Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen Aspekten

Gerend, Jennifer; Beck, Marina Article Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen Aspekten Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: Gerend, Jennifer; Beck, Marina (2025) : Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen Aspekten, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, oekom verlag, München, Vol. 83, Iss. 1, pp. 15-30, https://doi.org/10.14512/rur.2531 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/313411 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ rur.oekom.de https://doi.org/10.14512/rur.2531 FORSCHUNGSBEITRAG RESEARCH ARTICLE OPEN ACCESS Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen Aspekten Jennifer Gerend , Marina Beck Received: 21 January 2024 Accepted: 30 December 2024 Published online: 11 February 2025 Zusammenfassung DiePerspektivenvonKommunalvertreterinnenund-vertretern sowie Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern dreier ländlicher Gemeinden in Bayern sind Thema dieses Beitrags zu Eigentum und Innenentwicklung. Die Ergebnisse einer Umfrage wurden vier räumlichkodierten Siedlungstypenzugeordnet: historische Ortskerne, Siedlungen aus der Zeit nach dem ZweitenWeltkrieg,Siedlungenausden1980er-und1990er-Jahren und Neubaugebiete nach 2000. Dabei gab es erhebliche Unterschiede zwischen diesen Siedlungstypen: Die Antworten aus den neueren Siedlungen zeigten eine eher individualistischere Einstellung als die Befragten in den Ortskernen. So werden Baulücken vielfach als Grundstücke für die Enkelkinder bereitgehalten, andere dienenalsGrünflächen. Eswirdwenig Interesse an einem Verkauf gemeldet. In diesem Beitrag wird daher empfohlen, maßgeschneiderte Unterstützung und Anreize zu bieten, die die sozialen Aspekte des Grundstücksbesitzes berücksichtigen (einschließlich langfristiger Pachtoptionen, Landtausch oderTausch gegenEinheiten in einem neuen Gebäude auf dem Grundstück). Die Ergebnisse zeigen auch, dass viele Baulücken in der Nachbarschaft als willkommene Grünflächen wahrgenommen werden. Darum sollte das Augen- Prof.Dr.JenniferGerend,HochschuleWeihenstephan-Triesdorf, Markgrafenstraße 16, 91746 Weidenbach, Deutschland [email protected] Marina Beck, Hochschule Weihenstephan-Triesdorf, Markgrafenstraße 16, 91746 Weidenbach, Deutschland [email protected] © 2025 by the author(s); licensee oekom. This Open Access article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY). merk stärker auf die Planung von Grünflächen in kleinen ländlichenKommunen und die Neubewertung vorhandener Grundstücke als mögliche öffentliche Grünflächen gerichtet werden. Schlüsselwörter: Baulücken Innenentwicklung  Flächenverbrauch Eigentum Ländliche Entwicklung Infill development in rural areas between planning ideals and stakeholder interests: The influence of social aspects Abstract The perspectives of municipal representatives and property owners in three rural communities in Bavaria are the subject of this paper on property and infill development. The results of a survey were assigned to four spatially coded settlement types: historic town centres, post-World-War II settlement types, settlements from the 1980s and 1990s, and new developments after 2000. There were considerable differences between these settlement types in many of the responses: The responses from the newer settlements showed a more individualistic attitude than the respondents in the town centres. For example, vacant lots between buildings are often reserved as plots for grandchildren, others serve as green spaces. Little interest in selling is reported. This paper therefore recommends providing tailored support and incentives that take into account the social aspects of land ownership (including long-term lease options, land swaps, or swaps for units in a new building on the site). The results also show that many vacant lots are perceived in the neighbourhood as welcome green spaces. Therefore, administrations should focus more on planning green spaces in small rural communities and re-evaluating existing properties as potential public green spaces. