Facetas de burocracia

Melo, Valdir Working Paper Facetas de burocracia Texto para Discussão, No. 2994 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Melo, Valdir (2024) : Facetas de burocracia, Texto para Discussão, No. 2994, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2994-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/299201 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. 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Em seus comentários, Carlos Henrique Ferreira Junior sugeriu uma perspectiva diferente de abordagem (inspiradora, porém exigindo mais tempo do que o disponível ao autor). Costuma ocorrer com temas melindrosos de assuntos humanos que comentaristas e autores nem sempre concordem. Pode ser o caso das pessoas referidas. 2. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Ipea. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2024 Melo, Valdir Facetas de burocracia / Valdir Melo. – Rio de Janeiro: Ipea, 2024. 52 p. – (Texto para Discussão ; n. 2994). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Burocracia. 2. Administração Burocrática. 3. Procedimento Administrativo. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Título. CDD 352.6 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: MELO, Valdir. Facetas de burocracia. Rio de Janeiro : Ipea, maio 2024. 52 p. (Texto para Discussão, n. 2994). DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2994-port JEL: D73; A13; B40. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL Diretor de Estudos Internacionais FÁBIO VÉRAS SOARES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ..........................................................................7 2 NOÇÕES DE BUROCRACIA ....................................................7 2.1 Significados básicos do vocábulo .............................................7 2.2 Exemplos dos significados ........................................................8 2.3 Organização burocrática ............................................................9 2.4 Estrutura burocrática ................................................................10 2.5 Corpo de burocratas .................................................................10 2.6 Procedimentos burocráticos ....................................................11 2.7 Informalidade e ineficácia ........................................................12 2.8 Procedimentos e divisão do trabalho ...................................... 13 2.9 Procedimentos e esfera de controle........................................15 3. A ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA .................................16 3.1 Características gerais ............................................................... 16 3.2 Importância da estrutura burocrática ......................................17 4 CONHECENDO PROCEDIMENTOS ..................................... 19 4.1 A noção de procedimento burocrático ....................................19 4.2 Uma cena instantânea do fenômeno burocrático ..................20 4.3 Um procedimento burocrático de bibliotecas .........................23 4.4 Uma estória de desburocratização apressada .......................24 4.5 Organização por assunto .........................................................25 4.6 Alguns aspectos de procedimentos ........................................26 5 VIVENCIANDO PROCEDIMENTOS .....................................27 5.1 Funcionário sujeito a procedimentos ......................................27 5.2 Procedimentos e burocratas insatisfatórios ...........................28 5.3 Fixação versus mutabilidade ...................................................31 5.4 Um pouco da perspectiva digital .............................................32 SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ..........................................................................7 2 NOÇÕES DE BUROCRACIA ....................................................7 2.1 Significados básicos do vocábulo .............................................7 2.2 Exemplos dos significados ........................................................8 2.3 Organização burocrática ............................................................9 2.4 Estrutura burocrática ................................................................10 2.5 Corpo de burocratas .................................................................10 2.6 Procedimentos burocráticos ....................................................11 2.7 Informalidade e ineficácia ........................................................12 2.8 Procedimentos e divisão do trabalho ...................................... 13 2.9 Procedimentos e esfera de controle........................................15 3. A ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA .................................16 3.1 Características gerais ............................................................... 16 3.2 Importância da estrutura burocrática ......................................17 4 CONHECENDO PROCEDIMENTOS ..................................... 19 4.1 A noção de procedimento burocrático ....................................19 4.2 Uma cena instantânea do fenômeno burocrático ..................20 4.3 Um procedimento burocrático de bibliotecas .........................23 4.4 Uma estória de desburocratização apressada .......................24 4.5 Organização por assunto .........................................................25 4.6 Alguns aspectos de procedimentos ........................................26 5 VIVENCIANDO PROCEDIMENTOS .....................................27 5.1 Funcionário sujeito a procedimentos ......................................27 5.2 Procedimentos e burocratas insatisfatórios ...........................28 5.3 Fixação versus mutabilidade ...................................................31 5.4 Um pouco da perspectiva digital .............................................32 SUMÁRIO 6 REPENSANDO PROCEDIMENTOS ......................................36 6.1 Uma perspectiva antropológica ............................................... 36 6.2 Aperfeiçoar procedimentos .....................................................37 6.3 Autarquia federal de desburocratização .................................39 6.4 Regras rígidas que obstruem ...................................................40 6.5 Flexibilidade se constrói com recursos ...................................42 7 VALORIZANDO PROCEDIMENTOS.....................................44 7.1 Ubiquidade e bivalência ............................................................44 7.2 Uma promessa de extinguir a burocracia ...............................45 7.3 Bivalência dos procedimentos burocráticos ...........................46 7.4 Dificuldade de desburocratizar ................................................48 8 COMENTÁRIO FINAL ...........................................................49 REFERÊNCIAS ..........................................................................50 SINOPSE É útil distinguir entre pelo menos quatro principais facetas da burocracia. A administração burocrática tem várias características gerais, tais como profissionalismo dos funcionários, compartimentalização interna e complexo sistema de registros. Os procedimentos burocráticos buscam eficácia aplicando o princípio da divisão do trabalho, bem como desvencilhando-se das desvantagens utilitárias que surgem da espontaneidade e das iniciativas informais entre pessoas. No que concerne a um Estado, é viável tornar flexíveis muitos procedimentos administrativos, bem como desburocratizar extensamente (isto é, extinguir disfunções); mas isto requer dedicação de recursos ao longo de anos e de mandatos governamentais. Palavras-chave: burocracia; administração burocrática; procedimento administrativo; ABSTRACT It is useful to acknowledge at least four facets of bureaucracy. And bureaucratic management has a few general characteristics, such as professionalism of the officers, organizational subdivision and a complex system of registers. Administrative procedures aim at effectiveness by applying the principle of division of labor, as well as by preventing the disadvantages of people's spontaneity and informality to productive purposes. As to a whole state, it is feasible to render flexible many bureaucratic procedures as well as to extinguish bureaucratic malfunctions to a large extent. But this requires employment of resources along several years and several government terms. Keywords: bureaucracy; bureaucratic management; administrative procedure; TEXTO para DISCUSSÃO 7 2994 1 INTRODUÇÃO Livros didáticos de administração de pessoal (ou de recursos humanos, ou de gestão de pessoas) costumam dedicar pouco ou nenhum espaço aos tópicos de burocracia e de falhas burocráticas. Tampouco ensinam técnicas de formular e de construir procedimentos administrativos (se é que elas existem). Entrementes, desburocratizar tem sido uma das aspirações nacionais há décadas, embora a intensidade dos esforços tenha variado. No intuito de dar alguma contribuição ao tema, o presente Texto para Discussão expõe as principais facetas de burocracia, concentrando-se em procedimentos administrativos. Também propõe que se crie uma autarquia federal de desburocratização no Brasil. Afora esta seção, o plano do texto contém mais sete. A segunda enumera e examina quatro noções básicas de burocracia. A terceira expõe as características gerais da administração burocrática. Seguem-se quatro seções sobre procedimentos burocráticos. Aprofunda-se o conhecimento destes na quarta seção, tornando concreta a noção por meio de alguns exemplos comentados. A quinta seção trata de alguns itens selecionados do vasto campo da experiência com procedimentos burocráticos. A melhoria destes precisa orientar-se por certa perspectiva antropológica, conforme se explica na sexta seção. A sétima seção procura conscientizar os leitores do lado benigno ou útil dessa espécie de procedimentos, um lado ignorado ou subestimado pelo senso comum antiburocrático. Segue-se um comentário final na oitava e última seção. 