Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland: Eine Untersuchung der Auswirkungen der Finanzreform von 1969 auf die Einnahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften und ihrer regionalpolitischen Zieladäquanz

Tetsch, Friedemann Book — Digitized Version Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland: Eine Untersuchung der Auswirkungen der Finanzreform von 1969 auf die Einnahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften und ihrer regionalpolitischen Zieladäquanz Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 6 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Tetsch, Friedemann (1979) : Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland: Eine Untersuchung der Auswirkungen der Finanzreform von 1969 auf die Einnahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften und ihrer regionalpolitischen Zieladäquanz, Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 6, ISBN 978-3-631-75190-9, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13746 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182718 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Friedemann Tetsch ÜBER DEN AUTOR: Geb. am 24.5.1948 in Rinteln/Weser, Abitur im Mai 1967 in Rinteln, nach der Wehrdienstzeit Studium der Volkswirtschaft in Kiel, Diplom-Prüfung im Wintersemester 1973/74, anschließend Mitarbeiter von Prof. Dr. W. Albers im Institut für Finanzwissenschaft der Universität Kiel, seit 1.11.1977 im Bundesministerium für Wirtschaft. FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Friedemann Tetsch Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland Finanzwissenschaftliche Schriften Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band 6 PETER LANG Frankfurt am Main · Bern · Las Vegas Friedemann Tetsch Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland Eine Untersuchung der Auswirkungen der Finanzreform von 1969 auf die Einahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften und ihrer regionalpolitischen Zieladäquanz PETER LANG Frankfurt am Main · Bern · Las Vegas Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75190-9 (eBook) CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Tetsch, Friedemann Raumwirkungen des Finanzsystems der Bundesrepublik Deutschland: e. Unters. d. Auswirkungen d. Finanzreform von 1969 auf d. Einnahmenposition d. untergeordneten Gebietskörperschaften u. ihrer regionalpolit. Zieladäquanz. -Frankfurt am Main, Bern, Las Vegas: Lang, 1978. (Finanzwissenschaftliche Schriften; Bd. 6) ISBN 3-261-02409-7 Q) =& ISBN 3-261-024097 Auflage 200 Ex. © Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main 1978 Alle Rechte vorbehalten. Nachdruck oder Vervielfältigung, auch auszugsweise, in allen Fonnen wie Mikrofilm, Xerographie, Mikrofiche, Mikrocard, Offset verboten. Druck: Fotokop Wilhelm Weihert KG, Dannstadt Titelsatz: Fotosatz Aragall, Wolfsgangstraße 92, Frankfurt am Main. Meiner Frau Jutta, ohne die diese Arbeit nicht zustande gekommen wäre 6. 2. Regional (lokal) gleich hohe Pro-Kopf-Steuereinnahmen............................................... 132 6. 3. Finanzzuweisungen - ein unentbehrliches Element der Einnahmenverteilung . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . • . . . • . . . . 133 6. 4. Die regionalpolitische Aufgabenteilung zwischen der Verteilung der Steuereinnahmen und der Verteilung der Zuweisungen • . . • . . . . . . . . • . . . . . . . . • . . . . . • . . . • • . . . . . . 134 2. TEIL: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG DER AUSWIRKUNGEN DER FINANZREFORM VON 1969 AUF DIE EINNAHMENPOSITION DER UNTERGEORDNETEN GEBIETSKÖRPERSCHAFTEN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND A. PROBLEMSTELLUNG UND BEGRIFFSKLÄRUNG............ 135 I. Der Finanzausgleich - Definition und Systematik............. 135 1. Der passive Finanzausgleich. . • • • • . • • • . • . . • . • . • • . . . . • • . . 135 2. Der aktive Finanzausgleich • • • • . . • . . . • • . . . • . . . • . . . • • • . . • 136 2.1. Die Verteilung der Steuerquellen • . . • • . . . • . . . • . . • . • . • • 137 2. 2. Die Umverteilung der Steuererträge • . . . . . . . . . • • . • • • • • 137 II. Abgrenzung der für die empirische Untersuchung relevanten Maßnahmen der Finanzreform . • . • . • • . . . . . . • . . . . • . • • • • • • . • . 138 B. DIE NEUREGELUNG DER HORIZONTALEN EINNAHMENVERTEILUNG AUF LÄNDEREBENE DURCH DIE FINANZREFORM VON 1969 ..•.••.••....•••..•..•••....•...•...••...•.•.•• 140 I. Die Verteilung der Steuereinnahmen der Länder gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen im Vergleich zur tatsächlichen Verteilung der Ländersteuereinnahmen . • . . • . . • . . . 140 1. Die Neuordnung der vertikalen Steuerverteilung durch die Finanzreform von 1969 • . . • . . • • . . . . • . . . • . . • • . . • . . . . • . . . 140 2. Die Regelung der horizontalen Steuerverteilung durch die Finanzreform von 1969 . • • . • . . . • . . . . • . . • • . . • • . . . • . • . • . . 141 3. Die finanziellen Auswirkungen der Abweichung vom kassenmäßigen örtlichen Aufkommen als ausschließlichem Steuerverteilungskriterium im Rechnungsjahr 1974 . . • • • . . . • • • • . 143 3.1. Das methodische Vorgehen........................... 143 3. 2. Interpretation der Ergebnisse • . • • . . • • • . . • . . • • • . • . • • • • 145 3. 3. Regionalpolitische Beurteilung der Ergebnisse • . . . . • • • . 146 II. Die Bereinigung des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens von steuertechnisch bedingten Verzerrungen . . . . . . . • • . . . • • . • 147 11 1. Die Notwendigkeit der Ze:rlegung der Lohnsteuer und der Köt'perschaftssteuer •.•••••. , , .•...•.......•..•......... 147 2. Die Zerlegung der Lohnsteuer im Rechnungsjahr 1974 •..••. 149 2, 1. Die Auswirkung der Z@rlegung der Lohnsteuer auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder im Rechnungsjahr 1974 ······················'························ 149 2. 1. 1, Das methodische Vorgehen ......................... 149 2.1. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •...•... 152 2,1,:1,1. Die Gesamtwirkung•·••·••·••·•·····•········•·· 152 2.i.:l.2. 2. 1, 2. 3. Die Wirkung auf einttelne Länder , •.•...•...••..•• 152 Der Nivellierungsef{ekt .• , ..••..•...•..••..••.•. 152 2. 2, Die Zusammensetzung der Zer1egungasalden der einzelnen Länder im ft.echnungsjaltl' 1974 , •••..••..•...•.••.. 153 2. 2. 1. Das methodische Vorgehen ......................... 153 2. 2. 2, Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse .•..••.• 156 2. 3. Oie regionalpolltische Bedeutufig der Zerlegung der Lohnsteuer •••••••.•••... , •..•.•••........••......... 157 3. Die Zerlegung der Körperschaftsteuet' im Jahr 1974 .•..•.• 158 3. 1. Die Auswirkung der Zerlegung der Körperschaftsteuer auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder im Jahr 1974 •.• , , •••.••.•....• , •....• , •....••....•.....••.. 158 3.1.1, Das methodische Vorgehen .•.••...•..••.••......•.. 158 3.1. 2, Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse., •.•..• 158 3.1. 2. 1, Die Gesamtwirkung •......•...•..•.••••.•.....•. 158 3, 1. 2, 2, Die Wirkung auf einzelne Länder .•..•...••..••••. 160 3.1. 2, 3, Der Nivellierungseffekt . , .•.•...•.•.•..•.......• 160 3. 2. Die Zusammensetzung der Zerlegungssalden der einzelnen Länder im Rechnungsjahr 1974 ..•....•.•••..••.••. 161 III. Die Verteilung des Länderanteils an den Steuern vom Umsatz 12 auf die einzelnen Länder im Rechnungsjahr 1974 ...•....•...•. 164 1. Der Verteilungsmodus des Länderanteils an der Umsatzsteuer •••.•.••...•..•...•••••••...•.........•••..••... 164 2. Die Auswirkung der Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteue~ auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder im Rechnungsjahr 1974 •..•...••..••••.•.•..•.•.•..•. 165 2.1. Das methodische Vorgehen •.••..•......•...•.......••. 165 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse .......... 165 2.2.1. Die Gesamtwirkung •..•.......•.....•..•...•...... 165 2. 2. 2. Die Wirkung auf einzelne Länder ....•..•........... 166 2. 2. 3. Der Ni_vellierungseffekt .•...••...•..•..•..•..•.... 166 3. Die Auswirkung der Verteilung von 25 Prozent des Länderanteils an der Umsatzsteuer an besonders steuerschwache LänderimJahrl974 ..••.••••..•..••..•...•...•.•.•... 169 3.1. Das methodische Vorgehen .•..•....•..••..•.....•..•. 169 3, 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse ..••..•... 169 IV. Zusammenfassung der bisher erzielten Ergebnisse •..•..•... 170 V. Die Verteilung des Länderanteils an der Körperschaftsteuer und an der Kapitalertragsteuer auf die einzelnen Länder nach der Einwohnerzahl - ein Vorschlag zur Reform der horizontalen Steuerverteilung . . • . . • . . . . • . . . . • . . • • . . . . . . • . . . • . . . • . . . 1 72 1, Die Verteilung des Länderanteils an der Körperschaftsteuer auf die einzelnen Länder nach der Einwohnerzahl •..•..•... 1 72 1. 1. Das methodische Vorgehen ••.•...•......••.•..••...•. 1 72 1. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •..•..•.•• 175 2. Die Verteilung des Länderanteils an der Kapitalertragsteuer auf die einzelnen Länder nach ihrer Einwohnerzahl •• 1 75 2.1. Das methodische Vorgehen .•..•••.•..•.••••..•...•... 175 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •.......•• 176 3, Die Auswirkung der Verteilung des Länderanteils an der Körperschaftsteuer und an der Kapitalertragsteuer nach der Einwohnerzahl auf die gesamten Steuereinnahmen der einzelnen Länder im Jahr 1974 ....•...••..•......•.•.... 1 78 3, 1, Das methodische Vorgehen •..........•...•.......••.. 1 78 3. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •..•..•... 1 78 VI. Die Korrektur der horizontalen Steuerverteilung durch den Länderfinanzausgleich .••..•••.••.•...•..•..•.•...•..•..•• 180 1. Die technische Durchführung des Länderfinanzausgleichs nach der Finanzreform von 1969 •........ , ..•..•..•...... 180 1.1. Die Systematik des Ausgleichsverfahrens •..•••.•..••.. 181 1. 2, Die Vorschriften zur Bemessung der Ausgleichszahlungen ••.••.••..•.....•••........•.•....•...•...•..... 181 1. 3. Die Berücksichtigung des lokalen Finanzbedarfs im Länderfinanzausgleich ••.•••......•...•......••..•••. 182 13 2. Die Auswirkung des Länderfinanzausgleichs auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder (ohne Gemeinden) im Rechnungsjahr 1974 .....•...••..................•... 184 2. 1. Das methodische Vorgehen .. , . . . . . . . • . . • . . . . . . . . . . . . . 184 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •.......•. 184 3. Die Auswirkung des Länderfinanzausgleichs auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder und ihrer Gemeinden im Rechnungsjahr 1974 •..•.....•.......•..........••... 186 3.1. Die Notwendigkeit der Einbeziehung der Gemeinden in die Untersuchung. . . . • . . • . . . . • • . . . . . . . . . • . . . . • . . . . • . . 186 3. 2. Interpretation und Beurte'ilung der Ergebnisse .....•..•. 187 3. 2.1. Der Nivellierungseffekt des Länderfinanzausgleichs im Rechnungsjahr 1974 .•.....•.................... 187 3. 2. 2. Das Finanzkraftgefälle zwischen den Ländern und ihren Gemeinden nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs im Rechnungsjahr 1974. . . . . . • . • . . . . . . . . . 189 VII. Die Korrektur der horizontalen Steuerverteilung durch vertikale Ausgleichszahlungen •....••.•...•..••.•.•••.•...•..•.. 190 1. Die Handhabung der vertikalen Ausgleichszahlungen in der Bundesrepublik Deutschland ..........•.....•...•........ 190 2. Die Auswirkung der Ergänzungszuweisungen des Bundes auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder im Jahr 1974 .• 190 2.1. Das methodische Vorgehen •...••..•..•...••.•...•.... 190 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •.....••.. 19 3 3. Der Umverteilungseffekt von vertikalen Ausgleichszahlungen •.•....•..••....•••.•.•...•.•••.•.•..•...•........ 194 3. 1. Der Umverteilungseffekt der Ergänzungszuweisungen im Rechnungsjahr 1974 ·.· ..•.•..••.•••.•...•...•••..•... 195 3. 2. Der Umverteilungseffekt der vertikalen Ausgleichszahlungen im Rechnungsjahr 1969 •.•..••...•..••...••.... 195 VIll. Die Umverteilungswirksamkeit des Steuerverteilungssystems vor und nach der Finanzreform von 1969 •••...•...•..•...... 19 7 1. Die Umverteilungswirksamkeit des Steuerverteilungssystems im letzten Jahr vor Inkrafttreten der Finanzreform. . . • . . . . 19 7 2. Die Umverteilungswirksamkeit des Steuerverteilungssystems nach der Fin_anzreform .•...•.....•..•........•..•..•... 198 2. 1. Methoden zur Berechnung der Umverteilungswirkung des Steuerverteilungssystems nach der Finanzreform ••• 198 14 2 .1. 1. Der erste Ansatz zur Ermittlung des Umverteilungseffektes des reformierten Steuerverteilungssystems ... 198 2. 1. 2. Der zweite Ansatz zur Ermittlung des Umverteilungseffekts des reformierten Steuerverteilungssystems .•.• 202 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse ..•........ 202 IX. Die Verteilung der Zuschüsse des Bundes für Investitionen der Länder und ihrer Gemeinden im Jahr 1974 ..........•.......•• 204 1. Die regionale Verteilung der Investitionszuschüsse des Bundes gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Steueraufkommen der Länder im Jahr 1974 •..•.•..•......•.......•...•..... 205 1.1. Die regionalpolitische Beurteilung dieser Vergleichsverteilung ••.••••••••••••.••..•..•...•..••....•......•.. 2 05 1.2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •.•.•....•• 207 2. Die regionale Verteilung der Investitionszuschüsse des Bundes gemäß dem Anteil der Länder am Bruttoinlandsprodukt im Jahr 1974 ...•.....•..•..•.••...•....•...•..•.......• 207 2.1. Die regionalpolitische Beurteilung dieser Vergleichsverteilung ....•....••••.•.•.•..••....••..•....•.•...•... 207 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse ..•...••... 2 09 3. Die regionale Verteilung der Investitionszuschüsse des Bundes gemäß der Einwohnerzahl der Länder im Jahre 1974 ...•• 210 3. 1. Die regionalpolitische Beurteilung dieser Vergleichsverteilung ••••.•..•..•..•....•....••.........••...... 21 0 3. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse ••.•...•... 210 4. Die regionale Verteilung der Investitionszuschüsse des Bundes gemäß den Grundsätzen des Bundesraumordnungsprogramms im Jahr 1974 ..••••.•..••....•..•.•...•..•...•.• 212 4. 1. Die regionalpolitische Beurteilung dieser Vergleichsverteilung ..••.••.•...•..••..•....••.•..•..•......•.•... 212 4. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse •....•..••. 213 X. Die Gesamtfinanzmasse der Länder und ihrer Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 19 7 4 .......•..•..•..•. .215 1. Die regionalpolitische Bedeutung der Gesamtfinanzmasse •.. .215 2. Die Zusammensetzung der Gesamtfinanzmasse •..••.•...•. .216 3. Die Berechnung der Gesamtfinanzmasse •....•..•.••...... .217 4. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse ....•........ .218 4.1. Die Streuung der Pro-Kopf-Einnahmen ..•......•.....•. .218 15 4. 2. Das regionale Gefälle in der Finanzkraft ....•...•....... 218 4. 3. Der Einfluß der horizontalen Einnahmenverteilung des Jahres 1974 auf die Raumstruktur ........•....•....... 220 C. DIE NEUORDNUNG DER HORIZONTALEN EINNAHMENVERTEILUNG AUF GEMEINDEEBENE DURCH DIE FINANZREFORM VON 1969 •.••...•....••.....•....•...............•....... 223 I. Das Gemeindesteuersystem vor der Finanzreform von 1969 •... 22 3 II. Die Ziele der Gemeindefinanzreform von 1969 •......••.••.... 225 III. Die Maßnahmen der Gemeindefinanzreform von 1969 .....•.... 22 7 1. Die Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen aus der Einkommensteuer .•.•••...••...•.......•....•.•....•..•.... 228 2. Die Beteiligung von Bund und Ländern am Gewerbesteueraufkommen der Gemeinden in Form einer Gewerbesteuerumlage ..•...•.•..••.•••..•.....•..•....•.••...•....... 229 3. Die Aufhebung des Gewerbesteuerausgleichs zwischen Wohnund Betriebsgemeinden ...•...•........•............•.... 230 IV. Die Auswirkung der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die vertikale Streuung der Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 1974. 230 16 1. Die Veränderung der vertikalen Streuung der Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 1974 durch die Gemeindefinanzreform unter Vernachlässigung des Gewerbesteuerausgleichs zwischen Wohnund Betriebsgemeinden •......••...•....•. 2 30 1.1. Das methodische Vorgehen ••..••....•..•..•..•........ 230 1. 2. Die Verstärkung der Finanzkraft der Gemeinden im Jahr 1974 durch die Gemeindefinanzreform ..•.....•••..•.. : .231 1. 3. Die Abschwächung der Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden unterschiedlicher Größenklassen im Jahr 1974 durch die Gemeindefinanzreform von 1969 ..•.••.... 2 32 1. 4. Die Umverteilung der Steuerkraft zwischen den Gemeinden unterschiedlicher Größe im Jahr 1974 durch die Gemeindefinanzreform von 1969 •...••.•..•...••.•.•...... 2 35 2. Die Veränderung der vertikalen Streuung der Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 1974 durch die Gemeindefinanzreform unter Berücksichtigung des Gewerbesteuerausgleichs zwischen Wohnund Betriebsgemeinden •...•.......••.•... 2 38 2.1. Der fiktive Gewerbesteuerausgleich zwischen Wohnund Betriebsgemeinden im Jahr 1974 ...................... ,238 2.1.1. Bestimmungsfaktoren des Volumens des Gewerbesteuerausgleichs zwischen Wohnund Betriebsgemeinden ••..••••.•••.....•....•.•..•.••.•.•••...•• 2 39 2. 1. 2. Annahmen über Volumen und Stroktur des fiktiven Gewerbesteuerausgleichs des Jahres 1974 , , •......... 240 2. 2. Die vertikale Verteilung der Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 1974 ohne Gemeindefinan11,reform von 1969 ....... 241 2. 2.1. Die vertikale Streuung der kommunalen Steuerkraft im Jahr 1974 unter Berücksichtigung des Gewerbesteuer - ausgleichs in der Variante I , •••.....•....••........ 242 2. 2. 2. Die vertikale Streuung der ·kommunalen Steuerkraft im Jahr 1974 unter Berücksichtigung des fiktiven Gewerbesteuerausgleichs in der Variante II ...•.....•...•.• 242 2. 3. Der Umverteilungsund Nivellierunl{&effekt der Gemeindefinanzreform bei Berücksichtigung des fiktiven Gewerbesteuerausgleichs 1974 in der Variante I ..........•..... ,244 2. 4. Der Umverteilungsund Nivellierungsl!ffekt der Gemeindefinanzreform bei Berücksichtigung des fiktiven Gewerbesteuerausgleichs 1974 in der Variante U .....•.•••..•..• 246 2. 5. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse •.....• , .246 2, 6. Die regionalpolitische Beurteilung der ,Auswirkungen der Gemeindefinanzreform auf die vertikale Streuung der kommunalen Steuerkraft .••••.••.•...•...••.........•..••. 248 3. Die Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen aus der Umsatzsteuer - ein Vorschlag zur Reform des Gemeindesteuersystems , ...••....•.•.•....•...•...•...••........••••.. 2 50 3. 1. Die regionalpolitische wünschenswerte Neuordnung des kommunalen Steuersystems.,., ..... , •...••.•.••...•... 250 3. 2. Der Umverteilungsund Nivellierungseffekt einer Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer gemäß ihrer Einwohnerzahl ••.•.•••...•..•......••••.....•........ 251 4. Zusammenfassung der Ergebnisse .....•.•••...•.......•.• 253 V. Die Auswirkung der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die horizontale Streuung der Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 1974 •••.•••.•..•••.•.••••.••..•...•.....•••.•.•.••....•.• 255 1. Der Einfluß der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die Streuung der Steuerkraft der Gemeinden gleicher Größenklasse im Jahr 1974 ........•.••....•.•••..•....•...•...•...•...•. 256 1.1. Das methodische Vorgehen •..•..•..•..••••.•••......• ,256 1. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse ..•....• , . ,259 2. Der Einfluß der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die Streuung der kommunalen Steuerkraft der Landkreise und der kreisfreien Städte im Jahr 1974 ••.......••.•.•.........• , .••.. 261 17 2.1. Das methodische Vorgehen........................... 261 2.1.1. Die Berechnung der Streuungsmaße .•....... : • . . • . . 261 2.1. 2. Relativierung der Untersuchungsergebnisse......... 263 2. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse • • . . . . . . . 264 VI. Die Aufstockung der kommunalen Steuerkraft durch Finanzzuweisungen von Bund und Ländern .••..... , . . . . . . • . . . • . . • . 2 70 18 1. Die räumlichen Auswirkungen des Finanzausgleichs zwischen Ländern (Bund) und Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Jahr 1974 . . • . . . . . . . . • . . . • . . • . . . • . . . . . . • . . . . . . • . . . • 271 1.1. Die regionalpolitisch erwünschte Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern an Gemeinden und Gemeindeverbände.................................. 271 1. 2. Das methodische Vorgehen • . . . . . . . • . . . • . . . . • . . . . . . . . 272 1. 3. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse . . . . . . . • • 2 74 1. 3.1. Die Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern auf die einzelnen Gemeindegrößenklassen im Jahr 1974 . . . • . . • . • . . . • . . . . . . . . • . . • . . . . . . . . . . . 274 1. 3. 2. Die Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern auf die einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte im Jahr 1974.............................. 283 1. 3. 2. 1. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs in Hessen im Jahr 1974... 284 1. 3. 2. 2. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs in Rheinland-Pfalz im Jahr 1974 • • . . . . . . . . • • . . • . . • . . . • . . . . • . • . • . . . • . 288 1. 3. 2. 3. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen imJahr1974 •••......•.•....•..•.••...•.•.... 292 1. 3. 2. 4. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs in Bayern im Jahr 1974... 297 1. 3. 2. 5. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs in Niedersachsen im Jahr 1974......................................... 302 1. 3. 2. 6. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs im Saarland im Jahr 1974......................................... 303 1. 3. 2. 7. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs in Schleswig-Holstein im Jahr 1975 • . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 1. 3. 3. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . 308 2. Die räumlichen Auswirkungen der regionalen Verteilung der kommunalen Gesamteinnahmen im Jahr 1974 . • . . . . . . 31 0 VII. Politische Schlußfolgerungen für das kommunale Einnahmensystem ..•..•....•...........•...•.....•...••.......... 316 1. Eigene Steuereinnahmen als Bestandteil des kommunalen Einnahmensystems • . . . . • • . . . . . . . • • . . . . . . . . • . . . . . . . . . . 31 7 2. Allgemeine Finanzzuweisungen als Bestandteii des kommunalen Einnahmensystems • • . