Umweltrecht

Schlacke, Sabine Book Part Umweltrecht Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Schlacke, Sabine (2018) : Umweltrecht, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadtund Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 2723-2731, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-55992588 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225919 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Umweltrecht Sabine Schlacke Gliederung 1 Begriff und rechtliche Einordnung 2 Schutzziele, rechtsethische Bezüge und Prinzipien des Umweltrechts 3 Entstehungsgeschichte und Entwicklung 4 Umweltrecht im Mehrebenensystem Literatur Umweltrecht 2724 1 Begriff und rechtliche Einordnung Umweltrecht ist kein gesetzlich geregelter, legaldefinierter Begriff. 1.1 Begriff Umweltrecht Umweltrecht ist die Summe derjenigen Rechtsvorschriften, die sich mit dem Regelungs gegenstand Umwelt befassen. Das Umweltrecht ist dadurch von anderen Rechtsgebieten abgrenzbar, dass die Umwelt nicht nur bloßer Regelungs-, sondern vielmehr Schutzgegenstand des Rechts ist. Anders als in anderen Rechtsbereichen, wie etwa dem bürgerlichen Recht, ist das Umweltrecht in der Regel nicht durch gegenläufige Interessen von gleichberechtigten Rechtssubjekten geprägt. Vielmehr stellt sich die Umwelt als ein öffentlich zu schützendes Gut dar, das gegen andere öffentliche und private Interessen abzuwägen ist. Umweltrecht wurde dementsprechend zur Zeit seiner Entstehung teils auch als Umweltschutzoder Umweltpflegerecht bezeichnet (Kimminich/ Freiherr von Lersner/Storm 1994:2339). Der weitere Begriff Umweltrecht hat sich im juristischen Sprachgebrauch mittlerweile verfestigt. 1.2 Begriff Umwelt Der Begriff des Umweltrechts basiert maßgeblich auf demjenigen der Umwelt. Umwelt kann als alle äußeren Lebensbedingungen erfassender Bereich verstanden werden (Ramsauer 2014:117). Bei einem derart weiten Umweltbegriff ginge die spezifisch ökologische Ausrichtung als Recht der natürlichen Umwelt jedoch verloren. Der Umweltbegriff ist deshalb restriktiv zu verwenden: Hierzu zählen als natürliche Umwelt nur die elementaren Lebensgrundlagen des Menschen, namentlich die Umweltmedien Boden, Luft und Wasser, zudem Pflanzen, Tiere und Mikroorganismen in ihren Lebensräumen, insbesondere alle natürlichen Lebensmittel, ferner Bodenschätze, klimatische Bedingungen oder die Ozonschicht sowie ihre Beziehungen untereinander und zum Menschen (vgl. §2 Abs.1 S.2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)). Unter natürlicher Umwelt ist nach dem sogenannten modifizierten restriktiven Umweltbegriff nicht nur die urwüchsige, sondern auch die vom Menschen gestaltete und bebaute Umwelt, also die ▷Kultur landschaft, zu fassen (Erbguth/Schlacke 2016:33). Der Begriff Umwelt wird in den umwelt rechtlichen Fachgesetzen allerdings mit unterschiedlichen Inhalten verbunden, sodass eine rechtlich verbindliche Definition immer nur für das jeweilige Gesetz bestimmend ist (Hoppe/ Beckmann/Kauch 2000: 4f.). 1.3 Rechtswissenschaftliche Einordnung Das Umweltrecht lässt sich nicht in seiner Gesamtheit einer der drei klassischen Säulen des Rechts –dem Zivilrecht, dem öffentlichen Recht und dem Strafrecht– zuordnen. Es erstreckt sich vielmehr als Querschnittsmaterie über alle drei Bereiche. Dem Umweltrecht kommt allerdings in seiner öffentlich-rechtlichen Ausprägung mit Abstand die größte Bedeutung zu. Das öffentliche Umweltrecht steht aus diesem Grunde häufig synonym für das gesamte Umweltrecht. Daneben bestehen allerdings auch umweltrechtliche Vorschriften im Strafrecht (§§324ff. des Strafgesetzbuches (StGB)) sowie im Zivilrecht (z. B. § 906 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB)). Die Zuordnung der