Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie

Mann, Hugo Book — Digitized Version Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften, No. 4 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Mann, Hugo (1988) : Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie, Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften, No. 4, ISBN 978-3-631-75532-7, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b14040 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182908 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Hugo Mann Die Vertreter eines konstitutionellen Steuerreformansatzes lehnen die Reformempfehlungen der Theorie der optimalen Besteuerung (OT) mit dem Hinweis auf die mangelhafte Berücksichtigung politisch-ökonomischer Zusammenhänge ab. Sie befürchten, daß die Effizienzregeln der OT in der Hand eines Steuerstaates zur perfekten Ausbeutung der Steuerzahler mißbraucht werden könnten. Vor dem Hintergrund konzeptioneller Defizite der modernen, normativen Steuertheorie werden jene Faktoren untersucht, die bei der Durchsetzung rationaler Steuerreformen von ausschlaggebender Bedeutung sind. Die positive Analyse des demokratischen Steuerreformprozesses belegt, daß eine effiziente und gerechte Besteuerung der Zensiten nur durch eine Steuerverfassung gewährleistet werden kann. Der Autor entwickelt u.a. eine Verfassungsregel, die eine norminkonsistente Vergabe von Steuerprivilegien verhindern soll. Hugo Mann wurde 1954 in Siegelsbach geboren. Studium der Volkswirtschaftslehre von 1976 bis 1980 an den Universitäten Karlsruhe und Heidelberg. Von 1981 bis 1985 Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Prof. Dr. Cay Folkers am Lehrstuhl für Finanzwissenschaft der Universität Hohenheim in Stuttgart. Seit Januar 1986 im Bereich Konzernrevision der BMW AG tätig. HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Hugo Mann Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften Herausgegeben von Prof Dr cav Folkers Prof Dr Klaus Herdzlna Prof Dr Franz Mehler t Prof Dr Walter Plesch Prof Dr Ingo Schmidt Prof Dr Helmut Walter Prof Dr Josua Werner Band4 • Verlag Peter Lang Frankfurt am Main · Bern · New York Hugo Mann Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie ~ Verlag Peter Lang Frankfurt am Main · Bern · New York Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons.org/ licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75532-7 (eBook) CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Mann, Hugo: Theorie und Politik der Steuerreform in der Demokratie/ Hugo Mann. -Frankfurt am Main ; Bern ; New York : Lang, 1987. (Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften; Bd. 4) ISBN 3-8204-9464-2 NE:GT :f ISSN 0721-3085 ISBN 3-8204-9464-2 © Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main 1987 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Druck und Bindung: Weihert-Druck GmbH, Darmstadt I Inhaltsverzeichnis Seite I. EINLEITUNG II. 1. Problemstellung 2. Gang der Untersuchung OPTIMALE STEUERREFORMEN UNTER EFFIZIENZASPEKTEN 1. Das Konzeot der Theorie der optimalen Besteuerung· (OT) 1 4 7 9 2. Die Modellstruktur 13 2.1. Der Konsumsektor 15 2.1.1. Das primale Optimierungsproblem 15 2.1.2. Das duale Optimierungsproblem 16 2.2. Der Produktionssektor 19 2.3. Der Regierungssektor 21 2.4. Die Marktgleichgewichtsbedingungen 23 2.5. Das Walras-Theorem 24 2.6. Die Normierung 25 2.7. Das staatliche Optimierungsoroblem 26 3. Steuerregeln für optimale Steuersysteme 27 3.1. First-Best-Lösungen und Pauschalsteuern 28 3.2. Second-Best-Steuerregeln 30 3.2.1. Die Ramsey-Regel 31 3.2.2. Die Corlett-Hague-Regel 32 3.2.3. Proportionale Steuerregeln 34 3.2.4. Die inverse Elastizitätsregel 36 4. Allgemeine Grundsätze optimaler Steuerreformen 37 5. Das Problem schrittweiser Steuerreformen 39 5.1. Die Ableitung des Wohlfahrtskriteriums 40 6. Die Interpretation der Steuerreformergebnisse 41 7. Die Relevanz des allgemeinen Gleichgewichtsmodells 44 8. Zusammenfassung 46 II Seite III. DIE INFORMATIONSPROBLEMATIK OPTIMALER STEUERREFORMEN 47 1. Die empirische Sensibilität optimaler Steuerregeln 47 1.1. Zur Spezifikation von Nachfragesystemen 47 1.1.1. Additive Nutzenfunktionen 48 1.1.2. Homothetische Nutzenfunktionen 49 1.1.3. Stone-Geary-Funktionen 50 1.2. Weitere Probleme der empirischen Analyse 53 2. Zur finanzpolitischen Relevanz von Ein-Konsumenten-Modellen 57 IV. OPTIMALE STEUERREFORMEN UNTER VERTEILUNGSASPEKTEN 59 1. OT-Empfehlungen im Mehr-Personen-Modell 60 2. Zur Umverteilungswirkung alternativer sozialer Wohlfahrtsfunktionen 63 3. Fazit 71 V. INSTITUTIONELLE ASPEKTE VON STEUERREFORMEN UND KONSTITUTIONELLE STEUERREGELN 72 1. Alternative Hypothesen über die Verhaltensweise des Regierungssektors im Steuerreformprozeß 74 1 .1. Der Leviathan-Steuerstaat 74 1.2. Das Modell 77 1.3. Die Steuerregeln des Leviathan 80 1.4. Die Konsequenzen der Maximalbesteuerung 84 2. Die Logik fiskalischer VerTassunasregeln 86 3. Konstitutionelle Steuerregeln von Brennan/ Buchanan 89 3.1. Prozedurale und ergebnisbezogene fiskalische Verfassungsregeln 89 3.2. Die Modellgrundlage 91 3.2.1. Begrenzungen des Steuerinstrumentariums und der Steuerstruktur 92 3.2.2. Einheitliche Steuerstrukturen für alle Steuerzahler 96 3.2.3. Zur Wahl der Steuerbemessungsgrundlage 96 3 durchstrukturierte Ziel-Mittel-Beziehungen beeinflußt werden soll; ohne dieses Ansinnen wäre ihr ohnehin schon angezweifelter gesellschaftspolitischer Wert noch weniger deutlich. Die Diskrepanz zwischen dem Anspruch der 0T als Argumentationsbasis beabsichtigter Steueränderungen und ihrer gegenwärtig desillusionierenden Bedeutungslosigkeit in der steuerpolitischen Diskussion kann weitgehend durch konzeptionelle Mängel erklärt werden; diese bestehen vor allem in der Vernachlässigung der Informationsproblematik und politisch-ökonomischer zusammenhänge. Damit stellt sich a~er auch die Frage, welche Rolle die 0T in der praktischen Finanzpolitik tatsächlich spielen kann. Denn die Ergebnisse einer Theorie, die von aktuellen Entscheidungsmechanismen abstrahiert, lassen sich im demokratischen Willensbildungsprozeß leicht mißbrauchen 1 ). Diese Gefahr besteht für die 0T; sie operiert in einem politischen Vakuum, unterstellt aktionsarme Wirtschaftssubjekte und klammert deshalb das Problem der aktuellen Durchsetzbarkeit ihrer zum Teil wertvollen Ergebnisse - nicht zuletzt auch wegen des analytisch höchst anspruchsvollen Niveaus2) - aus. Die vorliegende Arbeit greift e1n1ge Defizite der 0T auf und versucht, durch Erweiterungen der Modellprämissen und durch die Modifikation einiger Verhaltenshypothesen herauszuarbeiten, welche Faktoren bei der Durchsetzung gesellschaftlich rationaler Steuerreformen von ausschlaggebender Bedeutung sind. Gleichwohl bleibt die 0T das Referenzsystem einer rationalen Steuerpolitik; nur ein Vergleich zwischen dem aktuellen und einem idealen System erlaubt ein Abwägen der Wirkungen aktueller Steueränderungen auf Effizienzund Verteilungsziele. Darüber hinaus kann die 0T auch zur Analyse von Änderungen des wirtschaftlichen Datenkranzes dienen, die aus politischen oder konstitutionellen Reformabsichten resultieren 3 ). 1) Vgl. dazu Frey (1976) 2) Vgl. z.B. Schmidt (1980), S. 156 3) Vgl. z.B. die Analysetechnik bei Brennan/Buchanan (1980) 4 Deshalb wird zunächst die Vorgehensweise der OT vorgestellt. Vorschläge zur operationalen Umsetzung normativer Ergebnisse in politische Handlungsanweisunge~ erfordern jedoch einen positiven politisch-ökonomischen Modellansatz. Anders als in der OT wird gefragt: Welche institutionellen Hemmnisse stehen rationalen Steuerreformen im Wege? Auf diese Weise werden Gründe für permanent unbefriedigende Steuerreformen offengelegt und Konzepte abgeleitet, die vom steuerpolitischen Entscheidungsprozeß als Grundlage zielorientierter Reformansätze ausgehen und daher auch die Chance für die Verwirklichung einiger der zuvor abgeleiteten qualitativen Ergebnisse beinhalten. Unter dem Gesichtspunkt eigennütziger Steuerpolitiker setzen Brennan/Buchanan 1) der OT eine konstitutionelle Steuertheorie entgegen. Ihre konstitutionellen Steuerregeln sollen als Kontrolle staatlicher Steuermacht fungieren. Die Ergebnisse der konstitutionellen Steuertheorie stehen den OT-Regeln diametral gegenüber. Es stellt sich somit die Frage, welches der beiden Theoriegebäude die geeignetere Basis für finanzpolitische Reformempfehlungen liefert. Die Antwort darauf kann nur mit Hilfe eines positiven Modellansatzes gefunden werden. Es gilt daher, den Ablauf demokratischer Steuerreformprozesse zu analysieren. Dies impliziert eine exakte Spezifikation sowohl staatlicher als auch individueller Steuerreformaktivitäten, um die Relevanz der konträren Theoriegebäude besser einschätzen zu lernen. Die positive Fundierung deckt wesentliche Schwächen des finanzpolitischen Willensbildungsprozesses in der Demokratie auf und führt zu Reformvorschlägen, die eine zieladäquate Steuerpolitik gewährleisten sollen. I.2. Gang der Untersuchunq Die Kapitel II bzw. IV enthalten die Analyse der Effizienz-bzw.Verteilungsaspekte der OT. Die Untersuchung beqinnt mit der Darstel1) Brennan/Buchanan (1980) 5 lung des OT-Konzeptes. Danach werden einige typische Strukturen der OT anhand eines Modells erläutert, wobei besonders die Verhaltensmuster der Reformbeteiligten (Konsumenten, Produzenten und Staat) interessieren. Neben einigen bekannten Standardergebnissen der OT können mit Hilfe der Ausgabenfunktion - ein in der deutschsprachigen finanzwissenschaftlichen Literatur bisher noch wenig verwendetes mikroökonomisches Instrumentarium - einige wichtige Erkenntnisse für die optimale schrittweise Reform eines Steuersystems entwickelt werden. Aufgabe des III. Kapitels ist es, die Informationsproblematik der OT-Modelle hervorzuheben. Dabei werden die wesentlichen Vorund Nachteile der OT erörtert, und es wird gezeigt, daß sie allein keine geeignete Basis zur Ableitung finanzpolitischer Empfehlungen sein kann. Kapitel IV befaßt sich mit der Diskussion um den Konflikt zwischen Effizienzund Verteilungsaspekten in der OT. Die hieraus resultierenden Reformempfehlungen unterscheiden sich erwartungsgemäß von jenen eines Ein-Konsumenten-Modells. Ferner wird deutlich, daß die Ergebnisse eines optimalen Steuersystems ganz entscheidend von den zugrundeliegenden Gerechtigkeitskriterien abhängen. In Kapitel V wird die konstitutionelle Theorie der Besteuerung von Brennan/Buchanan als Gegenposition zur OT auf der Basis eines Leviathan-Modells entwickelt. Von der Arbeitshypothese eines aufkommenmaximierenden Steuerstaates ausgehend werden einige fiskalische Verfassungsregeln abgeleitet sowie deren Vorund Nachteile dargelegt. Kapitel V schließt mit einer empirischen Betrachtung aktueller Steuersysteme und einer kritischen Würdigung der Leviathanhypothese. Da die Leviathanregeln mit den aktuellen Steuerstrukturen nicht übereinstimmen, wird in Kap. VI der Versuch unternommen, diese Diskrepanz durch die Einbeziehung unsicherer Erwartungen über die Konsumentennachfrage zu erklären. Es wird ein Leviathanmodell bei Unsicherheit konzipiert, das zeigt, daß einige der Abweichungen zwischen aktuellen und optimierten Steuersystemen auf die Problematik von Informationsdefiziten im finanzpolitischen Planungsprozeß zurückzuführen sind. Dennoch stellt dieses Entscheidungsmodell bei Unsicherheit nur eine erste Annäherung an den aktuellen politischen Willensbildungsprozeß dar, weil es eine zu simple Zielfunktion des Fiskus unterstellt und 6 keinerlei Wahlprozesse berücksichtigt. Im anschließenden Kapitel wird der Leviathanhypothese eine positive Analyse des staatlichen Verhaltens im politisch-ökonomischen Steuerreformprozeß gegenübergestellt, die die wesentlichen Charakteristika politischer Entscheidungsprozesse in der Demokratie aufzeigt und daher einen höheren Erklärungsgehalt als das Leviathanmodell für sich in Anspruch nehmen darf. Abgesehen von einer positiven Fundierung staatlichen Verhaltens mangelt es der OT und der konstitutionellen Theorie der Besteuerung vor allem auch an einem Erklärungsmodell des Steuerzahlerverhaltens im Reformprozeß. In Kap. VII wird daher der Versuch unternommen, diese Lücke im Rahmen des politisch-ökonomischen Ansatzes zu schließen. Dabei zeigt sich, daß der demokratische Steuerreformprozeß sowohl durch eine allmähliche Erhöhung des Steueraufkommens als auch durch viele unsystematische und ineffiziente Entscheidungen gekennzeichnet ist. Auf der Basis der vorangegangenen Untersuchungen wird im letzten Kapitel die Notwendigkeit von fiskalischen Verfassungsregeln herausgestellt, die insbesondere der Unsystematik des demokratischen Steuergesetzgebungsprozesses entgegenwirken sollen. Erst in zweiter Linie dienen sie der Begrenzung des Steueraufkommens. Nach der Analyse der Logik und Funktion dieser Regeln werden einige der bekanntesten fiskalischen Beschränkungen und ihre Wirkung auf den demokratischen Reformprozeß untersucht. Zum Abschluß der Arbeit wird eine Verfassungsregel zur Systematisierung von Steuerprivilegien entwickelt. Mit ihrer Hilfe soll die Vergabe von Steuerprivilegien nach politischer Opportunität verhindert und somit ein charakteristischer Mangel der demokratischen Steuerpolitik behoben werden. 7 II. OPTIMALE STEUERREFORMEN UNTER EFFIZIENZASPEKTEN In der wissenschaftlichen Steuerreformdiskussion spielt die Theorie der optimal taxation (OT) seit über einem Jahrzehnt, insbesondere in der angelsächsischen Literatur, eine bedeutende Rolle. Sie stellt den Versuch einer Ergänzung und Weiterentwicklung der traditionellen normativen Steuerlehre unter Verwendung mathematischer Methoden dar. Trotz bemerkenswerter theoretischer Fortschritte ist es dieser speziellen Ausprägung der normativen Steuerlehre nicht gelungen, einen erkennbaren Einfluß auf die praktische Steuerpolitik auszuüben1). Dabei kann der theoretische Erkenntniswert der OT kaum bestritten werden. Erst durch diese formale Analyse werden viele Einsichten in die ökonomischen Wirkungszusammenhänge komplexer Steuersysteme offenbar. Es stellt sich daher zwangsläufig die Frage, welche Gründe für die geringe Resonanz außerhalb der theoretischen Finanzwissenschaft verantwortlich sind. In diesem Zusammenhang lassen sich mehrere Punkte kritisieren: (1) der mathematische Formalismus2) (2) die Einfachheit 3) und Irrelevanz der Annahmen (3) der außerordentlich hohe Informationsbedarf 4) (4) die Vernachlässigung von Steuerinstitutionen 5) 1) Schmidt (1980), S. 156 "wegen der 'Sprachlosigkeit' im Hinblick auf anfällige Steuerreformen hat dieser neue Ansatz der Steuerlehre nicht selten reservierte Aufnahme und auch deutliche Kritik gefunden." Oder Folkers ( 1983b) , S. 189 2) Schmidt (1980), S. 156 3) Vgl. zur Kritik an dieser Kritik Seidl (1983), S. 210 f. 4) "The central element in the theory is information," Mirrlees (1977), S.2 5) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 34 8 (5) die exogene Betrachtungsweise des politischen Entscheidungsprozesses1) Im folgenden soll geprüft werden, ob die eben skizzierten Kritikpunkte prinzipiell berechtigt sind. Zu diesem Zweck wird zunächst die Konzeption der OT dargestellt und konkretisiert, welche Informationen zur Quantifizierung optimaler Steuerregeln erforderlich sind. Dabei soll mit Hilfe eines OT-Modells demonstriert werden, daß Restriktionen der steuerlichen Rahmenbedingungen, d.h. Begrenzungen der Steuerbemessungsgrundlage und der Steuersätze, zu erheblichen Änderungen optimaler Steuerstrukturen führen können. Diese Oberlegungen verdeutlichen nicht nur die Abhängigkeit der OT-Empfehlungen von den speziellen Modellannahmen; sie führen darüber hinaus zu der Erkenntnis, daß in einer normativen Steuerlehre auch der politisch-ökonomische Prozeß und das daraus resultierende Spektrum potentieller Steuerinstitutionen berücksichtigt werden müssen, um steuerpolitisch relevante Empfehlungen zu erhalten. Vorab sei aber schon darauf hingewiesen, daß das Abstraktionsniveau einer Theorie und die Verwendung mathematischer Methoden a priori keine Kriterien für oder gegen die Qualität der daraus resultierenden Ergebnisse sein können. In jeder ökonomischen Analyse muß formal oder verbal von bestimmten Gegebenheiten der Realität abstrahiert werden, um die wesentlichen Aspekte des betrachteten Problems herauszufiltern 2 ). Mit zunehmender Annäherung an die Realität werden die verbalen bzw. formalen Modelle komplexer, weil die Zahl der Einflußfaktoren steigt. Die Forderungen nach Realitätsnähe und Modelleinfachheit stehen sich daher meist diametral gegenüber. Der hohe mathematische Aufwand in den OT-Modellen wird damit begründet, "daß die Mathematik ein nützliches Hilfsmittel bei der Analyse ökonomischer Probleme sein kann und unvoreingenommen dort verwendet werden sollte, wo der Ein1) Folkers (1983b), S. 189 ff. 2) Vgl. zur Diskussion der Grundsatzprobleme mathematischer Modelle z.B. Brunner (1984), S. 308 ff. 9 satz eine schnellere und leichtere Durchdringung komplexer ökonomischer Probleme erlaubt als eine rein verbale oder graphische Argumentation" 1 ). Soweit mathematische Methoden in dieser Arbeit verwandt werden, finden sie ihre Rechtfertigung in dieser Argumentation. 11.1. Das Konzept der Theorie der optimalen Besteuerung Bevor politische oder institutionelle Aspekte rationaler Steuerreformen analysiert werden können, müssen zunächst die ökonomischen Wirkungszusammenhänge von Steueränderungen bekannt sein. Für die Aufdeckung dieser zusammenhänge ist die Theorie der optimal taxation in hervorragender Weise geeignet. Die Stichworte optimal taxation (OT), Theorie der optimalen Besteuerung oder Neue Finanztheorie werden synonym verwandt und stehen für die streng formalisierte Behandlung der herkömmlichen finanzwissenschaftlichen Frage, wie ein gutes {optimales) Steuersystem ausgestaltet sein sollte. Die OT-Modelle basieren auf den Annahmen der allgemeinen Gleichgewichts-und Wohlfahrtstheorie. Die mikroökonomisch fundierte Theorie der Besteuerung unterstellt Konsumentensouveränität und vollkommene Wettbewerbsmärkte, die dann ein Pareto-Optimum gewährleisten, wenn die Nutzen und Produktionsfunktionen der Konsumenten und Produzenten geeignete Eigenschaften besitzen 2 ). Unter diesen idealen Voraussetzungen würde die Verfolgung des Allokationszieles keine staatlichen Eingriffe in den Wirtschaftsorozeß rechtfertigen. Offensichtlich existieren jedoch viele Arten des Marktversagens, die eine effiziente Allokation der Ressourcen verhindern und ein staatliches Güterangebot erforderlich machen 3 ). Will der Staat beispielsweise öffentliche Güter bereitstellen, muß er zuvor durch den Einsatz seiner steuerlichen Instrumente in die Lage versetzt werden, Ressourcen vom privaten in den öffentlichen Sektor zu transferieren. Die Erzielung von Einnahmen ist unter diesem Aspekt 1) Rose/Wiegard (1983), S. 128 2) Vgl. dazu z.B. Varian (1981~ Kao. 3 3) Vgl. Bernholz (1972), Kap. 5 10 kein eigenständiges Ziel rationaler Finanzoolitik; sie ist eine Vorbedingung für die Erfüllung der Allokationsaufgabe 1 ). Damit ist allerdings noch nichts über die Höhe eines optimalen Steueraufkommens bzw. Ausgabenniveaus und über eine optimale Steuerstruktur gesagt. Die wesentlichen zusammenhänge des Konzepts der OT werden in Abb. 1 graphisch verdeutlicht. Außerhalb des symbolisch angedeu· teten Modellrahmens sind jene Informationen aufgereiht, die einem allwissenden Diktator oder dem Planungsbüro modellexogen zufließen müssen, damit sie ihre Optimierungsaufgabe erfüllen kön· nen (Pfeil 1 ). Implizit wird daher unterstellt, daß die mit diesen Vorgaben verbundenen Informationsund Entscheidungsprobleme bereits gelöst sind. Zu den wichtigsten Informationen gehört die Kenntnis des optmalen Niveaus öffentlicher Güter und Dienstleistungen 2 ). Bei gegebenen Preisen ist damit auch das optimale Ausgabenniveau bzw. Steueraufkommen determiniert. Weiterhin müssen die Ziele bzw. Normen der Besteuerung bekannt sein. Es muß beispielsweise entschieden werden, ob das rationale Steuersystem ausschließlich nach Effizienzoder aber auch nach Gerechtigkeitsund Verteilungskriterien konzipiert werden soll. Das einführende OT-Modell beschäftigt sich zunächst nur mit dem Effizienzaspekt, um später die Wirkungen der Gerechtigkeitsund Verteilungsziele auf die optimale Steuerstruktur leichter isolieren zu können. Die Vorteilhaftigkeit dieser Trennung wird besonders deutlich, wenn man später die Verteilungsaspekte in Form einer sozialen Wohlfahrtsfunktion in die Analyse einbezieht. Ein effizientes Steuersystem ist dadurch gekennzeichnet, daß der 1) Vgl. Albers (1977), S. 130 2) Nur in wenigen Modellen wird die optimale Menge öffentlicher Gütermodellendogen bestimmt. Vgl. Stiglitz/Dasgupta (1971). Die Modelle erlauben allerdings keine Quantifizierung optimaler Güterbündel. 