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . • • . . . 31 7 3. Spezielle Finanzzuweisungen als Bestandteil des kommunalen Einnahmensystems ...•..•...•.•...•...••.•••... 319 4. Konzeptionen der Reform des kommunalen Einnahmensystems •..•...•.•...•.••............•..••...•....•.. ,320 ANMERKUNGEN . , •••••••......•.•...........••..••..•..... 323 LITERATURVERZEICHNIS ............••......••••...•...••• 373 Anhang I . • . . • . . • . . . . • . • . . . • . . . . . • . . • . . • . . . • . . . • • . . • . . . . • . . . 383 19 mindestens aufrecht zu erhalten (Erhaltung des Besitzstandes), während die wirtschaftsschwachen Regionen um eine Verringerung des Einkommensrückstands zu den "reichen Regionen" (16) (Verbesserung des Besitzstandes) bemüht sind. Um dieses "egoistische" Ziel zu verwirklichen, streben die untergeordneten Entscheidungsinstanzen im wesentlichen folgende Unterziele an: - Vollbeschäftigung für die eigene Region, - Stetiges und befriedigendes Wachstum in der eigenen Region, - Konjunkturunabhängigkeit der regionalen Wirtschaftszweige, - Steigerung der Attraktivität der eigenen Region, - Schutz von Natur, Landschaft und Umwelt, - Befriedigende räumliche Zuordnung der Daseinsfunktionen innerhalb der eigenen Region. (1 7) 3. Das Verhältnis der beiden Zielsysteme zueinander Die gleichzeitige Existenz zweier unabhängig nebeneinanderstehender Zielsysteme der Raumordnungspolitik ist charakteristisch für föderalistisch aufgebaute Staaten. In ihnen wird die "Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben"(18) grundsätzlich regionalen Entscheidungsinstanzen zugewiesen. Außerdem erhalten lokale Entscheidungsinstanzen das Recht, "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ... in eigener Verantwortung zu regeln. (19) Unter der Voraussetzung dieser Aufgabenverteilung auf die verschiedenen bundessta!!.tlichen Ebenen muß den untergeordneten Gebietskörperschaften das Recht zugebilligt werden, die Ziele für die räumliche Entwicklung ihres Hoheitsgebiets selbst festzulegen. Da jedoch überregionale Gesichtspunkte bei der Bestimmung der spezifisch regionalen Ziele nicht berücksichtigt werden, drohen raumordnungspolitische Maßnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften bei ausschließlicher Orientierung an ihrem räumlich unkoordinierten Zielsystem gesamtstaatliche Ziele und Belange zu verletzen. Das Nebeneinander beider Zielsysteme der Raumordnungspolitik macht deshalb ihre Koordination erforderlich. "Das gesamträumliche Zielsystem darf demnach räumlich unkoordinierte Zielsysteme nicht ausschließen, sondern nur beeinflussen und in eine bestimmte Richtung lenken. "(20) In dieser Arbeit wird u. a. danach gefragt, welche Möglichkeiten der Zentralstaat in einem Bundesstaat besitzt, um die Diskrepanz zwischen gesamtwirtschaftlich orientiertem Zielsystem und den räumlich unkoordinierten Zielsystemen zu verringern. Es geht bei diesem Problem in erster Linie darum, ob und wie der Zentralstaat mit Hilfe finanzpolitischer, insbesondere finanzausgleichspolitischer Maßnahmen die untergeordneten Entscheidungsträger dazu bewegen kann, überregionale Gesichtspunkte, Zielelemente des räumlich koordinierten Zielsystems, bei ihren raumwirksamen Entscheidungen zu beachten. Wenn in dieser Arbeit von raumordnungspolitischen bzw. regionalpolitischen Zielen gesprochen wird, sind damit immer die Teilziele eines räumlich koordinierten Zielsystems gemeint. 27 III. Die regionalen Implikationen des gesamtwirtschaftlichen Zielsystems Die wichtigsten Teilziele des räumlich koordinierten Zielsystems der Raumordnungspolitik sind aus dem Zielsystem der globalen Wirtschaftspolitik abgeleitet. Sie bilden das Zielsystem der Regionalpolitik, das damit ein Teil des raumordnuflgspolitischen Zielsystems ist, Als Oberziele der regionalpolitischen Ziele fungieren die wirtschaftspolitischen Ziele Gerechtigkeit, Wachstum und Stabilität. Die Ziele der Regionalpolitik stellen die "regionalen lmplikationen"(21) dieser drei wirtschaftspolitischen Oberziele dar. 1. Die regionalen Implikationen des Gerechtigkeitsziels 1. 1. Inhalt des verteilungspolitischen Ziels der Regionalpolitik Aus dem Gerechtigkeitsziel als wirtschaftspolitisches Oberziel kann für die Regionalpolitik als erstes die Aufgabe abgeleitet werden, eine Vergrößerung der regionalen Einkommensunterschiede zu verhindern. Zielt diese Forderung auf Konstanz der Einkommensrelationen zwischen den einzelnen Regionen ab, muß sie als Minimalforderung betrachtet werden. Sie bedeutet dann nämlich, daß gleiche Wachstumsraten des Pro-Kopf-Einkommens der Regionen angestrebt werden, was bei positiven Wachstumsraten zu einer Vergrößerung der absoluten Einkommensunterschiede pro Kopf zwischen den einzelnen Regionen führt. Weitreichender ist diese Forderung, mittels regionalpolitischer Maßnahmen eine Verschärfung des interregionalen Einkommensgefälles zu vermeiden, wenn damit Konstanz der absoluten regionalen Einkommensunterschiede angestrebt wird. Dieses Ziel wird nur erreicht, wenn die Pro-Kopf-Einkommen der einzelnen Regionen prozentual umso stärker wachsen, je niedriger sie sind. Über die Vermeidung größerer Einkommensunterschiede zwischen den einzelnen Teilräumen einer Volkswirtschaft hinaus kann aus dem Gerechtigkeitsziel gefolgert werden, die Regionalpolitik solle das interregionale Einkommensgefälle verringern. Auch hier sind die beiden oben angesprochenen Aspekte zu beachten. Hält man diese Forderung bereits für erfüllt, wenn sich infolge unterschiedlicher Wachstumsraten die Einkommensrelationen zwischen den Regionen zugunsten der ärmeren Regionen verbessern, kann damit immer noch eine Vergrößerung der absoluten Einkommensunterschiede einhergehen. (22) Am weitesten geht die Forderung, die Regionalpolitik solle die absoluten Einkommensunterschiede verringern. Bei dieser Formulierung ist noch offen, wie weit die Annäherung der regionalen Einkommensniveaus gehen soll, ob vielleicht die regionalen Einkommensunterschiede vollständig beseitigt oder gar das interregionale Einkommensgefälle umgekehrt werden soll. Wenn als Ziel der regionalen Strukturpolitik die "Vermeidung und Beseitigung 28 extremer Disparitäten in der interregionalen Verteilung der durchschnittlichen Pro-Kopf-Realeinkommen"(23) definiert wird, so wird in dieser Arbeit damit immer die Verringerung der absoluten Einkommensunterschiede zwischen den einzelnen Regionen, die tendenzielle Annäherung der regionalen Einkommensniveaus an den gesamträumlichen Durchschnitt, gemeint. 1. 2. Produktwerte als Indikatoren des regionalen Wohlstandsniveaus In der bisherigen Inhaltsbestimmung der regionalen Implikationen des Gerechtigkeitsziels wird von der Verringerung regionaler Einkommensunterschiede gesprochen, wobei mit "regionalem Einkommen" die regionalen Inlandsproduktwerte oder Sozialproduktwerte pro Einwohner der Region zu verstehen sind. Diese Produktwerte einer Region, die zum Teil offiziellen Statistiken entnommen werden können (24), enthalten aber in der Regel nur die marktmäßig erzielten Leistungseinkommen der in der Region lebenden (Sozialprodukt) oder in ihr arbeitenden (Inlandsprodukt) Menschen. Andere Einkommensbestandteile können aber interregionale Unterschiede in den Leistungseinkommen abschwächen oder gar überkompensieren, so daß das durchschnittliche Leistungseinkommen einer Region nur ein unvollkommener Indikator für das regionale Einkommensniveau im Sinne von Wohlstandsniveau ist. In einem umfassenden Indikator für das regionale Wohlstandsniveau müssen neben dem marktmäßigen Leistungseinkommen (YL) auch die Transfereinkommen an die Einwohner der Region (Tr) und die von ihnen entrichteten Steuern (T), als negativer Posten, eingehen. Diese drei Faktoren ergeben zusammen das verfügbare monetäre Einkommen (Yfu.). Dieses muß ergänzt werden um nichtmonetäre oder preislose Einkommensbestandteile (Ynm)(25), deren wichtigste Elemente die Güterund Leistungserstellung der Regionseinwohner für den Eigenverbrauch (P~). die von der öffentlichen Hand unentgeltlich angebotenen Güterund Dienstleistungen (Lö) sowie der Zustand der natürlichen Umwelt, kulturelle und soziale Atmosphäre und ähnliche Wohnortfaktoren (U) sind. Das regionale verfügbare Gesamteinkommen (Yv) als Indikator des regionalen Wohlstandsniveaus besteht demnach aus folgenden Elementen: y v = y v + y = YL + T - T + PrE + L .. + U m nm r o Orientiert sich nun die Regionalpolitik an dieser umfassenden Einkommenskonzeption und strebt die Verringerung der absoluten regionalen Wohlstandsunterschiede an, so wird sie in starkem Maße inoperabel. Infolge der Erfassungsschwierigkeiten der Einzelteile des regionalen verfügbaren Gesamteinkommens ist eine Analyse der aktuellen interregionalen Einkommensverteilung und die Prognose ihrer zukünftigen Entwicklung ebenso unmöglich wie die Erfolgskontrolle regionalpolitischer Maßnahmen. Die Erfassungsschwierigkeiten beginnen bereits bei der Ermittlung des verfügbaren monetären Einkommens der Regionen. Zwar lassen sich seine Bestandteile quantifizieren, doch reichen die gegenwärtig verfügbaren Statistiken nicht aus, um die regiona29 le Verteilung der Transferzahlungen und Steuerzahlungen (Zahlungsinzidenz) zu erfassen. Bei den Bestandteilen des nichtmonetären Einkommens kommen zu den statistischen Mängeln noch die Schwierigkeiten der Quantifizierung, der Nutzenmessung. Trotz der mit diesem umfassenden Einkommenskonzept verbundenen Schwierigkeiten darf sich die Regionalpolitik nicht ausschließlich auf die Verringerung regionaler Unterschiede im monetären Leistungseinkommen oder monetären verfügbaren Einkommen beschränken. Sie muß die räumliche Verteilung der nichtmonetären Einkommensbestandteile und die Möglichkeiten zu ihrer Beeinflussung deswegen beachten, weil diese Einkommensbestandteile als Element des regionalen Wohlstandsniveaus eine Determinante der interregionalen Faktorwanderungen sind und ihre Beeinflussung zur langfristigen Steigerung des regionalen Leistungseinkobimens beitragen kann. Die Bedeutung der nichtmonetären Bestandteile des regionalen Gesamteinkommens schlägt sich in der Forderung nieder, die Regionalpolitik solle die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Gesamtraum wahren (26) oder für gleichwertige Lebensbedingungen in allen Teilräumen sorgen. Diese Zielsetzung fordert, daß die "Versorgung mit privaten Gütern" interregional nicht allzu verschieden sein und eine 11 gleichwertige Versorgung mit Gütern und Diensten des öffentlichen Sektors 11 (27) herbeigeführt werden soll. Wenn im weiteren Verlauf dieser Arbeit die Verringerung der absoluten Einkommensunterschiede pro Kopf zwischen den Regionen als von der Regionalpolitik zu verfolgendes Ziel postuliert wird, ist dabei zwar in erster Linie an die Verringerung der regionalen Unterschiede hinsichtlich des monetären Leistungseinkommens gedacht. Gleichzeitig soll aber die Bedeutung der nichtmonetären Eitikommensbestandteile nicht unterschätzt werden. Vielmehr sollen diese in der obigen Formulierung des regionalpolitischen Ziels eingeschlossen sein. 1. 3. Stellenwert des verteilungspolitischen Ziels der Regionalpolitik Für die Notwendigkeit, die interregionalen Einkommensunterschiede zu verringern, können mehrere Gründe angeführt werden. a) In hochentwickelten Volkswirtschaften werden die als Ergebnis des Marktprozesses entstehenden interpersonellen Einkommensunterschiede gemäß den gesellschaftlichen Wertvorstellungen als ungerechtfertigt hoch angesehen. Zu ihrer Verringerung werden redistributionspolitische Maßnahmen als notwendig erachtet. Das interpersonelle Verteilungsproblem hat auch einen regionalen Aspekt, der nicht vernachlässigt werden darf. In der Regel verteilen sich nämlich die Bezieher unerwünscht niedriger Einkommen nicht gleichmäßig auf die gesamte Volkswirtschaft, sondern sind überproportional in schwachstrukturierten Regionen zu finden. Eine tendenzielle Nivellierung der interregionalen Einkommensverteilung führt damit in der Regel auch zu einem Abbau der interpersonellen Einkommensunterschiede im Gesamtraum. (28) Die Verringerung interpersoneller Einkommensunterschiede über eine Ein30 ebnung des interregionalen Wohlstandsgefälles hat sogar einen erheblichen Vorteil gegenüber globalen verteilungspolitischen Maßnahmen traditioneller Art. Die globale Verteilungspolitik versucht mit Transferzahlungen und Steuervergünstigungen das verfügbare monetäre Einkommen der Bezieher niedriger Einkommen zu erhöhen. Sie ist damit überwiegend symptomorientiert. Die verteilungsorientierte Regionalpolitik versucht dagegen, die Ursachen für die regionalen Unterschiede in den monetären Leistungseinkommen zu beseitigen. Sie ist ursachenorientiert. Mit der Berücksichtigung des regionalen Aspektes des interpersonellen Verteilungsproblems wird das '"Recht auf angemessenes Einkommen' an irgendeinem Ort innerhalb der nationalen Volkswirtschaft" erweitert zu einem Recht auf angemessenes Einkommen innerhalb der angestammten Region, zu einem "Recht auf Heimat". (29) · Das Ziel des Abbaus interregionaler Einkommensunterschiede erhält damit den Charakter eines "Wertes an sich", eines "letzten" Ziels. b) Dem regionalen Einkommensgefälle entspricht auch ein regionales Beschäftigungsgefälle (30), denn das niedrige Pro-Kopf-Einkommen strukturschwacher Regionen ist nicht allein auf die unterdurchschnittliche Produktivität der ansässigen Unternehmen und der von ihnen angebotenen Arbeitsplätze zurückzuführen, Ein weiterer Grund ist das quantitativ unzureichende Arbeitsplatzangebot und damit die hohe regionale Arbeitslosigkeit. Die Einwohner der zurückgebliebenen Regionen können sich nicht damit abfinden, daß sie wegen der Zugehörigkeit zu ihrer Region schlechtere Beschäftigungsund Einkommensmöglichkeiten und damit geringere Möglichkeiten zur Selbstverwirklichung haben sollen als die Einwohner anderer Regionen. Armut, Hoffnungslosigkeit, das Gefühl, vom Zentralstaat vernachlässigt zu werden, all das schlägt sich in politischem Radikalismus und Seperationsbestrebungen nieder. Die durch das regionale Einkommensgefälle ausgelösten sozialen Spannungen gefährden, wenn sie längerfristig bestehen bleiben, den Bestand der Wirtschaftsund Gesellschaftsordnung und die Einheit des Staates, (31, 32) Die tendenzielle Nivellierung der regionalen Einkommensverteilung wird damit zu einem Mittel, "Frieden und Sicherheit im Innern"(31) eines Staates zu sichern. c) Ein dritter Aspekt stellt stärker ökonomische Überlegungen in den Vordergrund. Die regional unterschiedlichen Beschäftigungsund Verdienstmöglichkeiten sind die wohl entscheidende Determinante der Wanderungsbewegungen des Faktors Arbeit. Da sich die Chancen zur Einkommenserzielung am Gefälle der regionalen Pro-Kopf-Einkommen ablesen lassen, bestimmt dieses Gefälle Umfang und Richtung der Arbeitskräftewanderungen innerhalb, aber auch zwischen den Volkswirtschaften. Von Befürwortern der passiven Sanierung wird die Abwanderung von Arbeits - kräften aus einkommensschwachen Regionen positiv beurteilt, weil dadurch 31 das regionale Einkommensniveau angehoben würde. Dabei wird jedoch übersehen, daß der Bevölkerungsverlust in der zurückgebliebenen Region einen kumulativen Prozeß auslösen kann. So wird durch eine Abwanderung nicht nur die Zahl der überschüssigen Arbeitskräfte, sondern auch die der Nachfrager verringert. Damit wird leicht die Existenzgrundlage für solche re - gionsansässigen Unternehmen zerstört, die überwiegend für die regionale Nachfrage produzieren. Werden auch sie zur Abwanderung gezwungen, beeinträchtigt dies auch die Produktivität solcher Betriebe, die für überregionale Märkte produzieren. Hinzu kommt, daß jeder Wanderungsprozeß ein selektiver Vorgang (33) ist. In erster Linie verlassen die jüngeren und qualifizierteren Arbeiti:kräfte die Region. Den zurückbleibenden Unternehmen steht damit ein Arbeitspotential zur Verfügung, daß sich im Zeitverlauf qualitativ ständig verschlechtert. Die dadurch bewirkte relative oder absolute Produktivitätssenkung kann auch die Unternehmen zur Aufgabe des bisherigen Standorts zwingen, die vor Beginn der passiven Sanierung interregional wettbewerbsfähige Arbeitsplätze angeboten haben. Auf der anderen Seite erhöht der Zustrom junger und qualifizierter Arbeitskräfte in hochentwickelte Regionen deren Anziehungskraft auf Unternehmen und kann damit eine Ausdehnung des Arbeitsplatzangebots in den stark verdichteten Räumen bewirken. Aber auch, wenn die Arbeitskräftewanderungen keine kumulativen Tendenzen auslösen, können sie Probleme schaffen, die sie als unerwünscht erscheinen lassen. Diese Probleme lassen sich mit dem Begriff "soziale Zusatzkosten"(34) zusammenfassen und treten sowohl in den Abwanderungsgebieten als auch in den Zuwanderungsgebieten auf. In den Abwanderungsgebieten droht "soziale Erosion". Die zurückbleibende Bevölkerung ist infolge ihrer einseitigen Struktur und der geringen Bevölkerungsdichte nicht mehr in der Lage, lebensfähige soziale Einheiten zu bilden. Es droht eine soziale und kulturelle Verödung, aus der ebenfalls kumulative Tendenzen hervorgehen können. Investiertes privates und öffentliches Kapital wird nicht mehr ausreichend ausgelastet und schließlich zerstört. Dies trifft insbesondere zu für Wohngebäude, Infrastruktureinrichtungen und Investitionen in die Landschaft, durch die die Naturlandschaft zur Kulturlandschaft wurde. (35) In den Zuwanderungsgebieten verschärft der Bevölkerungsstrom aus den Abwanderungsgebieten alle Probleme, die sich aus den zunehmenden räumlichen Konzentrationen ökonomischer Aktivitäten ergeben: Die Umweltbelastung durch Lärm und Schmutz nimmt zu, die Überlastung der Infrastruktureinrichtungen wird immer bedrohlicher, die Leistungsfähigkeit der Faktoren Arbeit und Kapital beeinträchtigt, woraus sich auch eine Verletzung des wachstumspolitischen Ziels ergeben kann. (36) Ein weiterer Aspekt der Arbeitskräftewanderung berührt das Gerechtigkeitsziel. Mit dem Bevölkerungsverlust ist für die Gebietskörperschaft der armen Region ein Ertrags-spillout (37) verbunden. Denn sie hat z.B. in Form von Ausgaben im Gesundheitsund Ausbildungswesen in "menschliches Kapital" (human capital) investiert, muß jedoch infolge des "body and brain drain" 32 den Ertrag dieser Investition der reichen Region überlassen. Die zurückgebliebene Region hat damit Aufwendungen geleistet, durch die die wirtschaftsstarke Region ihre Wirtschaftskraft weiter stärken kann. Unter diesen Gesichtspunkten wird hier Cairncross u. a. zugestimmt, daß "Eindämmung der Wanderungen auf ein erträgliches Ausmaß" "ein zentrales Anliegen der Regionalpolitik"(38) sein sollte. Dem verteilungspolitischen Ziel der Regionalpolitik wird in dieser Arbeit aus Gerechtigkeitserwägungen und wegen seiner Funktion zur Vermeidung sozialer Spannungen und unerwünschter Bevölkerungswanderungen die Priorität vor allen anderen Zielen der Regionalpolitik eingeräumt. Im Konfliktfall hätten demnach wachstumspolitische hinter verteilungspolitischen Erwägungen zurückzustehen. Es muß jedoch betont werden, daß dieser hohe Stellenwert des verteilungspolitischen Ziels ortsund zeitbedingt ist. Er ist also nicht unabhängig vom Entwicklungsstand der konkret betrachteten Volkswirtschaft. Mit zunehmender wirtschaftlicher Entwicklung verändern sich auch Struktur und Rangfolge der gesellschaftlichen Wertvorstellungen. Das Ziel des überwiegend quantitativ verstandenen Wachstums verliert immer mehr an Bedeutung gegenüber Fragen des qualitativen Wachstums und der Verteilung des Wohlstands (Qualität des Lebens). (39) 2. Die regionalen Implikationen des Wachstumsziels 2. 1. Inhalt des wachstumspolitischen Ziels der Regionalpolitik Als spezifisch ökonomisches Ziel wird der Regionalpolitik zugewiesen, für die räumliche Verteilung der Produktivkräfte zu sorgen, durch die das größtmögliche Sozialprodukt und/oder ein möglichst kräftiges Wachstum der Gesamtwirtschaft ermöglicht wird. Die Regionalpolitik soll also die Produktivkräfte interregional und intraregional so lenken, daß es zu einer Gleichheit der sozialen Grenzkosten der wirtschaftlichen Aktivitäten im Raum (40) kommt. Solange noch regionale Unterschiede in den sozialen Grenzkosten auftreten, lohnt es sich volkswirtschaftlich, Ressourcen vom Ort höherer Grenzkosten abzuziehen und an den Ort niedrigerer Grenzkosten zu lenken. Ein gegebenes Sozialprodukt kann dadurch zu niedrigeren (sozialen) Kosten erstellt werden (41) oder mit gegebenem Ressourceneinsatz kann ein größeres Sozialprodukt bzw. Wohlstandsniveau erreicht werden. (42) Giersch bezeichnet diese Frage als "das ökonomische Grundproblem der Regionalpolitik". (43) Theoretisch ist damit die unter wachstumspolitischen Gesichtspunkten wünschenswerte räumliche Verteilung der Produktivkräfte eindeutig festgelegt. Doch bietet dieses wohlfahrtstheoretische Kriterium der wachstumsorientierten Regionalpolitik keine praktikable Entscheidungshilfe. Deswegen wird als Entscheidungskriterium für eine wachstumsoptimale räumliche Allokation der Ressourcen der Begriff des regionalen Entwicklungspotentials eingeführt. (44) Dieses Kriterium fordert, daß die öffentlichen Hände ihre regionalen Fördermittel zur Attrahierung privater mobiler Produktivkräfte in den 33 Regionen einsetzen sollen, die das höchste regionale Entwicklungspotential aufweisen. 2. 