2 NOÇÕES DE BUROCRACIA 2.1 Significados básicos do vocábulo Entre os vários significados do vocábulo ‘burocracia’ há pelo menos quatro que são básicos: i) organização burocrática, uma espécie de entidade que se caracteriza por ter uma estrutura administrativa burocrática; ii) estrutura administrativa burocrática – também chamada de forma burocrática de organização, forma de administração burocrática ou simplesmente administração burocrática; TEXTO para DISCUSSÃO 8 2994 iii) corpo de burocratas, que é o corpo de funcionários de um órgão estatal; ou de uma parte do órgão (isto é, de um departamento, de uma divisão, de uma seção etc.), ou de uma parte do Estado (isto é, de uma subdivisão política-territorial ou de um ramo de poder) ou do Estado inteiro; iv) procedimentos burocráticos – ou trâmites burocráticos, ou formalidades burocráticas, ou procedimentos administrativos, muitas vezes chamados simplesmente de regras. Por conseguinte, o vocábulo pode ser empregado nos sentidos de ‘organização burocrática’, ‘estrutura burocrática’, ‘corpo de burocratas’ e ‘procedimentos burocráticos’. Tal variação de sentidos ajusta-se a um costume linguístico que existe tanto na linguagem do dia a dia como na linguagem de leigos cultos: a metonímia. Esta consiste em (i) empregar um vocábulo do todo para mencionar uma parte (ii) ou em usar um vocábulo de uma parte para referir-se ao todo. Ou seja, ao mencionar-se um objeto, troca-se aquele que contém por aquilo que é o conteúdo (ou vice-versa). Esses quatro significados evocam facetas do fenômeno burocrático e estão intimamente relacionados. Porém, como têm sentidos diferentes, não surpreende o frequente surgimento de enunciados ambíguos sobre o assunto de burocracia. Nelas está o risco de equívocos que prejudiquem o conhecimento do tema. Sendo assim, a pertinência dessas distinções está em facilitar a percepção dos equívocos, bem como em entender a motivação semântica destes. 2.2 Exemplos dos significados Como primeiro exemplo dos vários significados, um texto técnico faz menção a como ‘burocracias’ desempenham-se enquanto atores (Dudley, 2008, p. 223). Provavelmente refere-se a órgãos públicos ou a corpos de burocratas, pois comumente organizações, pessoas e grupos de pessoas são vistos como atores. Soaria esquisito que estruturas administrativas ou procedimentos burocráticos fossem vistos assim. Em contraste, no mesmo parágrafo, este texto menciona a possibilidade de que o formato da ‘burocracia’ não promova eficiência; desta vez, deixa entrever que provavelmente se refere à forma de administração. A existência de diversos significados para o vocábulo ‘burocracia’ é reconhecida em pequena parte da literatura técnica (Downs, 1967, p. 26; Albrow, 1970, p. 13-14; Beetham, 1996, p. 1-2). No entanto, isto não ocorre em boa parte dos livros didáticos sobre organizações. Particularmente em textos de economia e de administração, os TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2994 iniciativa de outros. Porém, devido à importância dos resultados finais, não se pode arcar com o tempo que tomaria chegar a um acordo em um debate. Isto explica porque as etapas já são decisões tomadas desde que se projetou um procedimento. O que se vê como rigidez reflete a combinação de disciplina e rapidez desejadas na época da formulação. Paradoxalmente, essa rapidez é outra face da demora da qual um usuário reclama. Este é parte interessada em somente um objetivo entre inúmeros que um procedimento administrativo visa satisfazer; por exemplo, um empresário que quer uma licença para seu novo restaurante. Compreensivelmente, ele não se atormenta com o interesse da sociedade de evitar a proliferação de estabelecimentos fantasmas; nem de evitar que haja estabelecimentos que não apareçam na lista de contribuintes de tributos; nem de impedir que funcionários aceitem propinas. Considerada a razão entre o tempo total tomado pelo procedimento e o número de objetivos parciais ou componentes, um procedimento pode ter sido rápido. Seja como for, em geral é tecnicamente viável fazer um procedimento administrativo tornar-se mais rápido na perspectiva dos usuários finais. Contudo, faz-se necessário ter mais gente trabalhando neles e os devidos recursos adicionais. Em suma, a forma burocrática de administração contribui para a realização das finalidades de uma organização; é uma maneira planejada racionalmente de encadear produtos e resultados organizacionais enquanto estão sendo gerados e até a etapa final. Ela lança mão das vantagens que há em uniformidade (ou pelo menos em regularidade) de atos e de conduta. Em consequência, gera previsibilidade daquilo que organização requer da sociedade e daquilo o que fornece – aspecto especialmente valorizado pelos administradores privados em sua relação com o Estado. 2.9 Procedimentos e esfera de controle 2.9.1 Limitar poder, poupar recursos Thomas Sowell é um dos poucos economistas a perceber que os procedimentos administrativos servem para pelos menos dois objetivos: (i) limitar o uso pelo ramo executivo do seu vasto poder; (ii) poupar recursos, amortecendo a tentação ao desperdício que uma flexibilidade gerencial excessiva pode engendrar (Sowell, 1980, p. 137). TEXTO para DISCUSSÃO 16 2994 É importante que exista uma esfera de controle, pois as organizações têm recursos valiosos – por assim dizer, ao alcance da mão. Partes do que têm são fontes, meios ou instrumentos de poder e partes são recursos econômicos. Havendo deficiência de controle, alguém pode utilizar esses recursos em detrimento da missão da organização e prejudicando os interesses dos donos. Por conseguinte, é também uma função importante dos procedimentos burocráticos dar estofo a uma esfera de controle; juntamente com ela, prevenir e evitar o desvirtuamento político-partidário ou nepotista da utilização dos recursos públicos. 3. A ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA 3.1 Características gerais Podem-se conhecer as características gerais da administração burocrática por meio de contraste com alguns aspectos constitutivos da forma pré-burocrática ou amadora de administração do Estado. Restringindo-se à Europa e à época precedendo imediatamente o ressurgimento do Estado em sua forma moderna, estes aspectos são: i) Os serviços são prestados como ajuda, a qual provém de familiares, amigos, vizinhos ou colegas. Nessa prestação as pessoas se revezam de maneira informal, aproveitando ocasiões ou temporadas propícias para executar as tarefas, em vez de seguir uma regularidade imposta de fora delas. Alternativamente, os serviços são prestados por pessoas ou por famílias ou por camadas sociais a quem cabe o dever, o qual é prescrito por costume social ou em virtude de crenças sociais a respeito do status dos prestadores. ii) Aqueles que prestam serviços são amadores, em vez de serem profissionais em dois sentidos. Em um sentido mínimo, os serviços não são o meio de vida das pessoas que os prestam. Não há pagamentos de quantias bem definidas e periódicas, recompensas que sejam contrapartidas de cada punhado de serviços prestados e que sejam proporcionais à valia econômica destes e ao tempo que a pessoa dedique à atividade. iii) Também não são profissionais em um segundo sentido, de serem expertos, quer por experiência prolongada, quer por qualificação em alguma escola ou centro de treinamento. Em vez disso, orientam-se em suas atividades por intuição, improvisação e conselhos espontâneos das pessoas presentes em volta. Ou orientam-se pela repetição de ritos antigos que são transmitidos oralmente entre gerações. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2994 iv) Não há organizações com suas próprias sedes e móveis, separadas das residências. Quando há, elas não têm atividades diárias ou mensais permanentes, havendo somente nelas encontros de tempos em tempos (tais como arenas para cerimônias ou danças coletivas ou locais para reuniões de conselhos ou de assembleias). v) Quando há organizações, elas não têm compartimentos especializados em realizar fases das atividades principais. Não têm uma hierarquia de cargos e funções inter-relacionadas, atribuídas a pessoas diversas, partes das quais são subordinadas a outras, seus superiores hierárquicos. Não renovam o treinamento daqueles que prestam serviços, muito menos dedicam semanas do tempo dessas pessoas em cursos de qualificação adicional. vi) Não há necessidade de formalizar as atividades. Isto é, não ocorre utilização regular e maciça de normas escritas, de documentos e de registros escritos. É pequena ou inexistente a parte do trabalho que consiste em confirmar, consultar e expandir registros, bem como em preservar arquivos. Em contraste com isso, a forma burocrática de administração caracteriza-se por profissionalismo de seus membros, alta frequência na regularidade de funcionamento, base física ou patrimônio durável, compartimentalização interna, hierarquia intraorganizacional e um complexo sistema de registros (para menções a itens semelhantes, ver Albrow, 1970, p. 99, 102). À hierarquia associa-se a compartimentalização organizacional, bem como a formalização de funções, deveres e responsabilidades; ao sistema de registros associam-se os procedimentos burocráticos que criam os registros, utilizam-nos, arquivam-nos e controlam a gestão deles. 3.2 Importância da estrutura burocrática 3.2.1 Viabiliza organizações grandes Como ocorre em quase todo costume e em quase toda instituição humana, realizações concretas desta forma de organização podem ter defeitos e problemas; alguns, porque os projetos organizacionais tiveram falhas de concepção ou foram mal executados, ou porque alguns dos recursos empregados (materiais ou humanos) não tinham as especificações requeridas. Outros, devidos às imperfeições humanas arraigadas. Os primeiros, pelo menos, são sanáveis. No entanto, a forma burocrática de administração não pode ter somente burocratismos ou deformações burocráticas; pode ter virtudes também. TEXTO para DISCUSSÃO 18 2994 Uma maneira de compreender a importância das funções desempenhadas pela estrutura burocrática é observar os casos onde ela não exista. Observe-se, por exemplo, o negócio de um pipoqueiro na rua com seu carrinho de fazer pipoca. Ele mesmo, o dirigente do negócio (e talvez dono), é o produtor (trabalhador na produção), o chefe do almoxarifado (estoque de matérias primas), o promotor de vendas, o atendente dos compradores, o caixa e o transportador da mercadoria. Não há divisão do trabalho. Em contraste, uma virtude da estrutura burocrática manifesta-se em tornar viáveis organizações grandes; estas têm alto grau de compartimentalização, sem perder sua unidade. Elas são análogas a um corpo humano, que tem um cérebro, órgãos reguladores (o sistema nervoso, o sistema hormonal) e colaboração entre órgãos, bem como entre células; ao mesmo tempo, as células têm atividades internas complexas e autocontroladas. Tanto estas como os órgãos têm atividades que somente elas executam; mas ao mesmo tempo existe nelas dependência parcial dos outros órgãos. 3.2.2 Heterogeneidade, duração, serviços em massa Nas organizações humanas grandes ou médias, a forma de administração facilita uma enorme faixa de divisão do trabalho, congregando ampla heterogeneidade de profissionais e especialistas. Mesmo quando há um número pequeno de objetivos finais, ainda assim uma rica gama de produtos e serviços intermediários é produzida e movimentada internamente. Entre as partes de uma organização há ou pode haver considerável autonomia específica que seja combinada com diversos elos de dependência geral recíproca. Essas organizações costumam ter duração longa, trocando seus componentes pouco a pouco, assim como o corpo humano troca suas células. A capacidade de duração, que requer da organização ter memória própria, permite a aquisição e o emprego de instalações e equipamentos duráveis. Estes costumam ser mais caros, pois às vezes têm alta produtividade (sobretudo por permitir economias de escala e de escopo). Em contraste, uma organização efêmera pode não durar o tempo suficiente para beneficiar-se de instalações e equipamentos duráveis; caso os adquira, arrisca a ter maior prejuízo ao fechar. Por causa dessa forma de administração, existem organizações permanentes que são muito grandes, cujos produtos ou serviços são altamente diversificados – além de serem fornecidos a massas de fregueses ou de usuários. Não se conhece outra forma de administração que facilite isto, a não ser a forma burocrática. David Osborne TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2994 exagerou quando disse que sua proposta substitui a forma burocrática de administração (Osborne e Plastrik, 1997, p. 14). De fato ela preserva as características relatadas acima. 4 CONHECENDO PROCEDIMENTOS 4.1 A noção de procedimento burocrático 4.1.1 Um exemplo: como fazer leis Mantendo uma tradição de publicações úteis e de alta qualidade (disponíveis na internet) pelo Congresso brasileiro, a Câmara dos Deputados lançou um livrinho de interesse para a disciplina da administração pública. Seu objetivo é mostrar como se fazem as leis no Congresso Nacional (Pacheco, 2021). Por um lado, em uma descrição panorâmica, exibe a estrutura burocrática de uma organização que pode ser tida como caso paradigmático. Por outro lado, mostra em detalhe que o processo legislativo é formado de numerosos procedimentos, ilustrando como e por que um procedimento burocrático pode ser complexo. Um dos procedimentos mais simples consiste nos seguintes passos: i) deputado apresenta um projeto de lei; ii) presidência da Câmara examina-o; iii) presidência da Câmara julga que o tema não é pertinente à competência legislativa da União; iv) decide recusar o seguimento da tramitação do projeto; v) ordena a devolução do mesmo ao autor; vi) autor do projeto decide (ou não) recorrer ao Plenário da Câmara em prol de anular a decisão de devolução (Pacheco, 2021, p. 35-36). Veja-se parte de outro procedimento. Suponha-se que, em vez dos passos ii a v, a presidência da Câmara examina o projeto e decide por seu recebimento. Neste caso, alguns dos passos seguintes são: vi) presidência da Câmara ordena a devida numeração do projeto; vi) ordena sua publicação no Diário da Câmara; vii) ordena sua publicação em impressos avulsos e que estes sejam distribuídos aos deputados; viii) ordena a colocação do projeto no sistema eletrônico de tramitação (disponível à sociedade pela internet). 4.1.2 Um exemplo: como dirigir ônibus A ilustração acima parece servir bem para dar uma noção de o que sejam procedimentos administrativos. Obviamente, a divisão que se faz em passos é um tanto arbitrária, TEXTO para DISCUSSÃO 20 2994 sendo orientada por conveniência ou por clareza de exposição. E ‘procedimento’ é um conceito fractal; ou seja, procedimentos podem ser compostos de procedimentos. Pode haver uma cadeia em série de procedimentos, em que um abrange outros. O exemplo mostra que também pode haver encadeamento paralelo (um procedimento é opção dentro de outro). Para reforçar a noção, note-se um procedimento administrativo em uma atividade inteiramente diferente: o trajeto de uma linha de ônibus urbanos, o qual deve ser seguido pelo motorista em cada viagem de ônibus desta linha. Se o motorista encurtar o caminho de livre e espontânea vontade, quebrará ou violará o procedimento. No entanto, ele tem uma margem de discricionariedade, embora curta. Em dias de chuvas e ventos fortes, pode encontrar no meio da rua uma árvore caída ou um bolsão d’água. Neste caso, deverá alterar o trajeto de modo a completar a viagem. Pode-se dizer que o procedimento tem uma exceção. Porém, esta deve ser posta em prática seguindo critérios razoáveis. Às vezes, há um procedimento de segunda ordem para essas situações (um procedimento paralelo). A exceção manifesta um tanto de complexidade daquilo que parecia simples (‘siga estritamente o trajeto, apanhe e deixe passageiros’). O encadeamento de etapas em série ou em paralelo faz uma estrutura de procedimentos administrativos ser análoga a um circuito elétrico. 4.2 Uma cena instantânea do fenômeno burocrático 4.2.1 O enfermeiro e o funcionário Uma gravura no livro instrutivo e fascinante de John Waller exibe uma vacinação em 1893 (há 131 anos; Waller, 2002, p. 158). O valor histórico e intelectual dessa gravura está em registrar para a posteridade um episódio de uma invenção humana – que há poucos séculos vem salvando milhões de vidas e preservando outros milhões de corpos humanos de horríveis deformações e mutilações. Mas a gravura tem valor também para os propósitos de pesquisa do fenômeno burocrático. Na gravura vê-se um funcionário ao lado do enfermeiro que vacina a primeira pessoa de uma fila. Constata-se que os dois trabalham juntos pela maneira como estão lado a lado, aproximadamente com a mesma postura, com o mesmo estilo de vestir e sendo as únicas pessoas olhando para a frente da fila. A diferença está em que o funcionário tem nas mãos uma pena de escrever e uma prancheta com papel onde escreve. