ПОВЕРЕНИК ЗА ЗАШТИТУ ПРАВА СЛУШАЛАЦА, ГЛЕДАЛАЦА И ЧИТАЛАЦА - ОРАНИЦА У ПЕСКУ СТРАНАЧКЕ ПАТРОНАЖЕ И МЕДИЈСКЕ НЕПРОСВЕЋЕНОСТИ

203 UDK: 351.941:34(497.11) UDK: 316.77:336.11(497.11) UDK: 34:659.3/.4(497.11) DOI: 10.5281/zenodo.18045223 Др Милош Прица,* Ванредни професор, Правни факултет, Универзитет у Нишу, Република Србија ПОВЕРЕНИК ЗА ЗАШТИТУ ПРАВА СЛУШАЛАЦА, ГЛЕДАЛАЦА И ЧИТАЛАЦА ― ОРАНИЦА У ПЕСКУ СТРАНАЧКЕ ПАТРОНАЖЕ И МЕДИЈСКЕ НЕПРОСВЕЋЕНОСТИ** Апстракт: У области јавног информисања влада институционална неравнотежа између независних субјеката јавног информисања, а корак у правцу успостављања институционалне равнотеже било би установљавање Заштитника јавног информисања, као браниоца медијске просвећености. Поступање Заштитника јавног информисања ― на основу зрачећег дејства које углед може да произведе ― служило би одстрањивању самовоље субјеката јавног информисања, што је неопходан услов за развијање просвећене јавне сфере засноване на уљудној и аргументованој дискусији. Уместо Заштитника јавног информисања, последњим изменама медијских закона установљен је само Повереник заштите права слушалаца, читалаца и гледалаца јавних медијских сервиса, што ће представљати ораницу у песку страначке патронаже и медијске непросвећености. Кључне речи: Заштитник јавног информисања, Повереник за заштиту права слушалаца, читалаца и гледалаца, страначка патронажа, медијска непросвећеност. 1. Увод Услед природе делатности коју обављају, медији могу најлакше ― а притом и најгрубље ― повредити слободу и индивидуална правна добра, имајући у виду свеприсутност медија у животу територијалне заједнице и размере штете која се појединцу наноси повредом слободе * [email protected], ORCID ID 0000-0002-2393-9091. ** Рад је резултат истраживања на пројекту „Одговорност у правном и друштвеном контексту”, који финансира Правни факултет Универзитета у Нишу, у периоду 2021–2025. година. �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 204 и људског достојанства од стране медија. Нарочито то важи за медијски неуређене државе ― то су државе без медијске културе и просвећености ― где припада и Република Србија данас, без обзира на постојање законског правног уређивања у овој области. Сведоци смо да у нас, како штампани, тако и електронски медији, не ретко сурово атакују на слободу и људско достојанство, стварајући тако штету појединцима која се уистину не може надокнадити, упркос могућности остваривања надокнаде нематеријалне штете пред судом. Према нашем мишљењу, такви медији не би требало да постоје у поретку правне државе јер као резултат њихове делатности нестају грађанско и демократско друштво. Осим тога, није оправдано да постоје ни медији који остварују партикуларне интересе политичких странака, а сведоци смо да се у нас у службу партикуларних политичких интереса стављају чак и телевизије са целодржавном покривеношћу (телевизије са тзв. националном фреквенцијом).1 Органски гледано, постојећи систем јавног информисања у нас успостављен је 2006. године, док је правни режим јавног информисања у данашњем облику законски уобличен осам година касније, доношењем медијских закона. Закон о јавном информисању и медијима2 је системски (основни) медијски закон у правном поретку Републике Србије. Осим основног медијског закона, који је на телеолошки3 заокружен (целовит) начин уредио област јавног информисања, у правном поретку постоје и посебни медијски закони, којима је регулисан правни режим појединих медија. Карактер посебних медијских закона имају Закон о електронским медијима4 и Закон о јавним медијским сервисима,5 при чему ови медијски закони према Закону о јавном информисању и медијима стоје у односу правне упућености посебних закона на општи медијски закон. 3 М. Прица, Правни принципи у поретку правне државе: канони правног поретка и "унутрашњег правног система, Зборник радова Правног факултета у Нишу, бр. 80/2018. стр. 135-180; М. Прица, Основни принципи јавног информисања у правном поретку Републике Србије, зборник радова „Одговорност у правном и друштвеном контексту, Правни факултет Универзитета у Нишу, 2022, стр. 229-246. 2 "Службени гласник РС", бр. 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025. 1 М. Прица, Јавни интерес, општи интерес и приватни интерес као правни појмови, Зборник Матице српске за друштвене науке, број 184/2022, 521-537. 4 "Службени гласник РС", бр. 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025. 