2. Zur Problematik des regionalen Entwicklungspotentials Das regionale Entwicklungspotential kann vorläufig "als dasjenige Pro-KopfProdukt (Regionalprodukt) bezeichnet werden, das eine Region bei optimaler Nutzung aller ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen erzielen kann". (45) Dabei ist bedeutsam, daß bei dieser Definition von einer augenblicklich gegebenen Ressourcenausstattung der einzelnen Regionen ausgegangen wird. Der Begriff der "Ressource" wird außerordentlich umfassend verstanden: - Unter einem gesellschaftlichen und organisatorischen Aspekt rechnen Biehl und Mitarbeiter die sozialen und politischen Rahmenbedingungen des gesellschaftlichen Lebens und der wirtschaftlichen Aktivitäten dazu. - Unter einem quantitativen und qualitativen Blickwinkel gehören u. a. zu den "Ressourcen": Die verfügbare Menge und Qualität des Bodens (z.B. Klima, Topographie, Bodenschätze, Flächen), das Arbeitskräftepotential als Bestand an ungelernten Arbeitskräften, das Ausbildungskapital einschließlich technischem und organisatorischem Wissen, die Infrastruktur, das private Sparkapital. - Unter einem räumlichen Aspekt betrachten die Autoren u. a. die wirtschaftsgeographische Lage und den Agglomerationsgrad einer Region als "Ressource". - Unter einem strukturellen Blickwinkel wird die sektorale und intrasektorale Wirtschaftsstruktur dazu gerechnet. (46) Die regionalen Entwicklungsmöglichkeiten, das für eine Region maximal mögliche Pro-Kopf-Produkt. werden nun aber nicht von allen Ressourcen gleichermaßen begrenzt. Nur die Faktoren determinieren das regionale Entwicklungspotential, die immobil und unteilbar und deshalb regional gebunden und politisch gar nicht oder nur zu hohen Kosten erweitert werden können. Faktoren mit diesen Eigenschaften werden als Potentialfaktoren bezeichnet. (47) Mobile und teilbare Faktoren können "ja grundsätzlich in jede Region attrahiert und mit den dort vorhandenen Potentialfaktoren kombiniert werden". (48) Sind die mobilen Faktoren augenblicklich nicht in einer Region vorhanden, wird dadurch das mögliche Regionalprodukt nicht beeinträchtigt. Deswegen wird "die jeweilige Ausstattung einer Region mit Ressourcen, die einen vergleichsweise hohen Potentialcharakter haben, als Indikator für die Größenordnung des potentiell erzielbaren Regionalprodukts und damit des regionalen Entwicklungspotentials"(48) aufgefaßt. Ob eine Ressource Potentialcharakter besitzt, hängt aber nicht nur von ihrer Art, sondern in erster Linie von dem zugrunde gelegten Zeithorizont ab. Bei kurzfristiger Betrachtung kann die Kapazität keiner Ressource verändert werden. Alle Ressourcen haben damit Potentialcharakter. Bei mittelfristiger Betrachtung sind Faktoren wie priva34 tes Kapital und Arbeitskräfte bereits vergleichsweise mobil und teilbar. "Wird ein noch längerer Zeitraum gewählt, so daß etwa auch wesentliche Änderungen in der relativen Infrastrukturausstattung auftreten und diese sich nicht nur in der Branchenstruktur, sondern auch in der sektoralen Wirtschaftsstruktur bemerkbar machen können, dann muß ein noch größerer Kreis von Ressourcen als mobil und auch teilbar und damit durch private und öffentliche Entscheidungen beeinflußbar betrachtet werden. "(49) Als Potentialfaktoren bleiben in längerfristiger Sicht dann nur noch - "die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen - alle Teilfaktoren des Faktors Boden (z.B. Klima, Topographie, Bodenschätze, Flächen) - die wirtschaftsgeographische Lage"(50) übrig. Nach diesen Überlegungen läßt sich das regionale Entwicklungspotential nun endgültig definieren als dasjenige potentielle Pro-Kopf-Produkt (Regionalprodukt), das mit den bei dem gewählten Zeithorizont in einer Region verfügbaren Potentialfaktoren und bei optimaler Auslastung dieser Potentialfaktoren durch mobilere Faktoren erzielt werden kann. (51) Im Grunde ist es gar nicht die bei unterstelltem Zeithorizont gegebene Ausstattung der Region mit Potentialfaktoren, die das regionale Entwicklungspotential determiniert; Entscheidend für das maximal mögliche Regionalprodukt ist vielmehr der knappste Potentialfaktor, der Potentialfaktor mit Engpaßcharakter. (52) Wird nun im Rahmen der Regionalpolitik für die wirtschaftsschwachen Regionen ein bestimmtes Mindest-Pro-Kopf-Einkommen als Ziel angestrebt, so kann die Differenz zwischen tatsächlicher und angestrebter Höhe des Regionalprodukts durch zwei Maßnahmengruppen verringert werden: - Die in der Region verfügbaren Potentialfaktoren mit Engpaßcharakter werden stärker mit mobileren Faktoren, die aus anderen Regionen attrahiert oder in der betreffenden Region mobilisiert werden, kombiniert und damit ausgelastet. "Damit wird aber immer erst erreicht, daß tatsächliches Regionalprodukt und Entwicklungspotential zusammenfallen". (53) - Ist damit das angestrebte regionale Einkommensniveau noch nicht erreicht, muß die Region besser mit Engpaßfaktoren ausgestattet werden. Dadurch steigt das Entwicklungspotential und durch Kombination mit komplementären, meist mobileren Faktoren auch das tatsächliche Einkommen in den Förderregionen. In diesem Sinne erfordert ein "Abbau der interregionalen Einkommensunterschiede .• • daß die Ausstattung mit Potentialfaktoren verbessert wird". (54) Für regionalpolitische Zwecke erscheint Biehl und Mitarbeitern der mittelfristige Zeithorizont angemessen. In Abhängigkeit von dieser Zeitspanne ergeben sich zwei Gruppen von Ressourcen mit Potentialfaktorcharakter: - Ressourcen, die sowohl mittelals auch langfristig Potentialfaktorcharak35 ter haben, nämlich die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen, alle Teilfaktoren des Faktors Boden und die wirtschaftsgeographische Lage. Diese auch langfristig gar nicht oder nur mit hohem Kostenaufwand manipulierbaren Faktoren sind in schwachverdichteten und einkommensschwachen Regionen in der Regel noch lange nicht ausgeschöpft. Sie besitzen dort also keinen Engpaßcharakter und begrenzen mittelfristig nicht das Entwicklungspotential dieser Räume. In hochverdichteten Räumen sind diese Potentialfaktoren dagegen zum Teil bereits stark oder vollständig ausgelastet. Dies gilt besonders für das Naturraumpotential. "Für diese Regionen können also auch langfristige Potentialfaktoren im Einzelfall Engpaßcharakter haben". (55) - Ressourcen, die nur mittelfristig Potentialfaktorcharakter haben, deren Kapazität langfristig dagegen durch politische Maßnahmen erweitert werden kann. Dazu zählen: a) das Arbeitskräftepotential (Zahl der unausgebildeten Arbeitskräfte) b) die Infrastruktur c) die Agglomeration (räumliche Konzentration von Bevölkerung und wirtschaftlicher Aktivität) d) die sektorale Wirtschaftsstruktur. Diese Faktoren können mittelfristig auch für schwachverdichtete Regionen Engpaßcharakter haben und damit das regionale Entwicklungspotential auch der einkommensschwachen Region begrenzen. Die letzten vier Faktoren sind aber nur mittelfristig kaum zu verändern. Langfristig dagegen verlieren sie ihren Potentialfaktorcharakter. Tritt in einer Region bei einem dieser Faktoren ein Engpaß auf, durch den das regionale Entwicklup.gspotential begrenzt wird, kann durch eine verbesserte Ausstattung der Region mit diesem bisherigen Engpaßcharakter ein weiterer Anstieg des Regionalprodukts ermöglicht werden. (56) Das Regionalprodukt kann dann solange steigen, bis der ständige Zustrom komplementärer, mobiler Ressourcen einen anderen Potentialfaktor zum Engpaßfaktor werden läßt. Langfristig, und dieser Zeithorizont wird in dieser Arbeit gewählt, begrenzen nur die Potentialfaktoren "naturräumliche Bedingungen" und "gesellschaftliche Rahmenbedingungen" das maximal mögliche Pro-Kopf-Einkommen einer Region. Die Ausstattung der einzelnen Regionen mit mittelund längerfristig mobilen Ressourcen und damit das regionale Wirtschaftswachstum stoßen damit vor allem auf naturräumliche Grenzen, wie Bodenknappheit, Erschöpfung von Rohstofflägern, ungünstigen klimatischen Verhältnissen usw., die nur unter sehr hohem Kostenaufwand (57) hinausgeschoben werden können. Insofern sind die Grenzen des Wachstums ein regionales Phänomen, das besonders in stark verdichteten Räumen auftritt. Regionale Unterschiede im Entwicklungspotential, wie es hier verstanden wird, also Unterschiede im langfristig grundsätzlich möglichen Pro-Kopf36 Das Bemühen, die interregionalen Einkommensunterschiede vollständig aus - zugleichen, würde langfristig auch zu einer tendenziellen Annäherung der Infrastrukturausstattungen, der Agglomerationsgrade und der sektoralen Wirtschaftsstrukturen der Regionen führen. Die durch starke Unterschiede in der regionalen Faktorausstattung gegebene Begründung für die interregionale Arbeitsteilung und damit für Unterschiede hinsichtlich der regionalen Branchenstruktur verlöre an Bedeutung. Die interregionale Arbeitsteilung fände nicht mehr so stark wie bisher in Form intersektoraler, sondern überwiegend in Form zwischenbetrieblicher Arbeitsteilung statt. Das bedeutet aber nicht, daß es tatsächlich auch zu irgendeinem Zeitpunkt zu einem vollständigen Ausgleich der regionalen Branchenstrukturen und Einkommensunterschiede kommen muß oder wird. Da nämlich der technische Fortschritt nicht gleichmäßig und gleichzeitig im Raum entsteht (64), Pionierunternehmer regional unterschiedlich auftreten und auch die Anpassungsfähigkeit der Wirtschaftssubjekte an wachstumsbedingte Strukturwandlungen, ebenso wie diese selbst, immer zwischen den Regionen (und auch intraregional) Unterschiede aufweisen wird, ist eine völlige regionale Gleichheit ziemlich unwahrscheinlich. Die zweite Bedingung für komparative Kostenvorteile (65) einer Region, nämlich unterschiedlich hohe Produktivitätsvorsprünge zwischen den Regionen bei der Produktion der einzelnen Güter, behielte ihre Gültigkeit. (66) Es wird also immer einige Regionen geben, die an der Spitze der Einkommensentwicklung marschieren. Eine Regionalpolitik, die langfristig den vollständigen Ausgleich der regionalen Einkommensunterschiede anstrebt, sorgt aber dafür, daß - alle Regionen die gleiche Chance haben, an der Spitze der Einkommensentwicklung zu marschieren, - das regionale Wohlstandsgefälle, das sich tatsächlich einstellen wird, wesentlich geringer ist als das gegenwärtige, - das regionale Wohlstandsgefälle nicht ständig in eine Richtung geht, also nicht einseitig ist, sondern daß sich die einzelnen Regionen in ihrer Führungsrolle im Entwicklungsprozeß ablösen können und werden. 5. Die regionalen Implikationen des Stabilitätsziels 5.1. Inhalt des stabilitätspolitischen Ziels der Regionalpolitik Konjunkturelle Schwankungen und wachstumsbedingte Strukturwandlungen wirken sich auf die einzelnen Wirtschaftssektoren und -branchen in unterschiedlichem Ausmaß aus. Es treten gleichzeitig in einzelnen Wirtschaftszweigen Produktionsengpässe, in anderen Branchen Überkapazitäten auf, die zu verhindern bzw. zu beseitigen Aufgabe der sektoralen Strukturpolitik ist. (67) Dieser sektorale Aspekt der kurzund langfristigen Wirtschaftsentwicklung muß um einen regionalen Aspekt ergänzt werden. Da die einzelnen Wirtschaftszweige nicht gleichmäßig im Wirtschaftsraum verteilt 43 sind, sich also die regionalen Wirtschaftsstrukturen z. T. erheblich unterscheiden, schlagen sich die konjunkturellen und wachstumsbedingten Probleme auch in den einzelnen Regionen mit unterschiedlicher Stärke nieder. Eine Aufgabe der Regionalpolitik besteht nun darin, diesen regionalen Aspekt der kurzund langfristigen Wirtschaftsentwicklung zu berücksichtigen, die "konjunkturelle und strukturelle Anfälligkeit der regionalen Standortund Produktionsstrukturen [zu reduzieren], um eine möglichst stabile Beschäftigungsund Einkommensentwicklung in der Gesamtwirtschaft zu sichern. "(68) Eine auf dieses Ziel ausgerichtete (stabilitätsorientierte) Regionalpolitik muß zweigleisig vorgehen. Bei gegebenen regionalen Wirtschaftsstrukturen, also kurzund mittelfristig muß sie durch regional differenzierten Einsatz konjunkturpolitischer Maßnahmen unerwünschte regionale Unterschiede im Beschäftigungsniveau oder den Inflationsraten verhindern oder beseitigen. Globale Konjunkturpolitik und Regionalpolitik müssen also koordiniert werden. Langfristig ist dieser nachfrageorientierten Politik eine angebotsorientierte Politik vorzuziehen. Sie soll die Ursachen der regionalen Anfälligkeit, wie die Einseitigkeit der regionalen Branchenstruktur und den überproportionalen Anteil strukturschwacher Wirtschaftszweige, beseitigen. Dazu ist eine Koordination von sektoraler und regionaler Strukturpolitik erforderlich. (69) Diese ursachenorientierte Politik zielt insbesondere darauf ab, durch eine Diversifikation der regionalen Branchenstruktur die Krisenanfälligkeit sogenannter monostrukturierter Regionen zu verringern. (70) Besonderes Gewicht sollte dabei die "Politik selektiver Angebotssteuerung" auf die Ansiedlung und Expansion solcher Wirtschaftszweige legen, die auf lange Sicht einer Nachfrage mit hoher Einkommenselastizität gegenüberstehen und damit der Region langfristig eine günstige Wettbewerbsposition verschaffen. ( 71) 5. 2. Stellenwert des stabilitätsorientierten Ziels der Regionalpolitik Eine vielseitige regionale Wirtschaftsstruktur dient, da sie die Krisenanfälligkeit der Region verringert, dem Ziel der sozialen Sicherheit. Darüberhinaus verhindert sie, daß Gebietskörperschaft und Einwohner einer Region in eine so große Abhängigkeit von dominierenden Unternehmen oder Branchen geraten, daß sie der Gefahr von Erpressungsversuchen ausgesetzt sind. Damit kann die stabilitätsorientierte Regionalpolitik die Bildung ökonomischer Machtstellungen verhindern helfen. Zudem bietet eine diversifizierte Wirtschaftsstruktur der ansässigen Bevölkerung eine Vielfalt von Arbeits -, Einkommensund Lebensmöglichkeiten. Der Freiheitsspielraum der Menschen, verstanden als Möglichkeit, zwischen verschiedenen Alternativen zu wählen, wird erhöht. Die Einseitigkeit der regionalen Wirtschaftsstruktur bringt noch einen weiteren Nachteil mit sj.ch. Es besteht die Gefahr, daß der Wirtschaftsraum einseitig genutzt und damit einzelne langfristige Potentialfaktoren des Entwicklungspotentials zu Engpaßfaktoren werden. Die einseitige Inanspruchnahme z.B. des Grundwasserreservoirs, der Atmosphäre oder der Erdober44 fläche durch regional dominierende Wirtschaftszweige kann dann leicht eine langfristige Erhöhung des regionalen Pro-Kopf-Produkts verhindern. (72) Ist die stabilitätsorientierte Regionalpolitik darauf ausgerichtet, die sektorale Wirtschaftsstruktur bzw. Branchenstruktur einer strukturschwachen Region den wachstumstiedingten Strukturwandlungen anzupassen, gestaltet sie damit einen mittelfristigen Potentialfaktor des regionalen Entwicklungspotentials, der häufig Engpaßcharakter hat. Durch Beseitigung dieses Engpasses ermöglicht sie langfristig einen weiteren Anstieg des Regionalprodukts und damit einen höheren Auslastungsgrad des langfristigen regionalen Entwicklungspotentials dieser einkommensschwachen Region. Sie dient damit zugleich den wachstumsund verteilungspolitischen Zielen der Regionalpolitik. IV. Die regionalpolitischen Ziele der Bundesregierung ,Nachdem Inhalt, Bedeutung, Rangfolge und Beziehungen der wichtigsten Ziele der Regionalpolitik abgeleitet und bestimmt sind, soll im folgenden das regionalpolitische Zielsystem der Bundesregierung dargestellt werden. Damit kann gezeigt werden, ob es eine Diskrepanz zwischen dem Zielsystem der Bundesregierung und demjenigen gibt, das in dieser Arbeit der Beurteilung raumwirtschaftlicher Entwicklungen und räumlicher Auswirkungen finanzpolitischer Maßnahmen zugrundeliegt. Sollte eine Diskrepanz zwischen beiden Zielsystemen ermittelt werden, müßten die raumwirksamen Maßnahmen der drei staatlichen Ebenen auf ihre Zieladäquanz hinsichtlich beider Zielsysteme untersucht werden. Aber auch, wenn eine weitgehende Übereinstimmung zwischen beiden Zielsystemen festgestellt wird, ist die Darstellung der regionalpolitischen Ziele der Bundesregierung nicht überflüssig: Sie erlaubt eine Aussage darüber, ob und inwieweit konkrete finanzpolitische Maßnahmen solchen regionalpolitischen Zielen dienen oder diese verletzen, die explizit von der Bundesregierung angestrebt werden. Das regionalpolitische Zielsystem der Bundesregierung findet sich im "Raumordnungsprogramm für die großräumige Entwicklung des Bundesgebietes (Bundesraumordnungsprogramm)" aus dem Jahr 1975. Darin werden "gleichwertige Lebensbedingungen in allen Teilräumen"(73) des Bundesgebietes als oberstes Ziel der raumbeeinflussenden Politik bezeichnet, denn sie stellen "eine wesentliche Grundlage der Chancengleichheit für alle Bürger"(73) dar. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen "großräumige Disparitäten", d. h. regionale Unterschiede auf den Gebieten der Infrastruktur, der Umweltqualität und der regionalen Wirtschaftsstruktur abgebaut werden. (73) Maßnahmen, die dem Abbau großräumiger Disparitäten in der Infrastrukturausstattung dienen, sollen schwerpunktmäßig in Teilräumen mit besonders großen infrastrukturellen "Ausstattungsdefiziten"(73) ergriffen werden. Innerhalb der Fördergebiete sollen die Mittel räumlich konzentriert in Entwicklungsschwerpunkten eingesetzt werden. Die regionale Wirtschaftsstruktur soll mit Vorrang in solchen Gebietseinheiten verbessert werden, die "in ihrer allgemeinen Entwicklung wesentlich zurückgeblieben sind oder zurückzubleiben drohen ... "(73). 45 Die vorrangige und verstärkte Mittelzuweisung an Regionen, die in ihrer Entwicklung am weitesten unter dem Bundesdurchschnitt liegen, soll Verdichtungstendenzen im ländlichen Raum auslösen und somit städtische Lebensformen auch in solchen Regionen ermöglichen. Beabsichtigt wird damit, "eine großräumige Abwanderung aus schwach strukturierten Räumen zu verhindern"(74) und einen regionalen Entwicklungsprozeß in Gang zu setzen, in dessen Verlauf das "Einkommensniveau als eine Voraussetzung für die Verbesserung der Lebensbedingungen in den betreffenden Gebietseinheiten"( 75) angehoben wird. Außerdem fordert die Bundesregierung im Bundesraumordnungsprogramm, daß einer weiteren Zunahme des Arbeitsplatzangebots und der Einwohnerzahl in industriell stark entwickelten Regionen entgegengewirkt wird. Diese Entballungspolitik soll aber in erster Linie indirekt, d. h, "durch Maßnahmen, di,e hauptsächlich ländlichen und zurückgebliebenen Gebieten sowie dem Zonenrandgebiet zugute kommen"(76),durchgeführt werden. Bei kurzfristiger Betrachtungsweise besteht nach Auffassung der Bundesregierung ein Konflikt zwischen dem Ziel des Abbaus großräumiger Disparitäten und dem eines möglichst hohen gesamtwirtschaftlichen Wachstums. Denn eine Arbeitskräftewanderung aus schwachstrukturierten in stark verdichtete Gebiete würde den Beitrag der Arbeitskräfte zum Bruttoinlandsprodukt erhöhen. Bei längerfristiger Betrachtungsweise würden aber die negativen Auswirkungen der Abwanderung aus ländlichen Gebieten - unerwünschte Minderauslastung vorhandener Infrastruktureinrichtungen und soziale Erosion in den Abwanderungsgebieten, zunehmender Wachstumsdruck in den Zuwanderungsgebieten - stark zu Buche schlagen, Langfristig würde deshalb eine Förderung ländlicher Gebiete, durch die Arbeitskräftewanderungen in die Ballungsgebiete verhindert werden, einen "höheren sozialen Nutzen"(77) als die umgekehrte Strategie bringen und damit einen "Beitrag zum langfristigen und ausgewogenen Wirtschaftswachstum"(77) leisten. Damit sind das regionalpolitische Zielsystem der Bundesregierung, ihre Ansicht über die Zielbeziehungen sowie die von ihr bevorzugte regionalpolitische Strategie skizziert. Es zeigt sich, daß sowohl das stabilitäts-, wachstumsund verteilungspolitische Ziel der Regionalpolitik im Zielsystem der Bundesregierung enthalten sind. Dabei mißt sie den regionalen Implikationen des Gerechtigkeitsziels eine überragende Bedeutung bei. Nicht nur in diesem Punkt besteht eine große Übereinstimmung zwischen dem regionalpolitischen Zielsystem der Bundesregierung und dem in dieser Arbeit entwickelten. So sieht auch die Bundesregierung keinen Konflikt zwischen dem wachstumsund dem verteilungspolitischen Ziel, wenn man eine langfristige Betrachtungsweise zugrundelegt. Die Verringerung interregionaler Einkommensunterschiede fördert danach langfristig auch das gesamtwirtschaftliche Wachstum. Die von der Bundesregierung verfolgte Strategie zur Realisierung ihres Zielsystems läßt sich mit den Begriffen "dezentralisierte Konzentration"(78) oder "dezentrale Schwerp_unktbildung"(79) umschreiben. Durch schwerpunktmäßig eingesetzte Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur und der Wirtschaftsstruktur in einkommensschwachen Regionen sollen die Abwanderung von Arbeitskräften aus diesen Gebieten (passive Sanierung) verhindert und 46 die Zuwanderung von mobilen Faktoren in diese Gebiete erreicht werden. Man verspricht sich davon, daß ein regionaler Wachstumsprozeß induziert wird, in dessen Verlauf sich der Einkommensrückstand der ländlichen, schwach industrialisierten Regionen gegenüber den stark agglomerierten Regionen verringert. Als Begleiterscheinung dieser regionalen Wachstumsprozesse in ländlichen Gebieten erhofft sich die Bundesregierung eine Abschwächung des Verdichtungsprozesses in den stark agglomerierten Gebieten. Das Zielsystem des Bundesraumordnungsprogramms ist nicht allein für die Bundesregierung und die ihr unterstehenden Bundesbehörden verbindlich. Vielmehr haben Bund und Länder "mit diesem Programm Zielvorstellungen für die langfristige Entwicklung gemeinsam erarbeitet. "(80) Das Programm ist "Grundlage einer offenen, zukunftsweisenden Kooperation zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern. "(80) Es fungiert als "gesamträumlicher und überfachlicher Orientierungsrahmen"(80), durch den die räumlich unkoordinierten Zielsysteme der Länder auf das räumlich koordinierte Zielsystem des Bundes ausgerichtet werden sollen. Bund und Länder verpflichten sich ausdrücklich, ihre raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen den Zielaussagen und Schwerpunktbestimmungen des Programms anzupassen. (80) Damit erhalten die im Bundesraumordnungsprogramm aufgestellten Ziele auch für regionalpolitische Maßnahmen der Bundesländer eine relativ große Verbindlichkeit und eignen sich als Beurteilungsmaßstab der tatsächlich ergriffenen raumbedeutsamen Maßnahmen von Bund und Ländern. 