Kommunalfinanzen

Zimmermann, Horst Book Part Kommunalfinanzen Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Zimmermann, Horst (2018) : Kommunalfinanzen, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadtund Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 1159-1170, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-55991076 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225768 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Die ARL ist Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft HorstZimmermann Kommunalfinanzen S.1159bis1170 URN: urn:nbn:de:0156‐55991076 CC‐Lizenz:BY‐ND3.0Deutschland In: ARL–AkademiefürRaumforschungundLandesplanung(Hrsg.): HandwörterbuchderStadt‐undRaumentwicklung Hannover2018 ISBN978‐3‐88838‐559‐9(PDF‐Version) 1159 ,JTWISJYJ0TRRZSFQąSFS_JSXNSIJNSJ;TWFZXXJY_ZSL für erfolgreiche Stadtentwicklung und die Versorgung der Region im Dienste des Wachstums einer Volkswirtschaft. Dazu sind die Aufgaben und Einnahmen so festzulegen, dass die Kommunen eigenverantwortlich handeln können. Probleme liegen in dem fehlenden Satzrecht bei der Einkommensteuer, IJR7JKTWRGJIFWKGJNIJW,WZSIXYJZJWZSIZSYJWąSFS_NJWYJS Sozialausgaben. 0TRRZSFQąSFS_JS Horst Zimmermann ,QNJIJWZSL 1 Gegenstand und Bedeutung der Kommunalfinanzen 2 Ausgaben und Aufgabenerfüllung der Kommunen 3 Das System der kommunalen Einnahmen 4 Kommunale Steuern 5 Zuweisungen als ergänzende Einnahmeart 6 Die Schuldaufnahme als kontroverse Einnahmeart 7 Kommunalfinanzen und Stadtentwicklung Literatur 0TRRZSFQąSFS_JS 1160  ,JLJSXYFSIZSI'JIJZYZSLIJW0TRRZSFQąSFS_JS Die Finanzen der Kommunen, also der kreisfreien Städte, der Landkreise und ihrer kreisangehörigen Gemeinden, sind ein bedeutsamer Teil der öffentlichen Finanzen, sie üben erhebliche Effekte auf die Stadtentwicklung und die regionale Struktur des Staatsgebietes aus (vgl. hierzu und zu den nachfolgenden Ausführungen Zimmermann 2016). Die Bedeutung zeigt sich darin, dass die kommunalen Ausgaben 27 % des öffentlichen Gesamthaushaltes ausmachen, also der Finanzen von Bund, Ländern und kommunaler Ebene (BMF 2017: 141 ff.). Die Bedeutung der kommunalen Ebene kann aber, ebenso wie bei Bund und Land, nicht allein an ihrem Finanzanteil gemessen werden. Hinzu tritt die sogenannte Verordnungstätigkeit. Diese allerdings hat beim Bund ein sehr viel größeres Gewicht, denn er erlässt die meisten Gesetze und entsprechenden Verordnungen in Deutschland. Dagegen ist das Gewicht der kommunalen Ebene im Bereich der Verordnungstätigkeit geringer als ihr zahlenmäßiger Anteil an den gesamten Finanzen. Die Gemeinden haben die Gesetze von Bund und Land auszuführen und sind daher in ihrer gestalterischen Bedeutung eingeschränkt, ohne dass sich dies in Zahlen ausdrücken lässt. 2 Ausgaben und Aufgabenerfüllung der Kommunen Die Gemeinden haben gemäß Art.28 Abs.2 Grundgesetz (GG) die „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ als Aufgabe, und den Landkreisen werden ebenfalls Aufgaben zugewiesen (▷Kommunale Selbstverwaltung). Welche einzelnen Aufgaben von Städten und Gemeinden in diesem Rahmen erfüllt werden, lässt sich im Wesentlichen an den hierfür getätigten kommunalen Ausgaben ablesen (s. Tab. 1). Den mit Abstand größten Anteil haben die Ausgaben für Soziales und Jugend mit rund 35 %. Dieser Ausgabenanteil belief sich 1913/14 auf 17 % und erreichte schon 1955 etwas mehr als 26 % (Zimmermann 2016: 93). Von damals bis heute spiegelt sich darin das Entstehen des Wohlfahrtsstaates