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 15 J. Gerend, M. Beck Keywords: Vacant lots Infill development Land use  Property Rural development 1 Einleitung Die Neuausweisung von Flächen für Wohnraum, Industrie und Verkehr ist seit vielen Jahren in Deutschland ein inadäquat adressiertes Problem. In der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie wird das Ziel formuliert, bis zum Jahr 2030 die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungen und Verkehr auf unter 30 Hektar pro Tag zu verringern, und bis zum Jahr 2050 sollen netto keine weiteren Flächen für Siedlungsund Verkehrszwecke beansprucht werden (Bundesregierung 2021: 271). Zwar sind die jährlichen Zahlen nach einem Rekordhoch im Jahr 2004 zurückgegangen, aber immer noch weit vom Ziel entfernt. Im Jahr 2022 wurden 52 Hektar pro Tag verzeichnet.1 In Bayern wird seit Jahren in der Politik zwischen Pflichtmaßnahmen und freiwilligen Maßnahmen zur Eindämmung des Flächenverbrauchs abgewogen. Mit der bayerischen Flächensparoffensive2existiert seit 2019 ein Flächensparmanagement mit weiteren Maßnahmen, die die Innenentwicklung der Kommunen unterstützen (Gerend 2020: 7). Am 1. Februar 2021 trat die „5-Hektar-Richtgröße“ (entspricht dem bayerischen Anteil an den bundesweiten 30 Hektar/Tag) für die Flächenneuinanspruchnahme bis 2030 im Bayerischen Landesplanungsgesetz in Kraft. Seit 2023 argumentieren Interessengruppen wie der Bayerische Bauernverband sowie die Grünen in Bayern dafür, diesen Richtwert als Pflichtwert zu forcieren,3jedoch zum Zeitpunkt dieser Veröffentlichung noch ohne Erfolg. Der Flächenverbrauch in Bayern ist besonders in ländlichen Räumen ein Thema, denn dort hat sich teilweise eine Entkoppelung von Flächenverbrauch und Bevölkerungsentwicklung ,eingeschlichen‘. Auch dadurch ist in vielen peripheren Lagen und schrumpfenden Gemeinden die Flächenneuinanspruchnahme oft „überdurchschnittlich groß und führt zu ineffizienten Mustern der Flächennutzung (disperse Siedlungsstrukturen, Donut-Effekt, dysfunktionale Immobilienmärkte)“ (Miosga 2022: 14). Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf ländliche Räume, weil der Flächenverbrauch dort besonders prävalent ist, aber noch wenig als ländliche Problemstellung untersucht wurde. 1https://www.bmuv.de/themen/nachhaltigkeit/strategie-undumsetzung/reduzierung-des-flaechenverbrauchs (20.12.2024). 2https://www.flaechensparoffensive.bayern (20.12.2024). 3https://web.archive.org/web/20230214061827/https://www.br. de/nachrichten/bayern/flaechenverbrauch-hektar-gruene-ludwighartmann-bauernverband-gesetzentwurf%2CTVSmaGo(02.02.2025). Ein zentraler Grundsatz bei der Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungsund Verkehrszwecke ist die Innenentwicklung (Reiß-Schmidt 2018). In § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG4heißt es dazu: „Die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungsund Verkehrszwecke ist zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, für die Nachverdichtung und für andere Maßnahmen zur Innenentwicklung der Städte und Gemeinden sowie zur Entwicklung vorhandener Verkehrsflächen.“ Innenentwicklung als Leitbild und Strategie ist zwar fast unumstritten, aber auf keinen Fall konfliktfrei (Reiß-Schmidt 2018: 995). Die Bekämpfung von Leerstand und die Nachverdichtung im Innenbereich bringen insbesondere die bestehenden Baulücken in den Fokus, also die Grundstücke, in denen eine Bebauung im Gegensatz zu den umliegenden Grundstücken nicht stattgefunden hat oder die suboptimal genutzt werden (z. B. nur für eine alte Scheune). Bevor eine Neuausweisung von Baugebieten erfolgt, sollten im Bereich des Innenentwicklungsmanagements laut Miosga (2019: 12) „alle Register gezogen worden sein: vorhandene Baulücken und Leerstände erheben, untergenutzte Hofstellen einbeziehen, Mobilisierungskampagnen starten, Bauberatung anbieten“. Da die Innenentwicklung stark auf die Baulückenaktivierung setzt, welche wiederum abhängig von den verschiedenen Hintergründen und Wünschen der einzelnen