47 B. DER PROZESS DER RÄUMLICHEN DIFFERENZIERUNG In diesem Kapitel wird untersucht, wie es im Verlauf des Industrialisierungsprozesses auf der einen Seite zur Herausbildung wirtschaftlicher Notstandsund Entleerungsgebiete, auf der anderen Seite zur Entstehung stark agglomerierter Wohlstandsregionen kommt. Der räumliche Differenzierungsprozeß wird also als räumliche Differenzierung des wirtschaftlichen Wachstumsprozesses verstanden. Entstehung, Verlauf und Grenzen von regional begrenzten Wachstumsprozessen sollen hier beschrieben und erklärt werden. ln der nachfolgenden Beschreibung des räumlichen Differenzierungsprozesses wird unterstellt, daß die Unternehmen tendenziell ihren Gewinn maximieren wollen. Gemäß dieser Zielsetzung wählen Sie für ihre Investitionen den Standort, der ihnen den größtmöglichen Gewinn verspricht und verlassen ihn, wenn ein anderer Standort bessere Gewinnchancen in Aussicht stellt. "Investitionen (werden also] stets dort vorgenommen .. , wo die Grenzleistungsfähigkeit des Kapitals vergleichsweise am höchsten ist. "(81) Auch die Arbeitskräfte versuchen, ihr Einkommen zu maximieren. Sie streben an die Orte eines möglichst großen Arbeitsplatzangebots (= große Nachfrage nach Arbeitskräften) und damit an die Orte, die günstige Einkommenschancen bieten. Der relativ immobile Faktor Arbeit folgt dem mobileren Faktor "nicht investiertes Kapital" zum Ort des mittelfristig immobilen Faktors "investiertes Kapital". Eine Erweiterung der Zielfunktion um nichtmonetäre Einkommensbestandteile ("preislose örtlich bedingte Nutzen", "preislose Einmaligkeiten") (82) zur Zielsetzung der Nutzenmaximierung, wie sie z.B. Lösch (83) vornimmt, oder ihre Modifizierung durch die Berücksichtigung von Informationsund Risikoproblemen (84) kann hier aus Einfachheitsgründen nicht vorgenommen werden, Sie sind aber als Determinanten der tatsächlichen Standortentscheidungen von Unternehmen und Arbeitnehmern ebenso zu beachten, wie z.B. regionale Gewinnunterschiede oder auch Elemente nicht-rationalen Verhaltens. (85) I, Das Prinzip der zirkulären, selbstverstärkenden Verursachung Der Prozeß regional differenzierten Wirtschaftswachstums kann mit Hilfe des Prinzips der zirkulären, selbstverstärkenden Verursachung (86) erklärt werden: Das Ergebnis eines Prozesses(• abhängige Variable) wirkt verstärkend auf die Kausalfaktoren des Prozesses (• unabhängige Variable) zurück und bewirkt damit, daß der Prozeß weiterläuft. Die Auswirkungen (Folgen) eines Komplexes von Verursachungsfaktoren werden im Grunde selbst die Ursachen für zukünftige Entwicklungen. Wird ein solcher Prozeß erst einmal ausgelöst, setzt er sich kumulativ fort, bis er an "irgendwelche" Grenzen stößt. Dieses Prinzip wird auf den Prozeß der räumlichen Differenzierung übertragen. Wird in einer Region "auf irgendeine Weise" ein regionaler Verdich48 tungsund Entwicklungsprozeß in Gang gesetzt, setzt dieser Prozeß aus sich selbst heraus Kräfte frei, die auf einen weiteren Anstieg von Agglomerationsgrad und regionalem Wohlstandsniveau hinwirken. Der Prozeß entwickelt Eigendynamik. Die zunehmende Verdichtung und Erhöhung des regionalen Wohlstandsniveaus werden selbst die Ursache für weiteres wirtschaftliches Wachstum und steigende Agglomeration in dieser Region. Erst wenn ein bestimmter Agglomerationsgrad erreicht oder überschritten wird, machen sich Gegenkräfte bemerkbar, die unter Umständen die kumulativen Tendenzen der räumlichen Konzentration und des Sozialproduktanstiegs brechen. Die mit Absicht gewählten vagen Formulierungen in der Beschreibung des Prinzips der zirkulären, selbstverstärkenden Verursachung machen deutlich, daß dieses Prinzip nur dann befriedigend als Erklärungsinstrument regionaler Wachstumsund Verdichtungsprozesse dienen kann, wenn drei Fragen schlüssig beantwortet werden können: - Welche Faktoren sind dafür verantwortlich, daß an einigen Orten im Raum Wachstumsund Verdichtungstendenzen ausgelöst werden, während andere Orte bzw. Regionen im Zustand der Quasi-Stagnation (87) verharren? Dies ist die Frage nach den Anfangsimpulsen bzw. der Initialzündung dieser regional begrenzten Prozesse. - Welche Faktoren tragen und verstärken die einmal ausgelösten regionalen Wachstumsund Verdichtungsprozesse? Dies ist die Frage nach den Determinanten der Eigendynamik dieser Prozesse. - Welche Faktoren begrenzen möglicherweise die kumulativen regionalen Wachstumsund Verdichtungsprozesse? Dies ist die Frage nach den Grenzen des regionalen Wachstums. Im folgenden wird versucht, diese drei Fragen zu beantworten. II. Anfangsimpulse regionaler Wachstumsund Verdichtungsprozesse Lösch nennt fünf Ursachenkomplexe, die für die Bildung von Städten verantwortlich sind: Vorteile der Masse, der Mischung, der Lage, des Lagers und den Zufall. (88) Die Faktoren Lager, Lage und Zufall führen zu einer ungleichmäßigen Verteilung wirtschaftlicher Aktivitäten im Raum. Sie sind es, die primär regionale Konzentrationsund Wachstumsprozesse auslösen. Die Vorteile der Masse und der Mischung, die auch als Agglomerationsvorteile bezeichnet werden können, ha.ben dagegen insbesondere für die Verstärkung einmal ausgelöster räumlicher Verdichtungsprozesse Bedeutung. Sie tragen in erster Linie die regionalen Wachstumsund Verdichtungsprozesse, bestimmen also ihre Eigendynamik. 1. Die Bedeutung des Lagers als auslösender Faktor eines eigendynamischen, regional begrenzten Verdichtungsund Wachstumsprozesses Der Begriff des Lagers umfaßt die Gesamtheit aller naturräumlichen Faktoren, mit denen ein Raum ausgestattet sein kann: Rohstoffvorkommen, Was49 servorräte, Gestalt der Erdoberfläche, natürliche Verkehrswege wie schiffbare Flüsse, Furten, Bergpässe, klimatische Verhältnisse, Bodenqualität usw. Die große Bedeutung dieser natürlichen'Faktoren als auslösende Elemente des räumlichen Differenzierungsprozesses (89) liegt darin, daß sie ungleichmäßig auf die einzelnen Regionen verteilt sind. "Praktisch •. haben in der Regel jene natürlichen Faktoren ein besonderes Gewicht, an deren Lager die Erzeugung notwendig gebunden ist: Ackerland; Bodenschätze, Täler, Häfen, Klima. Am wichtigsten sind davon wieder jene Faktoren, deren Vorkommen einerseits beschränkt und konzentriert ist, andererseits verhältnismäßig viel wirtschaftliche Tätigkeit bindet. "(90) In Regionen, die derart von der Natur begünstigt sind. können wirtschaftliche Aktivitäten entstehen und sich entfalten. Sie werden "von vornherein mit Wahrscheinlichkeit •. Angelpunkte des Standortsystems • • . • Die anderen Erzeugungszentren, deren Standort nicht unbedingt an natürliche Lager gebunden ist, am extremsten die ihrem Wesen nach stark verbrauchsbestimmten, werden mehr oder weniger von jener ersten Konzentration angezogen, oder doch danach ausgerichtet. "(91) 2. Die Bedeutung der Lage Drei Aspekte der "Lage" sollen hier kurz erörtert werden: - die Lage im Wirtschaftsraum (wirtschaftsgeographische Lage) - die Lage zur Hauptstadt - die Lage zum Verkehrssystem. 2.1. Die wirtschaftsgeographische Lage Die historische Zufälligkeit einer Grenzziehung zwischen zwei Staatsgebieten hat für den räumlichen Differenzierungsprozeß erhebliche Bedeutung. Sie bestimmt. ob eine Region bzw. ein Standort zentral oder peripher im Wirtschaftsgebiet liegt. Der raumdifferenzierende Einfluß einer politischen Grenze rührt daher, daß sie in der Regel auch Zoll-, Völkerund Verwaltungsgrenze ist. (92) Er ist umso größer, je geschlossener die Grenze ist, je stärker sie also grenzüberschreitende Güterund Personenbewegungen verhindert. Eine relativ geschlossene Grenze schreckt Unternehmen davon ab, sich in diesen peripheren Regionen anzusiedeln, denn sie haben "praktisch oft nur nach einer Seite hin einen Markt". (93) Bei gleicher Qualität der Verkehrsverbindungen können deshalb die peripher gelegenen Unternehmen nur einen wesentlich kleineren Absatzund Bezugsmarkt erschließen, als wenn sie einen zentraler gelegenen Standort gewählt hätten. Wollen sie gleich große Marktgebiete erschließen wie Konkurrenten in zentraler gelegenen Standorten, müssen sie erheblich größere Entfernungen überwinden. Ökonomisch bedeutet dies für Unternehmen in peripher gelegenen Standorten: 50 - Entweder ist das durch die Staatsgrenze eingeengte Marktgebiet kleiner als es für eine rentable Produktion notwendig wäre. Die Aufnahme der Produktion lohnt in diesem Fall überhaupt nicht. - Oder die Größe des Marktgebietes erlaubt zwar eine rentable Produktion, verhindert aber, daß Skalenerträge und damit langfristig sinkende Grenzund Durchschnittskosten in dem Umfang realisiert werden können, wie dies die erheblich größeren Märkte um die zentraleren Standorte ermöglichen. In diesem Fall ist die Produktion in peripheren Gebieten weniger lohnend als in den zentraleren Standorten und längerfristig nicht wettbewerbsfähig. Relativ geschlossene Staatsgrenzen verhindern also, daß wirtschaftliche Aktivitäten im Wirtschaftsgebiet gleichmäßig entstehen und sich gleichmäßig entwickeln können. Sie bewirken eine Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten in zentralgelegenen Regionen und eine Entleerung der peripheren Regionen, die "Grenzöde". (94) Verstärkt wird die Standortungunst der peripheren Gebiete noch, wenn z. B. aus strategischen Gründen, Dichte und Qualität der Verkehrsleistungen in den Grenzgebieten hinter denen der zentraleren Regionen zurückstehen. Die Bedingung relativ geschlossener Staatsgrenzen kann für die vorindustrielle Epoche und die Phase des industriellen Aufschwungs in Westeuropa als gegeben unterstellt werden. Industrielle Impulse konnten deshalb schon aus diesem Grund nicht in allen Regionen gleichmäßig auftreten, sondern mußten sich konzentriert in zentral gelegenen Regionen auswirken. Aber auch in der Gegenwart läßt sich der raumdifferenzierende Effekt einer relativ geschlossenen Staatsgrenze beobachten, wie das von Voigt und Mitarbeitern untersuchte Beispiel des Zonenrandgebietes beweist. (95) 2. 2. Die Lage zur Hauptstadt Der raumdifferenzierende Einfluß der Hauptstadt (96) beruht auf den Vorteilen, die sie den in ihrer Nähe lebenden Wirtschaftssubjekten bietet. So haben Hauptstädte der vorindustriellen Epoche (Burgen, Fürstenresidenzen usw.) ihrer Umgebung z.B. Schutz vor fremden Angreifern und eine Reihe von Arbeitsund Verdienstmöglichkeiten geboten. Dazu kommt auch noch die Ausstrahlungskraft des häufig hochstehenden kulturellen Lebens andiesen Orten. Die Vorteile der Nähe zur Hauptstadt bewirken, daß am Sitz der politischen Herrscher Verdichtungstendenzen von Wohnund Produktionsstätten auftreten und ein lokaler bzw. regionaler Entwicklungsprozeß ausgelöst werden kann. Die Nähe zu Hauptstädten moderner Staaten erscheint u. a. aus folgenden Gründen lohnend: - Häufig ist das gesamte Verkehrsnetz bzw. Kommunikationsnetz des Staates auf die Hauptstadt ausgerichtet, so daß Produzenten von der Haupt - stadt aus den Staatsraum als Absatzund Bezugsgebiet am kostengünstigsten erschließen können. 51 - Zu Verwaltungsstellen kann ein engerer Kontakt gehalten werden, wodurch politische Entscheidungen beeinflußt werden können. - Man erhofft sich einen größeren Anteil an öffentlichen Aufträgen, da die Marktkenntnis des öffentlichen Auftraggebers in der Regel mit zunehmender Entfernung von der Hauptstadt abnimmt. "Seit ein so großer Teil des Volkseinkommens auch im Frieden von der öffentlichen Hand ausgegeben wird, bietet der Sitz der Verwaltung viele Standortvorteile. Selbstverwaltung der Länder und Gemeinden in allem, was nicht unbedingt zentral entschieden werden muß, wirkt darum auflokkernd. 11 (97) Mit diesen Überlegungen zur raumdifferenzierenden Wirlmng, die vom Standort der Hauptstadt ausgeht, ist auch ein Grund aufgezeigt, warum die räumliche Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten in stark zentralistisch aufgebauten Ländern wie Frankreich wesentlich stärker ist als in Deutschland, das jahrhundertelang in beinahe unzählig viele Kleinstaaten zersplittert war. Außerdem können diese Überlegungen als eine raumwirtschaftliche Begründung der Notwendigkeit eines föderativ aufgebauten Staates aufgefaßt werden. Die Lage der Hauptstadt bzw. Hauptstädte selbst kann von vielen Faktoren abhängen. Beispielhaft seien genannt: - die zentrale Lage im Herrschaftsgebiet, - die günstige Lage an natürlichen Verkehrswegen, - verteidigungspolitische Erwägungen in Verbindung mit der Beschaffenheit der Erdoberfläche, - landschaftliche Reize und damit persönliche Präferenzen des politischen Entscheidungsträgers, - Rohstoffvorkommen und, darauf aufbauend, Konzentration von wirtschaftlichen Aktivitäten. Die starke Orientierung, teilweise sogar Abhängigkeit des Standortes der Hauptstadt (eines Systems von Hauptstädten) an bzw. von naturräumlichen Faktoren und der Zentralität bewirkt, daß die raumdifferenzierenden Effekte des Lagers und der wirtschaftsgeographischen Lage verstärkt werden. Ist der Standort der Hauptstadt erst einmal durch politische Entscheidung festgelegt, richten sich viele wirtschaftliche bzw. gesellschaftliche Aktivitäten auf ihn aus. Dadurch ist der Rahmen, in dem sich die Raumstruktur in der Zukunft entwickeln wird, zu einem großen Teil bestimmt. (98) 2. 3. Die Lage zum Verkehrssystem Voigt und Mitarbeiter haben die Bedeutung des Verkehrssystems, insbesondere des Eisenbahnwesens, als auslösenden Faktor des räumlichen Differenzierungsprozesses herausgearbeitet. (99) Vor Erfindung und Bau der Eisenbahn befindet sich das Verkehrssystem in Westeuropa in einem ausgesprochen schlechten Zustand. Die dadurch bedingten hohen Transportkosten engen die Absatzgebiete der einzelnen Produzenten 52 Folge, der sich für andere Wirtschaftssubjekte in Form von Geldgewinnen oder -verlusten auswirkt. Dieser Fall der externen Effekte wird mit dem Begriff "monetäre" oder "pekuniäre" externe Effekte bezeichnet. (119) Verursacht werden können externe Effekte von Unternehmen, privaten und öffentlichen Haushalten. Sie können sowohl Wirtschaftssubjekte des eigenen Sektors als auch der anderen beiden Sektoren betreffen. Liegen positive externe Effekte (externe Ersparnisse) vor, so wird dem Verursacher dieser Effekte nur ein Teil der von ihm erbrachten Leistung über den Markt entgolten. Sein privater Ertrag ist dann niedriger als der volkswirtschaftliche (soziale) Ertrag seiner Aktivität. In Höhe der positiven Differenz zwischen volkswirtschaftlichem Ertrag und privatem Ertrag liegt ein sozialer Zusatzertrag vor. Im Fall negativer externer Effekte (externe Verluste) verursacht ein Wirtschaftssubjekt mit seiner Aktivität für andere Wirtschaftssubjekte Nachteile. für die es keinen Ausgleich zahlen muß. Die privaten Kosten der wirtschaftlichen Aktivität dieses Wirtschaftssubjekts sind in diesem Fall niedriger als die volkswirtschaftlichen Kosten. Es liegen soziale Zusatzkosten vor. Als zwei Spezialfälle der externen Effekte stellen sich spezifisch öffentliche Güter und Spillover-Effekte dar, Spezifisch öffentliche Güter sind dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht oder nur zu sehr hohen Kosten nach dem Ausschlußprinzip angeboten werden können. Bei Nichtanwendbarkeit des Ausschlußprinzips erhält der Anbieter überhaupt kein Entgelt für seine Leistung oder sein Gut. Es fällt ein sozialer Zusatzertrag in voller Höhe des volkswirtschaftlichen Ertrages an. (120) Der Begriff der Spillover-Effekte bezeichnet positive und negative externe Effekte zwischen Gebietskörperschaften. Die Aktivitäten eines Gliedstaates oder einer Kommune stiften in vielen Fällen auch Einwohnern anderer Gebietskörperschaften unentgeltlich Nutzen oder aber beteiligen sie an den Kosten der öffentlichen Leistungserstellung. ohne ihnen dafür eine Gegenleistung zu bieten. (121) 2. 2. Vorteile der Agglomeration: Möglichkeiten der Ausnutzung positiver externer Effekte Positive externe Effekte oder Fühlungsvorteile entstehen, wenn sich - Unternehmen derselben Branche (localization economies) - Unternehmen verschiedener Branchen (urbanization economies) an einem Ort bzw. in einer Region konzentrieren. (122) Diese Vorteile, die ein Unternehmen aus der Nachbarschaft zu anderen Unternehmen, allgemein: zu anderen Wirtschaftssubjekten, ziehen kann, lassen sich häufig nur schwer erfassen. (123) Sie weisen so vielfältige Formen auf, daß eine umfassende Darstellung nicht möglich ist, Deshalb sollen im folgenden nur drei Aspekte der Fühlungsvorteile behandelt werden, die als besonders bedeutend eingeschätzt werden: 59 - die Vorteile des räumlichen Verbunds zwischen Lieferanten und Abnehmern; - die vom Staat verursachten externen Ersparnisse und ihre räumliche Verteilung; - der Einfluß von Verdichtungsgebieten auf die Entstehung und Verbreitung des technischen Fortschritts. 2. 2.1. Vorteile des räumlichen Verbunds zwischen Lieferanten und Abnehmern Mit zunehmender Spezialisierung eines Unternehmens steigt der Zwang, mit anderen Unternehmen zusammenzmirbeiten, Die nachgefragten Inputs müssen soweit wie möglich den spezifisch innerbetrieblichen Anforderungen entsprechen, um Produktivitätsminderungen zu vermeiden. Ebenso muß das eigene Endprodukt möglichst weitgehend den innerbetrieblichen Bedingungen des Abnehmerbetriebes angepaßt werden. wenn man nicht den Verlust des Abnehmers riskieren will. Beispiele der zwischenbetrieblichen Zusammenarbeit sind unter anderem: - Austausch von Informationen über die besonderen Produktionsbedingungen und Anforderungen des Marktpa_rtners, - gemeinsame Planung und Abstimmung des Produkts, - Schulung des Bedienungspersonals des Abnehmerbetriebs, teilweise durch Einsatz in der Produktion des Produkts. Je spezialisierter das Produkt ist, desto höher ist in der Regel auch der Wartungsund Reparaturbedarf. Fachleute des Lieferanten und/oder Ersatzteile müssen schnell zur Verfügung stehen, um Produktionsunterbrechungen zu verhindern. Die Intensität der vertikalen Kooperation und Kommunikation ist eine wichtige Determinante der betrieblichen Produktivität und Wettbewerbsf,ähigkeit. "Die Existenz derartiger 'Kommunikationskanäle' und deren Funktionsfähigkeit zur Überwindung der 'ökonomischen Entfernung• ist der Standortfaktor, der mehr und mehr an die Stelle der reinen Transportkosten zur Überwindung der 'physischen Entfernung' getreten ist. "(124) Agglomerationsgebiete bieten wesentlich mehr Möglichkeiten, schnell und zu niedrigen Kosten zu kommunizieren, als dünn besiedelte Regionen. Das liegt einmal an der größeren räumlichen Nähe zu tatsächlichen oder potentiellen Lieferoder Abnehmerbetrieben. Zum anderen erlaubt die räumlich konzentrierte Nachfrage nach Kommunikationsleistungen eine höhere Auslastung, also eine höhere betriebswirtschaftliche Rentabilität eines hochgradig unteilbaren Kommunikationsnetzes, wodurch die Verdichtungsräume wesentlich besser mit leistungsfähigen "Kommunikationskanälen" als schwach agglomerierte Räume ausgestattet werden. Die geringeren Kommunikationskosten im weitesten Sinn machen die Agglomerationsgebiete als Standort attraktiv für alle Unternehmen, die auf intensive Kontakte zu vorund nachgelagerten Unternehmen angewiesen sind. (125) 60 Ein Spezialfall des räumlichen Verbunds hat heute für die Produktivität vieler Unternehmen besonders große Bedeutung: Die räumliche Nähe zwischen Unternehmen des sekundären und des tertiären Sektors. Unternehmen des sekundären Sektors sind in steigendem Maße auf das Leistungsangebot von Banken, Versicherungen, Wirtschaftsprüfern, Wartungsunternehmen, der öffentlichen Verwaltung usw. angewiesen. Steht ihnen kein quantitativ und/ oder qualitativ ausreichendes Dienstleistungsangebot zur Verfügung, müssen sie viele dieser Leistungen selbst erstellen, was meistens nur mit höheren Kosten möglich ist, da der Spezialisierungsvorteil entfällt. Das Angebot moderner Dienstleistungen (126) konzentriert sich nun vorwiegend in den großen Verdichtungsräumen. Denn nur in zentralen Lagen mit einem großen Einzugsbereich ist eine hinreichende Auslastung der hochspezialisierten und häufig unteilbaren Angebotskapazitäten möglich.(12 7) Ein Angebot gehobener Dienstleistungen kommt u. U. überhaupt erst zustande, wenn eine bestimmte Mindestmenge nachgefragt wird und somit ein rentables Angebot erlaubt. (128) Die höherwertige Ausstattung der Verdichtungsräume mit komplementären Betrieben des Dienstleistungssektors stellt einen der wichtigsten Vorteile der Agglomeration dar. Sie attrahiert. nicht zuletzt deswegen, weil Dienstleistungen so gut wie nicht transportfähig sind und deshalb am Ort ihrer Produktion verbraucht werden müssen, weitere Unternehmen des sekundären Sektors, Wir haben es hier mit einer Wechselbeziehung zwischen sekundärem und tertiärem Sektor zu tun: Eine räumliche Konzentration von Industriebetrieben und damit ein gewisses Niveau regionaler bzw. lokaler Nachfrage nach Dienstleistungen ist erforderlich, damit überhaupt ein Angebot gehobener Dienstleistungen entsteht. Das Angebot gehobener Dienstleistungen entwickelt sich zu einem Standortvorteil erster Güte, wodurch eine Expansion des sekundären Sektors bewirkt wird. Die Nachfrage nach zentralen Gütern und Leistungen steigt weiter, die Rentabilität des vorhandenen Dienstleistungsangebots verbessert sich, neues Angebot wird induziert. Hierdurch erhöht sich wiederum die Attraktivität der zentralen Orte für standortsuchende Industriebetriebe. (129) Die räumliche Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten entwickelt aus sich selbst heraus kumulative Tendenzen. 2. 2. 2. Die räumliche Verteilung des Angebots öffentlicher Leistungen Die vom Zentralstaat bzw. den untergeordneten Gebietskörperschaften errichtete Infrastruktur (130) gilt heute als die wichtigste Quelle externer Ersparnisse. "Das Vorhandensein einer quantitativ und qualitativ ausreichenden Infrastruktur kann •.. als das entscheidende generelle Standorterfordernis der meisten Branchen angesehen werden. "(131) Infrastruktureinrichtungen können vielfach nicht nach dem Ausschlußprinzip genutzt werden. Aber auch, wenn das Ausschlußprinzip grundsätzlich anwendbar ist, wird seine Anwendung häufig aus wirtschaftsund versorgungs61 politischen Gründen abgelehnt. Der Charakter der Infrastrukturleistung als spezifisch öffentliches Gut, als meritorisches Gut oder als wirtschaftspolitisches Instrument veranlaßt den Staat, Infrastrukturleistungen den privaten Wirtschaftssubjekten überwiegend kostenlos zur Verfügung zu stellen. (132) Die staatliche Tätigkeit bringt privaten Wirtschaftssubjekten Vorteile, ohne daß sie dafür dem Verursacher ein kompensatorisches Entgelt zahlen müssen. Die vom Staat geschaffene unentgeltliche Nutzungsmöglichkeit von Infrastruktureinrichtungen wirkt in zweifacher Weise als Standortvorteil: - Sie erhöht die Produktivität bzw. senkt die Kosten der bereits ansässigen Unternehmen und erhöht so die Attraktivität des Standorts für standortsuchende Unternehmen. Sie ist damit unmittelbar produktionsrelevant. - Sie ist zugleich auch mittelbar pi-oduktionsrelevant. Dieser Effekt beruht darauf, daß Infrastrukturleistungen den Wohnund Freizeitwert eines Ortes erhöhen. Sie bestimmen damit als nichtmonetäre oder "psychische" Einkommen direkt das Wohlstandsniveau der Faktorbesitzer mit. Dadurch können insbesondere hochqualifizierte Arbeitskräfte am Ort gehalten oder attrahiert werden. (133) Infrastruktureinrichtungen sind in den meisten Fällen räumlich immobil und ihr Output weist Dienstleistungscharakter (134) auf, kann also nur am Ort der Entstehung als Vorleistung oder Konsumgut genutzt werden. (135) Deswegen ist die räumliche Verteilung der Infrastruktureinrichtungen entscheidend dafür, wie durch das staatliche Leistungsangebot der räumliche Differenzierungsprozeß beeinflußt wird. Parallel zum räumlichen Differenzierungsprozeß verläuft ein regional ungleichmäßiger Ausbau der Infrastruktur: Gebiete, die in der Entwicklung zurückgeblieben sind, weisen infrastrukturelle Mängel auf. Dagegen wird die Infrastruktur vorrangig dort ausgebaut, wo Wachstumsund Verdichtungsimpulse einen kumulativen Prozeß in Gang gesetzt haben. (136) Die vom Staat verursachten externen Ersparnisse treten also konzentriert in Verdichtungsregionen auf und verstärken die Ballungsund Entleerungstendenzen. Die Ursachen für die regional ungleichmäßige Verteilung der Infrastruktureinrichtungen sind vielfältig und werden ausführlicher weiter unten erörtert. An dieser Stelle sollen nur zwei Einflußfaktoren aufgezeigt werden, die das räumliche Investitionsverhalten des Zentralstaates erklären können. 2. 2. 