Institutionelle Probleme der Systemtransformation

Cassel, Dieter (Ed.) Book Institutionelle Probleme der Systemtransformation Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 254 Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Cassel, Dieter (Ed.) (1997) : Institutionelle Probleme der Systemtransformation, Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 254, ISBN 978-3-428-49263-3, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285708 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Hrsg. von Dieter Cassel. -Berlin : Duncker & Humblot, 1997 (Schriften des Vereins für Socialpolitik, Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften; N.F., Bd. 254) ISBN 3-428-09263-5 Alle Rechte, auch die de~. auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Ubersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0505-2777 ISBN 3-428-09263-5 Gedruckt auf aIterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@ OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Vorwort Als Ende der achtziger Jahre die ehemals sozialistischen Länder Mittelund Osteuropas begannen, ihre Planwirtschaften in Marktwirtschaften zu transformieren, waren die meisten Ökonomen sehr optimistisch, wenn nicht euphorisch, was die Geschwindigkeit und den Erfolg des Systemwechsels betraf. Daran gemessen ist die Transformation bisher in vielerlei Hinsicht enttäuschend verlaufen: Produktion und Beschäftigung sind zunächst einmal kräftig eingebrochen und verharren meist auf niedrigem Niveau; Preisniveaustabilität ist trotz beachtlicher Anfangserfolge der monetären Inflationsbekämpfung noch nicht erreicht; Privatisierung und institutioneller Wandel kommen in den meisten Ländern nur schleppend voran; und ein Regelsystem, das marktwirtschaftliches und demokratisches Verhalten erzwingen würde, beginnt sich erst langsam durchzusetzen. Als Folge davon wachsen die sozialen und politischen Spannungen, kommt es zu Migrationsund Sezessionsbewegungen und droht die Transformation bisweilen sogar zu scheitern. Dieser Befund ist hinsichtlich seiner Erklärung und seiner wirtschaftspolitischen Bewältigung eine besondere Herausforderung der Wirtschaftswissenschaft, insbesondere der Ordnungstheorie. Der Ausschuß rur Wirtschaftssysteme des Vereins rur Socialpolitik hat sich deshalb auf seiner Jahrestagung 1996 vom 22. bis 24. September in Kassel einmal mehr mit Fragen der Systemtransformation beschäftigt. In den insgesamt acht Referaten mit Korreferaten ging es dieses Mal zum einen um die ordnungstheoretische Erklärung des institutionellen Wandels mit seinen vielschichtigen Bedingungen und Hemmnissen sowie der Interdependenz von wirtschaftlicher und politischer Institutionenbildung im Transformationsprozeß, zum anderen um die Erhellung wirtschaftspolitischer Weichenstellungen und ihrer Konsequenzen zur Erklärung von Transformatlonsdefiziten im Bereich der sozialen Sicherung, der Geldordnung, der Privatisierung und der Unternehmensverfassung. Der Ausschuß rur Wirtschaftssysteme hofft zuversichtlich, mit dem vorliegenden Sammelband zum besseren Verständnis des bisherigen Transformationsverlaufs und seinen Ergebnissen sowie zur besseren Bewältigung der bestehenden Transformationsdefizite beitragen zu können. Duisburg, im Februar 1997 Dieter Casse! OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Inhaltsverzeichnis Erster Teil Ordnungstheoretische Grundlagen der Systemtransformation Systemtransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion: Zum Problem der Anpassung von Wirtschaftssystemen an ihre Umwelt Von Viktor Vanberg, Freiburg ...... ....... ........ .. .. ... ..... ............... . ...... 11 Der Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung: Einige Lehren aus den postsozialistischen Refonnerfahrungen Von Helmut Leipold, Marburg. .... ..... ... ... ........... ... .... .. ..... .... ... .. ... .. 43 Ökonomische Transfonnation und politische Institutionenbildung Von Frank Schulz-Nieswandt, Berlin ..... ..... . .... .... .. ... .. ..... . .... . .... . ..... 69 Sezessionen und neuer Nationalismus: Der räumliche Aspekt des Transformationsprozesses in den ehemaligen Ostblockstaaten Von Manfred Tietzel, Duisburg........... . ............. .. ..... ...... . ... .. ....... ... 95 Zweiter Teil Wirtschaftspolitische Weichenstellungen und institutioneller Wandel im Transformationsprozeß Transfonnation und soziale Sicherung: Zum Spannungsverhältnis von Wirtschaftsund Sozialpolitik im Übergang von der Planzur Marktwirtschaft Von Wi/fried Boroch, Dortmund ... ... .... .... .. ............ .... .... . .... . .... ... ... 123 Monetäre Transfonnation: Konsistenzfallen einer sich wandelnden Wirtschaftsordnung Von Theresia Theurl, Innsbruck.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 14 Viktor Vanberg oder Bürger einer Jurisdiktion verbindlich, und für ihre wirtschaftlichen Aktivitäten und Transaktionen von Belang sind. Es sind die Unterschiede zwischen der intern geltenden Wirtschaftsverfassung oder Regelordnung und den außerhalb der Jurisdiktion geltenden (bzw. nicht geltenden) Regeln, die eine Jurisdiktion gegenüber ihrer Umwelt abgrenzen.7 Die in einer Jurisdiktion geltenden Regeln beschränken die zulässigen Handlungen der wirtschaftlichen Akteure in ähnlicher Weise, wie die Regeln eines Spiels die zulässigen Spielzüge der Spieler beschränken.8 Im Sinne der Hayekschen Unterscheidung von Rechtsordnung und Handelnsordnung (Hayek 1969) kann man sagen, daß aus dem Zusammenwirken des Regelrahmens, der Eigenprinzipien des Verhaltens der betreffenden Individuen und der besonderen Umstände von Ort und Zeit eine Handelnsordnung resultiert, worunter die beobachtbaren Muster oder Regelmäßigkeiten im Handeln und in der Interaktion der betreffenden Akteure zu verstehen sind, also typische Praktiken, Vertragsund Organisationsformen und ähnliches. Entsprechend kann man ein Wirtschaftssystem genauer als das Gesamt von Wirtschaftsverfassung und Handelnsordnung einer Jurisdiktion definieren. Die Fähigkeit von Wirtschaftssystemen, sich an Umweltveränderungen anzupassen, und die Art und Weise, in der sie diese Anpassung vollziehen, hängt entscheidend von ihrem jeweiligen Regelrahmen ab. Dieser Rahmen kanalisiert die Handlungen und Interaktionen der Akteure innerhalb der Jurisdiktion sowie ihre Interaktionen mit Akteuren außerhalb. System externe Einflüsse wirken sich stets auf dem Wege über das Verhalten der Jurisdiktions-Mitglieder aus, und das, was wir als Anpassung an die Umwelt bezeichnen, beruht letztlich immer auf Reaktionen von Individuen gegenüber Umweltveränderungen, ob diese Reaktionen nun individuell und separat oder in der Form organisierten, kollektiven Handeins erfolgen. Entscheidend für die Anpassungsfähigkeit eines Wirtschaftssystems ist die Ausrichtung, die der Regelrahmen den Bestrebungen der individuellen Akteure zu geben tendiert. Die Anpassung an Umweltveränderungen kann, bezogen auf eine gegebene Jurisdiktion, auf der konstitutionellen oder auf der sub-konstitutionellen Ebene erfolgen, d. h. sie kann in Veränderungen des betreffenden Regelrahmens bestehen, oder in Reaktionen im Rahmen der geltenden Regeln. Die im Gange befindlichen institutionellen Reformen in den Transformationsländern kann man als besonders dramatisches Beispiel für konstitutionelle Anpassung betrachten. Die sich über Märkte vollziehende Anpassung des internen Preisgefüges an externe Preisänderungen kann als typisches Beispiel für sub-konstitutionelle Anpassung angesehen wer7 Je nach dem Ausmaß des Unterschieds zwischen interner Regelordnung und extern geltenden Regeln (bzw. der Abwesenheit von Regeln) kann diese Abgrenzung mehr oder minder markant sein. S Inwieweit die betreffenden Regeln wirksam durchgesetzt werden, soll hier nicht Gegenstand der Definition sein, sondern als empirische Frage betrachtet werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 15 den. Die Kombination von konstitutioneller und sub-konstitutioneller Anpassungsflihigkeit bestimmt das Adaptionspotential eines Wirtschaftssystems. Wirtschaftssysteme müssen sich an die Bedingungen ihrer Umwelt anpassen, sie sind selbst aber wiederum Ausdruck des menschlichen Bestrebens, die Umwelt an sich selbst, d. h. an menschliche Bedürfnisse, anzupassen. Menschen nehmen ihre Umwelt nicht einfach als gegeben hin, sondern suchen sie nach ihren Wertgesichtspunkten umzugestalten. Das gilt für die soziale ebenso wie für die natürliche Umwelt. In dem Maße, in dem die Gestaltung einer Wirtschaftsordnung (oder allgemein: die Gestaltung der Regelordnung einer Jurisdiktion) ein Akt politischer Wahl ist, kann sie als ein Versuch angesehen werden, so etwas wie eine soziale Nische zu schaffen, die ihren Bewohnern in gewissen Hinsichten wünschenswertere oder hospitablere soziale Umweltbedingungen bietet, als dies ansonsten der Fall wäre. Letztendliches Ziel jeder Ordnungsgestaltung ist - im Sinne der Hayekschen Unterscheidung -die Handelnsordnung, nicht die Regelordnung per se. Wenn von der 'Leistung' von Wirtschaftssystemen die Rede ist, so sind damit typischerweise Charakteristika der Handelnsordnung gemeint (wie etwa die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Leistungen verschiedener Art). Regelordnungen werden indirekt oder instrumentell nach ihrer Fähigkeit, als wünschenswert erachtete Handelnsordnungen zu generieren, bewertet. Durch den politischen Entscheidungsprozeß in einer Jurisdiktion können Menschen aber nicht direkt bestimmte Charakteristika der Handelnsordnung als Endzustände wählen (etwa eine Gesellschaft mit weniger Kriminalität oder Armut), sondern nur bestimmte Regelungen oder Verfahren (etwa schärfere Strafverfolgung oder bestimmte Sozialprogramme), von denen sie erhoffen, daß sie die gewünschte Auswirkung auf die sich einstellenden Handelnsordnungen haben werden.9 Wenn von der Leistungsfähigkeit ,eines Wirtschaftssystems die Rede ist, so wird explizit oder implizit auf einen Bewertungsmaßstab Bezug genommen, also etwa auf den Wertgesichtspunkt, der den Bemühungen zur Gestaltung der betreffenden Regelordnung zugrunde liegt. Nach ihrem offiziellen Selbstverständnis lag das für die sozialistischen Systeme maßgebliche Leistungskriterium im Fortschritt beim Aufbau des Sozialismus als dem Zielpunkt geschichtlicher Entwicklung. Dieses Projekt sah man im Dienste der Menschheit in abstracto. Die Wünsche und Interessen der in diesen Systemen lebenden konkreten Menschen waren eine Restriktion für politisches Handeln, nicht die Quelle seiner Legitimation. Nach westlich-liberalem Demokratieverständnis kommen 9 Der Gedanke, daß nicht die resultierenden Handelnsordnungen selbst, sondern nur die Regelordnungen planmäßiger Gestaltung zugänglich sind, ist mit besonderem Nachdruck von Vining (1984) betont worden und ist ein Kernprinzip der Ordnungsökonomie oder Constitutional Political Economy. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 16 Viktor Vanberg als letztendlicher Bewertungsmaßstab ftlr die Leistungsfllhigkeit eines Wirtschafts systems nur die Interessen und Wünsche der betroffenen Bürger in Betracht. Es gibt keine 'externe', von den Präferenzen der Bürger unabhängige Quelle der Legitimation politischen Handelns. 10 Leistungsfllhigkeit bemißt sich danach, wie erfolgreich ein Wirtschaftssystem in der Versorgung der Bürger mit den Gütern und Leistungen ist, die sie wünschen. Westlich-liberalen Demokratien liegt insofern systematisch ein internes Legitimationskriterium zugrunde. Sie sind mitgliederbestimmte Verbände oder Bürgervereinigungen, die der Förderung der den Mitgliedern oder Bürgern gemeinsamen Interessen dienen, und in denen Regierungen als Agenten der Bürger handeln. 1 1 Das Leistungskriterium, an dem die in diesen Systemen resultierenden Handelnsordnungen zu messen sind, ist die Förderung der gemeinsamen Interessen der Mitglieder oder Bürger. Die Regeln und Verfahren, die die Funktionseigenschaften dieser Verbände bestimmen, sind entsprechend indirekt danach zu beurteilen, wie sie diesem Zweck gerecht werden. Da die Bürger die zwangsläufigen Letztinterpreten daftlr sind, was in ihrem Interesse liegt, ist ihre freiwillige Zustimmung zu den betreffende~ Ordnungen die entscheidende Legitimationsquelle und das Letztkriterium daftlr, daß diese Ordnungen in der Tat den Interessen aller Beteiligten dienen. 12 10 Wie im folgenden noch näher zu erläutern sein wird, ist eine solche 'interne' Legitimation immer relativ zu einer definierten Jurisdiktion zu verstehen. 11 Es sind Genossenschaften im Sinne der Gierkeschen Unterscheidung von Genossenschaft und Herrschaft, Vanberg (1982), S. 116 ff. 12 Ein Autor, der die freiwillige Zustimmung der Bürger als das Letztkriterium daftlr betont hat, daß staatliches Handeln den Interessen aller Beteiligten dient, ist Knut Wicksell, an den James Buchanan mit seiner Konzeption einer vertragstheoretischen Constitutional Economics anknüpft. In seiner Abhandlung "Über ein neues Prinzip der gerechten Besteuerung" (dem zweiten Teil seiner Schrift "Finanztheoretische Untersuchungen") stellt Wicksell zur Frage der Steuerverteilung fest: "Scheint es doch ein handgreifliches Unrecht zu sein, wenn jemand zur Kostendeckung von Maßregeln herangezogen wUrde, die sein wohlverstandenes Interesse nicht nur nicht ilirdern, sondern demselben vielleicht schnurstracks zuwiderlaufen", Wicksell (1896), S. 112. Und weiter heißt es dort: "Die Einstimmigkeit und volle Freiwilligkeit der Beschlüsse ist zuletzt die einzige sichere und handgreifliche Garantie gegen Ungerechtigkeiten der Steuerverteilung; solange sie auch nicht annäherungsweise erfilllt ist, schwebt eigentlich die ganze Diskussion über Gerechtigkeit der Besteuerung in der Luft. Es steht außer Frage, daß eine Partei oder Volksklasse sich unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen Solidarität, der Nächstenliebe usw. manchmal an Ausgaben beteiligen sollte, von denen sie ftlr sich selbst keinen großen oder unmittelbaren Vorteil erwartet, oder über das Maß des eigenen Vorteils hinaus .... Etwas ganz anderes aber ist es, zu solcher Anteilnahme gezwungen zu werden. Der Zwang ist an sich immer ein Übel, die Ausübung von Zwang kann m. E. nur durch die offenbare Notwendigkeit gerechtfertigt werden. Eine solche wird aber doch schwerlich deshalb vorhanden sein, weil jemand, der schon einen vorteilhaften Tausch gemacht hat, natürlich gern noch billiger davonkommen möchte; und ftlr die Interessen, die sich überhaupt nicht geltend machen können, steht ja schließlich der Ausweg der Privatinitiative, der freien Zusammenschließung beinahe immer offen", Wicksell (1896), S. 114. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systerntransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 17 So wie man die Gestaltung der Regelordnung einer Jurisdiktion als Ausdruck des Bemühens von Menschen ansehen kann, die Umwelt aktiv an ihre Präferenzen anzupassen (eine hospitablere Nische zu schaffen), so kann man auch über das Verhältnis eines Wirtschafts systems zu seiner Umwelt sagen, daß die Jurisdiktionsmitglieder nicht auf die Option beschränkt sind, sich bei der Ordnung ihrer 'Nische' an die gegebene Umwelt anzupassen, sondern daß auch hier die Möglichkeit besteht, auf einer höheren oder umfassenderen Ebene, die Umwelt der Jurisdiktion erster Ordnung durch die Schaffung einer Jurisdiktion zweiter (höherer) Ordnung (einer umfassenderen 'Nische') nach Wertgesichtspunkten zu gestalten. In diesem Sinne kann man die Bemühungen um die Gestaltung der sozialen Umwelt als einen auf mehreren Ebenen ablaufenden Prozeß verstehen, in dem an den jeweiligen Jurisdiktionsgrenzen der Versuch unternommen werden kann, die gegebene Umwelt durch Vereinbarung von Regelbindungen auf umfassenderer Ebene, d. h. im Rahmen einer Jurisdiktion höherer Ordnung, hospitabler zu gestalten. 13 Auf welcher Ebene solche Ordnungsbemühungen auch immer ansetzen, sie müssen den Beschränkungen Rechnung tragen, die ihnen die jeweils relevante Umwelt auferlegt, und sie können sich stets nur auf solche Aspekte der Umwelt beziehen, die der Gestaltung durch politisches Handeln in der Tat auch zugänglich sind. Im Sinne des oben erläuterten 'internen' Legitimationskriteriums rur gesellschaftliche Ordnungen sind die Präferenzen der Mitglieder oder Bürger der jeweils betrachteten Jurisdiktionsebene der Bewertungsmaßstab, an dem die 'Güte' einer Wirtschaftsoder Jurisdiktionsordnung zu messen ist.14 Das Problem, das es hier zu untersuchen gilt, bezieht sich auf die Art der Abgrenzung eines Wirtschaftssystems als einer 'sozialen Nische' gegenüber ihrer wirtschaftlichen Umwelt. In der aktuellen politischen Diskussion zu den Themen der 'Globalisierung der Märkte' und des 'Standortwettbewerbs' geht es letztlich um diese Frage. Die Argumente, die man aus ordnungsökonomischer Sicht den Mitgliedern einer Jurisdiktion an die Hand geben kann, wenn es um die Frage geht, welche Art der Abgrenzung oder Offenheit gegenüber der Jurisdiktionsumwelt in ihrem gemeinsamen Interesse liegt, sollen im folgenden erörtert werden. 13 Für eine eingehendere Erörterung dieses Gedankens im Hinblick auf die Gestaltung von Wettbewerbsordnungen siehe Vanberg (1995). 14 Daß im Sinne dieser Konzeption die Präferenzen der Mitglieder einer Jurisdiktion als normativer Referenzpunkt filr die Legitimation der betreffenden lurisdiktionsordnung anzusehen sind, bedeutet nicht, daß die Interessen von Externen, die etwa von den intern legitimierten Regelungen negativ betroffen sind (externe Effekte) unter normativen Gesichtspunkten überhaupt irrelevant wären. Es bedeutet vielmehr, daß die relevante lurisdiktionsebene, auf der diese betroffenen 'externen Interessen' systematisch zur Geltung zu bringen wären, die Ordnungsebene wäre, die diese Interessen mit einschließt. 2 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 18 Viktor Vanberg C. Das klassische Freihandelsargument, die Kosten der Wettbewerbsoffenheit und die Nachfrage nach Protektion Die Vorteile, die eine in ihrem Inneren und nach außen wettbewerbsoffene Wirtschaftsordnung ihren Mitgliedern zu bieten hat, sind seit Adam Smith von Ökonomen immer wieder in weitgehender Einmütigkeit betont worden. Die dabei vorgebrachten Argumente kann man als Ratschläge bei der Ordnungswahl auffassen. 1s Sie sagen den Bürgern, warum es in ihrem Interesse sein sollte, eine wettbewerbliche und offene Wirtschaftsordnung gegenüber protektionistischen Ordnungen vorzuziehen. Im Vordergrund stehen dabei die Produktivitätsgewinne weitergehender Arbeitsteilung, die durch eine Ausweitung des Marktes als 'Tauscharena' ermöglicht werden. Der Charakter von Jurisdiktionen als 'soziale Nischen' im Sinne von Rechtsräumen wird betont, doch wird ihre völlige Offenheit für die Jurisdiktionsgrenzen überschreitende wirtschaftliche Transaktionen als das Arrangement angesehen, das den Interessen der Jurisdiktionsmitglieder am tOrderlichsten ist. Im Referenzmodell eines völlig offenen Wirtschaftssystems sind die jurisdiktionsinternen wirtschaftlichen Aktivitäten stets den durch die wirtschaftliche Umwelt offerierten Alternativoptionen angepaßt. Unter den Bedingungen völlig freien Zugangs zu potentiell günstigeren Optionen außerhalb der Jurisdiktion müssen sich die jurisdiktionsinternen kooperativen Arrangements und Austauschbeziehungen laufend an die sich stets wandelnden jurisdiktionsexternen Optionen anpassen, und die system interne Struktur wirtschaftlicher Aktivitäten wird immer in die Richtung des Musters tendieren, das der relativen Vorteilhaftigkeit von internen und externen Transaktionen entspricht. Ein in diesem Sinne völlig offenes Wirtschafts system wäre zwangsläufig seiner wirtschaftlichen Umwelt in bestmöglicher Weise angepaßt. Ebenso unerschütterlich, wie für die Mehrheit der Ökonomen die wesentliche Geltung des klassischen Freihandelsarguments ist, ebenso unübersehbar ist der Tatbestand, daß Menschen seit jeher Vorbehalte gegenüber bestimmten Auswirkungen wettbewerblicher Offenheit zeigen. Diese Vorbehalte resultieren wohl vor allem aus dem ständigen Anpassungsdruck, dem die Menschen in einem offenen Wirtschaftssystem ausgesetzt sind. Was das klassische ökonom i15 Wenn A. Smith von der politischen Ökonomie als "the science of the legislator" spricht, dann läßt sich dies ganz im Sinne des hier angesprochenen Gedankens der Beratung der BUrger in Fragen der Verfassungswahl interpretieren. Auch das von Smith betonte Argument, daß eine wirtschaftliche Ordnung den Konsumenteninteressen und nicht den Produzenteninteressen dienen sollte, kann man als Ratschlag flIr die Ordnungswahl interpretieren. Es besagt dann, daß die BUrger einer Jurisdiktion ihre gemeinsamen Interessen besser ft)rdem, wenn sie sich flIr eine Ordnung entscheiden, die gegenUber ihren Konsumenteninteressen reagibel ist, statt flIr eine auf ihre Interessen als Produzenten abstellende Ordnung. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransformation, Ordnungsevolution und Protektion 19 sche Argument gerade als den Vorzug der Wettbewerbsoffenheit herausstellt, nämlich daß die internen wirtschaftlichen Aktivitäten sich stets an die externen Alternativoptionen anpassen müssen und Ressourcen damit stets zur Suche nach den profitabelsten Verwendungen angehalten werden, eben dies wird von den Akteuren als Belastung empfunden. Die eigenen Einkommensaussichten und den Wert ihres Sachund Humankapitals ständig durch jurisdiktionsexterne wirtschaftliche Veränderungen bedroht zu wissen, und gezwungen zu sein, neue und gegebenenfalls weniger einträgliche Einsatzmöglichkeiten für ihre produktiven Ressourcen fmden zu müssen, empfinden wohl nur wenige als angenehm. Der Wunsch, sich solch wettbewerblichem Anpassungsdruck zu entziehen, ist nicht schwer zu verstehen,16 und er ist der Grund für die allseits zu beobachtende Nachfrage nach Protektion. In der Literatur ebenso wie in der öffentlichen Diskussion findet man denn auch eine Vielzahl von Stimmen, die in der einen oder anderen Weise die Diagnose stellen, daß eine durchgängig wettbewerbliche und umweltoffene Ordnung keineswegs die für den Menschen wünschenswerteste Rahmenordnuno/ sei, sondern daß sie wichtigen menschlichen Bedürfnissen zuwiderlaufe. 1 Dabei wird insbesondere auf das Bedürfnis nach sozialer Eingebundenheit, Stabilität und Sicherheit abgestellt, das mit der Flexibilität, den Risiken und der Rastlosigkeit offener wettbewerblicher Systeme in Konflikt gerate. Die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft und die Kreierung des Sozialstaats waren bekanntlich von der Absicht getragen, einen Ordnungsrahmen zu schaffen, der dem Gesamt menschlicher Bedürfnisse eine hospitablere 'Nische' bietet, als ein System offenen Wettbewerbs. 18 In der jüngeren sozialphilosophischen Diskussion wird insbesondere von Vertretern des sogenannten Kommunitarismus betont, daß die modeme liberale und marktliche Ordnung die genannten Seiten 16 Heuss (1990), S. 96 f., weist auf dieses Problem hin, wenn er im Hinblick auf den die Ruhe störenden innovativen Unternehmer feststellt: "Pioneers ... cast the stones into the water and ... force this motion upon all other enterprises .... (I)t is not surprising ifthe majority becomes tired." 17 Jones (1995), S. 95 ff., spitzt dieses Problem auf die Frage zu, ,,(w)hether a world of completely open markets would be hospitable" (ibid., S. 96), und er bemerkt dazu: "Whereas a stagnant society will miss so me advantages, a society in a perpetual state of rapid factor mobility runs a risk of trading-off stability for the sake of febrile adaptability. The 'optimality band' within which it may be desirable to operate has scarcely been located, but the political disinclination to open all borders to all goods, services and factors of production seems more than the result of compounding sectional interests. It is the understandable reaction of people who are being urged to hurry towards a goal the posts ofwhich are always moving." -Welche Alternativen die Menschen in dieser Frage haben, und wie diese im Lichte ihrer konstitutionellen Interessen zu beurteilen sind, ist das hier zu erörternde Problem. 18 Auf nationale Unterschiede in der Berücksichtigung der 'Sicherheitsbedürfnisse' weist Neuber (1995), S. 120, hin: ,,(O)ne could argue that the US economy is more flexible ... than, say, that of Germany. The state presence in the economy is lower, regulation is less pervasive, and contracts are more flexible, particularly in the labor market. The inherent flexibility is bought at the cost of more uncertainty (Iess welfare state, more open competition, fewer institutional safeguards)." OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 20 Viktor Vanberg der menschlichen Bedürfniswelt unberücksichtigt lasse, und daß diese Ordnung deshalb defekt und korrekturbedürftig sei. In der Frage der Anpassung an Änderungen in jurisdiktionsexternen wirtschaftlichen Bedingungen gibt es rur die Mitglieder einer Jurisdiktion zwei grundsätzliche Alternativen. Die eine Alternative liegt darin, es den jeweils direkt betroffenen Akteuren zu überlassen, sich auf die geänderten Gegebenheiten einzustellen, indem sie entweder einen Einkommensverzicht hinnehmen, durch Kostensenkung oder Qualitätsverbesserung ihre Konkurrenzflihigkeit wiederherstellen, oder andere Verwendungsmöglichkeiten für ihre jeweiligen Ressourcen suchen. Die zweite Alternative besteht darin, daß man den direkt betroffenen Jurisdiktionsmitgliedern durch kollektive Regelungen die Unannehmlichkeiten solcher Anpassung zu ersparen sucht, indem man sie etwa durch Protektion gegen Wettbewerb schützt oder durch Subvention für die Folgen solcher Konkurrenz kompensiert. Welche Alternative auch gewählt wird, die Notwendigkeit der Anpassung an die geänderten Umweltbedingungen kann nicht umgangen werden. Die zweite Alternative bedeutet nur, daß die Anpassungslasten diffundiert und anonymisiert, nämlich auf die großen, anonymen Gruppen der Konsumenten und Steuerzahler verlagert werden. Daß die erste Alternative für die in einem konkreten Fall direkt Betroffenen verlockend ist, scheint offensichtlich. Die relevante Frage ist jedoch, welche der beiden Alternativen für die Mitglieder einer Jurisdiktion insgesamt wünschenswerter ist, wenn man die erwartbaren Funktionseigenschaften der jeweiligen Regime in Rechnung stellt, einschließlich der Probleme des Rent-seeking, mit denen man rechnen muß, wenn die Regierung oder der Gesetzgeber einer Jurisdiktion die Macht haben, bestimmten Gruppen Protektion oder Subventionen zu gewähren. Bei der Frage der Wettbewerbsordnung geht es um eine Frage der Ordnungswahl, und relevanter Maßstab in Fragen der Ordnungswahl sind die tatsächlichen Ordnungspräferenzen oder konstitutionellen Interessen der Bürger der betreffenden Jurisdiktion. Der (Ordnungs-)Ökonom kann Informationen bereitstellen, die den Bürgern eine informiertere Wahl zwischen alternativen Ordnungen und damit eine bessere Realisierung ihrer konstitutionellen Interessen erlauben. Seine Argumente haben ihren Platz im politischen Diskurs, der die konstitutionellen Entscheidungen der Bürger informieren sollte; sie können kein Substitut für die Legitimation von Ordnungen durch die konstitutionellen Entscheidungen der Bürger selbst sein. Der Ökonom kann, anders gesagt, mit seinen Argumenten nicht für die Bürger vorwegentscheiden, welche konstitutionellen Interessen sie verfolgen sollten. 19 Dies gilt auch für die bekannten 19 Allerdings kann der Ordnungsökonom auch die konstitutionellen Interessen der Bürger in dem Sinne hinterfragen, daß er auf die Konsequenzen hinweist, die die Verfolgung bestimmter konstitutioneller Interessen nach sich ziehen wird. Ob sie diese Konsequenzen in Kauf nehmen wollen, ist dann aber wiederum eine von den Bürgern selbst zu entscheidende Frage. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransformation, Ordnungsevolution und Protektion 21 ökonomischen Argumente zu den filr die Jurisdiktionsmitglieder wünschenswerten Eigenschaften wettbewerbsoffener Ordnungen. Geht man davon aus, daß Ordnungen letztlich durch die freiwillige Zustimmung der davon betroffenen Personen legitimiert werden, und berücksichtigt man, daß Bürger bei der vergleichenden Bewertung von alternativen Ordnungsmodellen alle möglichen Wertgesichtspunkte zugrunde legen mögen, so können ordnungsökonomische Argumente über die Vorzugswürdigkeit wettbewerblicher Ordnungen immer nur Hypothesen darüber sein, welche Arten von Ordnung den Menschen vermutlich am ehesten zusagen werden, wenn sie sich über die tatsächlichen Funktionseigenschaften der in Betracht gezogenen Alternativen im klaren sind. Der letztendliche Test solcher Hypothesen muß aber zwangsläufig immer den von den Bürgern tatsächlich getroffenen Ordnungsentscheidungen vorbehalten bleiben?O Wenn Menschen in der Tat die oben angesprochenen wettbewerbskritischen Bedürfnisse haben, und aller Anschein spricht dafilr, daß dies so ist, dann werden sie diese auch bei der vergleichenden Bewertung alternativer Ordnungen zur Geltung bringen. Es kann offenkundig nicht die Aufgabe des Ordnungsökonomen sein, als Advokat der 'ökonomischen' Vorteilhaftigkeit offener Systeme gegen eine Berücksichtigung dieser Bedürfnisse zu argumentieren. Seine legitime Aufgabe als Ordnungsoder Verfassungs berater kann es nur sein, darauf hinzuweisen, welche alternativen institutionellen Regelungen zur Berücksichtigung solcher Bedürfnisse vorstellbar sind, wie deren voraussehbare Funktionseigenschaften beschaffen sein dürften, und mit welchen Verzichten bezüglich anderer Güter die Berücksichtigung dieser Bedürfnisse verbunden sein werden. Die Abwägung der verschiedenen Vorund Nachteile, und die Entscheidung darüber, welcher Ordnungsform der Vorzug zu geben ist, muß dem Urteil der betreffenden Bürger selbst überlassen bleiben. Ein wesentlicher Aspekt der hier in Betracht kommenden und mit wettbewerblicher Offenheit möglicherweise konfligierenden Interessen hat anscheinend mit Vorteilen zu tun, die durch wechselseitige Bindungen oder Verpflichtungen, also gerade durch den Verzicht auf Flexibiliät realisiert werden können. Umweltoffenheit hat mit der Zugänglichkeit von Alternativen zu tun, und die Förderung von Wettbewerb bedeutet Erleichterung des Zugangs zu Alternativen. Menschen können aber durchaus ein Interesse daran haben, sich in dieser Hinsicht durch wechselseitige Verpflichtungen Beschränkungen zu unterwerfen, sich also selbst zu binden, wenn andere im Gegenzug bereit sind, sich gleichfalls zu binden. Mit dem Eingehen von (vertraglichen) Bindungen 20 Wobei sich hier natürlich die Frage stellt, welche 'Wahlhandlungen' als aussagekräftiger Indikator filr die Ordnungs präferenzen der Bürger gelten können, und unter welchen Voraussetzungen hinsichtlich der Information der Bürger über die tatsächlichen Funktionseigenschaften alternativer Ordnungsmodelle ihre 'Ordnungswahlen' als aussagekräftig anzusehen sind. Auf diese Fragen wird im noch folgenden Teil dieser Abhandlung eingegangen werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 22 Viktor Vanberg schränken Menschen immer in einem gewissen Ausmaß ihren Entscheidungsspielraum und damit den Zugang zu Alternativen ein, und sie tun dies, weil sie sich vom wechselseitigen Verzicht auf Flexibilität Vorteile versprechen?1 In Märkten finden sich unzählige Beispiele darur, daß Akteure bereit sind, wechselseitige Bindungen oder Verpflichtungen einzugehen, die etwa ihre Optionen rur den Wechsel zu anderen Transaktionsoder Kooperationspartnern in bestimmter Weise einschränken (etwa langfristige Lieferverträge, Arbeitsverträge, Gesellschaftsverträge usw.). Diese Beispiele wechselseitiger Selbstbindung im Markt zeigen, daß freiwillige Zustimmung als Legitimationsprinzip und Verzicht auf Entscheidungsfreiheit sich nicht grundsätzlich ausschließen. Der Markt ist das Paradigma einer Handlungsarena, in der freiwillige Vereinbarung das prinzipielle Instrument sozialer Koordination ist, und in der dadurch wirtschaftliche Beziehungen unter dem ständigen Vorbehalt stehen, daß sie von dem einen oder anderen der beteiligten Akteure zugunsten neu aufgetauchter günstigerer Alternativoptionen aufgegeben werden, eine Handlungsarena, in der Akteure aber auch die Option haben, sich freiwillig wechselseitig zu binden. Das heißt, das marktliehe Prinzip freiwilliger Koordination schließt die Möglichkeit ein, daß Akteure freiwillig konstitutionelle Vereinbarungen treffen, die den Verzicht auf sub-konstitutionelle Entscheidungsfreiheit zum Gegenstand haben, etwa im Rahmen eines Gesellschaftsoder eines Anstellungsvertrages. Die Vorgänge auf der sub-konstitutionellen Ebene (etwa die Erteilung und Befolgung von Befehlen als unternehmensinterne Koordinationsmittel) sind dabei indirekt legitimiert durch die freiwillige Zustimmung aller Beteiligten zu dem vertraglichen Arrangement.22 Bei vertraglichen Arrangements wechselseitiger Selbstbindung besteht aus der Sicht der Beteiligten ein Problem der Abwägung zwischen den Vorteilen, die auf diese Weise zu realisieren sind, und den Nachteilen, die aus der damit verbundenen Einschränkung der eigenen Entscheidungsfreiheit erwachsen. Die im Markt vorfindbaren Vertragsformen spiegeln diese Abwägungen wider?3 21 Daß wechselseitige (und auch einseitige) Selbstbindung Vorteile ennöglichen kann, die ansonsten nicht realisierbar sein mögen, ist das Grundthema der Verfassungsökonomie oder Constitutional Political Economy. 