wider, der durch Transfers und Sozialausgaben gekennzeichnet ist. Hinter diesen Ausgaben stehen Verteilungsziele. Hingegen haben die meisten anderen in Tabelle 1 aufgeführten Aufgabenbereiche den Zweck, den privaten Haushalten und Unternehmen in der Kommune sogenannte öffentliche Güter bereitzustellen, also solche Güter, die durch den privaten Markt nicht oder nur unvollständig bereitgestellt werden können. Diese im Gegensatz zu den Verteilungsaufgaben als allokative Aufgaben bezeichneten Tätigkeiten gibt es auch auf der Ebene von Bund und Land, beispielsweise im Bereich Verteidigung oder Polizei. Diese Unterscheidung ist deshalb wichtig, weil man bei der Gesamtheit dieser öffentlichen Güter fragen kann, welche besonders für eine Bereitstellung auf der kommunalen Ebene geeignet sind. Diese lokalen öffentlichen Güter grenzt man ökonomisch nach dem räumlichen Nutzerkreis ab. Dieser Kreis ist für den Kindergarten offensichtlich klein und für die Landesverteidigung bundes weit. International vergleichend findet sich für die Kommunen überall ein ähnliches Bündel von Aufgaben wie in Tabelle 1. Ganz eindeutig ist diese Zuordnung für die Aufgabenbereiche Straßen, Abfall und Abwasser. Diese Tätigkeiten finden auf dem Gebiet einer Stadt oder Gemeinde statt, wo sie einen Nutzen für deren Bewohner stiften. Außerdem sind sie in der Regel nur begrenzt privat organisierbar. Das Bildungswesen als ein weiteres Aufgabenfeld (siehe den Punkt 0TRRZSFQąSFS_JS 1161 Tabelle 1: Kommunale Ausgaben nach ausgewählten Aufgabenbereichen, 2011 ,QNJIJWZSLQY 5WTIZPYWFMRJS _9:SYJWUZSPYJ ,JRJNSIJSZSI ,JRJNSIJ[JWG¦SIJ IFWZSYJW1FSIPWJNXJ 2NTõ 2NTõ  Zentrale Verwaltung 34.618 17,3 6.360 19,5 Schule und Kultur 23.614 11,8 6.670 20,5 Soziales und Jugend 69.378 34,8 25.971 79,7 Gesundheit und Sport 6.308 3,2 1.453 4,5 Straßen 10.042 5,0 1.715 5,3 Abfall, Abwasser 7.696 3,9 1.630 5,0 Wirtschaft, Wirtschaftsförderung 6.212 3,1 744 2,3 Friedhof, Grün, Naturschutz 3.457 1,7 264 0,8 sonst. „Gestaltung der Umwelt“ 17.799 8,9 2.170 6,7 Steuern, Zuweisungen, Umlagen 3.625 1,8 - 17.007 - 52,2 sonst. zentrale Finanzleistungen 19.342 9,7 - 11.753 - 36,1 Übrige Ausgaben Insgesamt 199.532 100,0 32.598 100,00 Bereinigte Ausgaben, d. h. bereinigt um Zahlungen von gleicher Ebene, einschl. besonderer Finanzierungsvorgänge, ohne haushaltstechnische Verrechnungen. Quelle: Destatis 2013 0TRRZSFQąSFS_JS 1162 „Schule und Kultur“ in Tabelle 1) ist in Deutschland wie auch anderswo aufgeteilt in Schulen unter kommunaler Zuständigkeit und beispielsweise Universitäten, die man allenfalls auch einer sehr großen Stadt zuordnen kann. Die Zuordnung der Aufgaben auf die Kommunen ist in Deutschland im Großen und Ganzen gut gelöst. Lediglich bei den Sozialausgaben sind Besonderheiten zu berücksichtigen, auf die noch zurückzukommen sein wird. Da Kommunen geographisch eng definiert sind, entsteht das Problem, dass manche kommunalen Leistungen auch Nutzungsmöglichkeiten für das Umland bieten (sogenannte räumliche externe Effekte). Besonders wichtig ist dies in Großstadtregionen, wo es eine Arbeitsteilung zwischen Kernstadt und Umlandkommunen gibt. Dass diese Arbeitsteilung gut funktioniert, ist unter dem Aspekt des gesamtwirtschaftlichen Wachstums von großem Gewicht. Wenn aber die Leistungen der Kernstadt auch dem Umland zugutekommen, von dort aber nicht die entsprechenden Einnahmen zu erwarten sind, besteht die Gefahr, dass bestimmte Leistungen in zu geringem Umfang angeboten