2.1. Ziel der Zentralregierung: Maximierung der Wählerstimmen Bei diesem Erklärungsversuch wird davon ausgegangen, daß die Politiker in einer Demokratie nicht einem metaphysischen "Gemeinwohl" dienen wollen. Die Motive ihres Handelns sind vielmehr egoistischer Natur: Streben nach Macht, Prestige, Einkommen usw .. Diese Ziele können Politiker nur erreichen, wenn sie die Zustimmung der Mehrheit der Wähler für sich und ihre Politik gewinnen oder behalten. Um die für die Besetzung der politischen Machtpositionen entscheidenden Wahlen zu gewinnen, versuchen die 62 Politiker in demokratischen Staaten, die Zahl der auf sie entfallenden Wählerstimmen zu maximieren. Bietet das Wahlsystem die Chance des Machtwechsels, (137) so verhindert die Konkurrenz zwischen den Politikern um die Machtpositionen, daß das egoistischen Motiven folgende Verhalten des Politikers den sozialen Zweck seines Handelns, nämlich den Interessen der Bürger zu dienen, verletzt. So wie der Preismechanismus bei ausreichender Konkurrenz zwischen Produzenten die Anbieter dazu zwingt, ihr Angebot soweit wie möglich den Verbraucherwünschen anzupassen, so zwingt der Wahlstimmenmechanismus die Politiker, die Interessen der Wähler zu berücksichtigen. Nur der Politiker, dem das am besten gelingt, hat Wahlsiegchancen. (138) Mit diesem Modell rationalen Verhaltens von Politikern bzw. Regierungen in demokratischen Staaten kann erklärt werden, warum stark verdichtete Regionen bei der Placierung von Infrastrukturprojekten begünstigt werden. In ihnen konzentriert sich das Wählerpotential. Entsteht der Eindruck, der Ballungsraum komme bei der Verteilung der Infrastruktureinrichtungen im Vergleich zu wirtschaftlichen Notstandsgebieten zu kurz, verliert die Regierung im Ballungsraum unter Umständen mehr Wählerstimmen, als sie in den "begünstigten" Gebieten gewinnt. Das Ziel, die Wählerstimmen zu maximieren, und so an der Macht zu bleiben, erzwingt also eine überproportionale Versorgung der Ballungsregionen mit Infrastrukturleistungen. (139, 140) 2. 2. 2. 2. Raumwirtschaftliche Quasi-Neutralität Finanzpolitische Maßnahmen des Staates waren und sind teilweise noch heute an dem Postulat einer "raumwirtschaftlichen Quasi-Neutralität" ausgerichtet. Aus dieser Forderung ergibt sich als ausgabepolitische Konsequenz, daß die öffentlichen Leistungen entsprechend den lokalen Bedarfen räumlich verteilt werden sollen. (141) Für die räumliche Verteilung des öffentlichen Leistungsangebots ist also die aktuelle Nachfrage nach staatlichen Leistungen entscheidend. Ihr regionales bzw. lokales Volumen ist von der in der Vergangenheit abgelaufenen raumwirtschaftlichen Entwicklung abhängig und pro Einwohner um so größer, je höher der Agglomerationsgrad einer Region ist. Die in der Vergangenheit entstandene Raumstruktur wird als das Ergebnis der marktwirtschaftlichen Kräfte angesehen und deshalb als Datum hingenommen. Durch Beseitigung von Engpässen in der Infrastruktur soll erreicht werden, daß sich der spontan ablaufende raumwirtschaftliche Prozeß unbehindert entfalten kann. Die Ausrichtung des öffentlichen Leistungsangebots an den lokalen Bedarfen scheint zugleich das Gebot der Sparsamkeit bei der Verwendung öffentlicher Mittel zu erfüllen. (142) Nur die Infrastruktureinrichtungen scheinen gerechtfertigt, die in befriedigendem Umfang ausgelastet sind. Dies ist aber bei großenteils unteilbaren Anlagen nur der Fall, wenn sie auf eine große örtliche Nachfrage nach ihren Leistungen stoßen. 63 Die "Bedarfsorientierung des räumlichen Ausgabeverhaltens"(l43) des Staates, das aus dem Streben nach "raumwirtschaftlicher Quasi-Neutralität" und "privatwirtschaftlicher Quasi-Rentabilität" resultiert, verbessert die Standortqualität der Verdichtungsräume bzw. verhindert ihre Verschlechterung und verstärkt den räumlichen Differenzierungsprozeß. 2. 2. 3. Die räumliche Verteilung neuen technischen Wissens Technischer Fortschritt oder neues technisches Wissen umfaßt alle in einer Periode ne11 realisierten Produktionsverfahren und neuen Produkte, auch wenn sie mit bisher bekannten Verfahren hergestellt worden sind. (144) Technischer Fortschritt entsteht in drei Stufen: - Entwicklung neuen technischen Wissens (Erfindung oder Invention) - Realisierung der Invention (Innovation) - Annahme und Nachahmung des realisierten technischen Wissens (Adaption und Imitation) Alle drei Stadien des technischen Fortschritts haben für seine räumliche Verteilung Bedeutung. 2. 2. 3.1. Räumliche Verteilung der Erfindungen Die Entwicklung neuen technischen Wissens hängt von der "Höhe der Forschungsinputs (Kapital, Arbeit, bestehendes Wissen) und •.• von einer Zufallsgröße ab. 11 (145) Vor Beginn des Industrialisierungsprozesses werden die Erfindungen überwiegend von Einzelerfindern gemacht. Der Zufall spielt für die Entstehung neuen technischen Wissens eine relativ große Rolle und sorgt für eine gleichmäßige Verteilung der Erfindungen im Raum. Mit zunehmender Industrialisierung nimmt der Zwang zur Entwicklung neuen technischen Wissens, vor allem durch die Veränderung der Faktormengenrelation und Konkurrenzverschärfung zu. Die Entwicklung des technischen Fortschritts wird immer systematischer durch Forschungsindustrien betrieben. Mit der Veränderung in der Organisation des technischen Fortschritts, der "Entpersönlichung der Erfingungsund Neuerungstätigkeit" erhält die Höhe der Forschungsinputs das ausschlaggebende Gewicht für die regionale Verteilung der Erfindungen. (146) Kapital, Arbeit und das in den Arbeitskräften und dem bereits investierten Kapital verkörperte technische Wissen konzentrieren sich auf die Regionen, in denen bereits kumulative Wachstumsund Verdichtungsprozesse interne und externe Ersparnisse ermöglicht haben. (147) Diese Räume haben die besten Voraussetzungen, neues technisches Wissen zu entwickeln. Sie werden die Ausgangspunkte technischer Neuerungen. Die interregionalen Unterschiede in der Entstehung des technischen Fortschritts werden aus zwei Gründen auch nicht durch interregionale Kommunikation eingeebnet: 64 - Auch wenn die Bereitschaft des Erfinders zur Weitergabe seiner Erfindung besteht. wie im Fall der staatlichen Grundlagenforschung, sind die Voraussetzungen zur Aufnahme der neuen Erkenntnisse, nämlich ein hoher Stand technischen Wissens. vorzugsweise in den Agglomerationen gegeben. - Im Falle der privaten Grundlagenund Zweckforschung fehlt sogar grundsätzlich die Bereitschaft. neues technisches Wissen unentgeltlich weiterzugeben. (148) 2. 2. 3. 2. Räumliche Verteilung der Innovationen Auch die Chancen zur Realisierung des neuen technischen Wissens hängen von der gegebenen Raumstruktur ab und sind deshalb interregional ungleichmäßig verteilt. Sie sind konzentriert auf Regionen. die besondere Standorteigenschaften (Marktnähe, gute Infrastrukturausstattung. hoher Agglomerationsgrad usw.) aufweisen. Dort ansässige Unternehmen erzielen im Durchschnitt höhere Gewinne als Konkurrenten in schwächer agglomerierten Regionen. (149) Sie sind deshalb eher in der Lage, neue technische Produktionsverfahren. die häufig wegen ihrer Unteilbarkeit einen großen Kapitalaufwand und wegen des mit ihnen verbundenen Risikos überwiegend Selbstfinanzierung erfordern. einzuführen. (150) 2. 2. 3. 3. Räumliche Verteilung der Imitationen Das Stadium der Adaption und der Imitation ist durch ähnliche Zusammenhänge gekennzeichnet wie das der Innovation und der Invention. "Ein Nachvollzug oder eine bessere Ausführung der Innovation sind .. oft nicht möglich. weil den potentiellen Imitatoren nicht genügend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen (zum Beispiel. wenn es sich um kleine Unternehmen handelt) und die Forschungsabteilungen für das spezielle Problem nicht genügend geistiges Kapital (vorgetane Arbeit) akkumuliert haben. "(151) Auch die Möglichkeit der Aufnahme und des Nachvollzugs, die häufig den Adaptoren und Imitatoren selbst die Entwicklung neuer Verfahren und Produkte und die Ausnutzung interner Ersparnisse ermöglichen. sind also überwiegend auf die von der wirtschaftlichen Entwicklung begünstigten Regionen beschränkt. 2. 2. 4. Ergebnis der bisherigen Überlegungen Der Ablauf des räumlichen Differenzierungsprozesses muß aus dem Zusammenwirken aller Standortfaktoren erklärt werden: Naturräumliche Faktoren und historische Zufälligkeiten geben die auslösenden Entwicklungsimpulse (Initialzündung) für regionale Wachstumsund Verdichtungsprozesse. Die räumliche Nähe zu anderen privaten Wirtschaftssub65 jekten läßt externe Ersparnisse und in ihrer Folge auch interne Ersparnisse entstehen. Mit zunehmender Verdichtung steigt die Nachfrage der privaten Wirtschaftssubjekte nach öffentlichen Leistungen. Durch die nachfrageorientierte Begünstigung der Verdichtungsräume beim Aufund Ausbau der Infrastruktur durch den Zentralstaat werden den privaten Wirtschaftssubjekten weitere Möglichkeiten zur Realisierung externer und interner Ersparnisse geboten. Hohe Gewinne, aufnahmefähige Märkte, hoher Stand verkörperten technischen Wissens, geistig mobile Einwohner, "soziale Atmosphäre" machen die Unternehmen dieser Regionen zu Vorreitern bei der Entstehung und Durchsetzung des technischen Fortschritts. Die interregionale Wettbewerbsfähigkeit der regionsansässigen Faktorbesitzer, das regionale Gewinnbzw. Einkommensgefälle und damit die Attraktivität der Region für ortsfremde Faktoren werden weiter erhöht. Daß dieser kumulative Prozeß nicht unbegrenzt weiterläuft, liegt an der Existenz der Faktoren, die auch bei langfristiger Betrachtungsweise für das regionale Entwicklungspotential Potentialfaktorcharakter haben: - die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen - die Teilfaktoren des Faktors Boden - die wirtschaftsgeographische Lage. (152) Ihre Kapazität kann auch langfristig nicht oder nur zu hohen Kosten erweitert werden, so daß sie als Engpaßfaktoren die langfristigen regionalen Entwicklungspotentiale begrenzen, Je stärker das regionale Entwicklungspotential durch den regionalen Wachstumsund Verdichtungsprozeß ausgelastet ist, desto mehr Faktoren erschweren eine weitere regionale Verdichtung und Wohlstandssteigerung. Auf diese den räumlichen Differenzierungsprozeß begrenzenden Faktoren soll nun etwas näher eingegangen werden. 2. 3, Agglomerationsnachteile: Negative externe Effekte Der kumulative Wachstumsund Verdichtungsprozeß nimmt die "nicht-privaten Leistungsquellen" einer Region immer stärker in Anspruch und erschöpft sie schließlich. (153) "Lokalisierte Faktoren" werden immer knapper, (154) der regionale Wachstumsund Verdichtungsprozeß stößt in immer mehr Bereichen an seine räumlichen Grenzen. Man kann die Agglomerationsnachteile auch als Resultat der Überlastung des Raumes und seiner natürlichen Eigenschaften bezeichnen. Über die Nachteile der Enge kann ebenso wie über die Vorteile der Nähe "vom theoretischen Standpunkt aus sehr wenig Allgemeines"(155) gesagt werden. Deshalb soll an einigen Beispielen verdeutlicht werden, wie die langfristigen Potentialfaktoren des regionalen Entwicklungspotentials die kumulativen Tendenzen des Verdichtungsprozesses bremsen und möglicherweise sogar brechen können. (156) 66 2. 3.1. Flächenknappheit Ein Teilfaktor des Faktors Boden ist die Fläche, die mit zunehmender Ballung immer knapper wird. Die Flächenknappheit und die dadurch verursachte Bodenpreissteigerung haben u. a. folgende ballungsbremsenden Effekte: - Sie bewirken. daß Unternehmen in Ballungsgebieten gar nicht oder nur zu hohen Kosten ihre Produktionsanlagen und/oder ihre Produktionskapazität erweitert können. Ihre Möglichkeiten, interne Ersparnisse zu realisieren. werden dadurch begrenzt. Langfristig können diese Unternehmen gegenüber Konkurrenten in schwächer agglomerierten Regionen wettbewerbsunfähig werden, wenn jene dank ausreichender Flächen ihre Produktionskapazität ständig erweitern. hohe interne Ersparnisse realisieren und einen immer größeren Anteil an der Nachfrage gewinnen. - Flächenknappheit und Bodenpreissteigerungen in den Ballungsgebieten begrenzen auch die Kapazitätserweiterungen im Bereich der Infrastruktur. Die Gebietskörperschaften können schon aus Kostengründen beim Ausbau der Infrastruktur nicht mehr Schritt halten mit der Nachfrage nach Infrastrukturleistungen. Die zunehmend auftretenden Engpässe in der Infrastruktur beeinträchtigen die Produktivität der ortsansässigen Faktoren, denn die von der öffentlichen Hand gebotenen externen Ersparnisse verringern sich. - Flächenknappheit und Bodenpreissteigerungen verdrängen das Wohnungsangebot aus dem Zentrum andie Peripherie des Ballungsraumes. Hohe Mieten und zeitraubende Arbeitswege verringern die Attraktivität der Region für Arbeitskräfte und werden in den Löhnen und lohnabhängigen Aufwendungen auf die Unternehmen weitergewälzt. (157) Die Flächenknappheit kann als "eine Ursache und ein lnitialpunkt der Erschließung der noch •unterentwickelten' ländlichen Gebiete" angesehen werden. "Die industrialisierten Regionen ••• müssen wegen der Flächenknappheit ihre Produktionsfaktoren in anderen Regionen .•. einsetzen, was zu einer Entwicklung dieser Räume und zu einer Angleichung der Niveaus im Gesamtraum führt." Dazu "bedarf es aber eines sehr hohen Entwicklungsniveaus verbunden mit einer sehr hohen Flächenbeanspruchung in den entwickelten Regionen. "(158) 2. 3. 2. Verschlechterung der Umweltbedingungen Einen zweiten Teilfaktor des Faktors Boden kann man mit dem Begriff "Umweltbedingungen" umschreiben. Einstmals freie Güter (159) werden mit zunehmender Auslastung des regionalen Entwicklungspotentials immer mehr zu knappen Gütern, deren Inanspruchnahme immer höhere Kosten verursacht. Zu den negativen Folgen eines regional begrenzten Wachstumsund Verdichtungsprozesses gehören unter diesem Gesichtspunkt: 67 - die zunehmende Verschmutzung und Vergiftung von Luft und Wasser, - die Lärmbelästigung, - die Probleme der Müllbeseitigung. - die Erschöpfung natürlicher Wasserreservoirs u.ä. Die durch den Ballungsprozeß bewirkte Ausund Überlastung der natürlichen Umweltfaktoren wirkt direkt kostensteigernd auf die Unternehmen. Werden bestimmte Schwellenwerte überschritten, wirken sich diese Folgen der Verdichtung z.B. gesundheitsschädigend aus und werden als Belästigungen empfunden. Deshalb erteilt die öffentliche Hand den Verursachern immer mehr Auflagen, durch die die Umweltbeeinträchtigungen vermieden werden sollen. Die dadurch erzwungenen Maßnahmen sind für die Verursacher in der Regel äußerst kostenintensiv (z.B. Luftfilter, Rauchwaschanlagen oder unternehmenseigene Kläranlagen). Gleichzeitig wird der Unternehmenssektor auf indirekte Weise durch die Nachteile der Enge negativ berührt. Die Bewältigung der ballungsbedingten Umweltprobleme durch die öffentliche Hand verursacht dieser hohe Kosten (Kläranlagen, Erschließung neuer Grundwasserreservoirs usw.). die in Form höherer Gebühren auch die Kosten der Unternehmen erhöhen. Lärmbelästigung. Umweltverschmutzung, räumliche Enge, Verkehrsund Wohnungsengpässe, all dies beeinträchtigt Gesundheit, Lebensfreude, Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der Arbeitskräfte (160) und wirkt sich negativ auf Kosten bzw. Produktivität der Unternehmen aus. 2. 3. 3. Institutionell-organisatorische Starrheiten Aber auch die durch die anderen Potentialfaktoren gesetzten Grenzen machen sich im Verlauf des Verdichtungsprozesses bemerkbar. Hier sei nur die geringe Elastizität der gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen betont, die sich solange nicht nachteilig auswirkt, wie die gesellschaftlichen 'und politischen Institutionen nicht stark in Anspruch genommen werden. So treten z.B. mit zunehmender Auslastung der Verwaltungskapazitäten im öffentlichen und privaten Sektor immer mehr organisatorisch-institutionelle Starrheiten auf (langwierige Antragsund Genehmigungsverfahren, Kompetenzüberschneidungen u. ä, ). Auch sie mindern die Produktivität der ortsansässigen Faktoren. Ähnliches gilt auch für die traditionellen Formen und Regeln des menschlichen Zusammenlebens, die mit steigender räumlicher Enge und fortschreitender Arbeitsteilung immer höherem Druck ausgesetzt sind und die Leistungsfähigkeit der Menschen beeinträchtigen können. (161) 2. 3, 4, Die Funktion der Agglomerationsnachteile als automatische Stabilisatoren des räumlichen Differenzierungsprozesses Die starke Ausbzw. Überlastung des Raumes, die sich in Nachteilen der Enge niederschlägt, verursacht bei den ortsansässigen Faktoren Kostener68 C, ANSATZPUNKT UND KONZEPTION EINER ZIELGERECHTEN REGIONALPOLITIK Die Überlegungen des vorhergehenden Kapitels relativieren die Annahme, derzufolge die Unternehmer ihr Kapital ständig an den Orten investieren, an denen sie den größtmöglichen Geldgewinn realisieren können. Als weiterer Einwand gegen diese Annahme muß bedacht werden, daß die Unternehmer gleichzeitig auch Konsumenten sind und, wenn überhaupt, nicht ihr monetäres Einkommen, sondern ihren Gesamtnutzen unter Einschluß nichtmonetärer Einkommensbestandteile maximieren wollen. (183) Nun ist aber einerseits der realisierte Geldgewinn die wohl wichtigste Determinante des Gesamtnutzens eines Unternehmers. Zum anderen kann davon ausgegangen werden, daß die Kosten der Informationsgewinnung sowie die Unsicherheit der Informationen über Standorteigenschaften langfristig sinken und an Bedeutung verlieren werden. (184) Aus diesen Gründen wird daran festgehalten, daß das nicht investierte Kapital sehr mobil ist und tendenziell an den Ort des höchsten Realertrags strebt. (185) Entscheidend für die Standortwahl der Investoren und somit auch für die regionale Verteilung der Produktivkräfte sind in erster Linie die regionalen Gewinnunterschiede bzw. die regionalen Unterschiede im Verhältnis zwischen Reallohn und Arbeitsproduktivität. (186) Das Reallohn-ArbeitsproduktivitätsVerhältnis ist die entscheidende Determinante des Beschäftigungsniveaus eines Betriebs, einer Region oder einer ganzen Volkswirtschaft. Je größer das Reallohn-ArbeitsproduktivitätsVerhältnis einer Region im Verhältnis zu demjenigen in den anderen Regionen ist, desto niedriger ist das Beschäftigungsniveau in dieser Region. Die bereits ansässigen Unternehmen erzielen infolge des bei gegebener regionaler Produktivität zu hohen Reallohnniveaus geringere Gewinne als Konkurrenten in anderen Regionen. Sie können deshalb auf längere Sicht nicht im gleichen Ausmaß wie ihre Konkurrenten produktivitätserhöhende, technischen Fortschritt verkörpernde Maßnahmen durchführen und verlieren immer stärker ihre Konkurrenzfähigkeit. Das Arbeitsplatzangebot in den Regionen mit überdurchschnittlich hohem Verhältnis von Reallohn zu Arbeitsproduktivität geht zurück. Für standortsuchende Unternehmer scheidet eine solche Region von vornherein als möglicher Standort aus, so daß der Rückgang des Arbeitsplatzangebots auch nicht durch Kapitalimport ausgeglichen werden kann. In dieser Region entsteht regionale Arbeitslosigkeit, die man als Mindestlohnarbeitslosigkeit bezeichnen kann. (187) Regionen, in denen die Lohnquote unterdurchschnittlich hoch ist, bieten dagegen den ansässigen Unternehmen gute Chancen, ihre Kapazitäten zu erweitern, langfristig Produktivitätsfortschritte zu erzielen und so ihre Wettbewerbsfähigkeit auszubauen. Bereits ansässige Unternehmen expandieren, neue Unternehmen werden attrahiert, wodurch das regionale Arbeitsplatzangebot steigt. Die regionale Arbeitslosigkeit auf der einen und das Überangebot an Arbeitsplätzen auf der anderen Seite bewirken eine Abwanderung von Arbeitskräften aus den Regionen mit hohem in die Regionen mit niedrigem Reallohn-Arbeitsproduktivitäts-Verhältnis. Der mobilste Teil des relativ immobilen Faktors 75 Arbeit folgt dem wesentlich mobileren Faktor "nicht investiertes Kapital" an die Orte der hohen Realerträge des Kapitals. (187) Arbeitskräftewanderungen werden also nicht in erster Linie von regionalen Unterschieden in den Reallohnsätzen bestimmt, sondern vielmehr von regionalen Unterschieden im Arbeitsplatzangebot und damit von regionalen Unterschieden in den Möglichkeiten der Einkommenserzielung. (188) Ein regionales Reallohngefälle kann sogar der Grund dafür sein, daß Arbeitskräfte zur Abwanderung aus den Regionen mit hohem in die Region mit niedrigerem Reallohnsatz gezwungen werden. Diese Situation tritt ein, wenn den regionalen Reallohnunterschieden nicht im selbtm Ausmaß Produktivitätsunterschiede zugunsten der Region mit höherem Reallohn entsprechen. Regionale Unterschiede in den Reallohn•Arbeitsproduktivitäts-Verhältnissen kommen dadurch zustande, daß die regionalen Produktivitätsgefälle von den regionalen Reallohngefällen abweichen. Das regionale Gefälle der Arbeitsproduktivität verläuft parallel zum regionalen Gefälle der Agglomerationsgrade. (189) Die Vorteile der räumlichen Konzentration: Vorteile des engen räumlichen Verbunds, umfangreiches und differenziertes Angebot öffentlicher Leistungen, gute Chancen zur DUrchsetzung neuen technischen Wissens, erhöhen die Produktivität des Faktors Arbeit und verschaffen den stark verdichteten Regionen einen Produktivitätsvorsprung gegenüber den schwach verdichteten Regionen. Im vorhergehenden Kapitel werden die Agglomerationsvorteile als Ursache des regionalen Gewinngefälles zugunsten der stark agglomerierten Regionen bezeichnet. Diese Auffassung ist aber nur zutreffend, wenn die agglomerationsbedingten Produktivitätsunterschiede größer sind als die regionalen Reallohnunterschiede. Davon kann man aber realistischerweise ausgehen. Die Verhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften über die Höhe der Nominallohnsätze stehen unter dem Diktat der Forderung: "Gleicher Lohn für gleiche Arbeit". Mit diesem Postulat sind aber regionale Nominallohnunterschiede und, bei geringen regionalen Preisniveauunterschieden, damit auch regionale Reallohnunterschiede im Ausmaß der regionalen Produktivitätsunterschiede nicht vereinbar. (190) Bei kurzfristig, vielleicht auch mittelfristig gegebener regionaler Arbeitsproduktivitätsentwicklung bestimmt die gewerkschaftliche Lohnpolitik das regionale Beschäftigungsniveau. Setzt sie in allen Teilen der Volkswirtschaft ohne Rücksicht auf regionale Produktivitätsunterschiede gleich hohe Nominallohnsätze durch, sorgt sie dafür, daß das interregionale Produktivitätsgefälle zu einem interregionalen Gewinngefälle wird. Die Regionen mit weit unterdurchschnittlichem Niveau der Arbeitsproduktivität, die schwach agglomeriert und häufig peripher gelegen sind, verlieren Kapital und Arbeitskräfte und werden immer mehr zu wirtschaftlichen Notstandsgebieten. Regionen, die dank ihres hohen Agglomerationsgrades und ihrer zentralen Lage eine überdurchschnittlich hohe Arbeitsproduktivität aufweisen, attrahieren immer mehr Faktoren, bleiben weiterhin Zuwanderungsregionen. Bei gegebenem regionalen Produktivitätsgefälle sind die Reallöhne in den Agglomerationen zu niedrig, in den Deglomerationsgebieten zu hoch, um die Ballungstendenzen zu bremsen und eine ausgeglichenere Entwicklung der einzelnen Regionen einzuleiten. 