11 Staat den Nutzen eines repräsentativen Konsumenten unter Beachtung der gegebenen Restriktionen maximiert. Neben den Konsumentenpräferenzen und der Höhe des optimalen Steueraufkommens muß er vor allem berücksichtigen, welches steuerliche Instrumentarium überhaupt zur Zielrealisierung zur Verfügung steht. Die Einengung des zulässigen Steuerinstrumentariums oder der Steuerbemessungsgrundlage hat erheblichen Einfluß auf die Struktur der optimalen Steuersysteme und verweist die OT in den Bereich der Theorie des zweitbesten. Variationen der steuerpolitischen Rahmenbedingungen selbst sind jedoch das Ergebnis eines dynamischen politischen Prozesses, der nur außerhalb des Modells erklärt werden kann, andererseits aber durch die Steuerzahler beeinflußt wird. Auch aus diesem Blickwinkel heraus erscheint es sinnvoll und notwendig, Rückwirkungen steuerpolitischer Entscheidungen auf den politischen Entscheidungsprozeß näher zu untersuchen. Wenn der wohlwollende Planer alle notwendigen Informationen besitzt, kann er sein spezifisches Optimierungsproblem (möglicherweise) lösen 1) (Pfeil 2). Steuerreformen werden durchgeführt, wenn die bisherige Steuergesetzgebung mit der optimalen Steuerstruktur nicht oder nicht mehr übereinstimmt. Die Reformen werden sich auf die Struktur der relativen Preise niederschlagen (Pfeil 3). Die Konsumenten und Produzenten passen sich nun den neuen Marktpreisen an (Pfeil 4). Das neu~ Systemgleichgewicht ist dadurch gekennzeichnet, daß weitere Steuerreformen unter den gegebenen Bedingungen zu keiner Wohlfahrtserhöhung führen können. In Abb. 1 fällt zunächst der erhebliche exogene Informationsbedarf des "wohlwollenden Planers" auf. Besondere Aufmerksamkeit verdienen auch die (zu) einfachen ökonomischen Reaktionsmuster der Steuerzahler und das uneigennützige Verhalten der Regierung. Produzenten und Konsumenten sind völlig apolitisch und haben keinen Einfluß auf die steuerpolitischen Entscheidungen des Staates. Genauer gesagt, in den Modellen der OT fallen keine politischen 1) Möglicherweise deshalb, weil nicht alle Optimierungsaufgaben Lösungen bzw. nur eine Lösung haben. 1 2 Abb. 1: Systematik der optimalen Steuertheorie Exogene Informations____ ..,. flüsse und Entscheidungsprozesse (a) optimales Niveau öffentlicher Güter (b) Ziele (Normen) der Besteuerung (c) steuerpolitische (institutionelle) Restriktionen Konsumenten 4 (d) Präferenzen der Steuerzahler (e) technologische Entwicklung (Produktionstechnologie) Wohlwollender Alleinherrscher (Planungsbehörde) 2 Optimierung 3 Änderung der alten Steuerstruktur 4 Güterund Faktormärkte1,----.----1-iProduzenten Anpassung Anpassung an neue Marktpreise an neue Marktpreise j 1 9 pliziert und die Minimierungsaufgabe erneut durchführt. Daher folgt aus dem Euler-Theorem für homogene Funktionen: (II.16) n ax<: 1 l: qk -a - k = 1 q k 0' für 1 , ... , n. Zusammenfassend können die bisher abgeleiteten Zusammenhänge folgendermaßen veranschaulicht werden 1 ): max. u(x) u. d. Nebenbedingung l: qixi Lösung Normale Nachfragefkt. x(q,m) Einsetzen Indirekte Nutzenfkt. v(q,m) Dualität Inversion min. l: qixi u. d. Nebenbedingung u(x) = u Lösung Kompensierte Nachfragefkt. x(q,u) Einsetzen Ausgabenfunktion e(q,u) Die wesentlichen Eigenschaften der Ausgabenfunktion können wie folgt zusammengefaßt werden2 ): ( a) e(a,u) ist nicht-abnehmend in q, ( b) e(q,u) ist homogen vom Grade eins in q, ( C ) e(a,u) ist konkav in q und ( d) e(a,u) ist stetig in q für q > 0. II.2.2. Der Produktionssektor Da in dieser Arbeit vorrangig Besteuerungsprobleme auf der Konsumentenseite analysiert werden sollen, wird von produktionstechni1) Die Graphik folgt der Darstellung bei Deaton/Muellbauer (1980), S. 38 2) Varian (1981), S. 94 20 sehen Schwierigkeiten abstrahiert 1 l, so daß von effizienter Produktion im privaten Bereich ausgegangen werden soll. Diese strenge Voraussetzung kann in der Realität nicht aufrecht erhalten werden. Das impliziert, daß der Fiskus zusätzliche Informationen benötigt, um seine Optimierungsaufgabe zu lösen. Die Vereinfachung erscheint hier trotzdem gerechtfertigt, weil sie die spätere Argumentation nicht tangiert. Die Produktionsmöglichkeiten der privaten Unternehmer lassen sich demnach durch eine aggregierte Produktionsfunktion beschreiben: (II.17) F = F{y), wobei (II.18) den Güterangebotsbzw. Faktormengenvektor im aggregierten Produktionssektor darstellt. Unter der Voraussetzung, daß alle Unternehmen Gewinnmaximierer sind und auf allen Märkten vollkommener Wettbewerb herrscht, kann man von der Fiktion eines repräsentativen Unternehmens ausgehen, das die aggregierten Gewinne ~ pi yi ~ 0 bei gegebener Transformationsfunktion (II.17)zu maxi1 mieren sucht 2 l. Der Einfachheit halber werden im folgenden eine lineare Produktionstechnologie und damit konstante Produzentenpreise unterstellt, so daß die Gewinne langfristig null werden. (II.19) r pi yi = 0 = 1 , ••• , n 1) Vgl. zu diesem Problemkreis z.B. Dasgupta/Stiglitz (1972), Diamond/Mirrlees (1971a und b), Mirrlees (1972) oder Hahn (1973) 2) Der private Produktionsbereich muß unter den genannten Voraussetzungen immer auf der Transformationsfunktion produzieren. Die in dem Unternehmen eingesetzten Faktoren seien wiederum negativ definiert. 21 Die Annahme konstanter Produzentenpreise 1) ist deshalb notwendig, weil sich bei der weniger restriktiven Annahme konstanter Skalenerträge nur mengenwertige Angebotsfunktionen ableiten lassen, d.h., daß der gegebene Preisvektor in mehrere Mengenvektoren abgebildet wird 2 ). Konstante Produzentenpreise garantieren außerdem, daß das repräsentative Unternehmen seine produzierten Mengen permanent an die Marktnachfrage anpaßt. Das Reaktionsmuster des repräsentativen Produzenten ist wie im Falle der Konsumenten durch die Annahme eines einzigen Zieles gekennzeichnet, nämlich G~winnmaximierung. Eingriffe in den politischen Entscheidungsprozeß finden nicht statt. II.2.3. Der Regierungssektor In der vorliegenden Modellökonomie erfüllt der Staat die klassische Aufgabe der unentgeltlichen Bereitstellung eines Bündels öffentlicher Güter 3) z, das aufgrund eines nicht näher beschriebenen Entscheidungsprozesses als gesellschaftlich wünschenswert erachtet wird. Die Vernachlässigung kollektiver Entscheidungen 1) Die Annahme konstanter Produzentenpreise impliziert konstante Skalenerträge. Sofern man abnehmende Skalenerträge zuläßt, können aus L = r p.x. - y[F(y)], i = 1 , •.. ,n, die bekannten Güterangebotsund Faktor- , l nachfragefunktionen yi(p) der Unternehmen abgeleitet werden, die homogen vom Grade null in p sind. Durch Einsetzen von yi(p) in (II.18) folgt die Gewinnfunktion TI(p) = r p.y.(p) > 0, die das Pendant zur Ausgabenfunktion l l darstellt, Bei abnehmenden Skalenerträgen können also Gewinne entstehen, die den Haushalten als Pauschaleinkommen zufließen. Die hier abgeleiteten Modellergebnisse, aber auch die Art der Normierung ändern sich nicht, wenn die positiven Gewinne (die Pauschaleinkommen der Haushalte) zu 100 % besteuert werden, und wenn das Steueraufkommen niedriger liegt als das vom Staat geplante. Im allgemeinen wird es jedoch notwendig sein, alle Variablen in Abhängigkeit von den Produzentenpreisen zu schreiben, In diesen Fällen darf jedoch nur noch ein Preis normiert werden. Vgl, dazu z.B. Munk (1978) 2) Vgl. dazu Wiegard (1978), S. 21 oder Tresch (1981), S. 70. Das Problem mengenwertiger Funktionen könnte allerdings dadurch umgangen werden, daß man mit der inversen Angebotsfunktion arbeitet und statt der Preise und des Pauschaleinkommens die Mengen als Instrumentenvariablen wählt. Vgl. zu dieser Vorgehensweise Wiegard (1976) 3) Im Sinne von Samuelson (1954) 22 ist nicht nur die logische Konsequenz des Ein-Konsumenten-Modells, sondern beruht vor allem auf der politischen Abstinenz der Wirtschaftssubjekte1). In diesem Fall wird daher unterstellt, daß die Optimierung des Kollektivgüterangebots durch einen allwissenden Planer erfolgt, der die Präferenzen der besteuerten Individuen kennt. Abweichungen von den optimalen Gütermengen haben zwar keinen direkten Einfluß auf die Optimierung der Finanzierungsseite bzw. Steuerstruktur, aber sie reduzieren das Nutzenniveau des repräsentativen Individuums. Wenn daher in einigen OT-Modellen von der Steuerfinanzierung irgendwelcher staatlicher Ausgaben 2) die Rede ist, muß man sich vergegenwärtigen, daß diese nicht zwingend im Interesse des Steuerzahlers liegen, da letztlich nur die Struktur der Steuersätze, nicht aber deren Höhe optimiert wird. Die Bedeutung der Ausgabenniveaus für Steuerreformempfehlungen wird noch ausführlich diskutiert, wenn alternative Verhaltensweisen des Fiskus in das Modell eingehen. Aufgrund der exoqenen Fixierung der Budgethöhe ist aber ein umfassender Optimierungsansatz nicht möglich; insofern handelt es sich hier um ein Partialmodell staatlicher Aktivitäten. Mit Blick auf diesen Vorbehalt ist die gedankliche Trennung von Ausqabenund Einnahmeseite des staatlichen Budgets durchaus fruchtbar, weil die simultane Quantifizierung des optimalen Kollektivgüterniveaus und eines optimalen Steuersystems nur schwer möglich ist. Es sei ferner angenommen, daß auch die Produktion von z im Staatssektor erfolgt, wobei nicht zwingend ein effizienter Faktoreinsatz vorausgesetzt wird: z = z(yf). Es sei lediglich angenommen, daß die staatlichen Produktionseinheiten ohne Gewinn oder Verlust arbeiten. D.h. die im privaten Haushaltsbereich gekauften Faktormen1) Die Hypothesen über die Zielsetzungen und Reaktionsmuster der Wirtschaftssubjekte im Mehr-Personen-Modell unterscheiden sich nicht von jenen in Abschnitt II.2.1. 2) Vgl. z.B. Munk (1978), S. 3 "The Government needs fixed quantities of a number of commodities for some unspecified purposes ••• " Inwieweit ein Steuersystem als rational bezeichnet werden kann, das zwar die Mehrbelastung minimiert, aber Steuern für suboptimale Ausgaben erhebt, soll hier nicht weiter erörtert werden. 23 gen y~ werden über einen kostendeckenden Preis Pz für z dem Verwaltungsapparat in Rechnung gestellt 1 ): (II.20) Ober die in der Produktion eingesetzten Faktormengen hinaus werden vom Fiskus zur Bereitstellung von z (darunter kann man z.B. auch die staatliche Verwaltungstätigkeit verstehen) weitere fix vorgegebene Güterund Faktormengen y~ von den privaten Haushalten 1 benötigt, die er zu Marktoreisen erwerben muß. Zur Erfüllung seiner Allokations- (und Distributions-)aufgaben erhebt der Fiskus Güterund Faktorsteuern: (II.21) Außerdem kann er Pauschalsteuern bzw. -transfers 2) m einsetzen, sofern keine expliziten Restriktionen bezüglich der Steuerstruktur existieren. Die Budgetrestriktion des Staates lautet daher (II.22) II.2.4. Die Marktgleichgewichtsbedingungen Im Gleichgewicht müssen die angebotenen und nachgefragten Mengen auf allen Märkten übereinstimmen, so daß unter Berücksichtigung von (II.3), (II.18) und den von staatlicher Seite in fixem Ausmaß nachgefragten Inputmengen y~, y~ folgt: 1) Wiederum seien Inputs y: negativ definiert. 1 2) Sofern es sich um Pauschalsteuern handelt, ist m negativ definiert. Im Falle von Pauschaltransfers positiv. 24 (II.23) x.(q,u) = y. + y~ + y~ l l l l 1) 2, ... ,n Unter diesen Bedingungen lassen sich alle endogenen Größen des Modells in Abhängigkeit von q und u darstellen; sie werden damit zu Kontrollvariablen der Regierung. Man kann diese Tatsache auch durch das totale Differential von Gleichung (II.21) deutlich machen: (11.24) d.h. die Regierung determiniert durch die Steuersätze die Konsumentenpreise. II.2.5. Das Walras-Theorem Werden alle Budgetrestriktionen von den Wirtschaftssubjekten erfüllt,und sind alle Märkte außer einem im Gleichgewicht, dann befindet sich auch dieser letzte Markt im Gleichgewicht. Dies impliziert auch umgekehrt: Wenn alle Märkte im Gleichgewicht sind und alle Wirtschaftssubjekte außer einem ihre Budgetgleichung erfüllen, dann ist auch die Budgetgleichung der letzten Einheit erfüllt2l. Die Feststellung bedeutet, daß man z.B. aus allen anderen Budgetrestriktionen und den Marktgleichgewichtsbedingungen die Budgetrestriktion des Staates oder eines anderen Aktors dieser ökonomie ableiten kann. Durch Einsetzen von (II.21) und (II.23) in die Ausgabenfunktion des Haushalts und Addition der Budgets von Unterneh1) Da es sich um ein Modell mit kompensierten Marktgleichgewichten handelt, muß auf einem Markt für die notwendigen Kompensationen gesorgt werden, so daß lediglich n-1 Märkte geräumt sein müssen. Vgl. zu dieser Problematik Tresch (1981), S. 78 f. Setzt man, wie oben erwähnt, konstante Produzentenpreise voraus, so passen sich die angebotenen Güterund Faktormengen grundsätzlich an die Nachfrageseite an; die explizite Modellformulierung wurde jedoch gewählt, um ohne größeren Aufwand auch Modelle mit abnehmenden Skalenerträgen berücksichtigen zu können. 2) Vgl. Diamond/Mirrlees (1971a), S. 14 25 men und staatlicher Produktionsstätte folgt: (Il.25) z m + E pi yi + E pi yi + Pz z bzw. (Il.26) m + Pz z. Damit resultiert auch die staatliche Budgetrestriktion (II.22). II.2.6. Die Normierung Die abgeleiteten Angebotsfunktionen und die kom·pensierten Nachfragefunktionen sind homogen vom Grade null in den Produzentenbzw. Konsumentenpreisen. Multipliziert man die Produzentenbzw. Konsumentenpreise mit jeweils einer Konstanten, so ändern sich die angebotenen bzw. nachgefragten Güterund Faktormengen nicht. Wählt man eine Konstante k > 0 zur Multiplikation der Produzentenpreise derart, daß der Preis eines Inputs (z.B. Arbeit) eins wird, und wählt man eine geeignete Konstante k' > 0, so daß der Preis des Faktors Arbeit im Konsumentenpreisvektor ebenfalls eins wird, dann bedeutet dies, daß Arbeit das Numerairegut darstellt und wegen p1 = q1 = 1 nicht besteuert würde. Im Falle konstanter Skalenerträge 1) ist dies die gebräuchlichste Normierung in der OTLiteratur; die Fixierung eines Produzentenund eines Konsumentenpreises ist gleichzeitig eine notwendige Voraussetzung für eine eindeutige Lösung dieses allgemeinen Gleichgewichtsmodells 2 ). Je nach Untersuchungsziel ist es allerdings möglich, jedes andere Gut im Modell als numeraire zu wählen, ohne daß das Systemgleich1) In diesem Modell werden nicht nur konstante Skalenerträge, sondern zusätzlich konstante Produzentenpreise vorausgesetzt. 2) Vgl. dazu Munk (1978), S. 3 ff. 26 gewicht davon beeinflußt würde 1 ). Im Gegensatz zu den kompensierten Nachfragefunktionen sind die Marktnachfragefunktionen homogen vom Grade null in Preisen und Einkommen 2 ), so daß der Einkommensbestandteil m in der Budgetrestriktion bzw. Nachfragefunktion ebenfalls mit der Konstanten multipliziert werden muß, wenn die nachgefragten Mengen und damit das Systemgleichgewicht unverändert bleiben sollen; m bzw. ein Vielfaches davon wird somit in der Budgetrestriktion bzw. über die Marktnachfragefunktion automatisch berücksichtigt. Wählt man dagegen den dualen Optimierungsansatz, so muß der in den Hicks'schen Nachfragefunktionen unberücksichtigte fixe Einkommensbestandteil in einer zusätzlichen Restriktion erfaßt werden. Im allgemeinen Gleichgewicht muß nämlich gelten, daß m genau den minimalen Ausgaben nach Steuern (beim Gleichgewichtspreisvektor q und dem zu maximierenden Nutzenniveau u) entspricht: (II.26) m = e(q,u). Der numerische Wert der Ausgabenfunktion ergibt die Größe von m in der Budgetrestriktion (II.2), wenn das in (II.7) fixierte Nutzenniveau dem aus dem primalen Optimierungsproblem maximal erreichbaren Nutzenniveau entspricht. II.2.7. Das staatliche Optimierungsproblem Die Struktur eines rationalen Steuersystems kann dadurch bestimmt werden, daß die Regierung das Nutzenniveau des repräsentativen Konsumenten maximiert, wobei die Budgetrestriktion des Wirtschaftssubjekts und die des Staates die Nebenbedingungen des Optimierungsansatzes3) darstellen: 1) Zur Normierung allgemeiner Gleichgewichtsmodelle stehen neben der oben genannten Möglichkeit noch andere Normierungsarten zur Verfügung. Vgl. dazu Munk (197B), S. 3 ff. oder Munk (1980), S. 759 2) Vgl. Henderson/Quandt (1983), S. 19 f. 3) Der bekannte alternative Optimierungsansatz mit Hilfe der indirekten Nutzenfunktion wird im Anhang A dargestellt. Eine ausführliche Interpretation findet sich z.B. bei Sandmo (1976) oder Atkinson/Stiglitz (1980), Kap. 12 und 14. Vgl. zu einem Optimierungsansatz mit zunehmenden Skalenerträgen Munk ( 197 8) . 27 (II.27) L u + µ[m - e(q,u)] + + e { ~ t. xi ( q, u) + ~ p. y~ -m - p z z} i=2 l i=1 l l mit t1 = 0, wenn das erste Gut nicht besteuert wird 1 ). Die Bedingungen erster Ordnung erhält man durch partielles Differenzieren von (II.27) nach allen Kontrollvariablen des Staates (q), dem Maximanden (u) und den Lagrange-Multiplikatoren (µ,e), wobei allerdings dq 1 = 0 berücksichtigt werden muß: C (II.28) clL -µ ~+ e r ti d Xi e C 0 clqk aqk + xk aqk i mit 2, .•• , n und k =-2, ••• ,n (II.29) aL µ -e 0 am aL ae ax~ (II.30) 1 -µ + r ti l 0 au au ~ (II.31) m - e(q,u) 0 (II.32) 0 II. 3. Steuerregeln für optimale Steuersysteme Am Beispiel der folgenden OT-Regeln sollen vor allem die Wirkungen von alternativen steuerpolitischen Restriktionen, d.h. Begrenzungen der Steuerinstrumente, der Steuerbemessungsgrundlagen sowie 1) Daher laufen die Indizes i,k in den folgenden Gleichungen von 2, .•• ,n, sofern nicht explizit auf Änderungen hingewiesen wird. Die Summenzeichen n sind entsprechend zu lesen: r i,k=2 28 des individuellen Nachfrageverhaltens auf die optimale Steuerstruktur verdeutlicht werden. Die Analyse belegt, daß bereits geringfügige Änderungen der Modellannahmen zu erheblichen Konsequenzen für die OT-Empfehlungen führen können. 11.3.1. First-Best-Lösungen und Pauschalsteuern Zunächst kann das bekannte Ergebnis abgeleitet werden, daß die ausschließliche Erhebung von Pauschalsteuern optimal wäre 1 l. Unter Berücksichtigung von (11.13) und (II.16) in (11.28) folgt: (11.33) i:: ti sik -(e - µ) C e xk bzw. (11.34) i:: ti sik C K xk oder i:: ti sik (11.35) = K mit K (e ll) C e xk wobei K negativ 2) und unabhängig von der linken Seite in (11.35) ist. Genau dasselbe Ergebnis erhält man durch die Minimierung der Mehrbelastung unter der Nebenbedingung eines gegebenen Steueraufkommens3). Als Mehrbelastung oder excess burden bezeichnet man jene Nutzenverluste, die über die reine Steuerzahlung hinaus durch die Verzerrung der relativen Preise und den daraus resultierenden Substitutionseffekten verursacht werden. Die Minimierung der Mehrbelastung ist deshalb auch eine alternative Formulierung der Opti1) Vgl. z.B. Atkinson/Stiglitz (1980), S. 429 2) Der Nachweis dieser Behauptung sowie die Interpretation der hier verwendeten Lagrange-Multiplikatoren finden sich in Anhang A. 3) Vgl. dazu Anhang B. und in (II.34) eingesetzt: (II.40) n r (t. - Kq 1 .)s 1 .k i =2 l Dies ergibt OT-Regel 4: 35 0. Wenn die Mengen des unbesteuerten Gutes (z.B. Freizeit) x1 auf Preisvariationen der besteuerbaren Güter und Faktoren nicht reagieren, ist eine proportionale Steuerstruktur (ti = Kqi) optimal 1~ Das Ergebnis gilt dann, wenn der letzte Term in (II.39) null wird, d.h. wenn die Nachfrage nach Freizeit (gegenüber allen anderen Konsumentenpreisen) völlig unelastisch ist. Dies wird auch intuitiv einsichtig, wenn man bedenkt, daß ein proportionaler Steuersatz tauf alle Güter und ,aktoren mit Ausnahme von z.B. Arbeit genau einer alleinigen Besteuerung dieses Faktors Arbeit zum Steuersatz t' entspricht. Das völlig unelastische Arbeitsangebot ist aber eine ideale Steuerbemessungsgrundlage im Sinne der OT, da eine Steuer auf das konstante Arbeitsangebot keine Substitutionseffekte verursacht und daher in ihrer Wirkung einer Pauschalsteuer entspricht. Die ökonomische Relevanz von Steuersystemen mit einheitlichem Steuersatz ist äußerst gering, weil die Voraussetzungen mit den empirischen Beobachtungen nicht übereinstimmen. Abgesehen von der empirischen Evidenz könnten beispielsweise allgemeine Verbrauchsteuern schon wegen steuerlicher Restriktionen bzw. institutioneller Hemmnisse nicht zu empfehlen sein. Werden einige Güter und Faktoren aus modellexogenen Gründen nicht besteuert (z.B. xj, j = m+1, ... ,n), so erhält man aus (II.12) statt (II.39): 1) Vgl. z.B. Dixit (1970), S. 196 ff. 36 (II.41) m ax~ n ax~ axc xck + E q. l + E q. J + qt 1 i=2 l acf; j=m+1 J acf; aq; 0 und statt (II.40): (II.42) m E ( t . - KQ ,· ) s i k i=2 l n K E q. sJ.k' mit s1k j =m+ 1 J 0 • d.h. eine proportionale Steuerstruktur wird in der Regel nicht mehr optimal sein. Das Ergebnis veranschaulicht wiederum die Bedeutung der Restriktion des Steuerinstrumentariums (Steuerbemessungsgrundlage oder Steuersätze) auf die Struktur eines optimalen Steuersystems. Wenn aus politischen Gründen der Faktor Arbeit und z.B. Grundnahrungsmittel nicht mehr besteuert werden dürfen, so kann der Steuerausfall nicht einfach durch die Erhöhung von bisher proportionalen Steuersätzen ausgeglichen werden; statt dessen muß die optimale Steuerstruktur völlig neu konzipiert werden, wobei wiederum die individuellen Preisund Kreuzpreiseffekte, entsprechend der oben zitierten Boadway-Regel, die entscheidende Rolle spielen. II.3.2.4. Die inverse Elastizitätsregel Nun fehlen häufig die Informationen über die kompensierten Kreuzpreiselastizitäten oder aber sie werden der Einfachheit halber vernachlässigt (sik = 0). Wenn die Güternachfrage (Faktorangebot) nur noch vom eigenen Preis abhängt, läßt sich eine bekannte OTRegel ableiten, die wegen ihrer restriktiven Annahmen äußerst zurückhaltend interpretiert werden muß. Nimmt man an, daß alle Güter und Faktoren nur vom eigenen Preis abhängen, d.h. die Kreuzpreiseffekte null sind (sik = 0), so vereinfacht sich (II.34) zu (II.43) und nach Umformen folgt 1 ): (II.44) Dies ergibt OT-Regel 5: 37 axi qi aqi ~ Wenn alle Güter und Faktoren nur von ihrem eigenen Preis abhängig sind, dann sollten die Güter (Faktoren) mit der niedrigsten kompensierten Nachfrage- (Angebots-)elastizität am höchsten besteuert werden. Sind alle ci gleich, so ist eine proportionale Steuerstruktur optimal. Die inverse Elastizitätsreqel hat eine intuitive ökonomische Interpretation. Je unelastischer die Güternachfrage auf eine Steuererhöhung reagiert, um so kleiner bleibt das Mehrbelastungsdreieck unterhalb der Nachfragekurve 