5 "Службени гласник РС", бр. 83 од 5. августа 2014, 103 од 14. децембра 2015, 108 од 29. децембра 2016, 161 од 31. децембра 2020, 129 од 28. децембра 2021, 142 од 27. децембра 2022, 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025. М. Прица | стр. 203-217 205 Све одредбе Закона о јавном информисању и медијима непосредно се примењују на све медије, а посебним законима могу бити прописани посебни правни режими појединих медија, под условом да правни режими у питању буду усаглашени са одредбама Закона о јавном информисању и медијима. Таква два посебна правна режима медија у правном поретку Републике Србије установљена су у погледу електронских медија и јавних медијских сервиса. Смисао посебних медијских правних режима је у продубљеном и проширеном остваривању општег правног режима јавног информисања, следствено чему би идеално било остварити кружно повезивање посебних правних режима са општим правним режимом ― путем потпуне усклађености свих медијских закона у систему медијског законодавства.6 Сви медији подлежу јавном интересу, само се садржина јавног интереса разликује у зависности од врсте медија. Међутим, услед обесмишљавања демократског друштва и правне државе, на делу је злоупотреба слободе јавног информисања. Није више питање како обезбедити независност медија од органа јавне власти, већ је питање како постићи да медији служе остваривању демократског друштва и просвећене јавне сфере. Независност медија не може подразумевати и њихову самовољу, при чему због особеног положаја који имају у правном поретку, сузбијање самовоље медија представља изазов за доктрину о правној држави.7 Јер, осим правне одговорности пред судом за повреду правних добара (надокнада нематеријалне штете), правна контрола над радом медија од стране врховних државних органа готово да је искључена. С тога се, у циљу спречавања самовоље медија, прибегава установљавању независних тела, која ће имати контролна овлашћења према медијима. Тиме се отелотворује гледиште: да се поступање независних субјеката једино може подвргнути контроли тела која су такође независна од Владе и органа државне управе, с тим да поступање независних тела даље подлеже судској контроли у погледу уставности и законитости правних аката те парламентарној контроли која се врши приликом разматрања извештаја о раду независног тела. Међутим, у којој мери неосновано нечињење и неправоваљано чињење независног регулаторног тела може представљати опасност за демократско друштво и правну државу, белодано показује пример 6 М. Прица, Уређивање односа између основног медијског закона и посебних медијских закона, Правна ријеч, број 66/2022, 211-232; M. Прица, Канони аутономије медија у поретку правне државе, Правна ријеч, број 67/2023, стр, 145-165. 7 М. Прица, Правна држава и медији ― канони медијског права, Правни факултет Универзитета у Нишу, Ниш, 2021, стр. 191-221. �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 206 Регулаторног тела за електронске медије у нас. Услед непримењивања овлашћења и неправоваљаног вршења овлашћења Регулаторног тела за електронске медије, поступање електронских медија у Републици Србији грубо нарушава основне принципе јавног информисања, следствено чему самовоља медија бива потврђена самовољом Регулаторног тела за електронске медије. Како се судска контрола протеже само на правне акте које Регулаторно тело доноси, а парламентарна контрола нема јасан и делотворан правни облик, неопходно је пронаћи правне путеве и механизме за спречавање самовоље независног тела о којем говоримо. Наше гледиште о потреби установљавања Заштитника јавног информисања настало је као израз трагања за решењем које ће спречити самовољу медија и независног регулаторног тела ― без угрожавања њихове независности. Након објављивања гледишта о заштитнику јавног информисања,8 обратили смо се извесним јавним делатницима, као и представницима Удружења новинара Србије и Независног удружења новинара Србије ― са молбом да размотре аргументе за увођење Заштитника јавног информисања. Околност да нити један одговор нисмо примили белодани је показатељ изопачености јавне сфере у којој живимо! Поврх тога, уместо Заштитника јавног информисања, последњим изменама медијских закона9 из јуна ове године установљен је само Повереник заштите права слушалаца, читалаца и гледалаца јавних медијских сервиса, што ће представљати ораницу у песку страначке патронаже и медијске патронаже. 2. Повереник за заштиту права слушалаца, читалаца и гледалаца Законом о јавним медијским сервисима10 прописано је да Повереник за заштиту права слушалаца, читалаца и гледалаца (надаље: Повереник) штити интересе јавности у целини као и права и интересе грађана у погледу остваривања програмске улоге, професионалних и 8 М. Прица, Заштитник јавног информисања као бранилац медијске просвећености, Зборник Матице српске за друштвене науке, број 191/2024, стр. 345-358. 