werden (Zimmermann 2016: 64 ff. zu den Möglichkeiten, einer solchen Gefahr entgegenzuwirken). Die richtige Zuordnung der kommunalen Aufgaben ist auch deshalb wichtig, weil nur dann der ökonomische Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz wirksam werden kann (vgl. Olson 1969). Danach sollte einer Gebietskörperschaftsebene, etwa den Kommunen, eine öffentliche Aufgabe so zugeordnet sein, dass die einzelne ▷Gebietskörperschaft autonom über (1) die Ausgaben zusammen mit (2) den selbst aufzubringenden Einnahmen entscheidet. Auf diese Weise muss die Gebietskörperschaft zwischen Ausgabenvorteil und daraus entstehender Finanzierungslast abwägen, und die Entscheidung tendiert dazu, im ökonomischen Sinne effizient zu sein. Allerdings ist der Entscheidungsspielraum der Kommune bei den ihr zustehenden Aufgaben unterschiedlich groß. Er reicht von den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, etwa Kultur und Sport, über pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, etwa Schulbau und kommunale Straßen, bis zu den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, etwa Standesamtsund Passwesen, bei denen sowohl das Ob als auch das Wie der Aufgabenerfüllung weitestgehend feststehen. Damit ist zugleich eine Skala der Finanzautonomie angedeutet, mit abnehmender Möglichkeit, dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz zu folgen (Zimmermann 2016: 102 f.). Der Entscheidungsspielraum würde wiederum vergrößert, wenn das ▷Konnexitätsprinzip stärker als bisher angewendet würde, nach dem die obere Ebene zusammen mit der nach unten gegebenen Aufgabe auch die entsprechenden zusätzlichen Einnahmen gänzlich nach unten geben soll. Zugleich ist bei der Zuordnung einer Aufgabe zwischen den Ebenen das Subsidiaritätsprinzip (▷Subsidiarität) zu berücksichtigen (vgl. Döring 1994). Es besagt: Wenn eine öffentliche Aufgabe auf einer niedrigeren Ebene erfüllt werden kann, so soll sie dort auch erfüllt (und finanziert) werden („im Zweifelsfalle unten“). Ökonomisch schlägt sich diese Forderung im sogenannten Dezentralisierungstheorem nieder (Blankart 2011: 617 f.). Danach sollten öffentliche Leistungen immer dann dezentral bereitgestellt werden, wenn mit einem einheitlichen zentralen Angebot keine Effizienzvorteile im Sinne möglicher Kostenersparnisse oder einer größeren Präferenzgerechtigkeit verbunden sind. Das bedeutet: Solange durch eine zentrale Bereitstellung öffentlicher Güter weder etwaige Skaleneffekte realisiert noch bestehende räumliche Nutzen-Spillovers internalisiert werden, gilt ein dezentrales Leistungsangebot als vorrangig. 0TRRZSFQąSFS_JS 1163 Diese beiden wichtigen Prinzipien sind unter den kommunalen Aufgaben in Tabelle 1 beispielsweise weitestgehend eingehalten für Straßen, Abwasser und Abfall. Für den größten Posten, die Sozialausgaben, gilt das hingegen nicht oder nur in sehr geringem Maße. Die Sozialausgaben der Kommunen werden überwiegend auf der Basis von Gesetzen des Bundes getätigt, die nur in begrenztem Maße kommunale eigene Entscheidungen zulassen. Finanziert werden sie aber ganz überwiegend aus dem kommunalen Budget. Der Grund liegt darin, dass es ökonomisch sinnvoll ist, Verteilungsziele vor allem auf den oberen Ebenen des Staates entscheiden zu lassen, um größere regionale Unterschiede im Einkommen zwischen Personen und Gebietseinheiten zu vermeiden (Zimmermann 2016: 35 ff.). Noch offensichtlicher ist diese Dominanz der oberen Ebenen und in diesem Fall sogar der zentralen