2 l. Die der inversen Elastizitätsregel zugrunde liegenden Annahmen sind allerdings recht unrealistisch, so daß sie kaum als politische Richtschnur dienen können 3 l. Trotz dieser etwas unbefriedigenden Erkenntnis erlauben die OT-Regeln 1 - 5, unabhängig von ihrer spezifischen Ausgestaltung, einige allgemeine Bemerkungen in Bezug auf optimale Steuerreformen. II.4. Allgemeine Grundsätze für optimale Steuerreformen Die bisherigen Oberlegungen zur Struktur optimaler Steuersysteme haben illustriert, daß die OT-Regeln äußerst empfindlich auf Variationen des Steuerinstrumentariums und der zur Verfügung stehenden Informationen reagieren. Ober Beschränkungen der Steuerbemessungsgrundlage und der Steuersätze wird aber im politischen Prozeß, und daher modellexogen, entschieden. Die Beobachtung und Analyse des laufenden politischen Prozesses 1) Vgl. z.B. Sandmo (1976), S. 45 2) Vgl. Anhanq B 3) Vgl. zur Kritik z.B. von Oehsen (1982), S. 102 ff. oder zur Modifikation der Regel Tresch (1981), S. 330 f. 38 impliziert, daß sinnvolle Steuerreformempfehlungen nur im Rahmen politisch vorgegebener bzw. akzeptabler Steuerinstrumente erfolgreich sein können. Die wesentliche Aufgabe einer auch über längere Zeit hinweg optimalen Steuerstrukturanalyse und der darauf aufbauenden Steuerreformen besteht darin, langfristig akzeptable steuerpolitische Rahmenbedingungen zu identifizieren. Die Analyse des politischen Prozesses von Steuerreformen ist daher ein unverzichtbarer Bestandteil einer anwendungsorientierten optimalen Steuertheorie. Ohne das Herausfiltern langfristig konstanter Rahmenbedingungen ist eine auf lange Sicht angelegte Steuerreformstrategie undenkbar. Denn die vielfachen politischen Eingriffe in die Steuerstruktur müßten simultan von ebenso häufigen Umgestaltungen des ·steuersystems begleitet werden, um ein optimales System zu garantieren. Solche permanenten und teilweise radikalen Kursänderungen sind jedoch weder ökonomisch erwünscht noch politisch durchsetzbar. Sie würden einen gigantischen Verwaltungsaufwand verursachen und individuelle ökonomische Entscheidungen mit einem unkalkulierbaren Risiko versehen. Bei jeder Steuerreform sollte daher berücksichtigt werden: Steuerreformregel 1: Vor jeder Steuerstrukturänderung sollte ein möglichst umfassendes, langfristiges und politisch akzeptiertes Steuerinstrumentenpotential definiert werden. Dies impliziert einen Konsens über die Steuerbemessungsgrundlage und den Einsatz verschiedener Steuerarten (Pauschalsteuern, Gütersteuern, Faktorsteuern u.a.). langfristig akzeptable Steuerinstrumente hängen jedoch nicht nur von ihrer Kompatibilität mit dem politischen Prozeß ab, sondern auch davon, welche Informationen zur Realisierung einer optimalen Steuerstruktur notwendig sind, und welches historisch gewachsene Steuersystem vor der Reform existiert. Die steuerpolitische Bedeutung der historischen Komponenten wird nicht nur durch die Behauptung, daß alte Steuern gute Steuern seien 1 ), belegt, sondern 1) Vgl. zu dieser Carnard'schen Steuerregel Schmölders/Hansmeyer (1980), S. 50 39 vor allem durch die Erfahrung, daß Steuerstrukturen nur in den seltensten Fällen radikal reformiert werden. Dies hat zwei Gründe: Erstens brechen Politiker ganz allgemein nur ungern mit lieb gewordenen Traditionen, und zweitens wehren sich die durch die Reform unvorteilhaft getroffenen Individuen vehement gegen eine zu starke Lastumverteilung. Darüber hinaus werden endlich beschlossene Steueränderungen mit weitreichenden Obergangsregelungen versehen, die gewährleisten, daß ökonomische Entscheidungen, die auf der alten Gesetzesgrundlage gefällt wurden, so revidiert werden können, daß möglichst geringe negative Auswirkungen für die Betroffenen entstehen. In der vorangegangenen OT-Analyse blieb das Problem schrittweiser Reformen ausgeklammert. Es konnte nur geprüft werden, wann ein Optimum erreicht ist, ohne bezug auf die historischen Gegebenheiten und ohne Handlungsanweisungen für kleine Steuerreformen, die im politischen Entscheidungsprozeß tatsächlich eine Rolle spielen könnten. Im nächsten Abschnitt soll nun dargestellt werden, daß die OT auf dem Gebiet der schrittweisen Steuerreformtheorie ein gutes Stück vorangekommen ist, daß andererseits aber alle Probleme der exogenen Informationsflüsse und Entscheidungsprozesse nach wie vor bestehen bleiben. II.5. Das Problem schrittweiser Steuerreformen 1) Green illustriert den Mangel der vorangegangenen OT-Analyse wie folgt: "A description of Canterbury Cathedral, no matter how detailed, is of little use to me if I am seeking directions to Canterbury from London• 2 l. "Die für die aktuelle Steuerpolitikeigentlich relevante Frage lautet also: welche kleinen strukturellen Änderungen des im Ausgangsgleichgewicht realisierten Systems 1) Dieses Problem wurde erst in neuerer Vergangenheit von der Finanztheorie betrachtet. Als grundlegende Beiträge sind zu nennen: Dixit (1975), Dixit/ Munk (1977), Green (1975), sowie Wiegard (1980). Weiterführende theoretische Abhandlungen finden sich bei Guesnerie (1977), Hatta (1977), Diewert (1978) und Weymark (1978), (1979), (1981), Dixit (1979), Tirole/Guesnerie (1981), Pazner/Sadka (1981). 2) Green (1975), S. 370 40 [ von ] Steuern fUhren zu einer Verbesserung?" 1 >. 11.5.1. Die Ableitung des Wohlfahrtskriteriums Zur Ableitung des Wohlfahrtskriteriums greift man auf die staatliche Budgetrestriktion und die Ausgabenfunktion des Haushaltes zurUck, die alle modellrelevanten Beziehungen beinhalten. Dieses reduzierte Gleichungssystem erlaubt die Erfassung potentieller Steuerbetragsänderungen, wenn die Variation aller ti berUcksichtigt wird. Das totale Differential der staatlichen Budqetrestriktion (11.45) 0 k 2 , ••• , n bzw. (11.46) 0 und das totale Differential der Ausgabenfunktion (11.47) n ae l: .,-- dq,. i=1 oqi dm bzw. (11.48) dm 0 beinhalten demnach alle Preisvariationen der Modellgleichungen. Durch Einsetzen von (11.48) in (11.46) sowie unter Berücksichtigung von dti = dqi erhält man das qesuchte Wohlfahrts1) Diese Fragestellung ~eht auf Wie~ard (1980), S. 1 f. zurUck. Wiegard behandelt allerdings nur Probleme der schrittweisen Verbesserung der Struktur indirekter Steuern. 41 kriterium. (II.49) dW das Nutzenniveauänderungen aufgrund kleiner Steuerbetragsvariationen aufzeigt 1 ). Formal ausgedrückt lautet das Problem: Gibt es Änderungen der tk' so daß dW > 0 gilt? Es kann gezeigt werden, daß Änderungen der Steuerbeträge pro Mengeneinheit genau dann zu einer Wohlfahrtssteigerun~ führen, wenn die rechte Seite von (II.49) größer als null wird 2 . II.6. Die Interpretation der Steuerreformergebnisse Wie im vorigen Abschnitt wird nunmehr eine proportionale Senkung aller Steuersätze unterstellt (dti = -bti)' weshalb (II.49) die Form (II.SO) annimmt. Da die Matrix der Substitutionseffekte negativ definit ist, wird (II.SO) positiv,und eine gleiche proportionale Senkung der Steuersätze pro Mengeneinheit erhöht das Nutzenniveau des Konsumenten3). Demnach gilt: OT-Regel 6: Eine schrittweise proportionale Senkung aller Steuersätze ist 1) Vgl. auch Dixit (1975), S. 107 oder Wiegard (1978), S. 105 2) Vgl. dazu eine ausführliche Ableitung des Wohlfahrtskriteriums mit Hilfe der indirekten Nutzenfunktion, Mann (1983), S. 28 ff. Zum Beweis siehe z.B. Wiegard (1978), S. 188 ff. 3) Dieses Ergebnis leitet z.B. Green (1975), S. 363 ab. Dixit (1975), S. 122 ff., zeigt, daß das Ergebnis auch im Falle abnehmender Skalenerträge gilt. 42 effizienzsteigernd, wenn der daraus resultierende Steuerausfall durch eine entsprechende Erhöhung der Pauschalsteuern kompensiert wird. Dies bedeutet auch, daß eventuell bestehende Pauschaleinkommen der Haushalte zugunsten der vorgeschlagenen Steueränderung abgebaut werden müßten, und, wenn möglich, auch Pauschalsteuern eingeführt werden sollten 1 ). Allerdings führt nicht jede Substitution von Gütersteuern durch Pauschalsteuern zu Wohlfahrtsverbesserungen. Gleichung (11.50) kann nämlich auch folgendermaßen geschrieben werden: (11.51) Nimmt man eine Steuersenkung (dti < 0) an, dann wird für (axi/api = sii < 0) die erste Zeile in (II.51) größer als null. Bestehen zwischen einem Teil der besteuerten Güter Substitutionsbeziehungen der Form (axi/apk = sik > O), während zwischen den übrigen die Kreuzpreiselastizitäten vernachlässigt werden können, so wird der Restausdruck von (11.51) negativ. J~ nach Stärke der Preiseffekte und Steuersatzänderungen kann (II.51) kleiner als null werden, d.h. eine Substitution von indirekten Steuern durch Pauschalsteuern kann Wohlfahrtsverluste nach sich ziehen 2 l. Dieses Ergebnis mag verwundern, nachdem in OT-Regel 1 abgeleitet wurde, daß die Finanzierung des Steueraufkommens durch Pauschal1) Vgl. z.B. Munk (1978), S. 12, siehe auch die OT-Regel in Anhang A. 2) Vgl. dazu Wiegard (1980), S. 8 oder auch Atkinson/Stiglitz (1980), S. 383 43 steuern erfolgen sollte. Die Schlußfolgerung, daß aus jeder Steuerstrukturänderung zugunsten von Pauschalsteuern Wohlfahrtsgewinne resultieren, ist falsch. Sie ist nur gewährleistet, wenn die Güterund Faktorsteuern nicht beliebig geändert werden, sondern derart, daß sie bei jedem Pauschalaufkommensniveau eine optimale Second-Best-Struktur aufweisen. Gleichung (II.51) belegt, daß eine effizientere Form eines suboptimalen Steuersystems nur unter Berücksichtigung und Kenntnis der Substitutionsund Komplementaritätsbeziehungen zwischen den Gütern (Faktoren) gelingen kann 1 ). Dies bedeutet, daß man für kleine ebenso wie für große Steuerreformen in der Regel dieselben Plandaten benötigt 2 l. Demnach gilt: Steuerreformregel 2: Steuerreformen im Sinne der 0T können nur dann erfolgreich sein, wenn alle relevanten Verhaltensparameter der Besteuerten bekannt sind. Dies impliziert die Kenntnis von Preis-, Kreuzpreisund Einkommenselastizitäten. ~iese Steuerreformregel ist deshalb von größerer finanzpolitischer Bedeutung, weil die Tatsache berücksichtigt wurde, daß Steuerstrukturänderungen nur inkrementalistisch vonstatten gehen und nur ausgehend von dem aktuellen, historisch gewachsenen Zustand des Steuersystems möglich sind. Daraus resultiert schließlich: 1) Vgl. Wiegard (1980), S. 11 2) Im Falle von Pauschalsteuern benötigen kleine Reformen, also eine sukzessive Erhöhung der Pauschalsteuern, mehr Informationen als eine große Steuerreform, die das gesamte Steueraufkommen durch die Pauschalsteuer erbringt. Die Bedeutung der Substitutionseffekte wird auch klar, wenn man von einer einheitlichen Besteuerung ausgehend sukzessive eine optimale, differenzierte Steuerstruktur erreichen will. Mit dem Wohlfahrtskriterium (II.49) läßt sich beispielsweise auch nachweisen, daß eine sukzessive Erhöhung der Steuern auf jene Güter, die zu dem unbesteuerten Gut komplementär sind, das Wohlfahrtsniveau steigern, wenn gleichzeitig die Substitutionsgüter niedriger besteuert werden. Vgl. z.B. Wiegard (1980), s. 12 44 Steuerreformregel 3: Vor jeder noch so kleinen Steuerstrukturänderung müssen die Steuerinstr.umente, die Steuerbemessungsgrundlage und das Nachfrageverhalten der Individuen bekannt sein (Steuerreformregel 1 und 2 ). Im Gegensatz zu den OT-Regeln 1 - 5 ist nun nicht mehr allein eine als optimal identifizierte Steuerstruktur von Bedeutung, sondern vor allem das aktuelle Steuersystem. Dabei ist zu beachten, daß nicht jede Umstrukturierung in Richtung eines optimalen Steuersystems tatsächlich zu einer Wohlfahrtsverbesserung führt. Neben den qualitativen Aussagen der einzelnen Steuerregeln ist aber auch ihre Quantifizierung von größter Bedeutung, weil nur so das Ausmaß der Steuersatzunterschiede zwischen den einzelnen Gütern bzw. Gütergruppen bestimmt werden kann. Bevor im folgenden die Problematik der empirischen Ermittlung optimaler Steuerstrukturen exemplarisch aufgezeigt wird, scheinen einige Bemerkungen zur Relevanz des allgemeinen Gleichgewichtsmodells angebracht. II.7. Die Relevanz des allgemeinen Gleichgewichtsmodells Die Ableitung optimaler Steuerreformen im allgemeinen Gleichgewichtsmodell hat den Vorteil, daß alle Güter und Faktoren sowie die wesentlichen Aktivitätszentren einer Volkswirtschaft simultan berücksichtigt werden können. Es ist daher möglich, alle Märkte und ihre gegenseitigen Einflußfaktoren bei der Optimierung zu berücksichtigen, wenngleich dies häufig zu sehr komplizierten OTRegeln führt. Gleichzeitig weist das Modell jedoch erhebliche Mängel in bezug auf die Problemstellung auf. Erstens bezieht sich das komparativ statische Modell auf eine geschlossene Volkswirtschaft und berücksichtigt Marktunvollkommenheiten und die Produktionsseite der Volkswirtschaft nur sehr unvollkommen. Obgleich die Unzulänglichkeiten prinzipiell behebbar sind, muß auf den ungeheueren Informationsbedarf hingewiesen werden, wenn tatsächlich alle Marktunvollkommenheiten und die produktionstechnische Seite modelliert 51 die streng separabl:en Nutzenfunktionen unter bestimmten Bedingungen mit den additiven Nutzenfunktionen im ökonomischen Sinne identisch sind. Separable Nutzenfunktionen zeichnen sich dadurch aus, daß Gütergruppenaggregate in den Nutzenfunktionen erscheinen. Separabilität impliziert dann, daß der Grenznutzen von Gütern, die zu einer Gruppe gehören, unabhängig von den konsumierten Mengen aller anderen Güter außerhalb dieser Gruppe ist. Die Funktionen haben weiterhin die Eigenschaft, daß innerhalb der Gruppen und zwischen den Gruppen als ganzen beliebig substituiert werden kann, daß aber Restriktionen bestimmter Güter auf Veränderungen außerhalb ihrer Grupoe mit den Gruppeneigenschaften konform gehen müssen. Die Klasse der schwach separablen Nutzenfunktionen läßt sich dann wie folgt schreiben: (III.7) wobei xi der Gütermengenvektor der i-ten Gruppe ist. Eine für ökonometrische Schätzungen sehr häufiq verwendete Nutzenfunktion der so definierten Klasse ist die Stone-Geary-Funktion 1 ): (III.8) u = E ßi log (xi - yi)' mit~ ßi = 1. Maximiert man die Stone-Geary-Funktion unter der Nebenbedingung der Budqetrestriktion, so lassen sich die Nachfragefunktionen (111.9) ßi y.+ (y-Lpkyk) l D i k bzw. pi xi = yi pi + ßi(y - E pk yk) k ableiten, die auch als ineares Ausgabensystem bekannt sind 2 ). Die 1) Dieser Funktionstyp ist vor allem mit den Arbeiten von Stone (1954), Geary (1950/51) und Samuelson (1947/48) verbunden. 2) Vgl. Brown/Deaton (1972), S. 1196 f., Phlips (1974), S. 125 52 Nachfragefunktionen können dann gemäß Samuel son 1) wie folgt inter - pretiert werden: Die Ausgaben für Gut i sind durch pi xi gegeben. Sie werden einerseits in die minimalen Ausgaben pi yi zerlegt, die zur Erhaltung des Existenzminimums notwendig sind. Die Summe aller Minimalausgaben~ pi yi kann als Subsistenzeinkommen auf- , gefaßt werden. In ökonometrischen Schätzungen sind dann die Mindestgütermengen yi und die Konstanten ßi zu ermitteln. Die Stone-Geary-Funktionen zeigen jedoch eine (merkwürdige) Elastizitätseigenschaft, die ein Steuersystem von vornherein mitbestimmt. Da die dem linearen Ausgabensystem zugrundeliegende StoneGeary-Funktion schwach separabel zwischen Arbeit (dem Numerairegut) und den Konsumgütern ist, werden sich mit Hilfe der RamseyRegel grundsätzlich uneinheitliche Verbrauchsteuersätze ergebe/~ Einheitliche Steuersätze wären daher nur zufällig optimal 3 ). Es läßt sich nämlich zeigen, daß die Stone-Geary-Funktionen lediglich Substitutionsgüter im Hicks-Allen-Sinn 4) definieren. Nach Hicks werden Substitutionsgüter durch einen positiven Kreuzpreiseffekt definiert; und in der Tat zeigen alle Kreuzpreiseffekte der Stone-Geary-Funktionen einen positiven Wert 5 ). Die Hicks'sche Definition bringt zum Ausdruck, daß ein Konsument, der durch Ein1) Vgl. Samuelson (1947/48), S. 88 f. 2) Vgl. z.B. Deaton (1981), S. 1251. Deaton weist auch im Mehr-Personen-Modell nach, daß: "under weak separability no discrimination is required so that in the presence of an optimal non-linear income tax, commodity taxation is necessary." Deaton (1981), S. 1252 3) Durch die Kombination der Eigenschaften homothetischer und schwach separabler Nutzenfunktionen kann die Bedeutung der in ökonometrischen Schätzungen unterstellten Nutzenfunktionen weiter verdeutlicht werden. Setzt man nämlich homothetische Nutzenfunktionen in den Konsumgütern voraus, wie die Annahme, daß die Nutzenfunktionen schwach separabel zwischen Arbeit und Freizeit seien, dann sind einheitliche Steuersätze optimal. Zum Beweis siehe Sandmo (1974), S. 705 oder in modifizierter Form Wiegard (1976), S. 208 f. 4) Zur ausführlichen Diskussion der Hicks-Definition siehe z.B. Brown/Deaton (1972), S. 1196 oder Phlips (1974), S. 77 ff. und zur Definition siehe Hicks (1939), Kap. III, S. 42 - 52 5) "It may seem odd that since complementary goods are defined in terms of the theory, a system [ ••• ) should be unable to take account of this phenomenon." Brown/Deaton (1972), S. 1196. Zu einem ausführlichen Beweis dieser Behauptung siehe Phlips (1974), S. 60 - 62 53 kommenskompensationen immer auf der gleichen Indifferenzkurve gehalten wird, bei einem Preisanstieg dazu veranlaßt wird, Gut 2 gegen Gut 1 zu substituieren. Im Falle der Substitute bedeutet dies, daß ein Konsument, der für den Preisanstieg bei Butter einkommensmäßig so kompensiert wird, daß er stets auf der gleichen Indifferenzkurve bleibt, vom Gut Margarine mehr kauft. Der Ausschluß von Komplementärgütern wie z.B. Kaffee und Zucker oder Freizeitund Campingausrüstung, deren Elastizitätswerte in der Theorie der optimalen Besteuerung eine große Bedeutung haben, ist sicher ein wesentlicher Nachteil für die oben abgeleiteten Nachfragesysteme1). Ein Beleg für die Sensitivität der Elastizitätswerte in bezug auf die Spezifikation von Nachfragesystemen findet sich bei Abbott/Ashenfelter 2 ). Ihre Schätzungen zeigen, daß die kompensierten eigenen Preiselastizitäten und Kreuzlohnelastizitäten von Modell zu Modell zum Teil erheblich variieren. Harris/ MacKinnon 3) bestätigen diese Resultate. Sie untersuchen mittels einer Stone-Geary-Nutzenfunktion die Effekte der Änderungen von Substitutionselastizitäten auf die Steuersätze, wobei ein gegebenes Steueraufkommen erzielt werden muß. Geschätzt wird ein lineares Ausgabensystem mit fixem Arbeitseinkommen und konstanten Produzentenpreisen. Ihre Ergebnisse zeigen, daß die Steuersatzänderungen mit zunehmenden absoluten Elastizitätswerten zunehmen. Außerdem hängt die Struktur der Steuersätze entscheidend von der Höhe des gewünschten Steueraufkommens ab. III.1.2. Weitere Probleme der empirischen Analyse Neben der Kritik an den äußerst restriktiven Modellspezifikationen seien noch die Schwierigkeiten der Identifikation und Aggregation 1) Zu weiteren Schätzproblemen der linearen Nachfragesysteme siehe Brown/ Deaton (1974), S. 1197 2) Vgl. Abbott/Ashenfelter (1976), insbesondere S. 399 3) "They [the sample estimation (vom Autor hinzugefügt)] suggest that optimal tax rates are exceedingly sensitive to the specification of the model used to drive them." Harris/MacKinnon (1979), S. 197. "Thus optimal tax theory should be used with extreme caution until a great deal more is known about the specification of realistic systems of consumer demand and labour supply functions." Harris/MacKinnon (1979), S. 212 54 von Nachfragefunktionen erwähnt. Das Identifikationsproblem tritt auf, weil nur die am Markt erzielten Preise beobachtet werden können, die lediglich den Schnittpunkt der Angebotsund Nachfragekurve zu einem bestimmten Zeitpunkt anzeigen. Das Herausfiltern der relevanten Nachfragekurven ist daher nur unter bestimmten Voraussetzungen oder Hypothesen wie z.B. der Konstanz der Produzentenpreise möglich 1 l. Das Aggregationsproblem besteht darin, daß die individuellen Nachfragefunktionen nur unter sehr restriktiven Bedingungen zu einer Gesamtnachfragefunktion aggregiert werden können. Umgekehrt bedeutet dies, daß aus den aggregierten Daten vieler Haushalte keinesfalls auf ein mit der Nachfragetheorie kompatibles, individuelles Konsumentenverhalten rückgeschlossen werden kann. Damit die am Markt ermittelten Aggregate so interpretiert werden dürfen, als seien sie die Ergebnisse der Entscheidungen eines einzelnen, nutzenmaximierenden Konsumenten, müßten die Engel-Kurven aller Individuen parallele Geraden sein 2 ), d.h. alle Güter müßten die gleichen Einkommenselastizitäten aufweisen. Diese Voraussetzungen widersprechen dem beobachtbaren Konsumentenverhalten. Da die angedeuteten Probleme beim gegenwärtigen Stand der Theorie nicht oder nur sehr unvollkommen gelöst werden können, pflegt man sie in der Praxis zu übergehen. Beispielsweise werden die aggregierten Daten auf ein "repräsentatives" Wirtschaftssubjekt bezogen, wenngleich sich dessen Verhalten nicht aus dem konkreten Verhalten der individuellen Nachfrager ableiten läßt 3 ). In Konsequenz kann eine optimale Steuerreform nur für diesen Repräsentanten, nicht aber für den individuellen Konsumenten abgeleitet werden. Es erscheint zumindest fraglich, ob die Inkonsistenz zwischen Makrodaten und Mikrotheorie eine tragbare Basis für die optimale Steuertheorie bietet 4 l. 1 ) Vgl. Deaton/Brown (1972), s. 1188 2) Vgl. Phlips (1974), S. 98, Deaton/Muellbauer ( 1980) , S. 158 3) Vgl. Phlips (1974), S. 100 4) Vgl. Deaton/Muellbauer (1980), S. 148 55 Die skizzierten Problempunkte sollen nicht zur Resignation vor der empirischen Ermittlung von Elastizitätswerten führen. Im Gegenteil, die empirische Forschung ist trotz ihrer Mängel unverzichtbar, um die praktische Relevanz theoretischer Oberlegungen wenigstens in der Tendenz testen zu können. Ebenso wertvoll erscheinen die Sensitivitätsanalysen im Rahmen der OT-Modelle. Durch sie werden Unsicherheitsbereiche einer quantitativen Ausgestaltung der OT-Regeln besonders deutlich. Trotz hilfreicher Einsichten auf der quantitativen Seite optimaler Steuersysteme müssen die Ergebnisse der ökonometrischen Schätzungen sehr skeptisch beurteilt und noch vorsichtiger interpretiert werden 1 ). Denn abgesehen von der Frage nach der ökonomischen Bedeutung der beispielsweise aus Zeitreihen stammenden Daten (Identifikationsproblem, Aggregationsproblem), ist die Spezifikation der Nachfragesysteme, die ihrerseits nur sehr restriktive Verhaltensweisen der Konsumenten implizieren, von ausschlaggebender Bedeutung für die abzuleitenden Elastizitätswerte. Die Elastizitätswerte, aber auch andere Größen wie z.B. die Höhe des Budgets und die Zahl der im Modell berücksichtigten Güter bzw. Gütergruppen, determinieren die Struktur der Steuersätze. Der starke Einfluß der Modellspezifikation auf die ökonometrischen Schätzungen nährt den Verdacht, daß die Elastizitätswerte nicht aus dem aktuellen Nachfrageverhalten der Konsumenten ermittelt werden, sondern durch willkürliche, ungetestete Hypothesen, die sich in der Modellspezifikation niederschlagen 2 ). Aus finanzpolitischer Sicht ergeben sich daher folgende Forderungen: 1) Vgl. z.B. die Schätzungen von Deaton (1975), (1978) oder von Parks (1969), die die Elastizitätswerte mit Hilfe verschiedener Nachfragesysteme schätzen. Der Vergleich zeigt, daß: "The estimates of income and own compensated price elasticities showed statistically insignificant differences for some commodities, but for others the differences were large and significant." Parks (1969), S. 649 2) Vgl. Deaton (1981), S. 1245: "In consequence, it is likely that empirically calculated tax rates, based on econometric estimates of parameters, will be determined in structure, not by the measurement actually made, but by arbitrary, untested (and even unconscious) hypotheses chosen by econometricians for practical convenience." 