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2994 É quase certo que ele registra informações sobre a vacinação. Portanto, a gravura é um documento observável de um procedimento burocrático em andamento. Ensina (ou lembra) que a prestação de um serviço tão útil e importante precisa ser acompanhada de registros administrativos. Pois a própria vacina torna-se duvidosamente eficaz se for vacina só, sem registros. Precisa-se saber quantos foram vacinados, quantos faleceram apesar disto e quantos ficaram com diferentes sequelas. Sem estas informações não se aprende com a experiência nem se tem evidência firme da eficácia da vacina. Entrementes, não basta contar; é necessário também identificar quem se vacinou. Por um lado, para confirmar que a contagem está correta, bem como para localizar quem pode informar sobre os efeitos da vacina. Por outro lado, a humanidade tem mais do que sua quota merecida de mentes maldosas, inclusive pregadores de peças em prejuízo de outras pessoas. Insanos e psicopatas existem, sim, e comumente estão presentes nas mais diversas camadas sociais (Hare, 1993; Simon, 1996). Sem uma lista confirmadora, a avaliação da eficácia da vacina poderia ser prejudicada por pessoas que se mostrassem doentes e alegassem falsamente terem sido vacinadas. 4.2.2 Objetividade de procedimentos Esse caso de procedimento administrativo ilustra uma virtude burocrática: o procedimento cria uma lembrança objetiva de um evento importante (evento que pode ser um ato ou uma decisão de alguém). Entende-se ‘objetividade’ aqui no sentido minimamente exigente de ‘intersubjetividade’. Uma informação subjetiva está na mente de uma pessoa, que é inacessível por meio de qualquer instrumento mecânico ou eletrônico. Por ora nenhum exame interno do cérebro consegue interpretar o funcionamento dos neurônios em termos das proposições pensadas. Porém, apesar das notórias deficiências da linguagem, uma pessoa pode comunicar a um interlocutor aquilo que está pensando. Logo depois, há algo em comum nas mentes de duas ou mais pessoas, que é o conteúdo intersubjetivo dessa informação. Sabe-se disto na medida em que os interlocutores concordem sobre qual tenha sido certo pensamento veiculado em palavras – ou seja, concordem sobre o significado do que foi dito ou ouvido (Melo, 2019, p. 30). O significado daquilo que foi dito é ‘objetivo’ no sentido de que agora tem existência fora da mente de quem pensou (e expressou-se). TEXTO para DISCUSSÃO 22 2994 Isso não é o mesmo que ‘objetividade’ no sentido de corresponder fielmente ou completamente ou verdadeiramente ao fato relatado. A verdade ou não de uma asserção precisa ser julgada pela comparação entre diversas informações relevantes que existam. Os aparentes sinais que formam um registro autêntico, ao se mostrarem inteligíveis, transmitem pensamentos. Estes dão testemunho, têm o valor de depoimentos. Por terem significado, seja verdadeiro ou falso, tornam-se importantes em seu contexto. Em um registro burocrático há lembranças objetivas em contraposição a lembranças subjetivas (no sentido de que estas estão gravadas somente nas memórias de pessoas). As segundas tendem a se tornar nebulosas, confusas e fugidias ao longo do tempo, de modo que pessoas diferentes e de boa fé passam a lembrar de maneira distinta. É mais provável que as pessoas concordem sobre o significado de algo que está registrado – algo escrito ou gravado no passado, mas legível e visível agora. Além disso, pessoas falecem ou desaparecem, sua ausência tornando difícil reconstituir fatos passados por meio de depoimentos. Outra falha da memória subjetiva pode surgir quando a descrição do evento ocorrido pode servir para discriminar entre interesses divergentes. Duas partes que têm interesses opostos a resolver com a descrição do evento podem ser tentadas a informar lembranças distintas. Ou seus interesses podem levar a autoengano. Em contraste, é mais difícil a uma pessoa negar o sentido de algo que foi registrado na época do evento e está razoavelmente claro. Em consequência, há outra virtude do procedimento administrativo: a possibilidade de servir como mecanismo de controle. Onde há renda ou riqueza em suas diversas formas e contrapartidas (patrimônios, heranças, estoques de mercadorias, rebanhos, dívidas etc.), a lembrança objetiva de certos atos e decisões pode dificultar e limitar as ações de malfeitores. Portanto, como já foi dito, diversos procedimentos são instalados para cumprir a função de poupar recursos e proteger patrimônios. De modo semelhante, procedimentos podem controlar a assunção e o cumprimento de compromissos, promessas e deveres importantes. A lembrança objetiva reduz muito as objeções e as divergências sobre se houve compromissos e sobre o teor deles. Deste modo, diversos procedimentos cumprem a função de prevenir conflitos ou de debelá-los rapidamente – ocasiões em que também se poupam recursos. A finalidade do controle pode ser proteger certos interesses, objetivos, benefícios ou direitos. Tanto de cidadãos como de servidores públicos e como de dirigentes. Por exemplo, o direito de receber algo é mais sólido se a obrigação de fornecer está gravada em pedra (por assim dizer). Não é de surpreender que uma pessoa não reclame TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2994 de trâmites burocráticos nas ocasiões de se beneficiar deles. Mas a contrapartida disto é que os aspectos virtuosos de procedimentos burocráticos são pouco reconhecidos no debate público sobre o tema. 4.3 Um procedimento burocrático de bibliotecas É instrutivo um exemplo de procedimento burocrático que existe dentro das bibliotecas em geral. Suponha-se que uma usuária quer consultar um livro cujo título conhece. O primeiro passo do procedimento consiste em consultar o catálogo geral da biblioteca, o qual dá informações sobre o acervo existente. Na consulta, escolher a opção ‘título’ (entre outras opções, poderia ter sido um nome de um dos autores). Se o catálogo for um armário de fichas em papel grosso, a usuária procura e encontra a ficha do livro desejado (supondo que a biblioteca tenha algum exemplar). Nos catálogos eletrônicos, digita-se o título e a tela exibe uma ficha. Seja em papel ou em tela, a ficha dá várias informações sobre o livro, entre as quais o que se denomina o ‘número de chamada’ (semelhante, por exemplo, a 624.193). Suponha-se que usuários em geral têm livre acesso às estantes. Salvo certas exceções, elas estão ordenadas numericamente. O segundo passo do procedimento consiste em procurar a estante com numeração entre 600 e 700 e, entre elas, aquela com numeração na faixa de 620. O passo seguinte é examinar as prateleiras até encontrar o livro procurado. O quarto passo do procedimento consiste em levar o livro a uma mesa, para consultá-lo; ou ir ao balcão de empréstimos, para tomá-lo emprestado. Esse procedimento é parte importante da estrutura burocrática de uma biblioteca. Cada livro tem um número identificador, o número de chamada. Ignore-se que comumente tem outro número identificador, para fins de controle patrimonial. Os dois números diferem porque as finalidades distintas (assistir aos usuários versus localizar item de patrimônio) requerem convenções numéricas divergentes. Quase sempre, os livros estão organizados nas estantes por ordem do número de chamada. Por sua vez, as estantes estão organizadas em cada sala e em salas diferentes seguindo a ordem desses números. De modo que, conhecendo o número de chamada, a própria leitora ou leitor encontra facilmente o livro buscado. TEXTO para DISCUSSÃO 24 2994 4.4 Uma estória de desburocratização apressada Para se compreender esse procedimento, é útil imaginá-lo como poderia ser sem ele. Por isso, suponha-se que certa biblioteca municipal tem um novo diretor (sem formação de bibliotecário) que é fortemente entusiasta da desburocratização. Ele raciocina da seguinte maneira. Um usuário chega querendo ver certo livro. Porém, em vez de ser levado diretamente ao livro, a biblioteca dirige-o para a consulta de um catálogo, no qual precisa descobrir um número de chamada. Somente depois de ter este número é que poderá encontrar o livro desejado. Não seria mais simples que o usuário encontrasse diretamente o livro? E isto seria desburocratização, pois um passo do procedimento seria eliminado (a consulta do catálogo) e um número chato também. Como fazê-lo? Simples. Reorganizam-se as estantes por ordem alfabética e os livros são arrumados nelas por ordem alfabética de título (não contando o artigo inicial deste). De fato, o leitor ganha tempo. Em vez de procurar o título de um livro em um fichário e depois procurar um número nas estantes, ele procura diretamente o título nos próprios livros nas prateleiras. No entanto, há consequências incômodas