22 Ohne dies hier weiter erörtern zu können, sei zumindest vennerkt, daß diese Fonnulierung eine Reihe von Fragen nach sich zieht, wie etwa: Woran ist die Freiwilligkeit bei der Zustimmung zu Bindungen zu messen? Ist nur die Freiwilligkeit zum Zeitpunkt des ursprünglichen Vertragsschlusses relevant, oder ist die kontinuierliche freiwillige Zustimmung zum Weiterbestand des Arrangements von Bedeutung? Und wenn letzteres der Fall ist, was sind dann aussagekräftige Indikatoren rur Freiwilligkeit? 23 Dabei ist es wiederum eine Frage der Ordnungswahl, welche Arten von Verträgen zulässig, bzw. durch den staatlichen Zwangsapparat durchsetzbar sein sollen. Die Frage, ob die direkt betroffenen Parteien auf der sub-konstitutionellen Ebene einem Vertrag freiwillig zustimmen, ist in diesem Sinne von der Frage zu unterscheiden, ob die Mitglieder der betreffenden Jurisdiktion Gründe haben mögen, auf der konstitutionellen Ebene Verträge der in Frage stehenden Art auch OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 23 Im hier erörterten Zusammenhang kann leicht ein Mißverständnis bezüglich der Rolle auftreten, die die freiwillige Zustimmung der beteiligten Akteure als Legitimationsprinzip spielt, wenn die Unterscheidung zwischen der konstitutionellen und der sub-konstitutionellen Entscheidungsebene nicht ausreichend beachtet wird. Markt und Freihandelsregime sind nicht in dem Sinne selbstlegitimierend, daß die Freiwilligkeit der in ihrem Rahmen vollzogenen Transaktionen nicht nur diese Transaktionen, sondern auch die Regime selbst legitimieren würden. Mit ihrer freiwilligen Zustimmung zu Transaktionen im Rahmen von marktlichen und freihändlerischen Regimen drücken die beteiligten Personen nicht per se auch ihre Zustimmung zu diesen Regimen selbst aus. Ob sie unter einem marktlichen und freihändlerischen Wettbewerbsregime leben möchten oder nicht, ist eine Frage ihrer konstitutionellen Präferenzen, und diesen Präferenzen geben sie nicht durch die Entscheidungen Ausdruck, die sie unter den Bedingungen der Geltung eines solchen Regimes treffen. Es wäre in diesem Sinne keineswegs inkonsistent, wenn sich jemand für ein protektionistisches Regime aussprechen würde, bei seinen Kaufentscheidungen unter den Bedingungen freien Handels jedoch ausländischen Gütern gegenüber inländischen den Vorzug geben würde. Letzteres ist eine Frage der sub-konstitutionellen, ersteres eine Frage der konstitutionellen Interessen. Wenn Akteure im Markt durch ihre freiwillige Zustimmung zu Arrangements wechselseitiger Selbstverpflichtung zu erkennen geben, daß sie nicht in allen Belangen die Vorteile völliger Anpassungsflexibilität und Entscheidungsfreiheit den Vorteilen vorziehen, die durch Bindung zu realisieren sind, so kann man ähnliches wohl auch für die Ordnungswahl auf der Ebene von politischen Gemeinwesen oder Jurisdiktionen nicht grundsätzlich ausschließen. Als mögliche Erklärung für Protektion wäre in diesem Sinne denkbar, daß die Mitglieder einer Jurisdiktion es als in ihrem Interesse liegend erachten, wechselseitig Bindungen zu akzeptieren, die zwar ihre Freiheit zur flexiblen Wahrnehmung jurisdiktions-externer Optionen einschränken, die sie aber auch selbst als Konsequenz der nämlichen Verpflichtung der anderen Jurisdiktionsmitglieder vor der Bedrohung durch externe Konkurrenz bewahren. Gegen eine solche Art von 'Versicherungsarrangement' mag der Ökonom zwar gewichtige Kostenargumente anführen und die Vermutung äußern können, daß Bürger wohl nur aus dann filr unzulässig zu erklären, wenn die Vertragsparteien ihnen freiwillig zustimmen sollten. So mag es zwar durchaus vorstellbar sein, daß etwa Versklavungsverträge auf völlig freiwillige Weise zustande kommen könnten, aber dennoch lassen sich gute Gründe anfilhren, die die Bürger einer Jurisdiktion dazu bewegen können, sich auf der Ebene der Verfassungswahl darauf zu einigen, solchen Verträge, ungeachtet der möglichen Freiwilligkeit ihres Zustandekommens, die Geltung zu versagen. Die entscheidende Frage auf der konstitutionellen Ebene ist, wie sich die Art der Grenzziehung zwischen zulässigen und unzulässigen Verträgen auf die Funktionseigenschaften der betreffenden Wirtschaftsordnung auswirkt. Welche Einschränkungen der Vertragsfreiheit filr die Mitglieder einer Jurisdiktion wünschenswert sind, ist letztlich eine Frage ihrer konstitutionellen Interessen, d. h. ihrer Interessen bezüglich der Art von Ordnungsrahmen, in dem sie - im Lichte der daraus hervorgehenden Handelnsordnung -leben möchten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 30 Viktor Vanberg Auch die komm unitaristischen Thesen über durch liberale und marktliche Ordnungen unversorgt bleibende konstitutionelle Interessen der Menschen müßten sich letztendlich unter den Bedingungen des Wettbewerbs zwischen Jurisdiktionen beweisen, d. h. durch die tatsächlichen Entscheidungen im 'Markt' für alternative Ordnungen. Äußerungen von 'Unbehagen an der Moderne' sind ohne Zweifel reichlich zu finden, doch sind sie kein aussagekräftiger Beleg dafür, daß Menschen bereit sind, den Preis zu zahlen, den das Leben in einer 'kommunitaristischen Ordnung' (was immer dies im einzelnen sein mag) verlangen würde. Der relevante Test dafür wäre die Bereitschaft, kommunitaristischen Jurisdiktionen vor alternativen Ordnungen den Vorzug zu geben. Letztlich kann nur die freiwillige Beteiligung an einem Ordnungsregime, im Angesicht realisierbarer Alternativen, ein Indikator für die tatsächlichen konsensfiihigen konstitutionellen Interessen von Menschen, und damit fur die Legitimation von Ordnungen, sein. E. Wirtschaftsordnung und Populationsdynamik Die von der Klassischen und von der Neuen Politischen Ökonomie vorgebrachten Argumente zur Frage der Wettbewerbsoffenheit von Wirtschaftssystemen bieten den Mitgliedern von Jurisdiktionen wichtige Gesichtspunkte, die bei der Frage der Gestaltung des Regelrahmens zu berücksichtigen sind. Im folgenden sollen diese Argumente um einige wichtige Aspekte ergänzt werden, die aus der Sicht einer evolutionstheoretischen Ordnungsökonomie zu diesem Thema beizutragen sind. Dafür ist wieder an die eingangs vorgebrachten Überlegungen zu Wirtschaftssystemen als 'sozialen Nischen' anzuknüpfen. Die Hayeksche Gegenüberstellung von Rechtsoder Regelordnung einerseits und Handelnsordnung andererseits ist in ähnlicher Weise auch von anderen Autoren als eine für die ordnungsökonomische Analyse zentrale Unterscheidung hervorgehoben worden. Sie entspricht der für die Constitutional Economics zentralen Unterscheidung zwischen der konstitutionellen Ebene der Regelwahl und der subkonstitutionellen Ebene der Strategienwahl im Rahmen gegebener Regeln,30 oder kurz: zwischen der Wahl von Spielregeln und der Wahl von Spie/zügen. Und sie ist analog der von Ludwig Lachmann (1963) angeregten Unterscheidung zwischen inneren und äußeren Institutionen, mit der dieser den Regelrahmen, der einen Markt konstituiert (wie etwa Eigentumsrechte ), von den Verhaltensregeln und Institutionen abgrenzt, die sich innerhalb dieses Rahmens aus den sich wechselseitig aneinander anpassenden Handlungen der Marktparteien heraus entwickeln (wie etwa bestimmte Vertragsformen). All diesen Unterscheidungen liegt derselbe Gedanke zugrunde, daß man 30 Siehe Buchanan (1990). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 31 bei durch Nonnen geregeltem sozialem Handeln analytisch stets zwischen der Ebene der Regeln und der Ebene der sich im Rahmen dieser Regeln bewegenden Aktivitäten unterscheiden kann, wobei diese Unterscheidung im Falle eines mehrstufigen Regelsystems auf je zwei benachbarte Ebenen anzuwenden ist. Auf die oben erläuterte Vorstellung von Wirtschaftssystemen als 'sozialen Nischen' angewandt kann man sagen, daß -bezogen auf eine gegebene Jurisdiktion -die äußeren Institutionen wesentliche Charakteristika der 'Nische' defmieren. Sie sind die (Spiel-)Regeln, die für die Mitglieder der Jurisdiktion insgesamt gelten. Die inneren Institutionen umfassen die standardisierten Verhaltenspraktiken oder Regeln, die sich innerhalb der betreffenden Jurisdiktion (d. h. innerhalb der durch die äußeren Institutionen der Jurisdiktion definierten Beschränkungen) durch das Anpassungsverhalten der Akteure herausbilden, sei es als unintendiertes Ergebnis spontaner wechselseitiger Anpassung, sei es als Ergebnis bewußt koordinierten kollektiven Handeins. In einem System von mehreren lurisdiktionsebenen ist diese Unterscheidung relativ: Was bezogen auf eine Jurisdiktionsebene zu den äußeren Institutionen zu rechnen ist (etwa die lokalen Steuerregelungen einer Kommune), kann bezogen auf eine höhere Jurisdiktionsebene (also eine die Kommune einschließende Jurisdiktion) als innere Institution anzusehen sein. Aus einer evolutionstheoretischen Sicht kann man die eine Jurisdiktion kennzeichnenden äußeren Institutionen als Charakteristika der Selektionsumgebung interpretieren, die das Verhalten der Jurisdiktionsmitglieder konditioniert. Wenn man, Popper (1994) folgend, davon ausgeht, daß alles Leben, und so auch alles menschliche Handeln, als Problem lösen betrachtet werden kann, so läßt sich der hier interessierende Sachverhalt auch so umschreiben: Die äußeren Institutionen oder der Ordnungsrahmen einer Jurisdiktion stellen wesentliche Aspekte der Problemumwelt für die betroffenen Akteure dar und sie kanalisieren deren Problemlösungsversuche in bestimmter Weise. Wirtschaftliches Verhalten hat im allgemeinsten Sinne mit der Bewältigung von Knappheitsproblemen zu tun, und der ein Wirtschaftssystem konstituierende Regelrahmen legt fest, welche Strategien die Akteure bei ihren wettbewerblichen Bemühungen um den Genuß knapper Belohnungen legitimerweise einsetzen dürfen, und er definiert dadurch auch wiederum mit, welche Art von Problemen sie zu bewältigen haben. In Warteschlangen um knappe Güter wettbewerben zu müssen, war etwa eine der charakteristischen Konsequenzen der in den ehemals sozialistischen Systemen gegebenen Rahmenordnung, und es konstituierte eines der alltäglichen Probleme, das die Menschen in diesen Systemen zu bewältigen hatten. Für das Darwinsche Evolutionsparadigma zentral ist die Vorstellung von Evolution als einem Prozeß, in dem sich die Zusammensetzung einer Population von Individuen in Abhängigkeit von den Charakteristika ihrer Problemumwelt über die Zeit hin wandelt, und zwar in Richtung zunehmender OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 32 Viktor Vanberg Angepaßtheit an diese Problemumwelt. Evolutionärer Wettbewerb wirkt als wissenschaffender Prozeß, er schafft Problemlösungswissen. 31 Der relevante Mechanismus liegt darin, daß Merkmalsausprägungen, die eine bessere Problembewältigung ermöglichen (und in diesem Sinne besser an die Problemumwelt angepaßt sind), ihren Trägem größere 'Reproduktionschancen' eröffnen, und daher eine größere Chance haben, in der nächsten Generation vertreten zu sein, während für weniger angepaßte Merkmalsausprägungen das Gegenteil gilt. Auf die oben erläuterte Vorstellung von Wirtschaftssystemen als Jurisdiktionen oder 'Nischen' und ihre Evolution in der Zeit kann man das Populationsmodell in der Weise anwenden, daß man die innerhalb der äußeren Institutionen einer Jurisdiktion sich entwickelnden Praktiken, Regeln usw. als eine Population von Lösungen für die verschiedensten Probleme interpretiert, mit denen Menschen zu tun haben. In dem Maße, in dem die 'Spielregeln' einer Jurisdiktion wirksam durchgesetzt werden, sind sie ein Teil der relevanten Problemumgebimg, an die die von den Akteuren innerhalb der Jurisdiktion eingesetzten Problemlösungsstrategien mehr oder weniger gut angepaßt sein können. Je angepaßter oder problemlösungsflihiger Verhaltensmuster oder - regeln sind, um so größer ist die Chance, daß sie von den sie praktizierenden Akteuren beibehalten und von anderen imitiert werden, so daß ihr Anteil in der jeweiligen Population von Problem lösungen zu wachsen tendiert.32 Diese Vorstellung von den äußeren Institutionen -oder der Wirtschaftsordnung -einer Jurisdiktion als Teil der relevanten Problemoder Selektionsumgebung, sowie die Vorstellung von Populationen von Problemlösungen, deren Zusammensetzung sich in Abhängigkeit von den Charakteristika der Probl em umgebung über die Zeit in Richtung größerer Angepaßtheit wandelt, können in einem System mit mehreren Jurisdiktionsebenen auf die verschiedenen Ebenen angewandt werden. So können etwa die verschiedenen Formen privater wirtschaftlicher Aktivität im Rechtsrahmen eines Einheitsstaates ebenso als Population von Problemlösungen in der betreffenden 'Nische' verstanden werden, wie man die verschiedenen rechtlichen Regelungen in einem Bereich, der den Einzelstaaten innerhalb eines Bundesstaates vorbehalten ist, als Population von Problem lösungen in diesem Bereich ansehen kann. In einem Mehrebenensystem defmieren die auf der jeweils betrachteten Ebene geltenden Spielregen relevante Aspekte der Problemumwelt, innerhalb deren sich die Population von Problemlösungsversuchen auf dieser Ebene entwickelt. Menschen sind immer und überall darauf bedacht, ihre Lage zu verbessern, entsprechend ihren Vorstellungen davon, was erstrebenswert ist, und ihrem 31 Ausfilhrlich dazu Kerber (1996a, 1996b). 32 Was ein Problem darstellt, und was angepaßte oder problemlösungsfllhige Strategien sind, ist natürlich stets auch eine Frage der subjektiven Wahrnehmung und Einschätzung der betroffenen Personen. Allerdings werden sich objektive Sachverhalte gegebenenfalls auch gegen abweichende subjektive Einschätzungen Geltung verschaffen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 33 Wissen darüber, was erfolgversprechende Strategien sind. Ihr Problemlösungswissen ist ein Produkt akkumulierter Erfahrung, des Lernens durch Versuch und Irrtum, und es umfaßt artikulierbares, explizites Wissen ebenso wie nicht bewußtes, implizites Wissen. Im hier interessierenden Zusammenhang bedeutet dies, daß Menschen immer, in allen Wirtschaftssystemen, Jurisdiktionen oder 'sozialen Nischen' bestrebt sein werden, die Probleme, vor denen sie stehen, in für sie möglichst befriedigender Weise zu lösen. 33 Dabei passen sie sich den durch die äußeren Institutionen -wie auch den durch andere Jurisdiktions-Charakteristika -definierten Bedingungen an, bzw. suchen diese im Rahmen der Möglichkeiten an ihre eigenen Präferenzen anzupassen. Entsprechend kann man folgern, daß die Leistungsund Überlebenstahigkeit eines Wirtschafts systems entscheidend davon abhängen werden, wie seine äußeren Institutionen die Problemlösungsbemühungen seiner Mitglieder kanalisieren, insbesondere davon, welchen Spielraum sie für das Experimentieren mit alternativen Problemlösungen lassen, und davon, ob sie die Problemlösungsbemühungen in sozial produktive Richtungen lenken.34 F. Ordnungsrahmen und 'perverse' Selektion In einem Beitrag zum Thema 'Transformation' hat P. Pelikan eine analoge evolutionstheoretische Vorstellung zur Erklärung des Versagens sozialistischer Systeme herangezogen. Entsprechend den oben erwähnten Unterscheidungen zwischen Rechtsund Handelnsordnung, äußeren und inneren Institutionen, oder konstitutioneller und sub-konstitutioneller Ebene, unterscheidet Pelikan zwischen dem Regelrahmen (R), der den Entscheidungsspielraum der Akteure innerhalb eines Wirtschaftssystems eingrenzt, und den Verhaltensstrukturen (S), die sich in einem gegebenen Regelrahmen herausbilden.35 Auch bei Pelikan ist die Unterscheidung von Rund S relativ gemeint, als eine Abgrenzung, die in einer Welt mit übereinanderlagernden Jurisdiktionsebenen auf jeweils zwei benachbarte Ebenen anwendbar ist. Pelikan betont ebenfalls, daß die auf 33 Alchian (1977), S. 16, spricht von ,,(a)daptive, imitative, and trial-and-error behavior in the pursuit of 'positive profits'." 34 Es sei erwähnt, daß das, was oben zur Frage der Erklärung oder Voraussage von Populationsdynamik gesagt worden ist, dem entspricht, was Hayek (1996), S. 281 fT., zur Frage von Muster-Erklärungen oder Muster-Voraussagen bemerkt. In beiden Fällen wird nicht beansprucht, das konkrete Verhalten bestimmter Individuen erklären oder voraussagen zu können, da die Komplexität der Bedingungen der individuellen Lemgeschichte und der situativen Entscheidungsfindung spezifische Einzelfall-Prognosen in der Regel nicht zuläßt. Der Erklärungsanspruch richtet sich vielmehr darauf, die allgemeinen Wirkungsmuster zu prognostizieren, die von bestimmten Unterschieden oder Änderungen in relevanten Rahmenbedingungen zu erwarten sind. 35 Pelikan merkt zu dieser Unterscheidung an: "In other words, R can be visualised as the rules ofthe game, and S as the interrelated players actually playing the game", Pelikan (1992), S. 41 f. 3 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 34 Viktor Vanberg den verschiedenen Ebenen ablaufenden Prozesse des Wandels in wirtschaftlichen Aktivitäten und Regelungen als Evolutionsprozesse anzusehen sind, wenn er sich auch primär auf die Ebene nationalstaatlicher Jurisdiktionen bezieht und vor allem die Evolution von nationalstaatlichem Regelrahmen (als R-Evolution) und innerstaatlichen wirtschaftlichen Strukturen (als S-Evolution) im Auge hat. 36 Dabei sieht er die 'S-Evolution' - in der hier verwandten Terminologie: die subkonstitutionelle Evolution der Handelnsordnung oder der internen Institutionen -durch die jeweilige Regelordnung (R) konditioniert, so wie er umgekehrt die Tragoder Überlebensflihigkeit der Rahmenordnung (R) abhängig sieht von der Qualität der durch sie generierten Handlungsmuster (S).37 Das entscheidende Kriterium rur die Beurteilung unterschiedlicher Wirtschaftssysteme ist nach Pelikan denn auch, in welche Bahnen deren R die S-Evolution lenkt,38 und er betont -unter Bezug auf die ordnungspolitische Konzeption der Freiburger Schule -die bedeutende Rolle, die einer zweckmäßigen Gestaltung des Regelrahmens, also der Ordnungspolitik, rur die Ausrichtung der S-Evolution zukommt. 39 Die Förderung der Leistungsflihigkeit oder des Problemlösungspotentials eines Wirtschaftssystems ist in Pelikans Sicht von der Bereitstellung eines Rahmens zu erwarten, in dem evolutionäres Experimentieren und Lernen durch Versuch und Irrtumsauslese stattfinden kann. 40 Und als entscheidende Ursache rur das Versagen sozialistischer Systeme diagnostiziert er den "katastrophalen Einfluß", den die Regelordnung (R) dieser Systeme auf deren S-Evolution hatte,41 d. h. in der hier verwandten Terminologie, auf die Evolution der Population von Problemlösungsstrategien, von wirtschaftlichen Verhaltensmustern 36 Pelikan (1992), S. 43. Zu den Tennini 'R-Evolution' und 'S-Evolution' bemerkt Pelikan (ibid.): "S-evolution consists of changes in the population of agents, or changes in the network of their relationships, or both .... R-evolution consists of changes of law and custom." 37 Pelikan (1992), S. 44: "Each R ... channels in its specific ways S-evolution .... In return, the perfonnance of this S conditions the viability of the R. Poor perfonnance triggers search for curative R-changes ('refonns' or 'transfonnations'), and may in the extreme ... force the entire organization to dissolve." 38 Pelikan (1992), S. 51: ,,(F)or assessing different economic systems the key criterion is how their R channels S-evolution." -Den Gedanken, daß "different Rs must be judged above all for their influence on S-evolution", bezeichnet Pelikan (1992), S. 44, als das Kernargument seines Aufsatzes. 39 Pelikan (1992), S. 50 ff ., spricht von "rule-policies" und deren Aufgabe, "to search for suitable institutional design" (ibid., S. 54). 40 So bemerkt Pelikan (1992), S. 49, im Hinblick auf wettbewerbliche Guterund Kapitalmärkte mit offenem Zugang und effektiver Mißerfolgsauslese, es sei die "trial-and-error evolution, which may eventually produce highly competent organizations, without requiring any perfectly competent planner, or creator, for its beginning." 41 Pelikan (1992), S. 44: "lt was the poor perfonnance of their Rs that caused the socialist economies to fail and ... it was the disastrous influence of these Rs on S-evolution that was the main cause ofthis poor perfonnance." OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 35 und Organisationen im Rahmen sozialistischer Spielregeln: "All socialist Rs then turn out to have the double disadvantage ... that ... they raise greater obstacIes to potentially successful trials, and at the same time are less strict at eliminating committed organizational errors. As the effects of this double disadvantage cumulate over time, the S evolved under a socialist R will increasingly be scourged by backward industries and mediocre or outright wasteful fums" (Pelikan 1992, S. 53).42 Im Rahmen von sozialistischen Ordnungen, nicht anders als in sonstigen sozialen Umwelten, suchen Menschen ihre Lage zu verbessern, nutzen sie ihre Erfmdungsgabe, um neue, und möglicherweise bessere Lösungen für die Probleme zu finden, denen sie sich gegenüber sehen, und sie lernen durch eigene Erfahrung, wie auch indirekt durch die Erfahrung anderer, weIche Problemlösungsstrategien für sie wünschenswertere Resultate hervorzubringen versprechen als andere. Auch unter sozialistischen Regimen findet, in der Terminologie Pelikans, S-Evolution statt, auch hier entwickelt sich die Population von Problemlösungsstrategien über die Zeit in Richtung größerer Angepaßtheit an die durch die geltenden Spielregeln definierten Beschränkungen. Das Problem der kollabierten sozialistischen Systeme war, daß sie die Findigkeit und rationale Anpassungstahigkeit der Menschen in ihrem Geltungsbereich unter eine Regelordnung zwangen, die deren Problem lösungs bemühungen in sozial unproduktive oder gar destruktive Richtungen lenkte. 43 Die unter diesen Bedingungen gewachsenen Populationen von Problemlösungsstrategien, von Verhaltensdispositionen, Organisationsformen usw., bilden heute die Hypothek, die auf den Transformationsstaaten lastet. Den grundlegenden Konstruktionsfehler der sozialistischen Systeme kann man, etwas anders formuliert, auch darin sehen, daß sie eine 'perverse Problemoder Selektionsumwelt' konstituierten, 'pervers' in dem Sinne, daß sie -intendiert und unintendiert -wirtschaftliche VerhaItensstrategien zu ermutigen tendierten, die, in der ihnen vorgegebenen Problemumwelt, für die einzelnen Akteure zwar individuell rational waren, aber in ihren Auswirkungen die wirtschaftliche Tragfähigkeit der betreffenden Systeme erodierten. 44 Wenn die 42 Neuber (1995), S. 115, spricht vom "innovative deficit of the socialist economies" als dem "crucial distinguishing factor between market economies and planned economies: innovation is a decentralized process, requiring an adequate 'selection environment'." 43 Neuber (1995), S. 112, bemerkt in ähnlichem Sinne: ,,(T)he stereotypical understanding of planned economies fails to recognize that much of the behavioral, and consequently structural, rigidity that could be observed was in itselfthe result ofrational adaptation by economic agents to the prevailing structure." 44 Ein typisches Beispiel flIr die perverse Selektionsdynamik kann man etwa im Zusammenhang zwischen der häufig erwähnten hohen Abwesenheitsrate in sozialistischen Betrieben und den Bedingungen des Gütererwerbs in den sozialistischen Systemen sehen: Je wichtiger flIr den individuellen Erwerb gewünschter Guter das Anstehen in den richtigen Warteschlangen ist, und um so mehr das Anstehen in Warteschlangen zu Lasten der Zeit für guterschatfende Arbeit geht, um so OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 36 Viktor Vanberg sozialistischen Systeme auch ein besonders krasses Beispiel bieten, so ist doch das Problem 'perverser Selektion' keineswegs auf sie beschränkt. Es findet sich auch in den Wirtschaftssystemen des Westens und dürfte eine der Quellen für die gegenwärtig allenthalben diagnostizierte Krise des Wohlfahrtsund Sozialstaates sein. Perverse Selektion liegt vor, wenn die 'Fehlerauslese' dadurch außer Funktion gesetzt wird, daß unprofitabel gewordene Strukturen durch Protektion oder Subventionen konserviert werden, während die (noch) profitablen Bereiche dadurch 'bestraft' werden, daß sie -direkt oder indirekt -mit den Kosten der Erhaltung der defizitären Bereiche belastet werden.45 Und perverse Selektion liegt ebenfalls vor, wenn durch sozialstaatliche Regulierungen und Abgabenbelastungen die wirtschaftlichen Tätigkeiten entmutigt werden, die nötig wären, um die Einnahmen zu generieren, aus denen sozialstaatliche Leistungen überhaupt nur zu finanzieren sind, während die Nachfrage nach diesen Leistungen stimuliert wird. Perverse Selektion lenkt die Population von jurisdiktionsinternen Problemlösungsbemühungen in eine Richtung, die die Üb erlebensflihigkeit des betreffenden Ordnungsrahmens untergräbt. Perverse Selektionsumgebungen haben Ähnlichkeit mit 'Sozialfallen' (wie dem Gefangenen-Dilemma), in denen ein Konflikt zwischen den Verhaltensweisen besteht, die für die betroffenen Akteure individuell vorteilhaft oder rational sind, und den Verhaltensweisen, die in ihrem gemeinsamen Interesse liegen würden. Kann man die positive Funktion staatlicher Ordnung darin sehen, daß sie den Bürgern hilft, bestimmte soziale Dilemmata zu vermeiden oder aufzuheben, so liegt die Problematik 'perverser' Ordnungen gerade darin, daß sie soziale Dilemmata kreieren. In Jurisdiktionen oder 'sozialen Nischen', die ihren Mitgliedern eine perverse Selektionsumgebung vorgeben, werden die rationalen Anpassungshandlungen der Mitglieder in eine Richtung gelenkt, die die Überlebensflihigkeit der betreffenden 'Nische' zunehmend schwächt. Bei einem im Markt operierenden Unternehmen wäre ein Fall perverser Selektion etwa gegeben, wenn unternehmensintern Verhaltensstrategien gefördert werden, die den Markterfolg des Unternehmens geflihrden. Bei einer (national-)staatlichen Jurisdiktion wäre ein solcher Fall etwa gegeben, wenn die relevanten Spielregeln für wirtschaftliche Aktivitäten eine systematische Abwanderung produktiver Ressourcen in andere Jurisdiktionen oder in die Schattenwirtschaft induzieren.46 knapper werden die gesuchten Güter, und um so attraktiver wird es, sich von der Arbeit zu entfernen, um sich an der Jagd nach den knappen Gütern zu beteiligen usw. 45 Streit (1995a), S. 358: "Da die Privilegien meist aus Kompensation filr oder Schutz vor Wettbewerbswirkungen bestehen, wird die Selektionskraft des Marktprozesses ebenso geschmälert wie die Restabilisierung durch Anpassung." -Jones (1995), S. 95: "The cost of protectionism is evident. It is the classic instance of reinforcement of unadaptability." 