armut, Repression und Menschenrechtsverletzungen sowie daraus resultierend Fluchtbewegungen begünstigen kann, ist staatliche Fragilität auch eine zentrale Herausforderung für die europäische Entwicklungspolitik. Sie muss durch Maßnahmen der Krisenprävention adressiert werden. Auf Infrastrukturinvestitionen fokussierte Instrumente wie Global Gateway sind in fragilen Kontexten nur bedingt und unter sehr spezifischen Voraussetzungen anwendbar. Daher sollte die EU spezifische Instrumente und Ansätze für diese Kontexte bereithalten. Sie sollte in ihrer Entwicklungszusammenarbeit einen Fokus auf Maßnahmen der Krisenprävention insbesondere dort legen, wo entwicklungspolitische Ansätze bereits existierende sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Partnerregierungen sinnvoll ergänzen können – etwa im Rahmen von Missionen der Gemeinsamen Sicherheitsund Verteidigungspolitik (GSVP) und bei Ertüchtigungsmaßnah- IDOS Policy Brief 21/2025 8 men. Auch die Unterstützung von Wiederaufbauprozessen nach gewaltsamen Konflikten wie in Syrien (oder möglicherweise zukünftig in Gaza) durch Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit kann zur Krisenprävention und Friedensförderung beitragen. In den Verhandlungen zum nächsten MFR sollte sich die Bundesregierung für dezidierte und flexible Finanzierungsmechanismen für Maßnahmen der Krisenprävention einsetzen. Solche Mechanismen sollten gemeinsame Initiativen von humanitären, entwicklungspolitischen und friedenspolitischen Akteuren im Sinne des HDP-Nexus-Ansatzes (HumanitarianDevelopment-Peace, HDP) erleichtern. Sie sollten gleichzeitig genug Flexibilität für unterschiedliche Planungszyklen und Implementierungsansätze der unterschiedlichen Akteursgruppen einräumen. 3: Migration proaktiv und entwicklungspolitisch gestalten: Die EU und Deutschland stehen vor der Herausforderung, zwischen der kurzfristigen Bewältigung von Fluchtbewegungen aufgrund von Krisen und Konflikten und zwischen der langfristigen Zusammenarbeit mit Herkunftsund Transitländern zur Bekämpfung der Ursachen irregulärer Migration und Flucht einen ausgewogenen Umgang zu finden. Hierzu gibt es sowohl auf EU-Ebene als auch auf Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten ähnlich gelagerte kontroverse Debatten. Neben einer besseren europäischen Koordinierung, die seit Jahren auf der EU-Agenda steht, aber nur schleppend vorankommt, gilt es auch, stärker in eine moderne Einwanderungspolitik zu investieren. Diese sollte zwischen Asyl und Einwanderung differenzieren, staatliche Funktionalität sicherstellen, gleichzeitig legale Wege der Migration ausbauen und zur Gestaltung eines positiven Bildes von Europa in der Welt beitragen. Entwicklungspolitische Maßnahmen spielen hier eine wichtige Rolle und können auch mithilfe der EUDelegationen in den Partnerländern weiter ausgebaut werden. Konditionalität ist ein zentrales Merkmal der externen Migrationspolitik der EU. Gleiches gilt für die aktuelle deutsche Debatte um eine Verzahnung von Entwicklung und Migration. Studien zeigen, dass eine Verknüpfung von rechtlichen Beschränkungen, finanziellen Anreizen und der Anwendung von Konditionalität in Mobilitätspartnerschaften zur Migrationskontrolle zu politischen Veränderungen führen kann – etwa als Albanien seine Politik im Zuge beitrittsbezogener Auflagen reformierte (Dedja, 2012). Neben der sogenannten Fluchtursachenbekämpfung können entwicklungspolitische Instrumente auch im Sinne positiver wie negativer Konditionalität eingesetzt werden – also als Anreizoder Druckmittel. Ein rein rhetorischer Gebrauch von Konditionalität, etwa in Form folgenloser Drohungen, hat sich jedoch als wenig wirksam erwiesen (Rietig & Walter-Franke, 2023). Stattdessen sollte Konditionalität als praktisches, in seiner Reichweite jedoch begrenztes Instrument verstanden werden. Die Wirksamkeit ist kontextabhängig. Studien zeigen, dass Konditionalität dort greift, wo die Vorteile die Kosten eindeutig überwiegen und wo innenpolitische Unterstützung oder Interessen der Eliten die Umsetzung erleichtern (Reslow, 2012; McGregor et al., 2025). In anderen Worten, Konditionalität ist kein Allheilmittel. Wie Fallstudien aus Gambia, Nigeria, Irak, Afghanistan und Bangladesch zeigen, muss sie vielmehr so angewandt werden, dass sie von Partnerländern tatsächlich wahrund ernstgenommen wird. Entscheidend ist es, sensible Druckwie auch glaubwürdige Anreizmechanismen zu entwickeln, anstatt Konditionalität eindimensional zu verstehen (McGregor et al., 2025). Gleichzeitig schränken diese Maßnahmen auch immer soziale Rechte ein. Sie verringern den Zugang zu Leistungen für Migrantinnen und Migranten, was deren Verwundbarkeit und Prekarität verstärkt. Hier sollten, auch mit Blick auf die Wahrnehmung der EU in Partnerländern, Inkohärenzen möglichst vermieden werden. Vor diesem Hintergrund sollte die EU ihre migrationsbezogenen Maßnahmen, die die menschliche Mobilität in die EU „reduzieren“ sollen, kritisch überprüfen. Einer-