Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre

Schulz, Jan Pieter Article Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre Intervention. Zeitschrift fuer Ökonomie / Journal of Economics Provided in Cooperation with: Edward Elgar Publishing Suggested Citation: Schulz, Jan Pieter (2006) : Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre, Intervention. Zeitschrift fuer Ökonomie / Journal of Economics, ISSN 2195-3376, Metropolis-Verlag, Marburg, Vol. 03, Iss. 1, pp. 34-40, https://doi.org/10.4337/ejeep.2006.01.03 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/277061 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ 34 Forum Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre Tax Reforms Beyond Political Colours Jan Pieter Schulz* Die Finanzpolitik der beiden deutschen rot-grünen Regierungen ( bis ) weist eine auff ällige Kontinuität zur Politik der schwarz-gelben Vorgängerregierungen auf. Die CDU/ FDP-Regierungen waren bestrebt, die steuerliche Belastung der Unternehmensgewinne zu vermindern, die direkte Besteuerung der Gewinne und Arbeitseinkommen bei gleichzeitig stärkerer Ver brauchs besteuerung zu reduzieren und die gesamtwirtschaftliche Steuerquote zu senken (BMF :  ff .). Die rot-grünen Regierungen setzten die Finanzpolitik ihrer Vorgänger durch umfangreiche Entlastungen auf der Ebene der direkten Steuern und weitreichende Erhöhun gen der indirekten Steuern fort (vgl. BMF ). Einkommensteuer Besonders auff ällig ist die Kontinuität in der Finanzpolitik bei der Einkommensteuer (ESt). Der Tarif wurde bereits durch die schwarz-gelben Regierungen in drei Stufen (,  und ) reduziert (BMF :  ff .). Die rot-grünen Regierungen setzten diesen Kurs fort: In mehreren Schritten wurde zwischen  und  der Eingangssteuersatz von ursprünglich , Prozent auf  Prozent und der Spitzensteuersatz von  Prozent auf  Pro - zent vermindert. Zugleich wurde mehrfach die Progressionszone abgesenkt und die Null zone von ursprünglich . € auf . € erhöht (BMF :  ff .). Weitere Än de run gen am Tarif, wie die seit langem angemahnte Kopplung an die Realeinkommens ent wick lung zur Vermeidung der so genannten »kalten Progression« (vgl. Stern ), unter blieben dagegen. Neben der reinen Absenkung der Steuersätze nahm insbesondere die erste rot-grüne Regierung wesentliche Veränderungen bei Tatbeständen vor, mit denen im Ein kommensteuergesetz (EStG) die steuerliche Leistungsfähigkeit der Steuerpfl ichtigen berücksichtigt werden soll. Abgesehen von der steuerlichen Implementierung einer kapitalgedeckten Säule bei der Altersversorgung (»Riester-Rente«) mit dem Altersvermögensgesetz vom .. und etlichen wenig erfolgreichen Versuchen, die Bemessungsgrundlage durch Streichung oder Reduktion von Ausnahmetatbeständen zu verbreitern, sind insbesondere die stär kere steuerliche Berücksichtigung von Kindern, die Einführung einer Entfernungspauschale und das Alterseinkünftegesetz zu erwähnen. Das monatlich gewährte Kindergeld für das erste und zweite Kind wurde von ur sprünglich  € () auf  € (seit ) ebenso erhöht wie der jährlich alternativ gewährte Kinderfreibetrag, der von . € () auf . € (ab ) stieg. Obwohl die stärkere steuerliche Berücksichtigung von Kindern unter familienpolitischen und Leistungs fähig - * Stuttgart. Ich danke Herrn PD Dr. Hans Pitlik und Herrn StB Stephan Buchholz für hilf reiche Anmerkungen. Jan Pieter Schulz: Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre 35 keitsaspekten wünschenswert ist, unterließen es die rot-grünen Regierungen, diese vom Einkommen der Eltern zu entkoppeln: Während ein Freibetrag bei steigendem Einkommen wegen des progressiven Tarifverlaufs zu wachsender Steuerersparnis führt, hätte ein Absetzbetrag, wie er etwa bei der Einkommensbesteuerung in Österreich üblich ist, gleich hohe Abzüge von der Steuerschuld zur Folge (Nowotny : ). Einhergehend mit den genannten Veränderungen wurde außerdem – bei Beibehaltung des seit Anfang der er Jahre in dieser Form bestehenden Splittings für die Einkommen von