dessa espécie de desburocratização para outros tipos de leitores. A menos que a biblioteca duplique sua coleção, uma leitora que busque um livro pelo nome de autor não encontrará estantes onde os livros estejam arrumados por ordem alfabética de autor. Logo, quem quiser tomar conhecimento da obra de um determinado autor precisará de um catálogo organizado por nome de autor. Aliás, por essa razão, cada livro tem outro número precedido de letra (por exemplo, K84), que indica a ordem deste livro entre aqueles cujo autor principal tem nome começando pela letra especificada. Há outra espécie de leitores. Embora comecem buscando certo livro, satisfazem-se com consultar outro que esteja da mesma disciplina ou assunto (caso o primeiro não estiver disponível). Suponha-se que alguém procura um livro de microeconomia na letra M. Pode ser que não saiba da existência de livros da mesma disciplina sem que o título comece pela letra M. Por exemplo, um título começando com ‘teoria dos preços’ ou com ‘alocação de recursos’ ou com ‘análise matemática’ (da teoria dos preços). Portanto, uma organização dos livros por ordem alfabética de título faria com que livros da mesma disciplina ou do mesmo assunto estivessem distantes uns dos outros nas estantes. Um livro de título ‘Psicologia: uma introdução’ estaria localizado na letra P, enquanto outro de título ‘Introdução à Psicologia’ estaria na letra I. Um livro de química TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 2994 5.3 Fixação versus mutabilidade Há muito tempo se faz menção a uma das mazelas da organização burocrática: as regras fixas que obstruem. Por exemplo, o filósofo e economista John Stuart Mill referiu-se a ela há 157 anos (Mill, 1867, p. 127-128). Sua advertência é um ponto de partida conveniente para se analisar um problema geral dos procedimentos burocráticos. Este problema pode ser formulado assim: Devem-se eliminar todos esses procedimentos? Ou devem-se eliminar aqueles que exibem mazelas? Ou é possível aperfeiçoá-los para retirar-lhes os defeitos? E, neste caso, como fazê-lo? Hélio Beltrão, ministro na administração do presidente da República general Arthur da Costa e Silva, inaugurou por volta de 1967 a tradição nacional de desburocratização no Brasil. Em contraste com a exagerada promessa do título de um livro de David Osborne (Banishing bureaucracy; Osborne e Plastrik, 1997), esta tradição não almeja eliminar as estruturas burocráticas. Seu alvo é extinguir as disfunções (Oliveira, 1984, p. 25). Desburocratizar não é deixar de reconhecer a utilidade de procedimentos burocráticos. A razão é simples: quase somente organizações muito efêmeras (uma multidão que se reúne diante de um orador anônimo em uma praça) ou muito pequenas (um vendedor de rua) podem prescindir de registros e de trâmites burocráticos. Além disso, para ser ‘sem burocracia’, a organização pequena precisa não lidar com outra organização que seja grande. Uma pequena mercearia pode não ter registros nem procedimentos burocráticos referentes a suas atividades internas. Mas guarda e gerencia cópias ou dados das contas de luz e de água. John Stuart Mill referiu-se também a rotina como sendo outra das mazelas da organização burocrática. Todavia, rotina é um dos aspectos de disciplina, seja pessoal, grupal ou coletiva; não pode haver organização sem disciplina nem sem rotinas. A propósito, rotinas são regras ou aglomerados de regras. Em geral, estas são fixas porque, se fossem variáveis irregularmente, não seriam regras. Porém, se variassem dentro de um esquema regular, continuariam sendo regras; seriam regras com certa forma e grau de flexibilidade. TEXTO para DISCUSSÃO 32 2994 5.4 Um pouco da perspectiva digital 5.4.1 Fenômeno burocrático e dispositivos digitais Considere-se a esfera digital de um país como sendo a reunião dos dispositivos digitais nele localizados, juntamente com seu raio de atuação. Esses dispositivos são computadores, telefones celulares e aparelhos manuais assemelhados, aplicativos de computador, internet, serviços de telefonia digital, redes de câmeras em logradouros públicos, drones, robôs, entre outros. Esta esfera é um ser um tanto vago, mas o conceito serve para se refletir um pouco. O tema da conexão do fenômeno burocrático com essa esfera merece estudos. No entanto, é amplo e requer mais espaço do que o presente texto dispõe. Ademais, o surgimento desses dispositivos é recente e eles continuam a ser modificados; não parecem ter se acomodado em uma situação estável. São pouco disseminadas ou superficiais as informações sobre como operam e como afetam as pessoas que se vejam envolvidas com eles. Por isso, pouco se pode concluir com algum conteúdo firme. Em particular, ainda não é claro em que extensão essa esfera veio para diminuir ou para aumentar a carga dos procedimentos burocráticos sobre os cidadãos e as organizações privadas. Criam oportunidades e são instrumentos úteis aos interesses que servem a uma e a outra tendência. Com décadas de antecipação, a literatura de ficção científica expôs a noção de que o Estado e as grandes organizações podem empregar os meios de comunicação de massa para controlar em detalhe os cidadãos e as pequenas organizações. Essa esfera abriga informações sobre pessoas e sobre organizações, as quais compõem uma espécie de riqueza em volume fora do comum. Por um lado, esta atrai ataques de hackers dos mais diversos tipos. Por outro lado, os dispositivos dessa esfera são muito inseguros, por causa da extraordinária complicação dos inúmeros itens que os compõem. Comumente não se pode saber quantas falhas de segurança eles contêm nem onde estão; podem ter milhares em um mesmo aplicativo (Schneier, 2015, p. 103, 105; 2019, p. 178). Não se prevê por enquanto como e quando poderão ser seguros (Schneier, 2015; 2019). Por exemplo, a internet é análoga a uma casa imensa e com um número incontável de portas. Nela entram e saem a qualquer hora centenas de milhares ou milhões de inquilinos. E cada sítio da internet com grande movimento também é análogo a esta TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 2994 casa. Quem tem uma chave entra, mas muitas vezes não se pode saber se é uma pessoa que deveria tê-la nem como conseguiu obtê-la. Além disto, o que está disponível em um sítio da internet pode ser acessado a partir de lugares distantes e de outros países. A distância desfavorece a segurança e favorece os ataques. A exigência de que se concebam e se utilizem senhas fortes não se ajusta às maneiras de ser das pessoas e às suas expectativas (Norman, 2011, p. 64-67). É pouco provável que alguém consiga manter uma senha em sigilo, a menos que ela seja do tipo fraco (isto é, facilmente decorada e não precisa ser anotada). Dados biométricos podem equivaler a senhas fortes; mas também têm suas fraquezas. Por um lado, transformam-se em arquivos digitais que são transmitidos à distância; por outro, põem em risco de sequestro a pessoa cujo corpo fornece os dados (Schneier, 2019, p. 76-77). Não é de surpreender que dados desta espécie também tenham sido furtados. A esfera digital gerou extensas oportunidades de inúmeras formas de golpes de vigaristas. Organizações ilícitas podem forjar facilmente sítios da internet, e-mails, mensagens e telefonemas. Quase toda semana um usuário desta esfera é contatado por supostas autoridades estatais ou privadas (gerentes de bancos, por exemplo), e até por alegados parentes, fazendo-lhe exigências ou oferecendo-lhe vantagens e serviços. Não há forma segura de distinguir o real do suposto, pois textos, vozes e imagens são facilmente imitáveis (inclusive com ajuda de aplicativos). Para as organizações lícitas ficou muito baixo o custo de coletar massas de dados e armazená-los. As expectativas são de que tenham ou venham a ter alto valor mercantil. Porém, vazamentos e furtos de dados podem prejudicar as pessoas referidas nestes dados; em geral as organizações não reembolsam as vítimas pelos dissabores, pelo tempo e pelos esforços de sanar os prejuízos. Assim, um custo alto fica por conta da coletividade das vítimas. Esta disparidade entre benefício e custo é um dos motivos pelos quais se manifesta uma tendência de coleta excessiva de dados e de concentração excessiva deles em umas poucas organizações (Windh, 2011, p. 20). Em um grupo de agentes que entram em contato entre si por meio de uma rede de comunicações, predomina o efeito da parte mais fraca. Ou seja, o nível de segurança da rede é igual ao nível de segurança do agente menos seguro, não a uma média dos esforços de segurança de todos os membros. A analogia é com adquirir um excelente cadeado para a porta da sala, enquanto o responsável pela cozinha mantém em sua porta um ferrolho de madeira. Para a maioria das organizações não há recompensa proporcional em investir muito em segurança, pois permanece inalterado o impacto TEXTO para DISCUSSÃO 34 2994 do elo mais fraco (que está em outra organização). Esta é uma das dificuldades de obter segurança em nível razoável nas transações e nas comunicações que ocorrem por meio da internet ou por meio de telefonia digital (Windh, 2011, p. 20). 