Eigentümerinnen und Eigentümern ist, ist es erforderlich, mehr über deren Einstellungen und Motivationen, insbesondere in ländlichen Räumen, zu erfahren. Warum haben sie manche Grundstücke nicht entwickelt und was beabsichtigen sie damit? Welchen Einfluss haben bedeutende lokale Akteure (Ritzinger 2018: 400) wie gewählte Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sowie Mitglieder des Gemeinderats? In der diesem Beitrag zugrunde liegenden Untersuchung wurden folgende Forschungsfragen zur Innenentwicklung in ländlichen Räumen gestellt: – Welche Einstellungen zur Innenentwicklung und zur Aktivierung von Baulücken gibt es unter den privaten und öffentlichen Akteuren? – Welche Motivationen liegen der Beibehaltung der Baulücken zugrunde (z. B. Zurückhaltung der Grundstücke für Enkelkinder, langfristige Investition, Unentschlossenheit)? 4Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) geändert worden ist. 16 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen ... – Sind unterschiedliche Perspektiven zur Ortsentwicklung unter Eigentümerinnen und Eigentümern aus verschiedenen räumlichen Siedlungstypen (z. B. Ortskern versus Neubaugebiet) erkennbar? Nachfolgend wird zunächst ein Überblick über den Stand der Forschung im Bereich der Innenentwicklung und Baulückenaktivierung gegeben, um die Beziehung zwischen Raumplanung und Eigentum im Kontext der Studie zu beleuchten. Aus der Literatur wird außerdem der Schwerpunkt dieser Studie hergeleitet: die Motivationen von Eigentümerinnen und Eigentümern sowie von gewählten lokalen Entscheidungsträgern (Gemeinderat und Bürgermeister/-in). Danach werden die empirischen Methoden mit Umfragen in drei Gemeinden dargestellt (Kapitel 3) und in Kapitel 4die Ergebnisse der Studie präsentiert und diskutiert 2 Wer bestimmt die Innenentwicklung? Obwohl der planerische Grundsatz ,Flächensparen durch Innenentwicklung‘ heißt, ist in der Praxis eher eine „Zwiespältigkeit“ (Beck/Gerend 2023: 31) wahrnehmbar: Die Kommunen bemühen sich zwar ansatzweise darum, die Innenbereiche nachzuverdichten, tendieren aber gleichzeitig zur Ausweisung von Neubaugebieten (Miosga 2022: 13–14). Hinsichtlich Baulücken wird oft eine „Aktivierung“ (Swatek 2020: 283) angestrebt, wodurch die Lücken geschlossen und bebaut werden sollen. Doch der Ausdruck verschleiert, dass die Zukunft dieser Baulücken in den Händen von Eigentümerinnen und Eigentümern liegt, für die die kulturellen und sozialen Aspekte des Besitzes von Wohneigentum eine größere Rolle spielen als planerische Grundsätze oder finanzielle Anreize. Um diese Themenkonstellation wissenschaftlich zu betrachten, wurde die Literatur zu Raumplanung und Eigentum sowie zu Innenentwicklung und Baulückenaktivierung untersucht. 2.1 Raumplanung und Eigentum Die Beziehung zwischen Raumplanung und Eigentum hat theoretische und rechtliche Aspekte, die für diese Untersuchung wichtige Hintergründe darstellen. Eigentum besteht aus einer Bündelung von Rechten (Hengstermann/Skala 2023: 593), jedoch herrscht eine Ambivalenz zwischen Planung und Eigentum (Blomley 2017: 352; Davy 2020: 41).InArt.14GG 5steht: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.“ Gerade vor dem Hintergrund einer notwendigen Reduzierung der Flächeninanspruchnahme stellt sich die Frage, ob manche Eigentümerinnen und Eigentümer von Baulücken noch im Sinne des Gemeinwohls handeln. Die Planung bezieht sich auf bestimmte Dimensionen des Eigentums, wirkt dabei aber auch nicht auf andere Komponenten ein (Blomley 2017: 361). Viele Planungsinstrumente setzen auf die Veränderung des Verhaltens der „Marktakteure“, um positive gesellschaftliche Ergebnisse zu erzielen (Stead 2021: 300). Um diese planerischen Ziele zu erreichen, sollen sich Eigentümerinnen und Eigentümer bestenfalls entweder bestimmte Projekte vornehmen, beispielsweise Wohnraum schaffen, oder ihr Eigentum verkaufen. Aber Eigentum ist selbstverständlich viel mehr als ein Werkzeug der Planung und Innenentwicklung. Eigentum setzt aktiv gesellschaftliche Verhältnisse in Bewegung. Beispielsweise bestimmt der Wohnort darüber, wer zu