Ehegatten – der Haushaltsfreibetrag für Alleinerziehende von ursprünglich . € (bis ) abgeschmolzen, zuletzt () ganz beseitigt und durch einen Entlastungsbetrag in Höhe von . € ersetzt. Die Einführung einer Entfernungspauschale ersetzte ab dem Jahr  den bisherigen Kilometerpauschbetrag für die Benutzung von Automobilen auf der Fahrt zum und vom Arbeitsplatz. Die Entfernungspauschale ist verkehrsmittelunabhängig und stellt somit auf den ersten Blick ein ökologisches Element im EStG zur Gleichstellung der benutzten Verkehrsmittel unabhängig von den tatsächlich entstandenen Kosten dar. Allerdings ergibt sich bei der Berücksichtigung von Mobilitätsaspekten die Frage, ob nicht ein Verstoß gegen das Prinzip der Besteuerung nach der steuerlichen Leistungsfähigkeit vorliegt. Da häufi g für die Wahl des Wohnorts die Wohnkosten den Ausschlag geben, ließe sich steuersystematisch auch eine mit der Entfernung zum Arbeitsplatz korrespondierende Mietpauschale rechtfertigen. Selbst bei größeren Mobilitätserfordernissen in der modernen Arbeitswelt bleibt die Entfernungspauschale somit ein fragwürdiges, die Zersiedelung förderndes Instrument (Seidel :  f.). Das Alterseinkünftegesetz schließlich trat am .. in Kraft. Bis zum Jahr  erfolgt der Übergang zu einer nachgelagerten Rentenbesteuerung. Dabei werden ab dem Jahr  die geleisteten Altersvorsorgebeiträge von Arbeitgeber|inne|n und Arbeitnehmer|inne|n mit zusammen  Prozent von der Steuer freigestellt. Dieser Anteil erhöht sich jährlich um zwei Prozentpunkte, sodass im Jahr  die Altersvorsorgebeiträge vollständig steuerbefreit sind. Die Leibrenten, die auf diesen Altersvorsorgebezügen beruhen, unterliegen hingegen ab dem Jahr  zu  Prozent der Besteuerung. Der steuerbare Anteil wird bis zum Jahr  in Schritten von zwei Prozent pro Jahr auf  Prozent angehoben, danach schließen sich schrittweise Erhöhungen um einen Prozentpunkt pro Jahr bis zum Jahr  an. Außerdem wird für jede Generation ein individueller Freibetrag eingeführt. Problematisch ist die Übergangsregelung vor allem für Bezieher|innen niedriger Einkünfte, weil zunächst nur noch zehn Prozent ihrer Vorsorgeaufwendungen nicht der Besteuerung unterliegen, zugleich aber die bisherigen Freibeträge entfallen. Außerdem kommt es ab dem Jahr  zu einer Doppelbesteuerung des Einkommens zu zwei Zeitpunkten des Lebens. Schließlich erfasst die Reform ohne Übergang Bestandsrenten. Somit unterliegen alle Renten, von denen bislang lediglich ein Anteil von  Prozent steuerpfl ichtig war, ab  mit einem Anteil von zunächst  Prozent der Besteuerung. Damit ergeben sich für alle Bestandsrentner|innen jährlich steigende Einkommenseinbußen. Auch alle neu in die Rentenphase eintretenden Personen sind von dieser Neuregelung betroff en. Daher ist eine Kompensation durch zusätzliche Sparanstrengungen vielfach nicht möglich (Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik :  ff .). 36 Forum Unternehmensbesteuerung Die gravierendste Änderung in der Struktur des EStG erfolgte im Rahmen der Reform der Unternehmensbesteuerung zum ... Über Reformen in diesem Bereich war in Deutschland bereits seit Ende der er Jahre diskutiert worden. Erste Reformen gab es mit dem Standortsicherungsgesetz von , durch das innerhalb des EStG ein Spitzensatz für gewerbliche Einkünfte eingeführt und die Sätze der Körperschaftsteuer (KSt) reduziert wurden. Mitte der er Jahre gab es etliche Kommissionen, die Vorschläge zur Reform erarbeiteten, doch letztlich blieb es unter den schwarz-gelben Regierungen beim bisherigen System; lediglich die Gewerbekapitalsteuer wurde  abgeschaff t (Bach :  ff .). Die besondere Problematik der Unternehmensbesteuerung liegt darin begründet, dass vor allem aus steuertechnischen Gründen für Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit eine gesonderte ESt, die KSt, erforderlich ist (Nowotny :  ff .), deren Ausgestaltung allerdings etliche Parallelen zum EStG aufweist. Allerdings sollte es keine steuerlichen Gründe für die Wahl der Rechtsform geben. Daraus folgt die