5.4.2 Burocracia e esfera digital A utilização da esfera digital para atualizar a forma burocrática de administração estatal está sujeita aos propósitos do Estado. Na vida interna deste ente influem duas forças em oposição. Uma é a propensão a certa multiplicação e a maior rebuscamento dos procedimentos administrativos. Esta resulta de uma maneira pela qual o Estado procura cumprir mais exatamente e mais extensamente seus propósitos. A existência da esfera digital é uma oportunidade tentadora para criar novos procedimentos e para expandir os existentes, pois ela está repleta de informações dos entes privados e dá fácil acesso aos próprios entes. Além disso, a esfera criou e expande velozmente uma cultura de monitoramento e vigilância (Zuboff, 2021). Umas poucas empresas gigantes dominam uma infraestrutura de influência e de manipulação das escolhas de cidadãos e de organizações. Essa cultura é particularmente atraente a alguns compartimentos do Estado nos quais tem força certa filosofia específica de manter a ordem social (e de ter menos trabalho na tarefa de fazer cumprir as leis). Ou seja, uma filosofia favorável a que se ampliem a documentação e o registro daquilo que os cidadãos fazem e dizem. Gente que a cada período cria mais um termo de ciência, mais uma declaração de consen - timento, mais uma confirmação de concordância (com uma escolha feita pela parte com mais força na transação). Cada vez que um documento é reformulado, inclui mais alguma informação sobre o cidadão. Essa esfera contém um instrumento de fazer cumprir as vontades dos administradores de sítios da internet e de aplicativos. É um mecanismo de tirar vantagem da situação de uma audiência cativa. Já existia em outras circunstâncias e em menor escala, mas foi fortalecido e agigantado na esfera digital. É como uma venda casada. A organização fornece as informações que o usuário deseja ardentemente, mas exigindo a contrapartida de que este dê dados sobre sua pessoa, suas ações, suas opiniões, seus familiares e seus contatos. Comumente, consiste em barrar o acesso de usuários a serviços de esfera digital. A barreira é retirada quando o usuário se resigna a fornecer dados sobre si (ou mais dados do que já forneceu em outra ocasião). Ou quando dá um clique para admitir TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 2994 que teve conhecimento de certa mensagem de interesse dos administradores desta esfera. Na interpretação jurídica destes, o mero fato de olhar uma página da internet significa que o usuário concorda em ser monitorado por meio de cookies e que aceita uma política de privacidade que eles unilateralmente redigiram. É o modo de ‘pagar na forma de consentir’, em que o usuário não tem poder de barganha sobre o ‘preço’, sobretudo porque não tem noção de quão valiosos são os dados que a esfera digital coleta. Já em seu início nos anos 1990, a base econômica do gigantesco crescimento da internet comercial era a expropriação de informações privadas e a violação de direitos autorais. A situação do usuário é similar àquela dos índios no século XVI; davam a europeus acesso a terras, florestas e minas do novo mundo em troca de espelhos, aguardente e bugigangas – sem ter a mínima ideia da desproporção de valor envolvida nesta troca nem dos riscos a que estavam se expondo. Naturalmente, os europeus provavelmente também disseram que queriam este acesso para melhorar a experiência de vida dos índios e trazer-lhes ‘presentes’ mais personalizados. Organizações privadas abriram o caminho de adotar esse mecanismo de forçar o usuário a dar consentimento sem estar bem informado dos valores envolvidos e dos interesses em jogo. O costume privado facilita a aceitação social de que, por sua vez, um órgão público ou seus dirigentes utilizem o mesmo mecanismo. A diferença está em que, em vez de um anúncio comercial, o usuário ouve ou lê uma mensagem sobre assuntos efêmeros. Em oposição à propensão burocratizante existe outra força na vida interna do Estado no Brasil: a tradição nacional de desburocratização, à qual adere ativamente uma pequena parcela dos compartimentos do Estado. A tradição resiste – e de tempos em tempos se fortalece recebendo apoio da própria presidência da República. Os vários decretos presidenciais desburocratizantes que foram promulgados em diferentes mandatos dão testemunho disto. Seja como for, o Estado brasileiro tem avançado sua ocupação de uma parte da esfera digital. Um dos modos tem sido transferir para ela os procedimentos administrativos de alguns serviços. A transferência não é estritamente uma desburocratização dos próprios procedimentos, os quais são mais ou menos mantidos como eram (salvo que sob nova roupagem). No entanto, poupa o cidadão de fazer vários transportes de documentos de um órgão para outro. Além disso, o contato telefônico ou pela internet substitui diversos comparecimentos ao órgão prestador do serviço desejado. Portanto, tornam-se os procedimentos mais cômodos para os usuários, economizando-lhes tempo e esforços. TEXTO para DISCUSSÃO 36 2994 6 REPENSANDO PROCEDIMENTOS 6.1 Uma perspectiva antropológica Na maioria das vezes, quando um procedimento burocrático atende a finalidades que não podem ou não devem ser preteridas, resta aperfeiçoá-lo. Preliminarmente, o trabalho de aperfeiçoar procedimentos burocráticos requer adotar-se uma perspectiva antropológica que difere bastante da concepção usual entre os leigos. Algumas proposições desta perspectiva podem-se destacar: (i) Em muitos campos dos afazeres humanos não há generalizações, não há visões globais; salvo algumas tão abstratas, ou tão excessivamente gerais, que se mostram incapazes de gerar lições úteis. Para elucidar esta proposição, considere-se o exemplo desta situação: é tarde da noite, a praça está mal iluminada, não há ninguém por perto; como saber se o estranho que se aproxima é bem-intencionado? Não há resposta geral. O que fazer: gritar, esperar calado, falar alguma coisa ou correr? Também não há resposta geral. Esse é o exemplo da segurança pessoal. Há muitas situações dessa espécie, que são genuínas situações estratégicas. Uma generalização no campo da segurança é de que os praticantes de malfeitos se aproveitam da vulnerabilidade de uma pessoa que esteja distraída. Uma regra geral é: fique sempre atento. No entanto, não só manter a atenção em um aspecto fixo torna-se progressivamente cansativo, como também a mente tem a faculdade de distrair-se com facilidade. O fato é que na maioria das vezes as pessoas estão distraídas e vulneráveis; quando se dão conta, já podem ter caído em armadilha. (ii) Em muitos campos dos afazeres humanos, o que se quer (ou se precisa) saber não são umas poucas causas gerais (que afetam vários fenômenos da mesma espécie) ou uns poucos fatores determinantes gerais. O que se precisa principalmente é tomar conhecimento de uns poucos fatores determinantes específicos de um evento específico e concreto. Ou precisa-se conhecer as características de um ente específico e concreto. Um exemplo paradigmático é um desastre de avião e o que se busca em sua investigação. Não é que certo desastre foi da espécie tal que há imperícia do piloto ou tal que há evento natural imprevisto e avassalador ou tal que há falha de alguma peça. O que se precisa saber é o que aconteceu com aquele avião específico que caiu naquele lugar, naquele dia e naquele momento. Qual peça em particular falhou, como falhou e por que TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 2994 falhou. Portanto, em certos campos dos afazeres humanos, o problema pode ser de minúcias e pormenores; ou a solução pode ser de agir sobre minúcias e pormenores. (iii) Em certos campos do conhecimento natural (física e química) é comum que haja leis, naturais ou científicas, as quais se expressam como regras sem exceção. A beleza ou a simplicidade delas fascina, de modo que tais leis são vistas como um modelo a imitar para todas as ciências. A melhor maneira de formular uma regularidade ou uma generalização seria enunciar uma lei sem exceção. Porém, o fato é que mesmo nestes campos há casos de exceções, além de que há outras ciências com poucas leis (biologia, geologia). Seja como for, o contraste é grande com muitos campos dos afazeres humanos. Nestes, a maior parte é de regularidades com exceções (quando são proposições explicativas) e regras com exceções (quando devem ser cumpridas ou obedecidas). É compreensível que seja assim, pois elas refletem a complexidade humana; ou seja, a grande variabilidade e a heterogeneidade – as quais existem em todos os níveis ontológicos de atores humanos (indivíduos, grupos, camadas sociais, populações locais e regionais etc.), bem como na maioria das características destes atores. Em todos os níveis, é comum que os atores humanos ajam e reajam conforme a configuração específica de uma situação