unseren Netzwerkkontakten gehört oder welche Schule die Kinder besuchen. Die Forschung zu Wohnortentscheidungen von Familien belegt die Komplexität der Überlegungen zum Eigenheim und zum Standort (Danielzyk/DittrichWesbuer/Osterhage et al. 2012). Eigentum ist daher sowohl materiell als auch figurativ zu betrachten: ein Mittel zur Anhäufung von Reichtum sowie gleichzeitig ein Ort der Zugehörigkeit und Identität (Bonds 2019: 575–576). Folglich wird Eigentum nicht als eine feste Entität oder ,Sache‘ verstanden, sondern als eine Reihe von Beziehungen, die diskursiv und materiell durch alltägliche Machtverhältnisse konstituiert werden (Bonds 2019: 576). Es ist mehr als eine Rechtsbeziehung zwischen einer Person und einer Sache, sondern ein komplexes Verhältnis zwischen Personen und Institutionen (Hengstermann 2019: 30). In diesem Beitrag wird angenommen, dass Raumplanung und gesellschaftliche Institutionen Eigentum fundamental mitgestalten und Eigentum als eine soziale Institution zu betrachten ist (Safransky 2017: 1085). Haila (2017: 505) stellt fest, dass immer gefragt werden muss, was eine Eigentumskultur produziert, um die wirtschaftlichen und kulturellen Aspekte von Eigentum zu verstehen. Demnach spielen in Deutschland Eigentümerinnen und Eigentümer, Ratsmitglieder in Städten und Gemeinden sowie Ortsbürgermeisterinnen und -bürgermeister jeweils eine wesentliche Rolle bei der Produktion und Re-Produktion von Baulücken: ein 5Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 19. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 17 J. Gerend, M. Beck Verhältnis – eine Beziehung – die selten schlicht zu ,aktivieren‘ ist. So haben private Akteure und öffentliche Entscheidungsträger ein Modell mitgetragen, das heute einen Teil der Kontrolle über die Zukunft von Orten den privaten Eigentümerinnen und Eigentümern überlässt und so zur gesellschaftlichen Spaltung beiträgt. Zum Beispiel bestehen in den meisten westlichen Ländern etablierte Rechte auf Partizipation im Planungsprozess und die Möglichkeit, Stellung zu geplanten Bauvorhaben zu beziehen. Jedoch liegt der Fokus in der Forschung und Praxis auf den „Gegenstimmen“ im Zusammenhang mit konkreten Vorhaben (Ellis 2004: 1566). Grundsätzlich stellt sich dann die Frage, welche Forderungen die Einwohnerinnen und Einwohner (EW) eines Ortes zum Thema Baulücken äußern, bei denen kein Vorhaben geplant ist. Diese Frage wird nur ansatzweise durch lokale Beteiligungsprozesse (auch meistens für konkrete Konzepte oder Pläne) angegangen, aber selten wissenschaftlich. In der Regel handelt die Raumplanung „eigentumsblind“ (Schmidt/Vollmer 2012: 30), obwohl Personen mit Grundstückseigentum für den Erfolg oder Misserfolg von Maßnahmen mitverantwortlich sind. 2.2 Innenentwicklung und Baulückenaktivierung Das Thema Innenentwicklung umfasst sowohl Ziele der Wiedernutzung von Räumen im Innenbereich als auch die Bebauung von noch nicht entwickelten Grundstücken im Innenbereich eines Ortes (Reiß-Schmidt 2018: 995). Innenentwicklung erfolgt durch drei wesentliche Formen: durch die Bebauung einzelner Restgrundstücke oder Baulücken in bestehenden Siedlungen, durch eine intensivere Nutzung der Bebauung (z. B. Aufstockungen) oder durch die Umnutzung von Brachund Konversionsflächen (Faller 2023: 7). International wird in der Forschung über Innenentwicklung auf urbane Räume fokussiert, von postindustriellen Städten im Sinne von brownfield redevelopment (Brachflächen) (de Sousa 2002; Glumac/Decoville 2020)bishinzu Großstädten mit Druck im urbanen Wohnungsmarkt (Elkind/Galante/Decker et al. 2017). In Deutschland wurde die Innenentwicklung bisher überwiegend als „(groß)städtische Strategie“ zur flächenschonenden Siedlungsentwicklung diskutiert (Schiller/Blum/Oertel 2018: 469). Während die Innenentwicklung nach wie vor eine hohe planerische und ökologische Priorität genießt, wird heute zum Teil nuancierter darüber diskutiert, wie verschiedene globale und lokale Entwicklungen wie der Klimawandel oder Gentrifizierung lokale Vorstellungen von Innenentwicklung in städtischen und ländlichen Räumen