Eingriffsregelung

Reisert, Jessica; Köppel, Johann Book Part Eingriffsregelung Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Reisert, Jessica; Köppel, Johann (2018) : Eingriffsregelung, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadtund Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 475-488, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-5599433 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225705 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Die ARL ist Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft JessicaReisert,JohannKöppel Eingriffsregelung S.475bis488 URN: urn:nbn:de:0156‐5599433 CC‐Lizenz:BY‐ND3.0Deutschland In: ARL–AkademiefürRaumforschungundLandesplanung(Hrsg.): HandwörterbuchderStadt‐undRaumentwicklung Hannover2018 ISBN978‐3‐88838‐559‐9(PDF‐Version) 475 Seit der Einführung der Eingriffsregelung im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) 1976 sollen die konkreten Folgen von Eingriffen in Natur und Landschaft bewältigt werden. Die Eingriffsregelung soll dazu beitragen, die erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu vermeiden, zu vermindern oder, wenn dies nicht möglich ist, durch Ausgleichsoder Ersatzmaßnahmen bzw. monetär zu kompensieren. Eingriffsregelung Jessica Reisert, Johann Köppel Gliederung 1 Geschichtliche Entwicklung 2 Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 3 Baurechtliche Eingriffsregelung Literatur Eingriffsregelung 476 Vorbemerkung Die Eingriffsregelung gilt immer noch als das wichtigste Instrument für einen flächendeckenden Naturschutz, das den aktuellen Zustand von Natur und Landschaft erhalten soll. Sie ist kein eigenes Prüfverfahren, sondern Bestandteil behördlicher Zulassungsverfahren, z. B. der ▷Planfeststellung, der verbindlichen ▷Bauleitplanung oder der (Plan-)Genehmigung, mit dem Ziel, Vorhaben unter bestimmten Voraussetzungen zu ermöglichen (und nicht zu verhindern). Negative Folgen für Natur und Landschaft sollen in erster Linie vermieden werden (z. B. durch optimierte Trassenführung von Straßen), unvermeidbare Auswirkungen müssen kompensiert werden (z.B. Wiederherstellung wertvoller Lebensräume). Somit ergänzt die Eingriffsregelung mit ihrem projektbezogenen Verschlechterungsverbot den Gebietsschutz (▷Schutzgebiete nach Naturschutzrecht) und den ▷Artenschutz (Fischer-Hüftle 2011: 754; Köppel/Wende 2010: 123). 1 Geschichtliche Entwicklung Seit dem 19. Jahrhundert gibt es Bestrebungen, Natur und Landschaft vor menschlichen Beeinträchtigungen außerhalb von Schutzgebieten zu schützen (Gassner 1995: 11; Deiwick 2002: 4). Sie konzentrierten sich vorwiegend auf die Ästhetik des Landschaftsbildes, z. B. die Heimatschutzbewegung, das Preußische Gesetz gegen Verunstaltungen von 1902, das Reichsnaturschutzgesetz 1935, die Landschaftsanwälte (Köppel/Wende 2010: 123). Das preußische Moorgesetz von 1923 sowie das nordrhein-westfälische Bergrecht von 1950 greifen erste Ansätze zur Vermeidung und zum Ausgleich von Beeinträchtigungen im Rahmen der Rekultivierung von Abbaugebieten auf (Köppel/Peters/Wende 2004: 19). Das Instrument der Eingriffsregelung findet erstmalig Erwähnung im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) von 1976. Zuvor enthielten bereits einige Landesgesetze ähnliche Vorschriften (Fischer-Hüftle 2011: 753). Anfänglich kam die Eingriffsregelung nur bei Vorhaben der verschiedenen Fachplanungen zur Anwendung (Fürst/Scholles 2008: 117), dabei galt folgende strenge Stufenfolge: 1.Vermeidung, 2.Ausgleich, 3. ▷Abwägung, 4. Ersatz. Ersatzzahlungen waren bis 2002 nur in den Landesgesetzen geregelt (Fischer-Hüftle 2011: 753 f.). Erhebliche Änderungen („Flexibilisierung“) hat die Eingriffsregelung durch folgende Regelungen erfahren: • Baurechtskompromiss 1993 (Integration der Eingriffsregelung in das