56 (1) Es sollten Methoden entwickelt werden, die eine exakte Messung der relevanten Parameter zulassen, statt durch implizite Funktionsannahmen die Steuerstruktur von vornherein zu determinieren 1 ). (2) Geeignete Modellspezifikationen müssen daher sehr viel realitätsnähere Annahmen bei der Formulierung von Nutzenfunktionen berücksichtigen. (3) Ferner muß es möqlich sein, die Elastizitäten einer ausreichend großen Zahl von Gütern bzw. Gütergruppen zu bestimmen. Eine beliebig starke Desaggregation der Güter ist mit den bisherigen Modellen nicht möglich. Die Problematik wird deutlich, wenn man bedenkt, daß bei 20 r,ütergruppen schon 400 Preiselastizitäten ermittelt werden müssen. (4) Für finanzpolitische Entscheidungen ist es weiterhin wichtig, daß die Elastizitätswerte über längere Zeit konstant sind und klare Trends aufweisen. Diese Forderungen sind bisher nicht erfüllt, und es wird auch in Zukunft in vielen Bereichen schwierig sein, verläßliche Elastizitätswerte zu ermitteln, weil technischer Fortschritt und Präferenzänderungen die Komplementarität bzw. Substitutionsbeziehungen zwischen einzelnen Gütern und Gütergruppen ändern. Als Fazit bleibt festzuhalten, daß in der ökonometrie kein Nachfraqemodell Anwendung findet, das das aktuelle Konsumentenverhalten in akzeptabler Weise widerspiegelt. Unterstellt man, daß die ökonometrischen Methoden wesentlich verbessert werden können, wird die angeführte Kritik (hoffentlich) nur temporärer Natur sein 2 ). 1) Vgl. auch Deaton (1981), S. 1259 2) In neueren ökonometrischen Arbeiten versucht man daher, einen anderen Weq zu gehen, indem man nicht mehr die gesamte Nachfragefunktion als verfüg-- bar voraussetzt, sondern mit einer begrenzten Anzahl von Beobachtungen über das Konsumentenverhalten auszukommen versucht. Der Verzicht auf eine vorgegebene Funktionsform muß jedoch damit erkauft werden, daß die nicht-parametrischen Tests für große Datenmengen nicht gelöst werden können.Vgl. dazu Varian (1983), S. 99 f. und die dort angegebene Literatur. 57 Auf absehbare Zeit scheint es jedoch wenig sinnvoll zu sein, die wenigen, mit erheblichen Mängeln behafteten, empirischen Untersuchungen als Ausdruck der Realität anzusehen. Vor der quantitativen Ausgestaltung der OT-Regeln und ihrer finanzpolitischen Akzeptanz sind noch viele theoretische und praktische Probleme der Informationsgewinnung zu lösen. III.2. Zur finanzpolitischen Relevanz von Ein-Konsumenten-Modellen Die OT-Regeln im Ein-Konsumenten-Modell beruhen auf der Fiktion eines repräsentativen Individuums innerhalb einer Gesellschaft identischer Wirtschaftssubjekte 1 ). Die Effizienzregeln des Ein-Konsumenten-Modells sind daher uneingeschränkt nur für eine spezifische Präferenzstruktur gültig. In der Realität unterscheiden sich die Präferenzen der Individuen in einer Gesellschaft z.T. erheblich, so daß die Anwendung einer einzigen OT-Regel auf alle Individuen nicht zwingend zu einer Pareto-Verbesserung führen muß. Für abweichende Präferenzmuster wird die allgemein gültige Regel definitionsgemäß suboptimal sein. Je stärker das Konsumentenverhalten innerhalb einer Gesellschaft differiert, um so geringer wird der Spielraum für eine einheitliche Effizienzregel 2 ). Die Behauptung leuchtet sofort ein, wenn man in einer Zwei-Konsumenten-Gesellschaft davon ausgeht, daß ein Individuum A ein homothetisches Indifferenzkurvensystem besitzt, das zwischen Arbeit und Konsumgütern schwach separabel ist, während das Individuum B eine Stone-Geary-Nutzenfunktion aufweist. Im ersten Fall wäre ein einheitliches Verbrauchsteuersystem optimal, während im zweiten Fall einheitliche Steuersätze suboptimal sind. Geht man von einem Verbrauchsteuersystem mit einheitlichen Steuersätzen aus, würde die Differenzierung der Verbrauchsteuer gemäß dem Präferenzmuster des Individuums B das Individuum A benachteiligen. Unterläßt man 1) Ein Modell mit einer Zwei-Klassenökonomie wurde von Mirrlees (1975) entwickelt. 2) Vgl. zu einer ausführlichen Diskussion des allokativen Spielraumes einer Steuerreform von Oehsen (1983), insbesondere S. 24. 58 eine Reform, bleibt Individuum B benachteiligt. Ideal wäre ein individuell differenziertes Steuersystem, in dem beide ihr bisheriqes Steueraufkommen erbringen, aber Individuum Bein nach seinem Präferenzmuster differenziertes Verbrauchsteuersystem erhält. Aus empirischer und finanzpolitischer Sicht hätte ein solches Unterfangen keine Realisierungschance. Darüber hinaus läßt sich unter institutionellen Aspekten zeigen, daß ein solches Steuersystem prinzipiell unerwünscht ist, weil es, abgesehen von der Chance für eine Pareto-Verbesserung, auch die Möglichkeiten für die totale Ausbeutung der Individuen durch den Staat zuläßt 1 ). Der vorgetragenen Kritik mag man entgegenhalten, daß diese strenge (theoretische) Auslegung des Pareto-Kriteriums keine sinnvolle Grundlage für eine praktische Reformpolitik ist, weil in der Realität jede Steuerreform sowohl Effizienzals auch Verteilungsaspekte miteinander verbindet. Dem Einwand ist insoweit beizupflichten, als er darauf aufmerksam macht, daß Verteilungsargumente in der finanzpolitischen Diskussion häufig eine größere Rolle spielen als Effizienzaspekte. Im folgenden Kapitel werden deshalb ausführlich die Verteilungsargumente einer Steuerreform diskutiert. Indessen bleibt die Kritik an den theoretischen, informationstechnischen und praktischen Problemen des vorliegenden Modells bestehen. 1) Vgl. dazu Kapitel V dieser Arbeit 59 IV. OPTIMALE STEUERREFORMEN UNTER VERTEILUNGSASPEKTEN Distributionsargumente sind nicht nur Teil jeder Steuerreformdebatte, sie sind meist sogar der eigentliche Motor der Steuerreformdynamik1). Folgerichtig haben sie auch Eingang in die Theorie der optimalen Besteuerung (OT) gefunden. Und dies hat seinen guten Grund: Zwar läßt die OT aus finanzpolitischer Perspektive einige Wünsche offen, andererseits aber besteht einer ihrer größten Erfolge in der Präzisierung des Konfli~ts zwischen Effizienzund Verteilungszielen. Im folgenden spielt die Illustration dieses Konflikts jedoch eine untergeordnete Rolle. Wichtiger erscheint die Diskussion um die Bedeutung alternativer Wohlfahrtsfunktionen als normative Basis der Verteilungszielsetzungen. Allerdings kann in diesem Zusammenhang auf eine ausführliche, formale Abhandlung der Verteilungswirkung alternativer sozialer Wohlfahrtsfunktionen verzichtet werden, weil der Vergleich zwischen OTund Leviathanregeln, der im folgenden Kapitel vorgenommen wird, zeigt, daß die Äquivalenz der Regeln nur für die Effizienzregeln der OT gilt. Die Verteilungsregeln der OT sind mit den Empfehlungen für den Leviathan nicht kompatibel und spielen deshalb in den folgenden Untersuchungen eine untergeordnete Rolle. Außerdem lassen sich die wesentlichen Modifikationen der Effizienzregeln, die aus den Verteilungszielsetzungen resultieren, bereits anhand einiger Beispiele veranschaulichen. Im Vordergrund steht die Frage, ob und wie konsensfähige Verteilungsnormen abgeleitet werden können, die langfristig normkonsistente, d.h. verteilungsgerechte Steuerreformen ermöglichen. Wie im Ein-Konsumenten-Modell kann die Antwort nicht modellendogen, sondern nur auf politischer Ebene gegeben werden, weil dort die kollektiven Entscheidungen über Verteilungsnormen fallen. In den Verteilungsmodellen der OT wird diese Problematik aber explizit ausgeklammert. Statt dessen werden die Verteilungsnormen von einem exogenen Entscheidungsträger vorgegeben, um das Problem der 1) Vgl. auch Kap. VIII dieser Arbeit. 60 Aggregation differierender Werturteile zu umgehen. In der Wohlfahrtsökonomie ist diese Vorgehensweise durchaus Ublich. Ihr muß unzweifelhaft ein hoher theoretischer Erkenntniswert zugeschrieben werden, der wesentlich zum Verständnis ökonomischer zusammenhänge in der normativen Steuertheorie beiträgt. Aus finanzoolitischer Sicht ist aber zu prUfen, ob nicht gerade infolge der Vernachlässigung der kollektiven Entscheidungsprozesse nur steuerpolitisch irrelevante Reformempfehlungen abgeleitet werden können1>. Auf diesen Problemkreis wird am Ende des Kapitels eingegangen. IV.1. OT-Empfehlungen im Mehr-Personen-Modell Das Ein-Konsumenten-Modell kann mit kleinen Modifikationen auf Personen erweitert werden 2 ). Die optimale Steuerstruktur wird nun jedoch nicht mehr allein durch die Präferenzen der Konsumenten bestimmt, sondern auch durch die ihnen zugeordneten Wohlfahrtsgewichte. Die soziale Gewichtung der Präferenzen einzelner Gesellschaftsmitglieder erfolgt durch die Spezifikation einer individua1 istischen, sozialen Wohlfahrtsfunktion (SWF), die dadurch gekennzeichnet ist, daß der gesellschaftliche Wohlfahrtsindex von den Nutzenindizes der einzelnen Gesellschaftsmitglieder abhängt. Eine individualistische SWF hat daher die Form 3 ): - 1) Damit ist u.a. auch auf das Arrow-Theorem hingewiesen, das besagt, daß es unter bestimmten, sachlich begrUndeten Bedingungen nicht möglich ist, die unterschiedlichen Wertvorstellungen mehrerer Individuen zu einer logisch konsistenten Wertordnung dieser Individuen als Gruppe zu aggregieren. Siehe Arrow (1951), Sen (1970), Ng (1982), Kap. 5 oder Sohmen (1976), Kap. 10. Zu einer Kritik des Arrow-Problems siehe Little (1952) und Samuelson (1967). Die vielfältigen Versuche, dem Arrow-Dilemma zu entfliehen, zeigen seine Uberragende Bedeutung fUr Probleme kollektiver Entscheidungsprozesse. Siehe z.B. Kemp/Ng (1976) oder Parks (1976) 2) Vgl. Atkinson/Stiglitz (1980), Kap. 14, Tresch (1981), S. 350 ff. 3) Gemeint sind hier Bergson-Wohlfahrtsfunktionen. Siehe Bergson (1938). Diese Wohlfahrtsfunktion entspricht der Wertordnung eines einzelnen Individuums der Gesellschaft. Sohmen interpretiert diesen Sachverhalt folgendermaßen: "Der Begriff 'Wohlfahrtsfunktion' ist zunächst nichts weiter als eine Leerformel, die nicht mehr heroeben kann, als man ihr an einschränkenden Annahmen auferlegt." (S. 15) und "daß es sich bei der Manipulation mit Wohlfahrtsfunktionen, [ ••. ], nur um Gedankenexperimente eines bestimmten Betrachters handeln kann, von denen man kaum mehr erwarten darf als eine gewisse Hilfe bei der Ordnung und Disziplinierung seiner (eigenen) Gedanken". Sohmen (1976), S. 337 67 tete Sozialprodukt ist nicht unabhängig von seiner Verteilung. Für Punkt E gilt ebenfalls, daß sich beide Individuen durch eine Reduktion der Umverteilungsmaßnahmen besserstellen können. Aus diesem Grund wird in der weiteren Untersuchung davon ausgegangen, daß die beiden Extrempositionen (E und N), die mit individualistischen Wohlfahrtskriterien nicht kompatibel sind, für demokratische Gesellschaftsordnungen kaum eine Rolle spielen werden. Die aus Abbildung 2 resultierende Erkenntnis, daß sich je nach Wahl der Wohlfahrtsfunktion sehr unterschiedliche optimale Steuerinstrumente ableiten lassen, wird auch durch die Ergebnisse aus Simulationsmodellen bestätiqt 1 ). Die Berechnungen von Harris/MacKinnon zeigen, daß durch die Einführung der Wohlfahrtsfunktion W = ¾ (uÄ ~ u~) und bei unterschiedlic~en Erstausstattungen zweier Individuen A und B die optimalen Steuersätze gegenüber der reinen Effizienzlösung (identische Individuen und Erstausstattung) stark abweichen. Insbesondere wird die Vermutung erhärtet, daß relativ unelastisch nachgefragte Güter (wie beispielsweise Nahrungsmittel) erheblich geringer besteuert werden sollten, wenn Verteilungsgesichtspunkte zu berücksichtigen sind. Die Variation der Parameterwerte p (hier allerdings nur zwischen 0,1 und 0,9) hat keinen so bedeutsamen Einfluß auf die Steuersätze (im Beispiel maximal 6,9 %); dies mag jedoch im wesentlichen an den unterstellten Stone-Geary-Nutzenfunktionen liegen 2 ), deren postulierte Para1) Vgl. dazu insbesondere die Arbeiten von Deaton (1977) und Harris/MacKinnon (1979). Weitere wichtige emoirische Arbeiten bzgl. optimaler Einkommensteuern finden sich bei Mirrlees (1971), Atkinson/Stiglitz (1980), S. 421 f. oder Stern (1976). Einfache aber illustrative Beispiele für die Umverteilungswirkungen und die Sensitivität der Ergebnisse werden von Ricketts (1981), S. 30 ff. vorgestellt. 2) Die Autoren selbst machen folgendermaßen darauf aufmerksam: "This may be in part because the utility function since it involves committet quantities, tends to oenalize inequality regardless of the social welfare function. Dr it may simply be that the demand system is very restrictive, so that there is no such scone for redistribution by altering tax rates." Harris/ MacKinnon (1979), S. 211. Vgl. dazu auch Atkinson/Stiglitz (19B0), S. 381f. Die Bedeutuna der Parameterwertepin OT-Modellen und deren Sensitivität wird jedoch in Modellen ootimaler Einkommensteuern, die andere Nutzenfunktionen unterstellen, eindrucksvoll bestätigt. Vgl. dazu Stern (1976), Tab. 3 68 meterwerte ebenso wichtig für die Höhe der Steuersätze sind wie das von der Regierung geplante Steueraufkommen und die Ausgangsverteilung der individuellen Fähigkeiten oder ihrer Indikatoren (Lähne). Die numerischen Exempel von Harris/MacKinnon veranschaulichen die Sensitivität der optimalen Steuersätze in bezug auf alternative Zielfunktionen. Aus dieser Oberlegung ergibt sich: Steuerreformregel 4: Vor jeder Steuerreform sind die gewünschten Verteilungsziele genau zu spezifizieren, da divergierende Gerechtigkeitsideale erhebliche Variationen der Steuersätze nach sich ziehen können. Anhand des oben skizzierten Konflikts zwischen direkter und indirekter Besteuerung erlaubt die OT weitere qualitative Einsichten in die Effizienzund Gerechtigkeitsstruktur eines optimalen Steuersystems1). Es konnte festgehalten werden, daß es a priori keine Ziel-Mittel-Beziehung derart gibt, daß die Einkommensteuer den Gerechtigkeitszielen und die Verbrauchsteuer den Effizienzzielen der Besteuerung dienen müßten. Ob direkte oder indirekte Steuern zu präferieren sind, hängt vielmehr vom Steuerinstrumentarium, der Steuerbemessungsgrundlage und den unterstellten Nutzenfunktionen ab. Existieren keine finanzpolitischen oder steuertechnischen Restriktionen, dann ist eine einfache, an den individuellen Fähigkeiten gemessene Kopfsteuer die beste Besteuerungsform. Als wesentliche Voraussetzung für konsistente Steuerreformen folgt: Steuerreformregel 5: Vor jeder Steuerreform sind ein adäquater Modellrahmen, ein realistisches Angebotsund Nachfragesystem, das Steuerinstrumentarium und die Verteilungszielsetzung genau zu spezifizieren, denn 1) Vgl. auch Little (1951). Zu einem allgemeinen überblick über neuere Erkenntnisse der Theorie der Besteuerung siehe Bradford/Rosen (1976), Stiglitz/Boskin (1977), Musgrave (198~b), Musgrave (1983a), Atkinson/ Stiglitz (1980) oder Rose/Wiegard (1983) 69 jede Änderung innerhalb dieses Datenkranzes führt in der Regel zu erheblichen Modifikationen der optimalen Steuerregeln. Mit anderen Worten, vor jeder Steuerreform sind alle Restriktionen und die zu maximierende Zielfunktion festzulegen. Trotz der Evidenz dieser Regel wird ihren weitreichenden Implikationen in der finanzpolitischen Praxis vielfach keine genügende Bedeutung beigemessen. Aber auch bei gutem Willen der Entscheidungsträger sind in der Realität kaum jemals die Voraussetzungen (insbesondere die Informationsanforderungen) erfüllt 1 l, die ein umfassendes Optimierungskalkül ermöglichen. So stellt sich die Frage, wie die auf individuellen Nutzen basierenden Prinzipien steuerl i - eher Gerechtigkeit in konkrete Steuergesetze transformiert werden können, solange keine exakte kardinale Nutzenmessung und keine interpersonellen Nutzenvergleiche möglich sind 2 ). Abgesehen von der Informationsproblematik bleibt ferner offen, inwieweit interpersonelle Nutzeninterdependenzen vernachlässigt werden sollen. Beispielsweise werden Nutzen aufgrund von Altruismus, Neid, Schadenfreude u.ä. aus moralischen Gründen üblicherweise vernachlässigt3). Diese Berücksichtigung ethischer Restriktionen in den utilitaristischen Wohlfahrtsfunktionen verlangt nach neuen Werturteilen und legt gleichzeitig auch eine theoretische Schwäche des Ansatzes offen 4 ). Abgesehen von den theoretischen Voraussetzungen einer Optimierungsaufgabe muß aber auch geprüft werden, ob eine individuelle Nutzenmessung im Auftrage des Fiskus, unter Berück1) Vgl. z.B. Sohmen (1976), S. 436 f. oder Ng (1977), S. 1, die ausdrücklich auf die prohibitiven Informationsund Administrationskosten von SecondBest-Lösungen hinweisen. 2) Die Analyse kardinaler Nutzenmessung ist insbesondere mit Neumann/Morgenstern (1947) verbunden. Für einen überblick über die neueren Entwicklungen siehe Sen (1977) oder Boadway/Bruce (1984), Kap. 5. 3) Vgl. z.B. Feldstein (1976a),S. 81; Altruismus und Verteilungsfragen bzw. Neid und Steuerprogression werden bei Hochman/Rodgers (1969) bzw, Bös/ Tillmann (1983) diskutiert. 4) Vgl. zu einer ausführlichen Diskussion weiterer Schwächen des wohlfahrt~- theoretischen Ansatzes Sen (1979). Ein bisher unqelöstes Problem resultiert aus der Erkenntnis, daß horizontale Gerechtigkeit und die Maximierung einer SWF zu Zielkonflikten führen können. Vgl. dazu Atkinson/Stiglitz (1980), S. 13 ff., Stiglitz (1982), insbesondere Abschnitt 3 und Musgrave (1976) 70 sichtigung aller individueller Umstände überhaupt wünschenswert ist. Zu diesem Zweck müssen die institutionellen Aspekte einer optimalen Steuerreform näher untersucht werden, welche in der OT bisher beinahe völlig ausgeklammert wurden. Im folgenden Kapitel wird gezeigt, daß vollkommene Information über die individuellen Nutzenfunktionen der Steuerzahler zum Mißbrauch staatlicher Steuermacht beitragen kann. Die normative Steuertheorie kann daher bestenfalls als Versuchslabor verstanden werden, in dem nach optimalen steuerpolitischen Empfehlungen für alternative Idealökonomien (Rahmenbedingungen) und Wertvorstellungen gesucht wird 1 ). Die Tatsache, daß neben neueren Gerechtigkeitsprinzipien der Besteuerung die traditionellen Opfertheorien unter bestimmten Bedingungen in die Wohlfahrtsfunktion integriert werden können, beweist diesen Anspruch eindrucksvoll 2 ). Höher gesteckte Erwartungen, wie zum Beispiel die Quantifizierung der einzelnen OT-Regeln, werden jedoch regelmäßig wegen prinzipieller theoretischer und empirischer Unzulänglichkeiten der OT-Modelle enttäuscht werden müssen 3 ). 1) Dabei können bereits a priori die Konsequenzen der Adaption spezifischer SWF zumindest in der Tendenz beurteilt werden. Ricketts (1981), S. 30 ff. macht in einem numerischen Beispiel die Schwierigkeiten deutlich, die aus der Verbindung gerechter Regeln mit gerechten Ergebnissen resultieren. Dabei geht er von drei Individuen mit identischen Nutzenfunktionen aus, die sich lediglich in ihren Fähigkeiten unterscheiden. Einkommen und Freizeit sind Argumente der Nutzenfunktion, die ihrerseits Argumente der sozialen Wohlfahrtsfunktion sind. Maximiert man nun die klassische Wohlfahrtsfunktion nach Bentham unter der Nebenbedingung einer gegebenen Produktionsfunktion, so erhält man gegenüber einer rein marktmäßigen Lösung recht kuriose Resultate. Beispielsweise müßte das am wenigsten produktive Individuum nicht mehr arbeiten, erhielte das doppelte Einkommen und das dreifache Nutzenniveau, während das produktivste Individuum weniger Einkommen erhielte, mehr arbeiten müßte und erhebliche Nutzeneinbußen akzeptieren sollte. Obwohl man die Summe der individuellen Nutzen maximiert hat, handelt es sich hier tatsächlich um eine Sklavenhaltergesellschaft. Die Ergebnisse sind zwar im Bentham'schen Sinne optimal, ob jedoch Regeln akzeptiert werden, die zu diesen Ergebnissen führen, bleibt zu bezweifeln. Vgl. zu dieser Diskussion auch Kap. V. Abs. 3, dieser Arbeit. 