einzelnen umweltrechtlichen Vorschrift zu einer der drei Rechtsdomänen dient der rechtswissenschaftlichen und systematischen Abgrenzung. Umweltrecht 2725 1.4 Behördliche Durchsetzung und gerichtliche Kontrolle Mit der Zuordnung von umweltrechtlichen Vorschriften zum öffentlichen Recht ist gleichsam klar, dass die Überwachung und Durchsetzung des Rechts (anders als etwa im Privatrecht) den staatlichen Behörden anvertraut ist. Dies sind gemäß Art.83ff. des Grundgesetzes (GG) in der Regel die Behörden der Länder. Daneben wird der Vollzug des Umweltrechts von den Kommunen wahrgenommen. Für rechtliche Streitigkeiten sind in der Regel gemäß §40 Abs.1 S.1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Verwaltungsgerichte zuständig. Die Kontrolle des Vollzugs des Umweltrechts obliegt auch behördlich anerkannten Umweltverbänden, indem ihnen die Möglichkeit der Verbandsklage eröffnet ist (vgl.§ 64 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG); §2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG)). In einigen nicht umweltrechtlichen Vorschriften des öffentlichen Rechts, beispielsweise im ▷Baurecht, wird der Behörde auferlegt, vor dem Erlass eines Verwaltungsakts dessen Vereinbarkeit mit dem gesamten öffentlichen Recht zu prüfen (vgl.z. B. §75 Abs.1 S.1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW)). Davon ist auch das (öffentliche) Umweltrecht umfasst. 2 Schutzziele, rechtsethische Bezüge und Prinzipien des Umweltrechts Umweltschutz umfasst alle Maßnahmen, die dazu dienen, • bereits eingetretene Umweltschäden zu beseitigen (reparativ-wiederherstellende Funktion), • gegenwärtige Umweltbelastungen zu begrenzen und zu vermindern (repressiv-zurückdrängende Funktion) und • künftigen Umweltbelastungen vorzubeugen (präventiv-vorsorgende Funktion) (Erbguth/ Schlacke 2016:34 f.). Zur rechtsethischen Gebotenheit der gesetzgeberischen Schaffung eines Umweltrechts bestehen im Wesentlichen zwei Auffassungen. Zum Teil wird die Umwelt als Wert an sich, der um seiner selbst willen zu schützen ist, verstanden (ökozentischer Ansatz). Der anthropozentrische Ansatz sieht die Umwelt hingegen als Lebensgrundlage des Menschen, die primär aus diesem Grund zu schützen ist. Beide Ansätze haben sich positivrechtlich niedergeschlagen (vgl. § 1 BNatSchG: Abs. 1, 1. Hs.: ökozentrischer Ansatz; Abs. 1, 2. Hs.: anthropozentrischer Ansatz). Aufgrund der hochkomplexen Wirkungszusammenhänge im System der natürlichen Umwelt kann in der Regel davon ausgegangen werden, dass jede auch noch so entfernte Änderung der Umwelt, beispielsweise das Aussterben einer Insektenart im unbewohnten Urwald, über weitere Iterationen Auswirkungen auf den Menschen haben wird. Bei diesem weiten Verständnis verschwimmt der Unterschied zwischen beiden Ansätzen weitgehend. Das Umweltrecht ist nach herkömmlicher Ansicht (vgl.Appel 2014: 52ff.) von drei Grundprinzipien geprägt: dem Vorsorgeprinzip, dem Verursacherprinzip und dem Kooperations prinzip. Nach dem Vorsorgeprinzip ist bereits die Entstehung von Umweltgefahren und -schäden so weit wie möglich zu vermeiden. Einfachgesetzlich verankert ist es beispielsweise in §§1, 5 Abs. 1 Umweltrecht 2726 Nr. 2, § 50 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG); §§ 6, 12 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG); §7 Abs.2 Nr.3 des Atomgesetzes (AtG); §1 S.1 des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG). Das Verursacherprinzip besagt, dass derjenige, dem Umweltbeeinträchtigungen zuzurechnen sind, auch für ihre Beseitigung, Verminderung oder zumindest ihren Ausgleich herangezogen werden soll. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass die Umwelt nicht länger als frei verfügbares Gut behandelt und sanktionslos geschädigt werden darf. Einfachrechtlich hat es zum Beispiel im Rahmen der naturschutzrechtlichen ▷Eingriffsregelung nach §§ 13, 14 ff. BNatSchG Niederschlag gefunden. Dem Kooperationsprinzip zufolge ist Umweltschutz Aufgabe aller gesellschaft lichen Kräfte – nicht allein diejenige des Staates. Dem Staat kommt dem zufolge vornehmlich die Aufgabe zu, zwischen hoheitlichen und kooperativen Handlungsformen in ▷Abwägung der jeweiligen Vorund Nachteile zu entscheiden (vgl.auch Art.20aGG). Die Auslegung, wie weit das Vorsorge-, Verursacherund Kooperationsprinzip im Einzelfall reicht, hängt vom Schutzzweck des jeweiligen Gesetzes ab. Der Grundsatz der ▷Nachhaltigkeit wurde im Planungsrecht gesetzlich verankert (vgl.§1 Abs. 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG) und §1 Abs. 5 S. 1 des Baugesetzbuches (BauGB)), hat jedoch in umweltrechtlichen Gesetzen bisher kaum Anknüpfungspunkte und ist deshalb bislang nicht als das Umweltrecht prägendes Rechtsprinzip anerkannt. Einzelne Aspekte des Nachhaltigkeits grundsatzes finden sich indes beispielsweise im Prinzip der Ressourcenund Zukunftsvorsorge in Art. 20a GG wieder (sogenannte eindimensionale/ökologische Funktion). Im völkerrechtlichen Kontext ist darüber hinaus auch eine mehrdimensionale Schutzrichtung anerkannt, die beinhaltet, dass ökologische, ökonomische und soziale Belange in Wahrung der Interessen künftiger Generationen gleichzeitig und gleichberechtigt (Mit-)Berücksichtung bei staatlichen und gesellschaftlichen Entscheidungen finden sollen (integrativer Ansatz) . 3 Entstehungsgeschichte und Entwicklung Das Umweltrecht ist eine vergleichsweise junge Rechtsmaterie. Obschon bereits seit dem 19. Jahrhundert vereinzelte umweltrechtliche Vorschriften bestanden (z. B. immissionsschutzrechtliche Regelungen im Allgemeinen Preußischen Landrecht), erlangte es erst in den 1970er Jahren seinen wirklichen Durchbruch (vgl.Erbguth/Schlacke 2016: 38ff.). Als wesentliche umweltrechtliche Gesetze nach 1945 sind der Erlass des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts – Wasserhaushaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.Juli 1957 (BGBl.I S.1110, 1386) – und des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kern energie und den Schutz gegen ihre Gefahren – Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.Dezember 1959 (BGBl.I S.814) – zu erwähnen. Über diese punktuellen Regelungen hinaus wurden in Deutschland allerdings erst in den 1970er Jahren aufgrund wachsender Umweltprobleme und zunehmenden Umweltbewusstseins umfassende umweltrechtliche Normen erlassen. Entsprechend den politischen Vorgaben des Umweltprogramms des Bundesregierung (1971) erfolgten einerseits umfassende Neuregelungen durch das Abfallgesetz (AbfG) aus dem Jahr 1972, das Bundes-Immissionsschutzgesetz 1974, das Bundeswaldgesetz (BWaldG 1975) und das Bundesnaturschutzgesetz 1976; andererseits wurden 1976 das Wasserhaushaltsgesetz, ergänzt um das Abwasserabgabengesetz (AbwAG), und das Umweltrecht 2727 Atomgesetz neu gefasst. Abgerundet wurde diese moderne, flächendeckende Kodifikation des Umweltrechts im Wesentlichen mit dem Erlass des Chemikaliengesetzes (ChemG) im Jahr 1980, das nach den medienbezogenen Gesetzen erstmals einen stoffbezogenen Ansatz verfolgte. Die 1980er Jahre waren geprägt durch Nachbesserung und Modernisierung bestehender Umweltgesetze. Die 1990er Jahre waren einerseits durch eine Europäisierung des Umweltrechts und eine damit verbundene Einführung neuartiger Instrumente und Verfahren gekennzeichnet. So wurde etwa 1990 das auf der UVP-Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft (jetzt: Union) beruhende UVP-Gesetz erlassen (▷Umweltprüfung), 1994 folgte das Umweltinformationsgesetz (UIG). Andererseits wurden