Bauplanungsrecht) • Novellierung des Baugesetzbuches (BauGB) 1998 (Gleichstellung von Ausgleich und Ersatz) • Novellierung des BNatSchG 2002 (bundesrechtliche Einführung von Ersatzzahlungen, Vorrangigkeit der Ersatzmaßnahmen vor der Abwägungsentscheidung) • Novellierung des BNatSchG 2010 (u. a. Gleichrangigkeit von Ausgleich und Ersatz, bundesrechtliche Regelung zur monetären Kompensation, Trennung von Eingriffsregelung und arten schutzrechtlichen Bestimmungen) Durch diese Flexibilisierung sollte die Eingriffsregelung praktikabler, rechtsklarer und im Vollzug erleichtert werden (Deutscher Bundestag 2001: 49; Fischer-Hüftle 2011: 754). Eingriffsregelung 477 2 Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung Der Eingriffsregelung liegen verschiedene Prinzipien zugrunde (DRL 2007: 5): • Flächendeckungsprinzip: Die Anwendung der Eingriffsregelung findet auf der gesamten Fläche (also im besiedelten und unbesiedelten Bereich) und nicht nur in Schutzgebieten statt. • Vorsorgeprinzip: Allein schon die Möglichkeit einer Beeinträchtigung durch ein Vorhaben löst einen Eingriff aus. Ein Nachweis der Folgen des Vorhabens auf Natur und Landschaft ist nicht notwendig (Fürst/Scholles 2008: 118). • Verursacherprinzip: Der Eingriffsverursacher ist für die Planung, Finanzierung, Durchführung und Sicherstellung der Vermeidungs-, Ausgleichsund Ersatzmaßnahmen sowie für die Vorlage der erforderlichen Unterlagen (Landschaftspflegerischer Begleitplan) zuständig (Köppel/ Peters/Wende 2004: 21). • Verschlechterungsverbot: Der aktuelle Zustand von Natur und Landschaft ist zu erhalten („no-net-loss-principle“). • Entscheidungsabfolge: Vermeidung wird vor Ausgleich und Ersatz priorisiert, Ersatzzahlungen werden als letztes Mittel angesehen. Damit die Eingriffsregelung überhaupt zur Anwendung gelangt, muss die folgende Eingriffsbestimmung erfüllt sein. Erst im Anschluss wird die Entscheidungskaskade ausgelöst. 2.1 Begriff des Eingriffs Eingriffe im Sinne des Naturschutzrechts sind „Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungsund Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können“ (§ 14 Abs. 1 BNatSchG). Diese Definition ist absichtlich derart unbestimmt gefasst, damit der konkrete Einzelfall flexibel beurteilt werden kann (Köppel/Peters/Wende 2004: 22). Das geomorphologische Erscheinungsbild und der Pflanzenbestand einer Fläche sowie Oberflächengewässer werden als „Gestalt“ angesehen. Als Eingriff gelten Veränderungen, die durch menschliche Handlungen (Zutun/Unterlassen) verursacht werden (Lau 2011a: 682; Köppel/ Peters/Wende 2004: 22 f.). Eine Veränderung der „Nutzung“ entspricht einer Änderung der bisherigen Bodennutzung. Nutzungsintensivierungen sowie Unterhaltungsmaßnahmen sind ausgenommen (Lau 2011a: 682). Unter „Grundflächen“ fallen die Erdoberfläche und deren künstlich geschaffene Bestandteile (z. B. Gebäude) sowie Wasserflächen. Nicht als Eingriff gelten z. B. das Überfliegen eines Gebietes oder untertägiger Bergbau. Bodenbohrungen, Feuerwerksabbrennen und Modellflugzeugbetrieb sind hingegen als Eingriff anzusehen (Lau 2011a: 681 f.). Der „Naturhaushalt“ umfasst Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie deren Wechselwirkungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). Die „Leistungsund Funktionsfähigkeit“ zielt auf das Funktionieren bzw. die Funktionsfähigkeit ökologischer Systeme ab (Marzik/Wilrich 2004: §18, Rn. 6; Köppel/ Peters/Wende 2004: 23). Das „Landschaftsbild“ umfasst auch den Erholungswert von Natur und Landschaft, prägend sind daher nicht nur optische, sondern auch sinnliche Eindrücke, wie z.B. Geräusche und Gerüche (Lau 2011a: 682 f.). Der Begriff der „Erheblichkeit“ ist am schwierigsten zu Eingriffsregelung 478 bestimmen und hängt in erster Linie von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab (Bedeutung und Größe der beeinträchtigten Fläche, Dauer der Einwirkung, Vorkommen seltener Arten, Funktion der Fläche im Biotopverbund). In Bezug auf das Landschaftsbild ist eine Beeinträchtigung erheblich, wenn der Eingriff in der Umgebung als Fremdkörper wahrgenommen wird (Lau 2011a: 683). 