46 Streit (1995b), S. 119, bemerkt zu diesem Thema: "Die Abwanderung aus der offiziellen Wirtschaft hat de facto eine Verkleinerung des Geltungsbereichs des Systems staatlich gesetzter OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systerntransfonnation, Ordnungsevolution und Protektion 37 Das Problem 'perverser Selektion' resultiert typischerweise aus dem Bemühen, eine Jurisdiktion als 'soziale Nische' filr wirtschaftliche Aktivitäten hospitabel zu machen oder zu erhalten, die unter den Wettbewerbsbedingungen in der Jurisdiktionsumwelt nicht bestandsfiihig wären -ob dies nun, wie im Falle der sozialistischen Systeme, mit ideologischer Begründung erfolgt oder, wie im Falle westlicher Wohlfahrtsstaaten, als Folge von Rent-seeking. Wenn auch die Ordnung jeder Jurisdiktion Ausdruck des Versuchs ist, intern eine filr erwünschte Aktivitäten hospitable Umgebung zu schaffen, und wenn auch der Versuch der Schaffung hospitablerer sozialer Umweltbedingungen auf die außerhalb einer Jurisdiktion bestehenden Wettbewerbsbedingungen ausgeweitet werden kann (durch Ordnungspolitik auf höherer Jurisdiktionsebene ), so erfolgen doch all solche Bemühungen notwendigerweise stets unter den Restriktionen, die sich aus den Anforderungen an die Überlebensfiihigkeit der betreffenden Rahmenordnungen ergeben. Und deren Überlebensfiihigkeit ist, dies ist der Kern der vorangehenden Argumentation, stets abhängig von den Steuerungswirkungen, die sie auf die Entwicklung der internen Population von Problemlösungsstrategien ausüben. G. Schluß In einer zukunftsoffenen, evolutionären Umwelt können Wirtschaftssysteme sich nicht der Notwendigkeit der Anpassung an sich ständig ändernde Bedingungen entziehen. Dies gilt erst recht unter den Bedingungen der zunehmenden Globalisierung von Märkten. Der Versuch, sich solche Anpassung durch protektionistische Isolierung zu ersparen, kann nur zu aufgestautem Anpassungsbedarffilhren, dessen nachteilige Konsequenzen in besonders drastischer Weise durch die Probleme illustriert werden, die die Transformationsstaaten zu bewältigen haben. Daß man sich der Notwendigkeit der Anpassung nicht entziehen kann, bedeutet andererseits nicht, daß man die Art und Weise, in der diese Anpassung erfolgt, nicht nach Wertgesichtspunkten gestalten könnte, sowohl durch die Wahl der Rahmenordnung auf der Ebene einer gegebenen Jurisdiktion, wie auch durch Ordnungsvereinbarungen zwischen Jurisdiktionen.47 Ordnungspooder formeller Regeln (Institutionen) zur Folge, an denen sich Markthandlungen orientieren." - Im Hinblick auf die sozialistischen Systeme ist häufig argumentiert worden, daß allein die durch die Schattenwirtschaft geschaffene Anpassungsflexibilität das offizielle Planungssystem vor dem früheren Kollaps bewahrt hat. 47 In Anlehnung an eine von F Böhm (1980), S. 200, zur Charakterisierung einer Marktwirtschaft benutzten Metapher könnte man sagen, daß es bei der Ordnung eines anpassungsund überlebensfllhigen Wirtschaftssystems um so etwas wie die Gestaltung einer Parklandschaft geht, die sich einerseits vom Wildwuchs einer Naturlandschaft, andererseits von der Kunstatmosphäre OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 38 Viktor Vanberg litische Bemühungen können auf den verschiedensten Jurisdiktionsebenen ansetzen, mit dem Ziel, den in einer Welt der Knappheit unvermeidbaren Wettbewerb in wünschenswerte und sozial produktive Bahnen zu lenken. Über die 'Spielregeln' sozialen Zusammenlebens können auf verschiedensten Ebenen, für mehr oder minder umfassende Jurisdiktionen, Vereinbarungen zum Vorteil aller Beteiligten getroffen werden. Doch all solche Versuche der Schaffung hospitablerer 'sozialer Nischen' stehen immer unter den Restriktionen, die ihnen eine sich ständig wandelnde Umwelt vorgibt. Die Überiebensfiihigkeit eines Wirtschafts systems hängt von seiner Fähigkeit ab, die fortdauernde Teilnahmebereitschaft von Jurisdiktionsmitgliedern im Rahmen der das System konstituierenden Regelordnung zu sichern. Überlebensfähigkeit setzt die Fähigkeit einer Ordnung voraus, sich an Umweltveränderungen anpassen zu können, durch Anpassungsvorgänge, die sich im Rahmen der gegebenen Regelordnung vollziehen, wie auch durch Anpassung der Regelordnung selbst. Dabei können die aus dem internen politischen Prozeß einer Jurisdiktion resultierenden Leistungsanforderungen an ein Wirtschaftssystem mit den Anforderungen in Konflikt geraten, die aus der Sicherung seiner Überlebensfiihigkeit resultieren. Nicht alle Leistungsanforderungen an ein Wirtschaftssystem sind mit den Erfordernissen der Überlebensfähigkeit kompatibel. Den Zusammenbruch der sozialistischen Systeme kann man in diesem Sinne auch als Konsequenz der Inkompatibilität von sozialistischen Leistungsanforderungen und Überlebenserfordernissen ansehen. Und bei den Diskussionen um den Reformbedarf in westlichen Wohlfahrtsstaaten geht es ebenfalls um Aspekte dieses Problems. In einer zukunftsoffenen Welt, in der wir nicht im vorhinein wissen können, was die besten Lösungen für die uns bekannten Probleme sind, noch wissen können, mit welchen uns noch unbekannten Problemen wir es in der Zukunft zu tun haben werden, hängt das Problemlösungspotential eines Wirtschaftssystems davon ab, wie lernund anpassungsfähig es ist. Diese Fähigkeit hängt einerseits von seinem Innovationspotential ab,48 also davon, welchen Raum und welche Anreize es für das Experimentieren mit alternativen Problemlösungen auf den verschiedenen Problem ebenen bietet, und wie offen und rezeptiv es ist für Neuerungen in seiner Umwelt. 49 Und sie hängt andererseits von eines Gewächshauses unterscheidet, in dem sich Pflanzenpopulationen in Isolation von ihrer Umwelt entwickeln. 48 Was Popper (1972), S. 70, von Organismen sagt, gilt, in Modifikation, auch flIr Wirtschaftssysteme: "Only ifthe organisms produce mutations ... and thus involve mutability, can they survive ... in achanging world." - Im Hinblick auf Wirtschaftssysteme bemerkt Röpke (1990), S. 117: "In evolution, the ability to innovate is what counts." 49 Killick (1995), S. 22 f.: ,,(A) society which is thoroughly exposed to commerce with, and investment from, the rest of the world is more likely to be aware of the changes around it, and more receptive to new ideas." OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Systemtransformation, Ordnungsevolution und Protektion 39 seiner Selektionsfähigkeit ab, d. h. davon, wie zuverlässig und zügig seine Mechanismen der Fehler-Elimination arbeiten.50 Es sind die Vorzüge, die sie in beiden Hinsichten aufweisen, die rur wettbewerbsoffene, marktliche Ordnungen sprechen. 51 Literaturverzeichnis Alchian, A.A. (1977), Uncertainty, Evolution and Economic Theory, in: Economic Forces at Work, Indianapolis, S. 15-35. Böhm, F. (1980), Freiheit und Ordnung in der Marktwirtschaft, in: Mestmäcker, E.-J., Hg., Freiheit und Ordnung in der Marktwirtschaft, Baden-Baden, S. 195-209. Buchanan, J.M. (1990), The Domain ofConstitutional Economics, in: Constitutional Poltitical Economy, Vol. I, S. 1-18. Dopfer, K. / Raible, K.-F. (1990), Hg., The Evolution of Economic Systems -Essays in Honor ofOta Sik, London. Hayek, F.A. (1952), Die Verwertung des Wissens in der Gesellschaft, in: Individualismus und wirtschaftliche Ordnung, Salzburg, S. 103-21. -(1969), Rechtsordnung und Handelnsordnung, in: Freiburger Studien -Gesammelte Aufsätze, Tübingen, S. 161-98. -(1996), Die Theorie komplexer Phänomene, in: Die Anmaßung von Wissen -Neue Freiburger Studien (herausgegeben von Wolfgang Kerber), S. 281-306. Hesse, G. (1995), Wirtschaftswissenschaftliche Evolutionstheorie. Gründe und Beispiele, in: Haupt, R. / Lachmann, W., Hg., Selbstorganisation in Markt und Management, Neuhausen, S. 25-36. Heuss, E. (1990), Evolution and Stagnation of Economic Systems, in: Dopfer, K. / Raible, K.-F., Hg., op. cit., S. 91-99. Jones, E.L. (1995), Economic Adaptability in the Long Term, in: Killick, T., Hg., op. cit., S.70-110. Kerber, W. (1996a), Recht als Selektionsumgebung für evolutorische Wettbewerbsprozesse, in: Priddat, B. / Wegner, G., Hg., Zwischen Evolution und Institution -Neue Ansätze in der ökonomischen Theorie, Marburg, S. 301-30. -(1996b), Wettbewerb als Hypothesentest: Eine evolutorische Konzeption wissenschaffenden Wettbewerbs, in: Delhaes, K.v. / Fehl, U., Hg., Dimensionen des Wettbewerbs, Stuttgart, S. 29-78. Killick, T. (1995), Hg., The Flexible Economy -Causes and Consequences of the Adaptability of National Economies, London / New York. 50 Dazu Ritter (1995). 5\ Röpke (1990), S. 115: "What characterises this stability of an evolving economy is changeability itself. Stability is created by the continuous adaptation and the innovative responses of the market participants. The system is stabilised by its own variations." OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 46 Helmut Leipold tionellen Restrukturierung. Als Indikatoren für Erfolge der makroökonomischen Stabilisierung dienen die jährliche Inflationsrate, das Defizit des Staatshaushalts und der Leistungsbilanzsaldo. Als Indikatoren für die Erfolge der Ordnungspolitik, d. h. der Mikroliberalisierung und der institutionellen Reformen, fungieren die Zunahme der Exund Importe, der Anteil des Privatsektors am Bruttoinlandsprodukt und die Restrukturierung der Staatsbetriebe, gemessen an der Arbeitslosenrate. Für jeden Indikator werden Intervallwerte bestimmt und mit Punkten (Noten) bewertet. Eine jährliche Inflationsrate bis zu 10% wird beispielsweise als sehr gut bewertet und erhält 3 Punkte, während eine Inflationsrate über 300% als schwach eingestuft wird und 0 Punkte erhält. Bezüglich des "reinen Refonnerfolges" gelangt Barisitz für 1994 zur folgenden Einstufung der Refonnländer: Als Spitzenreiter schneiden Tschechien, Kroatien, Polen und Slowenien ab. Die Slowakei, Estland und Ungarn nehmen einen Mittelplatz ein. Am Ende rangieren Rumänien, Rußland, Bulgarien und die Ukraine, die vergleichsweise zu den Spitzenreitern im Schnitt nur die Hälfte der Punkte erzielen. Dieser Versuch der Einstufung ist sicherlich diskussionswürdig. Er bestätigt jedoch die in allen statistischen Vergleichen nachweisbaren deutlichen Unterschiede der Wirtschaftsergebnisse zwischen den mitteleuropäischen Refonnländern einerseits und den ostund südosteuropäischen Ländern andererseits (vgl. Urban / Podkaminer 1996). Das provoziert die Frage nach den Ursachen der Unterschiede. Es dürfte schwerfallen, die wirtschaftlichen Erfolge oder Mißerfolge eindeutig der Qualität und dem Tempo der wirtschaftlichen Umgestaltungspolitik zuzurechnen. Die Unterscheidung zwischen Schocktherapie und Gradualismus ist ohnehin fragwürdig. Schockartige Refonnen gab es lediglich im Bereich der makroökonomischen Stabilisierung und der mikroökonomischen Liberalisierung, die mit geringen Zeitabständen in allen Refonnländern mehr oder weniger konsequent durchgeführt wurden. Dagegen verlief und verläuft der ordnungspolitische Umbau überall eher schleppend, also gradualistisch (vgl. Hoen 1996; Winiecki 1995). Die markanten Unterschiede beziehen sich hierbei auf die Geltung der fonnalen Gesetze und Regeln, die häufig machtund gewohnheits bedingt ausgenutzt, unterlaufen oder ignoriert werden. Auch die Grenze zwischen rechtlich relativ stabilen und eher unstabilen Ländern verläuft erstaunlich eng entlang einer Grenze, die im üblichen Verständnis mitteleuropäische Länder von ostund südosteuropäischen Ländern unterscheidet. Diese Tatsache deutet den Einfluß der gewachsenen Ordnung an und gilt es daher zu erklären. Ein dritter überraschender Effekt ist in der spürbar abnehmenden Zustimmung der Menschen zur politischen und vor allem wirtschaftlichen Refonnpolitik zu sehen. Die anfängliche Euphorie hat sich jedenfalls in einer erstaunlich kurzen Zeitspanne verflüchtigt. Dafür gibt es mehrere Indikatoren. Die Refonnmüdigkeit wird in allen Meinungsumfragen belegt. In Polen, das ja eher OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 47 als erfolgreiches Reformland gilt, wurden die Wirtschaftsreformen in 1993 und 1994 nur von ca. 30% der Bevölkerung unterstützt. Mehr als 50% der Bevölkerung empfanden die wirtschaftlichen Verhältnisse nach fünf Reformjahren als Verschlechterung gegenüber den alten sozialistischen Bedingungen. Als besonders negative Erfahrungen wurden der Anstieg der allgemeinen Kriminalität (93%), der Wirtschaftskriminalität (89%), der Einkommensunterschiede zwischen reichen und armen Schichten (87%) sowie die Abnahme der Hilfsbereitschaft (62%) und der sozialen Sicherheit (57%) genannt (vgl. Sztompka 1995, S.266). In den ostund südosteuropäischen Ländern vermitteln die Meinungsumfragen ein noch desolateres Bild. Beispielhaft sei eine im Sommer 1995 in Rußland durchgeführte Umfrage genannt, in der die Zahl der mit den wirtschaftlich-sozialen Bedingungen Unzufriedenen mit einem Verhältnis von 8: 1 die der Zufriedenen überstieg (vgl. Shlapentokh 1996, S. 407). Meinungsumfragen sind nur oberflächliche Momentaufnahmen der Interessen und Stimmungen. Sie finden eine indirekte Entsprechung in den Wahlerfolgen ehemals kommunistischer Parteien und Funktionäre, auch wenn diese im sozialdemokratischen Gewand auftreten. Die unerwartete Resistenz oder gar Renaissance der kommunistischen Parteien und Politiker sind Ausfluß der Unzufriedenheit mit den herrschenden Verhältnissen, insbesondere mit dem Zerfall von Recht und Ordnung. Die verschiedenen Untersuchungen und Berichte über den Einfluß der organisierten Kriminalität, über die Bestechlichkeit der staatlichen Amtsträger und deren Zusammenarbeit mit der organisierten Kriminalität sind desillusionierend (vgl. etwa den Insiderbericht von Kreye 1996). Parallelen zum Sozialdarwinismus schlimmster Sorte oder zur Hobbesschen Anarchie sind wohl nicht überzogen. Sztompka (1995, S. 254) hat die Untersuchungen dahingehend zusammengefaßt, daß die Reformländer in einem "Syndrom des Mißtrauens" gefangen seien. Folgerichtig sieht er im wechselseitigen Vertrauen die knappste Ressource. Das Mißtrauen der Bevölkerung richtet sich vorrangig gegen alle staatlichen Institutionen und Personen, die der Korruption und der verdeckten Kooperation mit der organisierten Kriminalität bezichtigt werden. Als treibende Motive für das korrupte Verhalten der Politiker, der Polizei und der Justiz sind die persönliche Bereicherung, aber auch die pure Angst und Überlebensvorsorge zu vermuten. Jeder Inhaber einer verantwortlichen Position in Politik, Wirtschaft oder Verwaltung muß für ein eigenes Schutzdach sorgen und dafür mit Geld oder illegalen Gefälligkeiten zahlen. Das Schutzdach, das die Russen "krysha" nennen, wird von korrupten Staatsorganen oder kriminellen Organisationen geliefert, wobei die offene oder versteckte Kollusion zwischen beiden "Schutzlieferanten" üblich ist. Nach Schätzungen soll es in den GUS-Staaten ca. 1400 kriminelle Organisationen geben, die selbst einen beachtlichen Teil der Unternehmen direkt und den Großteil der Unternehmen indirekt kontrollieren OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 48 Helmut Leipold und fiir den Schutz zwischen 10 bis 30% (und mehr) der Einnahmen kassieren sollen (vgl. Shlapentokh 1996, S. 402; Saizew 1994; Waksberg 1993). Das genaue Ausmaß der illegalen Aktivitäten kann niemand kennen, zumal die Trennlinie zwischen Legalität und Illegalität mehr und mehr verschwimmt. Viele Berichte und Studien über die sozialen Verhältnisse in den ostund südosteuropäischen Reformländern zeichnen ein düsteres Bild. Lohnund Soldzahlungen werden unterschlagen, Steuern werden endemisch hinterzogen, vertragliche Abmachungen werden mißachtet, verwertbare und separierbare Bestände des Staatsoder Kollektivvermögens einschließlich der Waffenbestände der ehemals ruhmreichen Armeen werden verschachert, Zulassungen und Zeugnisse werden meistbietend verwertet und Privatisierungsanteile der Beschäftigten werden von den Managern gegen vage Arbeitsplatzgarantien abgehandelt. Die Liste der illegalen Verfehlungen läßt sich leicht verlängern. Man muß den alltäglichen Amoralismus wahrscheinlich erst persönlich erlebt haben, um sich sein ganzes Ausmaß adäquat vorstellen zu können. Befragt man die tradierten ökonomischen Ordnungstheorien nach Auswegen aus diesen quasianarchischen Verhältnissen, erhält man zwei stereotype Antworten. Die Vertreter der evolutorischen Ordnungstheorie setzen auf die spontane Lösung gemäß der Ordnungskraft der unsichtbaren Hand, die schlagwortartig als Konzept der "Marktwirtschaft von unten" angeboten wird. Die Vertreter der anderen Richtung setzen auf den Staat, der in der Rolle als "starker Staat" aufzutreten und fiir Recht und Ordnung zu sorgen habe. Beide Lösungen bleiben deshalb unbefriedigend, weil sie keine überzeugende Erklärung des Zusammenspiels von gewachsener und gesetzter Ordnung offerieren können. Die folgenden Ausfiihrungen sollen etwas Licht in dieses theoretische Dunkel werfen. C. Elementare Bedingungen der Ordnungsentstehung I. Begriffe und Typen der Institutionen Die Begriffe Ordnung und Institution werden meist synonym verwendet. In der neueren Institutionentheorie versteht man darunter das gewachsene oder bewußt geschaffene System von wechselseitig respektierten und sozial sanktionierbaren Regeln oder Restriktionen des Verhaltens, wobei diese Regeln so weit Anerkennung erlangt haben, daß die Individuen wechselseitig verläßliche Verhaltenserwartungen bilden können (vgl. Schotter 1981, S. 8 f.; North 1992, S.4 ff.). Sieht man von möglicherweise genetisch angelegten Restriktionen des Verhaltens ab, so sind Regeln nicht vorgegeben, sondern zu erfinden, durchzusetzen und zu befolgen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 49 Die Anreize und Probleme der Entstehung und Geltung von Regeln sind in den letzten Jahrzehnten vorwiegend mit Hilfe der Spieltheorie untersucht worden. Damit lassen sich erstens charakteristische Interessenkonstellationen systematisch modellieren, zweitens die Konsequenzen strategischer und rationaler Kalküle durchspielen und drittens Gleichgewichtsund Ungleichgewichtssituationen ermitteln. Charakteristische Interessenkonstellationen und damit korrespondierende Spielvarianten können gemäß dem Konfliktgrad der Interessen systematisiert werden. An einem Eckpunkt wären Spiele (Konstellationen) mit gemeinsamen Interessen, also sogenannte konfliktfreie Spiele reiner Koordination, am anderen Eckpunkt dagegen reine Konfliktbzw. Nullsummenspiele anzusiedeln. Dazwischen existieren Varianten mit verschiedenen Konfliktund Kooperationsgraden, die als "mixed motive games" bezeichnet werden und die im Gefangenendilemma-Spiel die bestuntersuchte Variante haben (vgl. Schelling 1960). In der spieltheoretischen Analyse des Institutionenproblems, auf deren Details hier nicht eingegangen werden soll, haben sich zwei Typen von Institutionen herausgeschält, die als selbstbindende Institutionen einerseits und als bindungsbedürftige Institutionen andererseits bezeichnet seien. 11. Selbstbindende Institutionen Dem ersten Typ entsprechen konfliktlose oder konfliktarme Interessenkonstellationen, die sich spieltheoretisch mit Hilfe von Koordinationsspielen modellieren lassen (vgl. Ullmann-Margalit 1977; Sugden 1986). Dabei gibt es für die Spieler verschiedene, mindestens jedoch zwei vorteilhafte Lösungen. Die Spieler haben sich auf eine Alternative zu einigen, ohne genau zu wissen, wie der oder die anderen Spieler sich verhalten. Es geht also darum, die Entscheidungen oder Handlungen so zu koordinieren, daß eine gemeinsam präferierte Alternative auch realisiert wird. Sofern diese Koordination gelingt, hat keiner der Beteiligten einen unmittelbaren Anreiz, davon abzuweichen, die Koordinationsregel also zu mißachten. Regeln, die im Wege der Koordination zustande kommen, werden auch als Konventionen bezeichnet. Die ursprünglichen Umstände rur deren Entstehung sind häufig nicht eindeutig zu identifizieren. Der Zufall und die Existenz prominenter Merkmale von Regeln wie zum Beispiel die eindeutige Unterscheidbarkeit und Bekanntheit der Merkmale, spielen eine große Rolle (vgl. Schelling 1960, S. 54 ff.). Gemessen an einem pareto-optimalen Standard können selbstbindende Regeln ineffizient sein oder es im Laufe der Zeit werden. Sie überleben einfach deshalb, weil sie allgemein befolgt werden und eine Einigung auf eine vorteilhaftere Regel sich individuell nicht auszahlt. Jedenfalls wohnt den Konventionen eine starke Beharrungstendenz und eine pfadabhängige Entwicklung inne, die das Aufkommen "effizienterer" Regeln behindern können (vgl. Leipold 1996). In diesem Falle wäre die 4 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 50 Helmut Leipold von einer zentralen Autorität verordnete Änderung der gewachsenen Regeln die gebotene Strategie. Dabei gilt es jedoch, gewachsene komplementäre Beziehungen zwischen den Regeln zu beachten. Die Umstellung von Linksauf Rechtsverkehr mag als Beispiel dienen. Sie erfordert nicht nur neue Verkehrsregeln und -zeichen, neue Fahrgewohnheiten, sondern auch die Umrüstung der Lenkungstechniken, die wiederum neue Produktionsabläufe und Vorleistungen bedingen kann. Dadurch werden spezifische Investitionen und Kenntnisse entwertet, was wiederum Beharrungsinteressen auf den Plan ruft. Neben den Verkehrsregeln gelten das Geld, die Sprache, technische oder sonstige Standards, das marktmäßig organisierte Tauschhandein sowie viele Sitten und Gebräuche als klassische Beispiele rur selbstbindende Koordinationsregeln. Das Erklärungsmuster des Koordinationsspiels entspricht dem Prinzip der unsichtbaren Hand, das A. Smith zugeschrieben wird. Bei Smith (1974, S. 371) steht die Metapher der unsichtbaren Hand rur die Einsicht, daß separate eigeninteressierte Handlungen zu wechselseitig vorteilhaften Ergebnissen ruhren, obwohl diese von keinem der Beteiligten bewußt angestrebt werden. Das klassische Beispiel sind wettbewerblieh geordnete Marktprozesse. Bei Menger und Hayek wird diese Einsicht zum dominanten Erklärungsmuster der Ordnungsentstehung verallgemeinert. Dieses Muster war und ist bis heute deshalb attraktiv, weil es die Existenz gewachsener Ordnungsregeln erklärt, die im nachhinein eher als Resultat einer bewußten Setzung erscheinen. Dabei wird keine monistische Erklärung beansprucht, weil auch die Notwendigkeit der bewußten Gestaltung konzediert wird, ohne allerdings exakte Kriterien darur anzugeben. Die Unsichtbare-Hand-Erklärung kann lediglich rur Interessenkonstellationen, die dem Muster des Koordinationsspiels entsprechen, die adäquate Erklärung liefern. Bei diesen Bedingungen können Regeln spontan entstehen und sich ausbreiten. Der Staat kann solche Regeln nachträglich formal kodifizieren oder an veränderte Bedingungen anpassen. 111. Bindungsbedürftige Institutionen Das Prinzip der unsichtbaren Hand ist jedoch überfordert, die Entstehung von Regeln im Rahmen von Interessenlagen zu erklären, denen ein Konflikt zwischen individueller und kollektiver Rationalität innewohnt. Das klassische Modell rur eine solche Situation liefert das Gefangenendilemma-Spiel. Dieses Spiel ist zur Drosophila der modernen Institutionentheorie avanciert, weil sich damit das Hobbessche Ordnungsproblem paradigmatisch darstellen und studieren läßt. Die Interessenlage des Spiels ist einfach. Unterstellt seien zwei Spieler, Z und S, wobei Z der Zeilenspieler und S der Spaltenspieler sei. Jeder habe zwei Handlungsmöglichkeiten: Er kann entweder kooperieren, z. B. die Regel befolOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 51 gen, oder aber defekt handeln, also die Regel mißachten. Kooperation von Z sei als ZK, Defektion von Z als ZD bezeichnet. Entsprechend gelte SK und SD. Gemäß der angenommenen Anreize, ausgedrückt in Auszahlungen, gelte rur Z (und analog rur S) folgende Präferenzordnung: ZD SK > ZK SK > ZD SD > ZK SD. Mit diesen Rangordnungen der Präferenzen rur Z und S ist das Ergebnis vorprogrammiert. Z und S entscheiden sich fur Defektion. Die Interessenkonstellation verleitet rational und eigeninteressiert abwägende Individuen dazu, die Regel zu mißachten und sich damit wechselseitig zu schädigen. Denn die beiderseitige Regelbefolgung brächte rur jeden Spieler höhere Auszahlungen. Die vertrackte Interessenlage läßt das jedoch nicht zu. Jedenfalls hat die Emergenz wechselseitig respektierter Regeln im Normalspiel keine Chance. Dieses Ergebnis gilt auch rur wiederholte Spiele, deren Ende bekannt ist. Wechselseitige Kooperation kann sich spontan allenfalls in unendlich dauernden Spielrunden herausbilden. Das Gleichgewicht ist jedoch instabil und an restriktive Annahmen gebunden. Die Spieler müssen ihre Spielpartner wiedererkennen und sich an deren frühere Strategien erinnern. Außerdem muß eine hinreichende Chance rur ein zukünftiges Zusammentreffen gegeben sein. Regelbrechende Individuen dürfen also nicht im Meer der Anonymität untertauchen können (vgl. Axelrod 1987, S. 90). Schließlich müssen einige Spieler kooperatives Verhalten anbieten, damit sich verläßliche Solidaritätskerne herausbilden, die eine Vorbildfunktion übernehmen. Gerade bei der Begründung der rur die Überwindung der Dilemmasituation geforderten Kooperationsbereitschaft gerät der ökonomische Erklärungsansatz in ein ureigenes Dilemma. Wird das Dilemmaoder Ordnungsproblem aus der Perspektive eines neutralen Beobachters gesehen, so lassen sich zwar gute Argumente daflir anfuhren, daß sich kooperatives bzw. regeltreues Verhalten fur die vorteilsbedachten Spieler auszahlen würde. Paradoxerweise sind die annahmegemäß auf den eigenen Vorteil bedachten Spieler dazu jedoch nicht imstande. Denn gemäß der üblichen Version des homo oeconomicus wird erwartet, daß er in jeder Situation seinen Nutzen maximiert. In Situationen, wie sie durch das Gefangenendilemma abgebildet werden, treten sich vorteilsbedachte Spieler deshalb ungewollt auf die Füße. Das ließe sich vermeiden, wenn sie losgelöst von den situationsbedingten Versuchungen kooperatives bzw. regeltreues Verhalten durchhalten würden und könnten. Das verlangt Restriktionen des Vorteilskalküls, die nichts anderes als moralische Bindungen bedeuten. Nach Mackie (1983, S. 133) handelt es sich bei der Moral im eigentlichen Sinne ... "um ein System von Verhaltensregelungen besonderer Art, nämlich von solchen, deren Hauptaufgabe die Wahrung der Interessen anderer ist und die sich rur den Handelnden als Beschränkungen seiner natürlichen Neigungen oder spontanen Handlungswünsche darstellen." Damit ist die EsOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 52 Helmut Leipold senz der Moral treffend benannt. Nebenbei sei angemerkt, daß dieses Verständnis der Moral abstrakter Natur ist und nur im spieltheoretischen Kontext Sinn macht. Es impliziert natürlich nicht, daß kooperatives Verhalten in realen Zusammenhängen stets als moralisches Verhalten zu qualifizieren wäre (vgl. Ullmann-Margalit 1977, S. 41 f.; Gauthier 1986, S. 6 ff.). Moralische Bindungen oder Beschränkungen sind vor allem im Rahmen sozial problematischer Situationen gefragt, wie sie systematisch von der Spieltheorie modelliert worden sind (vgl. Raub 1991; Hegselmann / Raub / Voss 1986). Da in der Realität viele ökonomische Interessenkonstellationen und Transaktionen dem Grundmuster sozial problematischer Situationen entsprechen, sind moralische Bindungen auch für die Ökonomen und insbesondere die Ordnungstheorie von Belang (vgl. Vanberg 1988). Wahrscheinlich ist das Desinteresse an dem Moralproblem darauf zurückzuführen, daß die ökonomische Theorie seit A. Smith sich entweder auf Interessensituationen vom Typ des Koordinationsspiels, damit auf den ersten Institutionentyp konzentriert, bei dem Moral vernachlässigt werden kann, oder daß sie problematische Situationen implizit als bereits geordnete, geregelte Verhältnisse behandelt, womit unausgesprochen auch moralische Bindungen vorausgesetzt werden (vgl. explizit dazu Röpke 1942, S. 309 ff.). Wenn das Fazit von Kliemt (1991, S. 180) aus den unzähligen spieltheoretischen Untersuchungen stimmig ist, daß die Entstehung und Bewahrung von Ordnung nicht "gänzlich rational" bewirkt sein können, so sind zugleich auch unmißverständlich die Grenzen des ökonomischen Erklärungsansatzes benannt. Denn der homo oeconomicus ist modelIierungsbedingt ein Mann (oder eine Frau) ohne Bindungen und ohne Eigenschaften. Ihm oder ihr fehlt die Eigenschaft, das Bindungsoder Festlegungsproblem zu lösen und d.h unabhängig von den situations bedingten Anreizen sich auf kooperatives oder regeltreues Verhalten verläßlich einzulassen (vgl. Frank 1992; Baurmann 1996). Wären Individuen mit dieser Eigenschaft ausgestattet, wäre auch das Ordnungsproblem entschärft. Denn dieses Problem resultiert aus der Neigung, die in sozialen Beziehungen geltenden Regeln isoliert zu mißachten und so die Regeltreue anderer auszunutzen. Es gilt also, diese Neigung einzuschränken und jene zum kooperativen, regeltreuen Verhalten zu stärken. Spieltheoretisch formuliert ist der kooperativen Strategie eine höhere Auszahlung beizumessen. Was realistischerweise erwartet werden kann, ist eine Präferenzordnung, die dem Versicherungsspiel (assurance game) zugrunde liegt (vgl. Schelling 1960; Hegselmann / Raub / Voss 1986). Im Vergleich zum Gefangenendilemma-Spiel modifiziert sich die Rangordnung der Präferenzen für den Spieler Z (und analog für S) wie folgt: ZK SK > ZD SK > ZD SD > ZK SD. Jeder Spieler präferiert die kooperative Strategie, wenn er Vertrauen in das Verhalten des Mitspielers hat. Überwiegt das Mißtrauen, entscheidet er sich für OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 53 defektives, also regelrnißachtendes Verhalten. Denn diese Alternative sichert höhere Auszahlungen als die kooperative Strategie, die vom Mitspieler ausgenützt wird. Die Neigung zur Defektion hat defensive Gründe, denn jeder Spieler möchte das schlechtestmögliche Ergebnis (ZK SD bzw. SK ZD) vermeiden. Die wechselseitige Kooperation oder Regelbefolgung als das für die Spieler beste Ergebnis kommt nur in einem Klima verläßlichen Vertrauens zustande. Herrscht dagegen Mißtrauen vor, was insbesondere bei simultanen Zügen im Rahmen anonymer Beziehungen gegeben sein kann, wäre die wechselseitige Defektion die Konsequenz. Die goldene Regel des Zusammenlebens, daß sich jeder so verhalten sollte, wie er es selbst von anderen erwartet, droht sich dahingehend zu modifizieren, daß sich jeder so verhält, wie er es vom anderen befürchtet. In diesem Falle droht dann auch ein Umkippen des Versicherungsspiels in die Bedingungen und Folgen des Gefangenendilemma-Spiels. Der Vergleich beider Spiele ist aufschlußreich. Das Versicherungsspiel, das treffender als Vertrauensspiel zu bezeichnen wäre, unterscheidet sich vom Gefangenendilemma-Spiel lediglich dadurch, daß die kooperative Strategie für die Spieler den ersten Rang einnimmt. Ansonsten gilt die gleiche Rangordnung der Präferenzen und Auszahlungen. Die Präferenz für die Kooperation ist im Vertrauensspiel insofern bedingt, als sie nur zum Zuge kommt, wenn der oder die Mitspieler verläßlich kooperieren. Am Beispiel eines Mehrpersonen-Versicherungsspiels, bei dem vertrauenswürdige und nichtvertrauenswürdige Spieler zufällig verteilt und zudem nicht erkennbar seien, läßt sich der prozentuale Schwellenwert angeben, ab dem die defektive gegenüber der kooperativen Strategie obsiegt. Mißt man im einfachsten Fall der Präferenzordnung ZK SK > ZD SK > ZD SD > ZK SD die ordinal gereihten Auszahlungen 4 > 3 > 2 > 1 zu, so zahlt sich die defektive Strategie für jeden Spieler aus, wenn der Anteil der nichtvertrauenswürdigen Spieler den Schwellenwert von 50% übersteigt. Dieser Wert resultiert aus den gemachten Annahmen. Die abstrakte Spielanalyse belegt jedoch die plausible Annahme, daß Individuen bereit sind, Regeln zu befolgen, wenn sie erwarten, daß auch andere dies tun. Umgekehrt sind sie bereit, Regeln zu mißachten, wenn sie das um so mehr von anderen erwarten. Auch in verschiedenen experimentellen Gefangenendilemma-Spielen ließ sich eine selbstverstärkende, pfadabhängige Entwicklung der Kooperationsoder Defektionsrate belegen (vgl. Frank 1992, S. 117 ff.). Eine steigende Rate der wechselseitigen Regelbefolgung in einer Periode oder Spielrunde wirkt ansteckend und fuhrt dazu, daß sich die Neigung zur Regelbefolgung in den folgenden Perioden ausbreitet. Der umgekehrte erfahrungsabhängige und sich selbstverstärkende Verlauf gilt natürlich für ein Sinken der Kooperationsrate. Es wird noch darzulegen sein, daß die Erfahrungen in den Transformationsländern diese abstrakten Aussagen der Spieltheorie bestätigen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 54 Helmut Leipold Der spieltheoretische Vergleich macht ferner deutlich, daß das Zustandekommen und die Bewahrung von Ordnung verläßliche Restriktionen des individuellen Vorteilsstrebens, mithin moralische Bindungen voraussetzen. Solche Restriktionen machen die Essenz des zweiten Typs von Institutionen aus, der bereits als "bindungsbedürftige Institution" benannt wurde. Ökonomisch interpretiert handelt es sich bei diesem Typ um ein Vertrauensgut. Dessen Zustandekommen ist vergleichsweise zum erstgenannten Typ der selbstbindenden Institution, der aus ökonomischer Sicht ein Netzwerkgut repräsentiert, sehr viel komplizierter. Hierbei gilt es, primär die Frage nach den Ursprüngen und Arten von moralischen Bindungen zu klären. Im Rahmen dieses Beitrages kann diese Frage nur kursorisch beantwortet werden. Anlehnend an einen anderen Beitrag werden im folgenden rationale, natürliche (emotionale), ideologische und erzwingbare (rechtliche) Bindungen unterschieden (vgl. Leipold 1997). IV. Rationale Bindungen Rationale Bindungen basieren auf der vernunftsmäßigen Einsicht, daß sich moralisches (kooperatives) Verhalten ungeachtet der situativen Vorteilsnahme generell und auf Dauer auszahlt. Für die "Nützlichkeit der Uneigennützigkeit" gibt es unzählige Begründungen, die in der Moralphilosophie von Kant wohl ihr herausragendes Beispiel finden. In vielen früheren Begründungen wird bereits unbewußt eine Interessenkonstellation vom Typ des Gefangenendilemmas