prägen. „Über den klimatischen Wert kleinräumiger innerstädtischer Freiräume“ oder den Eigenwert der Natur, so Faller (2023:18), hat vor einigen Jahrzehnten „kaum jemand“ nachgedacht. Einen wichtigen Beitrag leistet dementsprechend die „doppelte Innenentwicklung“ mit dem Ziel, „Flächenreserven baulich sinnvoll zu nutzen, gleichzeitig aber auch die Freiraumversorgung und -nutzbarkeit zu erhalten und die innerstädtischen Freiflächen zu entwickeln“ (Böhm/Böhme/Bunzel et al. 2016: 15). Restgrundstücke, Baulücken und Brachflächen haben auch einen zunehmenden Stellenwert als Lebensraum für urbane Biodiversität. Gandy (2022: 96)6schreibt: „Diese marginalen Räume werden nun als Teil der ökologischen Infrastruktur der Stadt anerkannt.“ Grünflächen werden in Diskussionen zur Innenentwicklung insbesondere im Rahmen des künftigen Ziels der Bundesregierung „Flächenkreislaufwirtschaft bis 2050“ thematisiert (Bundesregierung 2021: 270–273). Die Renaturierung wird in diesem Sinne ein wichtiges Instrument sein. Was fehlt, ist „eine inhaltliche Orientierung seitens der Politik, wie das Flächenpotenzial aus einer multidimensionalen Perspektive einzuschätzen ist“7(Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024: 81). Ihre Umfrage bei Kommunen ergab beispielsweise, dass diese zwar Potenziale für die innerstädtische Entwicklung erfassen, sie aber nur selten bewerten (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024: 81). Offen bleibt die Frage, was eine solche multidimensionale Perspektive im Hinblick auf Baulückenaktivierung bedeuten kann oder soll. Generell befasst sich die empirische Forschung zur Innenentwicklung mit quantitativen Erfassungen von Potenzialen, Marktverfügbarkeit oder Entwicklungen im Laufe der Zeit (Schiller/Blum/Oertel 2018; Eichhorn/Siedentop 2022; Ehrhardt/Behnisch/Jehling et al. 2023), die überwiegend auf GIS-gestützten Analysen basieren, mit quantitativen Umfragen in Kommunen (Eichhorn/Adam/Schürholt et al. 2024) oder mit qualitativen Untersuchungen von Maßnahmen, Sensibilisierungsprozessen oder Fallstudien (Ritzinger 2016; Ritzinger 2018; Dettweiler/Linke 2022). Wichtig sind auch Studien zu Einfamilienhaussiedlungen wie der Beitrag Berndgen-Kaiser, Köhler, Lorbek et al. (2020), in der 1549 schrumpfende Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnerinnen/Einwohner zu Landmanagementstrategien und dem Einfamilienhausbestand online befragt wurden. In dieser Studie nahmen 28 kleinere Gemeinden an Fallstudien teil, jedoch nur zwei in Bayern und keine aus der Region Westmittelfranken. Studien zu den verschiedenen beteiligten Akteuren (insbesondere Eigentümer) in der Innenentwicklung in kleinen 6Übersetzung der Autorinnen. 7Übersetzung der Autorinnen. 18 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen ... ländlichen Gemeinden sind selten, obwohl Privatpersonen im Durchschnitt einen erheblich höheren Anteil des Baulandpotenzials in kleinen und ländlichen Gemeinden besitzen als in Großstädten (Blum/Atci/Roscher et al. 2022: 64). Als Teil der Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement (REFINA) wurden Baulückenbesitzer in drei Modellkommunen vor circa 15 Jahren schriftlich zu Innenentwicklungspotenzialen befragt (Müller-Herbers/Molder/Baader 2011). Die Gründe, warum Baulücken nicht für eine Bebauung genutzt oder verkauft wurden, lagen zum überwiegenden Teil in der Bevorratung für die Nachkommen, der Nutzung als Kapitalanlage und der Gartennutzung. Bei etwa einem Viertel bestand die Bereitschaft, die Grundstücke zu verkaufen (Müller-Herbers/Molder/Baader 2011: 127). Etwas später untersuchte Ritzinger (2016) die Innenentwicklung in ländlichen Räumen am Beispiel des Bayerischen Dorfentwicklungsprogramms anhand von Fallstudien. Sie erforschte die Ansatzpunkte im Dorferneuerungsprozess, weshalb Akteure in Richtung einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme steuern. Die eigenen Motive der Akteure und die Akteurkonstellation spielen eine bedeutende Rolle für deren Entscheidungsfindung. „Die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ist kein