2.2 Entscheidungskaskade Mit der Neuregelung des BNatSchG 2010 wird in § 13 ein abweichungsfester Kern (d.h., dass die Länder keine abweichenden Regelungen treffen dürfen) der Eingriffsregelung festgelegt, der eine klare Entscheidungsabfolge (s. Abb. 1) vorgibt. Abbildung 1: Entscheidungskaskade Eingriffsbestimmung Vermeidung Ausgleich und/oder Ersatz Abwägung Ersatzzahlung Kompensation Quelle: Eigene Darstellung gemäß § 13 BNatSchG Liegt ein Eingriff vor, hat der Verursacher (Vorhabenträger) erhebliche Beeinträchtigungen vorrangig zu vermeiden. Unvermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen müssen durch Ausgleichsoder Ersatzmaßnahmen kompensiert werden. Erst wenn dies nicht möglich ist, kann die Kompensation durch Ersatz in Geld erfolgen. Vermeidungsgebot Beeinträchtigungen sind vermeidbar, wenn zumutbare Alternativen gegeben sind, d. h., Vorhaben, die am gleichen Ort mit geringeren oder ohne Beeinträchtigungen durchgeführt werden können, sind vorzuziehen (§ 15 Abs. 1 S. 2 BNatSchG). Es ist also nicht das Ziel der Eingriffsregelung, das Vorhaben an sich zu verhindern bzw. nach einer Standortalternative zu suchen, sondern es als Folgenbewältigungsinstrument mit den geringstmöglichen Folgen für Natur und Landschaft am vorgesehenen Ort umzusetzen (Ekardt/Hennig 2013: 696; Lau 2011b: 762). Eingriffsregelung 479 0TRUJSXFYNTSXUĆNHMY Der Begriff Kompensationsmaßnahme umfasst sowohl Ausgleichsals auch Ersatzmaßnahmen. Dabei stehen Ausgleich und Ersatz gleichwertig nebeneinander (§ 15 Abs. 2 BNatSchG), was jedoch nicht bedeutet, dass der Eingriffsverursacher die Wahl hat, sondern der zuständigen Behörde einen Ermessensspielraum gibt (Ekardt/Hennig 2013: 696). Dadurch können beispielsweise zusammenhängende Ersatzmaßnahmen auf größeren Flächen einzelnen verstreuten Ausgleichsmaßnahmen vorgezogen werden (Fischer-Hüftle 2011: 754). Aus fachlicher Sicht sollten Kompensationsmaßnahmen möglichst vor Durchführung des Eingriffs stattfinden. Kompensationsmaßnahmen können nur auf Flächen, die sowohl aufwertungsbedürftig als auch -fähig sind, durchgeführt werden, d. h., der Zustand nach Maßnahmendurchführung muss ökologisch höherwertig als der vorherige sein. Die rein rechtliche Sicherung eines ökologisch hochwertigen Zustands ist daher nicht zulässig. Ebenso ist die bloße Unterhaltungspflege eines vorhandenen hochwertigen Biotops nicht ausreichend (Lau 2011b: 766). Ausgleich Ausgeglichen ist eine Beeinträchtigung, wenn die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushaltes in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind bzw. das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist (§ 15 Abs. 2 BNatSchG). Des Weiteren wird ein enger räumlich-funktionaler und zeitlicher Zusammenhang von Ausgleichsmaßnahmen und Eingriff vorausgesetzt, d. h., die Maßnahmen „müssen auf den Eingriffsort zurückwirken“ (Lau 2011b: 764). Das bedeutet aber nicht, dass der Zustand vor dem Eingriff exakt nachzubilden ist, sondern vielmehr, dass sich gleichartige Verhältnisse unter Einfluss natürlicher Prozesse bilden sollen. Ähnliches gilt für das Landschaftsbild, beispielsweise reicht i. d. R. ein Sichtschutz bei Bauwerken aus, sofern diese nicht in besonders schutzwürdigen bzw. schutzbedürftigen Landschaften liegen (Lau 2011b: 764; Köppel/Peters/Wende 2004: 25). Ersatz Ersetzt sind Beeinträchtigungen, wenn die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushaltes im betroffenen Naturraum (vgl. BfN 2011, 2012) in gleichwertiger Weise wiederhergestellt sind