in dieser Zeit auch –geprägt durch die deutsche Einheit und den Aufbau der ostdeutschen Bundesländer– materielle Standards dereguliert sowie Verwaltungs-, insbesondere Zulassungsverfahren beschleunigt. Um der durch Erlass immer neuer Gesetze fortschreitenden Zersplitterung des Umweltrechts entgegenzuwirken, entwickelten seit 1990 unterschiedliche Sachverständigengremien Entwürfe für ein übergreifendes Umweltgesetzbuch (Professorentwürfe Allgemeiner Teil 1990 und Besonderer Teil 1994; „Sendler“-Kommissionsentwurf 1997). Obwohl dem Bund durch die Föderalismusreform I (2006) die nötigen bundesstaatlichen Kompetenzen für die Schaffung eines Umweltgesetzbuches verliehen wurden, scheiterte der entsprechende Regierungsentwurf 2009 aus politischen Gründen. Die jüngste Phase des Umweltrechts ist geprägt durch die Herausforderungen des Klimawandels und der 2011 beschlossenen Energiewende, das heißt des Ausstiegs aus der Atomenergie und der verstärkten Förderung der Energieversorgung aus erneuerbaren Energiequellen (▷Klima, Klimawandel; ▷Erneuerbare Energien). Das Umweltrecht ist in hohem Maße dynamisch. Dies resultiert aus seiner mannigfaltigen Anknüpfung an technische Entwicklungen sowie daraus, dass Umweltrecht oft Ergebnis von Risikoabschätzungen auf unklarer oder unvollständiger Wissensund Datengrundlage ist. Verbessert sich der wissenschaftliche Erkenntnisstand, kann eine Anpassung der Rechtsvorschriften geboten sein. 4 Umweltrecht im Mehrebenensystem Umweltrechtliche Vorschriften finden sich auf kommunaler Ebene, Landesund Bundesebene sowie in Regelungen der Europäischen Union und des Völkerrechts. Diese Rechtsebenen sind wechselseitig miteinander verzahnt. Dabei sind als wesentliche Grundsätze der Anwendungsvorrang des Unionsvor dem nationalen Recht (EuGH, Urteil vom 15.07.1964, Rs.6/64, Slg.1964, 125 – Costa/E.N.E.L.) sowie die Kompetenzverteilung innerhalb des deutschen Bundesstaats (Art.70ff.GG) mit dem bundesrechtlichen Geltungsvorrang (Art.31GG) zu beachten. 4.1 Deutschland Umweltrecht ist in der Regel, jedoch nicht ausschließlich, Bundesrecht. Bei der föderalen Kompetenz verteilung besteht keine einheitliche Zuweisung der Gesetzgebungskompetenz an den Bund. Vielmehr findet sich eine Vielzahl von punktuellen Zuweisungen in Art.72GG in Verbindung Umweltrecht 2728 mit Art. 74 GG. Dabei handelt es sich um konkurrierende Gesetzgebungs kompetenzen: Dies bedeutet, dass den Ländern das Gesetzgebungsrecht zukommt, solange und soweit der Bund nicht tätig wird. Der Bund kann dabei bestimmen, ob seine Regelung abschließend ist oder nicht. Für die Bereiche des Naturschutzund des Wasserrechts (▷Naturschutz) können die Länder gemäß Art.72 Abs.3GG davon wiederum abweichen. Neben bundesrechtlichen Vorschriften kommen daher oftmals auch landesrechtliche Vorschriften zur Anwendung. Auch auf lokaler Ebene finden sich zum Teil umweltrechtliche Vorgaben, etwa in Bauleitplänen, die zum kommunalen Satzungsrecht zählen. Das Umweltrecht verteilt sich auf eine geradezu unüberblickbare Vielzahl von Gesetzen. Neben formellen Parlamentsgesetzen sind dies gerade im Umweltrecht häufig Vorschriften auf Verordnungsoder gar bloß auf Verwaltungsvorschriftenebene (z. B. die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) oder die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm)). Allein zum Bundesimmissionsschutzgesetz wurden bereits über 40 Durchführungs verordnungen erlassen. Das öffentliche Umweltrecht besteht im Wesentlichen aus medialen und sektoralen Einzelgesetzen des Bundes. Die wichtigsten medienbezogenen Regelwerke sind: • das Bundesimmissionsschutzgesetz für den Bereich der Einwirkungen auf verschiedene Umwelt medien, insbesondere auf die Luft (▷Immissionsschutz), • das