unterstellt und dabei auf die Vorteile abgestellt, die sich bei verläßlicher wechselseitiger Kooperation unter dem Schutz des Schattens der Zukunft erzielen lassen. So erklärt Menger (1968, S. 275) die spontane Entstehung und Geltung nicht nur des Geldes, sondern sogar des Privatrechts mit dem Argument, daß jedes Individuum rational die Vorund Nachteile der Respektierung des Privateigentums oder der Vertragserflillung einsehe, weil jeder dadurch in seinen Interessen gefördert, durch die Nichtrespektierung dagegen in seinen Interessen bedroht werde. Was von jedem als sein Interesse erkannt werde, liege vernünftig erweise auch im Interesse aller. Dieses Argument provoziert allerdings die Frage, weshalb Recht nicht selten mißachtet wird. Das intuitive Argument der Interessenabwägung liegt auch der Begründung rationaler Bindungen durch Gauthier (1986) zugrunde, obwohl er im Unterschied zu Menger die besonderen Versuchungen sozialer Dilemmasituationen herausstellt und berücksichtigt. Rationale Individuen handelten als "constrained maximizers" im Sinne einer moralischen Grundhaltung, um die wechselseitigen Vorteile verläßlicher, also regeltreuer Beziehungen nutzen und dauerhaft sichern zu können. Die Begründung von Gauthier (1986, S. 15) ist also auf den Nachweis gerichtet: " ... that under plausible conditions, the net advantage that constrained maximizers reap from co-operation exceeds the exploitative beneOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 55 fits that others may expect. From this we concIude that it is rational to be disposed to constrain maximizing behaviour by internalizing moral principles." Die Schwächen rationaler und ökonomischer Argumente betonender Erklärungsansätze von moralischen Bindungen sind bereits genannt worden und brauchen hier nicht wiederholt zu werden. Die vernunftsmäßige Einsicht in die Vorteile moralischer Bindungen vermag nur eine schwache Bindungskraft auszuüben, weil sie zu einem stetigen Kalkül verleitet, ob situative Sondervorteile und hierbei sogenannte goldene Gelegenheiten nicht doch ausnahmsweise durch amoralisches Verhalten ausgenutzt werden sollten. Bindungen lassen sich definitionsgemäß nur bedingt der Ratio anheimstellen, weil diese schnell zur Unverbindlichkeit verruhren kann. Die Einsicht, daß rationale Bindungen eines festeren Fundaments bedürfen, das nicht ständig bewußt durchdacht und gefestigt werden muß, ist deshalb alt. V. Natürliche Bindungen Die moralische Relevanz natürlicher oder emotionaler Bindungen ist in jüngerer Zeit vor allem durch Frank (1992) wiederentdeckt worden. Seine Kernthese läßt sich dahingehend zusammenfassen, daß emotional gesteuerte Handlungen, die unbewußt und nicht in Ansehung der erwarteten positiven oder negativen Handlungskonsequenzen vorgenommen werden, im Rahmen sozial problematischer Situationen dennoch vorteilhaft sein können. Frank versucht also, die Geltung des ökonomischen Vorteilskalküls rur die Erklärung der Entstehung von Ordnung (Kooperation) zu relativieren und rur die Relevanz der Emotionen eine Bresche zu schlagen. Die Einsicht, daß Emotionen rur die Moral von Belang sind, hat eine längere Tradition. Schon in der griechischen Philosophie, insbesondere bei Aristoteles, wird die moralische Bedeutung von natürlichen Anlagen und Geruhlen betont. Moral und menschliche Natur gelten noch als Einheit. Diese Vorstellung wurde durch die christliche Moralauffassung verdrängt, wonach Moral und menschliche Natur potentiell widersprüchliche Elemente seien, die es durch Gebote und Pflichten zu vereinen gelte. Vor allem durch die Vertreter der schottischen Moralphilosophie kam es zur Korrektur dieser Auffassung. Den Anstoß lieferte Shaftesbury, dessen Ideen sein Schüler Hutcheson zur Theorie der moralischen Gefühle (moral sentiments) ausbaute, die wiederum die Moraltheorie von Hume und Smith prägte. Im Vordergrund steht die These, daß die Menschen ein natürliches Geruhl darur haben, was moralisch richtig oder falsch sei. Dieser moralische Sinn (moral sense). sei angeboren und werde durch Erziehung und Sozialisation ausgebildet. Dabei gelten Geruhle und Verstand als ebenbürtige, sich ergänzende Instanzen der Moral, deren Hauptfunktion darin gesehen wird, das Selbst interesse zu zügeln. Hume (1929, S. 85, S. 153) sieht in den Beziehungen zwischen Eltern und Kindern sowie zwischen Verwandten das allerOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 62 Helmut Leipold selbstverstärkend in jene des Gefangenendilemma-Spiels. In einem solchen Umfeld sind rationale Bindungen überfordert, geordnete, kooperative Beziehungen zu gewährleisten. Wie die Umfragen in den Reformländern belegen, haben die Menschen eine hohe Präferenz für Recht und Ordnung. Sie wären wahrscheinlich auch bereit, dafür Vorleistungen zu erbringen. Die Umstände induzieren jedoch eine unbeabsichtigte Eigendynamik. Verantwortlich dafür sind ideologische und rechtliche Bindungsdefizite, die ihrerseits sowohl transformationsals auch pfadabhängige Ursachen haben. Die ideologischen Defizite sind teilweise eine Erblast des Sozialismus. Der Sozialismus strebte eine neue Gesellschaft und damit eine Umwertung der gewachsenen Moralwerte an. Religion und Kirche wurden unterdrückt, ohne ein vergleichbares Substitut anbieten zu können. Die sozialistischen Werte und Ideale blieben trotz oder wegen der permanenten Propagierung relativ wirkungslos. Recht und Ordnung mußten durch die umfassenden staatlichen Kontrollapparate in starkem Maße erzwungen werden, für deren Arbeit der Marxismus-Leninismus die ideologische Legitimation lieferte. Mit dem Niedergang des Sozialismus wurden auch dessen Werte und Ideale in Frage gestellt. Gerade in der Anfangszeit der Umgestaltung entstand ein ideologisches Vakuum mit entsprechenden Bindungsdefiziten. Die daraus resultierenden Verunsicherungen sind in verschiedenen Transformationsstudien beschrieben worden und brauchen hier nicht wiederholt zu werden (vgl. Sztompka 1993; Rose 1994). Gravierender waren jedoch Rechtsunsicherheiten, die aus der Auflösung der sozialistischen Kontrollapparate und dem zögerlichen Umund Aufbau des Rechts, insbesondere der Staatsverfassungen, des öffentlichen Rechts und des Wirtschaftsrechts resultierten (vgl. Brunner 1991; Rüthers 1992). Die rechtlichen Freiräume eröffneten vor allem für die zuständigen Verwalter des Staatsvermögens goldene Verwertungsund Bereicherungsmöglichkeiten, die sie weidlich nutzten und damit den ohnehin geringen Rest an Reputation verspielten. Die rechtlichen Defizite begünstigten zudem die Ausbreitung der organisierten Kriminalität, die bereits in der sozialistischen Schattenwirtschaft aktiv war und die den Mangel an Sicherheit mit freilich illegalen Methoden zu befriedigen wußte (vgl. Voigt / Kiwi! 1995). Rechtliche und damit einhergehende wirtschaftliche Unsicherheiten sind wohl eine normale Begleiterscheinung tiefgreifender gesellschaftlicher Umgestaltungsprozesse. Ungewöhnlich und deshalb erklärungsbedürftig sind jedoch die deutlichen länderspezifischen Unterschiede im Tempo und Umfang der rechtlichen Instabilitäten. In den mitteleuropäischen Reformländern gelang es relativ schnell, die transitorischen Instabilitäten aufzufangen und einigermaßen verläßliche Rechtsverhältnisse zu etablieren, während in den ostund südosteuropäischen Ländern nach wie vor erhebliche Defizite an Rechtsstaatlichkeit bestehen. Die unterschiedlichen Rechtsverhältnisse finden ihr Spiegelbild in OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 63 den unterschiedlichen wirtschaftlichen Ergebnissen. Die Wurzeln dafür reichen historisch weit zurück. In den mitteleuropäischen Reformländern existierten offensichtlich noch Restbestände der jahrhundertelang gewachsenen Rechtstradition, die für die aktuelle Reformpolitik aktiviert werden konnten. Diese Länder wurden bekanntlich von Rom und Westeuropa aus missioniert. Sie gehörten seit ihren staatlichen Anfängen zur römisch-katholischen Kirche, erlebten die Umbrüche der Reformation und die für Westeuropa charakteristische rechtliche und politische Entwicklung. Die für den westeuropäischen Sonderweg wohl entscheidende Weichenstellung erfolgte durch die päpstliche Revolution im 11. Jahrhundert, welche die Trennung zwischen kirchlicher und weltlich-staatlicher Macht einleitete. Damit kam es zur Trennung des kanonischen und weltlichen Rechts und bei letzterem zur systematischen Entwicklung der primären und sekundären Rechtsregeln. Die Trennung zwischen Kirche und Staat und die Verweltlichung der staatlichen Herrschaft bahnten den Pfad für die Herrschaft durch das Recht und die Unterstellung des Staates unter das Recht. Dieser Pfad führte über Umwege zur Autonomie der Wissenschaft, zur Aufklärung und schließlich zum demokratischen Rechtsstaat und zur Marktwirtschaft (vgl. Berman 1991; Jones 1991; Leipold 1997). Dagegen gehörten die ostund südosteuropäischen Länder seit ihren staatlichen Anfangen zur griechisch-orthodoxen Kirche. Weder im oströmischen Reich noch im zaristischen Rußland gab es ein Nebeneinander von kirchlicher und staatlicher Gewalt. Sowohl die oströmischen Kaiser als auch die russischen Zaren verstanden sich als kirchliches Oberhaupt. Die eigentliche Ursache dafür sieht Müller-Armack (1959) in der Weigerung der Kirchenväter in den ersten christlichen Jahrhunderten, die Kirche von Byzanz als irdische Machtinstanz zu etablieren und auszubauen. Während die römisch-katholische Kirche von Anfang an bestrebt war, das Christentum mittels einer effektiven Organisation durchzusetzen, vertraute die griechisch-orthodoxe Kirche auf die Eigenrnacht der christlichen Botschaft. Das leitete nicht nur ihre Vereinnahmung durch die staatlichen Mächte ein, sondern begünstigte auch die politische Passivität und Weitabgewandtheit der Ostkirche. Sie konnte sich aufgrund der selbstauferlegten Enthaltsamkeit als irdische Ordnungsrnacht zu keiner Zeit als autonome Gegenrnacht zur staatlichen Herrschaft behaupten. Dadurch sowie durch das Sichversenken in mystischer Spiritualität leistete die Ostkirche auch keine Beiträge zur Entwicklung der Sozialund Wirtschaftsethik und zu deren Umsetzung in Rechtsnormen. Gerade in der Idee und Qualität des Rechts scheidet sich der Weg des Westens schon früh von dem des Ostens. Die pfadabhängigen Unterschiede lassen sich für Rußland sowie für andere ostund südosteuropäische Staaten über Jahrhunderte bis heute belegen (vgl. Müller-Armack 1981, S. 95; Buss 1989). Der Entwicklungsweg dieser Länder und insbesondere des zaristischen Rußlands kannte daher auch keine zu Westeuropa vergleichbaren OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 64 Helmut Leipold Entfaltungsräume für bürgerliche Freiheiten, für freie Städte, für autonome Wissenschaften, für Aufklärung und für Rechtsstaatlichkeit. Die zum Rechtsstaat gehörende Gewaltenteilung, Selbstverwaltung und die Staatskontrolle durch unabhängige Verwaltungsgerichte blieben fremde, westliche Einrichtungen. Vor allem blieb die systematische Entwicklung des Rechtssystems auf der Strecke. Die Unterentwicklung des Rechts und die über Jahrhunderte bestehende Dominanz des Machtoder Befehlsprinzips gegenüber dem Rechtsprinzip sind von allen Kennern der russischen Geschichte immer wieder als Konstanten herausgestellt worden (v gl. Belege bei Schmidt-Häuer 1993, S. 29 ff.; Simon 1995). Die kommunistische Diktatur hat dieses Defizit nicht behoben, sondern eher verschärft. Das endemische Versagen des Staates als Rechtsschutzstaat hat jüngst den russischen Schriftsteller Kriwulin (1995, S. 33) zur resignativen Feststellung veranlaßt, daß wir, also die Bürger " ... den Staat gar nicht mehr um Schutz zu bitten (brauchen), wir müssen uns vor ihm schützen." Die aktuelle Entwicklung in den Reformländern vermittelt eine aufschlußreiche Lektion dafür, daß die gewachsene Ordnung von Belang ist. Selbst das Recht, das ja gemeinhin als das klassische Mittel der ordnungspolitischen Umgestaltung angesehen wird, läßt sich offensichtlich nur bedingt einsetzen. Mit Blick auf die ostund südosteuropäischen Länder hat Brunner (1991, S. 22) die begrenzten Möglichkeiten der Reformpolitik dahingehend zusammengefaßt, daß die Gestaltung einer marktwirtschaftlieh adäquaten Rechtskultur eine sehr viel schwierigere Aufgabe sei und einen viel längeren Zeitraum benötige als die bloße Verabschiedung von Gesetzen. Aufgrund unserer Überlegungen erweist sich der unterentwickelte Stand der sekundären Rechtsregeln als die kritische Variable der Ordnungspolitik. Nur wenn auf dieser Ebene die Minimalbedingungen eines funktionsfähigen Rechtssystems erfüllt werden, können die angestrebten Wirkungen der Ordnungspolitik erreicht werden. Paradoxerweise lassen sich diese Minimalbedingungen einschließlich der erforderlichen Bindungen nicht dekretieren, womit die eigentliche Grenze der Ordnungspolitik genannt ist. Da in einem Großteil der ostund südosteuropäischen Reformländer diese Bedingungen nicht oder nur höchst unvollkommen gegeben sind, hat hier die Reformpolitik an tieferen Schichten anzusetzen, ohne daß die Aussicht auf schnelle Reformerfolge besteht. Auch von einem starken und mit diktatorischen Vollmachten ausgestatteten Autokraten ist keine Lösung des Ordnungsproblems zu erwarten. Dieser verbreiteten Hoffnung ist die alte Einsicht von JJ Rousseau entgegenzuhalten, wonach auch der stärkste Herrscher zum Scheitern verurteilt sei, wenn er nicht Gewalt in Recht und Gehorsam in Pflichten verwandeln könne (zit. bei Zippelius 1978, S. 67). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung 65 E. Schlußbemerkungen Der in vielfacher Hinsicht unerwartete Verlauf der politischen und wirtschaftlichen Umgestaltung ist in verschiedenen Studien und Diskussionen mit der Feststellung kommentiert worden, daß die liberale Gesellschaft auf Voraussetzungen beruhe, die sie selbst nicht zu schaffen vermöge. Bei diesem Kommentar bleibt jedoch meistens unklar, auf welchen Voraussetzungen eine rechtsstaatliehe Demokratie und eine funktionsfähige Marktwirtschaft beruhen. Dieser Beitrag sollte etwas Licht in das Dunkel bringen, das den Zusammenhang zwischen gewachsener und gesetzter Ordnung umgibt. Als entscheidendes Scharnier, das beide Ordnungen verbindet, wurden verschiedene Formen der Bindungen oder Restriktionen des selbstinteressierten Verhaltens der Menschen herausgestellt. Ein nicht unwesentlicher Teil dieser Bindungen erwächst aus eher irrationalen Wurzeln. Insofern entzieht sich dieser Teil auch einer bewußten Gestaltung. Für die Ordnungstheorie ist ein adäquates Verständnis der Entstehungsund Wirkungsbedingungen solcher Bindungskräfte jedoch deshalb notwendig, um die Möglichkeiten der bewußten, rationalen Ordnungsgestaltung nicht zu überschätzen. Die Irritationen der ökonomischen Profession über die insgesamt eher enttäuschende wirtschaftliche Entwicklung in den Reformländern verweisen auf Defizite der ökonomischen Erklärungsansätze, die einseitig auf die stimulierende Kraft des rationalen Vorteilskalküls der Wirtschaftssubjekte und auf die ordnungstiftenden Effekte der staatlichen Reformpolitik setzen. Diese Einäugigkeit, die zur Überschätzung der Machbarkeit der Ordnung neigt, gilt es zu korrigieren. Dafür hat die Institutionentheorie schon aufschlußreiche Vorarbeiten geleistet. Die differenzierte Sichtweise kommt im Verständnis der Institutionen zum Ausdruck, die nach Priddat (1995, S. 237) " ... die unhintergehbare Präsenz der Geschichte im rationalen Handlungskontext der Ökonomie (sind)". Dieses Verständnis läßt sich als Fazit unserer Ausführungen dahingehend ergänzen, daß verläßliche Institutionen die unhintergehbare Präsenz gewachsener moralischer Bindungen im alltäglichen Handlungskontext der Ökonomie und der Politik sind. Bestand und Belastbarkeit solcher Bindungen sind in normativen Empfehlungen zur Umgestaltungspolitik zumindest mitzudenken. Nach MurreIl (1995, S. 175) kann dem eher unerwarteten Verlauf der politischen und wirtschaftlichen Umgestaltung auch eine positive Seite abgewonnen werden, weil sich die historisch einmalige Chance biete, den Erklärungsgehalt ökonomischer Theorien und insbesondere der Theorie des institutionellen Wandels zu überprüfen und gegebenenfalls zu verbessern. Seinem Fazit, "that there is much to learn", ist nichts hinzuzufügen. 5 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 66 Helmut Leipold Literaturverzeichnis Axelrod, R. (1987), Die Evolution der Kooperation, München. Barisitz, S. (1995), Versuch einer Einstufung der mittelund osteuropäischen Länder nach Kriterien des Reformerfolges 1993/1994, in: Osteuropa-Wirtschaft, Heft 2, S. 168-175. Baurmann, M. (1996), Kann Homo oeconomicus tugendhaft sein?, in: Homo oeconomicus, Bd. XIIl (1), S. 1-24. Berman, H.J. (1991), Recht und Revolution. Die Bildung der westlichen Rechtstradition, Frankfurt a. M. Brunner, G. (1991), Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen der wirtschaftlichen Transformation, in: Hartwig, K.-H. / Thieme, H.1., Hg., Transformationsprozesse in sozialistischen Wirtschaftssystemen. Ursachen, Konzepte, Instrumente, Berlin, u. a., S. 201-225. Buss, A. 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Vorbemerkungen, Ziele, Hypothesen Die nachfolgende Abhandlung stellt sich eine gemischte Aufgabe: Einerseits soll ein Überblick über ein Thema und über die diesbezügliche Literatur gegeben werden, andererseits sollen auch einige konkrete Hypothesen vorgestellt und einer vorläufigen Klärung auf der Basis der Literatur zugefiihrt werden. Die Themenstellung ist die Frage nach dem Verhältnis von ökonomischer Entwicklung einerseits und Demokratisierung andererseits. Wie sind die Zusammenhänge zu charakterisieren? Was beeinflußt was und wie? Daß hierzu vorwiegend politikwissenschaftliches Material in die Darstellung einfließt, bedeutet nicht, daß die Analyse nichtoder anti-ökonomisch ausfällt - im Gegenteil. Es wird sich zeigen, daß der Zusammenhang ökonomisch als Problem der Optimierung von Demokratiefunktionen formuliert werden kann: Unterschiedliche demokratische Regimetypen erfiillen in differentieller Weise Effizienzund Legitimitätskriterien. Beide Kriterien sind aber in den Transformationsprozessen der Gesellschaften von grundlegender Bedeutung, denn radikale Systemwechsel müssen auf Akzeptanz stoßen, von der Bevölkerung getragen werden, sollen sie nicht blockiert sein oder auf halbem Weg stagnieren oder gar rückläufig werden. Andererseits ist der Systemwechsel nicht transaktionskostenfrei: Der Weg selbst wirft Kosten auf. Ökonomisch - im analytischen Geflecht von Neuer Politischer Ökonomie, und Public-choice-Theorien sowie Transaktionskostentheorie und neuer Institutionenökonomik -stellt sich das Problem als das der "Uno-actu"-Minimierung von Entscheidungsund Konsensfindungskosten. Im Sinne der konstitutionellen Ökonomie ist der Transformationsprozeß sicherlich auch als Regelsuche und Regelbildung zur Überwindung eines "institutionellen Vakuums" zu verstehen, so daß hier Anlehnungen an die ökonomische Theorie kollektiven Handeins und öffentlicher Güter möglich werden. Hier zeichnen sich auch entsprechende Möglichkeiten der Mikrofundierung des Transformationsgeschehens ab, wobei aber der handlungstheoretischen Bedeutung von Normen und geschichtlichen Traditionen ebenso Aufmerksamkeit geschenkt wird wie der Rolle kommunikativer Diskurse bei den gesellschaftlichen Verständigungsversuchen und der gesellschaftlichen Konstruktion von Leitbildern und Zielen. Die Darstellung berückOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 70 Frank Schulz-Nieswandt sichtigt ferner Pfadabhängigkeiten der Transfonnationen, die durch Rückgriff auf historische und kulturell-ethnische Faktoren und Kontexte gewonnen werden. Transfonnation bedeutet Wandel des gesamten Gesellschaftssystems. Der Wandel ist umfassend und betrifft Wirtschaft, Politik, Kultur und Persönlichkeit als Teilsysteme. Damit ist die kollektive Identität (Gesellschaft als Selbstkonzeption) im Wechsel begriffen. Das wird weiter unten noch näher ausgefuhrt. Es wird aber bereits an dieser Stelle deutlich, wieso sich die nachfolgende Abhandlung entlang einer Auseinandersetzung mit sozialwissenschaftlichen Modernisierungstheorien zu entfalten versucht. Die Modernisierungstheorie thematisiert ja gerade den Wandel des gesellschaftlichen Gesamtsystems und die innere Dynamik der Teilsysteme. Der Zusammenhang von ökonomischer Entwicklung zur Marktwirtschaft und der Demokratisierung des politischen Systems stellt dabei eine zentrale Dimension dieses Themas dar. Es wird sich aber zeigen, daß die Frage der Spezifizierung des Zusammenhangs in der Modernisierungstheorie bzw. in der Diskussion von Modernisierungstheorien kontrovers ist: Kommt zeitlich erst die ökonomische Entwicklung (Vennarktwirtschaftlichung und Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens) und dann -quasi als "Spill-over-Effekt -die Demokratisierung? Ist der Zusammenhang vielleicht sogar eher umgekehrt? Oder ist der Zusammenhang als Wechselwirkung mit kumulativen Effekten zu modellieren? Genau diese Spezifizierung des Themas -sequentielle Logik der Transfonnation der Teilsysteme oder Logik der Wechselwirkung der Transfonnationen der gesellschaftlichen Teilsysteme -macht die modernisierungstheoretische Fragestellung fur die Theorie der Transfonnation so interessant. Ansonsten ist der entwicklungsökonomische Forschungskontext der Modernisierungstheorie natürlich nicht problemlos auf Transfonnationsgesellschaften zu übertragen. Wenngleich der Strukturwandelbedarf und die sozialen Anpassungskosten außerordentlich hoch sind, stellen sich in Transfonnationsländern nicht generell Fragen der Industrialisierung und Verstädterung, der Humankapitalbildung und der demographischen Umbrüche. Wenn man Transfonnationsprozesse modernisierungstheoretisch zu begreifen versuchen sollte, dann wird man sie nur als Unterfall nachholender Teilmodernisierung definieren können. Schließlich noch eine weitere Vorbemerkung. Sollte man die Transfonnation als eine derartige nachholende Teilmodernisierung definieren, so gibt es wohl nur eine Möglichkeit, diese zielorientierte Analyse als nicht kulturimperialistisch und eurozentristisch zu verstehen; die Analyseperspektive müßte sprachlich wie folgt präskriptiv fonnuliert werden: Wenn osteuropäische Transfonnationsgesellschaften dem westlichen Typus der interdependenten Ordnung von Marktwirtschaft und Demokratie folgen wollen, müssen sie auch funktional erforderliche Anpassungen im sozio-kulturellen und personalen Teilsystem der Gesellschaft durchfuhren. Das resultiert daraus, daß das euroOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Ökonomische Transfonnation und politische Institutionenbildung 71 päische Gesellschaftsmodell ein spezifisches Rationalitätsmuster verkörpert, das sich nicht nur teilsystemisch realisieren läßt, sondern nur als spezifisches ganzheitliches Zivilisationsprojekt. Ansonsten werden Modernisierungsprozesse widersprüchlich und von Blockaden, Stagnationen und Regressionen betroffen sein. Angesichts des latenten Potentials an Barbarei ist dieses Zivilisationsprojekt eine Wanderung auf des Messers Schneide. Gesellschaften können geteilter Meinung sein, ob man den Weg dorthin gehen will. Aber wenn, dann wird man ihn nur ganz gehen können. Zumindest wird man sonst große Umwege -den lateinamerikanischen Pfad etwa -machen. Oder man wird in afrikanischer Agonie verharren. Oder man geht radikal andere Zivilisationspfade (China, Teile des Islams). Das Thema kann also wie folgt formuliert werden: Der Transformationsprozeß ist im Rahmen historisch vorgegebener Pfade abhängig von der Konstruktionsleistungen verketteter Akteure, die sich dabei (These der post-sozialistischen Akteurs lücke ) selbst konstituieren müssen. Das ist die Mikrofundierungsannahme. Als Voraussetzung gelingender Transformation muß man das Ausfüllen des institutionellen Vakuums begreifen. Das Zentralthema ist also Institutionenbildung als kontextabhängige gesellschaftliche Identitätssuche und Wahlentscheidung. Das ist die Public-choice-Dimension des Themas, teils ein Problem der konstitutionellen Ökonomie, teils ein über die Kontrakttheorie hinausgehendes Problem der allgemeinen politischen Ökonomie und der institutionalistischen Ökonomie. Die Kerngedanken der nachfolgenden Abhandlung sind in vorausgegangenen Studien des Verfassers enthalten (Schulz-Nieswandt 1996). Sie sollen hierl anders pointiert und unter Bezugnahme auf weitere Literatur und Forschungsbefunde präsentiert werden. Das Institutionenbildungsproblem unterteilt sich in das Problem der Bildung eines "organisatorischen Gehäuses" und in das der Bildung "prozeduraler Gleise". Die zweidimensionale Differenzierung entspricht weitgehend der politikwissenschaftlichen Unterscheidung von "polity" (Verfassung und harte Strukturen institutioneller Rahmungen) und "politics" (Entscheidungsprozesse und Konfliktaustragungsmodalitäten).2 Beide Dimensionen des Problems der Institutionenbildung bestimmen den Handlungsraum der Akteure. Hier nun interessiert zentral und grundlegend die Frage nach der Kovarianz ökonomischer Entwicklungen einerseits und eben diesen InstitutionenbildunI Wobei man sich fragen kann, woher man -vor dem Hintergrund der (z. T. vernichtenden) Sammelbesprechung verschiedener neuer transformationsbezogener Veröffentlichungen von Hartmann (1995) -noch den Mut zur umfassenden Sicht hernehmen soll. 2 Das Problem der "Policy"-Dimension (Politikinhalte, Leitbilder, Konzeptionen, Ziele, Maßnahmen und Implementation) werden wir nur streifen. Es stellt den Bezug zur "sozialen Frage" der Transformation her. Vgl. Weltbank (1996). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 78 Performance Frank Schulz-Nieswandt Zapf-Senghaas-ModeU 1 Transformation = Systemwechsel politische Kultur __ Makroebene --- Mesoebene --- Mikroebene -- hi · . h Pfal dabh· .gk. sltonsc e ängt elten Abbildung I: Zur Systematik der Problemfonnulierung In diesem explikativen Bereich der Systematik der Problemformulierung ist "rechts oben" der Einfluß der Kultur 13 und personengebundener mentalisti13 Heftig umstritten ist die Rolle des "konfuzianischen Kapitalismus" in der Analyse des Wachstumspfades ostasiatischer Länder. Bei Xu (1996) wird der ökonomische Aufstieg weitgehend ökonomisch erklärt; die Rolle des Staates wird in der Dichotomie "weak" versus "strong" begriffen und dies mit der interessanten transfonnationstheoretischen Bemerkung (Xu 1996, OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Ökonomische Transformation und politische Institutionenbildung 79 scher Verhältnisse -zu denken ist an die Rolle der Kirche wie in Polen, aber auch die der Orthodoxie in Rußland oder die Rolle des Islams in den Turkstaaten, an die Rolle des traditionsverwurzelten Patriarchaiismus usw. -nur angedeutet (vgl. den Beitrag von Leipold in diesem Band). Wichtig sind die Rückwirkungen der "polity"- und "politics"-abhängigen "Policy"-Dimension sowohl auf die ökonomische Transformation als auch auf die Transition. Man kann diese Zusammenhänge auf der Makro-, Mesound Mikroebene analysieren. Und schließlich ist der gesamte Zusammenhang nicht losgelöst von eventuellen historischen Pfaden, auf denen zu wandeln der Prozeß gezwungen wird bzw. durch diese Pfadabhängigkeit kanalisiert wird (Leipold 1996). Die Thematisierung der "Policy" -Voraussetzungen gelingender Transformation kann auch an einem anderen Aspekt verdeutlicht werden. Heranzuziehen ist nochmals die ältere sequentielle Modernisierungstheorie. Zugleich wird dort herausgestellt, daß mit diesem linearen Prozeß eine inverse U-Kurve der Entwicklung der inter-personellen und inter-regionalen Pro-Kopf-Einkommen (Schulz-Nieswandt 1996a) verbunden ist. Statt dessen nehmen wir hier alternativ an, daß die Koppelung von Sozialproduktwachstum und Trickle-downEffekten "policy"-abhängig ist. Diese "Policy"-Voraussetzungen hängen nun aber wiederum von der Entwicklung eines politischen Systems ab, das breite Inklusionseffekte sichert -und das kann nachhaltig nur eine Demokratie. Betrachtet man darüber hinaus die Problematik auch wohlfahrtstheoretisch, dann ist eine Überlegung wichtig: Das Wohlbefinden der Gesellschaftsmitglieder hängt nicht nur vom Konsumgüter-Nutzen-Index ab, sondern auch von einem Freiheitsindex, der politische und soziale Grundrechte impliziert. Die politischen Grundrechte sind natürlich mit der Einrichtung einer Demokratie verbunden; die sozialen Grundrechte sind jedoch an Entwicklungen in wichtigen "Policy"-Feldern geknüpft. Es darf aber nochmals betont werden, daß Demokratie und die spezifischen Policy-Voraussetzungen gelingender Modernisierung nicht unabhängig voneinander sind. III. Ökonomische Transformation Die ökonomische Transformation betrifft zunächst die einzelwirtschaftliche und mikroökonomische Ebene der Spezifizierung von "Property rights", der Etablierung von Schlüsselsektoren. Volkswirtschaftlich handelt es sich -wie die Beispiele Ostdeutsch land und Ungarn gezeigt haben - um raumwirksame 14 S. 67), die ökonomische Reform könne nicht im Rahmen eines völlig eliminierten Systems der Kommandopolitik ablaufen und gelingen. 14 Zur dramatischen Rückentwicklung von Boom-Regionen in der westsibirischen Erdölprovinz vgl. Wein (1996). Hier handelt es sich allerdings auch um die Folgen des spezifischen Typs der sowjetischen Industrialisierung und Raumerschließung, die nun unter den freigesetzten BeOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 80 Frank Schulz-Nieswandt Umstrukturierungen auf Branchenebene bzw. im sektoralen Sinne. Genau diese strukturelle Anpassung hängt verständlicherweise eng mit der Re-Integration der ehemals staatssozialistischen Länder in den Weltmarkt zusammen. Nachdem die COMECON-Isolierglocke fortgefallen ist, induziert der technologische Rückstand, aber auch die volkswirtschaftlich nicht rationale inter-regionale und inter-nationale Arbeitsteilung einen enormen Anpassungsdruck, um sich im Weltmarkt wettbewerbsfähig zu plazieren. Dabei zeichnet sich bereits jetzt ab, daß das mittelfristig eintretende Problem des Übergangs von der statischen Wettbewerbsfähigkeit (Ausnutzung komparativer Wettbewerbsvorteile) zur dynamischen internationalen Wettbewerbsfähigkeit nicht aus den Augen verloren werden darf. IV. J-Kurven-Muster Die Diskussion der Muster möglicher J-Kurven-förmiger Transformationskrisen und die Muster der sich dann anschließenden Wachstumspfade ehemals staatssozialistischer Länder (Weltbank 1996) schließt sich der vorausgegangenen Klärung der ökonomischen Transformation an und bietet zugleich die Möglichkeit zum Übergang zur Analyse der Rolle der politischen Institutionen, um nach den Kovarianzen ökonomischer Prosperität, politischer Stabilität und der Wahl politischer institutioneller Arrangements zu fragen. Diese makroökonomische Erfolgsbilanz hängt wiederum von der Erfolgsbilanz der mikroökonomischen Transformation ab, diese aber erneut von der Entwicklung politischer Institutionen, denn die Privatisierungsprozesse, die Etablierung der Kapitalmärkte usw. mögen in Abhängigkeit vom Wandel der Regierungsform und der Demokratisierung des politischen Systems recht unterschiedlich verlaufen. Die ökonomischen Erneuerungsprozesse, die ohnehin nicht automatisch eine Inklusion breiter Bevölkerungskreise in den Entwicklungspfad (Trickle-downEffekte) garantieren, verlaufen im Raum des ehemaligen staatssozialistischen Blocks entsprechend recht heterogen, mit deutlichem Zentrum-Peripherie-Muster auf mehreren Ebenen (inter-national, intra-national, inter-regional und intra-regional sowie inner-städtisch). Hierbei sind die besonders interessanten räumlichen Disparitäten und die darauf bezogenen raumökonomischen und integrationstheoretischen U-Hypothesen angesprochen. Die Daten, deren Qualität dahingestellt bleiben müssen (Weltbank 1996), zeigen, daß die mittelosteuropäischen Länder aus dem Tal der Transformationskrise herausgekommen sind und nun einen positiven Wachstumspfad beschreiten. Sie machen auch das Erfolgsgefälle zu den GUS-Ländern deutlich. dingungen der Marktwirtschaft tiefgreifende Erosionserscheinungen erleiden (vgl. Bradshaw 1995; Rowland 1996; Stemmer 1996). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Ökonomische Transfonnation und politische Institutionenbildung 81 Hiernach fUhrt Mittelosteuropa die Rangliste an. Südosteuropa rangiert noch vor den GUS-Staaten, die zum Teil von der Entwicklung in den baltischen Ländern überflügelt werden. Zentralasien steht im weiteren Gefalle zur "slawischen" GUS. Die Situation in den zentralasiatischen Ländern gestaltet sich kompliziert: Zentralasien stellt ein eigenes Thema dar. Es ist weitgehend nur zu verstehen vor dem quasi-kolonialen Hintergrund des inter-republikanischen Zentrum-Peripherie-Gefalles mit all seinen Auswirkungen auf die binnenwie außenwirtschaftlichen Spezialisierungsmuster, der großräumigen Infrastrukturen usw. Auch sozio-demographisch, vor allem auch hinsichtlich der oftmals komplizierten ethnischen Mischungen, die mit der Geschichte der zaristischen Expansion sowie später der sowjetischen Industrialisierung und Raumerschließung zusammenhängen, bestehen hier Besonderheiten. C. Zentrum-Peripherie-Muster und historische Pfadabhängigkeiten Der Verfasser folgt einem Zentrum-Peripherie-Modell im internationalen System der Wohlstandsentwicklung, das an anderer Stelle breiter ausgefUhrt wurde (Schulz-Nieswandt 1996). Dort hat der Verfasser auch universalhistorische Skizzen einfließen lassen, um die langfristige Genese solcher Entwicklungsgefalle plausibler zu machen. Eine solche Skizze, die in Europa mit den formativen Wirkungen des Übergangs von der Spätantike zum frühen Mittelalter und somit mit dem Dualismus von West-Rom und Ost-Rom und dem Aufstieg von Byzanz beginnen muß, dann aber auch die differentiellen Formen des Absolutismus umfassenden Differenzierungen zwischen Kerneuropa und seinen Peripherien erfaßt, wird auch fUr unser Thema von Bedeutung sein (Leipold 1996). Auf diese historischen Entwicklungskonstellationen ist hinzuweisen, da vor ihrem Hintergrund die Problematik der Institutionenbildung am Ende des 20. Jahrhunderts tiefgreifender deutlich wird. Die Verschiebungen und dann die nachhaltigen Herausbildungen des heutigen Kerneuropas 15 spielen für die Frage der strukturellen Abspaltung Mittelostund Osteuropas eine große Rolle. Europa ist infolge der Strukturbildungen der europäischen Geschichte hinsichtlich des typischen Gefüges von Wirtschaft, Gesellschaft und Wohlfahrtsstaatlichkeit recht heterogen. Derartige Kernbildungen und Peripheriekristallisationen dürfen nur als heuristischer Rahmen der Analyse angesehen 15 Abgesehen vom katholischen Irland, der katholischen Peripherie der iberischen Halbinsel, aber auch der anti-staatlichen und nur defizitär urbanen Gesellschaftlichkeit Süditaliens, vorgeprägt durch die Kontinuität feudaler Verhältnisse, die sich in modeme Formen des Klientilismus und des Patronagesystems transformiert haben, der Peripheralisierung Griechenlands infolge der nachhaltigen Entwicklungsprägung durch die osmanische Herrschaft, die zur verspäteten Staatsbzw. Nationsbildung beigetragen und auch hier -wie in Süd-Italien -eine anti-staatliche Gesellschaftlichkeit induziert hat. 6 Casse1 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 82 Frank Schulz-Nieswandt werden. Für die Tschechoslowakei beispielsweise kann diese historische These weniger Plausibilität in Anspruch nehmen. Noch bis 1945 war dieses Land ein ökonomisch zentrales Land in Europa. Hier geht die Rückständigkeit weitgehend auf die Staatssozialisierung von Wirtschaft und Gesellschaft nach 1945 zurück. Historisch kristallisierten sich in Europa -und danach unterscheiden sich Nord-West-Europa, Südeuropa, Südosteuropa (Bulgarien, Rumänien, Serbien), Mitteleuropa (Polen, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Ungarn, Kroatien) und Osteuropa (vereinfacht gesagt: der "slawische" Teil der ehemaligen UdSSR) - unterschiedliche Entwicklungsräume nach Maßgabe der Urbanisierung und des Städtesystems, der Sozialstruktur, insbesondere der Agrarverfassung, der Infrastruktur, der Rolle der Kirche und der konfessionellen Gesamtsituation usw. So wie die Transformationsforschung damit heuristisch an dem Rokkan-Modell (Flora 1981) anknüpft, so wird man auch hier die aktuellen transformationsbezogenen gesellschaftlichen Problem lösungsund Reaktionsbzw. Gestaltungsstile verstehen müssen vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Modemitätsstrukturen. Vergleichend zwischen Kemeuropa und Osteuropa analysiert, bewegt sich Mittelosteuropa im Verlauf der aktuellen Transformation auf einen solchen Semi-Peripherie-Status zu, während große Teilräume Osteuropas peripherialisiert werden und -wie zum großen Teil der Kaukasus und vor allem Zentralasien -verstärkt eher Gegenstand der "Dritte Welt"-Forschung sein werden. Wessei (1995) konnte in ihrer Analyse zeigen, daß Mittelosteuropa bei anhaltend positiven Wachstumsraten noch weit ins nächste Jahrundert Zeit brauchen wird, um auf das heutige Pro-Kopf-Einkommen von Portugal zu gelangen. Überhaupt spricht in der neueren Literatur und Forschung wenig für die Idee einer globalen Konvergenz des Wohlstandes. D. Ökonomische Transformation und ihre Polity-, Politicsund Policy-Voraussetzungen I. Das Problem des Gefangenen-Dilemmas im institutionellen Vakuum von Transformationsgesellschaften Um die Dramatik der Umschichtungen in den Transformationsgesellschaften, auch im Verteilungsgefüge der Lebenslagen, angemessen zu verstehen, wird man ein zweckmäßiges Verständnis von Transformation entwickeln müssen. Es handelt sich ja nicht einfach um einen Prozeß der "Vermarktwirtschaftlichung", wenngleich allein damit große Umschichtungseffekte im Lebenslagengefüge verbunden sind. Vielmehr ist unter Transformation ein SystemOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Ökonomische Transfonnation und politische Institutionenbildung 83 wechsel (MerkeI, u. a. 1996) zu verstehen, der alle Subsysteme der Gesellscnaft erfaßt. Transformationsgesellschaften beginnen, und das soll nun stärker ins Zentrum der Problemformulierung gerückt werden, mit einem Zustand des "institutionellen Vakuums" ("disintegrated as fast as everything else without being replaced by new, visible arrangements": Snavely 1996, S. 652; Plesu 1996). Insbesondere die Suche nach den optimalen politischen Institutionen i. S. von "Polity" und "Politics" (Crepaz 1996) macht die Schwierigkeiten deutlich, denn politisches System und wirtschaftliche Prosperität stehen in Wechselwirkung. Schließlich sind die sozio-kulturellen Voraussetzungen längerfristiger ökonomischer Entwicklungspfade nicht zu vernachlässigen, was die ganzheitliche Identitätskrise zum Ausdruck bringt. Der Situation angemessen interpretiert Shlapentokh (1996) die institutionelle Verfaßtheit und die soziale Kohäsion im Vergleich zur Entstehung des Feudalsystems in der Phase des Niedergangs und Zerfalls des karolingischen Reichs. Die Situation läßt sich auch als PD-Fall theoretisieren: Wie führt man die GeseIlschaftsmitglieder zur Kooperation, hier zur Regelbildung und -bindung, um sich kollektiv besserzustellen? Ost-, aber auch Mittelosteuropa und Südosteuropa bringen hier leider nachteilige historische Pfadabhängigkeiten ein, wenn man die schon früh eintretende Peripheralisierung in der Geschichte Europas betrachtet, auf die man nun erneut zurückgeworfen wird (Berend 1996). Unser Verständnis der Rolle von politischen Institutionen für den Prozeß und fur die Erfolgsbilanz der ökonomischen Transformation soll mit Hilfe der nachfolgenden Abbildung 2 zum Ausdruck gebracht werden. 11. Exkurs: Soziale Kosten der Transformation als Bezugspunkt von Policy-Voraussetzungen gelingender Transformation 16 Die nähere Zukunft der Lebenslagen und Lebenslagenverteilung der Menschen in Rußland wird von dem Verlauf des Verarmungsprozesses abhängen (Weltbank 1996). Die Armut, die man auch dem Stadtbild Moskaus zunehmend entnehmen kann, ist hoch. Unter dem Existenzminimum liegen 1993 54%, 1994 50% der Bevölkerung (Mikhalev 1996, S. 15). 16 Diese Policy-Dimension steht in Verbindung mit einem Kapitel in einer umfangreichen Studie mit dem Titel "Zur Theorie der personalen Existenz des alten Menschen. Anthropologischsozialpolitikwissenschaftliche Studien" (Berlin: DZA-Eigenverlag 1996) des Verfassers zur international vergleichenden und kulturUbergreifenden Analysen des Wandels des Sozialstatus älterer Menschen in sozio-ökonomischen und gesellschaftlichen Wandlungsprozessen, wobei die Sozialpolitik als Voraussetzung der Gewährleistung der Chance zur personalen Existenz behandelt wird. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 84 Frank Schulz-Nieswandt historischgeographische Anfangsvariablen: ethnischer Homogenitätsgrad Konfessionsstruktur räumliche Disparitätsmuster Städtesystem West-FrontierLage Pluralismus sektoraler Korporalismus Konzertierung sozio-ökonomische Strukturvorgaben I-Kurven-Bilanz und weiterer Prosperitätspfad Konsensdemokratie Parlamentarismus Demokratisierung (Regierungsform) Rolle der Parteien Präsidentialismus politisches System (Staat -Gesellschaft) Rolle der Verbände Abbildung 2: Ökonomische Transformation und Demokratisierung Die kollektiven Verannungsprozesse etwa in der russländischen Föderation (Mroz / Popkin 1995) zeigen die Desintegrationsprozesse an. Andorka / Speder (1996) können auf der Basis des ungarischen Haushaltseinkommens-Survey zeigen, wie die Armut (gemessen an der 50%-Schwelle des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens) bis 1994 angestiegen ist. Arbeitslosigkeit spielt hier eine erhebliche Rolle. Aber auch Invaliditätsrentner und Verwitwete sind mit 13,8% und 19,2% aller Armen stark vertreten. Auffallend ist, daß Dörfer und Kleinstädte deutlich von Armut betroffen sind. Das spiegelt aber die räumlichen Disparitäten Ungarns wider, die sich im Zuge der Systemtransformation OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Ökonomische Transformation und politische Institutionenbildung 85 zugunsten des Budapester Raumes weiter zugespitzt haben. Ein solches StadtLand-Gefälle der Armut ist in Bulgarien nicht zu beobachten (Hassan I Peters 1996, S. 633). Überhaupt weist Bulgarien einige Besonderheiten auf. Die Analyse basiert hier auf dem Haushaltsbudget-Survey. Überraschend ist auch, daß Bulgarien angesichts des relativ niedrigen Pro-Kopf-Einkommens eine verhältnismäßig geringe Einkommensungleichheit aufweist. Das zeigt sich auch im internationalen Vergleich, etwa zu Polen und Ungarn auf der Basis der Berechnung von Gini-Koeffizienten (Hassan I Peters 1996, S. 636, Tabelle 5). Dennoch ist die Situation in Bulgarien infolge der Transformationskrise nicht undramatisch. Armut ist in den Gruppen der älteren Menschen deutlich ausgeprägt. Velkoffl Kinsella (1993, S. 85 ff.) zeigen auf der Basis der Luxemburger Einkommensstudie, daß insbesondere ältere Menschen in Ungarn, Polen, Jugoslawien und in der Tschechoslowakei ausgeprägt "verwundbar" sind hinsichtlich Verarmungsrisiken, stärker als in westlichen Ländern. Gegenüber den HDI-Werten der späten 80er Jahre (Schulz-Nieswandt 1996, S. 127), haben sich die ehemals sozialistischen Länder gemäß der HDI-Daten des Human Development Report der UNDP von 1993 (Daten für 1990) bereits leicht verschlechtert (Schulz-Nieswandt 1996, S. 19). Diese Verschlechterung der Werte -und somit der Rangplätze in der Weltliste -verstärkt sich als Trend, wie er im Human Development Report von 1995 zum Ausdruck gebracht wird (UNDP, u. a. 1995, S. 18). Tendenziell re formuliert sich ein Zentrum-Semiperipherie-Peripherie-Muster -sowohl auf der Ebene des Weltsystems als auch auf der Ebene der Disparitätenmuster innerhalb der ehemaligen UdSSR. Auf Weltsystemebene tendiert Mittelosteuropa zur europäischen Semiperipherie. Mittelosteuropa schließt zu Griechenland und Portugal auf, Spanien ist aber bereits weit weggerückt. Aber auch innerhalb dieser Gruppe der mittelosteuropäischen Staaten sind Differenzierungen anzubringen. So unterscheiden sich Polen und die Tschechische Republik deutlich in dem Niveau und der Entwicklung der Armutsund extremen Armutsquoten in den ersten Jahren der Transformation. Die zentralasiatischen Staaten tendieren mit ihren HDI-Werten von zum Teil< 0.7 zur Weltperipherie mit Rangplätzen um 100 herum. Aber auch Rumänien fällt in diesen Bereich: Es lag auf Platz 98 mit 0.703. Innerhalb des Raumes der ehemaligen sowjetischen Republiken stellen Rußland, gefolgt von der Ukraine, den Kern dar. Allerdings reflektiert der HDI-Wert nicht die Gesundheitsbelastungen und die kollektiven ökologischen Krisen, denen die Menschen dort ausgesetzt sind. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 86 Frank Schulz-Nieswandt III. Forschungsbefunde über Institutionenbildung, Demokratisierungsstand und gelingender ökonomischer Transformation 1. Akteurslücken Die Transformation steht "am Ende des Anfangs" (Bönker, u. a. 1995). Die Transformationsprozesse haben aber bereits jetzt schon gezeigt, wie wechselseitig das Verhältnis der ökonomischen Entwicklung und die Bildung politischer und wirtschaftlicher Akteure sowie die Rolle der gewandelten Staatlichkeit für die Durchsetzung der Reformen ist. Abgesehen von der hier nicht weiter zu behandelnden Problematik der Lücke in der Kristallisationslandschaft ökonomischer Akteure, ist die Lücke politischer Akteure ein Transformationshemmnis. Ein Vakuum etablierter, transformationsadäquater Spielregeln und fehlendes Vertrauen in der Gesellschaft (Sztompka 1995), sind ebenso zu konstatieren wie eine Akteurslücke. "Das überwundene Institutionensystem hat eine 'atomisierte' Gesellschaft hinterlassen" (Bönker, u. a. 1995, S. 17; Plesu 1996). Dieses alte Hobbessche Problem des "utilitaristischen Dilemmas", wie es, in der soziologischen Tradition von Durkheim und Parsons lange schon erkannt und formuliert, in der konstitutionellen Ökonomie von Buchanan als Kontrakttheorie spieltheoretisch reformuliert worden ist, stellt sich nun als das Kernproblem der Transformation heraus. Viele Transformationsgesellschaften haben große Schwierigkeiten, "mittels Parteienpluralismus und parlamentarischem Wettbewerb ein Bündel realer Partikularinteressen zu zügeln und ansonsten unberechenbar scheinende, kostspielige Konflikte durch gemeinwohlverträgliche Verfahren zu zähmen." (Bönker, u. a. 1995, S. 16). 2. Gewerkschaften als intermediäre Gebilde Zwar hat die Abwesenheit organisierter selbstbewußter Akteure die Einleitung der Wirtschaftstransformation relativ konfliktfrei ermöglicht, im weiteren Verlauf der Transformation erweist sich jedoch die Schwäche der intermediären Gebilde im Sinne einer Unterentwicklung eines inkorporierbaren Verbändewesens als Risiko. Denn die erfolgreiche Transformation bleibt an einer funktionierenden Kooperation von Staat und Privaten in vielen Bereichen gebunden. Private Interessenorganisationen erlauben in Interaktion miteinander und mit dem Staat eine Funktionsentiastung des Staates und Einsparungen an gesellschaftlichen Transaktionskosten (Bönker, u. a. 1995, S. 21). Eine Untersuchung von Schienstock / Traxler (1993) zur Entwicklung der Gewerkschaftsorganisation und -politik in Bulgarien, Ungarn, Polen und der UdSSR konnte zeigen, wie sich Korporatismus bzw. Konzertierungsleistungen zunehmend auflösen und - in Ungarn wohl am ausgeprägtesten -sich eine OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Ökonomische Transformation und politische Institutionenbildung 87 pluralistische "Pressure politics" etabliert (Reutter 1995). Kollektivistische Wertorientierungen und Gewerkschaftsmacht, die bislang pluralistische Strukturen und Korporatismus vereinbar machten, sind im Schwinden begriffen. Korporatistisch-konzertierte Regulationsmuster werden sich aufgrund dieser Verflüchtigungstendenzen zukünftig kaum mehr als Realität einstellen. Dies ist ein institutionelles Defizit für die weitere Transformation, sofern man ein solches Regulationsmuster für komparativ überlegen hält, was nicht ohne gute Gründe und empirischer Evidenz, aber dennoch umstritten ist. 3. Parteien als Akteure und Organe der Willensbildung Neben der Verfassung und der Verwaltungsmodernisierung ist die Bildung des Parteienspektrums von entscheidender Bedeutung (Segert / Machos 1995; Luchterhandt 1996). Eine wichtige Grundlage der verschiedenen Bilanzen der Formation eines programmatisch differenzierten Parteiensystems ist bereits die Art der Einleitung der Transformation. Im Ländervergleich unterscheiden sich die Fälle danach, ob sie - auf einem Basiskonsens der Eliten und einer entsprechenden Verfassungskonsenslogik fußten (CSSR, Polen, Ungarn), wobei im Falle der CSSR eine Implosion des Regimes eintrat, während in Polen und Ungarn ein Verhandlungsweg beschritten wurde. Die Bedeutung des Pakts und der Kompromisse in Polen führte dort zur Bildung einer dilatorischen Logik des Kompromisses; -oder ob sie auf der Basis einer Logik des Machtkampfes -wie in Rußland - beruhten. Im neuen Regimetyp von Je/zin kristallisierte sich in der Folge eine Art von Doppelherrschaft zwischen einem Hyperpräsidentialismus und einer altkommunistischen Mehrheit des Parlaments heraus. In der empirischen Studie von Kitsche/t (1995) zum längerfristigen Prozeß der Formierung programmatisch orientierter Parteien landschaften spielt diese Variable der Art des Übergangs zur Demokratie eine entscheidende Rolle. Implosion des alten Regimes, Verhandlungswege und präventive Reformen der alten kommunistischen Eliten wirken sich - in dieser Reihenfolge -abnehmend positiv auf diesen Formationsprozeß aus. Im Ländervergleich zeigt sich aber auch, wie unterschiedlich die Konfigurationen der thematischen Konfliktlinien sind. Neben dem Konflikt über alternative wirtschaftspolitische Ordnungs vorstellungen und Strategien differieren die Länder in Hinsicht auf die Rolle soziokultureller und ethnisch-nationaler Themen. So spielt in Polen ein Stadt-LandGefälle sowie die Kontroverse um die katholische Kirche eine besondere Rolle, Probleme, die in der stärker urbanisierten Tschechischen Republik weniger relevant sind. Konflikte zwischen libertärer und autoritärer Orientierung treten dagegen in den Zerfallsprodukten der ehemaligen UdSSR eher zurück, da eine OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 94 Frank Schulz-Nieswandt -(1995), Politik als Gestaltung. 2., überarb. A., Weiden / Regensburg. -(1996), Ökonomik der Transformation als wirtschaftsund gesellschaftspolitisches Problem. Eine Einfiihrung aus wirtschaftsanthropologischer Sicht, Frankfurt a. M. -(1996a), Regionale Wohlstandsunterschiede als Problem einer sozialpolitisch relevanten regionalen Entwicklungspolitik in der EG, in: Kleinhenz, G., Hg., Soziale Intergration in Europa II, Berlin, S. 189-254. 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OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus: Der räumliche Aspekt des Transformationsprozesses in den ehemaligen Ostblockstaaten Von Manfred Tietzel, Duisburg A. Einleitung Im Jahr 1970 verfaßte Amalrik ein Buch mit dem Titel" Wird die UdSSR bis 1984 überleben?" 1 ; er formulierte damit eine Frage, die damals wohl fast jeder mit "selbstverständlich" beantwortet hätte. Wie wir wissen, überlebte die Sowjetunion das Orwell-Jahr 1984. Aber noch Ende der 80er Jahre, als die Wirklichkeit auf Amalriks Frage eine neue Antwort bereitzuhalten schien, erlebten die meisten Beobachter das Ereignis der territorialen Auflösung der Ostblockstaaten als ganz unerwartetes Ereignis. Im Rückblick schildert Martin Rollis, wie er -und wie vermutlich die meisten anderen -dieses Ereignis erlebte: "Die achtziger Jahre endeten damit, daß überall in Osteuropa die kommunistischen Regime zusammenbrachen. Heute fällt es schwer, sich daran zu erinnern, wie unmöglich das zu sein schien. Eine der großen Gewißheiten der seit 1945 bestehenden Welt war die Vorstellung, sowohl die kommunistischen als auch die kapitalistischen Systeme seien auf Dauer angelegt, wobei die Sowjetunion und Amerika die beiden Pole einer bleibend bipolaren internationalen Ordnung bilden sollten. Plötzlich zerbröckelte einer der beiden Pole. Ich erinnere mich, wie ich jeden Morgen mit ungläubigem Staunen den Fernseher einschaltete, während eine Regierung nach der anderen stürzte, bis nur noch die Sowjetunion übrig war. Dann geschah das völlig Unmögliche, und es gab keine Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken mehr.,,2 Die Folgewirkungen des Zusammenbruchs der sozialistischen Staaten nach 1989 erleben wir als einen tiefgreifenden Strukturwandel: Die Produktionsund Güterstrukturen der ehemaligen Planwirtschaften, plötzlich Wettbewerbsbedingungen ausgesetzt, die sich nicht an politischen Zielvorgaben, sondern an Knappheitsverhältnissen und deren Veränderungen ausrichten, wurden in NiI Amalrik (1970). 2 Hollis, M. (1995), S. 13. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 96 Manfred Tietzel veau und Zusammensetzung durchgreifenden Wandlungen unterworfen. Politikund Wirtschaftswissenschaft haben sich ganz überwiegend auf die Probleme konzentriert, wie dieser Strukturwandel in möglichst kurzer Frist, nach Möglichkeit unter Vermeidung von Wohlfahrtsverlusten und Kapitalvernichtung, zu schaffen sei und auf welche Weise politische Verfassungen und Wirtschaftsverfassungen zu gestalten seien, die Demokratie und Wohlstand in den Transformationsländern auf lange Sicht absichern. Wie unerwartet weit der Weg der Transformationsländer ist, sich in "blühende Landschaften" zu verwandeln, wie tief die Täler sind, die dabei durchschritten werden müssen, und wie groß die Anzahl meist negativer und nicht vorhergesehener Nebenund Folgewirkungen ist, die auf diesem Wege auftreten, stellen wir sogar in unserem eigenen Land mit besonders günstigen Ausgangsbedingungen fest. Unter allen diesen transformationsbedingten Strukturveränderungen hat ein Aspekt dieses Prozesses wenig theoretische Aufinerksamkeit auf sich gezogen, obwohl die Auswirkungen eher noch dramatischer und tiefgreifender waren als der Umbruch der Volkswirtschaften: das Auseinanderbrechen einiger sozialistischer Staaten und die Bildung neuer politischer Einheiten. Aus der Tschechoslowakei entstanden auf friedlichem und vertraglichem Wege zwei unabhängige Nachfolgestaaten. Die Sowjetunion zerfiel in die Russische Föderation und weitere 14 selbständige Staaten, die -mit Ausnahme der baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen - in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten weiter locker verbunden bleiben. Dieser Prozeß war zwar begleitet von Drohungen und Rivalitäten; der Einsatz von Waffengewalt beschränkte sich aber auf lokale Auseinandersetzungen. Im Gegensatz dazu herrschte in den Nachfolgestaaten Jugoslawiens jahrelang offener Krieg. Während man die Vereinigung der beiden deutschen Staaten oder die Sezessionsbestrebungen der baltischen Staaten fast als "historische Notwendigkeiten" hinnahm, hinterließen die Bürgerkriege in einigen Nachfolgestaaten der Sowjetunion und der Krieg in Jugoslawien den Eindruck, sie seien ausgelöst durch einen irrationalen kollektiven Rückfall in Emotionen eines übersteigerten Nationalismus, den man seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges endgültig als atavistisches Relikt des 19. Jahrhunderts überwunden glaubte. Nun sind Veränderungen des Gefüges von Staaten, wenn man einmal längere Zeiträume überblickt, ein normales, wenn nicht sogar häufiges Ereignis. Im Westund Mitteleuropa des 14. Jahrhunderts gab es etwa 1.000 unabhängige politische Einheiten; zu Beginn des 16. Jahrhunderts noch 500 und um 1900 noch 25 3 ; das Deutsche Reich bestand zwischen 1648 und dem Ende des 18. Jahrhunderts aus nicht weniger als 314, nach dem Wiener Kongreß bis zur 3 V gl. Jones (1988), S. 106. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 97 Reichseinigung 1871 aus 39 souveränen Staaten. Aber wie das Beispiel des Zerfalls Österreich-Ungarns, des Osmanischen Reiches oder auch des Deutschen Reiches nach dem Zweiten Weltkrieg verdeutlicht, war diese historische Tendenz keine Einbahnstraße in Richtung auf eine immer geringere Zahl immer größerer Staatsgebilde.4 Die These, die ich im folgenden vertreten werde, lautet: Nachdem die autokratische Herrschaft der kommunistischen Einparteien-Diktaturen zusammengebrochen waren, konnten sich -unter den neuen Bedingungen des Parteienwettbewerbs -die Präferenzen der Bürger für kleinere und zugleich homogenere Staatseinheiten durchsetzen. Die Größe und Gestalt von Staaten, Vereinigungen und Sezessionen, sind keineswegs -jedenfalls nicht ausschließlich oder überwiegend -Folgen irrationaler massenpsychologischer Ansteckungsprozesse, sondern haben eine rationale Basis und sind mit dem Instrumentarium des Ökonomen erklärbar. Ich lehne, ganz wie Donald Wittman, zwei "Standardargumente für das Entstehen von Nationen" ab, nämlich "Nationalismus und Ideologie". Denn als Ursachen historischer Ereignisse das Entstehen oder die Veränderungen von kollektiven Wertvorstellungen heranzuziehen, ohne dafür erklärende Gründe zu nennen, nährt immer den starken Verdacht, daß ad hoc argumentiert wird. Ich würde aber keineswegs so apodiktisch wie Wittman behaupten: "Ökonomen benutzen solche Mittel nicht, um Firmenzusammenschlüsse oder -auflösungen zu erklären, und sie sollten sie ebenfalls nicht benutzen, um Staatsgrößen zu erklären."s Denn insoweit nationalistische (oder ideologische) Verhaltensweisen nicht nur postuliert, sondern ihrerseits erklärt werden, sind sie eben nicht bloß Teil von ad hoc eingeführten Scheinerklärungen, sondern können meines Erachtens zu einem vertieften Verständnis des regionalen Transformationsprozesses, und allgemeiner des Entstehens und Zerfalls von Staaten, beitragen. Nur der Klarheit halber möchte ich hinzufügen, daß es mir auf eine positive Analyse ankommt, ich aber in keiner Weise dem Nationalismus das Wort reden will: Über Wertvorstellungen von Menschen und ihre Veränderungen zu sprechen, ist etwas ganz anderes, als sie selbst zu propagieren. Ich werde zunächst (in Abschnitt B.) einige Ausführungen zur Theorie der optimalen Größe und Gestalt von Staaten machen und daran (in Abschnitt c.) einige Überlegungen zur Rolle des Nationalstaates und des Nationalismus bei der Änderung von Staatsgrößen, insbesondere durch Sezessionen, anschließen. Im letzten Teil (Abschnitt 0 .) werden die Ergebnisse dieser Erörterungen genutzt, um eine Erklärung für den räumlichen Aspekt des Transformationspro4 Einen Überblick über den Aufstieg und Niedergang historischer Weltreiche bietet Taagepera (1978). 5 Wittman (1991), S. 129. 7 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 98 Manfred Tietzel zesses in den ehemaligen Ostblockstaaten, vorwiegend der früheren Sowjetunion, vorzuschlagen. B. Zur Theorie der Größe und Gestalt von Staaten In der wirtschaftswissenschaftlichen und wirtschaftshistorischen Literatur entstanden in den letzten beiden Jahrzehnten einige Ansätze, welche der Erklärung der Größe und Gestalt von Staaten gewidmet sind. Der alle miteinander verbindende Grundgedanke ist recht einfach: Territorialität, die exklusive Beherrschung eines Gebietes (einer Ressourcenbasis) läßt für die jeweiligen Souveräne Nutzen und Kosten entstehen, die mit der Größe des Gebietes variieren. Die Souveräne, deren Nutzenund Kostenkalküle ich hier näher betrachten will, können im einen Extrem ein autokratischer Herrscher und im anderen die gleichberechtigten Bürger einer direkten Demokratie sein. Abstrahierend werde ich nur diese beiden extremen Staatsformen betrachten. Die Nutzen der jeweiligen Souveräne sind zum Beispiel ein höheres Volksvermögen (Sachund Humankapital), höhere Pro-Kopf-Einkommen wegen der Möglichkeit größerer Spezialisierung und tieferer Arbeitsteilung oder größere Macht nach innen und außen. Zugleich entstehen zusätzliche Herrschaftskosten, die zum Beispiel im Ressourcenaufwand für die Durchsetzung von Regeln oder von Steuerforderungen innerhalb des Territoriums oder für den Ausschluß fremder Ansprüche (Verteidigungskosten) bestehen. Die angesprochenen Erklärungsversuche -ob von Historikern oder Ökonomen vorgetragen -gehen durchweg von der (manchmal nur implizit getroffenen) Annahme aus, daß solange ein Anreiz zur Expansion eines Staates existiert, wie die daraus entstehenden Nutzen (Vermögenszuwächse, Macht u. a.) für den Autokraten oder die Bürger größer sind als die dadurch entstehenden zusätzlichen Herrschaftskosten. Geht man vereinfachend davon aus, daß das Einkommen E des Herrschers oder der Bürger linear mit der Fläche eines Gebietes wächst, daß also die marginalen Einkommenszuwächse E' je hinzugekommener Flächeneinheit konstant sind, dann hängt die jeweils "optimale Staatsgröße" (also jene, welche den Nettonutzen, verstanden als Differenz zwischen Gesamtnutzen E und gesamten Herrschaftskosten K, durch Expansion maximiert) vom Verlauf der Herrschaftskosten in Abhängigkeit von der Gebietsgröße bzw. der Einwohnerzahl ab (vgl. Abbildung 1). Die Staatsgröße F , welche die durchschnittlichen Herrschaftskosten k miI nimiert, ist bei diesen Annahmen allerdings nicht jene, die auch den Nettonutzen des Herrschers bzw. der Bürger maximiert. Das ist bei dem größeren UmOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 99 fang F2 des Landes der Fall. Hier erreicht der Nettonutzen CD (bzw. die schraffierte Fläche im unteren Teil der Abbildung) ein Maximum. F ist dann die, gemessen an den Zielen des Herrschers oder der Bürger, ,,~ptimale" Staatsgröße. E K E' K' k Abbildung 1 K' Fläc e; Ein'\.Vohner k E' Fläche; Ein'-Vohner Implizit wird, wenn mit der Existenz einer optimalen Staatsgröße argumentiert wird, angenommen, daß die durchschnittlichen Herrschaftskosten k über einen bestimmten Bereich (links von B) fallen, rechts von B (bzw. dem Minimum der Kurve k der Herrschaftskosten je Flächeneinheit oder je Einwohner) jedoch mit der Fläche zu steigen beginnen; vor diesem Punkt bestehen Größenvorteile (eeonomies 0/ seale), danach Größennachteile (diseeonomies 0/ seale). Ausdrücklich behauptet Jones: "Die langfristige Durchschnittskostenkurve des OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 100 Manfred Tietzel Staates war ... U-fönnig,,6, und ganz analog meint Wittman: "Größenvorteile und Nachbarschaftsvorteile (eeonomies 0/ seale and seope) sind zwei grundlegende Erklärungen für die Größe von Nationen .... von einem bestimmten Punkt an entstehen Größennachteile. Die Existenz vieler Nationen legt nahe, daß Größenund Nachbarschaftsvorteile ausgeschöpft sind, bevor die einheitliche politische Kontrolle der Welt erreicht ist."