estratégica. Por isso mesmo, parece razoável que se aceite a existência de tantas exceções quanto for necessário e viável (obviamente, desde que legítimo e moralmente correto). Aceitá-lo é reconhecer e abraçar a realidade dos seres humanos como são. A busca de regularidades explicativas sem exceções tem sido um projeto pouco frutífero ou quase quimérico, pelo menos por enquanto. Por isso, a conotação pejorativa de ‘exceções’ é uma falha semântica a ser evitada. Mais adequado é considerar que elas próprias não sejam menos (nem mais) bem-vindas do que as regras. Exceção é boa ou má dependendo da explicação ou da justificativa que possa ter. 6.2 Aperfeiçoar procedimentos O campo dos procedimentos administrativos é um daqueles que se encaixam na perspectiva antropológica dos afazeres humanos exposta atrás. Para tornar mais benignos os procedimentos, pode-se aperfeiçoá-los retirando ou substituindo passos, bem como acrescentando outros. Contudo, não é fácil fazer, pois não há técnicas gerais aplicáveis imediatamente – nem a um procedimento qualquer nem a aglomerados de procedimentos (um compartimento de um órgão público ou um órgão inteiro). TEXTO para DISCUSSÃO 38 2994 Também não há visões globais dos procedimentos, os quais são de imensa heterogeneidade quando pertencem a distintos órgãos públicos (estes também com frequência sendo bem diferentes entre si). Nem sequer há uma classificação moderna dos inúmeros procedimentos administrativos existentes. Faz falta uma taxonomia análoga à que existe para os seres vivos em biologia. Como há milhões de procedimentos no Estado, desburocratizar somente uns poucos não traz impacto grande ou durável na experiência da população com mazelas burocráticas. É preciso desburocratizar um grande número deles para transformar o ambiente de um órgão e dos órgãos em geral. Sob outro ângulo, é preciso desburocratizar persistentemente, ao longo de anos e de mandatos governamentais. Ora, cada procedimento tem suas particularidades, é diferente de outro. E está embutido em uma rede de conexões com outros. Por isso, modificar algum requer previamente levantar as características de um ente específico e concreto. Inclusive detectar as conexões e aferir o impacto que modificações em dado procedimento analisado pode ter em outros. O trabalho de desburocratizar consiste em agir sobre minúcias e pormenores. Orientações abrangentes não são suficientes. Por exemplo, um princípio abrangente e desburocratizante é ‘simplificar’ – atraente e simpático por causa da conotação boa da palavra ‘simples’. Mas este princípio não dá qualquer orientação prática, por duas razões. Primeiro, por ser tão geral, é vago e não informa o que simplificar em qualquer dado procedimento. Afinal, nem todo passo de um procedimento pode ou deve ser cortado (ou substituído). Segundo, comumente simplicidade não é simples de fazer nem de obter (Bunge, 1962, p. 134). Muitas vezes é difícil lidar com coisas simples (Norman, 2011, p. 62). Em parte porque frequentemente se percebem em dado objeto várias perspectivas paralelas de simplicidade e de complexidade. Além disso, muitos procedimentos administrativos não podem deixar de ser complexos, pela mesma razão que uma cabine de um Boeing 787 tem centenas de instrumentos emaranhados (Norman, 2011, p. 13-14). Isto é, porque os afazeres humanos entrelaçam objetivos numerosos e até divergentes. Uma etapa da atividade de ação consiste em fazer um procedimento ser inteligível para os usuários (Norman, 2011, p. 40). Quando se chega a compreender e apreciar os propósitos dos passos de um procedimento, este adquire uma nova perspectiva pela qual não se o vê como tão complicado nem como irracional. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 2994 A segunda etapa consiste em amansar e suavizar um procedimento burocrático (em analogia a domar um animal ou aparar pontas de um móvel tosco). Isto é o resultado de um cuidadoso diagnóstico de sua estrutura e de suas microfunções, seguido de um trabalho de design competente. Surge uma complexidade bem organizada e que gera conforto ou mesmo satisfação, em vez de confundir e frustrar. Ela se ajusta às maneiras de ser dos usuários e às suas expectativas (Norman, 2011, p. 31, 51). 6.3 Autarquia federal de desburocratização Ao longo dos anos há certa tendência a maior rebuscamento dos procedimentos administrativos. Uma das causas é que, com o passar do tempo, os órgãos públicos assumem funções adicionais ou formas diferentes de cumprir funções preexistentes, em consequência das diferentes maneiras de ver dos novos governantes ou dos novos parlamentares. Isto requer novos procedimentos ou etapas adicionais em procedimentos preexistentes. Quando pressões de situações do momento requerem mudanças apressadas, as novas etapas e os novos procedimentos são imediatamente enxertados em procedimentos preexistentes. Nestes casos, buscar simplificar levaria tempo demais; pode ser mais simples e mais rápido complicar adicionalmente do que simplificar. É de se esperar que, nessas circunstâncias, não se perca tempo analisando e aperfeiçoando a parte preexistente dos procedimentos antigos. Assim, estes tendem a ficar mais tortuosos (muitas vezes de maneira desnecessária, mas tal que tomaria tempo e esforço descobrir formas alternativas e corrigir). Uma solução razoável é construir uma contratendência, uma atividade persistente de rever e reorganizar os procedimentos burocráticos, curando-os das deformações que surgem. Essa é de fato o propósito da tradição nacional de desburocratização no Brasil. No entanto, em geral, os órgãos públicos não dispõem de recursos e de tempo de pessoal para examinar e revisar seus próprios procedimentos. Pois uma maneira de ‘economizar’ mão de obra no Estado tem sido empregar no máximo um número de servidores que realizem somente as atividades do dia a dia. Comumente a pressão dos embates políticos leva os administradores dos órgãos a adotar formas de administração voltadas para resultados. Estes de fato são de curto prazo, pois são os que se podem exibir nos relatórios próximos no tempo (sejam trimestrais, semestrais ou de fim de ano). Nestas circunstâncias, tem menor ou TEXTO para DISCUSSÃO 40 2994 nenhuma prioridade dedicar horas de pessoal a atividades cujos resultados venham distantes no tempo – tais como investigar, formular e aferir possibilidades de melhorar processos de trabalho e procedimentos administrativos. Isso sugere um caminho de contrabalançar a tendência do rebuscamento dos processos. O Estado pode ter um órgão dedicado a investigar, formular e empreender desburocratização. Com o objetivo de atuar para obter resultados no futuro, deveria ser um órgão com um corpo permanente de servidores, ultrapassando os ciclos de mandatos eleitorais. Poderia ser uma autarquia federal dedicada à tradição de desburocratização do Estado brasileiro. E possivelmente cada nível da federação poderia ter sua própria autarquia semelhante. 6.4 Regras rígidas que obstruem 6.4.1 Impedimentos Considere-se agora uma variação da queixa de Stuart Mill, aquela de regras que obstruem porque são rígidas (em vez de vagamente fixas). Comece-se pelo aspecto de obstruir. ‘Obstrução’ é impedimento, apenas tendo conotação mais negativa. Uma análise de um procedimento administrativo deve verificar primeiro se o impedimento cumpre ou não algum objetivo desejável do próprio procedimento. Muitas vezes, protege segredos, privacidade ou usos legitimamente privilegiados de alguma coisa. Pode ser análogo a fechaduras em portas de salas ou de armários, que visam impedir o acesso de muita gente potencialmente inconveniente. As fechaduras por si só são instrumentos; mas são utilizadas em procedimentos de discriminar quem tem acesso a chaves e quem não tem. Por sua vez, criam-se procedimentos para delimitar os próprios acessos e possivelmente registrar os usos das chaves (algo trivial atualmente com formas eletrônicas de chaves). Outros impedimentos, se forem úteis, muitas vezes têm papéis análogos a chaves. Portanto, deve-se examinar se a pessoa ou o grupo prejudicado pela obstrução de um dado procedimento deveria ter acesso e em que condições. Em muitos procedimentos, alguém tem a obrigação de fazer alguma coisa; ou alguém está apto a receber algum benefício. Nesses casos, precisa identificar-se no início do procedimento. Muitas vezes não basta dizer quem é; a declaração deve ter autenticidade. Por isso, o procedimento requer que haja uma autenticação, algo que demonstre a verdade da declaração ou verifique a genuinidade do documento TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 2994 Em suma, há procedimentos burocráticos benéficos; em particular, podem ser úteis porque criam uma regularidade com a qual os usuários de certas atividades podem contar. Quando podem confiar que há ônibus sem demora no meio da manhã, algumas pessoas podem sair de casa a esta hora para fazer compras ou visitas. De modo similar, algumas empresas podem contratar pessoas para fazer entregas de encomendas a esta hora deslocando-se em ônibus. Procedimentos podem dar previsibilidade, o que motiva a criação de hábitos sociais e sua manutenção. 