2) Vgl. Hahn (1973), S. 106. Der OT fällt daher, wie bereits erwähnt, eine bescheidenere, aber immer noch wesentliche Rolle zu. 3) Albers bezeichnet die "Optimierungsversuche" gar als Irrwege. Albers (1977), S. 126. Diese Einschätzung hält Wiegard für voreilig, Wiegard (1982), S. 161. Eine scharfe (und wahrscheinlich überzogene) Verurteilung der Wohlfahrtsökonomik findet sich auch bei Woll (1984), S. 32 f. 71 IV.3. Fazit Das vorliegende Kapitel demonstriert, daß optimale Steuerregeln neben dem Steuerinstrumentarium, der Steuerbemessungsgrundlage und individuellen Präferenzen auch von gesellschaftlichen Gerechtigkeitsnormen abhängen, die sich durch eine soziale Wohlfahrtsfunktion spezifizieren lassen. Im Mehr-Personen-Modell müssen daher nicht nur die in Kap. II beschriebenen Informationsprobleme gelöst werden, vielmehr ist die Wahl einer sozialen Wohlfahrtsfunktion (bzw. Verteilungsnorm) eine zusätzliche Voraussetzung für eine umfassende Optimierung. Jede Änderung der relativen Verteilungsgewichte zwischen den Bevölkerungsgruppen führt daher zu Modifikationen der OT-Regeln. Die naheliegende Forderung, daß mit jeder Variation der Rahmenbedingungen eine neue optimale Reformstrategie oder gar eine neue optimale Steuerstruktur konzipiert werden sollte, muß nicht nur als völlig unrealistisch zurückgewiesen werden, sie ist auch ineffizient, weil die hohen Reformkosten aller Steuerzahler, die Reformgewinne einzelner i .d.R. übersteigen 1 ). Die Schaffung normkonsistenter, langfristiger Zielvorgaben ist jedoch, ebenso wie die Durchsetzung optimaler Steuerregeln, von der Funktionsfähigkeit des politischen Prozesses abhängig. In der OT werden jedoch mit der Hypothese des allwissenden, wohlwollenden Alleinherrschers die politisch-institutionellen Aspekte von Steuerreformen ausgeklammert, obwohl gerade sie in der steuerpolitischen Praxis die entscheidende Rolle spielen. Denn schließlich entscheiden die politischen Vorgaben über Verteilungsziele oder Steuersatzrestriktionen darüber, welche Reformstrategie oder welches Steuersystem optimal ist. Im folgenden ist daher zu klären, welche Rolle die politischen Institutionen und Entscheidungsmechanismen für die Durchsetzung optimaler Steuerreformen spielen. 1) I.d.R. werden Steuerrechtsänderungen und Ungerechtigkeiten mit sich bringen. Vgl. Hochman (1974) und Kap. VII dieser Arbeit. 72 V. INSTITUTIONELLE ASPEKTE VON STEUERREFORMEN UND KONSTITUTIONELLE STEUERREGELN Ein gravierender Einwand qegen die traditionelle normative Steuertheorie, insbesondere aber gegen die OT, richtet sich gegen die Vernachlässigung wesentlicher institutioneller Aspekte 1 ). Der Vorwurf zielt vor allem auf die unrealistischen, wenn nicht gar inkonsistenten Annahmen über das Verhalten der politischen Entscheidungsträger. Obwohl in den OT-Modellen nutzenmaximierende Konsumenten und gewinnmaximierende Produzenten unterstellt werden, besteht die Regierung aus einem wohlwollenden und allwissenden Diktator, der in selbstloser Weise ein gesellschaftliches Optimum realisiert. Ein Blick in Geschichte und Gegenwart lehrt, daß dieses Bildpolitischer Entscheidungsmechanismen in keiner Weise der Realität entspricht. An dieser Stelle könnte man entgegnen, daß es nicht Aufgabe der normativen Theorie sei, ein bestimmtes Pol itikerverhalten zu analysieren; statt dessen soll die OT Aussagen darüber liefern, wie sich eine Regierung verhalten sollte, wenn sie eine optimale Steuerreform im Sinne vorgegebener finanzpolitischer Ziele realisieren will. Diese Sichtweise hat jedoch in Hinblick auf praxisrelevante Steuerreformempfehlungen nur dann Berechtigung, wenn man überhaupt von monolithischen Entscheidungen und gutwilligen politischen Institutionen ausgehen könnte, die in der Lage wären, optimale Steuerregeln im Sinne der postulierten Ziele umzusetzen. Leider zeigt die Erfahrung, daß diese Voraussetzungen eher die Ausnahme als die Regel sind. Die Unzufriedenheit gegenüber ungerechtfertigten Entscheidungen des Fiskus kommt sowohl durch wachsenden Bürgerprotest2) als auch durch zunehmende Kritik in der 1) Vgl. z.B. Littmann (1977), S. 104. Er kritisiert die große "Diskrepanz zwischen den Handlungsvorschriften der normativen Theorie und dem konkreten Verhalten der staatlichen Planer". Dadurch verkümmert der "normative Ansatz zu einer esoterischen oder gar sterilen Konstruktion." 2) Beispielhaft dafür steht die Steuerzahlerrevolte in den USA. Vgl. dazu z.B. Citrin (1978), Oakland (1979), Kuttner (1980), Ladd/Tideman (1981), Folkers (1983a), Benkert (1983). In der Bundesrepublik Deutschland wird der Bürgerprotest durch den Bund der Steuerzahler organisiert und artikuliert. Vgl. z.B. Bund der Steuerzahler (1983) 73 wissenschaftlichen Diskussion 1) zum Ausdruck. Akzeptiert man diesen Einwand nicht, muß man sich den Vorwurf gefallen lassen, Steuerregeln für das Paradies ableiten zu wollen, deren aktuelle Realisierung prinzipiell nicht möglich ist und - unter bestimmten Bedingungen -auch nicht erwünscht wäre. Eine institutionelle Theorie von Steuerreformen muß sich daher vorrangig mit der Frage beschäftigen, welche Reformaktivitäten aus dem politischen Entscheidungsprozeß typischerweise zu erwarten sind. Durch die positive Fundierung der institutionellen Steuertheorie lassen sich dann möglicherweise institutionelle Regeln ableiten, die den Gesetzgeber zu normkonsistentem Handeln zwingen. Institutionelle Regeln sind somit als Restriktionen staatlicher Institutionen, hier speziell von Steuerinstitutionen, zu verstehen. Das optimale Funktionieren von Steuerinstitutionen ist Voraussetzung für optimale Steuerreformen bzw. Steuersysteme. Die folgende Analyse zeigt, daß OT-Regeln ohne die Berücksichtigung der Ausgabenseite des Budgets nicht in jedem Falle wünschenswerte Ergebnisse liefern, weil die Gefahr besteht, daß ausgerechnet die praktikabelsten Effizienzregeln für eigennützige politische Zielsetzungen mißbraucht werden können. Das Dilemma, daß unterschiedliche Motivationen staatlichen Handelns mit ein und derselben Steuerregel kompatibel sind, wird insbesondere im Zusammenhang mit der konstitutionellen Steuertheorie von Brennan/Buchanan2) diskutiert. Um der Problematik unkontrollierter Steueraufkommenserhöhungen zu begegnen, schlagen Brennan/Buchanan daher fiskalische Restriktionen für den Fiskus vor. Eine Analyse ihrer konstitutionellen Begrenzungsvorschläge zeigt aber, daß konkrete Beschränkungen der Steuerbemessungsgrundlage oder der Steuersätze nur im Falle eines Steuerstaates ökonomisch gerechtfertigt erscheinen, der das Steueraufkommen zu maximieren wünscht. Schließlich werden die normative und politische Basis der konstitutionellen und normativen Steuertheo1) Vgl. zur aktuellen Diskussion z.B. Neumark (1982), (1983) oder Littmann ( 1984) 2) Vgl. Brennan/Buchanan (1980) 74 rie gegenübergestellt und analysiert. Dabei wird erneut deutlich, daß insbesondere die Empfehlun<Jen quantitativer, konstitutioneller Steuerregeln von alternativen Erwartungen über das potentielle Verhalten des Fiskus im laufenden politischen Prozeß abhängen. V.1. Alternative Hypothesen über die Verhaltensweise des Regierungssektors im Steuerreformprozeß Steuerpolitische Mißstände werden in der Re<Jel staatlichem Versagen angelastet. Würde fiskalisches und gesellschaftliches Interesse übereinstimmen, dürfte es eigentlich keine steuerpolitisch motivierten Protestegeben l)_ Es ist also naheliegend, die Divergenz zwischen Wählerinteressen und Steuerstaat in den unterschiedlichen Zielsetzungen beider Gruppen zu suchen. Ein erster Schritt zu einer realistischeren Einschätzung fiskalischer Steuerreformentscheidungen besteht in der Ablehnun!1 der Hypothese eines "wohlwollenden Planers". Erst die Integration alternativer Hypothesen über das Verhalten von politischen Institutionen erlaubt Aussagen darüber, welche Steuerreformregeln im politischen Spektrum zu erwarten sind und inwieweit diese Regeln von jenen der optimalen Besteuerung abweichen. Schließlich erhält man auf diese Weise ersten Aufschluß d~rüber, wie Institutionen beschaffen sein müssen, damit Abweichungen von optimalen Steuerreformprogrammen minimiert werden. V.1.1. Der Leviathan-Steuerstaat Um die Konsequenzen eigennütziger staatlicher Zielsetzungen klarer isolieren zu können, wird vorerst noch ein monolithischer Regierun<Jssektor unterstellt, der seine steuerpol i ti sehen Vorstellungen unbeeinflußt formulieren und verfol<Jen kann, Dieses Bild staatlicher (Steuer-)Machtausübung deckt sich mit den institutionellen Imolikationen des OT-Konzeptes (vgl. Abb. 1), die der Realität nicht entsprechen. Wie gezeigt werden kann, existieren nicht nur direkte Handlun<Jsanweisungen der Regierung, sondern vielfältige 1) Vgl. Folkers (1983a), S. 62 ff. 75 Einflüsse von Seiten der Bürokratie, Wähler und Interessengruppen, die zu erheblichen Modifikationen der vom Fiskus ursprünglich intendierten Steuerregeln führen können. Daß zunächst trotzdem das einfache Bild eines Alleinherrschers beibehalten wird, liegt darin begründet, daß die Zielund Handlungskategorien der einzelnen Reformbeteil igten auf diese Weise eindeutig herausgearbeitet werden können. Wie aber soll die neu zu konzipierende Zielfunktion des Staates formuliert werden? Um den Kontrast zur Hypothese eines "wohlwollenden Planers" in der OT am anschaulichsten demonstrieren zu können, sollten die potentiellen negativen Handlungsweisen des Fiskus durch eine Verhaltenshypothese beschrieben werden, die gleichzeitig als Basis für eine weitere positive Analyse fiskalischer Aktivitäten dienen kann. Diese Vorgehensweise erlaubt es, diejenigen Steuerregeln zu identifizieren, die der Bürger im schlimmsten Fall zu erwarten hat. Auf der Grundlage dieser Ergebnisse können schließlich steuerpolitische Empfehlungen - genauer fiskalische Verfassungsregeln - abgeleitet werden, die die unerwünschten Auswüchse schlechter Institutionen verhindern sollen 1) Will man die genannten Anforderungen an die Zielfunktion berücksichtigen, treten vor allem zwei Eigenschaften staatlicher Steuermacht in den Vordergrund: Erstens besitzt der Staat ein verfassungsrechtlich verankertes Finanzmonopol (vgl. z.B. Art. 105 GG der Bundesrepublik Deutschland) und zweitens wird die Gesetzgebungskompetenz von nutzenmaximierenden Politikern wahrgenommen. Eine problematische Verbindung beider Funktionen ergibt sich dann, wenn man unterstellt, daß der Nutzen der finanzpolitischen Entscheidungsträger mit dem Niveau ihrer Gehälter, sowie mit anderen im Amt gewährten Vergünstigungen und diese wiederum mit der Höhe des Steueraufkommens eindeutig positiv korreliert sind. Ohne zusätzliche Verfassungsschranken könnte der Staat seinen monopolistischen Spielraum in der Steuergesetzgebung analog zum privaten Monopol für einige 1) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 26 76 Zwecke einsetzen 1 ). Unter diesen Voraussetzungen kann die Fiktion eines Staates, dessen Ziel es ist, das Steueraufkommen zu niaximieren, im folgenden kurz Leviathan 2) genannt , als erste Annäherung an ein realistischeres Bild staatlicher Steuerpolitik verstanden werden. Diese These wurde bereits vor e1n1gen Jahren in der deutschsprachigen Literatur diskutiert 3 ). In jüngster Vergangenheit wurde sie insbesondere von Brennan/Buchanan 4) in den Mittelpunkt der Steuerreformdiskussion gestellt. Dabei nehmen Brennan/Buchanan für sich in Anspruch, mit Hilfe der Leviathanthese aktuelles, in der Realität beobachtbares Regierungsverhalten zu beschreiben 5 ). Der Auffassung von Brennan/Buchanan wird hier nur insoweit gefolgt werden, als auch den Mitgliedern des Regierungsapparates Nutzenmaximierung unterstellt werden muß. Der Leviathan wird als die unerwünschteste Steuerinstitution interpretiert, deren Steuerregeln zusammen mit den OT-Regeln die Bandbreite potentiellen staatlichen Verhaltens darstellen. Steueraufkommensmaximierung wird daher nicht als typische Verhaltensweise aktueller Regierungen verstanden 6 ), sondern im Sinne einer 1) Vgl. zu einer umfassenden Rechtfertigung des Leviathanmodells Brennan/ Buchanan (1980), S. 13 ff. Die Problematik wird aber auch in Abschnitt V.2. nochmals aufgenommen. 2) Der Begriff "Leviathan" stammt aus dem Hebräischen (liwjatan = Der Gewundene) und bezeichnet ein drachenartiges Ungeheuer, das sogar Sonne und Mond zu verschlingen trachtet. Die Begriffsbestimmung im hier verwendeten Sinne geht auf Hobbes (1651) zurück, vgl. Buchanan (1975), S. 147 3) Vgl. Gandenberger (1966) 4) Die These vom böswilligen, ausbeutenden Diktator geht auf frühere Arbeiten der italienischen Autoren de Viti, de Marco zurück. Vgl. Brennan/ Buchanan (1980), S. 15 und die dort in Fußnote 1 angegebene Literatur. Nichtzitiertwerdendortdie Arbeiten von Gandenberger (1966) und (1975/76). 5) "At this level of discourse, our analysis is necessarily more positive. We introduce models of how governments do behave or how they may be predicted to behave (regardless of the advice that they may be advanced by public finance economics)." Brennan/Buchanan (1980), S. 1 6) Tatsächlich relativieren auch Brennan/Buchanan (1980) im laufe ihrer Arbeit die Bedeutung dieser Verhaltenshypothese für die positive Analyse des aktuellen Regierungsverhaltens. 83 kenntnisse sinnvoll, Koofsteuern überhaupt als Steuerinstrumente in Erwägung zu ziehen 1 )? Diese Frage soll im Anschluß an die Ergebnisse des folgenden Abschnittes beantwortet werden. Um weitere Zusammenhänge zum OT-Modell herzuleiten, sei davon ausgegangen, daß der Leviathan aus irgendwelchen Gründen keine Kopfsteuer erheben und der Einfachheit halber nur die Verbrauchsteuern variieren kann. Die für den Leviathan optimale Steuerstruktur resultiert aus (V.12). Wegen der Symmetrie der Substitutionseffekte und unter Berücksichtigung von n axi (V.15) K = l: ti ~ -1 i=2 folgt aus (V. 1 0) : n l: t. Ski i=2 l (V.16) xk K. Leviathan-Regel 2: Gleichung (V.16) entsoricht genau der OT-Regel (II.35). Aus (V.16) folgt, daß der Leviathan und der wohlwollende Planer im jeweiligen Optimum dieselben Steuerregeln einhalten sollten 2 ). Ebenso wie im Drei-Güter-Fall von Corlett/Hague kann nun deutlich gemacht werden, daß ein zur Freizeit komplementäres Gut höher besteuert werden sollte als ein Gut, das zur Freizeit in Substitutionsbeziehung steht. Dies ist ökonomisch einleuchtend, da statt eines hoch besteuerten Freizeitsubstitutes lieber Freizeit konsu1) In OT-Modellen wird eine Steuer, die an den individuellen Fähigkeiten und an der maximal zur Verfügung stehenden Arbeitskraft anknü~ft als optimal bezeichnet. Vgl. Rose/Wiegard (1983), S. 90. Diese einer Pauschalsteuer entsprechende Einkommensteuer wäre im Sinne des Leviathan aber ein optimales Ausbeutungsinstrument und daher nicht zu empfehlen. 2) Dieses Ergebnis wurde in anderer Weise bei Brennan/Buchanan (1980), S. 80 ff. oder bei Blankart/Bongaerts (1981), S. 14 ff. abgeleitet. 84 miert würde, die jedoch kein Steueraufkommen erbrächte. Der Leviathan wird daher solche Substitutionsvorgänge durch eine möglichst hohe Besteuerung von freizeitkomplementären Gütern zu verhindern suchen. Eine einfacher zu interpretierende Steuerregel erhält man, wenn die Kreuzpreiseffekte der verschiedenen Angebotsund Nachfragekurven vernachlässigt werden. Die modifizierten Bedingungen erster Ordnung lauten dann: (V. 1 7) 0 • Leviathan-Regel 3: Aus (V.17) ergibt sich die bereits bekannte inverse Elastizitätsregel 1) (V. 1 8) die besagt, daß diejenigen Güter am höchsten besteuert werden sollten, die die geringste (prozentuale) Nachfrageänderung aufgrund einer (einprozentigen) Preisänderung aufweisen. Die Ergebnisse zeigen, daß die Effizienzregeln der OT und die Leviathanregeln unter gleichen ökonomischen Voraussetzungen von ihrer Struktur her identisch sind. V.1 .4. Die Konsequenzen der Maximalbesteuerung Die Gleichungen (V.16) und (V.18) bestätigen, daß die Effizienzregeln der OT mit den Leviathanregeln übereinstimmen. Die effizienztheoretischen Empfehlungen der optimalen Steuertheorie würden daher den Wünschen eines einkommensmaximierenden Leviathans tendenziell entsprechen, allerdings mit dem Unterschied, daß Tmax normalerweise größer als T sein wird. Das bedeutet, daß 1) Vgl. Kap. II, Gleichung (11.44). 85 von der Steuerstruktur allein nicht mehr auf das tatsächliche Regierungsverhalten rückgeschlossen werden kann. Nur der Beweis. daß T kleiner Tmax und Tmax tatsächlich die Obergrenze des erzielbaren Steueraufkommens ist, impliziert Steueraufkommensmaximierung im umfassenden Sinne 1 ). Tmax setzt also voraus, daß der Leviathan eine umfassende Steuerbemessungsgrundlage und das komplette Steuerinstrumentarium einsetzen wird, Diese Zielrichtung deckt sich exakt mit den steuerpolitischen Ratschlägen der OT. In Kap. II wurde nämlich gezeigt, daß jede Einschränkung der Steuerbemessungsgrundlage und des Steuerinstrumentariums (z.B. das Verbot von Pauschalsteuern) zu suboptimalen bzw. Second-Best Ergebnissen führt. Die gesellschaftlichen Wohlfahrtsverluste rühren somit nicht aus der Art der Besteuerung, sondern aus der eigennützigen Absorption oder Verschleuderung von Steuergeldern, die der Differenz zwischen maximalem und optimalem Steueraufkommen entsprechen. Die Vernachlässigung der Ausgabenseite des Budgets macht deutlich, daß OT-Empfehlungen allein keine Garantie für eine umfassende, optimale Lösung sind. OT-Effizienzregeln sind also nur dann eindeutig vorteilhaft, wenn der Fiskus tatsächlich ein optimales Steueraufkommen erzielen möchte. Dagegen sind sie für den Leviathan eine notwendige Voraussetzung, um die Zensiten perfekt ausbeuten zu können. Der Zusammenhang belegt, daß wohlgemeinte Steuerratschläge ohne die Kontrolle der exekutierenden Steuermacht erhebliche Gefahren für die Zensiten bergen. Daraus ergibt sich: Steuerreformregel 6: Unter der Voraussetzung von unbeschränkten, eigennutzorientierten Steuerinstitutionen kann der beliebige Einsatz von Steuerinstrumenten (umfassende Steuerbemessungsgrundlage, Pauschalsteuern) 1) Gemeint ist, daß in diesem Falle tatsächlich die umfassendste Steuerbemessungsgrundlage gegeben sein muß, d.h. im vorliegenden Modell definieren alle Güter und Faktoren die Steuerbemessungsgrundlage, die dem Leviathan als Entscheidungsbasis dient. Vgl. auch Brennan/Buchanan (1980), Kap, 3 86 nicht empfohlen werden. Statt dessen bedarf es kontrollierbarer Restriktionen der Steuermacht des Leviathan. Das impliziert im Sinne der OT suboptimale Regeln, die das Steueraufkommen (z.B. durch Beschränkungen der Steuerbemessungsgrundlage und der Steuersätze) limitieren. Diese Steuerregel steht in eindeutigem Widers~ruch zu Steuerregel 1. Hält man also den Leviathan für eine realistische Gefahr, müßte eigentlich gerade die Einhaltung von OT-Regeln verhindert werden, um der perfekten Ausbeutung zu entgehen. Brennan/Buchanan haben daher versucht, fiskalische Verfassungsregeln abzuleiten, die rationale Steuerzahler auf konstitutioneller Ebene wählen würden, um sich in den Folgeperioden vor dem Zugriff des Leviathan zu schützen. Im folgenden sollen zunächst die Logik sowie die Funktion konstitutioneller Steuergrenzen und im Anschluß daran ihre ökonomischen Wirkungen näher untersucht werden. V.2. Die Logik fiskalischer Verfassungsregeln Ein permanent spürbares Machtinstrument des Staates besteht in seinem Recht, Steuern zu erheben. Das Leviathanmodell veranschaulicht, daß dieses Machtootential nur schwer kontrollierbar ist, aber leicht mißbraucht werden kann. "Seen in this way the power to 'tax' is simply the power to 'take 101 l. Brennan/Buchanan schlagen daher vor, die Aktivitäten des Leviathan durch eine Steuerverfassung zu begrenzen 2 ), die einen Grundkonsens (fast) aller Steuerzahler reoräsentiert. Einstimmige Entscheidungen auf konstitutioneller Ebene stellen das Kriterium für 1) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 8 2) Vgl. Brennan/Buchanan (1977), Brennan/Buchanan (1978) und Brennan/ Buchanan (1980). Die aktuelle Bedeutung von Steuergrenzen wird durch die Proposition 13 in Kalifornien vom 6.Juni 1978 dokumentiert. 87 eine gute Verfassungsregel dar 1 ). Die Entscheidungen auf der Verfassungsebene haben den Charakter von Entscheidungen über Spielregeln (konstitutionelle Entscheidungen) im Gegensatz zu Wahlhandlungen innerhalb eines Spiels, dessen Spielregeln gegeben sind (periodische Entscheidungen). Brennan/Buchanan unterstellen in der konstitutionellen Situation, daß die Wirtschaftssubjekte ähnlich der Rawls'schen Idee 2 ), hinter dem Schleier der Unwissenheit3) ihre eigene Position als Steuerbürger nicht identifizieren können. In dieser Situation müssen die Individuen Steuerregeln und Institutionen (Spielregeln) wählen, die die Aktivitäten eines Leviathan in den postkonstitutionellen Perioden, d.h. im politischen Alltag, auf ein gewünschtes Maß begrenzen und gleichzeitig auf Dauer in Kraft bleiben. Der Verfassunqscharakter fiskalischer Regeln dient daher sowohl dem Staat als auch den Steuerzahlern als langfristige Orientierungsund Entscheidungshilfe. Nach Brennan/Buchanan besteht die Notwendigkeit fiskalischer Verfassungsregeln keineswegs nur bei der Existenz eines Leviathan, sondern auch in demokratischen Staatswesen, da die in den publicchoice-Modellen unterstellte Bereitstellung öffentlicher Güter gemäß den Präferenzen des Medianwählers oder seines Repräsentaten eine zu naive Darstellung aktiver Regierungspolitik darstellt 4 ). 