9 Измене медијских закона извршене су конфузно и без јавне расправе, а посебно зачуђује да су измене у питању стављене у контекст остваривања захтева органа Европске уније, имајући у виду да, процедурално и садржински гледано, дотичне измене представљају корак противу демократске правне свести и доктрине о правној држави. 10 "Службени гласник РС", бр. 83 од 5. августа 2014, 103 од 14. децембра 2015, 108 од 29. децембра 2016, 161 од 31. децембра 2020, 129 од 28. децембра 2021, 142 од 27. децембра 2022, 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025. М. Прица | стр. 203-217 207 етичких стандарда и законских обавеза јавног медијског сервиса, и брине о унапређивању програмских стандарда. Повереник се у погледу избора и контроле рада подвргава Програмском савету јавног медијског сервиса, што је несрећно решење, имајући у виду да чланове Програмског савета бира Скупштински одбор надлежан за област јавног информисања.11 Имајући у виду чудовишне размере партократије у Републици Србији, није тешко закључити да ће Повереник бити ораница у песку страначке патронаже, при чему се са оваквим решењем ствара опасност да Програмски савет и Повереник постану и средство страначке контроле над радом јавних медијских сервиса. С тачке гледишта правног статуса, јавни медијски сервиси се разликују од других електронских медија, по томе што имају својство правног лица и статус имаоца јавних овлашћења. Други електронски медији немају својство правног лица нити статус имаоца јавних овлашћења. Статус имаоца јавних овлашћења имају субјекти територијалне заједнице који обављају делатност са наглашеним јавним интересом, што је разлог да се субјектима у питању повере поједини прерогативи јавне власти. У области јавног информисања, статус ималаца јавних овлашћења имају Регулаторно тело за електронске медије и јавни медијски сервиси, за разлику од штампаних и других електронских медија који нису имаоци јавних овлашћења. При томе, и организациона структура јавних медијских сервиса разликује се од других електронских медија, по томе што јавни медијски сервиси имају органе, које други електронски медији немају. Поврх тога и дубље гледано, јавне медијске сервисе од других електронских медија одваја степен учешћа јавности у конституисању организационе структуре и провођењу делатности јавних медијских сервиса. Утицај јавности на деловање јавних медијских сервиса остварује се посебно: (1) јавношћу поступка именовања органа јавног медијског сервиса; (2) учешћем јавности у унапређивању радијског и телевизијског програма; (3) обавезом јавног медијског сервиса да правовремено и истинито обавештава јавност о обављању своје делатности, о условима и начину пружања својих услуга и о другим питањима која се тичу обављања делатности за које је основан; (4) објављивањем плана рада, финансијског плана и извештаја о раду и пословању; (5) подношењем извештаја о раду и пословању јавног медијског сервиса Народној скуп11 Члан 29 Закона о јавним медијским сервисима ("Службени гласник РС", бр. 83 од 5. августа 2014, 103 од 14. децембра 2015, 108 од 29. децембра 2016, 161 од 31. децембра 2020, 129 од 28. децембра 2021, 142 од 27. децембра 2022, 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025.) �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 208 штини и Савету Регулатора и (6) благовременим испуњавањем обавеза прописаним законом којим се уређује слободан приступ информацијама од јавног значаја.12 Идеја демократичности и високог степена учешћа јавности била је основ за установљавање Програмског савета као трећег органа јавних медијских сервиса, поред Управног одбора и Генералног директора, посебно имајући у виду да ће састав Програмског савета чинити истакнути појединци из реда медијских посленика, научника, стваралаца у области културе и представника удружења, чији је циљ заштита људских права и демократије. Програмски савет установљен је с циљем обезбеђивања кружне линије функционисања јавних медијских сервиса, од субјеката територијалне заједнице до јавног медијског сервиса и натраг, као што би и Народна скупштина требало да изражава кружну линију од субјеката територијалне заједнице до народних представника и назад. Кружна линија у наведеном значењу нажалост није одистински заступљена код нас, што долази као последица титоистичке диктатуре у периоду од 1944. до 1990. и изопачене страначке демократије у последњих тридесет пет година (1990-2025). Последњим изменама медијских закона из јуна ове године прописано је да ће чланове Програмског савета бирати Скупштински одбор надлежан за област јавног информисања, док је према раније важећој законској норми чланове Програмског савета бирао Управни одбор јавног медијског сервиса, следствено чему и наша бојазан да ће Програмски савет и Повереник доћи под удар страначке патронаже ― у служби недопуштене политичке контроле јавних медијских сервиса. Невоља у вези са питањима које разматрамо је и решење да ће се Повереник бирати путем јавног конкурса,13 а било би боље решење по 12 М. Прица, Карактеристике правног положаја јавних медијских сервиса, Правна ријеч, број 71/2025, стр. 69-92. 