76 Die gewerkschaftliche Lohnpolitik erweist sich damit als ein nicht zu unterschätzender Bestimmungsfaktor des räumlichen Differenzierungsprozesses. Sie kann zu einem auslösenden Faktor eines langfristigen Wachstumsund Verdichtungsprozesses in einer zurückgebliebenen Region werden. Dazu ist es erforderlich, daß sie Reallohnunterschiede gegenüber den Ballungsgebieten zuläßt, die größer als die Produktivitätsunterschiede gegenüber jenen Wohlstandsregionen sind. Dadurch wird die zurückgebliebene Region für viele Unternehmen als Standort attraktiver als die Agglomeration. Bereits ansässige Unternehmen brauchen nicht mehr abzuwandern, um wettbewerbsfähig zu bleiben, sondern können infolge ihrer verbesserten Wettbewerbsfähigkeit ihren Absatz ausdehnen. Die sich bildende und ständig verstärkende Verdichtung wirtschaftlicher Aktivitäten schafft immer mehr Möglichkeiten für ansässige Unternehmen, interne und externe Ersparnisse zu nutzen. Die lohnpolitische Zurückhaltung hat eine langfristige Produktivitätssteigerung ausgelöst, die nun auch Reallohnsteigerungen ohne Gefahr für die regionale Wettbewerbsfähigkeit und das regionale Beschäftigungsniveau ermöglicht. Seine entscheidende Bedeutung für die unternehmerische Standortwahl macht das Reallohn-Arbeitsproduktivitäts-Verhältnis in den einzelnen Regionen zum wichtigsten Ansatzpunkt für regionalpolitische Maßnahmen des Staates. Aufgabe der staatlichen Regionalpolitik ist es, die "Ursachen der Rückständigkeit von Regionen, nämlich die Angebotsbedingungen"(l 91 ), in den Griff zu bekommen. Dabei ist für den Erfolg der "angebotsorientierten Regionalpolitik"(l92) nicht entscheidend, daß sie die Angebotsbedingungen in zurückgebliebenen Regionen schlechthin verbessert, sondern daß sie die Angebotsbedingungen dort im Vergleich zu anderen Regionen, insbesondere den Ballungsregionen, verbessert. Um dies zu erreichen, muß das Reallohn-ArbeitsproduktivitätsVerhältnis gleichzeitig in beiden Regionstypen beeinflußt werden. In den Regionen, deren Verdichtung und Wachstum gebremst werden soll, wird ein Anstieg des Reallohns im Vergleich zur Arbeitsproduktivität angestrebt, Dagegen soll sich die Rentabilität der Standorte in wirtschaftlichen Notstandsgebieten dadurch verbessern, daß dort die Arbeitsproduktivität schneller wächst als der Reallohn. (193) Regionalpolitische Maßnahmen können sowohl beim jeweiligen Reallohnals auch beim jeweiligen Produktivitätsniveau einer Region ansetzen. Doch scheidet eine Einflußnahme des Staates auf das Reallohnniveau über eine Beeinflussung des Nominallohnniveaus infolge der geltenden Tarifautonomie in der Bundesrepublik und den anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft weitgehend aus. (194) Zur Beeinflussung der regionalen Angebotsbedingungen und Gewinnsituationen stehen dem Staat langfristig in erster Linie nur produktivitätsbeeinflussende Maßnahmen zur Verfügung. Diese Maßnahmen können in zwei Gruppen unterteilt werden: - Bei der ersten Gruppe handelt es sich um jene Maßnahmen, durch die eine weitere Erhöhung der privatwirtschaftlichen Produktivität der Arbeitsplätze in den Ballungsgebieten verhindert oder gebremst werden soll. Der Maßnahmenkatalog umfaßt überwiegend Unterlassungen: Alle Eingriffe, die die produktivitätsmindernde Wirkung der Agglomerationsnachteile ab77 schwächen oder beseitigen, sollen unterlassen werden. Ballungsnachteile sollen soweit wie möglich in pekuniäre Kosten transformiert und ihren Verursachern angelastet werden, damit sie einen spürbaren Druck auf die Rentabilität der Standorte in den Agglomerationen ausüben. - Der zweite Maßnahmenkomplex betrifft die Angebotsbedingungen in den zurückgebliebenen Regionen und zielt auf eine Steigerung der regionalen Produktivität im Verhältnis zum Reallohn ab. Als entwicklungspolitische Strategie hat sich das Konzept der regionalen Schwerpunktbildung (195) oder der dezentralisierten Konzentration (196) durchgesetzt. Es basiert auf der Erkenntnis, daß die Qualität eines Standorts entscheidend von seinem Angebot externer Ersparnisse abhängt. Nur wenn eine zurückgebliebene Region vergleichbare Möglichkeiten zur Realisierung externer Ersparnisse wie eine stark agglomerierte Region bietet, können in ihr neue Unternehmen angesiedelt oder bereits ansässige Unternehmen gehalten werden. Die Bildung und Verstärkung regionaler Verdichtungsschwerpunkte scheint also eine notwendige Voraussetzung für einen dauerhaften, sich selbst tragenden regionalen Wachstumsprozeß zu sein. Regionale Verdichtungsschwerpunkte lassen sich mit vertretbarem Aufwand nur bilden und/oder entwickeln, wenn die knappen öffentlichen Fördermittel massiv in wenigen ausgewählten Orten eingesetzt werden. (197) Die verfolgte Konzeption ist eine "Verbindung des Entwicklungspolkonzepts mit dem Zentrale-Orte-Konzept zu einem Konzept der 'Wachstumszentren'". (198) Einerseits strebt die regionale Entwicklungspolitik die Konzentration eines umfangreichen und differenzierten Angebots öffentlicher und privater Dienstleistungen im regionalen Schwerpunkt an. Andererseits wird die Ansiedlung und Expansion solcher Unternehmen gefördert, die vorund nachgelagerte Unternehmen attrahieren und so zur Bildung eines Industriekomplexes beitragen, der seinen Mitgliedern vielfältige Fühlungsvorteile bietet. Diese Politik der aktiven Sanierung will durch eine Verbesserung der regionalen Angebotsbedingungen in den wirtschaftlichen Notstandsgebieten erreichen, daß der Faktor Kapital zum Faktor Arbeit wandert. Auf diese Weise wird in den Notstandsgebieten das Arbeitsplatzangebot erweitert und diversifiziert, wodurch eine weitere Abwanderung von Arbeitskräften in die Ballungsgebiete verhindert wird. Im nächsten Hauptteil der Arbeit wird nun untersucht, über welche grundsätzlichen Möglichkeiten der Zentralstaat und die nachgeordneten Gebietskörperschaften verfügen, um eine solche Politik zu betreiben. Dabei können hier nur die Möglichkeiten und ihre Erfolgschancen diskutiert werden, mit Hilfe finanzpolitischer Maßnahmenkomplexe die räumliche Ordnung der Wirtschaft zu beeinflussen. 78 D. FINANZPOLITISCHE EINFLUSSMÖGLICHKEITEN DER ÖFFENTLICHEN HÄNDE AUF DIE RÄUMLICHE ORDNUNG DER WIRTSCHAFT I. Der Einfluß der Gemeinden auf die Raumstruktur 1. Voraussetzungen der Modellbetrachtungen Auf der ersten Stufe der Überlegungen über finanzpolitische Einflußmöglichkeiten der öffentlichen Hände auf die regionale Verteilung der Ressourcen wird die Existenz übergeordneter Gebietskörperschaften vernachlässigt. Gefragt wird lediglich nach den Raumwirkungen des kommunalen Finanzsystems, worunter die Beeinflussung der lokalen Standortqualitäten und der Anziehungskraft auf Ressourcen durch einnahmenund ausgabenpolitische Entscheidungen kommunaler Gebietskörperschaften verstanden wird. (199) Dabei sollen folgende Annahmen gelten: a) Die Gemeinden besitzen sowohl auf der Einnahmenals auch auf der Ausgabenseite vollständige oder weitgehende Finanzautonomie. Entweder können sie selbständig entscheiden, welche Einnahmequellen sie in welchem Ausmaß ausschöpfen wollen, Das kommunale Einnahmesystem ist als ungebundenes Trennsystem ausgestaltet. (200) Oder die den Gemeinden zustehenden Einnahmequellen sind festgelegt, dann steht ihnen das Ausmaß ihrer Inanspruchnahme frei. In diesem zweiten Fall liegt ein gebundenes Trennsystem (200) vor. Diese unbegrenzte oder begrenzte Einn.!!h_menhoheit wird durch eine vollständige Ausgabenhoheit ergänzt. Die Gemeinden können nach eigenem Ermessen über ihre eigenen Einnahmen verfügen. b) Die Einnahmen der Gemeinden bestehen ausschließlich aus Steuern. Eine Finanzierung der Ausgaben durch Kredite ist ausgeschlossen. c) Die Aktivität der Gemeinden ist örtlich vollständig radizierbar. Die örtliche Radizierbarkeit besitzt drei Aspekte: - Die den einzelnen Gemeinden zufließenden Steuereinnahmen werden ausschließlich von Einwohnern der jeweiligen Gemeinde gezahlt und getragen. Eine regionale Steuerüberwälzung findet also nicht statt. - Das Leistungsangebot der einzelnen Gemeinden kommt nur Einwohnern der anbietenden Gemeinde zugute. Es treten also keine Ertrags-Spillovers auf. - Die einzelnen Gemeinden beziehen die zur Erstellung ihres Leistungsangebots erforderlichen Inputs ausschließlich von ortsansässigen Wirtschaftssubjekten. Von der Kommune werden also nur ortsansässige Arbeitskräfte beschäftigt und Aufträge nur an ortsansässige Unternehmen vergeben. (201) d) Die Kommunen betreiben eine "aktive Standortpolitik"(202). Sie versuchen bewußt Einfluß auf die Standortentscheidungen der Wirtschaftssubjekte zu nehmen, indem sie die Standortqualitäten am Ort im Verhältnis zu anderen Gemeinden verbessern, Ihr raumwirtschaftliches Ziel besteht darin, soviel 79 Ressourcen wie möglich in die eigene Region zu lenken, um 11 die ökonomische Lage der eigenen Region zu verbessern"(203) bzw. "die Vorteile der eigenen Region zu maximieren"(204). Die Kommunen streben also nicht die gesamtwirtschaftlich erwünschte Raumstruktur an, sondern verfolgen räumlich unkoordinierte Zielsysteme. (205) Der "Vorteil der eigenen Region" wird von der Gemeinde überwiegend unter fiskalisch-deckungspolitischen Gesichtspunkten betrachtet. Ihre Finanzpolitik ist auf die Attrahierung potenter Steuerzahler ausgerichtet und dient damit der Einnahmenerzielung. Die "partielle Einnahmenorientierung der Ausgabenpolitik" der Gemeinden scheint ein Wesensmerkmal der kommunalen Finanzautonomie zu sein. (206) Die Adressaten und damit die konkrete Strategie dieser einnahmenorientierten Attrahierungspolitik werden durch die Ausgestaltung des kommunalen Steuersystems determiniert. (207) Hängt z.B. die Höhe der kommunalen Steuerkraft (208) in erster Linie von der Einkommensteuerleistung der Gemeindebürger ab, wird sich die kommunale Finanzpolitik stark um eine Attrahierung gutverdienender Arbeitskräfte bemühen. (209) Ein Interesse an der Ansiedlung von Gewerbebetrieben besteht dann nur insoweit, als ein ausreichendes Arbeitsplatzangebot ein wichtiger Wohnfaktor für Bezieher hoher Einkommen sein kann. Dagegen steht die Ansiedlung von Gewerbebetrieben dann im Mittelpunkt finanzpolitischer Maßnahmen der Gemeinden, wenn der größte Teil der kommunalen Steuereinnahmen von Gewerbebetrieben aufgebracht wird. (210) Wenn man eine eindeutige Aussage darüber treffen will, welche Art von Ressourcen die Gemeinden mit Hilfe ihrer finanzpolitischen Aktionsparameter attrahieren wollen, muß man also ein bestimmtes kommunales Steuersystem unterstellen. Deswegen wird hier in Übereinstimmung mit der Situation in der Bundesrepublik Deutschland angenommen, daß der Hauptpfeiler des kommunalen Steuersystems durch eine Gewerbesteuer gebildet wird. Diese Annahme entspricht uneingeschränkt der Situation in der BRD bis zur Gemeindefinanzreform von 1969. (211) Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer bei gleichzeitiger Abtretung eines Teils der Gewerbesteuer an Bund und Länder hat das Interesse der Gemeinden an der Ansiedlung von Gewerbebetrieben abgeschwächt. Doch ist auch weiterhin die Abhängigkeit der kommunalen Steuerkraft von Zahl und Rentabilität der Gewerbebetriebe am Ort sehr groß. (211) Darüber hinaus ist das gewerbliche Arbeitsplatzangebot einer Gemeinde ein wichtiger Wohnortfaktor und bestimmt so Zahl und Einkommensteuerleistung der Gemeindeeinwohner mit. Aus diesen beiden Gründen kann die Attrahierung von Gewerbebetrieben und die Förderung der bereits ansässigen Betriebe auch nach der Gemeindefinanzreform als das dominierende raumwirtschaftliche (Unter- )Ziel der kommunalen Finanzpolitik angesehen werden. Um dieses Ziel zu erreichen, versuchen die einzelnen Gemeinden, das lokale Reallohn-ArbeitsproduktivitätsVerhältnis bzw. die lokale Erlös - Kosten-Relation im Verhältnis zu anderen Gemeinden zu verbessern. Auf 80 diese Weise soll wenigstens für einige Unternehmen ein regionales Gewinngefälle geschaffen werden, durch das eine Zuwanderung von Kapital und Arbeitskräften induziert und eine Abwanderung bereits ansässiger Faktoren verhindert wird. (212) Im nächsten Abschnitt wird nun analysiert, welche Möglichkeiten die einzelnen Gemeinden grundsätzlich besitzen, mit finanzpolitischen Mitteln die Investitionsentscheidungen der Unternehmen zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Dabei interessiert besonders die Wirksamkeit und damit die Attrahierungskraft der einzelnen finanzpolitischen Instrumente. Für eine regionalpolitische Beurteilung der Raumwirkungen des kommunalen Finanzsystems ist weiterhin entscheidend zu wissen, inwieweit der Einsatz der einzelnen Attrahierungsmaßnahmen allen Gemeinden gleichermaßen oder nur einigen wenigen faktisch möglich ist. 2. Die finanzpolitischen Aktionsparameter der Gemeinden 2.1. Gliederung des kommunalen Aktionsraumes Das regionalpolitische Instrumentarium wird in der Literatur überwiegend in drei Gruppen zusammengefaßt, für die hier einige alternative Bezeichnungen aufgeführt werden: - Instrumente der befehlenden (213) bzw. der normativen (214) Raumordnungspolitik, Zwangsmittel (215) oder Geund Verbote (direct controls) (216); - Instrumente der ankurbelnden (213) bzw. der aktivierenden (214) Raumordnungspolitik, Anreiz-, Abschreckungs-, Anpassungsund Gestaltungsmittel (215) oder finanzielle Maßnahmen (finanzielle incentives) (216); - Instrumente der empfehlenden (213) bzw. der informierenden {214) Raumordnungspolitik, Maßnahmen der Kommunikation und Information (215). · Die Instrumente aller drei Maßnahmenkomplexe zielen darauf ab, die privaten Wirtschaftssubjekte zu einem Verhalten zu bewegen, das den Zielvorstellungen des regionalpolitischen Entscheidungsträgers entspricht. Dabei unterscheiden sich die Geund Verbote von den finanziellen Maßnahmen vor allem in der "Direktheit des Eingriffes"(217), also in der "Unmittelbarkeit bzw. Mittelbarkeit, in der eine Verhaltensänderung bewirkt wird. "(217) Während mit Maßnahmen der ersten Gruppe den privaten Wirtschaftssubjekten vielfach ein bestimmtes Verhalten zwingend vorgeschrieben wird, bleibt ihnen bei den Maßnahmen der zweiten Gruppe in der Regel die Entscheidungsfreiheit, ob sie die angebotenen finanziellen Anreize annehmen oder ablehnen. Nur die Instrumente dieser zweiten Gruppe, die spezifisch finanzpolitische Instrumente sind, werden anschließend untersucht. Sie werden weiterhin unterteilt in - einnahmenund ausgabenpolitische Maßnahmen, - haushaltsund unternehmensorientierte Maßnahmen. 81 Mit der Unterscheidung von haushalts - und unternehmensorientierten Maßnahmen wird unterstellt, daß verschiedene, in sich relativ homogene Gruppen von Wirtschaftssubjekten auf die von regionalpolitischen Entscheidungsträgern gesetzten finanziellen Anreize in unterschiedlicher Weise reagieren, (218) so daß durch selektiven Instrumenteneinsatz das Verhalten gerade derjenigen Wirtschaftssubjekte beeinflußt werden kann, deren Aktivitäten für die regionale Entwicklung als besonders wichtig angesehen werden. Nun bereitet zwar die Unterteilung in haushaltsorientierte und unternehmensorientierte Maßnahmen, insbesondere auf dem Gebiet der Infrastrukturleistungen "statistisch-empirisch fast unüberwindliche Schwierigkeiten. In der Theorie darf aber davon ausgegangen werden, daß über die Zuordnung eindeutig entschieden werden kann. "(219. 22 0) Als Ergebnis dieser Vorüberlegungen ergibt sich folgende Gliederung des finanzpolitischen Aktionsraumes der Gemeinden zur Beeinflussung der Raumstruktur:(221) Auf der Einnahmenseite: Auf der Ausgabenseite: - Steuern von Haushalten ( a) unmittelbare Zahlungen (222) - Steuern von Unternehmen - an Haushalte - an Unternehmen (b)Angebot öffentlicher Leistungen(223) - an Haushalte (224) - an Unternehmen. Zur Verbesserung ihrer Standortqualität und damit zur Erhöhung ihrer Attraktionskraft auf mobile Faktoren, insbesondere den Faktor Kapital, können die Gemeinden die finanzpolitischen Aktionsparameter grundsätzlich sowohl quantitativ als auch strukturell variieren. (225) Diese grundsätzlichen Möglichkeiten werden anschließend beschrieben und hinsichtlich ihrer Wirksamkeit beurteilt. 2. 2. Raumwirtschaftliche Einflußmöglichkeiten der Kommunen durch Variation des Niveaus ihrer Aktivität bei unveränderter Struktur ihrer Einnahmen und Ausgaben 2. 2.1. Senkung des Niveaus kommunaler Aktivität Für die folgenden Überlegungen wird angenommen, daß die Gemeinden ausschließlich Steuern von Unternehmen erheben und die ihnen zufließenden Steuereinnahmen für die Erstellung eines Leistungsangebots verwenden, das ausschließlich den Unternehmen zugute kommt. Außerdem wird unterstellt, daß bei gleicher Steueranspannung alle Gemeinden gleich hohe Steuereinnahmen pro Kopf erzielen. Durch eine Senkung der Steuerbelastung unter das Niveau der Steueranspannung in anderen Kommunen kann eine Gemeinde nun versuchen, attrahierend auf ortsfremde Unternehmen zu wirken und die Expansionsmöglichkeiten bereits ansässiger Unternehmen zu verbessern. Das von der Gemeinde zu ihren 82 Gunsten geschaffene regionale Steuerlastgefälle dient also als Instrument zur Erhöhung der lokalen Wirtschaftsund Steuerkraft. Isoliert betrachtet verbessert die Steuersenkung die Gewinnsituation der tatsächlich oder potentiell in der Gemeinde produzierenden Betriebe. Die von der Steuersenkung bewirkte Kostensenkung kann zu zwei Reaktionen der Unternehmen führen: - Die Kostensenkung kann in Form niedrigerer Preise an die Käufer der Produkte weitergegeben werden. Dieser Preiseffekt zieht in der Regel einen Mengeneffekt nach sich. Der Anstieg der nachgefragten Menge {bei gleichem oder vergrößertem Absatzgebiet) führt langfristig zu einer Produktionserhöhung, ermöglicht interne Ersparnisse und somit indirekt eine Gewinnsteigerung. - Die begünstigten Unternehmen verzichten auf eine Preissenkung im Ausmaß der Steuersenkung. Ihr Gewinn steigt damit infolge der Steuersenkung unmittelbar, wodurch ihnen in der Zukunft eine verstärktE!"Entwicklung und Anwendung technischer und organisatorischer Neuerungen und damit weitere Kostensenkungen möglich werden, (226) Beide Effekte des regionalen Steuerlastgefälles erhöhen die Wettbewerbsfähigkeit der ansässigen Unternehmen im Vergleich zu Unternehmen in Gemeinden mit höherer Steuerbelastung. Bereits ansässige Unternehmen expandieren stärker, als dies ohne Steuersenkung der Fall gewesen wäre, für standortsuchende Unternehmen wird die Gemeinde attraktiver. Mit der Senkung der Steuerbelastung durch die Gemeinde ist aber nicht nur eine kostenmäßige Entlastung der Unternehmen, sondern auch gleichzeitig ein Rückgang der Steuereinnahmen der Gemeinden verbunden. (227) Zwar könnte man vermuten, daß die Expansion der ansässigen und die Zuwanderung neuer Unternehmen infolge der Steuersatzsenkung zu einem Anstieg der Steuerbemessungsgrundlagen in der Gemeinde führt, Doch weist dieser Förderoder Mengeneffekt der Steuersatzsenkung einen hohen Zeitbedarf auf. Der Ausfall von Steuereinnahmen infolge der Steuersatzsenkung {bei unveränderten Bemessungsgrundlagen) wird nicht sofort kompensiert durch einen Anstieg der Steuerbemessungsgrundlagen {bei nun niedrigerem Steuersatz). Der aus diesem Zusammenhang resultierende Rückgang der kommunalen Steuereinnahmen zwingt die Gemeinde, ihr Angebot von Vorleistungen für die private Produktion einzuschränken, {228) Öffentliche Inputs müssen durch private Inputs ersetzt werden, wodurch die Unternehmen wieder kostenmäßig belastet werden. Die Nettowirkung aus der Senkung der Steuerbelastung und der Verringerung des öffentlichen Leistungsangebots auf die Kostenbzw. Gewinnsituation der Unternehmen entscheidet, ob diese von den Gemeinden angewandte Attrahierungsstrategie Erfolg hat. Nur wenn die Kostensenkung infolge der Steuersatzsenkung von den Unternehmen höher eingeschätzt wird als die Kostensteigerung infolge des Ausfalls öffentlicher Leistungen, wird diese Gemeinde für Investoren attraktiver. 83 Schränkt die Kommune dagegen Aktivitäten ein, die bisher mit positiven externen Ersparnissen (229) für den Unternehmenssektor verbunden waren, liegt also eine ka, tenmäßige Präferenz für die öffentliche Produktion der Vorleistungen vor, stellt sich zwangsläufig eine Verschlechterung der Standortverhältnisse ein. Bei der Mehrzahl öffentlicher Leistungen zugunsten der Unternehmen ist aber wohl die Wahrscheinlichkeit groß, daß positive externe Ersparnisse vorliegen. Deshalb muß man diese Strategie der Kommunen als wenig erfolgversprechend betrachten, die lokale Wirtschaftsund damit auch Steuerkraft zu stärken. 2. 2. 2. Erhöhung des Niveaus der kommunalen Aktivität Eine Kommune kann auch mit der entgegengesetzten Strategie versuchen, zusätzliche Ressourcen in die eigene Region zu lenken. In diesem Fall soll eine Anhebung des Steuersatzes Steuermehreinnahmen bewirken, mit denen das Angebot öffentlicher Leistungen zugunsten der Unternehmen erhöht werden kann. (230) Während bei der ersten Strategie Attrahierungseffekte von der relativ geringen Steuerbelastung erwartet werden (und ein Rückgang der Steuereinnahmen aus der Sicht der Gemeinde unerwünscht ist), erhofft man sich bei dieser Strategie Attrahierungsund Fördereffekte von dem im Verhältnis zu anderen Gemeinden größeren Angebot unternehmensorientierter kommunaler Leistungen. Aber auch in diesem Fall muß der Nettoeffekt von erhöhter Steuerbelastung. die zur Finanzierung des quantitativ und/oder qualitativ verbesserten Leistungsangebots erforderlich ist, und gestiegenem Leistungsangebot der Gemeinden auf die Gewinnsituation der Unternehmen betrachtet werden. Nur aus diesem Nettoeffekt lassen sich Rückschlüsse auf die Erfolgsaussichten dieser Strategie ziehen. Der Erhöhung der individuellen Steuerbelastung folgt in der Regel eine Erhöhung des ö'ffentlichen Leistungsangebots erst mit einiger zeitlicher Verzögerung. Außerdem besteht für das einzelne Unternehmen eine erhebliche Unsicherheit darüber, in welchem Ausmaß es vom erhöhten Leistungsangebot profitiert. So treten zuerst fast ausschließlich die negativen Standortwirkungen der Steuersatzerhöhung ein, so daß sich diese Strategie erst einmal in einer Verschlechterung der Gewinnsituation und der Gewinnaussichten ortsansässiger und potentieller Investoren auswirkt: - entweder unmittelbar, wenn eine Steuerüberwälzung auf die Abnehmer nicht durchgeführt wird oder nicht gelingt, - oder mittelbar, weil infolge der Steuerüberwälzung ein regionales Preisgefälle entsteht, das zu sinkendem Absatz, eingeschränktem Absatzgebiet und verringerten Möglichkeiten zur Ausnutzung interner Ersparnisse führt. (2 31) Dadurch werden wenigstens temporär die Standortqualität der Gemeinde und ihre Attraktionskraft auf Investoren vermindert. Tendenziell werden ansässige Unternehmen zur Abwanderung in Gemeinden mit niedrigerer Steuerbe84 2. 