bzw. das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist (§ 15 Abs. 2 BNatSchG). Somit ist der räumlich-funktionale Zusammenhang gelockert und beschränkt sich auf den naturräumlichen Ansatz (Lau 2011b: 764). Abwägung Ein Eingriff ist nicht zu genehmigen, wenn die damit verbundenen Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden, auszugleichen oder zu ersetzen sind und bei der Abwägung die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege einen höheren Rang einnehmen als die anderen Belange (§ 15 Abs. 5 BNatSchG), z. B. wirtschaftliche Vorteile eines Vorhabens. Da die Abwägung nachrangig ist, ist es nicht möglich, dass die zuständige Behörde die Stufen der Vermeidung und Kompensation überspringt und das Vorhaben im Rahmen der Abwägung direkt genehmigt, auch wenn die Naturschutzbelange nicht als vorrangig angesehen werden (Ekardt/Hennig 2013: 697). Eingriffsregelung 480 Ersatzzahlungen Die Ersatzzahlung stellt das letzte Mittel (Ultima Ratio) in der Entscheidungskaskade dar, um einen Eingriff zu genehmigen, wenn die anderen Maßnahmen (Vermeidung, Ausgleich, Ersatz) die Beeinträchtigungen nicht (vollständig) kompensieren konnten. Die Höhe der Ersatzzahlung berechnet sich nach den durchschnittlichen Kosten der nicht durchgeführten Kompensationsmaßnahmen zuzüglich Planung, Unterhaltung, Flächenbereitstellung, Personalund Verwaltungskosten. Sofern diese nicht ermittelbar sind, richtet sich die Höhe der Ersatzzahlung nach Dauer und Schwere des Eingriffs. Ersatzzahlungen sind im Zulassungsbescheid festzusetzen und nach Möglichkeit vor Durchführung des Eingriffs vom Verursacher zu leisten. Des Weiteren sollen sie zweckgebunden und möglichst im betroffenen Naturraum für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege eingesetzt werden (§ 15 Abs. 6 BNatSchG). Ersatzzahlungen wurden aus pragmatischen Gründen eingeführt, um Vollzugsdefiziten entgegenzuwirken, z. B. der mangelnden Flächenverfügbarkeit für Kompensationsmaßnahmen oder der mangelnden Motivation des Eingriffsverursachers, Maßnahmen selbst durchzuführen (Balla/Herberg 2000: 61). In der Diskussion um die Flexibilisierung der Eingriffsregelung wird auch immer wieder die Forderung nach einer Gleichstellung von Realkompensation und Ersatzzahlung erhoben. Kritiker befürchten, dass mit dieser Forderung die Eingriffsregelung auf die Unterlassung vermeidbarer Beeinträchtigungen reduziert würde. Die Pflicht zur realen Kompensation würde entfallen und die Abwägung würde hinfällig aufgrund fehlender verbleibender Beeinträchtigungen (FischerHüftle 2011: 755). Des Weiteren erscheint es aufgrund fehlender Kapazitäten unrealistisch, dass die Naturschutzbehörden die Durchführung der Kompensationsmaßnahmen (inkl. Beschaffung der Flächen) mittels der eingegangenen Ersatzzahlungen übernehmen. Es wird befürchtet, dass es zu einer Verzögerung der Maßnahmendurchführung kommt, da nicht genügend Flächen zur Verfügung stehen und somit nicht mehr gewährleistet werden kann, dass Beeinträchtigungen bereits vor Beginn des Eingriffs kompensiert werden (vgl. Degenhart 2011). Andererseits zeigen Beispiele wie aus den USA, dass eine Priorisierung monetärer Kompensation zu einem besseren Vollzug von Instrumenten zur Eingriffsfolgenbewältigung führen kann: Im Rahmen des US-amerikanischen Wetland Mitigation haben Kompensation durch Pools (Wetland Mitigation Banks) und Ersatzgeldprogramme (In-Lieu-Fee Programs) Priorität. US-weit einheit liche Kriterien und Standards sollen die Umsetzungsqualität sichern und Verzögerungen im Genehmigungsprozess verhindern helfen (Geißler/Köppel 2012: 367, 369). Derzeit sind die Voraussetzungen für eine entsprechende Umsetzung in Deutschland allerdings nicht gegeben. Bedingungen dafür wären: • in einer Bundesregelung (z. B. Bundeskompensationsverordnung) formulierte