13 Кандидат за Повереника мора да испуњава следеће услове: 1) да је држављанин Републике Србије са пребивалиштем у Републици Србији; 2) да има најмање десет година искуства на пословима новинара или уредника у пружаоцима медијских услуга електронских медија; 3) да има најмање 240 ЕСПБ бодова стечених академским образовањем.Повереник не може бити: 1) државни службеник; 2) лице које обавља јавну функцију у Републици Србији, аутономној покрајини, односно јединици локалне самоуправе у смислу прописа који уређују област сукоба интереса при вршењу јавних функција; 3) лице које је члан политичке странке или обавља посао у политичкој странци; 4) запослени јавног медијског сервиса, члан Управног одбора или Програмског савета и; 5) лице које обавља послове због којих би могло доћи у сукоб интереса. Члан 32а Закона о јавним медијским сервисима ("Службени гласник РС", бр. 83 од 5. августа 2014, 103 од 14. децембра 2015, 108 од 29. децембра 2016, 161 од 31. децембра 2020, 129 од 28. децембра 2021, 142 од 27. децембра 2022, 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025.) М. Прица | стр. 203-217 209 којем би у предлагању кандидата учестовали меродавни субјекти територијалне заједнице, као у погледу избора чланова Савета Регулаторног тела за електронске медије. Законом о јавним медијским сервисима прописан је правни положај Повереника. У том погледу, Повереник је организационо издвојен у односу на друге организационе и управљачке делове у јавном медијском сервису. Повереник је функционално независан у свом раду и не може бити разрешен због изношења чињеница из делокруга свог рада и давања предлога за побољшање медијских услуга јавног медијског сервиса. Мандат Повереника престаје: 1) истеком времена на које је изабран; 2) смрћу; 3) разрешењем из разлога предвиђених законом; 4) подношењем оставке Програмском савету у писменој форми. Повереника може разрешити Програмски савет. Захтев за разрешење мора бити заснован на најмање једном од следећих основа: 1) ако је због болести, на основу налаза надлежне здравствене установе, неспособан за обављање дужности Повереника у периоду дужем од шест месеци; 2) ако је Повереник изабран на основу давања нетачних података; 3) ако је дошло до сукоба интереса, у смислу прописа који регулише спречавање сукоба интереса; 4) ако Повереник не извештава Програмски савет у складу са законом; 5) ако је Повереник осуђен на казну затвора од најмање шест месеци или му је изречена условна осуда на казну затвора од најмање шест месеци без обзира на период проверавања за кривично дело које га чини недостојним за вршење дужности. У поступку разрешења Повереник има право да се изјасни о разлозима за разрешење.14 У погледу овлашћења која су законом утврђена, Повереник разматра притужбе и предлоге, слушалаца, гледалаца и читалаца јавних медијских сервиса. Повереник прима притужбе и предлоге које пристижу путем поштанских пошиљака, електронским путем или директном комуникацијом с корисницима. Повереник је дужан да води евиденцију о пристиглим притужбама и предлозима, да о њима обавештава главне уреднике и да о предузетим активностима писаним путем обавести подносиоце притужби и предлога. Повереник у свом раду, на обради пристиглих притужби и предлога, сарађује са главним и осталим уредницима. 14 Члан 32а Закона о јавним медијским сервисима ("Службени гласник РС", бр. 83 од 5. августа 2014, 103 од 14. децембра 2015, 108 од 29. децембра 2016, 161 од 31. децембра 2020, 129 од 28. децембра 2021, 142 од 27. децембра 2022, 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025.) �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 210 Повереник тромесечно доставља Програмском савету, генералном директору и Управном одбору извештај о притужбама и предлозима слушалаца и гледалаца који садржи и податке о предузетим радњама по истима, те на сопствену иницијативу даје предлоге за побољшање медијских услуга јавног медијског сервиса, као и предлоге за унапређење квалитета емитованог садржаја. Повереник има право да присуствује седницама Програмског савета, а Програмски савет је у обавези да разматра извештаје и предлоге Повереника, као и да обавести Повереника о предузетим активностима.15 Према нашем гледишту, у интересу остваривања просвећене јавне сфере и збиљске укорењености доктрине о демократском друштву, важно је установити Заштитника јавног информисања, као браниоца који медијску просвећеност штити од самовоље субјеката у области јавног информисања, посебно што највећи непријатељи медијске просвећености и демократског друштва у нас јесу телевизије са целодржавном покривеношћу, а улога Повереника обухватиће само јавне медијске сервисе. 