Ebene im Hinblick auf das Konjunkturziel. Wenn eine Rezession den Gesamtstaat erfasst, ist es für die einzelne Kommune, aber auch das einzelne Bundesland nicht vorteilhaft, eigene Konjunkturpolitik zu betreiben. Die Kosten dieser Politik, beispielsweise für zusätzliche Infrastrukturmaßnahmen und entsprechende – konjunkturell angezeigte – Schuldaufnahme, liegen bei der einzelnen lokalen Gebietskörperschaft, während die Vorteile im Sinne der Rezessionsbekämpfung dem größeren Gebiet zugutekommen, weil die Erstellung der ▷Infrastruktur zu Mehreinkommen führt, das nicht nur in der eigenen Kommune, sondern auch in umliegenden und sogar fernabliegenden Kommunen bzw. Regionen anfällt. 3 Das System der kommunalen Einnahmen Die Einnahmearten der Kommunen weisen eine Hierarchie unter dem Aspekt der kommunalen Finanz autonomie auf. Um dies aufzuzeigen, sind die Einnahmearten in Tabelle 2 danach unterteilt, ob es sich um Einnahmen „aus eigenen Quellen“ oder um Zuweisungen von anderen öffentlichen Körperschaften (Einnahmen „von anderen Ebenen“) handelt. Damit werden stärker autonome und stärker fremdbestimmte Einnahmen unterschieden. Mit dem Begriff der Einnahmen „aus eigenen Quellen“ wird auf die wirtschaftliche Herkunft der Einnahmen aus dem Gebiet einer Kommune abgestellt, in der deutschen Literatur auch als Radizierbarkeit bezeichnet. Wenn diese vorliegt, hat die Kommune einen Anreiz, die Pflege der Einnahmequelle ernst zu nehmen, insbesondere wenn sie auch die Höhe der Einnahmen bestimmen kann. Innerhalb der Einnahmen „aus eigenen Quellen“ sind an erster Stelle eigene Steuern in dem Sinne hervorzuheben, dass den Kommunen nicht nur der Ertrag der Steuer zugutekommt, sondern sie auch den Satz der Steuer bestimmen können. Dies gilt in Deutschland für die Grundsteuer, die Gewerbesteuer und die sogenannten örtlichen Aufwandund Verbrauchsteuern, wie beispielsweise die Hundesteuer oder die Zweitwohnungsteuer. Eine schon eingeschränkte Autonomie besteht, wenn die Kommune zwar den Steuersatz nicht bestimmen kann, ihr aber ein Anteil nach dem örtlichen Aufkommen zufließt. Dies gilt für den bedeutsamen kommunalen Anteil an der Einkommensteuer, der neben der Gewerbesteuer die größte steuerliche Einnahmequelle darstellt. Hingegen ist das, was in der amtlichen Statistik als gemeindlicher Umsatzsteueranteil ausgewiesen wird, in Wirklichkeit eine Zuweisung aus dem gesamtstaatlichen Umsatzsteueraufkommen, die nach wirtschaftlichen Indikatoren erfolgt und keineswegs nach dem örtlichen Zustandekommen der Umsatzsteuer. Daher wird diese Position unter den Zuweisungen ausgewiesen. 0TRRZSFQąSFS_JS 1164 Tabelle 2: Einnahmen „aus eigenen Quellen“ und andere Einnahmearten, 2011 Kommunen Mio. € % A. Einnahmen „aus eigenen Quellen“ 107.73258,8 1. Eigene Steuern (kommunale Ertragshoheit, z. T. auch Steuersatzrecht und kommunale Veranlagung) 41.665 22,7 1.1.Grundsteuer 10.321 5,6 darunter Grundsteuer (B) 9.954 5,4 1.2.Gewerbesteuer (netto)1) 30.507 16,6 1.3.Örtliche Verbrauchund Aufwandsteuern sowie steuerähnliche Einnahmen 837 0,5 2.Anteile an Steuern (Verbundsteuern) nach örtlichem Aufkommen 24.607 13,4 Einkommensteueranteil 24.607 13,4 3.Einnahmen auf Basis des Äquivalenzprinzips (Entgeltabgaben) 41.460 22,6 3.1.Gebühren 23.567 12,9 3.2.Beiträge 1.411 0,8 3.3.Erwerbseinnahmen darunter Konzessionsabgabe 11.407 3.514 6,2 1,9 3.4.Veräußerungserlöse (Anlagevermögen) 5.075 2,8 B. Zuweisungen :RQFLJS[TSFSIJWJS¸KKJSYQNHMJS 0¸WUJWXHMFKYJSK¾WINJPTRRZSFQJ*GJSJFQX ,FS_Jì[TSFSIJWJS*GJSJSê 79.747 43,5 1.