1) Vgl. Buchanan (1979), S. 351. Dieses Kriterium "To define as 'good' that which emerges from agreement among free men, independently of instrinsic evaluation of the outcome itself" wurde vor allem in Buchanan (1975), " The Limits of L iberty", entwickelt. Im Gegensatz hierzu sind die ethischen Normen der OT exogen gegeben (Effizienz-Distribution). 2) Vgl. Rawls (1971), Brennan/Buchanan (1979), S. 11 3) Nach Brennan/Buchanan (1977), S. 255 genügt es bereits, daß die Individuen höchst unsicher über ihre eigene zukünftige Position sind. Der wesentliche Unterschied zur Rawls'schen Idee liegt allerdings darin, daß die Individuen nicht oleich sein müssen und der Abstimmungsprozeß selbst das Entscheidungskriterium impliziert. Zur Analyse der Struktur des social contract siehe Buchanan (1977), S. 81 ff. 4) Brennan/Buchanan (1977), S. 258: "Confronted with public sectors of modern scope [ ... ) the democratic-limits model of government fiscal constraint seems to become increasingly naive". Trotz des tiefen Mißtrauens gegenüber staatlicher Macht (The Power to Tax) befürworten Brennan/Buchanan staatliche Zwangsgewalt. Dazu gehört auch das staatliche Steuermonopol, um das free-rider-Problem bei der Bereitstellung öffentlicher Güter zu umgehen. 88 Wie noch ausführlich analysiert werden wird, sind Mehrheitswahlsysteme keineswegs eine Garantie dafür, daß die Wählerpräferenzen angemessen zur Geltung kommen. Nur in einem Falle könnten Wahlprozesse eine vollständige Kontrolle der Regierung garantieren: bei Einstimmigkeit; diese Regel spielt jedoch in der politischen Praxis aus gutem Grunde kaum eine Rolle 1 ). Der Vorteil fiskalischer Verfassungsregeln besteht nun darin, daß sie durch einfache Mehrheit nicht außer Kraft gesetzt werden können, so daß der oolitische Handlungsspielraum effektiv beschränkt wird 2 ). Darüber hinaus erwartet man von ihnen, daß sie als letzte Bastion gegen Politikversagen und ausufernde Budgets fungieren, wenn die Kontrolle durch den Wahlprozeß und andere Verfassungsregeln nicht gewährleistet ist 3 l. Die vom Bürger an die Regierung abgetretene Steuerund Ausgabenmacht muß wirkungsvoll restringiert werden, ohne jedoch die notwendige Flexibilität fiskalischer Entscheidungen zu zerstören. "Die Logik konstitutioneller fiskalischer Restriktionen besteht somit darin, mögliche Unvollkommenheiten des politischen Systems in bezug auf finanzwirtschaftl iche Entscheidungen zu kompensieren und von den Bürgerwünschen abweichende Ergebnisse so weit als möglich zu verhindern 1141 • Diese Neuorientierung des normativen Ansatzes besteht in den Entwurf einer Verfahrenslehre für den politischen Prozeß der Steuerbestimmung anstelle der bisher üblichen Ergebnislehre optimaler Steuerstrukturen 5 ). Die Vertreter der Leviathanhypothese sehen den Machmißbrauch durch einen viel zu großen, zu schnell wachsenden und ineffizienten Staatssektor belegt 6 ). Dementsorechend wurden vielfältige fiskalische Re1) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 6 2) Vgl. hierzu Brennan/Buchanan (1979), S. 12 ff., Brennan/Buchanan (1980), Kap. 1, Brennan (1981), S. 121 ff. 3) Siehe z.B. das Problem zyklischer Mehrheiten. Downs (1957), Kap. 10 4) Folkers (1983a), S. 30 5) Folkers (1983b), S. 190 6) Zur Kritik siehe Musgrave (1981a) 89 geln für die Ausgaben1) und Einnahmenseite sowie für ein effizienteres Haushaltswesen entworfen. In bezug auf das Leviathanmodell interessieren vorrangig konstitutionelle Beschränkungen der Macht der Besteuerung, wenngleich sie mit Ausgabenbegrenzungen und Budgetierungsverfahren in einem engen Zusammenhang stehen und nicht immer eindeutig voneinander zu trennen sind 2 l. Welche fiskalischen Verfassungsregeln sich aus dem Leviathanmodell ableiten lassen und welche ökonomischen Wirkungen von ihnen ausgehen, ist Gegenstand der folgenden Analyse. V.3. Konstitutionelle Steuerregeln von Brennan/Buchanan Nachdem die Logik konstitutioneller Steuerregeln dargelegt wurde, erhebt sich die Frage, welche fiskalischen Regeln von rationalen Individuen auf konstitutioneller Ebene verabschieden würden, wenn in den Folgeperioden die Gefahr eines Leviathan existiert. V.3.1. Prozedurale und ergebnisbezogene fiskalische Verfassungsregeln Brennan/Buchanan nennen grundsätzlich zwei Kategorien fiskalischer Restriktionen, die die unerwünschten Aktivitäten des Leviathans korrigieren sollen 3 ): a) prozedurale fiskalische Beschränkungen b) ergebnisbezogene fiskalische Beschränkungen. ad a) Verfahrensmäßige oder prozedurale fiskalische Beschränkungen versuchen, "durch veränderte Regeln des finanzwirtschaftli1) Spezifische Ausgabengrenzen als Pendant zu den Steuergrenzen fordert z.B. Wildavsky (1980). Ein effizientes Haushaltswesen soll durch verschiedene Budgetierungsverfahren wie PPBS, ZBB oder durch die neuerdings diskutierte sunset legislation erreicht werden. Vgl. dazu z.B. Langner (1983), Wildavsky (1975), Folkers (1983a) 2) Vgl. Folkers (1983a), S. 23 ff. und Buchanan (1980a), S. 83 ff. 3) Vgl. dazu Brennan/Buchanan (1980), S. 192 ff., Buchanan (1980a), S. 83 ff. und zu einer Systematik fiskalischer Beschränkungen Folkers (1983a), S. 32 ff. 90 chen Entscheidunqsorozesses auf erwünschte Eraebnisse hinzuwirken•1>. Zu diesen Ansätzen zählen z.B. 2 ); - Integration von Steuerund Ausgabenentscheidungen; -Zweckbindung öffentlicher Einnahmen; - Separation der unterschiedlichen fiskalischen Funktionen und der einzelnen Ebenen des föderativen Staates; - materieller Haushaltsausgleich; - spezielle Mehrheiten für Steuerund Ausgabenentscheidungen; - sunset legislation; - Forderung nach einer proportionalen Einkommensteuer. Einige der prozeduralen Regeln werden im Zusammenhang mit dem politisch-ökonomischen Steuerreformmodell noch ausführlich diskutiert 3 ). ad b) Ergebnisbezogene fiskalische Beschränkungen "wirken direkt auf die Ergebnisse selbst ein, indem sie bestimmte Forderungen in Form von Höchstgrenzen festlegen, die von den politischen Entscheidungsträgern nicht überschritten werden dürfen•41. Dazu gehören quantitative Restriktionen, die "das Aufkommen einzelner Steuern oder des gesamten Steuersystems, Steuerbemessungsgrundlagen und Steuersätze betreffen• 5 >. Ihnen kommt im Rahmen des Leviathanmodells besondere Bedeutung zu, weil sie dem Ziel der Steueraufkommensmaximierung unmittelbar entgegenwirken. Sie steht daher im Mittelpunkt der folgenden Analyse. 1) Folkers (1983a), S. 43 2) Vgl. Folkers (1983a), S. 33 3) Vgl. Kap. VII dieser Arbeit. 4) Folkers (1983a), S. 43 5) Folkers (1983a), S. 44 91 V.3.2. Die Modellgrundlage Die wichtigsten ergebnisbezogenen Begrenzungsregeln von Brennan/ Buchanan 1) können aus den Ergebnissen des vorliegenden Leviathanmodells abgeleitet werden. Um die Steuerzahler ruhig zu halten, wird vom maximalen Steueraufkommen Tmax ein gewisser Anteil aTmax, mit O < a < 1, zu Finanzierungen öffentlicher Güter und Dienste verausgabt, wobei o exogen gegeben sei. Das restliche Steueraufkommen fließt dem Einkommen des Leviathans zu. Unter diesen Voraussetzungen werden rationale Individuen auf der konstitutionellen Ebene das Steuerinstrumentarium, die Steuerbemessungsgrundlage und die Steuersätze derart beschränken, bis in den Folgeperioden (V.19) aT* = Z* realisiert wird, d.h. bis das maximal erzielbare Steueraufkommen gerade ausreicht, um ein optimales Bündel öffentlicher Güter Z* zu finanzieren. T* bezeichnet also das Steueraufkommen, das bei optimalen fiskalischen Restriktionen vom Leviathan maximal erzielt werden kann. Wenn Tmax für das Maximalaufkommen steht, das der Leviathan ohne geeignete Restriktionen erheben könnte, d.h. wenn Tmax z.B. den maximalen Kopfsteuern in V.1.3. entspricht, so gilt: (V.20) aT* < aTmax • "~ince it is inconceivable that anyone could ever anticipate an 'efficient' public private sector mix that would require all potential income above subsistence for government purposes" 2) Die folgenden Begrenzungsregeln beschäftigen sich daher mit der Frage, wie T* angesichts eines Leviathans erreicht werden kann. 1) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 37 ff. 2) Brennan/Buchanan (1977), S. 262 92 V.3.2.1. Begrenzungen des Steuerinstrumentariums und der Steuerstruktur Zunächst kann man festhalten, daß entsprechend Steuerreformregel 5 auch aus (V.19) folgt, daß z.B. Kopfsteuern prinzipiell verboten werden müßten, eine Empfehlung, die den OT-Regeln vollkommen widerspricht. Um maximale Kopfsteuern erheben zu können, bedarf es einer umfassenden Steuerbemessungsgrundlage, die sowohl das monetäre Einkommen als auch die monetären Äquivalente der "nonmarket production of valued end-products• 1) enthält. Für den künftigen Steuerzahler wäre es daher rational zumindest das nicht-marktmäßig bewertete Einkommen als Steuerbemessungsgrundlage auszuschließen. Auch diese Empfehlung widerspricht den OT-Regeln, da die alleinige Besteuerung der monetären Einkommensströme zu Verzerrungen gegenüber den Freizeitaktivitäten des Zensiten und damit zu einer Mehrbelastung führt. Aber. selbst bei Ausschluß von Kopfsteuern und bei ausschließlicher Besteuerung monetärer Einnahmenoder Ausgabenströme2) bleibt dem Staat ein sehr großes Ausbeutungspotential erhalten. Beispielsweise kann er durch die Einführung einer ideal regressiven Verbrauchsteuerstruktur die gesamte Konsumentenrente der Steuerzahler abschöpfen. Zu diesem Zweck müßte er für jede nachgefragte Gütereinheit den maximalen Steuerbetrag ermitteln, der so beschaffen sein müßte, daß der Kaufpreis (Produzentenpreis plus Steuerbetrag) für die jeweilige Gutseinheit nur geringfügig unter der maximalen Zahlungsbereitschaft für diese Gutseinheit liegen würde. Der rationale Steuerzahler würde sich daher auch Beschränkungen für die Steuersatzstruktur wünschen und regressive Steuern verbieten 3 ). Erlaubte man der Regierung nur einen proportionalen Steuersatz für alle Gütereinheiten auf einem Markt, aber differenzierte Steuersätze für 1) Brennan/Buchanan (1977), S. 261 2) Es sei nochmals daran erinnert, daß in diesem Modell z.B. von der Ersparnisund Vermögensbildung abstrahiert wird, wenngleich auch diese Größen einer marktmäßigen Bewertung zugänglich sind und in der aktuellen Diskussion um Steuergrenzen eine entscheidende Rolle spielen. Vgl. z.B. zur Diskussion um Proposition 13 Folkers (1983a), S. 151. 3) Vgl. Brennan/Buchanan (1977), S. 262 (V.44) 99 1 xo "2" k Für das maximale Steueraufkommen gilt: (V.45) Die Mehrbelastung hat die Form: (V.46) so daß wiederum gilt: (V.47) 1 T* "2" E 1 t* x0 "2" k q.e.d. Auf konstitutioneller Ebene könnte die Steuerbemessungsgrundlage dann so lange variiert werden, bis gerade das gewünschte Maximalaufkommen T* erzielt würde. Die Bemessungsgrundlage für T* kann also unabhängig von der Bemessungsgrundlage einzelner r,üter und von deren Nachfrageelastizitäten fixiert werden. Dieselben Ergebnisse erhält man auch im Falle einer proportionalen Einkommensteuer mit fixem Freibetrag (xE). Das maximal realisierbare Steueraufkommen entspricht: (V.34) Die Mehrbelastung beträgt unter Berücksichtigung von (V.30) und (V.32): (V.48) so daß wiederum gilt: (V. 49) t,WE = 1 T* "2" E 100 Bei der Wahl der optimalen Steuerbemessungsgrundlage fUr T* spielt es also keine Rolle, ob man sich auf eine proportionale oder indirekt progressive Einkommensteuer festlegt, da beide dasselbe Verhältnis von Mehrbelastung zu Steueraufkommen auszeichnet. Allerdings wäre die linear progressive Einkommensteuer mit entsprechendem Freibetrag XE ein sehr flexibles Instrument zur Begrenzung des Steueraufkommens. Bei anderen progressiven Steuertarifen sind die Ergebnisse jedoch keineswegs so eindeutig. Im allgemeinen muß man davon ausgehen, daß progressive Steuern normalerweise eine höhere Mehrbelastung erzeugen als proportionale Steuertarife bei gleichem maximalem Steueraufkommen 1 ). Daher sind proportionale und linear progressive Steuertarife die effizienteren Strukturen, wenn T* durch die Reduktion der Steuerbemessungsgrundlage erzielt werden soll. Diese Vorschläge zur Begrenzung der Steuerbemessungsgrundlage stehen in eindeutigem Widerspruch zur OT. Allerdings bleibt bei Brennan/Buchanan offen, welche Teile der Steuerbemessungsgrundlage unter diesen Voraussetzungen von der Besteuerung ausgeschlossen werden sollten. V.3.2.4. Die Begrenzung einzelner Steuersätze Die Festlegung von Steuersätzen unterhalb der Maximalsätze reduziert bei gegebener Steuerbemessungsgrundlage nicht nur das maxi1) Vgl. Brennan/Buchanan (1977), S. 267. FUr linear ansteigende Grenzsteuersätze gilt beispielsweise: T* = W*. Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 42 ff. Das Spektrum progressiver Steuertarife ist allerdings so breit, daß es den Rahmen der Arbeit sprengen wUrde, sollte man sie einzeln in bezug auf ihr Maximalaufkommen und ihre Mehrbelastung hin untersuchen. Abgesehen davon ist die Wahl des Progressionsgrades nicht nur ein Effizienzproblem. Sie hängt auch auf konstitutioneller Ebene von Gerechtigkeitserwägungen ab, so daß der Wahlausgang (auch aufgrund des Arrow-Paradoxons) nicht determiniert ist. Progressive Steuertarife sollen hier auch deshalb ausgeklammert bleiben, weil das vorliegende Leviathanmodell zur Analyse von proportionalen Steuerstrukturen konzipiert wurde. FUr die Zwecke dieser Untersuchung reicht es daher aus, auf die Analyse von Brennan/Buchanan (1980) zu verweisen. 101 male Steueraufkommen, sondern auch die Mehrbelastung. Aus (V.SO) t.W 1 t t.x "Z t/q folgt, daß die Mehrbelastung mit dem Quadrat des Grenzsteuersatzes variiert; d.h. mit sinkendem Steuersatz vermindert sich die Mehrbelastung überproportional. Im Falle eines Leviathan sind daher auch einzelne Steuersatzbegrenzungen prinzipiell wünschenswert 1 ), solange das Steueraufkommen über T* liegt. Auch dieses Ergebnis widerspricht den OT-Empfehlungen. Könnte man jedoch alle Steuersätze bei gegebener Steuerbemessungsgrundlage fixieren, so entspricht die Frage nach der effizientesten Steuersatzstruktur, mit deren Hilfe T* erreicht werden könnte, exakt jener der OT. Weiterhin impliziert (V.SO), daß man T* auch dadurch effizienter realisieren könnte, daß man alle maximalen Steuersätze reduziert und gleichzeitig die Steuerbemessungsgrundlage soweit ausdehnt, bis T* bei niedrigen Steuersätzen wieder erreicht wird. Da in der Ausgangsposition das maximale Steueraufkommen bei maximaler Mehrbelastung erhoben würde (t.W = ~ T*), wird logischerweise jede Reduktion von t* bei gleichem T* zu einer Minderung der Mehrbelastung führen müssen. Die Analyse läßt den Schluß zu, daß geeignete Kombinationen von Steuerbegrenzungsregeln effizientere Ergebnisse liefern können als ihr isolierter Einsatz. Die Ergebnisse zeigen ferner, daß auch auf konstitutioneller Ebene traditionelle Effizienzerwägungen angestellt werden sollten, da nicht jede Form der Steuerbegrenzung gleichermaßen effizient ist. Die Steuerwirkungsanalyse im allgemeinen Gleichgewichtsmodell muß daher auch Basis konstitutioneller Steuerreformvorschläge sein. V.3.2.5. Begrenzungen des Steueraufkommens Bei der Begrenzung des Steueraufkommens kann man zwischen spezifischen und allgemeinen Begrenzungen unterscheiden 2l. Sie können fer1) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 196 ff. 2) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 200 ff. oder Folkers (1983a), S. 45 ff. 102 ner in absolute Größen oder bezogen auf eine andere ökonomische Größe, beispielsweise das Sozialprodukt (Anteilsgrenzen) 1 ), und in realen oder nominalen Größen 2) ausgedrückt werden, Der Nachteil solcher Beschränkungen liegt in ihrer Starrheit und in ihren ungewissen allokativen Effekten. Beispielsweise könnte man sich vorstellen, daß der Anteil einzelner Steuern am Gesamtaufkommen auf konstitutioneller Ebene so fixiert würde, daß er in den Folgeperioden nur mit tmax erreicht werden kann, während das Aufkommen einer anderen Steuer bereits mit einem sehr niedrigen Steuersatz erzielt wird, T* würde in diesem Fall ineffizienter realisiert als es durch andere Begrenzungsregeln möglich wäre. Diesem Verfahren haftet somit eine gewisse Willkür 3) an, da auf konstitutioneller Ebene die Änderungen der ökonomischen Daten in den Folgeperioden nicht ausreichend berücksichtigt werden können. Die Begrenzung des gesamten Steueraufkommens auf T* oder aber die Festschreibung des Verhältnisses von T* zum Sozialprodukt zielt dagegen auf die Einschränkung der gesamten Staatstätigkeit ab 4 >. Diese Vorschriften würden weitgehend der Begrenzung der Staatsausgaben5) entsprechen, falls zusätzlich der materielle Budgetausgleich gefordert würde. Andernfalls könnten weitere Staatsaktivitäten statt durch Steuererhöhungen durch zusätzliche Kredite finanziert werden. Ohne bindende Kreditvorschriften stellt die Ausgabenbegrenzung die wirksamere Restriktion dar 6 >. Eine absolute Begrenzung von T* hat vor allem den Nachteil allzu großer Inflexibilität, da Veränderungen des Sozialprodukts sowie In f1 a t i o n s - und Be v ö 1 k er u n g s e n t w i c k 1 u n gen nicht berück sichtig t wer - 1) Vgl. Folkers (1983a), S. 44 2) Vgl. ebenda 3) Vgl. zu einer skeptischen Einschätzung dieses Verfahrens Folkers (1983a), S. 45 und Grossekettler (1982), S. 507 4) Vgl. Buchanan (1979), S. 356 5) Vgl. zur Diskussion von Ausgabenbegrenzungen Wildavsky (1980), Folkers ( 198 3a ) , S • 4 7 ff. 6) Vgl. Folkers (1983a), S. 47 103 den 1 ). Statt absoluter Steuergrenzen hat man daher die Festlegung von Anteilsgrenzen vorgeschlagen; d.h. das Steueraufkommen wird auf einen bestimmten Prozentsatz des Sozialprodukts festgelegt 2 ). Auch wenn dieser Vorschlag eine bessere Anpassung an die Änderung ökonomischer Daten erlaubt, bleiben drei wichtige Fragen offen: a) Wie kann ein optimaler Staatsanteil bestimmt werden3 ), b) welche Steuerstruktur würde der Leviathan in diesem Falle wähl en4) und c) welche Reaktionen des Leviathan würden durch Steuergrenzen ausgelöst? ad a) Da die normative Frage der optimalen Staatstätigkeit jedoch praktisch kaum bestimmbar ist, reduzieren sich die politisch bedeutsamen Konzepte auf den zweiten Typ der Anteilsbegrenzung, welcher von dem positiven politischen Argument ausgeht, Verminderungen der Staatsquote seien nicht durchsetzbar, so daß nur eine Festschreibung der gegebenen Anteilswerte realisiert werden könne5 ). Ob die These von der Oberexpansion des Staatssektors ausreichend belegt ist und daher Steuergrenzen gerechtfertigt werden können, wird von Kritikern dieses Ansatzes heftig bestritten 6 ). ad b) Die Begrenzung des Steueraufkommens kann weder ineTfiziente noch ungerechte Steuerstrukturen verhindern. Sollte diese Reqelung in Kraft treten, wären ergänzende fiskalische Regeln, die auf die Struktur des Steuersystems einwirken, zwingend erforderlich, um der potentiellen Willkür des Leviathan zu begegnen. 1) Vgl. Folkers ( 1983a), s. 48 2) Vgl. Buchanan (1979), S. 356 oder Folkers (1983a), S. 49 3) Vgl. Buchanan (1979), s. 357 4) Vgl. Folkers (1983a), S. 51 5) Vgl. Folkers (1983a), S. 50 6) Vgl. Musgrave (1981a). Auf diesen Problembeweis wird in Kapitel VIII noch ausführlich eingegangen. 104 ad c) Es ist zu erwarten, daß der Leviathan die Begrenzung des Steueraufkommens nicht passiv hinnehmen wird. Die erwünschte Reaktion wäre die Kostensenkung der staatlichen Leistungserstellung, die aus empirischer Erfahrung nur in sehr geringem Maße eintritt 1 ). Eine weitere erfolgversprechende Strategie des Leviathan besteht darin, die öffentlichen Leistungen dort zu kürzen, wo sie den unorganisierten Steuerzahler treffen 2 ). Die daraus resultierende Unzufriedenheit der Steuerzahler kann dazu genützt werden, die Steuerbegrenzungen zu lockern oder ganz aufzuheben. Die Beispiele verdeutlichen, daß isolierte konstitutionelle Steuerregeln kaum Aussicht auf Erfolg haben werden. Einen wirksamen Schutz vor dem Leviathan könnte daher nur eine Steuerverfassunq mit mehreren sich ergänzenden Regeln bieten. In diesem Zusammenhang sollten jedoch nicht nur ergebnisbezogene Begrenzungsregeln Berücksichtigung finden. Wie die folgenden Oberlegungen zeigen, können verfahrensmäßige fiskalische Beschränkungen einerseits eine flexiblere Anpassung von T* an sich ändernde ökonomische Entwicklungen in den postkonstitutionellen Perioden gewährleisten und andererseits das Ausbeutungspotential des Leviathan weiter reduzieren. V.3.2.6. zweckgebundene Steuern Bisher stand die Begrenzung von Tmax bei gegebenem a im Vordergrund. Tatsächlich ist a jedoch nicht exogen gegeben, d.h. der Anteil des Steueraufkommens für die Bereitstellung von öffentlichen Gütern (aT*) kann durch geeignete fiskalische Verfahrensregeln beeinflußt werden. Der Fiskus wird versuchen, a und damit den gemeinnützigen Anteil am Steueraufkommen soweit wie möglich zu senken. Um die Minimierung der Menge öffentlicher 1) Vgl. Folkers (1983a), S. 108 ff. 2) In demokratischen Staatswesen sind Leistungskürzungen vor allem bei unorganisierten bzw. politisch unbedeutsamen Gruppen beliebt. Vgl. Folkers (1983a), S. 106 oder Benkert (1983), S. 475 105 Güter (z) zu verhindern 1 ), sollte die Steuerbemessungsgrundlage komplementär zu z gewählt werden. Kann sie von den Steuerzahlern frei variiert werden, ist es der Regierung nur dann möglich, das Steueraufkommen zu erhöhen, wenn sie durch zusätzliche Bereitstellung von zeinen Anreiz schafft, der die Steuerzahler veranlaßt, die Steuerbemessungsgrundlage auszuweiten, d.h. die zu z komplementären, besteuerbaren Güter vermehrt nachzufragen. Ein Optimum wäre dann erreicht, wenn bei vorgegebener Steuerstruktur das gesamte Steueraufkommen für die gewünschten öffentlichen Güter ausgegeben wird 2 ). Eine Schwierigkeit dieses Ansatzes liegt ähnlich wie beim Äquivalenzprinzip darin, daß es keine Komplementarität zwischen bestimmten öffentlichen Gütern und einer denkbaren Steuerbemessungsgrundlage gibt, oder daß diese auch im Maximum zu gering ist, um das benötigte Steueraufkommen und damit z zu realisieren. Die Einengung des politischen Spielraums dagegen ist in einem Leviathanstaat nicht nur kein Nachteil, sondern das Ziel der Zweckbindung (earmarking) 3) von Steuern 4 ). Im Rahmen der vorliegenden Modellkonzeption sind fiskalische Begrenzungen der Steuergewalt unverzichtbare Bestandteile einer Verfassung. Allerdings wird gegenüber der konstitutionellen Theorie der Besteuerung Kritik geübt, die sich teils auf den Ansatz selbst, teils auf die von Brennan/Buchanan gezogenen Schlußfolgerungen bezieht. 