Wasserhaushaltsgesetz für den Bereich der Gewässerbewirtschaftung (▷Wasserwirtschaft), • das Bundesbodenschutzgesetz für den Schutz des Bodens sowie bezüglich des Umgangs mit Altlasten (▷Bodenschutz; ▷Altlasten). Die wichtigsten produktbeziehungsweise stoffbezogenen Regelwerke sind: • das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) für den Umgang mit Abfall (▷Abfallwirtschaft, Kreislaufwirtschaft), • das Chemikaliengesetz hinsichtlich der Zulassung, Kontrolle und Verwendung umweltgefährdender Stoffe. Einen schutzgutbezogenen Ansatz verfolgen: • das Bundesnaturschutzgesetz, • das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz hinsichtlich der Implementierung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) sowie der strategischen Umweltprüfung (SUP), • das Tierschutzgesetz (TierSchG). 4.2 Europäische Union Obwohl das Umweltrecht sich für den nationalen Rechtsanwender häufig in Gestalt von Bundesund Landesrecht darstellt, gehen viele dieser Vorschriften ihrerseits auf europäisches Recht zurück, sodass mittlerweile eine flächendeckende Überformung des mitgliedstaatlichen Umweltrechts durch das Unionsrecht konstatiert werden kann. Die ▷Europäische Union (EU) verfügt im Bereich des Umweltschutzes über umfassende Gesetzgebungskompetenzen (vertiefend Epiney 2013: 48ff.), von denen in den Handlungsformen der Richtlinie und der Verordnung ausführlich Gebrauch gemacht wird. Als wichtigste durch die Mitgliedstaaten umzusetzende Umweltrichtlinien der EU sind zu nennen: Umweltrecht 2729 • die Industrieemissionsrichtlinie 2010/75/EU vom 17.12.2010, • die Luftqualitätsrahmen-Richtlinie 2008/50/EG vom 21.05.2008, • die Umgebungslärm-Richtlinie 2002/49/EG vom 25.06.2002, • die Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG vom 23.10.2000, • die Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie 2011/92/EU vom 13.12.2011 (ursprünglich vom 27.06.1985), • die Strategische-Umweltprüfungs-Richtlinie 2001/42/EG vom 27.06.2001, • die Umweltinformations-Richtlinie 2003/4/EG vom 28.01.2003, • die Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie 2003/35/EG vom 26.05.2003, • die Umwelthaftungs-Richtlinie 2004/35/EG vom 21.04.2004, • die Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG vom 19.11.2008, • die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie 92/43/EWG vom 21.05.1992, • die Vogelschutzrichtlinie 2009/147/EG vom 30.11.2009 (urspünglich vom 02.04.1979), • die Meeresstrategierahmen-Richtlinie 2008/56/EG vom 17.06.2008, • die Emissionshandelsrichtlinie 2009/29/EG vom 23.04.2009 und • die Energieeffizienzrichtlinie 2012/27/EU vom 25.10.2012. Die wichtigsten unmittelbar in den Mitgliedstaaten wirkenden EU-Verordnungen im Bereich des Umweltrechts sind: • die Artenschutzverordnung (EG) Nr. 338/97 vom 03.03.1997, • die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 vom 29.09.2000 über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen, • die Umweltauditverordnung (EG) Nr. 1221/2009 vom 25.11.2009, • die Abfallverbringungsverordnung (EG) Nr. 1013/2006 vom 14.06.2006 und • die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 vom 18.12.2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH). Die Mitgliedstaaten und die Organe der EU werden zudem gemäß Art.37 Charta der Grundrechte verpflichtet, dass ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umwelt qualität in die Politik der Union einzubeziehen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sicherzustellen sind. Hierbei handelt es sich um einen Grundsatz, der bei der Gesetzgebung sowie bei Ermessensund Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen ist, trotz der systematischen Stellung in der Grundrechtecharta nicht jedoch um ein individuell einklagbares Grundrecht.