3. 3, Variation der Ausgabenstruktur "Bei gleicher Höhe der Pro-Kopf-Ausgaben in den Regionen (Ländern) (bzw. Gemeinden, F. T. J kann die Ausgabenstruktur auf private Haushalte und Unternehmen anziehend oder abstoßend wirken. 11 (253) Dabei hat die einzelne Kommune vor allem zwei grundsätzliche Möglichkeiten, die Standortbedingungen für Gewerbebetriebe im Vergleich zu anderen Kommunen zu verbessern: - Transferzahlungen an Haushalte (Sozialleistungen) werden verringert. die an Unternehmen (Subventionen) im selben Ausmaß erhöht. (254) - Kommunale Leistungen zugunsten der Haushalte werden eingeschränkt, so daß Finanzmittel frei werden, mit denen das Angebot kommunaler Leistungen zugunsten der Unternehmen ausgeweitet werden kann. Die Wirksamkeit dieser ausgabenpolitischen Maßnahmen als Instrumente der kommunalen Attrahierungspolitik wird anschließend untersucht. 2. 3, 3, 1. Substitution von Sozialleistungen durch Subventionen Um die Wirksamkeit dieser ausgabenpolitischen Maßnahmen zu beurteilen. müssen im wesentlichen dieselben Überlegungen angestellt werden wie zur Frage der Wirksamkeit der Strukturänderung auf der Einnahmenseite: - Ebenso wie mit der steuerlichen Entlastung von Unternehmen versucht die Gemeinde durch zusätzliche Transferzahlungen an Unternehmen "korrespondierende Investitionen privater Unternehmungen und der öffentlichen Hand (zu] induzieren und damit neue Quellen für externe Kostenersparnisse (zu] erschließen. "(255) Es sollen also auf indirektem Wege verstärkt Möglichkeiten zur Ausnutzung externer und interner Ersparnisse in der Gemeinde und damit die Basis für einen sich selbst tragenden Wachstumsprozeß geschaffen werden. in dessen Verlauf die Subventionierung der Unternehmen überflüssig wird. - Auch bei dieser Strategie muß die Gemeinde befürchten, daß sich die anderen Gemeinden gleichgerichtet verhalten und daß die Arbeitskräfte, deren verfügbares Einkommen infolge der Kürzung der Sozialleistungen gesunken ist. in andere Gemeinden abwandern. Beide Reaktionen verhindern, daß den Unternehmen überhaupt und dazu noch längerfristige Standortvorteile von der Gemeinde geboten werden können. Doch läßt die weiter unten diskutierte Beziehung (256) zwischen Steuerkraft und Ausgabenstruktur einer Gemeinde vermuten, daß vielen Gemeinden ein gleichgerichtetes Verhalten infolge mangelnder Finanzkraft nicht möglich ist. auch wenn es ihnen zur Erhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit wünschenswert erscheint. Außerdem kann bei Empfängern von Sozialleistungen. die häufig den unteren Einkommensund Bildungsschichten angehören, eine besonders geringe regionale Mobilität angenommen werden, Aus diesen beiden Gründen hat eine Gemeinde eine reelle Chance. durch zusätzliche Subventionen bei gleichzeitig verminderten Sozialleistungen ihre Standortqualität auch längerfristig im Vergleich zu anderen Gemeinden zu verbessern. 91 - Die Reversibilität dieser ausgabenpolitischen Vergünstigung ist eher noch höher als die der steuerpolitischen Vergünstigung einzuschätzen. Einmal werden Subventionen in Form direkter Zahlungen an Unternehmen (offene Subventionen) regelmäßiger auf ihre Berechtigung überprüft als Subventionen in Form steuerlicher Vergünstigungen (verdeckte Subventionen) (257, 258). Zum anderen ist bei der Kürzung von offenen Subventionen in der Regel mit weniger Widerstand der Betroffenen und der Öffentlichkeit zu rechnen. Werden nämlich steuerliche Vergünstigungen aufgehoben, erscheint dies den Betroffenen und der Öffentlichkeit häufig als zusätzliche Belastung in Form einer Steuererhöhung. Dagegen wird eine Kürzung direkter Zahlungen an Unternehmen oft nur als Wegfall von Vergünstigungen empfunden und kann der Öffentlichkeit nicht als zusätzliche Belastung glaubhaft gemacht wenden. Offene Subventionen sind also beherrschbarer als verdeckte Subventionen. Der hohe Grad der Reversibilität dieser ausgabenpolitischen Vergünstigung macht es unwahrscheinlich, daß Investoren ihre Standortentscheidung überwiegend an regionalen Unterschieden hinsichtlich offener Subventionen ausrichten, auch wenn dadurch ein regionales Kostenbzw. Gewinngefälle verursacht wird. • Im Gegensatz zu den steuerlichen Vergünstigungen ist die Wirksamkeit der offenen Subventionen nicht an die Existenz von Gewinnen gebunden. Lediglich aus diesem Grund könnte man diesem Instrument eine größere Eignung als Instrument der Attrahierungspolitik der Gemeinden zubilligen. Substituiert eine Gemeinde Transferzahlungen an Haushalte durch Transferzahlungen an Unternehmen und gewährt sie damit den ortsansässigen Unternehmen absolut höhere offene Subventionen als andere Gemeinden, (259) kann sie nicht ohne weiteres erwarten, auf diese Weise einen stärkeren Einfluß auf die Standortentscheidung der Investoren auszuüben als mit der entsprechenden steuerpolitischen Strategie. Die absolut höheren offenen Subventionen werden ebenso wie eine niedrigere Steuerbelastung, wenn überhaupt, nur dann bei der Investitionsentscheidung eines Investors den Ausschlag zugunsten der betreffenden Gemeinde geben, wenn sich alle übrigen Standortbedingungen nicht wesentlich gegenüber alternativen Standorten unterscheiden. Allein durch höhere Subventionen jedenfalls wird eine Kommune kaum die Raumstruktur zu ihren Gunsten beeinflussen können. (260) 2. 3. 3. 2. Substitution haushaltsorientierter Infrastrukturleistungen durch unternehmensorientierte Infrastrukturleistungen Die Untersuchung über die Determinanten des räumlichen Differenzierungsprozesses hat gezeigt, daß sich mit zunehmender wirtschaftlicher Entwicklung und Arbeitsteilung die Standortentscheidungen der privaten Investoren immer stärker an der regionalen Verteilung der Möglichkeiten, externe und interne Ersparnisse auszunutzen, orientieren. (261) Für die sogenannten "footloose industries" sind die externen und internen Ersparnisse bereits "die entscheidenden Standorteigenschaften"(262) geworden. Diese notwen92 digen Standorterfordernisse und Bedingungen eines sich selbst tragenden Wachstumsprozesses können die einzelnen Gemeinden einmal in indirekter Weise beeinflussen. Diese Möglichkeit ist im Zusammenhang mit den beiden subventionspolitischen Strategien dargestellt und als wenig erfolgversprechend beurteilt worden. Zum anderen können die Kommunen in direkter Weise für externe und interne Ersparnismöglichkeiten sorgen, denn ihre Investitionen in die Infrastruktur sind eine "wesentliche Quelle der so entscheidenden externen Effekte". (263) 2. 3. 3. 2.1. Die angestrebte Standortwirkung Die beiden wichtigsten der vielfältigen Wirkungen von Infrastrukturmaßnahmen (264). der indirekte Produktivitätseffekt und der direkte Wohlstandseffekt, stehen hier im Mittelpunkt des Interesses. Der indirekte Produktivitätseffekt mißt "die externen Effekte, welche durch eine Investition zugunsten anderer Bereiche oder Unternehmungen geschaffen werden und sich dort in Kostensenkungen beziehungsweise Produktivitätssteigerungen auswirken, ohne daß der Investor dafür entschädigt wird. Der indirekte Produktivitätseffekt ist der mit den meisten Infrastrukturinvestitionen beabsichtigte Zweck. "(265) Dieser Effekt geht von Leistungen der unternehmensorientierten Infrastruktur (Produktivinfrastruktur) aus. Diese Leistungen werden den Unternehmen von der öffentlichen Hand unentgeltlich oder zu nicht kostendeckenden Preisen zur Verfügung gestellt und substituieren Vorleistungen. die sonst von den Produzenten i,elbst erstellt werden müßten. "Der direkte Wohlstandseffekt .. besteht darin, daß gewisse Investitionen •.• Kapitalgüter schaffen, welche von privaten Haushalten unmittelbar genutzt werden können. "(266) Dieser Effekt ist mit Leistungen der haushaltsorientierten Infrastruktur (Konsumtivinfrastruktur) verbunden. Ihre Leistungen haben Konsumgutcharakter und stellen einen Bestimmungsfaktor des nicht-monetären Haushaltseinkommens dar. (267) Diese unterschiedlichen Wirkungen der Infrastruktur kann sich eine Kommune zunutze machen, wenn sie Gewerbebetriebe attrahieren will. Zu diesem Zweck müßte sie ihr Angebot an haushaltsorientierten Leistungen reduzieren. Mit den freiwerdenden Ressourcen könnte sie dann ihr Angebot an Infrastrukturleistungen zugunsten der Unternehmen erhöhen. so daß sie den ansässigen Unternehmen absolut mehr kostensenkende Vorleistungen bietet als andere Gemeinden. Bei gegebener örtlicher Nachfrage nach unternehmensorientierten Infrastrukturleistungen schafft di.e Gemeinde damit einen Infrastrukturüberschuß. Sie hofft, dadurch so viel wirtschaftliche Aktivitäten zu attrahieren und in der Region zur Entfaltung zu bringen, daß die aktuelle Nachfrage nach Infrastrukturleistungen auf das Niveau des vorhandenen Angebots steigt, (268) die lokale Steuerkraft erhöht wird und so in der Zukunft einen Ausbau auch der haushaltsorientierten Infrastruktur erlaubt. Dieser Anreizeffekt könnte dadurch zustande kommen, daß die Ausdehnung des infrastrukturellen Leistungsangebots den betroffenen Unternehmen Preissenkungen erlaubt und ihre Gewinne erhöht. Es tritt "eine Verbesserung der Wettbewerbs93 bedingungen gegenüber Konkurrenten (ein], die sich im erhöhten Absatz, Senkung der Stückkosten durch Mehrproduktion und Mehrabsatz, besseren Möglichkeiten der Selbstfinanzierung und damit zur Forschung nach technischem Fortschritt äußern kann. "(269, 270) Der erhoffte Attrahierungseffekt soll also bei dieser Strategie von einem regionalen Leistungsgefälle ausgehen. 2. 3. 3. 2. 2. Bestimmungsfaktoren der Wirksamkeit Die Wirksamkeit dieser ausgabenpolitischen Attrahierungsstrategie hängt in erster Linie wieder von den Faktoren ab, die im Zusammenhang mit der Variation der Einnahmenstruktur diskutiert worden sind. 2. 3. 3. 2. 2.1. Das Verhalten der anderen Kommunen Eine Parallelreaktion der anderen Kommunen würde verhindern, daß die autonom handelnde Gemeinde überhaupt absolut mehr unternehmensorientierte Infrastrukturleistungen als andere Kommunen anbieten und so ein regionales Leistungsgefälle zu ihren Gunsten schaffen kann. Die Ausdehnung des Leistungsangebots zugunsten der Unternehmen würde somit auch nicht die Standortqualität dieser Gemeinde im Vergleich zu den anderen Gemeinden verbessern. Doch ist ein solches Parallelverhalten der übrigen Kommunen wesentlich unwahrscheinlicher als im Fall der steuerpolitischen Attrahierungsstrategie. Einmal kann man davon ausgehen, daß die Transparenz einer Steuerstrukturänderung für die Gemeinden größer ist als diejenige einer Verschiebung des lnfrastrukturleistungsangebots. Wenn die Mehrzahl der Gemeinden gar nicht bemerkt, daß eine einzelne Gemeinde ihr unternehmensorientiertes Leistungsangebot erhöht, können sie sich aber auch nicht gleichgerichtet verhalten. Aber auch, wenn die Kommunen gleichermaßen gut über steuerpolitische wie über ausgabenpolitische Attrahierungsmaßnahmen einer einzelnen Gemeinde informiert sind, scheint vielen Kommunen eine Anpassung ihres Leistungsangebots an das der autonom handelnden Gemeinde unmöglich. Dieser Tatbestand resultiert aus der Abhängigkeit der Ausgabenstruktur einer Gemeinde von der absoluten Höhe ihrer Steuerkraft. Dieser Zusammenhang wird weiter unten eingehender diskutiert. (2 71) 2. 3. 3. 2, 2. 2. Die Reaktion der privaten Haushalte Die Reduzierung des haushaltsorientierten lnfrastrukturleistungsangebots bedeutet für die Haushalte eine Verringerung ihres verfügbaren Realeinkommens. (272) Reagieren sie darauf mit einer Verlagerung ihres Wohnsitzes in Gemeinden mit größerem Angebot haushaltsorientierter Leistungen, werden die Unternehmen zu Kompensationszahlungen in Form höherer Bruttoarbeitsentgelte gezwungen. Ihre Kostensituation hätte sich damit kaum oder gar nicht im Verhältnis zu anderen Standorten verbessert. 94 Nun kommt aber eine solche Überwälzung nur bei hoher regionaler Mobilität des Faktors Arbeit zustande. Die Diskussion im Zusammenhang mit den beiden subventionspolitischen Attrahierungsstrategien hat jedoch gezeigt, daß eine Reihe von Gründen für die Vermutung einer recht geringen regionalen Mobilität der Arbeitskräfte spricht. Im Zusammenhang mit der Einschränkung des haushaltsorientierten Leistungsangebots durch eine Kommune kommt noch ein weiterer Faktor hinzu, der eine Abwanderung und Überwälzung der Nutzeneinbuße in Form höherer Bruttoarbeitsentgelte unwahrscheinlich 'macht: Die "'Geldillusion' der Haushalte in Bezug auf ihr verfügbares Realeinkommen [dürfte) bei Ausgabenänderungen beträchtlich stärker sein •. als bei Steueränderungen. "(2 73) Eine Steuererhöhung schlägt sich für den Haushalt am Ende der Wirtschaftsperiode sichtbar in einer Verringerung seines verfügbaren Geldeinkommens nieder. Dagegen ist die Nutzeneinbuße infolge verringerten Leistungsangebots für ihn in der Regel unmerklich. Wird sie aber nicht oder nur unvollständig wahrgenommen, kann auch keine Ausweichreaktion erfolgen. Soweit Überwälzungsprozesse unbeachtet bleiben oder nicht eintreten, können also "relative Standortpräferenzen für diejenigen Kommunen abgeleitet werden, die vergleichsweise mehr als andere Gemeinden Vorleistungen an die Industrie als an die Endnachfrage abgeben". (274) 2. 3. 3. 2. 2. 3. Die Einschätzung der Dauerhaftigkeit der Standortvorteile durch die Investoren Investoren werden nur dann bereit sein, in einer Gemeinde zu investieren, wenn sie die langfristigen Entwicklungsmöglichkeiten ihres Unternehmens in dieser Gemeinde günstiger einschätzen als in anderen Gemeinden. Deshalb ist für den Erfolg einer Attrahierungsstrategie entscheidend, ob die Investoren die von der Gemeinde geschaffenen Standortvorteile als langfristig, als relativ irreversibel einschätzen. Bei Standortvorteilen in Form höherer (offener und verdeckter) Subventionen ist es für die Investoren höchst ungewiß, wie lange dieser Standortvorteil bestehen bleibt, denn die Gemeinde kann die zusätzlichen Vergünstigungen jederzeit wieder rückgängig machen. Anders verhält es sich dagegen mit Standortvorteilen, die durch einen Ausbau der unternehmensorientierten Infrastruktur entstehen. Sie können nicht ohne weiteres, wenn sie einmal geschaffen worden sind, wieder aufgehoben werden. "Vorleistungen in Form von Investitionen der Öffentlichen Hand, deren Nutznießer Unternehmungen sind, bleiben während der gesamten Lebensdauer [der Infrastrukturinvestition, F. T.) wirksam, so daß sie in dieser Hinsicht 'standortwirksamer' sind"(275) als subventionspolitische Vergünstigungen. Die geringe Wahrscheinlichkeit von gleichgerichtetem Verhalten aller übrigen Kommunen und von Ausweichreaktionen der Haushalte begründet die Vermutung, daß eine Gemeinde dauerhafte Standortvorteile schaffen kann, wenn sie absolut mehr unternehmensorientierte Infrastrukturleistungen pro Einwohner anbietet als andere Gemeinden. Der hohe Grad an Irreversibilität 95 der so geschaffenen Standortvorteile sorgt dafür, daß diese Standortvorteile in die Standortkalkulation der Investoren eingehen und sich ihre Standortentscheidung stärker an regionalen Unterschieden im unternehmensorientierten Leistungsangebot orientiert als z.B. an regionalen Unterschieden in der Steuerbelastung. 2. 3. 3. 2. 3. Die Basisfunktion der Infrastruktur , Bei der Überlegung, welchem finanzpolitischen Instrument die größte Attraktionskraft und damit im Rahmen einer Attrahierungspolitik der Vorrang einzuräumen ist, muß noch ein weiterer Gesichtspunkt berücksichtigt werden. Ohne eine Mindestausstattung mit bestimmten Infrastruktureinrichtungen ist eine wirtschaftliche Betätigung an einem Ort entweder gar nicht oder nur zu so hohen Kosten möglich, daß sie sich nicht lohnt. Infrastruktur ist eine notwendige Voraussetzung wirtschaftlicher Aktivitäten. In diesem Sinne hat die Infrastruktur eine Grundlagen- (276) bzw. Basisfunktion (277) für die wirtschaftliche Entwicklung einer Region zu erfüllen. Erst wenn die erforderlichen infrastrukturellen Voraussetzungen für ökonomische Aktivitäten geschaffen sind, kann eine Gemeinde an den Einsatz anderer finanzpolitischer Attrahierungsinstrumente denken. (278) 2. 3. 3. 3. Die Bedeutung der haushaltsorientierten Infrastruktur als Attrahierungsinstrument Mit ihrer Basisfunktion und großen Wirksamkeit kann der Vorrang der unternehmensorientierten Infrastrukturmaßnahmen gegenüber allen anderen finanzpolitischen Attrahierungsmaßnahmen der Gemeinden begründet werden. Nun entwickelt sich aber die Verfügbarkeit von Arbeitskräften, insbesondere solchen mit hoher Qualifikation, an einem Ort zu einem immer bedeutenderen Standortfaktor. Zugleich hängt die Wohnortwahl sowohl der Unternehmerals auch der Nichtunternehmerhaushalte außer von den Einkommemerzie - lungsmöglichkeiten am Ort auch sehr stark vom lokalen Angebot an Infrastrukturleistungen ab. (279) Deshalb werden auch haushaltsorientierte Infrastrukturmaßnahmen ein wichtiges Instrument der kommunalen Attrahierungspolitik. (280) Doch sind nicht alle haushaltsorientierten Infrastrukturleistungen gleichermaßen als Instrument der kommunalen Attrahierungspolitik wirksam. Im wesentlichen werden nur solche Leistungen als Attrahierungsinstrument geeignet sein, die Wirtschaftssubjekten zugute kommen, die sich des Wohlstandseffekts dieser Leistungen bewußt sind und zugleich eine hohe regionale Mobilität aufweisen. Eine Erhöhung der Infrastrukturleistungen zugunsten der Haushalte von Rentnern oder einkommensschwachen Arbeitnehmern wird folglich so gut wie gar nicht die Standortqualität einer Gemeinde verbessern. (281) Wird im folgenden davon ausgegangen, daß "Infrastruktureinrichtungen ••. sowohl als unmittelbar wie als mittelbar produktionsrelevante Ressourcen auch 96 strategische Größen im regionalen Wettbewerb um knappe mobile Produktionsfaktoren"(282) und damit "die entscheidende Methode einer regionalen Entwicklungspolitik"(283) sind, so bezieht sich diese Aussage nicht auf alle Infrastrukturmaßnahmen. Sie gilt in erster Linie für alle unternehmensorientierten und solche haushaltsorientierten Leistungen, die in erheblichem Maße die Wohnortwahl der Unternehmer und hochqualifizierten Arbeitnehmer bestimmen. 2. 3. 4. Empfehlungen für eine kommunale Attrahierungsstrategie Aus den bisherigen Überlegungen ergibt sich in groben Zügen folgende Empfehlung für eine kommunale Attrahierungsstrategie: Eine Gemeinde, die ihre Wirtschaftsund Steuerkraft im Vergleich zu anderen Kommunen erhöhen will, muß versuchen, absolut mehr lnfrastrukturleistungen zugunsten der Unternehmen und der Haushalte der oberen Statusschichten anzubieten als andere Kommunen. Dieses verstärkte Leistungsangebot kann sie im wesentlichen finanzieren (284) - durch Einschränkung der Transferzahlungen und Leistungsabgabe an immobile Haushalte (bei konstantem Niveau ihrer Aktivität), - durch schwerpunktmäßige Verwendung der wachstumsbedingten Steuermehreinnahmen für die attraktivitätsfördernden Ausgaben (bei unveränderter Steuerbelastung) und - durch stärkere Steuerbelastung der ortsansässigen Haushalte und Verwendung der zusätzlichen Steuereinnahmen überwiegend für den Ausbau der attrahierend wirkenden Teile der Infrastruktur (Niveauund Strukturvariation). (285, 286) Subsidiär und simultan zu dieser Infrastrukturpolitik sollten die Gemeinden den Unternehmen Starthilfen in Form offener oder verdeckter Subventionen gewähren. Diese haben vor allem die Aufgabe, Liquiditätsschwierigkeiten zu vermeiden, die neuangesiedelten Betrieben durch Verluste in der Anlaufphase entstehen und die Ansiedlung verhindern oder die Einstellung der neuaufgenommenen Produktion erzwingen können. Diese Subventionen kann man auch als finanzielle Abgeltung der positiven externen Effekte, die von den sich ansiedelnden Betrieben nachfolgenden Betrieben verursacht werden, begründen. (287, 288) Anschließend ist nun zu untersuchen, wovon die absolute Höhe der Ausgaben einer Kommune für die oben aufgeführten attraktivitätsfördernden Infrastrukturleistungen abhängt. Von dieser Determinante wird damit bestimmt, ob alle oder nur bestimmte Gemeinden eine wirksame Attrahierungspolitik betreiben können. 97 2. 3. 5. Die Bedeutung der Steuerkraft für die Attrahierungsmöglichkeiten der einzelnen Gemeinden 2, 3, 5.1, Klärung der Voraussetzungen Bisher wurden gleich hohe Pro-Kopf-Einnahmen und Pro-Kopf-Ausgaben für alle Gemeinden unterstellt. Unter dieser Annahme besitzt diejenige Gemeinde Vorteile im Attrahierungswettbewerb um mobile Ressourcen, die von allen Gemeinden den größten Anteil ihrer Pro-Kopf-Ausgaben für Infrastrukturleistungen verwendet und damit absolut höhere Infrastrukturleistungen anbietet als alle anderen Gemeinden. (289) Die absolute Höhe der Pro-KopfAusgaben für attrahierend wirkende Leistungen und damit das regionale Leistungsgefälle (290) hängen unter den gemachten Voraussetzungen ausschließlich von den autonomen politischen Entscheidungen der einzelnen Kommunen ab. In der Realität hängt die Attraktionskraft der einzelnen Kommune von zwei Faktoren, einem objektiven und einem subjektiven, ab: Die finanzielle Ausstattung einer Gemeinde bestimmt als objektiver Faktor, welche Möglichkeiten eine Gemeinde überhaupt besitzt, attrahierend zu wirken, (291) Von ihrer politischen Entscheidung hängt es dann ab, wie sie die ihr gegebenen Möglichkeiten tatsächlich nutzt. (292) Um den Einfluß der finanziellen Ausstattung einer Kommune auf ihre Attrahierungsmöglichkeiten isoliert aufzeigen zu können, wird davon ausgegangen, daß zwischen den Gemeinden keine Unterschiede in der Steueranspannung bestehen. Außerdem wird auch weiterhin die Möglichkeit der Kreditfinanzierung ausgeschlossen. Damit bestimmt allein die kommunale Steuerkraft, in welcher absoluten Höhe eine Gemeinde pro Einwohner Ausgaben für attraktivitätsfördernde Zwecke leisten kann. 2. 3, 5. 