1) Vgl. Brennan/Buchanan (1978), S. 306 2) Vgl. Brennan/Buchanan (1978), S. 306 ff. Die hinter dem "veil of ignorance" gesellschaftlich gewünschte Menge öffentlicher Güter wird i.d.R. größer sein als die Menge, die der Leviathan aus Eigeninteresse bereitstellen würde. Ein Minimum an z.B. Verteidigung oder Gesetzgebung wird allerdings jeder Staat bereitstellen. Vgl. auch Brennan/Buchanan (1978), S. 314. Das Niveau des öffentlichen Güterbündels wird jedoch auch in der konstitutionellen Situation nicht immer eindeutig bestimmbar sein, da dies auch von der Risikoeinstellung der Individuen abhängt. Vgl. dazu die Kritik in V.2.4. 3) Vgl. Brennan/Buchanan (1978), S. 317 4) Ganz anders verhält es sich im Falle wohlwollender, allwissender Planer. Vgl. Brennan/Buchanan (1979), S. 11: "In this institutional setting [benevolent dictator (der Autor)] any constraints such as tax limitation (or electoral processes!) can only be viewed as undesirable restrictions, ranging from mildly irritating to wildly perverse." oder Buchanan (1979), s. 350. 106 V.4. Zur Kritik an den konstitutionellen Steuerregeln Die once-and-forever-Fixierung der Steuerverfassung ist eine theoretische Fiktion, die wegen mangelnder Information zum Zeitpunkt ihrer Entstehung keine unbegrenzte Gültigkeit haben kann 1 ). Manche Autoren lehnen gar die gesamte Fiktion des "social contract" 2 lab, weil das gesellschaftliche Leben ein kontinuierliches Spiel sei und aus keiner natürlichen Ausgangsposition (Buchanan (1976)) mit Hilfe eines Gesellschaftsvertrages gestartet werde. "There never was a contract, there is no contract, and there cannot be a contract at the base of social life" 3 l. Es muß in bestimmten Zeitspannen eine Reform der Steuerverfassung durchgeführt werden, allerdings ohne daß ihr quasi-oermanenter Standard berührt wird. Bei diesen Revisionen muß damit gerechnet werden, daß die Wahl der neuen Regeln ebenso von Selbstinteressen geleitet wird wie Entscheidungen im Steueralltag. Die unsicheren Resultate aus der Regelsetzung werden miteinander verglichen. Wie bei langfristigen Kapitalinvestitionen werden die vielversprechendsten Regeln gewählt. "Self-interest is, in this case, an infinite regress, self-interest applied to the rules to determine the rules, and so on•4 l. Ein weiterer Kritikpunkt knüpft an der Tatsache an,,daß moderne Regierungen durch einen hohen Personalaufwand gekennzeichnet sind. Ohne Zutrittsschranken für den Staatsdienst bestehe eine große Wahrscheinlichkeit, daß ein Individuum in der postkonstitutionellen Phase der Leviathanklasse angehöre 5 ). Neben anderen Faktoren hängen seine konstitutionellen Entscheidungen aber auch von seiner Risikoeinstellung ab. Die Mitglieder der Verfassungsversammlung werden ihre Chance, später zur Leviathanklasse zu gehören, somit unterschiedlich einschätzen, weshalb eine verfassungsmä~ige Obereinkunft aller Individuen nicht mehr gewährleistet ist. Nach Brennan/ 1) Vgl. dazu Goetz (1980), S. 63 2) Die Idee des social contract aus dem Zeitalter der Aufklärung ist die Quelle des Buchanan-Ansatzes. Vgl. Bund (1984), S. 14 ff. 3) Gordon (1976), S. 588 4) Goetz (1980), S. 65 5) Vql. hierzu West/Corke (1980), S. 395 107 Buchanan ist der Grundkonsens jedoch Voraussetzung für eine Steuerverfassung. Geht man weiterhin davon aus, daß der Leviathan einen relativ großen Anteil an der Gesamtbevölkerung beschäftigt, müßte eine Verfassungsregel fordern, daß die Staatsbediensteten den gleichen Steuerregeln unterworfen werden wie alle anderen Bürger. Das Prinzip horizontaler Gerechtigkeit nach dem Nutzenkonzept 1) verlangt, daß Individuen, die vor der Besteuerung das gleiche Nutzenniveau realisieren, durch die Besteuerung dieselbe Nutzeneinbuße erleiden sollen. Dies impliziert, daß die Steuerbemessungsgrundlage, im Gegensatz zur Brennan/BuchananThese, alle nicht-monetären Nutzen einschließlich der Bequemlichkeit eines Amtes 2) umfaßt. Da diesen Oberlegungen technische Schwierigkeiten entgegenstehen und andererseits die unproduktiven Rentengewinne 3) durch die Monopolstellung des Staates entstehen, scheint es konzeptionell vorteilhafter zu sein, wenn auf der konstitutionellen Ebene nichtfiskal ische Rahmenbedingungen geschaffen werden 4 >, die das Leviathanverhalten erst gar nicht entstehen lassen 5 ). Denn gerade hinter dem veil of ignorance bietet sich die Chance, einen optimalen institutionellen Rahmen zu schaffen 6 >. Der Leviathan dagegen ist eine denkbar schlechte politische Institution?). Antizipierende Individuen wür1) Vgl. Feldstein (1976a), Musgrave (1976) 2) Vgl. West/Corke (1980), s. 400. Umfassende Steuerbemessungsgrundlagen sind nicht nur aus Effizienzgründen wünschenswert, sondern können auch als Gerechtigkeitsnormen interpretiert werden. Vgl. dazu Hettich (1979), der Simons' "comprehensive tax base" als Gerechtigkeitsregel interpretiert. Vgl. Simons (1938) 3) Vgl. zu diesem Problem z.B. Buchanan (1980b), Krueger (1974), oder Buchanan/Tollison/Tullock (1980) 4) Die beinahe ausschließliche Fixierung von Brennan/Buchanan auf fiskalische konstitutionelle Schranken und die Behauptung, daß diese den Leviathan ernsthaft beschränken könnten, erscheint wenig begründet und eher auf Glaubenssätzen zu beruhen: "But our whole construction is based on the belief, or faith, that constitutions can work, and that tax rules imposed within a constitution will prevail." Brennan/Buchanan (1980), S. 10 5) Einige nichtfiskalische Möglichkeiten zur Entmonopolisierung der Bürokratie finden sich bei West/Corke (1980), S. 400 ff. 6) Vgl. West/Corke (1980), S. 400 7) Vgl. Brennan/Buchanan ( 1980), S. 186 108 den deshalb ihr Augenmerk primär auf die Funktionsfähigkeit von politischen Institutionen richten und versuchen, mögliche negative Ausprägungen der staatlichen Organisation durch verfassungsrechtlich verankerte, politische Verfahren einzudämmen. Dazu gehört beispielsweise auch die Stärkung des Parteienwettbewerbes in der Demokratie, damit die Wählerpräferenzen möglichst unverfälscht durch die gewählten Entscheidungsträger berücksichtigt werden 1 ). Je besser es gelingt, die Regierung im Sinne der Wählerwünsche zu beeinflussen, um so weniger restringierend müssen die konstitutionellen Steuerregeln sein. Hier wird deutlich, daß die Konsensfähigkeit und die Eindeutigkeit der Steuerregeln von Brennan/Buchanan auf der Vorhersehbarkeit des politischen Versagens bzw. auf der Unzweifelhaftigkeit der Steuermaximierungshypothese beruhen. Unterstellt man dagegen andere Zielfunktionen des Fiskus oder kann ihn über politisch-institutionelle Regeln gar zu wohlwollendem Verhalten zwingen, resultieren natürlich völlig andere steuerpolitische Ratschläge. Dies ist eine Folge der Eigenschaften konstitutioneller Steuerregeln, die einerseits leitend, aber gleichzeitig beschränkend wirken können. Für einen wohlwollenden Alleinherrscher wirken sie regelmäßig einschränkend und verhindern ein First-Best-Optimum; im Falle des Leviathan sind sie Leitlinien der Poltik und beschränken gleichzeitig seine Möglichkeiten, immer mehr Steuern zu erheben. Die konstitutionelle Wahl stellt also eine Entscheidung über Institutionen dar. Im Gegensatz dazu wird in der OT ausschließlich die staatliche Zielfunktion maximiert, ohne zu fragen, ob der Fiskus überhaupt im gesellschaftlichen Interesse agiert. Die beiden Theoriegebäude weichen somit nicht nur in ihren steuerpolitischen Empfehlungen voneinander ab; sie unterscheiden sich vor allem auch in ihren weltanschaulichen Grundlagen. 1) Diese Möglichkeit wird auch von Brennan/Buchanan eingeräumt: "With some reform of this latter type [constitutional changes in the procedures or rules through which political decisions are made (der Autor)) resort to direct fiscal constraints may be neither necessary nor desiraDle." Brennan/Buchanan (1980), S. 154 11 5 VI. OPTIMALE STEUERREFORMENTSCHEIDUNGEN BEI UNSICHERHEIT VI.1. Problemstellung In den bisherigen Modellen der optimalen Steuerplanung wurde vollkommene Information unterstellt. Die Realitätsferne dieser Annahme ist offenkundig. Sie ist daher als Grundlage finanzpolitischer Empfehlungen ungeeignet; denn die Individuen einer Gesellschaft tref~en ihre ökonomischen und politischen Entscheidungen bei mehr oder minder großer Unsicherheit. Informationslücken bei der Datenerfassung und -verarbeitung sind somit auch Charakteristika staatlicher Steuerplanung und von großer Bedeutung für die steuerpolitische Praxis 1 ). Im letzten Kapitel wurde angedeutet, daß viele Steuerreformentscheidungen nur aufgrund erheblicher Informationsmängel zu erklären sind. Das folgende Modell erleichtert die Isolation der Risikokomponente steuertheoretischer Optimierungskalküle, indem es einen relativ einfachen Vergleich mit dem Leviathanmodell in Kap. V zuläßt. Dabei wird gezeigt, daß die Abweichungen zwischen den Leviathanregeln bei Sicherheit und Unsicherheit über das künftige Nachfrageverhalten der Konsumenten entscheidend von der Risikoeinstellung der Entscheidungsträger abhängen. Da OTund Leviathanmodelle gleichgelaqerte Entscheidungsprobleme aufweisen, ist es in diesem Zusammenhang völlig ausreichend, nur einen der beiden Modelltypen exemplarisch zu untersuchen. Außerdem wurde in Kap. II und V gezeigt, daß ihre Optimierunqskalküle auf derselben Informationsbasis, d.h. auf denselben ökonomischen Plandaten basieren. VI.2. Das Modell /1.bgesehen von der Einführung der Entscheidungskriterien bei Risiko bleibt die Grundstruktur des Ein-Konsumenten-Modells bei voll komme1) Vgl. z.B. Bartlett (1973): " .•. first government cannot know for certain what they should do, and secondly they cannot know for certain what they are doing". 11 6 ner Information erhalten. Die sich aus den risikobehafteten Optimierungskalkülen ergebenden Modifikationen werden im folgenden erläutert. VI.2.1. Das Entscheidungskriterium Ein wichtiges Entscheidungskriterium bei Risiko ist das Erwartungswertkriterium (auch µ-Kriterium 1) genannt). Nach diesem Kriterium ist diejenige Alternative optimal, die den Erwartungswert des Steueraufkommens maximiert. Können einzelnen Steuerstrukturen Wahrscheinlichkeitswerte zugeordnet werden, so erhält man die folgende Steueraufkommensmatrix 2 ), wobei die Symbole folgende Bedeutung haben: Ad sind die alternativen Steuersysteme, Se die möglichen Zustände der Gesellschaft, We die diesen Zuständen zugeordneten Wahrscheinlichkeiten und Tde die Steueraufkommen, die zu erwarten sind, wenn beim Steuersystem d die Umweltkonstellation e existiert. Steueraufkommensmatrix 3 l: we w1 ... we ... Wh Se S1 ... Se . .. Sh A1 T11··· T1e ... T1h . Ad Td1 · ·· Tde ... Tdh Die Steueraufkommensmatrix enthält die Niveaus der Steueraufkommen, die aus verschiedenen Steuersystemen bei alternativen Gesellschaftszuständen resultieren. 1) Vgl. dazu z.B. Schneeweiß (1967), S. 52 ff. oder Bitz (1981), S. 90 ff. 2) Die Steueraufkommensmatrix entspricht der Ergebnismatrix in der Entschei- . dungstheorie. Vgl. zur Ergebnismatrix z.B. Pfohl/Braun (1981), S. 39 3) Die Steueraufkommensmatrix geht auf die Ergebnismatrix bei v. Neumann/ Morgenstern (1974) zurück. 117 Da die Finanzexperten in unserem Beispiel die Eintrittswahrschein1 ichkeit der Se kennen, handelt es sich um Entscheidungen unter Risiko 1 ). Der mathematische Erwartungswertµ lautet: (VI.1) µd Um Problemen des µ-Kriteriums aus dem Wege zu gehen 2 ), und um die Risikoeinstellung von Entscheidungsträgern berücksichtigen zu können, wird zusätzlich die Standardabweichung in das Entscheidungskriterium integriert. Die Standardabweichung ist hier ein Maß für die Streuung der potentiellen Steueraufkommen bei gegebenem Steuersystem und alternativen Reaktionen der Steuerzahler; sie dient als Risikomaß für die fiskalischen Entscheidungsträger. Die Risikoeignung des Leviathan hängt davon ab, welche Standardabweichung er bei beliebigen Alternativenmitdemselben Erwartungswert präferiert. Kennt man die Entscheidungskriterien, so läßt sich die Präferenzfunktion des Fiskus in Abhängigkeit vonµ und o als (VI.2) u = u(µ,o) schreiben, wobei au/µo den Grenznutzen des Risikos darstellt und (VI.3) (VI.4) (VI.5) au ao < o au ao 0 au ao > o Risikoscheu, Risikoneutralität und Risikofreude implizieren. Sofern die Standardabwichung relativ klein wird, kann das µ-a-Prinzip als Approximation beliebiger Nutzenfunktionen nach dem Bernoull iprinzip dienen 3 ). Obwohl (VI.2) a priori nicht 1) Vgl. dazu z.B. Salinger (1981), S. 42 2) Problematisch erscheint das µ-Kriterium insbesondere bei einmaligen Ereignissen. Vgl. Laux (1975), S. 160 3) Vgl. Sinn (1980), S. 126 f. In etwas anderem Zusammenhang Samuelson (1970), S. 537-542 und Tsiang (1972) 118 als repräsentative Präferenzstruktur staatlicher Entscheidungsträger interpretiert werden kann, stellt sie eine mögliche Zielfunktion dar. Das µ-o-Kriterium findet deshalb Eingang in diese Analyse, weil es ein potentielles Verhalten politischer Akteure charakterisiert und in anschaulicher Weise die Leviathan-Ergebnisse modifiziert 1 >. Die Kriterien der Risikoneigung der staatlichen Entscheidungsträger [Gleichungen (VI.3) - (VI.5)] sind allerdings dadurch gekennzeichnet, daß ihre Werte durch eine monotone Transformation der Präferenzfunktion beeinflußt werden. Diesen Nachteil kann man durch ein alternatives Maß der Risikoneigung vermeiden, das aus dem totalen Differential der Zielfunktion u(µ,o) gewonnen wird 2 ): (VI.6) au au aµ dµ + ao do 0 • (VI.6) entspricht somit einer Bewegung entlang einer Indifferenzkurve. Das Maß der Risikoneigung wird durch die Grenzrate der Substitution zwischen dem mathematischen Erwartungswert und der Varianz der Zielgröße (z.B. Gewinn) definiert. Aus (VI.6) folgt: (VI. 7) ~ = _ au/ao = R Oo au7aiT . Das Risikomaß R des staatlichen Entscheidungsträgers gibt daher an, wie sich sein Nutzenniveau in Abhängigkeit von der Variation der Standardabweichung der Steuereinnahmen, gewichtet mit einer marginalen Zunahme des Erwartungswertes der Steuereinnahmen, ändert. Anders ausgedrUckt entspricht R dem "marginal reward for risk ta- . 3) > 4) k1ng" . Unter der Voraussetzung au/aµ > 0 und au/ao ~ 0 folgt : 1) Viele Autoren sind von der Oberlegenheit des µ-o-Kriteriums, verglichen mit anderen Kriterien, überzeugt. Vgl. z.B. Magnusson (1969), S. 26 oder Sinn (1980), s. 126 ff. 2) Vgl. dazu Magnusson (1969), S. 26 f. Ein Modell mit eben diesem Maß der Risikoneigung findet sich bei Folkers, D. (1975), S. 19 ff. 3) Magnusson (1969), S. 27 4) Vgl. Magnusson (1969), S. 66 11 9 (VI.8) R > O Risikoscheu, (VI.9) R 0 Risikoneutralität, (VI.10) R < 0 Risikofreude. Die Risikopräferenzen hängen somit nach wie vor von der Einschltzung der Standardabweichung ab. Gleichung (VI.7) zeigt beispielsweise, daß die Risikofreude um so mehr wächst, je stärker das Nutzenniveau mit steigendem o zunimmt und je kleiner die positive Nutzenänderung mit steigendemµ ausfällt. Gegeben seien n Güter, deren Mengen durch xi (i = 1, ••• ,n) symbo1 isiert werden. Der Einfachheit halber mögen die nachgefragten Mengen lediglich vom eigenen Preis des jeweiligen Gutes abhängen (xi = xi(qi)). Die Nachfrage nach diesen Gütern sei eine Zufallsvariable, deren Erwartungswert µx. und Standardabweichung ox. folgende Eigenschaften besitzen 1 )~ 1 (VI.11) aµx. µ (Q ) mit 1 < 0 und xi i • ~ (VI.12) clox. ox. = ox_(qi)' mit äq,.,: 0 l l • Gleichung (VI.11) besagt, daß sich der Erwartungswert der Zufallsvariablen xi entsorechend einer fallenden Preis-Absatz-Funktion bei sicheren Erwartungen verhalten wird. Diese Hypothese drückt den normalerweise vorliegenden Sachverhalt aus, daß steigende Preise die nachgefragten Mengen sinken lassen und deshalb im stochastischen Nachfragemodell zu sinkenden Erwartungswerten der Nachfrage führen; umgekehrt verhält es sich bei sinkenden Preisen.Da ähnliche Wirkungsrichtungen von Preisänderungen auf die Standardabwei1) Eine ausführliche Diskussion über das Vorzeichen der Verteilungsparameter in einem stochastischen Ein-Produkt-Nachfragemodell findet sich z.B. bei Folkers, D. (1975), S. 24 ff. 120 chung nicht auf der Hand liegen, läßt Gleichung (VI.12) zunächst alle Möglichkeiten offen. Aus technischen Gründen muß allerdings angenommen werden, daß (VI.11) und (VI.12) jeweils stetige und zweimal differenzierbare Funktionen sind. Die Gleichungen (VI.11) und (VI.12) implizieren die ebenfalls nicht unproblematische Annahme, daß die Verteilungsparameter µx. und ox. nur vom eigenen Preis abhängen. In der Regel wird dieser 1 l Sachverhalt kaum erfüllt sein, da die Nachfrage nach einem Gut· üblicherweise auch von anderen Güterpreisen mitbestimmt wird. Um diese Voraussetzung dennoch aufrechtzuerhalten, sei unterstellt, daß der Leviathan das Steueraufkommen lediglich für einen ausgewählten Kreis von Konsumgütern maximieren möchte. Diese Konsumgüter mögen sich durch eine starke Eigenpreisabhängigkeit auszeichnen, während Preisinterdependenzen unbekannt seien. Unter diesen Voraussetzungen stellen die Gleichungen (VI.11) und (VI.12) plausible Funktionalbeziehungen dar. Die Steuerbeträge pro Mengeneinheit ihrerseits sind problemlose Instrument\lariablen des Fiskus, da sie, wie im OT-Modell, die Differenz zwischen den Konsumentenund den fixen Produzentenpreisen darstellen. Die Steuereinnahmen des Staates auf den einzelnen Märkten (Ti; i = 2, .•• ,n) sind ebenfalls Zufallsvariable, die sich aus den Steuerbeträgen multipliziert mit Mengeneinheiten ergeben. Daher lassen sich Erwartungswert und Standardabweichung der jeweiligen Steuergewinne in Abhängigkeit von den jeweiligen Marktpreisen schreiben: (VI.13) (VI.14) Das gesamte Steueraufkommen (VI.15) T l: t. x.(q) i l l ist somit eine von den jeweiligen Steuereinnahmen abhängiqe Zufalls- 1 21 variable, deren Verteilungsparameter folgende Form haben 1 >: (VI.16) (VI.17) bzw. (VI.17) / n n-1 n E oT (q.) + 2 E E COVT T i=1 i 1 i=2 h=i+1 i h / EoT (q.) + COVT • i l VI.2.2. Leviathanregeln bei Unsicherheit Der Leviathan möchte auch im stochastischen Nachfragemodell das Steueraufkommen maximieren. Allerdings sind nun die Wirkungen seiner Steuerinstrumente auf die Nachfrage und somit auch auf das Steueraufkommen nicht mehr sicher. In der Zielfunktion der staatlichen Entscheidungsträger finden sich daher die Verteilungsparameter des Steueraufkommens: (VI.18) V ( q} Die Präferenzfunktion erlaubt die Bildung einer Rangordnung alternativer Steuersysteme unter Berücksichtigung der jeweiligen Steuerverlustrisiken. Die Bedingungen für ein Maximum von (VI.18) lauten 2 >: 1) Vgl. Markowitz (1970), S. 94 2) Eine ausführliche Diskussion dieser Bedingungen findet sich für ein ähnliches Modell monopolistischer Preispolitik bei stochastischer Nachfrage im Falle einer Ein-Produkt-Unternehmung bei Folkers, D. (1975), S. 32 ff. Die Bedingungen zweiter Ordnung werden als erfüllt vorausgesetzt. 122 aµ(n. l ao(n.) (VI.19) av av i l av i l a q i aµ(n.) aq i + aocn.J aqi i l i l 0. Nach einigen Umformungen ergibt sich 1) (VI.20) ti + R 'i q i e:(µx.'q.l e:(µx.'q.l µx. l l l l l [crci:~.J aox. . "",] (0 2 t. + t~ ox. ~) Xi l l aq i l l i l Um (VI.20) mit dem deterministischen Ergebnis in Kap. II vergleichen zu können, wird die Risikokomponente neutralisiert. Die Standardabweichung des maximalen Steueraufkommens spielt dann keine Rolle im Kalkül des Leviathan (R = 0). Gleichung (VI.20) reduziert sich deshalb zu der Optimalbedingung (VI.21). (VI.21) die man auch dann erhalten würde, wenn die Nutzenfunktion des Leviathans lediglich vom Erwartungswert des Steueraufkommens abhängig wäre. Für den Fall, daß der Erwartungswert der stochastischen Nachfrage mit der aktuellen Nachfrage übereinstimmt, (VI.22) ergibt sich aus (VI.21) dieselbe Lösung für den maximalen Steuer1) Vgl. dazu Anhang F 123 satz wie im deterministischen Modell (IV.18). Um die Abweichungen des "Risikosteuersatzes" T- (VI.20) vom optimalen1) Steuersatz bei Sicherheit bzw. bei Ris~koneutralität des Entscheidungsträgers bestimmen zu können, müssen die Vorzeichen der Einflußfaktoren auf der rechten Seite von (VI.20) bekannt sein. Unter Berücksichtigung von (VI.11) weiß man, daß E( q·) ein neµ Xi ' l gatives Vorzeichen besitzt. Der Erwartungswert der Nachfrage von xi' die Varianz, sowie die Standardabweichungen und der Steuersatz haben definitionsgemäß ein positives Vorzeichen. Näherer Betrachtung bedürfen daher nur noch die Ausdrücke R, 3T /aq. und Xi l acovT/aqi. Gemäß (VI.8), (VI.9) und (VI.10) drückt R die subjektive Risikoeinstellung des Entscheidungsträgers aus. Das Vorzeichen von R kann nur bestimmt werden, wenn die Risikopräferenz des Finanzpolitikers bekannt ist. Unterstellt man Politikern und Bürokraten Risikoscheu, und geht man von der noch näher zu erläuternden Annahme aus, daß die eckige Klammer auf der rechten Seite (VI.20) ein positives Vorzeichen besitzt, so kann man (VI.20) folgendermaßen interpretieren: Da E < 0, oT > 0, µ > 0, [.] > 0 und R > 0 gilt, wird der µX• Xi l zweite Ausdruck auf der rechten Seite von (VI.20) kleiner als null. Dies würde bedeuten, daß ein risikoscheuer Leviathan immer unterhalb des gewinnmaximalen Steuersatzes bei Risikoneutralität bleibt 2 l. Umgekehrt verhält es sich im Falle eines risikofreudigen Monopolstaates. Die Aussage gilt nur, wenn das Vorzeichen der eckigen Klammer von (VI.20) positiv ist. Das wiederum hängt 1) Optimal ist für den Leviathan jener Steuersatz Ti' der das maximale Steueraufkonwnen erbringt. 