„Zuweisungen“ aus der Umsatzsteuer 3.460 1,9 2.Zuweisungen/Umlagen im Verwaltungshaushalt2) 66.045 36,0 3.Zuweisungen im Vermögenshaushalt3) 10.242 5,6 C. Nettokreditaufnahme - 207 - 0,1 D. Sonstige Einnahmen (als Differenz ermittelt) - 3.929 - 2,1 Einnahmen insgesamt4) 183.343 100,0 Quelle: Destatis 2013 0TRRZSFQąSFS_JS 1165 Die dritte Gruppe der Einnahmen „aus eigenen Quellen“ umfasst die Entgeltabgaben. Sie werden auf Basis des Äquivalenzprinzips erhoben, d. h., dass der kommunalen Einnahme eine speziell für diese Einnahme getätigte Leistung einer Kommune gegenübersteht. Hier machen die Gebühren den größten Anteil aus, die damit die drittgrößte Einnahmeart unter den Einnahmen „aus eigenen Quellen“ bilden, nicht zuletzt, weil sie in den letzten Jahren unter dem Druck der erforderlichen Konsolidierung der kommunalen Haushalte stark angehoben worden sind. Während Gebühren in der Regel für die Leistung an einen Empfänger für eine einzelne kommunale Leistung erhoben werden, dienen Beiträge der Finanzierung eines einmaligen öffentlichen Investitionsaufwands, wofür die Anliegergebühren das wichtigste Beispiel sind. Die Erwerbseinnahmen beruhen wiederum auf wirtschaftlicher Tätigkeit der Kommune. Der hierunter hervorgehobene Posten der Konzessionsabgabe kommt dadurch zustande, dass die Kommune für die Konzession, über ihr Gemeindegebiet eine Leitung legen zu lassen, eine Abgabe erheben darf. Schließlich entstehen Einnahmen auf Basis des Äquivalenzprinzips auch dadurch, dass die Kommune Teile ihres Anlagevermögens, beispielsweise ein nicht mehr genutztes Schulgebäude, veräußert. Unter den in Tabelle 2 aufgeführten Einnahmearten sollten immer zuerst die Entgelte zur Finan zierung einer Ausgabe herangezogen werden. Sie werden für eine Gegenleistung erhoben, sodass für den Bürger die Abwägung von Ausgabenvorteil und Einnahmenachteil besonders leicht fällt. Erst wenn diese Möglichkeit ausgeschöpft oder aus erhebungstechnischen Gründen nicht realisiert werden kann, sollten Steuereinnahmen und in weiterer Abstufung Zuweisungen für die Finanzierung kommunaler Leistungen eingesetzt werden. 4 Kommunale Steuern Hinsichtlich der verschiedenen zuvor erörterten Einnahmearten seien die Probleme bei einzelnen Gemeindesteuern gesondert hervorgehoben. Für die Landkreise ist dies nicht erforderlich, weil sie praktisch keine Einnahmen aus Steuern beziehen. 4.1 Die Grundsteuer Eine besondere Problematik weist in Deutschland die Grundsteuer auf. Sie ist an sich eine hervorragend geeignete Kommunalsteuer, weil sie als allgemeines Äquivalent für gemeindliche Nutzungen angesehen und zugleich wegen der Bindung der Steuer an Grundstücke nur begrenzt überwälzt werden kann. Leider ist die deutsche Grundsteuer derzeit in einem desolaten Zustand. Die Bemessungsgrundlage beruht auf Wertermittlungen aus dem Jahre 1964 und in den neuen Bundesländern sogar 1936. Die Relationen zwischen den Grundstückswerten haben sich in der Zwischenzeit sehr stark verändert, weshalb das Verfassungsgericht diese Steuer als nur noch begrenzt verfassungsgemäß ansieht. Es wurden verschiedene Reformoptionen diskutiert (Wissenschaftlicher Beirat beim BMF 2010), unter denen ein Modell vielleicht am sinnvollsten ist, dass auf dem leicht ermittelbaren Bodenwert plus einer eher überschlägigen Einbeziehung der Wohnfläche beruht. Dieses Modell liegt auch dem Gesetzentwurf zugrunde, dem der Bundesrat am 24.09.2016 zugestimmt hat.