Ziel, das per se von Akteuren verfolgt wird, sondern unterliegt häufig den vielfältigen anderen Nutzungsinteressen an Grund und Boden“ (Ritzinger 2016: 187). Danach haben Eichhorn, Ehrhardt, Münter et al. (2024) untersucht, wie die Akteure, die am Flächenverbrauch beteiligt sind, auch zu Pfadabhängigkeiten in der Siedlungsentwicklung beitragen. Festzuhalten aus der Literatur zur Innenentwicklung in kleinen Gemeinden ist, dass es unverzichtbar sei, kleinere Kommunen bei ihren Bemühungen um eine stärkere innerstädtische Entwicklung zu unterstützen (Eichhorn/Siedentop 2022: 654). Gerade in kleinen ländlichen Gemeinden ist die Trennung zwischen Baulücke und Leerstand oft unscharf (z. B. Grundstück mit einer zerfallenen Scheune), und im Sinne der Innenentwicklung werden sie unter dem Stichwort Nachverdichtungspotenzial oft strategisch zusammengedacht. Andere Möglichkeiten der Nachverdichtung wie eine Aufstockung, die eher zur großstädtischen Strategie zählt, spielen im Dorf selten eine Rolle. Die Forschung zum Leerstand in der Stadtentwicklung umfasst zunehmend Aspekte, die weit über Leerstandserfassungen hinausgehen. Die „alleinige Abgrenzung“ des Begriffs „Wohnungsleerstand“ unter der Voraussetzung, dass ein Gebäude oder eine Einheit des Gebäudes nicht zu Wohnzwecken in Gebrauch steht, ist in der Praxis nicht ausreichend (Schmidt/ Vollmer 2017: 16). Moroni, de Franco und Bellè (2020) setzen sich mit den unterschiedlichen Arten von Leerstand kritisch auseinander, beispielsweise wenn ein Gebäude nur leer steht, seit Längerem leer steht oder sogar verfällt. Sie schreiben: „Wir sind der Meinung, dass es notwendig ist, das Thema mit mehr kritischer Reflexion [...] neu zu betrachten und einige notwendige Unterscheidungen zu treffen: insbesondere zwischen Situationen und Aspekten, die sich auf öffentliche Gebäude beziehen, und Situationen und Aspekten, die sich auf private Gebäude beziehen; und innerhalb der letzteren Kategorie zwischen völlig natürlichen und legitimen Situationen und wirklich problematischen Situationen“ (Moroni/de Franco/Bellè 2020: 12998). Ob Baulücken und Leerstand als Innenentwicklungspotenziale verfügbar sind, hängt an den einzelnen Motivationen der Eigentümerinnen und Eigentümer (Reiß-Schmidt 2018: 998). Kötter (2018: 87) stellt fest, die Innenentwicklung sei kein „Selbstläufer“: „Vor allem mangelt es an der Bebauung oder Veräußerungsbereitschaft der Eigentümer aus vielfältigen persönlichen und ökonomischen Gründen.“ Sogar wenn Grundstücke im Wert steigen, verfolgen manche Eigentümerinnen und Eigentümer nicht ökonomische Ziele (Hengstermann/Skala 2023: 592). Auch im Bereich Landmanagement werden soziale versus ökonomische Wertesysteme behandelt (de Vries/Voß 2018: 388–389). Oft wird anekdotisch über ,Enkelgrundstücke‘ und andere Gründe für die Beibehaltung von Grundstücken spekuliert. Möglich ist auch, dass eine erste Phase der Baulückenaktivierung einige Erfolge bringt, bis überwiegend schwierige oder komplexe Baupotenziale übrigbleiben. Da die Daten zu einzelnen Privatpersonen mit Baulückeneigentum nicht für die Öffentlichkeit verfügbar sind, ist die Mitwirkung von kommunalen Akteuren nötig für eine Erforschung der Gründe. Insbesondere kleinere Gemeinden in ländlichen Räumen besitzen oft nicht die personellen Ressourcen, um die genauen Motivationen dieser Eigentümerinnen und Eigentümer zu erfassen. Doch genau dort liegt das Problem des Flächenverbrauchs und der Anteil des Baulandpotenzials von Privatpersonen ist besonders groß. Der hier angewandte Forschungsansatz befasst sich mit dem Verhalten einzelner Akteure, auch wenn sie für Institutionen handeln. Nach Werlen (2008: 283) können Personen im Namen eines Kollektivs handeln, am Ende handeln „jedoch nur Einzelne“. Der Einfluss von Raumplanerinnen und Raumplaner auf die Stadt ist seit Jahrzehnten ein Forschungsgegenstand, vom Berufsbild der Raumplanerinnen und Raumplanern (Alonso 1963), bis zu akteurorientierten Forschungsansätzen in der Planung (Diller 2013). So können die relevanten ,Co-Produzenten‘ von Baulücken als Dreieck gesehen werden: Eigentümerinnen und Eigentümer, Gemeinderätinnen und Gemeinderäte sowie Bürgermeisterinnen und Bürgermeister. 