? Wenn es tatsächlich empirisch richtig ist, daß der Verlauf der durchschnittlichen Herrschaftskosten U-fönnig ist, dann trifft auch (bei Gültigkeit der Annahme konstanter oder abnehmender Grenznutzen steigender Gebietsgrößen) die These von der Existenz optimaler Staatsgrößen für alle Staatsfonnen zu.8 Betrachten wir, um dies zu verdeutlichen, die beiden extremen und entgegengesetzten Staatsfonnen der Autokratie, etwa in Fonn einer absolutistischen Monarchie, und der direkten Demokratie, in weIcher alle Staatsbürger wie in einem Club mit gleichem Gewicht darüber entscheiden, welche kollektiven Güter in weIchem Umfang erzeugt werden und ob neue Mitglieder aufgenommen werden sollen, das heißt, welche Größe der Club-Staat haben soll. Ein Autokrat wird sich verhalten wie ein alleiniger "Staatseigentümer",9 die Bürger der Demokratie wie die "Gemeinschaftseigentümer" des Staates. Die meisten Staaten der Geschichte und Gegenwart wiesen und weisen die Merkmale von Autokratien auf: "Ein Großteil der Geschichte," meinte zum Beispiel Mills, "wird verständlich, wenn man davon ausgeht, daß Regierungen aus den Volkswirtschaften ihres Hoheitsbereiches so viel Überschuß oder Ertrag extrahieren wie möglich und diesen Überschuß dazu verwenden, die kleinstmögliche Gruppe zu begünstigen."l0 In der Autokratie liegt die Herrschaft bei einer einzelnen Person oder einer kleinen Gruppe, weIche sie zur Erreichung ihrer Ziele, etwa Niskanens berühmten drei P's, "Pay, Power and Prestige" (denen man vielleicht noch "Palaces and Pyramids" und Konsumen6 Jones (1988), S. 131. 7 Wittman (1991), S. 126. 8 Herrschaft über Personen und Sachen durch Kontrolle eines Gebietes auszuüben ist nicht die einzige, wohl aber die häufigste Herrschaftsforrn. "Funktionale Regime" (Finer 1974, S. 79 f.), wie die Kirche des Mittelalters oder das Heilige Römische Reich Deutscher Nation, übten gegenüber ihren Rechtssubjekten auch ohne territoriale Basis Herrschaft aus. Allerdings hat sich in der Neuzeit der Flächenstaat gegenüber dem funktionalen Regime einheitlich durchgesetzt. Ein Grund dafilr sind wesentliche Ersparnisse von Herrschaftskosten bei territorialer Ausübung von Herrschaft. Ein anderer Grund ist die Tatsache, daß das Einkommen aus der einmaligen Ausbeutung eines Gebietes geringer ist als der Gegenwartswert der Einkommen aus seiner dauerhaften Bewirtschaftung: "Wenn der Banditenfilhrer ein gegebenes Territorium erobern und verteidigen kann, lohnt es sich filr ihn, in diesem Gebiet seine Diebstahlsrate zu begrenzen und eine friedliche Ordnung und andere Kollektivgüter bereitzustellen" (McGuire / Olson 1996, S. 72). Vgl. dazu in Einzelheiten auch Schmidt-Trenz / Schmidtchen (1994), S. 19 f.; Friedman (1977), S. 61 f. 9 Kant (1795), S. 24. 10 Mills (1986), S. 138. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 101 klaven wie Wandlitz hinzufilgen könnte),11 benutzt. Aber sogar dann, wenn eine Herrschaft totalitär in dem Sinne ist, daß sie das Leben ihrer Bürger bis in Einzelheiten reguliert und ihren Zwecken dienstbar macht, ist sie nicht auch unbegrenzt: Selbst wenn ein Staat die Abwanderung seiner Bürger und die Sezession von Teilgebieten vollständig kontrollieren kann, so daß sie sich der Ausbeutung nicht entziehen können, gibt es ein optimales Ausbeutungsniveau, das nicht mit dem maximalen, etwa der Ausbeutung der Untertanen bis zum Subsistenzniveau, identisch ist. Wenn nämlich eine totalitäre Regierung immer höhere Anteile eines Sozialproduktes zu ihren Gunsten um verteilt, werden die besteuerten Produzenten ihre Produktionszeit verringern und unter Umständen mehr Zeit auf Widerstand verwenden (Anreizproblem); zum anderen verursachen alle Formen der Besteuerung (außer pauschalen Kopfsteuern) reine Effizienzverluste (sodal deadweight losses), die mit der Höhe des Steuersatzes ansteigen. Ein optimaler Steuersatz aus der Sicht der autokratischen Regierung liegt dann dort, wo das zusätzliche Steueraufkommen gerade den Verlust ausgleicht, der durch eine verringerte steuerbare Produktion und eine erhöhte Wahrscheinlichkeit eines erfolgreichen Regierungssturzes entsteht. 12 Dort wird das absolute Einkommen des Autokraten maximiert, i. d. R. aber nicht das Sozialprodukt (pro Kopf) der Gesellschaft, das ohne diese Umverteilung - wegen der daraus entstehenden stärkeren Produktionsanreize und geringeren Effizienzverluste -größer wäre. 13 Darüber hinaus wird ein autokratischer Herrscher versuchen, sein Herrschaftsgebiet so lange auszudehnen, bis die Grenznutzen dieser Ausdehnung gerade den dadurch filr ihn verursachten zusätzlichen Herrschaftskosten entsprechen; er wird einen aus seiner Sicht optimalen Steuersatz und zugleich eine optimale Besteuerungsgrundlage wählen. Historiker l4 erklären den erwähnten säkularen Rückgang der Anzahl von Staaten in Westund Mitteleuropa und die Kolonisierung weiter Teile der Welt durch europäische Staaten mit einer Senkung der Herrschaftskosten -meist verursacht durch technischen Fortschritt in der Waffentechnik -, deren Folge größere optimale Staatsgrößen waren,15 so lange ein dementsprechender Kampfkraftvorsprung vom Innovator erhalten werden konnte. 11 Vgl. Niskanen (1971). 12 Vgl. dazu ausfiIhrIich die Modelle von Usher (1989); Grossman (1991); McGuire I Olson (1996). 13 Vgl. dazu McGuire I M Olson (1996). 14 Für viele andere etwa Jones (1988) oder Anderson (1992). 15 In allgemeiner und modelltheoretischer Weise hat Hirshleifer (1995) mit ganz analogen Ergebnissen untersucht, wie sich die optimale Aufteilung einer Ressourcenausstattung, z. B. eines Staates, auf produktive Aktivitäten und auf gewaltsame Ressourcenaneignung verändert, wenn ein sinkender "Logistikkostenkoeffizient", worunter der Ressourcenaufwand pro Kampfeinheit zu verstehen ist, Konflikttechnologien verbilligt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 102 Manfred Tietzel Die Vorstellung vom demokratischen Staat als einem Club, zu dem Bürger sich zusammenschließen, um gemeinsame Ziele, wie die Versorgung mit KollektivgUtem, beispielsweise einer Rechtsordnung, äußerer Sicherheit, Verkehrswegen usw., sicherzustellen, ist dem Ökonomen durchaus vertraut. 16 Für den Fall des speziellen Kollektivgutes "Privatrechtsschutz", durch dessen Bereitstellung Praperty Rights an individuellen Ressourcen geschützt werden, wurde gezeige7, daß auch hier, aus der Sicht eines repräsentativen Mitgliedes dieses Clubs und damit für alle Bürger l8 , eine endliche optimale Staatsgröße existiert. Der individuelle Nutzen des Kollektivgutes "Rechtssicherheit" besteht in einem mit steigendem Umfang des Rechtsgebiets (das heißt steigender Clubmitgliederzahl) zunehmenden Barwert der individuellen Bruttoerträge aus eigenen Ressourcen, verursacht durch Tauschund Spezialisierungsgewinne. Die durchschnittlichen abdiskontierten Durchsetzungskosten haben annahmegemäß einen U-förmigen Verlauf, weil zunächst mit zunehmender Clubgröße durch Teilung von Fixkosten ein Entlastungseffekt auftritt, der von einem bestimmten Punkt an von Belastungseffekten überkompensiert wird. Diese Belastungseffekte entstehen z. B. dadurch, daß mit zunehmender Clubgröße opportunistisches Verhalten und Rechtskonflikte überproportional steigen. Es lassen sich also Voraussetzungen nennen, unter denen sowohl für Demokratien als auch für Autokratien endliche optimale Staatsgrößen existieren. Auch über den Einfluß der Herrschafts/arm auf die jeweils optimale Staatsgröße läßt sich eine plausible Hypothese aufstellen: Für autokratische Herrschaftsformen werden ceteris paribus größere Staatsgebilde optimal sein als für Demokratien. Dabei möchte ich -wie bisher -nur die Extremfälle der Autokratie und der reinen Clubdemokratie betrachten: In der Autokratie versucht der Herrscher, sein absolutes Herrschaftseinkommen durch umverteilende Besteuerung zu maximieren; in der reinen direkten Clubdemokratie von in Präferenzen und Ressourcenausstattung homogenen Individuen wird der Nettonutzen jedes 16 Vgl. z. B. Buchanan (1965); Sandler I Tschirhart (1980); Blankart (1994). 17 Schmidt-Trenz I Schmidtchen (1994). 18 Wenn die Clubmitglieder in dem Sinne "repräsentativ" sind, daß sie gleiche Ressourcenausstattungen haben und mit gleichen Raten Kosten und Erträge abdiskontieren, werden sie gleiche optimale Clubgrößen präferieren. Hier, wie bei anderen Kollektiventscheidungen, die nach den maximal individuellen Nettoerträgen von homogenen Individuen getroffen werden, hat übrigens die Fiktion des "wohlwollenden Diktators" einen interpretierbaren Sinn: Jede individuell optimale Kollektiventscheidung, die von einem Individuum getroffen wird, wäre auch für die anderen optimal; ob ein einzelner als "wohlwollender Diktator" entschiede oder ob Einstimmigkeit erforderlich wäre, hätte keinen Einfluß auf das Entscheidungsergebnis. In einer indirekten Demokratie mit Zwei-Parteien-Wettbewerb bei einfacher Mehrheitsregel wäre der Medianwähler entscheidend. Vgl. dazu Frey (1970). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 103 einzelnen und damit auch der gesamtwirtschaftliche Nettonutzen ohne aUe Umverteilungsmaßnahmen maximiert. Alle anderen Staatsfonnen - z. B. die indirekte Mehrheitsdemokratie -lassen sich, was das Ausmaß der Umverteilung bzw. die Höhe des Sozialprodukts betrifft - auf einem Kontinuum zwischen diesen Extremen ansiedeln. 19 In der Autokratie werden die Herrschenden nicht nur aus extrahierten Einkommen Nutzen ziehen, vielmehr wird wohl die AUeinherrschaft selbst -als ein Positionsgut -Nutzen stiften; in der egalitären direkten Club-Demokratie kann ein solcher Nutzen nicht entstehen, da niemand Herrschaft über irgendeinen anderen ausübt. Es scheint darum nicht unplausibel anzunehmen, daß der Nutzen eines Autokraten stärker mit der Größe des Staates wächst als die Summe der individueUen Nutzen der vielen "repräsentativen" Souveräne eines demokratischen Clubstaates: Die Herrschaftsnutzenkurve in der Autokratie ist steiler. Zwar entstehen in Autokratien auch solche Herrschaftskosten, die es in der reinen Demokratie nicht gibt. Denn während in dieser jeder seine Souveränitätsrechte in Händen behält und stets ausüben kann, müssen sie in jener von Autokraten mit Ressourcenaufwand gegenüber den Untertanen, die eine andere Verteilung zu ihren Gunsten wünschen würden, gesichert werden. Im ehemaligen Ostblock fanden diese zusätzlichen Kosten ihren Ausdruck in überdimensionierten Militärund Geheimdienstapparaten und im Betreiben eines Eisernen Vorhangs. Diese dienten der Herrschaftssicherung, indem sie die Widerstandsund Abwanderungskosten der Bürger erhöhten.20 Diese Art der Herrschaftskosten kann ein Autokrat jedoch weitgehend auf seine Untertanen abwälzen. Für einen absoluten Monarchen etwa, der, wie im 18 . Jahrhundert gar nicht selten, seine Anneen an andere Länder verkaufte oder vennietete, "kostete" das daraus erzielte Einkommen die zukünftigen Steuereinnahmen, die diese Soldaten anderenfaUs erbracht hätten. Die Söldner dagegen werden die ihnen entstandenen Kosten, in ein fremdes Land verschlagen worden zu sein und unter Umständen mit dem Tod rechnen zu müssen, sicherlich höher bewertet haben als die Steuern, welche sie hätten abführen müssen. Ein Autokrat wird daher seine Herrschaftskosten allein als denjenigen individuellen Nutzenentgang bewerten, der durch Ressourcenaufwand für Herrschaftszwecke verursacht wird. Die gesamtwirtschaftlichen Herrschaftskosten als die Summe der Nutzenentgänge aller Mitglieder des Staates, verursacht durch diesen Ressourcenaufwand, werden wesentlich höher liegen. Im demokratischen Club-Staat trägt demgegenüber jeder Bürger einen gleichen Anteil der gesamtwirtschaftlichen Herrschaftskosten, die damit voU in die 19 Vgl. dazu ausfuhrlieh McGuire / O!son (1996). 20 Siehe dazu Tietze! / Weber / Bode (1991); Tietze! / Weber (1995). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 110 Manfred Tietzel Ende der 80er Jahre zerbrach das politische System der Sowjetunion an der extremen Steigerung der Herrschaftskosten. Eine aggressive und expansive internationale Machtpolitik kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie glaubwürdig damit drohen kann, im Falle eines militärischen Konflikts nicht von vornherein unterlegen zu sein, also mindestens mit einer Wahrscheinlichkeit von 50% siegreich zu sein. Die Kampfkraft eines Militärapparates, ausgedrückt als die Wahrscheinlichkeit p eines Sieges bei einer militärischen Auseinandersetzung, ist nicht nur von ihrer eigenen absoluten Größe abhängig, sondern auch von der Größe der Militärapparate potentieller Gegner. Drückt man die relative Kampfkraft der Armee eines Landes, H 1, als Prozentsatz der Armeestärke eines Gegners (H 2 = lOO) aus, so steigt (sinkt) die relative Kampfkraft des Landes in der Nähe des "Kräftegleichgewichts" (H/H 2 = 1 und p = 0,5) sehr stark, wenn die eigene Armee größer bzw. die eines potentiellen Gegners kleiner wird. Denn der in einer kriegerischen Auseinandersetzung relativ stärkere Opponent kann seinem Gegner überproportional hohe Verluste zufügen und dadurch noch größere (relative) Überlegenheit gewinnen. In der Nähe des Kampfkraftgleichgewichtes sind deshalb der Anreiz "vorzurüsten" und der Zwang "nachzurüsten" enorm hoch, denn hier führen selbst geringe Kampfkraftunterschiede zu großen Unterschieden in den jeweiligen Siegeswahrscheinlichkeiten (vgl. Abbildung 2). p 1,0 0,9 0,8 H2~ 100 0,7 -----------+ 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 o 50 100 110 p(h) 150 200 h [= -tt; . 100] Abbildung 2: Siegeswahrscheinlichkeit in Abhängigkeit von der relativen Kampfkraft Quelle: Hirshleifer (1988), S. 209. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 111 Wollte die Sowjetunion ihre Machtpolitik glaubwürdig untennauern, so mußte sie stets "voITÜsten", um eine Siegeswahrscheinlichkeit von mehr als 50% aufrechtzuerhalten. "Nachrüstungen" ihrer potentiellen Gegner, die ihrerseits gezwungen waren zu rüsten, um ein glaubwürdiges Drohpotential aufrechtzuerhalten, tUhrten in die bekannte "Rüstungsspirale". 39 Die Sowjetunion war gezwungen, immer höhere Anteile ihres Sozialprodukts auf diese Art von Herrschaftskosten zu verwenden. Dieser Effekt trat auf, weil ihr Sozialprodukt mit einer geringeren realen Rate wuchs als das ihrer Gegner. Wenn nämlich die Größe des militärischen Apparates eines potentiellen Gegners, H2, mit derselben Rate wächst wie dessen stark wachsendes Sozialprodukt, so daß der Anteil der Militärausgaben konstant bleibt, dann muß ein langsamer wachsendes oder sogar stagnierendes Land wie die Sowjetunion immer größere Anteile des Sozialprodukts tUr seinen Militärapparat aufwenden, allein schon, wenn die relative Kampfkraft wenigstens konstant gehalten werden sollte. Die niedrigen Wachstumsraten fanden wiederum eine Ursache in der niedrigen Produktivität der Planwirtschaft, die ihrerseits nicht nur eine Ordnungsfonn der Wirtschaft, sondern zugleich ein Herrschaftsinstrument war. So mußten immer größere Faktonnengen tUr Herrschaftszwecke aufgewendet werden, die anderenfalls tUr eine Steigerung des Sozialprodukts hätten eingesetzt werden können. Außerdem mußten Aufwendungen getätigt werden, die dem Zweck dienten, die Widerstands-, Abwanderungsund Sezessionskosten der Beherrschten hoch zu halten (Besatzungsanneen, Eiserner Vorhang, Geheimdienste usw. ), und dies eben genau deswegen, weil die Wohlfahrtsunterschiede, ausgedrückt als Sozialprodukt pro Kopf, zwischen westlichen Staaten und dem Ostblock immer weiter auseinanderdrifteten. Es ist ein echtes "Dilemma von Autokraten", daß sie einerseits große Teile des Sozialprodukts zur Herrschaftssicherung aufwenden müssen, andererseits gerade dadurch in den Augen der Beherrschten andere Staaten an Attraktivität gewinnen, was wiederum höhere Kosten der Herrschaftssicherung verursacht. Im Falle der Sowjetunion war individuelle Abwanderung der Beherrschten aus ihrem Hegemonialbereich nämlich nur durch das Betreiben des Eisernen Vorhangs als Emigrationsschranke zu verhindern. Dazu war aber die Kooperation derjenigen sozialistischen Staaten erforderlich, die eine Grenze zum "kapitalistischen Ausland" hatten. Ein noch so kleines Loch im Eisernen Vor39 Dieser RUstungsspirale liegen Anreize zugrunde, welche die Struktur des Gefangenendilemmas haben: Seide Parteien hätten einen "Abrüstungsgewinn" realisieren können, wenn sie sich auf einen Status quo des Kräftegleichgewichts hätten einigen können; da aber der individuelle Vorteil, davon abzuweichen, so groß ist, und zwar unabhängig davon, ob der jeweilige Gegner rUstet oder nicht, dominiert rur beide Seiten die Strategie "Rüsten" die Strategie "Nicht Rüsten". OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 112 Manfred Tietzel hang hätte, wie sich später am Beispiel Ungarns zeigte, die erwarteten Abwanderungskosten der Beherrschten stark abgesenkt und zu anschwellenden Abwanderungs bewegungen geführt. Erforderlich war deswegen also auch ein Mechanismus, derartige Kooperation zu erzwingen, und dieser Mechanismus bestand in sowjetischen Besatzungsarmeen und der glaubwürdigen Interventionsdrohung im Falle der Kooperationsverweigerung. Die Durchsetzung der Breschnjew-Doktrin von der begrenzten Souveränität der sozialistischen Staaten verursachte also erhebliche zusätzliche Herrschaftskosten. Garbatschaws "Glasnost" und "Perestroika" waren nach meiner Ansicht die Umschreibung der Tatsache, daß es nicht weiter möglich war, immer höhere Anteile eines immer schwächer wachsenden oder sogar sinkenden Sozialprodukts auf die Aufrechterhaltung der Herrschaft zu verwenden. 40 Die Breschnjew-Doktrin wich der "Sinatra-Doktrin", wie sie der damalige Regierungssprecher Gerassimow, halb scherzend, halb ernsthaft, nannte. Jeder Ostblockstaat sollte es halten, wie es der Titel von Frank Sinatras Song beschreibt: ,,1 da it my way." Damit entfiel de facto die sowjetische Interventionsdrohung; der Eiserne Vorhang zerriß. Das löste zunächst starke Abwanderungsbewegungen aus. Damit wurde aber zugleich auch innerer Widerstand billiger, denn anders als vorher bestand nun der höchste "Preis" des Widerstandes darin, die Kosten der Abwanderung -und nicht mehr den Tod an der Grenze oder einen langen Gefangnisaufenthalt - auf sich nehmen zu müssen. Die Folgewirkungen, die damals weder die Weltöffentlichkeit, noch erst recht die Herrschenden selbst vorhergesehen haben, sind bekannt: In allen sozialistischen Staaten bildeten sich Oppositionsgruppen, die in mehr oder weniger "sanften Revolutionen" den Herrschaftsapparat der kommunistischen Parteien beiseite fegten, was schließlich in der Sowjetunion zur Selbstauflösung der KPdSU führte.41 Dies mag zwar den Umbruch der politischen Systeme in sozialistischen Staaten erklären, aber es erklärt noch nicht, warum einige von ihnen als staatli40 Das Wachstum des Bruttosozialprodukts der Sowjetunion soll nach Schätzungen von 7% in den 50er Jahren auf 1 bis 1,5% in der ersten Hälfte der 80er Jahre gesunken und in der zweiten Hälfte der 80er Jahre sogar negativ ausgefallen sein. Dieser Rückgang des Lebensstandards trug "erheblich zum Loyalitätsverlust gegenüber Partei und Regierung bei. ... Gorbatschow hat wiederholt ausgesprochen, daß die Sowjetunion im Jahr 2000 keine Supermacht mehr sein wird, wenn sie nicht zu 'radikalen Reformen', ja zu einer 'Revolution auf allen Gebieten' Kraft findet." Simon (\ 990), S. 4 f. 41 Wenn die subjektive Wahrscheinlichkeit, daß es zu einem Zusammenbruch des Regimes kommen wird, hoch genug ist, kann es unter bestimmten Bedingungen selbst rur Mitglieder der Nomenklatura rational sein, sich dem nicht entgegenzustellen oder den Umbruchprozeß sogar zu fördern, um danach sanft mit einem golden parachute zu landen. Die jüngste Geschichte kennt viele Beispiele rur den vom kommunistischen Saulus zum postkommunistischen Paulus gewandelten Politiker und Manager. Vgl. dazu Tietzel/ Weber / Bode (1991); Schnytzer (\995). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 113 che Einheiten zerfielen, andere hingegen, wenn auch mit einer anderen Verfassung, weiter existierten. 11. Regionale Transformationsprozesse Sezessionsbewegungen in Teilen eines Staates sind immer Anzeichen dafür, daß aus der Sicht großer Gruppen in diesen Teilgebieten die Eigenstaatlichkeit dem Status quo vorgezogen wird, also eine kleinere als die bestehende Staatsgröße aus ihrer Sicht "optimal" wäre. Die dahinterstehenden Gründe lassen sich grob in vier Kategorien fassen: 42 1. Menschenund Bürgerrechte sowie eine Mitwirkung an der politischen Willensbildung werden den Menschen dieser Teilgebiete vorenthalten. In allen ehemaligen sozialistischen Staaten waren die Menschenund Bürgerrechte stark verkürzt; regionale Besonderheiten gab es insofern, als beispielsweise in der Sowjetunion ganze ethnische Gruppe zur Zeit Stalins deportiert wurden oder in Jugoslawien die Serben gegenüber Kroaten, Moslems und Albanern stets politische Dominanz beanspruchten. 2. Der wirtschaftliche Wohlstand eines Teilgebietes wäre bei Eigenstaatlichkeit höher, weil im Status quo unter Zwang und dauerhaft hohe Nettotransfers von Ressourcen an den Rest des Staates erfolgen. Rohstoffreiche Gebiete der sozialistischen Staaten wurden zum Vorteil des ganzen Staates ausgebeutet; regional fielen aber vor allem externe Kosten in Form von Umweltschäden 43 an. 3. Die kulturelle, sprachliche und religiöse Identität der Bevölkerung dieser Teilgebiete wurde unterdrückt. Alle herrschenden kommunistischen Parteien waren mit einer Ideologie und einem politischen System angetreten, "die Nationen auf den Kehrichthaufen der Geschichte zu befördern,,44 und an deren Stelle den "Sowjetmenschen" zu setzen. Nationen waren in der Sowjetunion zwar als Sowjetrepubliken organisiert worden, die den Namen der jeweiligen Titularnationen trugen, die politische Macht lag aber allein im Zentrum; Widerstände einzelner Völkerschaften wurden mit äußerster Gewalt, die bis zur kollektiven Deportation reichte, unterdrückt. 4. Der Anschluß des Teilgebiets an den Staat erfolgte unfreiwillig und unrechtmäßig. Die baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen, die von 1915 42 V gl. Sunste in (1991). S. 654 ff. 43 "Die Empörung über die Katastrophe von Tschernobyl, die Verschrnutzung des Baikalsees oder über die Austrocknung des Aralsees verbindet sich mit dem Protest über die unftlhige Zentralmacht." Simon (1990), S. 14. 44 Vgl. Simon (1995), S. 108. 8 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 114 Manfred Tietzel bis 1940 selbständige und ethnisch homogene Staaten waren, wurden 1940 auf grund des geheimen Hitler-Stalin-Abkommens von der Sowjetunion annektiert und in der Folgezeit gezielt "russifiziert". In vielen Teilgebieten der ehemaligen sozialistischen Staaten lagen nur einzelne dieser Benachteiligungen vor, die Anlaß zum Entstehen von Sezessionsbewegungen hätten geben können; nur in einigen wenigen Teilgebieten waren mehrere dieser Benachteiligungen oder alle zugleich realisiert. Auffallend ist allerdings, daß nicht die ethnisch, sprachlich und religiös homogenen Staaten (mit kleinen Minoritäten) wie Ungarn, Polen, Bulgarien oder Rumänien zerfielen, sondern die Vielvölkerstaaten Sowjetunion, Jugoslawien und Tschechoslowakei, in denen einige Bevölkerungsgruppen, gemessen an der Gesamtpopulation, zwar Minoritäten, aber zugleich in bestimmten Regionen Majoritäten darstellten. Der Zusammenbruch des sowjetischen Imperiums verlief von außen nach innen; der Film seiner Entstehung lief sozusagen rückwärts ab: "Wie sich einmal die Revolution vom russischen Machtzentrum auf das ganze Russische Reich und nach 1945 auf ganz Ostmitteleuropa ausgebreitet hat, so brach das revolutionäre Regime zuerst an den Rändern zusammen, und der Zusammenbruch zog immer engere Kreise um das Zentrum.,,45 Nachdem also die sowjetische Interventionsdrohung gegenüber den Staaten Ostmitteleuropas entfallen war, wurden die kommunistischen Parteien gestürzt bzw. bei Wahlen abgelöst. Bei diesen Wahlen mußte nun nicht mehr einer Einparteienherrschaft akklamatorisch zugestimmt werden, sondern es standen politische Alternativen zur Wahl. Die Bürger konnten also politische Präferenzen äußern, und sie taten es, indem sie Parteien wählten, welche die nationale Souveränität propagierten. Die Änderung des politischen Systems ließ zum ersten Mal zu, daß die Präferenzen der Bürger im politischen Willensbildungsprozeß wirksam wurden, und -wie zu erwarten -präferierten sie kleinere Staatsgebilde. Auf diese Weise gelang es ihnen, die "Kosten und Lasten imperialer Politik,,46 , welche sie vorher zu tragen hatten, abzuwerfen. 47 Ganz ähnlich, wenn auch mit zeitlicher Verzögerung, brach die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken zusammen. Zwischen November 1988 und 45 Simon (1990), S. 7. 46 Weiss (1995), S. 168. 47 Austin (1996) argumentiert in einer interessanten Modellrechnung, daß die Regierung der Russischen Föderation die Sezession der 14 Republiken hätte abwenden können, wenn sie Transferzahlungen an sie geleistet hätte: "Die Zentralregierung sieht sich einem 'Preis' des Nationalismus gegenüber, den sie bezahlen muß, um die Zustimmung der Wähler zu einem Einheitsstaat zu erhalten." (S. 2) Dieser "Preis" hätte etwa I 0% des Bruttoinlandsprodukts der Russischen Föderation betragen. Die Höhe dieses Preises, so folgert Austin (S . 17), "mag die Bereitschaft der Russischen Republik erklären, die Sezession zuzulassen." OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 115 Dezember 1990 erklärten sich 14 der 15 Republiken fiir souverän, indem sie (1.) ihr ausschließliches Eigentum an Grund und Boden, Ressourcen und staatlichen Produktionsmitteln auf dem eigenen Territorium und zugleich (2.) den Vorrang von Republikgesetzen gegenüber Unionsgesetzen erklärten. Dem folgten, als nach Wahlen nichtkommunistische Parteien in den Republiken die Macht errungen hatten, zwischen März 1990 (Litauen) und Dezember 1991 (Kasachstan) förmliche Unabhängigkeitserklärungen. Allein die Russische Föderation erklärte nicht ihre Unabhängigkeit, sondern beanspruchte die Rechtsnachfolge der Sowjetunion. 48 Diese Entwicklungen wurden möglich, weil -die Sezessionskosten gesunken waren, -offenbar der Möglichkeit einer demokratischen Verfassungsreform der Sowjetunion mißtraut wurde, -durch Wahlmechanismen unter Parteienwettbewerb die Bürger zum ersten Mal ihre politischen Präferenzen bekunden konnten und dabei, auch durch Volksbefragungen, fiir kleinere Staatsgrößen, die ethnisch homogener waren, optierten. Bei der Staatenneubildung im ehemaligen Herrschaftsbereich der Sowjetunion spielte der "Neue Nationalismus", das Bestreben, in ethnischen Mischzonen homogenere staatliche Einheiten zu schaffen, eine dominierende Rolle; "überall ist der Siegeszug des nationalen Imperativs erkennbar, das heißt des absoluten Vorrangs der Loyalität gegenüber der eigenen Nation vor allen anderen Bindungen und Loyalitäten, Werten und Forderungen.,,49 Und die ethnischen Zusammensetzungen der Nachfolgestaaten reflektieren dies. Während in der Sowjetunion 50% der Bevölkerung Russen waren, sind es in der Russischen Föderation jetzt 82%; zugleich aber sind durch die Staatenneubildung 25 Millionen Russen zu Auslandsrussen geworden. In den 14 anderen Nachfolgestaaten sind die jeweiligen Titularnationen zu Bevölkerungsmehrheiten aufgerückt. Ethnisch nahezu homogen ist aber nur Armenien, während beispielsweise der Bevölkerungsanteil der Titularnation in Kasachstan nur etwa 40% beträgt. Auch die Aufspaltung der Tschechoslowakei und Jugoslawiens hat zu ethnisch homogeneren Nachfolgestaaten gefiihrt (siehe Übersicht 1). Die Auflösung der Tschechoslowakischen Föderativen Republik zum Jahres beginn 1993 verlief wohl auch deswegen friedlich und auf Regierungsebene konsensuell, weil die Nachfolgestaaten Tschechien und Slowakei räumlich getrennte Einheiten bilden, die jeweils stark homogene Populationen aufwei48 Siehe dazu ausführlich Simon (1995). 49 Lendvai (1995), S. 99. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 116 Manfred Tietzel sen. Allerdings erfolgte in diesem Falle die Sezession Slowakiens vornehmlich auf Betreiben Vladimir Meciars und seiner "Bewegung filr eine Demokratische Slowakei", die bei Wahlen siegte. Es fand in der Slowakei niemals eine Volksabstimmung statt, und nach Umfragen befilrworteten nur 20% der Slowaken diese Sezession. 50 1945-1990 1991/1993-1995 Relativ homogene Nationalstaaten Albanien Albanien Ungarn Ungarn Polen Polen Slowenien Tschechien Nationalitätenstaaten Bulgarien Bulgarien -Anteil der ethnischen Rumänien Rumänien Minderheiten ca. 10-25% Kroatien Slowakei Multi-ethnische Nationalitäten -Mazedonien staaten -Anteil der Montenegro ethnischen Minderheiten 25--40% Serbien Mehrund Vielvölkerstaaten Jugoslawien Bosnien (bzw. Reiche mit osteuropäischen Tschechoslowakei und Bestandteilen) Herzegovina Übersicht 1: Staatsverbände in Osteuropa nach ethnischer Struktur, 1945-1995. Quelle: Halschikjan (1995), S. 15. Der Zerfall Jugoslawiens in die Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro), Mazedonien, Kroatien, Bosnien-Herzegowina und Slowenien war von den bekannten tragischen Kriegsereignissen begleitet. Ursachen dieses Krieges waren die Spannungen zwischen orthodoxen Serben, katholischen Kroaten und bosnischen Muslimen und die verschärfende Tatsache, daß deren Siedlungsgebiete in verschiedenen Bereichen auf komplizierte und vielfaltige Weise vermischt waren. Auslöser war aber der ausgeprägte serbische Nationalismus, der in Milosevics Aussage zum Ausdruck kommt, jeder Serbe müsse in einem serbischen Staat lebensI, mit Waffengewalt und sogenannten "ethnischen Säuberungen" durchzusetzen versucht wurde. 50 Siehe dazu Fromme / Woif(1995), S. 158. 51 Zitiert nach Sunslein (1991), S. 443. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Sezessionen und neuer Nationalismus 117 Demgegenüber setzten zwar die Nationalstaaten und relativ homogenen Nationalitätenstaaten (mit kleinen ethnischen Minderheiten) ihre staatliche Souveränität durch, zerfielen aber wegen des bestehenden hohen Homogenitätsgrades nicht in kleinere Staatsgebilde. Der regionale Transformationsprozeß im Herrschaftsbereich der ehemaligen Sowjetunion fllhrte also bisher dazu, daß aus neun Staaten S2 28 entstanden sind. S3 Es ist schwierig, wenn nicht unmöglich vorherzusagen, ob damit der regionale Transformationsprozeß zu einem Ende gekommen ist, oder ob stabile, "optimale" Staatsgrößen erst dann erreicht sein werden, "wenn zwischen der Reichweite ethnisch-regionaler Zugehörigkeit und golitisch-administrativer Jurisdiktion überall volle Deckungsgleichheit besteht." 