2) Bemerkenswert ist, daß in die Berechnung des optimalen Steuersatzes die Standardabweichung des gesamten Steueraufkommens bzw. das Steueraufkonwnensrisiko a eingeht. Das bedeutet, daß T-, auch im Falle völliger Unabhängigkeit !er Märkte, inwner unter Berück~ichtigung aller anderen Konsumentenpreise bestirrmt wird. 124 davon ab, wie die Standardabweichung der Nachfrage o und die Xi Kovarianz covT auf Preisänderungen lqi reagieren. Zumeist dürfte eine Preiserhöhung mit einer höheren Standardabweichung der Nachfrage einhergehen, weil steigende Konsumentenpreise zu einer stärkeren Nachfragestreuung (z.B. in unterschiedlichen Konjunktursituationen) führen können. In diesen Fällen wären die beiden ersten Ausdrücke in der Klammer von (VI.20) eindeutig positiv. Es ist jedoch durchaus denkbar, daß ao /aq. < 0 wird, weil durch die Preisxi l erhöhung "die Käufergruppe auf eine relativ preisunelastische und regelmäßig kaufende Stammkundschaft reduziert wird" 1 >. Apriori > muß daher immer mit aox_/aqi < 0 gerechnet werden. 1 Neben diesem Unsicherheitsmoment bleibt auch die Änderung der Kovarianz zwischen den Zufallsvariablen aufgrund von Steuersatzvariationen ungewiß. Obwohl die untersuchten Güter keine Preisoder Produktionsinterdependenzen aufweisen, d.h. die Nachfrage der einzelnen Güter nur von ihrem eigenen Preis abhängt, können doch stochastische Korrelationen zwischen nachgefragten Gütermengen bestehen. Auch hier können a priori keine Reaktionen der Kovarianz ausgeschlossen werden. Allerdings sprechen wegen der Modellkonzeption selbst einige Oberlegungen dafür, die Änderungen der Kovarianz aufgrund von Preisänderungen unberücksichtigt zu lassen. Zur Verdeutlichung dieser Argumentation sei von nur zwei Gütern ausgegangen. Die Kovarianz covT wird nun zu 2) COVT T 1 2 COV X X 1 2 p bezeichnet den Korrelationskoeffizienten (Wertebereich +1 x1x2 bis -1), der ein standardisiertes Maß dafür ist, "in welchem Ausmaß die beiden Zufallsvariablen gleichartig auf Veränderungen der 1) Folkers, D. (1975), S. 26 2) Vgl. dazu z.B. Bitz (1981), S. 110 ff. 1 31 VII. ZUR POSITIVEN FUNDIERUNG STAATLICHEN VERHALTENS IM POLITISCH-OKONOMISCHEN STEUERREFORMPROZESS Im vorangegangenen Kapitel konnte demonstriert werden, daß die Ableitung und Beurteilung steuerpolitischer Empfehlungen nicht nur von der Steuerbemessungsgrundlage, dem Steuerinstrumentarium und den Präferenzen der Zensiten abhängen, sondern auch von dem Verhalten bzw. von der Zielfunktion des Fiskus. Vor der Ableitung von Optimalregeln sollte daher ein realistisches Bild der politischen Entscheidungsträger sowie der Entscheidungsmechanismen gezeichnet werden 1 ). Die Vorstellungen von wohlwollenden oder böswilligen Diktatoren erfüllen diese Voraussetzungen nicht. Obwohl die Modelle aus theoretischer Sicht sehr aufschlußreich sein mögen, sind sie kein adäquater Spiegel der Realität. In der vorliegenden Arbeit werden sie daher auch als ökonomische Extrempositionen ohne politischen Inhalt interpretiert, deren Ergebnisse allein auf ökonomischen Gegebenheiten basieren. Tatsächlich aber werden steuerpolitische Entscheidungen nicht nur von ökonomischen, sondern auch von politischen Zwängen beeinflußt 2 ). Im folgenden soll daher die Frage beantwortet werden, welche Faktoren dem politischökonomischen Steuerreformprozeß die wesentlichen Impulse 1) Diese Forderung hat in einem allgemeineren, philosophischen aber auch wirtschaftswissenschaftlichen Rahmen eine lange Tradition. Schon Machiavelli traf "die grundlegende und berühmte Unterscheidung zwischen dem 'wirklichen Wesen der Dinge' und den bloß 'vorgestellten Freistaaten und Alleinherrschaften, von denen man in Wirklichkeit weder etwas gesehen noch gehört hat'. Damit ist gesagt, daß Moral und politische Philosophen bis dahin ausschließlich über letztere geredet und dabei versäumt hatten, Richtlinien für die reale Welt zu liefern, in welcher der Fürst handeln mußte". Hirschmann (1977), S.21 2) Dies bedeutet, daß keine optimale Reformstrategie sondern nur Reformtaktiken entwickelt werden. Vgl. z.B. Shoup (1970), S. 345 ff., Neumark (1971), S. 152 ff. Ein typisches und in jüngster Zeit viel diskutiertes Beispiel für solche Zwänqe sind die "tax revolts" in den Vereinigten Staaten. Vgl. Folkers (1983a) und die dort angegebene Literatur. Von größter Bedeutung ist aber auch der heimliche, illegale Steuerprotest, nämlich das Ausweichen der Steuerbürger in die Schattenwirtschaft. Vgl. z.B. Neumark (1981), S. 385 132 verleihen 1 ). Erst in diesem Zusammenhang kann geklärt werden, welche der konstitutionellen Steuerregeln für den Leviathan und gleichermaßen für den demokratischen Steuerstaat Gültigkeit besitzen. Die positive Analyse von Steuerreformen erfolqt daher im politisch-ökonomischen Rahmen. In Abb. 3 sind alle an der Steuerreform beteiligten Aktoren aufgeführt. Die Beziehung zwischen den einzelnen Grupoen wird mit Pfeilen dargestellt und weist eine wesentlich komplexere Struktur auf als jene im reinen OT-Modell (vgl. Abb. 1). Um den Rahmen dieser Arbeit nicht zu sprengen, werden im folgenden zwei Untersuchungsschwerpunkte gebildet. Im Mittelpunkt des Interesses stehen alternative Hypothesen über Verhaltensweisen der Regierung und der Zensiten, die sukzessive in den folgenden Abschnitten analysiert werden. Dagegen werden die übrigen in Abb. 3 aufgezeigten Einflüsse nur insoweit dargestellt, als sie für die Untersuchung von Bedeutung sind. Der politisch-ökonomische Ansatz (vgl. Abb.3) dient dazu, prinzipielle Mängel und zusammenhänge im politisch-ökonomischen Verlauf von Steuerreformprozessen aufzudecken. Die Erklärung oder Prognose bestimmter Steuergesetze sind, wenn überhaupt, nur im konkreten Einzelfall möglich und somit nicht Gegenstand dieser Untersuchung. Nach der Diagnose der politischen Institutionen kann dann eine Therapie vorgeschlagen werden, die nicht nur die Symptome sondern die Ursachen der Fehlentwicklung im steuerpolitischen Bereich bekämpft. 2) Im folgenden soll zunächst die Bedeutung der finanzpolitischen Entscheidungsträger und der Parteienkonkurrenz im steuerpoli1) Vgl. z.B. zu einer ersten Diagnose der Reform zum Einkommensteuertarif für 1979 Folkers (1978), insbesondere S. 343 ff. und Folkers (1983b), S. 189 ff. 2) Vgl. zu einer ähnlichen Interpretation Folkers (1983c), S. 168 Parteien C "' C "' 0 "" -~ :~ ... ©:;; ~ ~ ~ ~ ~ O C > 0 gezielte Infonnation ,---- 1 1 1 oolitischer Druck Information Lobbyi ng Interessengruppen C 0 ., ... ... .. ~e "'~ fc\-~~ \V c,- 1f ,~ ,~ n~ ,~ Konsumenten Wissenschaftler Ausschüsse BüroKratie 1 Jllformation po 1. Druck 2 c,1 Regierun(] Parlament 0 G) Steuerreformen Parteien Marktbeziehung ® Part~ien @! gezielte I nformati an -----, Reformziele 1 1 1 . . D 1 pol1t,scher ruck Information Lobbyi nc Interessengruppen "' ~ 1 · ~1 . ?1 ... -.o "'" -,,N 0 ~ - .,,,, 3 - "' ~ ~,,, i(D Produzenten Parteien < :, 0 .,, ., 0 „ „ n ©I~ i .. :, > .,. .,. .., 0 .. n ,,. .. a ~ 0 :, 0 :! . .. < 0 :, ~ .. C .. ., ., .. .,, 0 ., ~ :, w w 134 tischen Willensbildungsprozeß analysiert werden. Im Anschluß daran rückt die aktive Rolle der Steuerzahler bei der Gestaltung der Steuergesetzgebung in den Mittelpunkt der Untersuchung. VII.1. Die Bedeutung fiskalischer Restriktionen für den finanzpolitischen Entscheidungsprozeß Nachdem im vorangegangenen Kapitel nachgewiesen wurde, daß die perfekte Ausbeutung der Zensiten schon aus informationstechnischen Gründen recht unwahrscheinlich anmutet, und auch ein empirischer Beleg für die These nicht erbracht werden konnte 1 ), stellt sich die Frage, inwieweit die simplen Verhaltenshypothesen der Leviathanbzw. OT-Modelle aus politisch-ökonomischer Sicht modifiziert werden müssen, um die Ergebnisse des aktuellen steuerpolitischen Willensbildungsorozesses besser erklären zu können. Zu diesem Zweck wird zunächst untersucht, durch welche Restriktionen die Entscheidung der Politiker eingeengt wird (vgl. Abb. 3, Pfeil 2,3 sowie 4) und welche Möglichkeiten für sie bestehen, dennoch finanzielle Handlungsspielräume2) für ihre Eigeninteressen zu schaffen. In diesem Zusammenhang läßt sich zeigen, daß der demokratische Willensbildungsprozeß weder die Entstehung begrenzter finanzieller Handlungsspielräume für Politiker und Bürokraten noch unsystematische Steuerstrukturen verhindern kann. 1) Vgl. z.B. die Ausführungen in Abschnitt V.6 2) Der Begriff "finanzieller Handlungsspielraum" wird hier und im folgenden in Anlehnung an Folkers (1983b), S. 202 definiert, d.h. "Das unmittelbare instrumentale Ziel der Politiker im Steuerreformprozeß ist die Sicherung einer satisfizierenden Finanzmasse zur Realisierung der unterschiedlichen, ihren Eigeninteressen förderlich erscheinenden Gruppenvorteile im Steuerund Ausgabenbereich ( ... ). Der politische Sektor ist im Reformprozeß an einem ergiebigen Steuersystem interessiert, das den notwendigen finanziellen Handlungsspielraum gewährt". 135 VII.1.1. Fiskalische Restriktionen in der Demokratie Die Idee einer Finanzverfassung ist nicht neu. Restriktionen der Besteuerung sind in beinahe allen Verfassungen verankert 1 ). Sie wurden einaeführt, weil bereits die Verfassungsväter moderner Demokratien die Gefahr eines unkontrollierten Steuerstaates erkannt hatten. Insofern kann die konstitutionelle Theorie der Besteuerung auch als positive Steuertheorie verstanden werden. Beispielsweise enthält die deutsche Finanzverfassung explizit das Gebot der horizontalen Gerechtigkeit2), eine Regel, die Brennan/Buchanan auch aus normativer Sicht fordern würden 3 ). Neben dem geschriebenen Verfassungsrecht gibt es auch einen ungeschriebenen Konsens über die vor allem im fiskalischen Sinne wichtigen Grobstrukturen eines Steuersystems. Beispiele dafür sind orogressive Einkommensteuern und proportionale Verbrauchsteuern, die nach Brennan/Buchanan ebenso als Steueraufkommensrestriktionen verstanden werden können 4 ), ohne daß diese Steuern verfassungsrechtlich verankert wären 5 ). Für die Beständigkeit verteilungspolitisch und fiskalisch bedeutsamer Steuerstrukturen mögen einerseits verwaltungstechnische Gründe von großer Bedeutung sein, andererseits aber sind mit solchen großen Steuerreformen zwangsläufig erhebliche Änderungen der volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen verbunden, welche 1) Vgl. Buchanan (1979), S. 350 f. oder für spezifische Ausführungen zur Bundesrepublik Deutschland Benda/Kreuzer (1973), S. 50, Stern (1980), s. 1105 ff. 2) Vgl. Stern (1980), S. 1109 3) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 36 4) Vgl. Brennan/Buchanan (1980), S. 47 5) Diese Feststellung gilt natürlich auch für andere wichtige Steuern, wie z.B. Körperschaftsteuer, Vermögensteuer u.a., die hier nicht explizit erwähnt werden. 136 zu wachsenden Risikokosten 1) und zur Opposition der Steuerzahler führen können 2 ). Aufgrund der ungewissen Reaktionen der Steuerzahler nach einer großen Reform, kann es sowohl zu unerwünschten Schwankungen des Steueraufkommens als auch zu merklichen, von der Regierung jedoch nicht kalkulierbaren Verschiebungen der Steuerlastverteilung kommen. Darüber hinaus erschwert die hohe Publizität großer Reformen eine willkürliche Umverteilung von individuellen Steuerlasten zugunsten des Fiskus oder einzelner Bevölkerungsgruppen 3 ). Die politische Konkurrenz kann unerwünschte Folgewirkungen der Reform wählerwirksam vermarkten und die Wiederwahlchancen der Regierung schmälern. Infolge der Ungewißheit über die ökonomischen Konsequenzen großer Reformen wird die Regierung das Risiko des Mißerfolges auf möglichst viele Schultern verteilen und deshalb auch die Zustimmung der Opposition einholen wollen4). Die Beständigkeit nominaler Grobstrukturen des Steuersystems beruht somit nicht auf ethischen Forderungen, sondern in erster Linie auf einem politischen Rationalkalkül. Die Unsicherheit über die politischen und ökonomischen Reaktionen der Steuerzahler ist auch hier, wie bereits im letzten Kapitel deutlich wurde, eine der bedeutendsten Restriktionen. Die skizzierten zusammenhänge belegen ein Konsenspotential in der Steuerpolitik und einen Anwendungsbereich der konstitutionellen Theorie der Besteuerung, der vor allem in den existierenden Finanzverfassungen manifestiert ist. 1) Vgl. Alt (1983), S. 187 2) Vgl. dazu Miner/Chalice (1978), S. 61 3) Vgl. Ben-Porath/Bruno 1977 4) Vgl. Alt (1983), S. 184 137 VII.1.2. Geltende Finanzverfassungen Konstitutionellen Finanzgesetzen als Barrieren gegen staatliche Willkür wurden in einzelnen Ländern unterschiedliches Gewicht beigemessen. In der Bundesrepublik Deutschland "haben allgemeine Verfassungsnormen, insbesondere Grundrechte und rechtsstaatliche Prinzipien für die Beziehungen des steuerzahlenden Bürgers zum Gemeinwesen maßgebliche Bedeutung erlangt" 1 l. Als verfassungsrechtliche Grenzen der Besteuerung sind in der Bundesrepublik Deutschland folgende Grundrechte wichtig: das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art.2,Abs.1), der Gleichheitsgrundsatz (Art.3), die Glaubensund Bekenntnisfreiheit (Art.4), der Schutz von Ehe und Familie (Art.6,Abs.1), die Berufsfreiheit (Art.12,Abs.1) und die Eigentumsgarantie (Art.14) 2 ). Die am häufigsten angeführte konstitutionelle Steuerregel ist das Prinzip der Gleichmäßigkeit der Besteuerung auf der Grundlage der individuellen Leistungsfähigkeit, das auf dem Gleichheitssatz des Art.3, Abs. 1 GG aufbaut 3 ). Eine ganz ähnliche fiskalische Begrenzungsregel ist die uniformity rule, die in Article 1, Section 8 der Verfassung der USA verankert ist. Diese Regel fordert: "all Duties, Imposts and Excises shall be uniform throughout the United States 1141 • Die allgemeine Rechtsnorm "Gleichheit vor dem Gesetz", wird in dieser Hinsicht auch auf die Be~teuer~nq ausgedehnt 5 l. 1) Benda/Kreuzer (1973), S. 51. Vgl. auch Kirchhof (1973), S. 10 ff. 2) Benda/Kreuzer (1973), S. 52. Die Bedeutung der einzelnen Grundrechte für die Begrenzung der Besteuerung werden dort ausführlich dargestellt. Vgl. auch Kirchhof (1973) und Piduch (1964). 3) Vgl. Stern (1980), S. 110 oder Folkers (1984), S. 500 f. 4) Zitiert nach Musgrave/Musgrave (1984), S. 33 5) Buchanan (1979), S. 351 138 Mit dieser Begrenzung zulässiger Steuerstrukturen ist gleichzeitig eine Begrenzung des Steueraufkommens verknüpft, weil Mehrheiten und Minderheiten in der Bevölkerung stets in gleicher Weise zur Finanzierung öffentlicher Güter beitragen 1 ). Die Ausbeutung von Minderheiten durch Mehrheiten kann damit zumindest eingeschränkt werden. Allerdings erscheint die gegenwärtig gül - tige Interpretation des Gleichheitsgrundsatzes nach dem Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit recht problematisch, weil das Leistungsfähigkeitsprinzip selbst keine materiellen Gestaltungsvorschriften beinhaltet. Dadurch wird der Gleichheitsgrundsatz unbestimmt und verliert weitgehend seine Funktion als Begrenzungsregel2). Neben dem Prinzip der Gleichmäßigkeit der Besteuerung sind weitere fiskalische Regeln "z.T. in der Finanzverfassunq, zum anderen Teil in zahlreichen Einzelgesetzen niedergelegt, die jedoch selten als Ganzes kodifiziert werden" 3 ). In der Finanzverfassung4) werden unter anderem auch die Grundlagen der Besteuerung und des Eigentumsrechts teils auf Verfassungsebene, teils in Einzelgesetzen geregelt. In diesem Zusammenhang ist die Abgabenordnung (AO) vom 16.3. 1976 von großer Bedeutung, weil sie eine Vielfalt grundsätzlicher Steuerrichtlinien enthält 5 ). Obwohl die AO als Mantelgesetz konzipiert wurde und somit als zusätzlicher Schutz gegen staatliche Willkür interpretiert werden kann, fehlt ihr doch der konstitutionelle Charakter. Entfällt aber die Verabschiedung von Steuerregeln mit "relativer Einstirn1) Brennan/Buchanan (1980), Kap. 3 und 4 2) Folkers (1984), S. 501 3) Hedtkamp (1977), S. 40 4) Zur Finanzverfassung und Gesetzgebung gehören das Haushaltsrecht, im allgemeinen das Schuldenund Vermögensrecht, Grundlagen der Besteuerung, die Eingriffe in den Besitzstand der Staatsbürger (vor allem Enteignung) und die Regelung der rechtlichen, vor allem finanzwissenschaftlichen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften (Finanzausgleich). Vgl. Hedtkamp (1977), S. 40 und Abgabenordnung (1977). 5) Vgl. dazu Mittelsteiner/Schaumburg (1977) 1 39 migkeit", d.h. einem erhöhten Quorum, so ist nicht mehr gewährleistet, daß mit Änderungen der politischen Machtverhältnisse die Schutzfunktion der fiskalischen Regeln erhalten bleibt. Bei Würdigung der bestehenden Vorschriften bedarf es noch größerer Anstrengungen, bis in allen Bereichen der Besteuerung tatsächlich optimale konstitutionelle Steuerregeln verfügbar sind. Das existierende Verfassungsrecht erfüllt diese Anforderungen nur unvollkommen. Die angeführten Beispiele demonstrieren, daß die bloße Existenz einiger Verfassungsregeln noch nicht ausreicht, um den Staat effektiv zu beschränken; hierfür sind sehr viel präzisere Regelungen notwendig, die den Interpretationsspielraum des Fiskus minimieren. VII.1 .3. Weitere Restriktionen staatlicher Steuerreformentscheidungen Neben den ökonomischen und steuerrechtlichen Restriktionen existieren weitere Hemmnisse und Nebenbedingungen im politisch-ökonomischen Steuerreformprozeß, die den Handlungsspielraum der Politiker gravierend beschneiden. Eine wesentliche Beschränkung erfahren die politischen Akteure durch periodische Wahlen, die eine Minimalkonkurrenz auf der politischen Ebene implizieren und dem Steuerzahler eine Mindestkontrolle garantieren1). zweitens werden die Entscheidungen der Legislative durch verschiedene Grundrechte und Verfassungsregeln, wie z.B. das Recht auf freie Meinungsäußerung oder Auswanderung, restringiert2). Eine dritte Beschränkung erfährt das staatliche Handeln durch den dezentralen Aufbau des Staatsapparates. Die Dezentralisierung erzwingt steuerpolitische Entscheidungen auf konkurrierenden staatlichen Ebenen. Je näher die Entscheidungseinhei1) In föderativen Demokratien wird die Kontrollfunktion durch permanente Wahlen auf Bundes-, Länderund Gemeindeebene noch wesentlich verstärkt. 2) Vgl. hierzu z.B. Bernholz (1972). S. 211 ff. 140 ten am Bürger sind, um so geringer wird die Gefahr, daß ihm überhöhte Steuerzahlungen für unbekannte Zwecke aufgebürdet werden 1 ). Viertens verhindert neben einem föderativen Staatsaufbau auch der heterogene Machtapparat das uneingeschränkte Walten der Regierung 2 ). Die verantwortlichen Regierungsmitglieder müssen nämlich nicht nur Rücksicht auf die verschiedenen Flügel ihrer eigenen Partei nehmen 3 ), sondern auch auf die Wünsche und Vorarbeiten der sie unterstützenden Bürokratie (vgl. Abb. 3. Pfeile 3 und 4). Darüber hinaus müssen viele Reformgesetze von Bundesund Länderparlamenten verabschiedet werden. Wenn in diesen Parlamenten verschiedene Parteien die Mehrheit haben, sind nur konsensfähige Reformen möglich. Von g~ößter Bedeutung sind schließlich fünftens die Aktivitäten von organisierten Interessengruppen 4 ), die die Entscheidungen der Regierung durch gezielte Informationen und adäquate Strategien zu beeinflussen suchen 5 ). Darüber hinaus sichern sich viele Verbände durch Spenden an Parteien und die Abordnung eigener Interessenvertreter in die Parlamente ein Einflußpotential, das sie vor staatlicher Steuerausbeutung schützt. VII.1.4. Die staatliche Zielfunktion Wenn sich weder Leviathannoch OT-Regeln, im folgenden auch Optimierungsregeln genannt, mit aktuellen Steuerregeln decken, sind dafür in erster Linie die eben erläuterten Restriktionen verantwortlich. Gleichzeitig mag aber auch die staatliche Zielfunktion nicht korrekt spezifiziert sein, d.h. die Vorstellung 1) Vgl. Bernholz (1972), S. 214 und 226 f. 2) Vgl. z.B. Good (1980), Kap. 3 und 4 3) Die Auswirkungen von Restriktionen der Parteimitglieder und Geldgeber auf die Parteien, die um Regierungsämter konkurrieren, werden bei Bernholz (1975), S. 32 ff. untersucht. In diesem Modell wird u.a. auch erklärt, warum die Wahl einer Partei möglich ist, obwohl sie einen Teil der Steuergelder für eigensüchtige Zwecke der Parteimitglieder verausgabt. 4) Zur Entstehung von Verbänden aufgrund politischer Entscheidungen und zur Erlangung von Vorteilen für die Verbandsmitglieder siehe Olson (1968). 5) Zum Einfluß von Verbänden in einer Demokratie siehe beispielsweise Bernholz (1975), S. 96 ff. und insbes. Kap. VIII dieser Arbeit. "A tax law is always a compromise among the views of powerful individuals and groups". Pechman (1977), S. 32 243 Brennan, G., Buchanan, J.M. (1977) Towards a Tax Constitution for Leviathan, in: Journal of Public Economics 8, s. 255 - 273 Brennan, G., Buchanan, J.M. (1978) Tax Instruments as Constraints on the Disposition of Public Revenues, in: Journal of Public Economics 9, S. 301 - 318 Brennan, G., Buchanan, J.M. 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