8Übersetzung der Autorinnen. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 19 J. Gerend, M. Beck Tabelle 1 Flächenverbrauch in Westmittelfranken und Bayern Veränderung der Siedlungsund Verkehrsfläche zum Stichtag 31.12. im Vergleich zum Vorjahr Hektar pro Tag m2pro Einwohnerin/Einwohner 2018 2019 2020 2021 2018 2019 2020 2021 Region Westmittelfranken 0,4 0,3 0,5 0,6 3,5 2,7 4,3 5,4 Bayern 10,0 10,8 11,6 10,3 2,8 3,0 3,2 2,9 Quelle: Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie (https://www.stmwi.bayern.de/ landesentwicklung/raumbeobachtung/daten-zur-raumbeobachtung/flaechennutzung-flaechenverbrauch/ (20.12.2024).) 3Methoden Dieser Beitrag widmet sich dem soziokulturellen Handeln der verschiedenen Akteure, die Baulücken gemeinsam produzieren, und der Bedeutung für die nachhaltige lokale Ortsentwicklung. Den empirischen Hintergrund hierfür liefert eine Untersuchung, die von 2021 bis 2023 in drei kleinen Gemeinden in Bayern im Rahmen des vom Bayerischen Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst geförderten Forschungsprojektes „Die sozialen Aspekte von Baulücken“ durchgeführt wurde (vgl. Beck/Gerend 2023). Die Dorfforschung bietet einen methodischen Hintergrund für die Ableitung von Quartier-Codes innerhalb der Dörfer in dieser Untersuchung. Das Dorf wird häufig grob als Naturraum und eine Einheit betrachtet, aber „die sozialen Differenzierungen zwischen und innerhalb der Dörfer sind auf materieller, symbolischer und institutioneller Ebene eng mit den gesellschaftlichen Naturverhältnissen verbunden“ (Laschewski/Steinführer/Mölders et al. 2019: 19). Ein Dorf bildet nicht eine einzige räumliche Einheit, sondern hat auch verschiedene Siedlungsstrukturen und Naturräume, die differenziert zu erforschen sind (vgl. Kapitel 3.1). Die Untersuchung richtete sich zudem nicht aus einem bestimmten Anlass oder Bebauungsvorhaben heraus an die Bevölkerung, sondern sollte als möglichst neutrale Datenerhebung ohne aktuelle Projektkonflikte durchgeführt werden. Die Untersuchung fand in der Hochschulregion der Hochschule Weihenstephan-Triesdorf in Mittelfranken statt. In der Planungsregion Westmittelfranken ist nach einem leichten Rückgang im Jahr 2019 der Flächenverbrauch sowohl in Hektar pro Tag als auch in Quadratmeter pro Einwohnerin/ Einwohner wieder angestiegen (vgl. Tabelle 1). 2021 war in Westmittelfranken der Flächenverbrauch pro Einwohnerin/ Einwohner 5,4 Quadratmeter, im Vergleich zu 2,9 Quadratmeter in Bayern gesamt. 3.1 Forschungsdesign Die Studie kombiniert qualitative (Ortsbegehungen und Leitfadeninterviews) und quantitative (anonyme schriftliche und Online-Umfragen) humangeographische Forschungsmethoden. Diese Kombination an Methoden ist bisher ungewöhnlich in der Forschung zur Innenentwicklung, die tendenziell eher rein qualitativ oder rein quantitativ bzw. GIS-basiert vorgeht. Konzeptionelle Überlegungen für qualitative räumliche Vergleiche wurden beachtet (vgl. Vogelpohl 2013: 71), um nicht offensichtliche Aspekte zu erkennen und die Generalisierbarkeit zu verbessern. Die Kommunen wurden aktiv durch Ortsbegehungen am Anfang der Studie sowie bei der operativen Durchführung der Befragung der Eigentümerinnen und Eigentümer in die Studie einbezogen. Für die Studie wurde zusätzlich ein Forschungsbeirat gegründet, der aus Expertinnen und Experten aus der Praxis der Regionalplanung und ländlichen Entwicklung in Mittelfranken bestand. Schwerpunkt der Untersuchung sollten Baulücken und Innenentwicklung in kleinen ländlichen Gemeinden bilden, da hier der Beitrag zum Flächenverbrauch besonders hoch ist. Als Kriterien für die Auswahl der Untersuchungsorte zählten die Größe (unter 5000 EW), die städtebauliche Mischung, das Vorhandensein eines Vitalitätschecks9oder ähnlicher Grundstückserfassungen mit Nachverdichtungspotenzial sowie zur Mitwirkung bereite Bürgermeisterinnen oder Bürgermeister. Zusammen mit dem Forschungsbeirat wurden drei Gemeinden in Mittelfranken für die Studie