4 Denn nach wie vor bestehen zwischen den und innerhalb der Nachfolgestaaten Jugoslawiens und der Sowjetunion ethnische, sprachliche und religiöse Konflikte. Innerhalb der 15 Nachfolgestaaten der Sowjetunion sind 79 Nationalitätenkonflikte identifiziert worden (darunter 46 im Kaukasus und Mittelasien), und 20 von 23 Grenzen zwischen den Republiken gelten als potentielle oder akute Krisenherde ss ; der Krieg in Tschetschenien, also innerhalb der Russischen Föderation, ist nur das jüngste Beispiel rur verschiedene stattgefundene Versuche einer erneuten Sezession von Teilen der neu entstandenen Republiken. Die Existenz und mögliche Benachteiligung von 25 Millionen Auslandsrussen, die besonders in Estland, Lettland, der Ukraine und Kasachstan große Minoritäten bilden, haben schon in der Russischen Föderation zu einer Verstärkung nationalistischer Bestrebungen geruhrt. Die etwa 2 Millionen starke albanische Bevölkerung der ehemaligen autonomen Provinz Kosowo, die 90% der Bevölkerung ausmacht, wird auf lange Sicht wohl nicht ihre Unterdrückung in der Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien-Montenegro) schweigend erdulden und dabei Albanien an ihrer Seite wissen. Die weitere Entwicklung wird auch davon abhängen, wie stark die zukünftige "Präferenz rur Nationalismus" sein wird. Zu Beginn der Sezessionsbestrebungen hatte die Idee der nationalstaatlichen Organisation sicher auch Fokalpunkteigenschaften, denn sie war die einzige einigermaßen deutliche Alternative zum zentralen Einheitsstaat, und in vielen Fällen spielten auch antirussi52 UdSSR, DDR, Polen, Ungarn, Rumänien, Bulgarien, Tschechoslowakei, Albanien und Jugoslawien. 53 Aus der UdSSR gingen 15, aus Jugoslawien sechs und aus der Tschechoslowakei zwei Nachfolgestaaten hervor. 54 Geser (1992), S. 627. 55 Siehe dazu Lenrivai (1995), S. 98 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 118 Manfred Tietzel sche Ressentiments, der Wunsch, es den "Unterdrückern heimzuzahlen", eine Rolle. Vielleicht werden "irrationale" und fundamentalistische Formen des Nationalismus sich im Laufe der Zeit abschwächen und rationalen Formen breiteren Raum geben. Weiter wird die Entwicklung aber wohl auch davon abhängen, inwieweit in den neu entstandenen Staaten den Forderungen der jeweiligen Minderheiten nach politischer Einflußmöglichkeit, Selbstbestimmung, Bewahrung der kulturellen Identität und gegenseitig vorteilhaften Austauschbeziehungen Rechnung getragen werden wird. Gewalt und Unterdrückung können einen heterogenen Vielvölkerstaat immer nur bis auf weiteres zusammenhalten; ein dauerhafterer Kitt sind Rechtsstaatlichkeit und gegenseitige Vorteilhaftigkeit. Der hier erörterte regionale Aspekt des Transformationsprozesses steht meines Erachtens auch im Zusammenhang mit dem Gelingen der ökonomischen Transformation in Marktwirtschaften. Denn dieses Gelingen setzt sicher auch die Erwartung politischer Stabilität und das Vertrauen in die Rechtsstaatlichkeit der Transformationsländer voraus. Literaturverzeichnis Adams, M. 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Darüber hinaus wurden indirekte Transfers über sogenannte non-wage benefits vergeben. Die Staatsunternehmen versorgten ihre Belegschaft mit stark subventionierten Produkten in eigenen Läden und mit nicht-monetären Sozialleistungen, wozu beispielsweise Krankenhäuser, Erholungsheime, Kinderkrippen, Ausbildungsund andere Fürsorgeeinrichtungen zählten. Soziale Geldund Sachleistungen wurden im allgemeinen nur solchen Personenkreisen gewährt, die aus "berechtigten" Gründen nicht arbeiten konnten. Berechtigte Gründe waren Krankheit, Behinderung, Invalidität, Mutterschaft, Kindererziehung und das Erreichen des Rentenalters. Da Arbeitslosigkeit in den sozialistischen Ländern definitionsgemäß als unbekanntes Phänomen galt, brauchten keine Arbeitslosen unterstützt zu werden. Der eigentliche Zweck der Sozialpolitik im Sinne westlicher (marktwirtschaftlicher) Ideologie, benachteiligte Gesellschaftsmitglieder bei Bedürftigkeit infolge zu geringen Einkommens abzusichern, spielte damit kaum eine Rolle. Sozialhilfe gab es nicht; Mittel wurden transferiert, wenn Betroffene eins oder mehrere der oben genannten Kriterien erfüllten. Schließlich fehlte der Anreiz, die Finanzierung der Sozialausgaben organisatorisch vom Staatsbudget zu trennen. Die Mitgliedschaft in den Sicherungssysternen war für alle Arbeitnehmer obligatorisch, womit nahezu die gesamte Bevölkerung vom Sozialsystem erfaßt wurde. Die staatlichen Betriebe leiteten vom monatlichen Beschäftigungsentgelt Beiträge an den Sozialversicherungsfonds weiter, der jedoch nicht durch einen rechtlich selbständigen Träger verwaltet wurde. Mit dem integralen wirtschaftsund sozialpolitischen Ansatz wurde vom Grundsatz her eine stabilisierende Sozialpolitik eingeführt. Konsequenterweise hätte der merkliche Wirtschaftsabschwung Ende der 70er/ Anfang der 80er Jahre nur zu einem geringfügigen Ausbau -gegebenenfalls sogar zu einem Abbau -der Sozialleistungssysteme führen dürfen. Eine Wiederholung der sozialen Verbesserung im Ausmaß der 70er Jahre war angesichts der geringen ökonomischen Leistungsfähigkeit nicht möglich. Eine solche Konstellation widersprach jedoch der sozialistischen Utopie einer permanenten wirtschaftlichen Wohlfahrtserhöhung (Haase 1981). Es ist daher nicht verwunderlich, daß die reale Umsetzung des integralen Ansatzes der Wirtschaftsund Sozialpolitik zu einer Umkehr der Kausalitäten ftihrte: Faktisch wurde die Höhe der zur OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Transfonnation und soziale Sicherung 127 Verrugung gestellten Sozialleistungen nicht von der wirtschaftlichen Leistungskraft determiniert, sondern die Sozialpolitik dominierte immer mehr die Wirtschaftspolitik. Gesamtwirtschaftliche Konsequenzen wurden ignoriert. Die Aufrechterhaltung und Erweiterung der politisch erwünschten Sozialleistungen verminderten zwangsläufig die Wachstumschancen der sozialistischen Länder. In den Vorstellungen der politisch Verantwortlichen -dies galt zumindest rur die DDR -orientierte sich die Volkswirtschaftsplanung weniger am wirtschaftlich Machbaren als an dem Umfang der erwünschten sozialpolitischen Verbesserungen. Dieser Sachverhalt ist mit der naiven Formel zu umschreiben: Ein Wachstum sozialer Leistungen in Höhe von 5% erfordert ein Wachstum des Produzierten Nationaleinkommens um x%. Mit der Entscheidung zum Übergang von der sozialistischen Planwirtschaft zur Marktwirtschaft sind weder die "theoretischen" Leitsätze des integralen Ansatzes der Wirtschaftsund Sozialpolitik noch seine faktische Auslegung weiterhin tragfähig. Vielmehr müssen Wirtschaftsund Sozialpolitik voneinander getrennt werden; die Sozialpolitik ist aus der Marktwirtschaft heraus zu begründen.2 Grundsätzlich gilt hier, daß mit sozialpolitschen Maßnahmen benachteiligten Gesellschaftsmitgliedern menschenwürdige Lebensbedingungen zu gewährleisten sind. Dies allerdings vor dem Hintergrund größtmöglicher individueller Entscheidungsund Handlungsfreiheiten sowie individueller Selbstverantwortungsmöglichkeiten. Denn die wettbewerbliche Ordnung des Systems sollte so wenig wie eben möglich eingeschränkt werden, da wettbewerbliche Freiheit notwendige Voraussetzung rur vorteilhafte Marktergebnisse ist (C/apham 1981, S. 136). Der Staat hat allenfalls dort in den dezentralen Marktprozeß einzugreifen, wo allokative Besonderheiten von Versicherungsmärkten vermutet werden (z. B. adverse selection), oder dort, wo der Markt keine optimale Faktorallokation zuläßt: Letzteres deshalb, weil bestimmte Leistungen aus den Bereichen Altersversorgung, Gesundheit, Unfall und Invalidität sowie Arbeitssicherung gemäß dem Böhm-Bawerkschen Gesetz zur Mindereinschätzung künftiger Güter zuwenig nachgefragt werden und darüber hinaus die Gefahr besteht, daß Mitglieder der Gesellschaft zu einkommensschwach sind, um sich Güter oder Vorsorge aus den oben genannten Bereichen leisten zu können (Herder-Dorneich 1985, S. 55 ff.; Casse/1992). 2 Den weiteren Ausfilhrungen liegt das deutsche Sozialversicherungsmodell als Referenzsystem zugrunde. Ein Referenzmodell ist erforderlich, weil die Erfahrungen daraufhindeuten, daß eine beliebige Kombination verschiedener Grundphilosophien der Daseinsvorsorge zu einem "optimalen System" langfristig nicht tragfllhig ist. Die Bezugnahme auf das deutsche System bietet sich an, weil die sozialpolitischen Reformmaßnahmen in einigen mittelund osteuropäischen Ländern -beispielsweise Polen und Litauen -erkennen lassen, daß man an dem teilweise vor dem Zweiten Weltkrieg bereits existierenden System der sozialen Sicherung nach Bismarckschem Muster anknüpfen möchte. Gleichsam erscheint es filr die Reformstaaten nicht ratsam, ein Sozialsystem nach nationalstaatlichem Muster einzufilhren, da die Gefahr bestehen würde, strukturbewahrende sozialpolitische Elemente der sozialistischen Ära ungeprüft zu übernehmen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 128 Wilfried Boroch Die sozialpolitische Alternative zur Marktlösung ist in diesem Fall ein System der sozialen Sicherung, das die Allgemeinheit vor den materiellen Folgen von Krankheit, Unfall und Arbeitsplatzverlust der wirtschaftlich schwachen Gesellschaftsmitglieder sowie der nichtoder unterversicherten Gesellschaftsrnitglieder schützt. In diesem Sinne sind sozialstaatliehe Elemente und Marktwirtschaft miteinander kompatibel. Die Transformationswirtschaften Mittelund Osteuropas müssen ihre Sozialpolitik auf diese ordnungspolitischen Anforderungen abstimmen, wobei der Einbau jeglicher Systeminkonsistenzen so weit wie eben möglich zu vermeiden ist. Umgestaltung der Sozialpolitik und Umbau des Sozial systems sind jedoch mit zahlreichen Problemen verknüpft. Insbesondere die wirtschaftliche und politische Entwicklung im Transformationsprozeß schränken den staatlichen Handlungsund Gestaltungsspielraum der sich neu formierten mittelund osteuropäischen Marktwirtschaften und Demokratien ein. Wirtschaftsund sozialpolitische Erfordernisse scheinen häufig diametral zueinander zu stehen. Diese besonderen Konfliktfelder, nämlich das rechtlich-institutionelle, das makroökonomische und das polit-ökonomische, sollen im weiteren untersucht werden. C. Das rechtlich-institutionelle Konfliktfeld Um den wirtschaftsund sozialpolitischen trade off im Übergang von der Planzur Marktwirtschaft zu begreifen, ist es zweckmäßig, vom bestehenden ethisch-ökonomischen Spannungsfeld zwischen "gesellschaftlicher Solidarität" und "individueller Eigenverantwortung" auszugehen. Dieses Spannungsfeld besitzt deshalb große Bedeutung, weil jede marktwirtschaftliehe Reform angesichts der zugrundeliegenden Struktur sozialistischer Systeme gleichzeitig eine soziale Reform ist -häufig verbunden mit einem Mehr an Eigenverantwortung für den einzelnen. Dabei bewegt man sich im Transformationsprozeß auf einem schmalen Pfad. Denn so wichtig stärkere individuelle Selbstbestimmungsund Selbstverantwortungsrechte für ein effizient funktionierendes Wirtschaftsund Sozialsystem auch sind, wirken sie doch eher befremdlich auf den Bürger, dessen Denken und Verhalten über Jahrzehnte hinweg durch den Sozialismus geprägt wurde: Indem der sozialistische Staat als einziger legitimer Arbeitgeber indirekt alle gesellschaftlich solidarischen Aufgaben übernahm, machte er die einzelnen Gesellschaftsmitglieder nahezu völlig von sich abhängig. Freiwillige und familiäre Selbsthilfevorkehrungen wurden auf diese Weise weitgehend gelähmt, so daß die heute geforderte individuelle Eigenverantwortung und das damit korrespondierende marktkonforme Verhalten regelmäßig eingeübt werden müssen. Das ökonomische Wirken der Sozialpolitik im Spannungsfeld zwischen Solidarität und Eigenverantwortung läßt sich anhand des Samariter-Dilemmas OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 TrWlsformation und soziale Sicherung 129 verdeutlichen: Hiernach ist demjenigen, der sich nicht selbst helfen kann, zwar zu helfen; ein Zuviel an Hilfe fUhrt aber dazu, daß man unselbständig und unfiihig wird, sich eigenverantwortlich um sein Wohl zu sorgen und statt dessen verstärkt auf andere verläßt. Gut gemeinte Hilfe kann sogar Schaden anrichten, wenn sie den Adressaten schwächt; sie hat negative Nettoerträge, wenn darüber hinaus Vorsorge vernachlässigt und freiwillige Karitas zurückgedrängt wird (Humboldt 1792, zitiert in: Molitor 1989, S. 139; Boroch 1995,1, S. 579). Ökonomisch ausgedrückt bedeutet dies, daß unabhängig von der Frage der Finanzierung staatlicher Sozialleistungen eine wohlfahrtsoptimale Sozialversorgung nur über ein Mischsystem aus individueller und kollektiver Vorsorge erreichbar ist: Da aufgrund der Besonderheiten von "sozialen Märkten" keine wohlfahrtsoptimalen Wettbewerbsergebnisse bei ausnahmslos privater Verantwortung erzielbar sind, muß der Staat sozialpolitisch aktiv werden. Eine vollständige kollektive Versorgungslösung würde jedoch ebenfalls zu keinem Wohlfahrtsoptimum führen. Der einzelne Versicherte hätte dann einen Anreiz, ein Maximum an Bedürfnisbefriedigung aus dem Sozialsystem herauszuholen; er könnte sich in der Vorsorge wie in seinem allgemeinen Lebenswandel nachlässig verhalten und möglicherweise die "Hilfe zur Selbsthilfe" unterlassen. Dies macht deutlich, daß das Wohlfahrtsoptimum im Samariter-Dilemma zwischen vollständiger Wettbewerbsund totaler Versorgungs lösung liegen muß (Cassei / Boroch 1996). Wo genau dieser optimale Versorgungspunkt liegt, vermag in komplexen Systemen allerdings niemand zu bestimmen. Er dürfte u. a. vom Entwicklungsstand einer Volkswirtschaft -gemessen am Pro-Kopf-Einkommen -abhängen und nur in einem Trial-and-error-Prozeß zu finden sein. Für den naturgemäß nicht allwissenden Staat ergibt sich hieraus eine prekäre Situation: Reguliert er "zuviel", läßt er ein individuelles Verhalten zu, das die solidarische Versorgung auszunutzen droht. Reguliert er hingegen "zuwenig", schafft er soziale Härten und setzt sich dem Vorwurf aus, er entziehe sich seiner moralischen Verantwortung gegenüber Kranken, Älteren und Schwächeren. Genau vor diesem rechtlich-institutionellen Reformproblem stehen die mittelund osteuropäischen Transformationswirtschaften: Wollen sie den ordnungspolitischen Rahmen für ein mittelbis langfristig funktionsfiihiges Sozialsystem schaffen, das verstärkt Elemente der Eigenverantwortung aufnimmt und adverse Anreizstrukturen von vornherein einzuschränken versucht, laufen sie Gefahr, daß beim derzeit niedrigen und in vielen Ländern noch sinkenden Entwicklungsstand soziale Friktionen in Gang gesetzt werden. Versuchen die Regierungen hingegen die wirtschaftliche Krise durch Sozialpolitik zu kompensieren -wobei es bei diesen Überlegungen allein um die institutionelle Ausgestaltung des Sozialsystems geht und nicht um die Frage, ob eine solche Kompensation überhaupt finanzierbar wäre -, schaffen sie die Voraussetzungen dafür, daß das System sozialer Sicherung fehlgesteuert und durch 9 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 130 Wilfried Boroch unsolidarische Trittbrettfahrer ausgenutzt wird. Zugleich laufen sie unweigerlich Gefahr, den strukturellen Anpassungsprozeß zu verzögern oder zu verhindern: Wird nämlich die Freiheit zum Wettbewerb unangemessen durch sozialpolitische Regulierungen eingeschränkt, kommt es notwendigerweise zu einer Verschlechterung der Marktergebnisse. Denn der Wettbewerb als Entdeckungsprozeß kann nur dann seine ökonomische Allokations-, Innovationsund Distributionsfunktion voll entfalten, wenn den Unternehmen auf der Angebotsseite ausreichend Wettbewerbsfreiräume zur Verrugung stehen. Insbesondere wenn die Reformökonomien den Transformationsschock überwunden haben und mit zunehmender Prosperität das Lohnniveau ansteigt, werden sich weitläufige Sozialregulierungen negativ auf die erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten der Privatwirtschaft auswirken. Dann wird Sozialpolitik wie in den westlichen Marktwirtschaften als Standortfaktor an Bedeutung gewinnen: Sind soziale Standards derart hoch angelegt, daß sie Investitionen von Ausländern dämpfen, wird der wichtigste Hebel des Technologietransfers blockiert. Zwangsläufig werden sich dann die Chancen rur einen schnellen und selbsttragenden wirtschaftlichen Aufholprozeß verschlechtern (Boroch 1995,2, S. 65). D. Das makroökonomische Stabilisierungsproblem Aus den obigen Ausfilhrungen läßt sich ableiten, daß Sozialpolitik in den Transformationsprozessen der mittelund osteuropäischen Länder eine außerordentlich wichtige Funktion wahrnimmt: Da sie die Aufgabe hat, insbesondere benachteiligten Gesellschaftsmitgliedern menschenwürdige Bedingungen zu gewährleisten, wirkt sie der Verarmung der Bevölkerung entgegen und trägt wesentlich zur politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Stabilität der Transformation bei. Vor dem Hintergrund knapper staatlicher Ressourcen steht die Sozialpolitik allerdings stets in Konkurrenz zu den übrigen Staatszielen und -aufgaben. Dies bedeutet: Die intelligente Ausgestaltung des Systems der sozialen Sicherung ist nur eine erste Bedingung rur ein vorteilhaftes Wirken der Sozialpolitik. Hinzu kommen muß, daß dem Staat die finanziellen Mittel zur Verrugung stehen, um Sozialpolitik betreiben und soziale Korrekturen vornehmen zu können. Gerade diese Bedingung ist in den mittelund osteuropäischen Transformationswirtschaften jedoch weitgehend nicht errullt: Denn der Staat hat transformationsbedingt mit erheblichen finanziellen Einkommenseinbußen zu kämpfen, die, will er das makroökonomische Gleichgewicht nicht gefährden, seinen sozialpolitischen Handlungsund Gestaltungsspielraum erheblich einschränken. Dies läßt sich am Beispiel der Sozialabgabenquoten Mittelund Osteuropas aufzeigen. Die Sozialabgabenquoten lagen bereits im Jahr 1993 in einigen Transformationsländern wie der Slowakei (36,0%) oder den baltischen Staaten Litauen OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Transfonnation und soziale Sicherung 131 (39,9%) und Lettland (42,0%) beträchtlich über dem Durchschnitt der europäischen OECD-Länder (28,2%), den USA (29,2%) oder Japans (33,6%). Die hohen Quoten täuschen jedoch nur einen sozialpolitischen Handlungsund Gestaltungsspielraum der Reformregierungen vor; sie sind nur teilweise auf eine Verstärkung des sozialen Sicherungsnetzes im Transformationsprozeß zurückzuruhren -beispielsweise auf den Aufbau der Arbeitslosenversicherung. Hauptsächlich sind die Quoten dagegen Ergebnis nach wie vor bestehender Wohlfahrtselemente der sozialistischen Ära einerseits und der wirtschaftlichen Rezession in den Umbruchjahren andererseits. Der wirtschaftliche Umbruch schlägt sich auf der Ausgabenseite darin nieder, daß eine wachsende Zahl von Arbeitslosen und Armen das soziale Sicherungssystem beansprucht. Auf der Einnahmenseite werden dagegen infolge ineffektiver Finanzverwaltungen, Steuerhinterziehungen, der Schrumpfung der Steuerbasis usw. Löcher in die Staatsund Sozialversicherungskassen gerissen. Diese lassen sich nicht kurzfristig dadurch schließen, daß Arbeitnehmer und Arbeitgeber stärker in die soziale Pflicht genommen werden: Die Arbeitnehmer fallen zum gegenwärtigen Zeitpunkt aus, weil eine das Einkommen zusätzlich mindernde Sozialabgabenerhöhung mit dem derzeit sinkenden Lebensstandard großer Teile der Bevölkerung nicht vereinbar ist. Damit kommen nur noch die Unternehmen in Frage. Aber auch hier gilt: Die Ausweitung der Finanzierung ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Alternative. Die Sozialleistungen der Betriebe sind ohnehin noch relativ hoch. Dies ist im wesentlichen darauf zurückzuruhren, daß sie im ehemals sozialistischen System eine soziale Ankerfunktion ausübten. Zwar geben mit zunehmender Privatisierung der Wirtschaft immer mehr Unternehmen ihre ererbte Sozialfunktion auf, indem sie zuvor bereitgestellte Sozialleistungen abbauen, jedoch ist insgesamt weiterhin ein spürbarer Sozialballast erhalten geblieben. Dabei sehen sich viele der Unternehmen auf grund ihrer betrieblichen Finanzlage noch nicht einmal in der Lage, ihrer Abgabenpflicht gegenüber dem Staat regelmäßig nachzukommen. Unter den gegebenen Rahmenbedingungen würde daher eine Erhöhung ihrer Steuerund Beitragspflicht starke Anreize rur Ausweichreaktionen setzen. In diesem Fall sind kostendruckbedingte Preissteigerungen zu vermuten, weil noch viele Märkte in den Transformationsökonomien oligopolistisch oder monopolistisch strukturiert sind. Hinzu kommt, daß sich einige Unternehmen der Abgabenlast entziehen würden, indem sie stärker in die Schattenwirtschaft abtauchen. Dies spricht eher darur, die finanziellen Belastungen der Unternehmen nicht weiter zu erhöhen. Unabhängig davon, ob die Finanzierungsengpässe rur Sozialpolitik in den mittelund osteuropäischen Transformationswirtschaften primär einnahmenseitig (Rosati 1994; Herr 1994, S. 46) oder -wie einige Ökonomen vermuten - ausgabenseitig (Barbone / Marschetti 1994) bedingt sind, faktisch laufen die sozialpflichtigen Einnahmen und Ausgaben scherenförmig auseinander: SteiOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 132 Wilfried Boroch gende Abgabenquoten gehen dabei mit fallenden Sozialleistungen einher, was am Beispiel Lettlands eindrucksvoll dargelegt werden kann. Dort ist der Anteil der sozialen Geldtransfers am BIP von 11,4% (1991) auf 15,1% (1993) angestiegen, gleichwohl war dies mit einer realen Senkung der Transfers in Höhe von 34% verbunden. Die mittelund osteuropäischen Reformstaaten stehen damit vor einem makroökonomischen Stabilisierungsproblem: Auf der einen Seite sollten sie einen restriktiven Stabilisierungskurs einschlagen, da mit dieser Makrostrategie die Aussicht auf wirtschaftliche Erholung erfahrungsgemäß am erfolgversprechendsten ist. Wirtschaftliches Wachstum wiederum ist Grundvoraussetzung rur ein wirksames soziales Netz. Kurzfristige soziale Härten würden demnach mittelbis langfristig zumindest kompensiert werden. Auf der anderen Seite: Entscheiden sich die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger, die reforminduzierten sozialen Einbußen durch Zurückstellen von Reformmaßnahmen zu verringern, drosseln sie -so zumindest, wenn man die J-curve gelten läßt (van Lang / Siebert 1991; Siebert 1992 S. 9 ff .; Brada / King 1992, S. 37 ff.) -das Tempo der wirtschaftlichen Entwicklung. Extensive staatliche Umverteilungsmaßnahmen und das Verzögern notwendiger Strukturanpassungen bergen jedoch die Gefahr in sich, daß früher oder später das makroökonomische Gleichgewicht und damit eine notwendige Bedingung rur einen dauerhaften Wachstumsprozeß verloren geht. Dies belegen auch die Erfahrungen in Lateinamerika (Dornbusch / Edwards 1991). Aus diesen Gründen ist es den mittelund osteuropäischen Regierungen derzeit nahezu unmöglich, selbständig eine Sozialpolitik einzuschlagen, mit der die sozialen Folgen der Transformation hinreichend abgefedert werden können. Ihr sozialpolitischer Handlungsund Gestaltungsspielraum ist um so geringer, weil sie in der Regel im Rahmen eines mit dem IWF vereinbarten restriktiven Stabilisierungsprogramms zur strengen Haushaltsdisziplin verpflichtet sind. Die dahinterstehende Transformationsphilosophie lautet: Die Sicherung der makroökonomischen Stabilisierung ist Vorleistung rur weitere Schritte der Systemtransformation.3 Aus theoretischer, wirtschaftspolitischer und empirischer Sicht spricht somit einiges darur, daß sich Transformationsökonomien im Spannungsfeld von Wirtschaftsund Sozialpolitik rur eine stabilitätsorientierte restriktive Makrostrategie entscheiden. Gleichwohl gibt es in Transformationswirtschaften ein besonderes polit-ökonomisches Spannungsfeld, das 3 Zu den Kemelementen des standardisierten, hauptsächlich orthodoxen IWF-Programms zählen die monetäre Stabilisierung; die fiskalische Stabilisierung, die Einkommenspolitik in Form von faktischen Lohnobergrenzen (heterodoxe Komponente), die Wechselkursbindung der heimischen Währung an eine Fremdwährung als nominaler Anker mit dem Ziel einer stabilitätsorientierten Geldpolitik sowie die Handelsliberalisierung vor Kapitalmarktliberalisierung. Vgl. Rothärmel (1993), S. 24 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Transfonnation und soziale Sicherung 133 Zweifel daran aufkommen läßt, allein die ökonomische Effizienz als Zielkriterium von Stabilisierungsprogrammen zu verwenden. E. Das polit-ökonomische Dilemma Die Frage, warum Transformationsländer von dem wirtschaftlich vorteilhafteren (optimalen) Reformpfad abweichen und über soziale Abfederungsund Umverteilungsmaßnahmen Reformverzögerungen bewußt in Kauf nehmen, läßt sich klären, wenn polit-ökonomische Überlegungen in die Analyse einbezogen werden. So zeigen insbesondere Erfahrungen aus Entwicklungsländern, daß Inkonsistenzen in Erneuerungsprogrammen weniger auf Fehleinschätzungen ökonomischer Zusammenhänge beruhen; sie sind vielmehr das Ergebnis politischer Opportunitätskalküle (Dornbusch / Edwards 1991; Nunnenkamp 1995,S. 106). Es gibt einige Überlegungen dazu, mit welchen politischen und intellektuellen Kompetenzen Reformer ausgestattet sein müssen, damit der Umbau der Transformationsökonomien möglichst vorteilhaft vonstatten geht (Bates / Kruger 1993; Alesina 1994, S. 37 ff.; Nunnenkamp 1995, S. 104 ff.). Läßt man die verschiedenen Varianten wie "wohlmeinender Diktator", "Tecbnokratenansatz" usw. außer acht und konzentriert sich allein auf das Verhalten von Politikern in sich entwickelnden Demokratien, kann die Neue Politische Ökonomie (NPÖ) wichtige Erklärungshilfe leisten. Die NPÖ sagt unter anderem aus, daß die politischen Repräsentanten mit dem Ziel ihrer Wiederwahl, je nach Problemlage, bereit sind, populistische Maßnahmen zu ergreifen: Vorausschauende Politiker in den Transformationswirtschaften Mittelund Osteuropas werden also kaum in der Lage sein, Reformpolitik allein mit Blick auf die wirtschaftliche Entwicklung zu betreiben und die temporären sozialen Anpassungslasten zu ignorieren. Wollen sie wiedergewählt werden, müssen sie die Wählermeinung berücksichtigen. Da die sozialen Anpassungslasten der Transformation heute in konzentrierter Form anfallen und filr die betroffenen Gruppen unmittelbar filhlbar sind, während die Früchte wirtschaftlicher Stab ilisierungsprogramme regelmäßig erst in der Zukunft geerntet werden können und zudem auf viele Nutznießer verteilt werden müssen, die politisch schlechter organisiert und ex ante oftmals unbekannt sind, nimmt die Bereitschaft der politischen Repräsentanten zu, sozialpolitische Maßnahmen zu ergreifen. Damit ist ein Reformparadoxon "von oben" angelegt (Schüller 1992; Nelson 1993). Auf seiten der Wähler existiert ebenfalls ein Reformparadoxon. Wie die mittelund osteuropäischen Erfahrungen zeigen, gab es grundsätzlich einen gesellschaftlichen Konsens über die Notwendigkeit des Umbaus der ehemaligen sozialistischen Systeme. Die angestaute Unzufriedenheit und die Hoffnung OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 134 Wilfried Boroch auf ein rasches "Wirtschaftswunder" sicherte den neuen demokratisch orientierten Regierungen politische Unterstützung filr radikale Reformen. Dieses als "Honeymoon-Effekt" bekannte Phänomen kennzeichnet eine Situation, in der Wirtschaftssubjekte bereitwillig gegenwärtige Anpassungskosten in Form von Konsumverzicht zugunsten späterer Wohlfahrtssteigerungen akzeptieren (Haggard / Webb 1993, S. 159). Es verflüchtigt sich allerdings, sobald die negativen Kosten des Übergangs zur Marktwirtschaft wirksam werden und die einzelnen Wirtschaftssubjekte und Interessengruppen zwischen Verlierern und Gewinnern zu unterscheiden lernen.4 Stellen sich bestimmte Wirtschaftssubjekte schlechter als vor der Transformation -wobei nach einer Studie von Johnson / Kowalska (1994, S. 212) der persönlich erreichte materielle Wohlstand als wichtigster Vergleichsmaßstab herangezogen wirds -, nimmt deren Bereitschaft zu, den Transformationsprozeß teilweise oder vollständig zu blockieren. Sie vertrauen immer mehr denjenigen politischen Kräften, die über 4 Johnson / Kowalska (1994, S. 210 ff.) weisen auf diesen Zusammenhang am Beispiel Polens hin. 5 Es ist anzumerken, daß Fragen zur sozialen Akzeptanz der Transfonnation aufgrund ihrer Vielschichtigkeit weder eindeutig noch wertfrei beantwortet werden können. Vielmehr stellen sie sich aus dem Blickwinkel eines jeden Betroffenen unterschiedlich dar. Studien zu den baltischen Transfonnationsländem (Boroch / Lösch, 1994, S. 63 ff.; Burger / Lenzner, 1994; HWWA-Institut, 1995) zeigen, daß das dortige Parlament, die Unternehmen und breite Teile der Bevölkerung den Umbau des Wirtschaftssystems trotz der bestehenden strukturellen Refonndefizite und funktionalen Umsetzungsmängel prinzipiell beftlrworten. Dies läßt sich in zweifacher Weise begrUnden: Zum einen ist zu bedenken, daß sich die faktischen Lebensverhältnisse der Bevölkerung in geringerem Maße verschlechtert haben, als in den Statistiken derzeit zum Ausdruck kommt: Vor allem infonnelle Aktivitäten tragen -wenn auch volkswirtschaftlich nur suboptimal -zur Erhöhung des Wohlstands bei. Zum anderen sollte nicht Ubersehen werden, daß mit der Wirtschaftsrefonn immaterielle Vorteile einhergehen: Persönliche und wirtschaftliche Freiheiten, die Freiheit zu reisen, die Freiheit zwischen verschiedenen KonsumgUtem wählen zu dUrfen, die erlangte nationale Souveränität sind Werte, die in die subjektive Nutzenfunktion eines jeden Wirtschaftssubjektes eingehen und bewirken, daß trotz Senkung der materiellen Lebensverhältnisse derzeit ein höheres Nutzenniveau erreicht werden kann als vor der Transfonnation. Die Verlierer der Wirtschaftsrefonn sind vor allem die Älteren. Im Gegensatz zur jungen Generation, die sich durch größere Anpassungsflexibilität auszeichnet, geben sich die Alten häufig passiv und vennögen auf Änderungen nur inflexibel zu reagieren. Sie sind zudem als erste von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen und mUssen sich im Falle der Pensionierung mit einem vergleichsweise geringen Einkommen zufriedengeben. Dabei hat sich ihre Situation infolge der mit den Währungsrefonnen verbundenen Entwertungen der Spareinlagen weiter verschlechtert. So richtig die Währungsreformen aus makroökonomischer Sicht auch waren (Beseitigung des GeldUberhangs), einzeiwirtschaftlich haben sie gerade ftlr die Älteren nachteilige Wirkungen: Schließlich ruhren die Entwertungen der uber die gesamte Lebenszeit akkumulierten Ersparnisse dazu, daß ihnen geringere finanzielle Mittel zur Verftlgung stehen, um ihren Lebensstandard kUnftig aufrechtzuerhalten. Dies deshalb, weil die Ersparnisse Uberwiegend zum Erwerb von GrundkonsumgUtem gedacht waren, die vor der Transfonnation ausreichend und häufig zu einem geringeren Preis angeboten wurden als heute. Soziale Spannungen lassen sich zudem aus dem Demonstrationseffekt herleiten. So furdert der von den Industrieländern vorgeftlhrte und inzwischen von den wenigen Gewinnern der Transfonnation direkt vorgelebte, auf längere Sicht unerreichbare Lebensstandard die Unzufriedenheit in der Bevölkerung. Dies kommt beispielsweise in Streiks zum Ausdruck, deren Zahl in einigen Transfonnationsländem allmählich anwächst. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Transfonnation und soziale Sicherung 135 umfangreiche soziale Programme ökonomischen Ausgleich für Übergangsverluste versprechen. Das Scheitern des Balcerowicz-Plans in Polen, die hohen Stimmenanteile ehemaliger Kommunisten in zahlreichen mittelund osteuropäischen Ländern und die vielfach geäußerte Befürchtung, daß in Rußland mit den letztjährigen Wahlen populistische Kräfte hätten die Macht übernehmen können, sind eindrucksvolle Belege hierfür. Damit ist ein Reformparadoxon "von unten" angelegt: Erreicht die Masse der Reformverlierer ein kritisches Gewicht, kann der wirtschaftspolitische Reformkurs unter Umständen nur dann sichergestellt werden, wenn die Anpassungslasten der Transformation abgefedert werden. Umfangreiche sozialpolitische Umverteilungsprogramme gefährden bzw. verzögern aber unter den gegebenen Voraussetzungen die Revitalisierung der Transformationswirtschaften. Dieser trade off zwischen politischer und ökonomischer Effizienz in den Reformprogrammen der Übergangsgesellschaften läßt sich nicht lösen. Er stellt für die Reformpolitiker vielmehr eine bindende Nebenbedingung bei der Suche nach dem "optimalen" Transformationsprogramm dar. Eine wohldosierte Sozialpolitik kann vor diesem Hintergrund ein wirksames Politikinstrument sein, um ein Höchstmaß an wirtschaftlichen Transformationserfolgen unter Sicherung eines fortgesetzten Reformkurses zu erreichen. Kremer / Kuck / Trosky (1995) leiten in einem statischen Zwei-Sektoren-Modell ab, daß unter Berücksichtigung der politischen Effizienz als Zielkriterium Sozialpolitik notwendiger Bestandteil erfolgreicher Transformationsprozesse sein kann. Sie zeigen, daß unter bestimmten Ausgangsbedingungen eine reformwillige, an Mehrheitsentscheidungen der Bevölkerung gebundene Regierung die Ex-post-Durchsetzbarkeit der Systemtransformation mittels einer quantitativ begrenzten, umverteilungswirksamen Sozialpolitik sicherstellen kann. Wesentliche Voraussetzung dafür ist, daß die jeweilige Regierung in der Lage ist, vorab eine bindende und damit glaubwürdige Verpflichtung zu einer bestimmten Sozialpolitik einzugehen: Dies deshalb, weil die Wirtschaftssubjekte sozialpolitische Programme nicht in ihr wahlpolitisches Entscheidungskalkül einbeziehen würden, wenn sie die Gefahr sehen, daß sich die Politiker ex post opportunistisch verhalten und gegen ihre Wahlversprechen verstoßen. Glaubwürdig ist eine ex ante ungebundene Politik nämlich nur dann, wenn sie für Politiker zu jedem Zeitpunkt optimales Verhalten darstellt -das heißt, sie müssen zum Zeitpunkt der Entscheidung Anreize besitzen, die angekündigte Politik tatsächlich auszuführen. Unter diesen Voraussetzungen wäre Sozialpolitik nicht nur ein Instrument, um soziale Härten abzufedern und soziales Ungleichgewicht zu mindern, sondern darüber hinaus ein vorsichtig zu beschreitender Weg aus dem polit-ökonomischen Dilemma stark rückläufiger oder verzögerter Reformprogramme als Ergebnis demokratischer Wahlen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 142 Theresia Theurl Sie ist es, die die Glaubwürdigkeit des Gesamtprogramms belastet (B.). Mit der monetären Transformation soll marktwirtschaftskonformes Geld geschaffen werden. Damit könnte die Glaubwürdigkeit der Gesamtreform erhöht und die Implementierung der weiteren Transformationselemente erleichtert werden (C.). Doch nur unzureichend wurde in den Reformprogrammen berücksichtigt, daß die restriktiv gedachten monetären Maßnahmen in einem Umfeld, das viele Elemente der alten Wirtschaftsordnung enthält, andere Wirkungen hervorruft als bei marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Dies gilt sowohl fiir die eigentlichen Makrostabilisierungsprogramme als auch fiir die anschließende Phase einer geldwertorientierten Wirtschaftspolitik. Die monetäre Transformation ist zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung fiir die Schaffung harter Budgetrestriktionen. In allen Transformationsländern sind heute - in unterschiedlichem Ausmaß -weitere Maßnahmen zur Vollendung der monetären sowie der nicht-monetären Transformation ausständig (D.). Werden diese Schritte verzögert, besteht nicht nur die Gefahr, daß sich die Anreizsysteme einer hinkenden Marktwirtschaftl stabilisieren, sondern daß eine geldwertorientierte monetäre Politik zur Konservierung von systembelastenden Verhaltensweisen und Strukturen beiträgt (E.). B. Eingeschränkte institutionelle Konsistenz Die umfangreiche Diskussion über die Vorteilhaftigkeit von Big-Bang-Konzepten und graduellen Transformationsstrategien vernachlässigt weitgehend, daß eine Marktwirtschaftsordnung nicht mit einem Schlag implementiert werden kann und daß die Anpassung der Wirtschaftssubjekte an veränderte Entscheidungsund Koordinationsmechanismen und damit die Veränderung der Wirtschafts struktur ebenfalls nicht schlagartig erfolgen. Die Transformationen der sozialistischen Planwirtschaften in Marktwirtschaften erfolgen -beabsichtigt oder hervorgerufen durch die normative Kraft des Faktischen -sukzessive. Damit bestimmt sich ihr Fortschreiten im Spannungsfeld zwischen politisch vereinbarter Gestaltung von Regeln und evolutionärer Anpassung. Diese umfassen die Veränderung aller wirtschaftlichen (aber auch politischen, gesellschaftlichen, kulturellen usw.) Institutionen. Im Rahmen dieser Arbeit wird die Wirtschaftsordnung als Summe der wirtschaftlichen Institutionen, also der formellen und informellen Verhaltensregeln, die Handlungsanreize beinhalten (i. S. von North 1991) verstanden. 1 Dieser Begriff wurde in Anlehnung an die hinkende Goldwährung geprägt. In einer solchen behalten die Münzen des überkommenen Währungssystems (meist der Silberwährung) ihre Gültigkeit, werden aber nicht mehr geprägt. In einer hinkenden Marktwirtschaft können Anreize des überkommenen Wirtschaftssystems weiter ihre Wirksamkeit behalten, obwohl nun ausschließlich marktwirtschaftliche Institutionen geschaffen werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Monetäre Transformation 143 Die politischen Prozesse sowie die Akte der Rechtssetzung, die der Implementierung vorangehen, nehmen Zeit in Anspruch. Selbst, wenn die Verabschiedung entsprechender institutioneller Veränderungen wenig Zeit beanspruchen würde, wäre das rur den erforderlichen Zeitraum bis zu ihrer vollständigen Umsetzung und Wirksamkeit nicht der Fall. Widerstände von Betroffenen, politische und soziale Rücksichtnahmen infolge von realwirtschaftlichen Kosten und Verteilungswirkungen, aber auch das Fehlen von Humankapital können die Implementierung von Reformteilen weiter verzögern. Die Geschichte der Transformation hält dafilr reichlich Anschauungsmaterial bereit. Die folgenden Überlegungen wurden aus den seit 1989 in Angriff genommenen Transformationsprojekten abgeleitet. Es wird ein Muster nachgezeichnet, das bei allen Unterschieden im Detail ein allgemeines ist. Den ersten Reformen, mit denen marktwirtschaftliche Anreize geschaffen wurden, folgt der Zeitraum einer hinkenden Marktwirtschaft. In diesem stellt sich heraus, ob die Systemtransformation überhaupt gelingen wird, wieviel Zeit sie in Anspruch nehmen wird und wie hoch die Transformationskosten sein werden. Dies hängt nicht nur von den konkreten Inhalten und der beabsichtigten zeitlichen Struktur des Reformprogramms, sondern auch von seiner Glaubwürdigkeit ab. Konfrontiert mit einem glaubwürdigen Reformprogramm haben die Wirtschaftssubjekte keine Veranlassung, an der Verwirklichung des angekündigten Programms und an der Verwirklichung der damit intendierten Zielsetzungen zu zweifeln, auch wenn einzelne oder viele marktwirtschaftliche Ordnungselemente noch ausständig sind. Ihre unverzögerte Implementierung wird erwartet. Darauf bauen sie ihre wirtschaftlichen Entscheidungen auf (vgl. Blackburn / Christensen 1989; Cukierman 1992; Taylor 1982). Die Ankündigung, die Perspektive und der Beginn der Implementierung allein sind jedoch nicht hinreichend, um die Glaubwürdigkeit des Reformprogramms und damit die notwendigen Anpassungen sicherzustellen. Als allgemeine Ursachen von Glaubwürdigkeitsdefiziten lassen sich die dynamische Inkonsistenz von wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die inhaltliche Inkonsistenz von umfassenden Maßnahmenkomplexen (Programmen) sowie Informations-, Kontrollund Implementierungsprobleme (z. B. asymmetrische Informationen, Principal-Agent-Probleme, opportunistisches Verhalten, Zweifel an der politischen Durchsetzbarkeit, vorangegangene mißlungene Reformversuche, unglaubwürdige Reformer) zusammenfassen. Im Falle der Systemtransformation haben zwar nicht alle, aber sehr viele dieser Ursachen eine gemeinsame Wurzel, die als eingeschränkte institutionelle Konsisteni bezeichnet und wie folgt konkretisiert werden soll: 2 Der Begriff Konsistenz wird als Umschreibung des gedanklichen Zusammenhangs bzw. der widerspruchsfreien Beschaffenheit eines Systems verwendet. Dabei wird davon ausgegangen, daß der Idealtypus eines Wirtschaftssystems konsistent ist, weil seine Anreize fur wirtschaftliches OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 144 Theresia Theurl Wirtschaftssubjekte können sich in manchen Entscheidungen nach wie vor vollständig an ihrem alten -und gewohnten -Ordnungsrahmen ausrichten. Sie können sich bis auf weiteres dem Systemwandel entziehen (Gültigkeit von fonnellen Institutionen, die aus der zentralverwaltungswirtschaftlichen Ordnung stammen). Durch den resultierenden Mix von alten und neuen (fonnellen) Institutionen kann eine neue Anreizstruktur entstehen, deren Ergebnisse weder dem planwirtschaftlichen noch dem marktwirtschaftlichen System entsprechen und die den Ergebnissen eines "reinen" Koordinationsmechanismus unterlegen sind (Gültigkeit eines neuartigen Institutionenmix). "Verinnerlichte" Verhaltensroutinen und ausgeprägte Werthaltungen können beharrend genug sein, um eine Umgehung oder Verletzung der neuen Regeln zu praktizieren (Inkonsistenz zwischen fonnellen und infonnellen Institutionen). Aus dieser Konstellation folgt, daß die gesamte Anreizstruktur in sich nicht konsistent ist oder wirtschaftliche Entscheidungen bewirkt, die in ihrer Gesamtheit die Verwirklichung der intendierten Zielsetzungen nicht zuläßt. Es ist davon auszugehen, daß der Tatbestand der so beschriebenen institutionellen Inkonsistenz im Rahmen einer Systemtransfonnation nicht zu umgehen ist, daß er geradezu ein Kennzeichen derselben ist. 3 Daraus folgt aber, daß ein Systemtransfonnationsprogramm nie vollständig, sondern nur mehr oder weniger glaubwürdig sein kann und seine Glaubwürdigkeit durch die explizite Berücksichtigung der institutionellen Konsistenz gefördert werden kann. Im Zuge der Transfonnation der ehemaligen Zentralverwaltungswirtschaften wurde diesem Zusammenhang entweder zu wenig Beachtung geschenkt oder er konnte auf grund der politischen und ökonomischen Ausgangssituation nicht hinreichend berücksichtigt werden. Begonnen wurde vielmehr mit den institutionellen Veränderungen, deren Vorbereitungen wenig Zeit in Anspruch nahmen oder die bereits in der Spätphase der Planwirtschaft eingeleitet worden waren oder die als unmißverständliches Signal für die marktwirtschaftliche Handeln widerspruchsfrei sind. Realtypen können hingegen Inkonsistenzen aufweisen, wenn zu den dominanten systemprägenden Anreizstrukturen systemfremde Anreize in einzelne Teilordnungen eingefilhrt werden. Die Termini Ordnungspolitische Inkonsistenz oder eingeschränkte ordnungspolitische Konsistenz werden hier gleichbedeutend mit institutioneller Inkonsistenz verwendet. Dies erscheint filr die Problemstellung dieses Beitrags zulässig, obwohl die Paradigmen der Ordnungstheorie und der Neuen Institutionenökonomik keinesfalls deckungsgleich sind. Vgl. dazu Mummert (1995); Tietzel (1991). 3 Die meisten Vorschläge zur optimalen Strukturierung der Gesamtreform, dem Sequenzing, nehmen bestenfalls implizit Rücksicht auf diese Konstellation. Vgl. Fischer I Gelb (1991); Calvo I Frenkel (1991); Funke (1993). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Monetäre Transfonnation 145 Zukunft gedeutet werden konnten. Konkret handelte es sich um die Freigabe der Bildung von (vielen, aber nicht allen) Preisen, um die Liberalisierung des Außenhandels und um den Beginn der monetären Transformation. Das Signal dieser Schritte war ein eindeutiges. Reichten sie aber auch aus, eine glaubwürdigkeitsfördernde kritische Masse marktwirtschaftlicher Institutionen zu schaffen? Eucken (1952, S. 256) folgend wird die monetäre Transformation in den Mittelpunkt der weiteren Überlegungen gestellt, denn "alle Bemühungen, eine Wettbewerbsordnung zu verwirklichen, sind umsonst, solange eine gewisse Stabilität des Geldwertes nicht gesichert ist." Kann eine gewisse Stabilität des Geldwertes aber gesichert werden, solange eine Wettbewerbsordnung nicht verwirklicht ist? C. Monetäre Transformation Mehr denn je ist Schumpeter (1970, S. I) zuzustimmen, "daß sich im Geldwesen eines Volkes alles spiegelt, was dieses Volk will, tut, erleidet, ist" und daß der "Zustand des Geldwesens eines Volkes ... ein Symptom aller seiner Zustände" ist. Geld hat in einer Marktwirtschaft andere Funktionen zu erfüllen als in einer sozialistischen Planwirtschaft. Nur in ersterer werden die informationsund transaktionskostensenkenden Wirkungen des Geldes systematisch genutzt. Nur für sie ist die Stabilität ihrer monetären Rahmenbedingungen konstituierend (vgl. Eucken 1952). Nur in ihr ist die Steuerung der Geldversorgung eine aktive und eigenständige Aufgabe. Das Zusammenwirken realwirtschaftlicher und monetärer Vorgänge ist ein anderes. Marktwirtschaftskonformes Geld ist dabei nicht nur durch die Art seines Managements definiert, sondern es erfüllt die Funktionen und erzielt die Wirkungen, die in der Marktwirtschaft zu erwarten sind. Marktwirtschaftskonformes Geld ist eine eigenständige Determinante in wirtschaftlichen Entscheidungen, sei es als stabile Rahmenbedingung oder als wirtschaftspolitisches Instrument. Im Idealtypus der Zentralverwaltungswirtschaft spielt Monetäres eine passive Rolle als Ausdruck der zentral geplanten und koordinierten güterwirtschaftlichen Vorgänge, kann die Verwendung von Geld nicht wohlfahrtserhöhend sein, existieren mehrere nicht-integrierte monetäre Kreisläufe, ist die monetäre Politik eine akkommodierende, können monetäre Fehlentwicklungen per definitionem nicht entstehen, ist Geld neutral für Preisniveau, Preisstrukturen und realwirtschaftliche Größen. "Aktives Geld" kann es nur für jene Bereiche geben, die nicht der Zentralverwaltung unterstellt sind. Die Realität der Planwirtschaften war (zunehmend) eine andere (vgl. Hartwig 1991; Thieme 1991). Planungs-, Koordinationsund Kontrollprobleme ermöglichten den Wirtschaftssubjekten die Nutzung von Freiräumen. Die sich 10 Cassel OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 146 Theresia Theurl endogen ergebende gesamtwirtschaftliche Geldmenge entzog sich der Steuerung durch die dafUr Zuständigen. Die Abkopplung der monetären Ströme von der Realwirtschaft erfolgte in dem Ausmaß, in dem der Zuweisung von geplanten und außerplanmäßigen Krediten kein verwertbarer Output gegenüberstand. Die monetäre Überversorgung stieg mit den defizitär werdenden Staatshaushalten, die über die Notenpresse fmanziert werden mußten. Letztlich war der monetäre Überhang Folge der Anreize, die die weichen Budgetrestriktionen (i. S. von Kornai 1986), denen sich die Betriebe gegenübersahen, enthielten. Die Erfüllung von (gestaltbaren) Planvorgaben blieb der einzige Erfolgsindikator unternehmerischen Handelns bei absoluter Existenzund Beschäftigungsgarantie. Vor diesen Rahmenbedingungen alimentierte die Zentral verwaltung die Verfolgung einzelwirtschaftlicher (und nicht gesamtsystemkonformer) Interessen monetär. Informelle Institutionen bildeten sich heraus. Versteckte und zurückgestaute Inflation, Zwangssparprozesse, die Ausweitung von schwarzen und grauen Märkten, Arbeitsmarkteffekte, Auswirkungen auf Wirtschaftswachstum, Produktionsstruktur und Einkommensverteilung folgten, wenn sie in offiziellen Statistiken auch nicht aufschienen. Diese Fehlentwicklungen sind nicht isoliert auf die planwirtschaftliche Geldordnung zurückzuführen, sondern sie wurden erst durch den Inhalt der nicht-monetären Institutionen ermöglicht. Sie waren systemendogen verursacht. Hier liegt der Ursprung für die fehlende institutionelle Konsistenz der späteren Reformprozesse. Mit (vor oder unmittelbar nach) der monetären Transformation hat die Umgestaltung der nicht-monetären Institutionen zu erfolgen. Ich subsumiere darunter alle Verfügungs-, Planungs-, Koordinationsund Verantwortungsregeln, die ausschlaggebend für die Härte der Budgetrestriktionen 4 sind. Sie umfassen die Schritte, die langwieriger sind als die monetäre Transformation und die Preis liberalisierung. Monetäre Institutionen sind über ihren Gültigkeitsbereich -das Geldwesen - definiert als alle Verhaltensregeln, die Handlungsanreize für monetäre Interaktion beinhalten. Sie reduzieren in diesem Bereich die Komplexität der Entscheidungssituation, sie schränken dort die Handlungsmöglichkeiten der Akteure ein, sie erzeugen dort Verhaltensregelmäßigkeiten und prägen Erwartungen. Nicht das Wirtschaftsobjekt Geld ist eine Institution, sondern alle normativen Regelungen, die seine Verwendung, seine Entstehung und seine Steuerung zum Inhalt haben.5 Die monetäre Transformation umfaßt die Veränderung dieser Institutionen. Sie hat die Aufgabe, die monetären Institutionen der 4 Das Merkmal harter Budgetrestriktionen weist dabei graduelle Abstufungen auf. Auch die Budgetrestriktionen aktuell verwirklichter Marktwirtschaften haben keinen "Härtegrad von 100%". 5 Diese Abgrenzung widerspricht der gängigen Einschätzung, daß Geld eine "Institution par excellence" sei. Vgl. z. B. Richter (1987), S. 67; Richter (1994), S. 23 . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Monetäre Transfonnation 147 Planwirtschaft zu beseitigen und solche an ihre Stelle zu setzen, die marktwirtschaftsgerechte Anreize beinhalten,6 die also in der Lage sind, ein marktwirtschaftskonformes Geld, das in seiner idealen Ausprägung ein stabiles Geld ist, bereitzustellen. Die Umwandlung eines zentralverwaltungswirtschaftlichen in ein marktwirtschaftliches Geld bedarf konstruktivistischer Akte. Am Beginn steht die Beseitigung von systembedingten Altlasten in den Anreizstrukturen und in den Ergebnissen, die durch die Transformation offensichtlich werden, im Vordergrund. Die Schaffung der monetären Rahmenbedingungen für einen inflationsfreien realwirtschaftlichen Aufholprozeß steht nach der Stabilisierung der Anpassungsinflation auf der Agenda der weiter fortgeschrittenen Reformstaaten. Geht es um die Glaubwürdigkeit der gesamten Systemreform, liegt es nahe, die monetäre Transformation an den Beginn zu stellen. Sie zeichnet sich - neben ihrem Signalcharakter -dadurch aus, daß sie Möglichkeiten zur Selbstbindung (vgl. Calva / Frenkell991, S. 143 f.) und damit zum Import von Glaubwürdigkeit beinhaltet: die Schaffung einer unabhängigen Zentralbank, den Eintritt in ein IMF-gestütztes Stabilisierungsprogramm mit makroökonomischen Zielvorgaben, die Wahl eines Wechselkursankers innerhalb eines solchen Programms. Dennoch zeigte sich, daß die mangelhafte Konsistenz der gesamten Wirtschaftsordnung die positiven Wirkungen der monetären Transformation als Initiator für die Anpassung von Verhaltensweisen einschränkte. Sowohl der anfangliehe monetäre Stabilisierungsschock als auch eine darauf folgende stabilitätsorientierte monetäre Politik waren nicht hinreichend, harte Budgetrestriktionen für alle Wirtschaftssubjekte zu schaffen. Ihr Fehlen erschwerte zudem eine geldwertorientierte Politik in jeder Reformphase, weil monetäre Impulse in den Transformationsökonomien andere Wirkungen zeitigten als in einem marktwirtschaftlichen Umfeld. Ursprünglich wurde davon ausgegangen, daß zügige Privatisierungsfortschritte parallel oder mit geringer Verzögerung einen wesentlichen Beitrag zur Härtung der Budgetrestriktionen leisten würden. Die Privatisierungs programme waren jedoch mit langwierigen Konzeptionsund Implementierungsproblemen verbunden. Obwohl die Konstruktion einer Kausalität unzulässig ist, korrespondieren Unterschiede in der Makro-Performance einzelner Länder mit abweichenden Reformfortschritten bei der Transformation der nicht-monetären Institutionen (vgl. Tabellen I und 2 im Tabellenanhang für eine Illustration dieses Zusammenhangs). Die Stabilisierung der Inflation auf einem höheren Niveau und eine 6 Hier soll nicht auf die Frage der Persistenz infonneller monetärer Institutionen eingegangen werden. Sie wird filr die ehemalige DDR von Mummert untersucht. Solche werden von ihm als fehlende Eigenverantwortung bei der Kreditaufnahme nicht, in der Einstellung zum Wechsel als Finanzierungsinstrumentjedoch schon festgestellt. Vgl. Mummert (1995). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 148 Theresia Theurl stärker ausgeprägte Anpassungsrezession am Beginn der Transfonnation fallen mit Refonndefiziten auf der Mikro-Ebene zusammen (vgl. IMF 1996b, S. 80 f.). Für die Zukunft besteht dann die Gefahr, daß das Wachstumspotential eingeschränkt bleibt und daß die Inflation zu einem persistenten Phänomen wird, wenn es nicht gelingt, die Inflationserwartungen zu brechen. Solange die Transfonnationsfortschritte bei den nicht-monetären Institutionen unzureichend bleiben und ein markanter Bruch mit den traditionellen Verhaltensweisen aussteht, erscheint dies kaum möglich. D. Marktwirtschaftskonformes Geld als Ergebnis monetärer Transformation Die monetäre Transfonnation wird nur dann in der Lage sein, marktwirtschaftskonfonnes Geld zu schaffen, wenn zwei Bedingungen erfüllt werden. Am Beginn des Transfonnationsprozesses haben konsistente Makroprogramme implementiert zu werden und in der Folge muß es gelingen, die institutionelle Inkonsistenz abzubauen. I. Konsistente Makroprogramme: Stabilisierung der Anpassungsinflation Allen Transfonnationsländem gelang es, das Erbe der monetären Überhänge abzubauen. Eine Währungsrefonn, in der bestehende monetäre Forderungen und Verbindlichkeiten diskretionär gegenüber dem Sachvennögen abgewertet werden oder die Zulassung einer Anpassungsinflation während des Preisliberalisierungsprozesses, waren die beiden hauptsächlichen Strategien, die zur Bereinigung der monetären Altlasten und damit zur marktwirtschaftlichen Monetisierung zur Verfügung standen. Alle Refonnländer wählten die Anpassungsinflation, die durch ein umfassendes -meist IMF-gestütztes -Makrostabilisierungsprogramm in Grenzen gehalten werden sollte. Dies gilt für Vorreiter und Nachzügler der Transfonnation. Die Philosophie der Programme (vgl. Tabelle 3 im Tabellenanhang) besteht in der Sicherung der makroökonomischen Stabilisierung als Vorleistung für die weiteren Schritte der Systemrefonn. Gemeinsam ist den Programmen eine restriktive Geldund Fiskalpolitik. Sie unterscheiden sich aber darin, -ob ein Wechselkursziel oder die Geldmenge den nominalen Anker des Programms bilden (wechselkursorientierte versus geldmengenorientierte Programme) und ob einkommenspolitische Elemente (Lohnrichtlinien, Strafsteuern bei Überschreitung, Preisstops) enthalten sind: heterodoxe versus orthodoxe Programme. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Monetäre Transfonnation 149 Die Wahl des Wechselkursregimes wurde zu einer zentralen Frage der Ausgestaltung der Stabilisierungsprogramme, wobei die empirische Evidenz noch kein abschließendes Ergebnis bereithält. Der Möglichkeit, den Wechselkurs in einer Ökonomie mit noch geringer binnenwirtschaftlicher Anpassungskapazität und großen strukturellen Veränderungen als Ausgleichsinstrument verwenden zu können, steht die Option gegenüber, mittels eines Wechselkurs-Pegs einen Disziplinierungsmechanismus, den Import von Glaubwürdigkeit und einen "stabilen Anker im generellen Chaos nach der Preisund Außenhandelsliberalisierung" (Hrncir 1994, S. 250) zu installieren. Es sind vor allem die Erfahrungen der damaligen Tschechoslowakei, Estlands und mit Einschränkungen Polens, die rur ein wechselkursorientiertes Stabilisierungsprogramm sprechen. Ein Wechselkurs-Peg stellt hohe Anforderungen an die Wirtschaftspolitik und bedarf eines konsistenten Gesamtprogramms, das in der Lage sein muß, die binnenwirtschaftlichen Anpassungskapazitäten zu fördern und die monetäre Politik, die Fiskalund die Einkommenspolitik dem Wechselkursziel unterzuordnen. Ein solches Programm ist mit Anpassungskosten rur die Einzelwirtschaften und daher mit politischen Risiken verbunden. Es ist die Konsistenz des Gesamtprogramms, die monetäre Glaubwürdigkeie vermittelt, nicht die isolierte Wechselkursfixierung (vgl. Buch / Koop / Schweickert / Wolf 1995). Ob letztere geglaubt wird, wird nicht isoliert, sondern unter Betrachtung der Faktoren eingeschätzt, die auf sie einwirken können. Als Beispiele rur erfolgreiche geldmengenorientierte Stabilisierungsprogramme können Lettland, Litauen und Slowenien hervorgehoben werden. Neuerlich sind es aber Länder, die ein konsistentes Makroprogramm verfolgten, eine Fiskalreform (mit Haushaltsüberschüssen) implementierten und umfassende Liberalisierungsschritte einleiteten. Doch auch alle mißlungenen und abgebrochenen Stabilisierungsprogramme, vorwiegend in GUS-Staaten angesiedelt, waren geldmengenorientierte Strategien. Während in solchen Strategien exakt die Anforderungen an die Makrokonsistenz und die Unterstützung durch Mikroreformen zu stellen sind wie bei wechselkursorientierten Programmen, sind zusätzliche Aufgaben zu bewältigen, die in der Phase eines Strukturbruchs besonders hohe Anforderungen an die Reformer stellen. Es geht um die Herleitung eines Geldmengenziels. Die Prognose der Geldnachfrage sowie des Produktionspotentials sind mit vielfliltigen Problemen verbunden, die durch die mangelnde Steuerbarkeit der Geldmenge wegen fehlender Instrumente und rudimentärer monetärer Märkte noch erhöht werden. Als Nachteil dieser Strategie wird das fehlende Verständnis der Wirtschaftssubjekte rur Geldmengen7 Die Konsistenz des Gesamtprogramms bleibt auch dann entscheidend, wenn eine "commitment technology", eine formelle Bindung, z. B. in Form eines currency board existiert. Denn es ist diese Technologie, die die Konsistenz erzwingt. Vgl. Hanke / Jonung / Schuler 1993. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 150 Theresia Theurl ziele und damit die mangelnde Transparenz und Verbindlichkeit hervorgehoben (vgl. Bofinger 1996). Ein Wechselkursziel ermöglicht (ceteris paribus) niedrigere Realzinsen als ein Geldmengenziel. Dies gilt in dieser generellen Form jedoch nur tur den Vergleich von zwei konsistenten Makroprogrammen. Grundlegende Voraussetzung tur die Nutzung eines positiven Realzinseffektes ist allerdings, daß die Wirtschaftssubjekte auf Zinssignale reagieren. Zudem sind die Auswirkungen auf den realen Wechselkurs zu berücksichtigen. Eine wechselkursorientierte Politik würde in diesem Szenario zuerst einen expansiven Impuls mit sich bringen, durch die folgende reale Aufwertung (höhere Inflation als das Ankerland) einen restriktiven, während bei der Verfolgung einer geldmengenorientierten Politik die umgekehrte Reihenfolge zu erwarten ist. In der Diskussion wird die Art der nominalen Verankerung der Makropolitik in den Vordergrund gestellt. Doch es ist davon auszugehen, daß die Bedeutung der wichtigen Entscheidung tur eines der beiden Wechselkursregime doch hinter der Bedeutung der Konsistenz der Makropolitik (Wechselkursregime, monetäre Politik, Fiskalpolitik, Einkommenspolitik) zurückbleibt. "Thus, the evidence from the Baltic experience supports the notion that what matters for disinflation is not so much the policy framework (e. g., fixed versus flexible exchange rate regime) but the policy content." (Saavalainen 1995, S. 14). Aber auch die Makrokonsistenz ist nur notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung tur den Erfolg eines Stabilisierungsprogramms. g Die Ergebnisse eines in sich konsistenten Makroprogramms variieren mit dem Ausmaß mikroökonomischer Verzerrungen in der Ökonomie (vgl. Sahay / Vegh 1995). So war die Makro-Performance in den Jahren nach der Stabilisierung in Estland (Currency board) und Lettland (flexibles Wechselkursregime, ab 1994 SZR-Peg) wesentlich besser als in Polen (fixer Peg, dann diskretionäre Abwertungen, dann crawling peg). Polen verzögerte weitere Liberalisierungsschritte, betrieb eine akkommodierende Geldund eine weiche Einkommenspolitik, während die baltischen Staaten an ihren konsistenten Stabilisierungsprogrammen festhielten (vgl. Saavalainen 1995). Unabhängig von der Wahl des Wechselkursarrangements ist eine restriktive Fiskalpolitik, die mit den neuen Anforderungen an den Staat in Einklang zu bringen ist, Element eines jeden Stabilisierungsprogramms. Es fällt auf, daß sich einkommenspolitische Vorgaben in Form von Lohnleitlinien, die aus der projektierten Inflationsrate abgeleitet wurden, und Strafsteuem bei Übertretungen, vorwiegend in den früheren IMF-Programmen finden. Diese Elemente 8 Der Erfolg eines Stabilisierungsprogramms besteht in der Stabilisierung der Inflation auf niedrigem Niveau und mit möglichst geringen realwirtschaftlichen Kosten und damit auch in seinem Beitrag zur Förderung der Glaubwürdigkeit des Gesamtprogramms. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11 Monetäre Transformation ISI wurden von jeher kontrovers gesehen. So ennöglichen sie einerseits eine Verlängerung des Planungshorizonts der Wirtschaftssubjekte, andererseits behindern sie die Entzerrung der relativen Güterund Faktorpreise. Mit Ausnahme der damaligen Tschechoslowakei und der baltischen Staaten wurden diese Leitlinien jedoch unsanktioniert verletzt und ad hoc modifiziert. Unabhängig von der Wahl der restlichen Programmelemente muß die monetäre Politik eine restriktive sein. Trotz einer restriktiv angelegten Zentralbankpolitik mit Refmanzierungskontingenten für die Geschäftsbanken und Kreditobergrenzen für Bankkunden in einigen Ländern, die in einem starken Rückgang des realen Geldangebots zum Ausdruck kamen, ist es eine Diskussion mit offenem Ausgang geblieben, ob ihre Wirkungen tatsächlich restriktiv -mit den entsprechenden realwirtschaftlichen Konsequenzen -waren (vgl. Ca/va / Caricelli 1992; Bruna 1992). Vieles deutet auf eine akkommodierende Geldpolitik fast aller Refonnländer zumindest in einzelnen Phasen der Stabilisierungsprogramme hin, was auch die Daten über die Kreditvergabe, die Vermutung einer gesunkenen Geldnachfrage im Gefolge des ersten Inflationsschubs und negative Realzinsen nahelegen (vgl. Hartwig 1995; Bafinger 1993). Auf die beschränkten (technischen) Möglichkeiten der Geldsteuerung, der schwierigen Abschätzung des Geldbedarfs und die mangelnde Reaktion auf Zinssignale wurde bereits hingewiesen. Es steht außer Zweifel, daß die Effektivität der monetären Politik systematisch unterlaufen werden konnte, weil die Anreize für Banken, Betriebe und den Staat, auf geldpolitische Maßnahmen marktwirtschaftlich zu reagieren, zu wenig ausgeprägt waren oder fehlten. Obwohl es sich um ein generelles Phänomen handelte, war es in den einzelnen Transfonnationsökonomien unterschiedlich stark ausgeprägt. Zu diesem Ergebnis kommen auch Sahay / Vegh (1995, S. 29) in ihrer Analyse eines Großteils der IMF-unterstützten Stabilisierungsprogramme. "In sum, the general picture that emerges is that sound macroeconomic policies have been successful in containing inflation when institutional or structural refonns have gone hand in hand. On the other hand, in countries where structural rigidities inherited from the planning era still exist, inflation has been sustained by accommodative monetary / exchange rate policy." 11. Alte Anreizsysteme, weiche Budgetrestriktionen Die mangelnde institutionelle Konsistenz hat viele Facetten. Sie alle aber beruhen darauf, daß die ersten Schritte der Systemtransfonnation, in die die monetäre Transfonnation eingebettet war, für viele Wirtschaftssubjekte keine hinreichend harten Budgetrestriktionen erzwangen. Dabei geht es weniger darum, daß es einzelnen gelang, sich Anpassungen zu entziehen. Viel grundlegender ist, daß OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-49263-3 | Generated on 2023-01-16 12:39:11