Notwendigkeit paralleler Reformen des EStG und des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) bei einer grundlegenden Änderung der Unternehmensbesteuerung. Bis zur Reform im Jahr  wurde unter Anwendung des Anrechnungsverfahrens eine größtmögliche Integration der KSt in die ESt unternommen. Zu diesem Zweck wurde ein gespaltener KSt-Satz von zuletzt  Prozent für ausgeschüttete und  Prozent für thesaurierte Gewinne angewendet. Auf der Ebene der Anteilseigner|innen wurden die ausgeschütteten Gewinne unter Anrechnung der bereits gezahlten KSt dem persönlichen Grenzsteuersatz nach dem EStG unterworfen. Mit der Reform wurde das Anrechnungsverfahren durch eine Variante des klassischen Systems der Körperschaftsbesteuerung ersetzt. An die Stelle der früheren gespaltene Steuersätze trat ein neuer einheitlicher Steuersatz von  Prozent. Außerdem wurden Dividendenzahlungen von inländischen Kapitalgesellschaften an Kapitalgesellschaften von der Steuer befreit. Hieraus resultierte die Einführung der Steuerfreiheit der Veräußerungsgewinne von Anteilen an inländischen Kapitalgesellschaften durch Kapitalgesellschaften. Innerhalb des klassischen Systems kann die bereits gezahlte KSt von den Steuer pfl ich - tigen nicht mit der zu zahlenden ESt verrechnet werden, sondern es kommt zur Doppelbesteuerung von ausgeschütteten Dividenden. Um steuerliche Mehrbelastungen bei Einkünften aus Kapitalvermögen zu vermeiden, wurde von der rot-grünen Regierung das so genannte Halbeinkünfteverfahren geschaff en, das auch auf die Veräußerung von Anteilen an Kapitalgesellschaften durch natürliche Personen Anwendung fi ndet. Danach unterliegt nur die Hälfte der Kapitaleinkünfte der ESt, die andere Hälfte ist von der Besteuerung frei gestellt (BMF :  ff .). Dem Ziel der rechtsformneutralen Besteuerung kam die rot-grüne Regierung allerdings nur bedingt näher. Zur Erreichung dieses Ziels wäre nach der Senkung der Steuersätze für Kapitalgesellschaften um  Prozentpunkte eine ähnliche Senkung der Spitzensätze für Einkünfte aus Gewerbebetrieb innerhalb der ESt erforderlich gewesen. Stattdessen entfi el die Tarifbegrenzung für gewerbliche Einkünfte. Außerdem wurde die Möglichkeit geschaff en, Jan Pieter Schulz: Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre 37 das ,-fache des Gewerbesteuermessbetrags von der ESt abzuziehen (BMF :  f.). Die Logik dieses pauschalisierten Verfahrens ergibt sich bei einem persönlichen ESt-Satz von  Prozent und einem Gewerbesteuerhebesatz von  Prozent. In diesem Fall wird die faktische Gewerbesteuerbelastung für Personengesellschaften auf Null heruntergeschleust. Auf diese Weise ergibt sich zumindest auf theoretischer Ebene – die Gewerbesteuerhebesätze weisen im Jahr  einen Durchschnittswert von  Prozent auf (vgl. Statistisches Bundesamt a), während der Spitzensteuersatz der ESt inzwischen deutlich unter  Prozent gefallen ist – eine Gleichbehandlung der ausgeschütteten Gewinne. Bei thesaurierten Gewinnen dagegen gilt bei Kapitalgesellschaften der KSt-Satz von  Prozent, während sich im Fall von Personengesellschaften ein dem Einkommen entsprechender ESt-Satz ergibt, der in der Regel deutlich höher ausfällt (Bach : ). Off enbar liegt dieser Diff e ren zierung die Vorstellung zugrunde, die Th esaurierung bei Kapitalgesellschaften sei »gut«, weil investitionsfördernd, während sie bei Personengesellschaften »schlecht« sei, weil sie auch dem persönlichen Verzehr der Inhaber|innen dienen könnte (vgl. Feld / Leder ). Zur Teilfi nanzierung dieser umfangreichen Reform verbreiterte die rot-grüne Re gie - rung die Bemessungsgrundlage durch Streichung oder Verringerung von Ausnahme tat bestän den. Vor allem die Abschreibungsmöglichkeiten wurden begrenzt. Trotzdem ergaben sich erhebliche ungeplante Steuerausfälle, sodass die Einnahmen aus der KSt im Reform jahr mit knapp -, Milliarden € sogar negativ ausfi elen. Neben der konjunkturellen Lage sind hierfür insbesondere zwei Faktoren verantwortlich: Die Entfl echtungsregelung für Kapitalgesellschaften, die