ausgewählt: die Stadt Wolframs-Eschenbach, der Markt Uehlfeld und die Gemeinde Neusitz. Die ausgewählten Orte zeigten einige Erfolge bei der Innenentwicklung, waren aber nicht ohne Konflikte in der Themenkonstellation Flächenneuinanspruchnahme/Nachverdichtung. Zwischen Mai und Juni 2021 fanden Ortsbegehungen in den Untersuchungsorten unter Begleitung der Bürgermeister statt. Wichtige Aspekte und städtebauliche Hintergrundinformationen wurden dabei angesprochen und bei der Entwicklung der Befragung berücksichtigt. Die Begehungen begründeten zusammen mit Informationen von den jeweiligen Bauverwaltungen die Einteilung der Ortsteile in städtebauliche Gebietstypen oder ,Codes‘. Vier räumliche Codes für unterschiedliche Siedlungskategorien wurden in jedem 9https://www.flaechensparoffensive.bayern/werkzeuge/ vitalitaets-check/ (20.12.2024). 20 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen ... Abbildung 1 Stadt Wolframs-Eschenbach Abbildung 2 Markt Uehlfeld Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 21 J. Gerend, M. Beck Abbildung 3 Gemeinde Neusitz Studienort festgelegt: i. Altstadt/Ortskern; ii. Nachkriegssiedlung der 1950erbis 1970er-Jahre; iii. Siedlung der 1980er-/1990er-Jahre; iv. Neubausiedlung nach 2000 (vgl. Abbildungen 1,2und 3). Anhand der Codes war es möglich, Eigentümerinnen und Eigentümer zwar anonym zu befragen und dennoch die Antworten aus den verschiedenen städtebaulichen Siedlungstypen zu vergleichen. Ein Ortskern konnte beispielsweise mit einer Neubausiedlung desselben Orts oder mit dem Ortskern der anderen Orte verglichen werden. Strukturell wurden Ortsteile ausgesucht, die eher typische Eigentümerverhältnisse in kleinen Gemeinden aufweisen: überwiegend Privatpersonen mit Grundstücksoder Wohnraumeigentum oder Kleinbetriebe, keine großen industriellen Grundstücke und eine durchschnittliche Verteilung von Baulücken. 3.2 Datenerhebungen und Auswertung Um Baulücken und die Innenentwicklung aus der Perspektive verschiedener Akteure, die gemeinsam die Ortsentwicklung beeinflussen, zu verstehen, wurden die unterschiedlichen ,Co-Produzenten‘ der Baulücken (private Eigentümerinnen und Eigentümer, Gemeinderätinnen und Gemeinderäte, die drei Ortsbürgermeister) befragt und interviewt. Zwei anonyme Umfragen wurden vorbereitet, mit dem Forschungsbeirat abgestimmt und durch Pretests verbessert: eine schriftliche Umfrage der Privatpersonen mit Eigentum in den vier Codes (Gebietstypen) in den drei Orten und eine Online-Umfrage für die Gemeinderatsmitglieder der jeweiligen Orte. Die schriftliche Eigentümerumfrage bestand überwiegend aus geschlossenen Fragen, zum Teil mit offenen Nachfragen. Die Fragen umfassten die Einstellungen zum Eigentum, zur Siedlungsentwicklung sowie die Bedürfnisse und Pläne für die eigene Immobilie. In der Umfrage wurde der Begriff „Baulücke“ im Sinne der Neutralität nicht verwendet. Die Online-Umfrage bei Gemeinderätinnen und Gemeinderäten sowie den drei Bürgermeistern enthielt einige der Fragen aus der Eigentümerumfrage, um Vergleiche zu ermöglichen, aber unterschied sich auch durch Fragen zu ihrer Rolle im Gemeinderat. Die Umfrage an die Eigentümerinnen und Eigentümer wurde postalisch versandt, während die Gemeinderatsmitglieder ihre Umfrage per Mail (mit Link zur Umfrage) erhielten. In Vorbereitung für den Versand wurde ein Hinweis auf die kommende Umfrage im Gemeindeblatt veröffentlicht. Der Versand selbst erfolgte zwischen November 2021 und Februar 2022 in Kooperation mit den Gemeindeverwaltungen und direkt an die Eigentümeradressen. Jeder Brief beinhaltete ein Anschreiben vom Forschungsteam und Bürgermeister, den Fragebogen sowie einen Umschlag für den kostenlosen Rückversand an das Forschungsteam. 22 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 15–30 Innenentwicklung in ländlichen Räumen zwischen Planungsideal und Akteurinteressen: Der Einfluss von sozialen ... 26, 1, 23–48. https://doi.org/10.1017/S08418209000059 44 Blomley, N. (2017): Land use, planning, and the “difficult character of property”. 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