7.3.2 Procedimentos ambivalentes Note-se, porém, que muitos procedimentos são ambivalentes; isto é, são benéficos para uma parte dos envolvidos e não são para outra. Nos exemplos, algumas empresas não têm lucro em determinadas horas do dia e em certos dias da semana. Embora lucrem no mês como um todo, às vezes escolhem aumentar os lucros por meio de burla aos procedimentos mencionados. Ademais, em geral não há um catálogo ou um arquivo que se possa consultar para saber quais são os propósitos que um procedimento visa alcançar. Comumente, uma pessoa que depende deste (por exemplo, um usuário de uma atividade) tem de fazer uma conjectura e atribuir-lhe pelo menos um propósito. No entanto, há um grande risco de erro. Em parte, porque muitas vezes o usuário não conhece o procedimento inteiro, mas somente a parcela que vivenciou. E, em parte, porque quase sempre o procedimento procura conciliar vários objetivos (os quais podem ter certo grau de tensão entre si). Reflita-se, por exemplo, sobre uma linha de ônibus cujo ponto inicial é em um bairro e cujo ponto final é no centro da cidade. Às vezes os moradores do bairro pensam que a linha é ‘sua’; ou seja, que foi criada exclusivamente para atender a suas necessidades de ir ao centro. Por isso, ressentem-se de que ‘percam tempo’ quando o ônibus faz um arrodeio por dentro de um bairro que está no meio da trajetória. E pode ser que a própria empresa de ônibus tenha sede no bairro do ponto inicial (e talvez os donos ou dirigentes sejam moradores deste bairro). Isto explica porque os ônibus da linha começam a sabotar a entrada no bairro intermediário, desobedecendo à trajetória oficial. No entanto, considere-se um possível problema da secretaria de transportes do município. Talvez nenhuma outra empresa aceite instalar uma linha servindo ao bairro intermediário, estimando que a receita a obter seria insatisfatória. Donde se conclui TEXTO para DISCUSSÃO 48 2994 que a formulação de procedimento requer certa conciliação de interesses divergentes das partes envolvidas. Ademais, em situações assim, é comum que nenhuma parte se sinta satisfeita com a solução encontrada. Assim, pode-se perceber que os problemas de prestar serviços à sociedade muitas vezes não são fáceis para os órgãos públicos. 7.4 Dificuldade de desburocratizar Como se pode perceber, um órgão público abriga e normalmente põe em movimento vários milhares de procedimentos burocráticos. Em algum estado com numerosos órgãos públicos, ou no poder executivo federal, há vários milhões de procedimentos burocráticos. Mas o imenso número não é o único aspecto relevante. Acontece também que esses procedimentos são muito específicos em conteúdo. Os protocolos de entrar em um quartel ou em uma escola estadual ou em uma universidade federal ou em um hospital ou em prédio do Banco Central são diferentes entre si. Em consequência do imenso número de procedimentos e de sua variedade, desburocratizar ou aperfeiçoar o funcionamento dos órgãos públicos não é algo fácil e rápido de fazer. Certamente não é feito por determinadas reformas administrativas, aquelas que alteram as conexões entre órgãos públicos (ou entre compartimentos destes) mas não têm impacto significativo de reformar os procedimentos. Nem é feito simplesmente por aquelas que facilitam aos gerentes do setor público despedir funcionários, pois nem menor número de funcionários nem rotatividade deles altera o impacto dos procedimentos burocráticos existentes. Entrementes, essas reformas são promovidas às vezes com a finalidade de facilitar o domínio do grupo político-partidário que assume o poder ou de facilitar corte da despesa pública. Qualquer destes fins tem pouca ou nenhuma interseção com a finalidade de melhorar a qualidade de funcionamento do Estado. Esta depende muito da qualidade dos procedimentos burocráticos (obviamente, também da qualidade e da competência da mão de obra, da qualidade e da competência dos dirigentes e gerentes, bem como da disponibilidade de recursos). Há somente poucas e raras oportunidades de tentar desburocratizar afetando de uma vez e em massa milhares ou milhões de procedimentos burocráticos diferentes. Extinguir a exigência de reconhecimento de firma talvez tenha sido uma delas, pois cada processo administrativo comumente requer várias assinaturas de pessoas diferentes. Afora esses casos raros, o que se precisa fazer é analisar os procedimentos um por TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 2994 um, procurando descobrir as finalidades de cada passo e a viabilidade de cortá-lo ou modificá-lo. É um trabalho típico de minúcias e pormenores. Isso requer a existência de uma equipe especializada e dedicada inteiramente ao trabalho durante um período de tempo que ultrapassa a duração de alguns mandatos eletivos (Oliveira, 1984, p. 8). Logo, a criação de uma autarquia para fins de desburocratização parece ser um modo adequado de lidar com o problema. Perante uma possível objeção óbvia, cabe lembrar a máxima preferida de Milton Friedman (de que almoço grátis não existe). Traduzindo-a para o contexto, não existe desburocratização sem se incorrer nos custos de planejá-la e de implementá-la. 8 COMENTÁRIO FINAL O eminente antropólogo Melville J. Herskovits escreveu que o ser humano é um ente de muitas facetas (Herskovits, 1948; 1952, p. 20). Pode-se dizer o mesmo do fenômeno burocrático, um componente muito importante da vida organizacional na civilização ocidental contemporânea. O fenômeno abrange a vida interna e as relações externas de cada organização que tenha uma estrutura administrativa burocrática, onde um corpo de funcionários põe em andamento (ou segue) procedimentos burocráticos. O presente texto expõe as principais facetas do fenômeno, examinando noções básicas e mostrando características gerais da administração burocrática. Tendo em vista que os procedimentos burocráticos são ignorados em boa parte da literatura técnica, o texto dedica-lhes mais espaço. Mostra sua importância, em contraste com a informalidade – esta tende a ser pouco ou nada eficaz em certas atividades que tenham finalidade útil ou produtiva. Também chama atenção para o aspecto de que a construção dos procedimentos burocráticos aplica o princípio da divisão do trabalho, que engendra eficiência. Além disto, os procedimentos servem para limitar o uso do poder e para poupar recursos perante certas tentações de desperdício, bem como são instrumento auxiliar na preservação da moralidade administrativa. Não se incluiu nos propósitos do presente texto abordar eficiência. Porém, fazendo conjecturas nesta subseção final, pode-se lembrar que eficiência é um valor do âmbito de produção, não do âmbito de lidar com seres humanos e levar em consideração seus sentimentos, receios, aspirações e esperanças. Ou seja, é um valor frio, sem calor TEXTO para DISCUSSÃO 50 2994 humano. Por isso, não é à toa que certos procedimentos demorem ou incomodem ou irritem (ou sejam irracionais sob certas perspectivas). Eles foram feitos assim mesmo. Talvez o caminho a seguir seja aperfeiçoar tais procedimentos, até mesmo descartando um tanto de eficiência em prol de um tanto de consideração por pessoas. Além disso, em geral os procedimentos são complexos, o que requereria muito mais trabalho de alta qualificação para desenhá-los do que comumente foi feito. Por isso, muitos deles têm defeitos de formulação. Outros estão desadaptados às mudanças de circunstâncias que o tempo traz. A julgar pela experiência do dia a dia (embora esta seja um tanto temerária), há dezenas de milhares de procedimentos burocráticos portando falhas de desenho, estando deformados e rebuscados. Um remédio razoável é desburocratizar, trabalho que requer grande escala de atividade, pessoal especializado e horizonte de longo prazo. Sua finalidade é eliminar as disfunções, não a forma burocrática de organização. Por isso o presente texto propõe que se crie uma autarquia federal de desburocratização. REFERÊNCIAS ALBROW, Martin. Bureaucracy. London: Macmillan, 1970. BEETHAM, David. Bureaucracy. 2nd ed. Buckingham: Open University Press, 1996. BUNGE, Mario. The complexity of simplicity. Journal of philosophy, v. 59, n. 5. p. 113-135. Mar. 1962. _______. Method, model and matter. Dordrecht: D. Reidel, 1973. DOWNS, Anthony. Inside bureaucracy. Boston: Little, Brown, 1967. DUDLEY, Larkin S. Bureaucracy: perspectives. In: BERMAN, Evan M.; RABIN, Jack. (Ed.) Encyclopedia of public administration and public policy. 2nd ed. Boca Raton: CRC Press, 2008. p. 221-224. FRIEDMAN, Milton. There’s no such thing as a free lunch. LaSalle: Open Court, 1975. GERTH, H. H.; WRIGHT MILLS, C. (Ed.) From Max Weber: essays in sociology. New York: Oxford University Press, 1946. GIBBONS, Robert. Incentives in Organizations. 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