Qualitätsstandards • Evaluation des bisherigen Erfolgs der durch Vorhabenträger durchgeführten Kompensationsmaßnahmen • konsequente Verknüpfung von Ersatzzahlungen an Kompensationspools, um eine Zweckentfremdung geleisteter Ersatzzahlungen (z. B. in kommunale Haushalte) zu unterbinden Bislang fehlt in Deutschland ein Überblick über den tatsächlichen Einsatz der Ersatzgelder sowie über die Grundgesamtheit real durchgeführter Kompensationsmaßnahmen. Eingriffsregelung 481 2.3 Bevorratung von Kompensationsmaßnahmen Auch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die mittels sogenannter Poollösungen „im Hinblick auf zu erwartende Eingriffe“ (§ 16 Abs. 1 BNatSchG) bevorratet wurden, können als Ausgleichsoder Ersatzmaßnahmen anerkannt werden, wenn „eine Dokumentation des Ausgangszustands der Flächen vorliegt“ (§ 16 Abs. 1 Nr. 5 BNatSchG). Häufig bestehen landesweite Zentralregister der durchgeführten Kompensationsmaßnahmen, der in Ökokonten gebuchten vorgezogenen Maßnahmen und der zur Verfügung stehenden Flächen für Maßnahmen (Ekardt/Hennig 2013: 700). Die Bevorratung soll zum einen zur Planungsbeschleunigung führen: Maßnahmen können im Vorgriff des Eingriffs realisiert werden, da die Pools bereits eingerichtet sind. Zum anderen soll aufgrund der Poolverwaltung durch entsprechende Institutionen eine Sicherung des Vollzugs der Maßnahmen erfolgen. Es wird zwischen Flächenund Maßnahmenpool unterschieden. Flächenpool Ein Flächenpool ist eine Ansammlung kompensationsgeeigneter Flächen, der nach einem einheitlichen planerischen Konzept erstellt wurde. Durch die Bündelung von Maßnahmen auf größeren zusammenhängenden Flächen kommt es zu einer besseren örtlichen und inhaltlichen Steuerung der Kompensationsmaßnahmen und kleinräumige Maßnahmen werden vermieden (Ekardt/ Hennig 2013: 699; Köppel/Wende 2010: 125). Der Eingriffsverursacher kann von seiner Kompensationsverpflichtung freigestellt werden, wenn eine Flächenagentur (landesrechtlich anerkannte Trägerin eines Flächenpools) diese übernimmt. Die Flächenagentur ist dann zuständig für die Durchführung und Pflege der Maßnahmen und ist auch Ansprechpartnerin für die Naturschutzbehörde (Ekardt/Hennig 2013: 701). Maßnahmenpool/Ökokonto Ein Maßnahmenpool (oder auch Ökokonto) beinhaltet eine Bevorratung vorgezogener Maßnahmen, die nach dem Prinzip eines Sparkontos („banking“) funktioniert: Ökologisches Guthaben in Form von vorgezogenen Maßnahmen wird angespart und kann bei späterem Eingriff in entsprechender Höhe abgebucht werden. Die Administration (Abnahme, Bewertung, Einund Ausbuchen der Maßnahmen) erfolgt häufig durch die untere Naturschutzbehörde. Die Bevorratung von Maßnahmen mittels Ökokonto soll Time-lag-Problemen entgegenwirken, da die Maßnahmenwirkung schon früher eintreten kann. Des Weiteren wird Vollzugsdefiziten entgegengewirkt, da die Umsetzung sowie die Bewertung der Maßnahmen zum Eingriffszeitpunkt bereits stattgefunden haben. Auch soll die Maßnahmenbevorratung zur Verfahrensbeschleunigung (Wegfall von zeitund ressourcenintensiver Suche nach geeigneten Flächen und Maßnahmen) und zur Akzeptanzsteigerung führen. Allerdings sind komplexe Bewertungsverfahren nötig, um eine „möglichst weitgehende qualitative Äquivalenz von Eingriff und Ausgleich [sowie keinen Netto-Verlust zu] gewährleisten“ (Ekardt/Hennig 2013: 703), dies vermindert wiederum die Kosteneffizienz und Akzeptanz (Ekardt/ Hennig 2013: 700 ff.). Eingriffsregelung 488 Wallraven-Lindl, M.-L.; Strunz, P.; Geiß, M. (2007): Das Bebauungsplanverfahren nach dem BauGB 2007. Berlin. = Difu-Arbeitshilfe. Weiterführende Literatur Köppel, J.; Peters, W.; Wende, W. (2004): Eingriffsregelung – Umweltverträglichkeitsprüfung – FFH-Verträglichkeitsprüfung. Stuttgart. von Haaren, C. (2004): Landschaftsplanung. Stuttgart. Bearbeitungsstand: 12/2016