stärker als erwartet genutzt wurde, und eine Übergangsregelung, die die Ausschüttung von höher besteuerten Altgewinnen erleichtert (Truger :  f.). Bewertung der Reformen der direkten Steuern Bereits bei ihren ersten Steuerreformen lieferte die rot-grüne Bundesregierung eine Begründung für Steuersenkungen: »Weniger Steuern – mehr Investitionen – Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit – neue Arbeitsplätze – Stärkung des privaten Konsums« (BMF : ). Sie stellte also im Rahmen der Musgraveschen »Th eorie des multiplen Haushalts« die Stabilisierungsabteilung in den Vordergrund und wies der Steuerpolitik die Rolle konjunktureller Impulse zu. Darüber hinaus sind in Reaktion auf die zunehmende Kapitalmobilität Züge einer Politik erkennbar, die Robinson als neomerkantilistisch beschreibt (vgl. Robinson ). In der Herangehensweise unterscheidet sich die Politik der rotgrünen Regierungen nicht von den Ansätzen der Vorgängerregierungen, und es ist auch nicht zu erwarten, dass die neue schwarz-rote Regierung hiervon maßgeblich abwei chen wird. Vor dem Hintergrund des in der Abgabenordnung defi nierten Zwecks von Steuern als Mittel zur »Erzielung von Einnahmen« (§  AO) stellt sich allerdings die Frage, ob der staatliche Finanzbedarf zurückgegangen ist. Dies scheint vor dem Hintergrund jährlich auftretender Defi zite im zweistelligen Milliarden-Euro-Bereich unwahrscheinlich. Folg lich muss es in der Politik die Hoff nung auf Selbstfi nanzierungseff ekte auf Basis der Laff er-KurvenArgumentation gegeben haben, die allerdings in der neueren Makroökonomie umstritten ist (Truger : ). Auf der Ebene der volkswirtschaftlichen Allokation könnten dagegen 38 Forum allgemeine Steuersatzsenkungen durchaus als Anreiz für die Individuen betrachtet werden, bei steigenden Nettolöhnen die verfügbare Zeit anders auf Arbeit und Freizeit zu verteilen (Andel :  ff .). Dies ist jedoch weder theoretisch (Truger :  f.) noch empirisch gesichert (Schratzenstaller : ). Ob weiterhin eine neomerkantilistische Standortpolitik, die allein auf die Senkung der Steuersätze sowie auf sinkende Arbeitskosten baut, in einem Gemeinwesen mit einem derart umfangund aufgabenreichen Staatssektor erfolgreich sein kann, bleibt dahingestellt. Zum einen sind für ein gutes Investitionsklima auch die Nähe zu Absatzmärkten, die Ka pazitätsauslastung und Finanzierungsmöglichkeiten ausschlaggebend (Truger : ), zum anderen ist eine reine Fixierung auf die steuerliche Grenzbelastung bei Einzelsteuer arten ohne Berücksichtigung der Bemessungsgrundlagen und der eff ektiven Gesamtbelastung wenig aussagekräftig (vgl. hierzu die Beiträge in Schratzenstaller / Truger ). Den derzeitigen wirtschaftspolitischen Problemen in Deutschland angemessener wäre eine Finanzpolitik, die die Schwäche der deutschen Binnennachfrage stärker berücksichtigt. Zwar bleiben Nachfrageeff ekte bei der Senkung von Steuersätzen nicht aus (Truger : ), doch sind sie zum einen abhängig von der marginalen Konsumneigung der Haushalte und den Absatzerwartungen der Unternehmen (Levačić / Rebmann :  ff .), und zum anderen beraubt sich der Staat auf diese Weise der Mittel für eigene Nachfrageimpulse, die weitaus größere Multiplikatoreff ekte aufweisen können (Truger : ). Indirekte Steuern Die rot-grünen Regierungen nahmen nicht nur etliche Eingriff e im Bereich der direkten Steuern vor, sondern stärkten ähnlich wie die schwarz-gelben Regierungen die Bedeutung der Verbrauchsbesteuerung. Während jedoch die Vorgängerregierungen hauptsächlich die Steuersätze der Umsatzsteuer erhöhten, reformierten die rot-grünen Regierungen vor allem Steuern auf spezielle Güter. Rein fi skalisch motiviert waren dabei verschiedene Erhöhungen der Versicherungund Tabaksteuer. Dagegen stellt die ökologische Steuerreform eine recht komplexe steuerliche Innovation dar. Sie bestand in der Einführung einer neuen Stromsteuer sowie der in mehreren Stufen erfolgten Erhöhung der Steuersätze für Mineralölprodukte und Erdgas (BMF : ,  f.). Über die Einnahmenseite