3. Наше гледиште о потреби установљавања заштитника јавног информисања Закон о јавном информисању не регулише однос властитих одредби са одредбама других медијских закона, што је крупан недостатак у погледу система медијског законодавства. Основни медијски закон требало би да садржи правни основ за доношење посебних медијских закона, а одредбе основног медијског закона треба да одреде границе и домашај правних режима који ће се установити посебним законом.16 Уз то, неопходно је да основним медијским законом буде регулисана могућност одступања од властитих одредби, у делу општег медијског режима и правних института уређених основним медијским законом. Смисао основног (системског) закона јесте у уобличавању могућности развијања правних режима у оквиру области правног поретка коју системски регулише, а не само то да основни 15 Члан 32б Закона о јавним медијским сервисима ("Службени гласник РС", бр. 83 од 5. августа 2014, 103 од 14. децембра 2015, 108 од 29. децембра 2016, 161 од 31. децембра 2020, 129 од 28. децембра 2021, 142 од 27. децембра 2022, 92 од 27. октобра 2023, 51 од 17. јуна 2025.) 16 Једина одредба Закона о јавном информисању и медијима која говори о односу са другим законима садржана је у члану 78, у ком члану је предвиђена сходна примена Законика о кривичном поступку ― везано за забрану дистрибуције. М. Прица | стр. 203-217 211 закон служи као општи закон у питањима који није уредио посебан закон. Закон о електронским медијима не регулише правоваљано однос властитих одредби према основном медијском закону17, а уопште не уређује однос властитих одредби према Закону о јавним медијским сервисима, док Закон о јавним медијским сервисима ― у питањима која не регулише ― упућује без разлике и ближег одређења на истовремену примену основног медијског закона и Закона о електронским медијима!18 Имајући ово у виду и узимајући у обзир да ни Закон о јавном информисању не регулише однос својих одредби са другим медијским законима ― не би се могло закључити да у правном поретку Републике Србије постоји систем медијског законодавства, чему као белодани доказ може послужити чињеница да медијским законима није јасно уређен однос између различитих субјеката у области јавног информисања. У питању је однос између Народне скупштине, министарства у чијем су делокругу послови јавног информисања, Регулаторног тела за електронске медије и јавних медијских сервиса.19 17 Члан 3 Закона о електронским медијима: „Одредбе овог закона тумаче се у корист унапређења вредности демократског друштва; слободног протока информација; слободе изражавања; медијског и политичког плурализма; права јавности да зна, у складу са начелима Устава Републике Србије, закона којим се уређује област јавног информисања и важећим међународним стандардима у области људских и мањинских права, регулације медија и јавног комуницирања, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење”.Уместо наведене формулације, исправно је било предвидети превасходство и непосредну примену Закона о јавном информисању и медијима ― у свим питањима која нису регулисана Законом о електронским медијима, посебно имајући у виду да Закон о електронским медијима јасно регулише однос према неким другим законима (Законом о радиодифузији у члану другом, Законом о општем управном поступку у члану 54 и Законом о управним споровима у члану 55). 18 Члан 52 Закона о јавним медијским сервисима: "На питања која се односе на јавни медијски сервис а која нису регулисана одредбама овог закона, примењују се одредбе закона којим се регулише област јавног информисања и електронских медија." Једнака примена двају медијских закона није исправна, нити је могућа. У односу на јавне медијске сервисе правоваљано је било предвидети супсидијарну примену основног медијског закона и сходну примену Закона о електронским медијима. 19 Посебан закон према општем закону може стајати у режиму правне подређености али и у режиму правне упућености, из чега произлази разлика између супсидијарне и сходне примене општег закона. У правној литератури није изложена разлика између супсидијарне и сходне примене општег закона, тако да у законодавству и свести наших правника не пребива став о разликовању сходне и супсидијарне примене општег закона. Наш став је да сходна примена није исто што и супсидијарна примена општег закона. Јер, сходна примена означава примену општег закона саобразно природи односа између правног режима и материје правног уређивања, док би супсидијарна примена подразумевала примену општег закона у целости ― у свим питањима која нису уређена