sollte also der Primärenergieverbrauch verteuert werden. Dadurch sollen sich durch die steuerinduzierten Preiserhöhungen Substitutionseff ekte ergeben. Darüber hinaus berücksichtigt die Reform auch die Ausgabenseite: Die Einnahmen werden zur Senkung der Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung verwendet. Zur Erleichterung der politischen Durchsetzbarkeit wurden u. a. Sonderregelungen für das Verarbeitende Gewerbe sowie die Landund Forstwirtschaft geschaff en, indem die durch die ökologische Steuerreform erhöhten Mineralölund Stromsteuersätze auf  Prozent der regulären Steuersätze beschränkt wurden. Außerdem bekam das Verarbeitende Gewerbe denjenigen Teil der Ökosteuerzahlungen erstattet, der  Prozent der Entlastung durch die Senkung der Beitragssätze überstieg (Truger : ). Einige dieser Sonderregelungen wurden inzwischen zurückgeführt (BMF : ). Jan Pieter Schulz: Steuerreformen jenseits der politischen Farbenlehre 39 Der Gedanke, das Aufkommen aus der Besteuerung spezieller Güter, die als schädlich oder luxuriös empfunden werden, zur Finanzierung des Sozialversicherungssystems zu verwenden, ist nicht neu (Wagner : ), erlebte aber mit der Th ese von der »Doppelten Dividende« neuen Aufschwung (Pearce : ). Nach dieser Th ese erzielt die Gesellschaft eine erste Dividende durch die von einer Umweltsteuer verbesserte Umweltqualität, während sich eine zweite Dividende durch die Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Effi zienz mittels Rückführung der von anderen Steuern verursachten Zusatzlasten ergibt (Ahlheim : ). Unsicher ist, ob die ökologische Steuerreform die in sie gesetzten Erwartungen erfüllt hat. Aufgrund der Ausnahmetatbestände, die gerade in der Anfangszeit das energieintensiv arbeitende Verarbeitende Gewerbe schonten, haben sich die CO-Emissionen seit  kaum verändert (vgl. Statistisches Bundesamt b). Zwar stellt das Umweltbundesamt über Befragungen individuelle Verhaltensänderungen fest (Umweltbundesamt :  ff .), doch sind diese ökologisch und monetär kaum quantifi zierbar. Daher ist die erste Dividen de der ökologischen Steuerreform bislang nicht erkennbar. Hinsichtlich der zweiten Dividende ergaben sich fi skalische Wirkungen, die eine Senkung der Beitragssätze zur gesetzlichen Rentenversicherung um , Prozentpunkte ermöglichten (BMF : ). Unklar ist, ob sich durch die Reform ein gesamtwirtschaftlicher Effi zienzgewinn ergeben hat, weil alle Individuen, die nicht zur gesetzlichen Rentenversicherung beitragen, nur belastet, nicht aber entlastet wurden, da sie entweder selbständig, verbeamtet oder nichterwerbstätig gewesen sind. Wegen der fi skalischen Bedeutung der ökologischen Steuerreform ist unter der neuen Regierung mit einer Beibehaltung der bereits durchgeführten Reformen zu rech nen. Seit mehr als dreißig Jahren stehen Entlastungen auf Ebene der direkten Steuern bei gleichzeitig steigenden Belastungen auf Ebene der indirekten Steuern auf der politischen Agenda. Die Hoff nung, mit einem Wechsel in der politischen Farbenlehre werde sich auch eine andere Politik ergeben, wurden enttäuscht. Es steht nicht zu erwarten, dass die neue Farbkombination »schwarz-rot« zu gravierenden Änderungen der Steuerpolitik führen wird. 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Aufl age, Houndmills: Macmillan 40 Forum Nowotny, Ewald (): Der öff entliche Sektor, . Aufl age, Berlin et al. Pearce, David W. (): Th e Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming, in: Th e Economic Journal, Jg. , H. , S.  –  Robinson, Joan (): Th e New Mercantilism [], in: dies.: Collected Economic Papers, Band IV, Oxford: B. Blackwell, S.  –  Schratzenstaller, Margit (): Steuergerechtigkeit für niemanden – Rot-grüne Steuerpolitik  bis , in: Eicker-Wolf, Kai, et al. (Hg.), »Deutschland auf den Weg gebracht.« – Rot-grüne Wirtschaftsund Sozialpolitik zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Marburg, S.  –  Schratzenstaller, Margit / Truger, Achim (Hg.) 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