2. Der Einfluß der Steuerkraft auf die absolute Höhe der attraktivitätsfördernden Ausgaben Die absolute Höhe der Steuerkraft einer Gemeinde determiniert in zweifacher Weise die absolute Höhe der Ausgaben einer Gemeinde für attraktivitätsfördernde Zwecke: - Bei gleicher Ausgabenstruktur aller Gemeinden ist die absolute Höhe der Infrastrukturausgaben umso größer, je höher die lokale Steuerkraft ist. Parallel zum regionalen Steuerkraftgefälle verläuft also auch ein Gefälle im kommunalen Leistungsangebot. - Je größer die lokale Steuerkraft ist, desto größer kann der Anteil der attraktivitätsfördernden Ausgaben, also insbesondere der Infrastrukturausgaben, an den Gesamtausgaben sein. Diesen Zusammenhang zwischen Ausgabenstruktur und absoluter Höhe der Steuerkraft kann man folgendermaßen erklären: 98 Jede Gemeinde hat, unabhängig von ihrer Größe und Steuerkraft, bestimmte Mindestleistungen für ihre Bürger zu erbringen. Durch dieses Minimum an öffentlicher Aktivität schafft die Gemeinde die Voraussetzungen für das Zusammenleben von Menschen an einem Ort und sichert allen Gemeindebürgern das kulturelle Existenzminimum. Das Volumen dieser Pflichtaufgaben ist relativ unantastbar. (293) Zur Erfüllung dieser Aufgaben entsprechend bestimmter Mindeststandards werden alle Gemeinden in etwa gleich hohe ProKopf-Beträge aufwenden müssen. (294) Erst wenn die einzelne Gemeinde diese primär haushaltsorientierten Leistungen in befriedigender Weise erbracht hat, kann sie die ihr noch verbleibenden Finanzierungsmittel nach eigenem Ermessen für freie Aufgaben einsetzen. Nur dieser Mobilitätsanteil an den Steuereinnahmen, der als "kommunalstrategisch verwendbare Finanzreserve"(295) zu verstehen ist, steht also der Gemeinde für Zwecke zur Verfügung, von denen sie eine attrahierende Wirkung auf mobile Ressourcen erwartet. (296) Besitzt nun eine Gemeinde eine sehr niedrige Steuerkraft, so reichen die ihr zufließenden Steuereinnahmen möglicherweise noch nicht einmal aus, um ihre Pflichtaufgaben in befriedigender Weise zu erfüllen. Sie wird deshalb gar keine oder nur geringfügige Leistungen zugunsten des Unternehmenssektors finanzieren können. (297) Auch etwaige wachstumsbedingte Steuermehreinnahmen wird sie schwergewichtig dafür einsetzen müssen, ihre Pflichtaufgaben entsprechend den allgemeinen Standards zu erfüllen. Gemeinden mit hoher Steuerkraft können dagegen die Steuereinnahmen, die diesen zur Erfüllung der Pflichtaufgaben erforderlichen Sockelbetrag übersteigen, in vollem Umfang für attraktivitätsfördernde Zwecke ausgeben. Je höher die kommunale Steuerkraft ist, desto größer sind absolut und relativ die Ausgaben für diese freien Aufgaben. Die Ausgabenstruktur einer Gemeinde ist also eine Funktion der absoluten Höhe ihrer Steuerkraft. (298, 299) Damit ergibt sich folgendes Ergebnis: "Je höher das Steueraufkommen pro Einwohner einer Gemeinde ist, desto mehr Ausgaben pro Einwohner kann sie tätigen, und umso größer ist auch die Wahrscheinlichkeit, daß sie eine bessere Infra-Struktur anzubieten vermag [als Gemeinden mit niedrigerer Steuerkraft, F. T. ]. Das bedeutet aber auch: Je höher das örtliche Steueraufkommen pro Kopf ist, desto eher wird eine Gemeinde in der Lage sein, neue Industrien zu attrahieren, die wiederum potentielle Steuerzahler darstellen, "(300) Die Steuerkraft "bestimmt ... die ausgabenpolitischen Freiheitsgrade (über den Mobilitätsanteil) und damit die Intensität kommunaler Attrahierungsmaßnahmen". (301) Sie ist "ein unmittelbarer Gradmesser für die wirtschaftsfördernde Aktivität der Gemeinden"(302) (genauer: für die Möglichkeiten zu wirtschaftsfördernden Aktivitäten), "der wichtigste Anhaltspunkt für den möglichen Umfang der Bereitstellung öffentlicher Leistungen"(303} durch die Kommunen. Aufgrund dieser Zusammenhänge wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, daß die wichtigsten raumwirtschaftlichen Wirkungen der Aktivität der öffent99 liehen Hände, außer von der regionalen Verteilung der staatlichen Ausgaben, von den regionalen Steuerkraftunterschieden ausgehen. (304) Dies ist auch der Grund, weshalb im empirischen Teil der Arbeit vorrangig danach gefragt wird, wie sich die finanzausgleichspolitischen Regelungen in der BRD und insbesondere ihre Modifizierung durch die Finanzreform von 1969 auf die Pro-Kopf-Steuereinnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften (bei einheitlicher Steueranspannung) und damit auf das regionale Steuerkraftgefälle auswirken. 2. 3. 5. 3. Die raumwirtschaftlichen Effekte des regionalen Steuerkraftgefälles Regionale Steuerkraftunterschiede kommen durch regionale Unterschiede in der Höhe der Bemessungsgrundlage der Steuer, die der Gemeinde in Ertragshoheit zusteht, zustande. Da eine Gemeinde mit hoher Steuerkraft eine stärkere Attraktionskraft auf die Wirtschaftssubjekte, die den steuerlichen Tatbestand aufweisen, ausüben kann als eine steuerschwache Gemeinde, wirken Steuerkraftunterschiede auf eine räumliche Konzentration der Steuerbemessungsgrundlage und damit auf eine Verschärfung der regionalen Unterschiede in der Steuerbemessungsgrundlage hin. Dem Steuerkraftgefälle wohnt somit die Tendenz inne, sich selbst zu verstärken. Wir haben ein weiteres Beispiel für das Prinzip der zirkulären Verursachung vorliegen. (305) Welchen konkreten Einfluß ein gegebenes Steuerkraftgefälle auf die Raumstruktur ausübt, hängt vom Steuerobjekt der kommunalen Steuer ab. Hier gehen wir davon aus, daß sich das Steuersystem der untergeordneten Gebietskörperschaften ausschließlich oder doch überwiegend aus einkommensbzw. ertragsabhängigen Steuern zusammensetzt, so daß die Gemeinden (oder Teilstaaten) allein aus fiskalischen Gründen ein Interesse an der Expansion ihres gewerblichen Sektors haben. Unter dieser Voraussetzung ist die kommunale Steuerkraft eine positive Funktion der lokalen Wirtschaftskraft (306), wobei je nach konkreter Ausgestaltung der einzelnen Steuern die regionalen Steuerkraftunterschiede von den regionalen Wirtschaftskraftunterschieden abweichen können. Das regionale Steuerkraftgefälle verstärkt damit die Wohlstandsunterschiede zwischen den Regionen, wodurch die Ursache für noch größere regionale Steuerkraftunterschiede in der Zukunft geschaffen ist. (307) In diesem Zusammenhang drückt sich der ballungsfördernde Effekt eines Steuerverteilungssystems, das zu einer Parallelität von regionalem Steuerkraftgefälle und regionalem Wohlstandsgefälle führt, aus, Das auf einkommensabhängigen Steuern beruhende kommunale Steuersystem ist damit als ein Faktor identifiziert, der dazu beiträgt, daß der von naturräumlichen Faktoren der Lage und des Lagers ausgelöste räumliche Differenzierungsprozeß sich selbstverstärkende Tendenzen entwickelt. "Hat sich im Laufe der geschichtlichen Entwicklung also - gleichgültig aus welchen Ursachen - ein Wohlstandsgefälle zwischen verschiedenen Gebieten herausgebildet, dann wird sich auf Grund dieser zusammenhänge der Abstand zwischen reichen und armen Gebietskörperschaften immer weiter vergrößern; man spricht 100 An Vorzeichen und Höhe der Salden von Zuführungsund Entzugseffekt der zentralstaatlichen Aktivität in den einzelnen Regionen kann also nicht ohne weiteres abgelesen werden, ob der Zentralstaat Ballungstendenzen verstärkt oder abschwächt. Diese Salden sind nicht als Indikatoren des raumwirtschaftlichen Einflusses des Zentralstaates geeignet, Um ihn abschätzen zu können, muß vielmehr in erster Linie die absolute Höhe der Pro-Kopf-Ausgaben des Zentralstaates in den einzelnen Regionen und ihre Struktur ermittelt werden. 2. 3. Raumwirtschaftliche Wirkungen der zentralstaatlichen Infrastrukturausgaben Das wirksamste ausgabenpolitische Lenkungsinstrument des Zentralstaates sind seine Infrastrukturausgaben. Da nicht mehr regional radizierte Aktivität unterstellt wird, müssen die raumwirtschaftlichen Wirkungen der zentralstaatlichen Infrastrukturausgaben unter zwei Gesichtspunkten betrachtet werden, die hier als Nutzenund als Zahlungsinzidenz (324) bezeichnet werden: - Die Infrastrukturausgaben dienen dem Zentralstaat zur Erstellung seines Angebots an Infrastrukturleistungen. Durch die regionale Verteilung seiner Infrastrukturleistungen verschafft er einzelnen Regionen Vorzugspositionen im Attrahierungswettbewerb um mobile Ressourcen und bewirkt regional ungleiche Entwicklungschancen. Dieser raumwirtschaftliche Effekt des infrastrukturellen Leistungsangebots (Nutzeninzidenz) ergibt sich primär aus der regionalen Verteilung der Infrastrukturprojekte (formale Nutzeninzidenz). Die bewußte Placierung der Infrastrukturprojekte ist ein wichtiges Instrument des Zentralstaates zur Beeinflussung der regionalen Entwicklung. (325) Die regionale Verteilung der Infrastrukturprojekte gibt aber noch kein vollständiges Bild der regionalen Verteilung des Nutzens aus Infrastruktureinrichtungen. Einmal muß bedacht werden, daß auch Einwohner anderer Regionen die Leistungen eines Infrastrukturprojektes in Anspruch nehmen können (Ertrags-spillovers). Zum anderen muß ermittelt werden, in welchem Ausmaß das Angebot von Infrastrukturleistungen in einer Region bereits ansässige Faktoren interregional wettbewerbsfähiger macht, regionsfremde Ressourcen attrahiert und auf diese Weise einen regionalen Entwicklungsprozeß induziert (effektive Nutzeninzidenz). - Infrastrukturausgaben sind das monetäre Äquivalent zu Gütern und Leistungen, die der Zentralstaat vom privaten Sektor bezieht und zur Erstellung seines Leistungsangebots einsetzt. Mit der regionalen Verteilung seiner Vorleistungskäufe besitzt der Zentralstaat ein weiteres Instrument. mit dem er in den einzelnen Regionen Möglichkeiten zur Erzielung von Arbeitseinkommen und Gewinnen sowie zur Realisierung interner Ersparnisse schaffen kann (Zahlungsinzidenz). Die regionale Verteilung der InputKäufe bedeutet "eine regionale Verteilung von zusätzlichen bzw. 'vorenthaltenen• Vorteilen für die dort ansässigen Unternehmer". (326) Mit der bewußten Placierung seiner Aufträge (formale Zahlungsinzidenz) besitzt 107 der Zentralstaat ein zusätzliches Instrument, mit dem er erheblichen Einfluß auf die regionalen Wachstumsprozesse ausüben kann. (327) Um die raumwirtschaftlichen Wirkungen det' Input-Käufe vollständig zu erfassen (effektive Zahlungsinzidenz), müssen auch die Folgewirkungen (328) ermittelt werden, die von der Vergabe der Aufträge und von den Zahlungsströmen, die den einzelnen Regionen zufließen, ausgehen. Die Überlegungen über die Einflußmöglichkeiten des Zentralstaates auf die Raumstruktur können in folgenden Thesen zusammengefaßt werden: - Der raumwirtschllftliche Einfluß des Zerttralstaates resultiert in erster Linie aus der regionalen Verteilung seiner Infrastrukturleistungen (Outputs) und der regionalen Verteilung seiner Vorleistungskäufe (Inputs). - Die regionale Verteilung der zen~ralstaatlichen Outputs und Inputs hängt primär von der regionalen Verteilung der lnfrastrukturprojekte und der regionalen Placierung der Aufträge ab. - Die raumwirtschaftliche Wirkung der Projektund Auftragsverteilung kann zwar durch etwaige Ertrags-spillovers und finanzielle Abflüsse in andere Regionen in Form von Vorleistungskäufen der Auftragsnehmer und Konsumgüterkäufen der begünstigten Einkommensbezieher modifiziert, aber kaum aufgehoben werden. - Deshalb sind die regionale Placierung der lnfrastrukturprojekte und die regionale Placierung der Aufträge die wirksamsten raumwirtschaftlichen Lenkungsinstrumente des Zentralstaates aus dem Bereich der Finanzpolitik. - Der Zentralstaat kann einer Region Standortvorteile verschaffen, indem er in dieser Region absolut höhere Infrastrukturleistungen pro Einwohner anbietet und/oder absolut höhere Aufträge pro Einwohner in diese Region fließen läßt als in andere Regionen. - Der Begünstigung einer Region durch überdurchschnittlich hohe Infrastrukturleistungen kann eine Benachteiligung durch unterdurchschnittlich hohe Aufträge pro Einwohner gegenüberstehen. Der raumwirtschaftllche Einfluß des Zentralstaates ergibt sich als Nettoeffekt der regionalen Verteilung seiner Leistungen und Aufträge. (329) Sowohl das vom Zentralstaat geschaffene regionale Leistungsgefälle als auch das regionale Auftragsgefälle bestimmen Richtung und Intensität seines Einflusses auf die Raumstruktur. 3. Raumwirtschaftliche Einflußmöglichkeiten durch Beeinflussung der Einnahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften Der regionalpolitische Handlungsspielraum der untergeordneten Gebietskörperschaften (Länder·und Gemeinden) wird durch die absolute Höhe ihrer Steuerkraft determiniert. Die regionalen Unterschiede in der Steuerkraft entscheiden über Richtung und Stärke der raumwirtschaftlichen Effekte, die von der finanzpolitischen Aktivität der untergeordneten Gebietskörperschaften ausgehen. (330) Deshalb ist die Verteilung der Finanzierungsmittel, die 108 den untergeordneten Ebenen im Föderativstaat zustehen, auf die einzelnen Mitglieder dieser Ebenen ein entscheidender Aktionsparameter zur Beeinflussung der Raumstruktur. ( 331) 3. 1. Die finanzausgleichspolitischen Maßnahmen Dem Zentralstaat steht eine Reihe von Maßnahmen zur Verfügung, mit denen er die Verteilung der Einnahmen auf die einzelnen untergeordneten Gebietskörperschaften steuern kann. Ihm ist es grundsätzlich möglich, diejenige regionale Streuung der Steuerkraft zu realisieren, die am wirksamsten zur Erreichung seiner regionalpolitischen Zielvorstellungen beizutragen scheint. Bei diesen Maßnahmen handelt es sich im wesentlichen um folgende (332): - Ausstattung der untergeordneten Gebietskörperschaften mit Steuern, die ihnen in Ertragshoheit, also gemäß dem örtlichen Aufkommen, (333) zustehen. Die regionale Streuung des örtlichen Aufkommens einer einzelnen Steuer gleicht niemals derjenigen der anderen Steuern. Deshalb werden mit der Auswahl der "eigenen" Steuern der untergeordneten Gebietskörperschaften gleichzeitig auch Richtung und Stärke des regionalen Steuerkraftgefälles festgelegt. - Beteiligung der untergeordneten Gebietskörperschaften an Gemeinschaftssteuern (334) und Verteilung der einer Ebene zustehenden Steuereinnahmen auf die einzelnen Mitglieder der Ebene nach anderen Kriterien als dem des örtlichen Aufkommens. Durch entsprechende Wahl des Verteilungskriteriums kann der Zentralstaat die von ihm gewünschte regionale Streuung der Steuereinnahmen pro Kopf realisieren. - Regelungen, die dem Ausgleich unerwünschter Steuerkraftunterschiede dienen. Der Zentralstaat kann auf direktem Wege unerwünschte Steuerkraftunterschiede abschwächen, indem er Ausgleichszahlungen an steuerschwache Gebietskörperschaften der untergeordneten Ebene leistet (vertikaler Steuerkraftausgleich). Außerdem kann er durch gesetzliche Bestimmungen beeinflussen, in welcher Richtung und in welchem Ausmaß untergeordnete Gebietskörperschaften Ausgleichszahlungen an Körperschaften derselben Ebene zu leisten haben (horizontaler Steuerkraftausgleich). - Zuweisungen des Zentralstaates an untergeordnete Gebietskörperschaften, die nicht primär dem Ausgleich von regionalen Steuerkraftunterschieden dienen. Durch sie kann der Zentralstaat gezielt den Mobilitätsanteil der Einnahmen einzelner Gebietskörperschaften erhöhen und ihnen attraktivitätsfördernde Ausgaben ermöglichen. 109 3, 2. Die Entscheidungsbefugnis des Zentralstaates Diese hier grob skizzierten Maßnahmen des Zentralstaates, mit denen er die Einnahmenposition der untergeordneten Gebietskörperschaften direkt und die Raumstruktur indirekt beeinflussen kann, unterscheiden sich nicht unwesentlich von seinen weiter oben diskutierten regionalpolitischen Instrumenten. Diese Unterschiede ergeben sich aus den Eigenarten des föderalistischen Staatsaufbaus. Der Föderalismus ist nicht schon dann verwirklicht, wenn den untergeordneten Gebietskörperschaften ihre Eigenständigkeit in der Verfassung garantiert ist. (335) Materiell ist vielmehr erforderlich, daß sie einen Rechtsanspruch auf eigene Einnahmen besitzen, so daß sie relativ langfristig disponieren können. Außerdem darf es nicht im' freien Ermessen des Zentralstaates stehen, die finanzielle Ausstattung der untergeordneten Gebietskörperschaften zu verändern. (336) Finanzausgleichspolitische Entscheidungen sollten deshalb im Föderativstaat nur mit Zustimmung der betroffenen untergeordneten Gebietskörperschaften getroffen werden. Sie werden in der Regel im Wege der politischen Auseinandersetzung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden gefunden und stellen einen politischen Kompromiß dar. (337, 338) Wenn diese materiellen Voraussetzungen des Föderalismus erfüllt sind, unterliegen diese regionalpolitisch so bedeutsamen Maßnahmen also weder der alleinigen Entscheidungsbefugnis des Zentralstaates, noch können sie von ihm so flexibel eingesetzt werden wie seine übrigen finanzpolitischen Instrumente. Trotzdem werden sie hier als regionalpolitische Aktionsparameter des Zentralstaates betrachtet. Denn zum einen werden Änderungen im System der Einnahmenverteilung häufig von ihm initiiert, zum anderen haben seine Vorstellungen über die wünschenswerte Mittelverteilung oft ein solches politisches Gewicht, daß die untergeordneten Gebietskörperschaften lediglich Details, nicht aber die Konzeption abändern können, Diese finanzausgleichspolitischen Maßnahmen des Zentralstaates stehen im weiteren Verlauf dieser Arbeit im Mittelpunkt der Überlegungen. Zuerst wird versucht, einige Grundsatzfragen zu diesem Maßnahmenkomplex zu klären. Es geht vor allem um die Frage, ob das örtliche Aufkommen einer Steuer als Verteilungskriterium der Steuereinnahmen geeignet ist, um die regionalpolitische Beurteilung des Steuerverbunds, um Probleme des öffentlichen Bedarfs und seiner Staffelung nach der Gemeindegröße sowie um die regionalpolitische Aufgabe von Zuweisungen des Zentralstaates an die untergeordneten Gebietskörperschaften. Die Diskussion dieser Probleme erleichtert das Verständnis des sich anschließenden empirischen Teils. In ihm werden konkrete Maßnahmen aus diesem Bereich der raumwirtschaftlichen Einflußmöglichkeiten des Zentralstaates untersucht. Es wird gezeigt, in welcher Richtung und in welchem Ausmaß die von der Bundesregierung im Zusammenwirken mit den Ländern und Gemeinden im Rahmen der Finanzreform von 1969 geschaffenen Regelungen die Einnahmenposition der einzelnen untergeordneten Gebietskörperschaften gegenüber dem Zustand vor der Reform verändert haben. 110 Bevor jedoch auf diese Fragen näher eingegangen wird, muß noch der Vollständigkeit halber auf die raumwirtschaftlichen Einflußmöglichkeiten der Teilstaaten eines Föderativstaates eingegangen werden. III. Raumwirtschaftliche Einflußmöglichkeiten der Teilstaaten Entsprechend ihrer Stellung als Mittelinstanz im föderativ aufgebauten Staat müssen die raumwirtschaftlichen Einflußmöglichkeiten der Teilstaaten (Länder) unter zwei Aspekten gesehen werden: - Auf der einen Seite versucht jeder Teilstaat, den Vorteil der eigenen Region zu maximieren. Er steht mit allen anderen Teilstaaten im Attrahierungswettbewerb um potente Steuerzahler. Alle Aussagen über die Attrahierungsmöglichkeiten und ihre Bestimmungsfaktoren, die für die Gemeinden gemacht wurden (339), gelten auch für die Länder. (340) Unterschiede in den Pro-Kopf-Steuereinnahmen zwischen den Ländern, die positiv mit den Wirtschaftskraftunterschieden zwischen den Ländern korreliert sind, verstärken die regionalen Wohlstandsunterschiede und die bereits ablaufenden Ballungstendenzen. (341) - Auf der anderen Seite hat jeder Teilstaat eine Vorstellung über die wünschenswerte räumliche Verteilung der Ressourcen innerhalb der eigenen Grenzen. Während er in interregionaler Hinsicht ein räumlich unkoordiniertes Zielsystem (342) verfolgt, strebt er in intraregionaler Hinsicht ein räumlich koordiniertes Zielsystem (342) an. Zur Realisierung des letzteren stehen dem einzelnen Teilstaat grundsätzlich dieselben Instrumente zur Verfügung, die auch der Zentralstaat zur Erreichung seines regionalpolitischen Zielsystems einsetzen kann. Das einzelne Land kann also insbesondere durch die Verteilung seiner Infrastrukturprojekte und seiner Aufträge auf die einzelnen Teilregionen und durch die Beeinflussung der Einnahmenpositionen seiner Gemeinden die Standortverteilung innerhalb der Ländergrenzen beeinflussen. IV. Grundsatzfragen zu den finanzausgleichspolitischen Einflußmöglichkeiten des Zentralstaates 1. Rechtfertigung des föderalistischen Staatsaufbaus Der Föderativstaat ist durch eine mehrstufige Gliederung des öffentlichen Sektors charakterisiert. Neben den Organen des Zentralstaates stehen die Organe der Teilstaaten und die Gemeinden. Das Verhältnis zwischen den drei bundesstaatlichen Ebenen kann nicht mit den Begriffen "Überund Unterordnung", sondern eher mit "Zusammenarbeit" und "prinzipielle Gleichberechtigung" umschrieben werden. Innerhalb des ihnen zugewiesenen Aufgabenbereichs können die Gebietskörperschaften der unteren Ebenen eigenständig entscheiden und handeln. (343) 111 Die Eigenständigkeit der untergeordneten (344) Gebietskörperschaften erscheint vor allem aus folgenden Gründen staatspolitisch wünschenswert: - Die im Föderativstaat nebeneinander existierenden eigenständigen Willensbildungszentren kontrollieren sich gegenseitig. Einseitige und extreme Standpunkte können sich deshalb kaum durchsetzen. Die Verteilung der Macht auf eine Reihe eigenständiger Willensbildungszentren verhindert Machtmißbrauch und ist somit "eine wesentliche Sicherung für den freiheitlichen und sozialen Rechtsstaat". (345, '346) Die Rechtfertigung des Föderalismus als "zusätzliches, besonders wirksames System der Gewaltenteilung"(347) setzt sich immer stärker durch. - Das Nebeneinander eigenständiger Willensbildungszentren gibt dem einzelnen Bürger die Gelegenheit, an mehreren Stellen des Staatsaufbaus seine politischen Vorstellungen zu Gehör zu bringen. Er kann dadurch vermehrt und leichter die politischen Entscheidungen beeinflussen. (348) Der föderative Staatsaufbau ist also ein Instrument, durch das die Zustimmung der Bürger (Konsensus) zum politischen System gesichert werden kann. - Die Entscheidungsinstanzen der unteren Ebenen können besser als die zentralen Instanzen die individuellen Bedürfnisse nach öffentlichen Leistungen erkennen und die zu ihrer Befriedigung geeigneten Maßnahmen ermitteln. "Lokal differenzierte Bedürfnisse ... stellen den eigentlichen Grund für die Existenz lokaler Gebietskörperschaften dar. "(349, 350) Die Eigenständigkeit der untergeordneten Gebietskörperschaften dient also dazu, Niveau und Struktur des Angebots öffentlicher Leistungen soweit wie möglich mit Niveau und Struktur der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen in Übereinklang zu bringen. Der föderalistische Staatsaufbau soll "eine ungewollte Meritorisierung beim Angebot öffentlicher Güter"(351) verhindern. Wenn grundsätzlich Einigkeit besteht, daß den untergeordneten Gebietskörperschaften in einem bestimmten Umfang Eigenständigkeit zugebilligt werden sollte, entsteht die Notwendigkeit, sie mit Einnahmen auszustatten, die sie nach eigenem Ermessen verwenden können. Nach welchen Kriterien sollten die eigenen Einnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften auf die einzelnen Mitglieder der beiden unteren Ebenen verteilt werden, ohne daß es zu Konflikten mit den zugrundegelegten regionalpolitischen Zielen kommt? Diese Frage wird anschließend untersucht. 2. Die Eignung des örtlichen Aufkommens als Steuerverteilungskriterium Bis zur Finanzreform von 1969 "galt [es) als Glaubenssatz, daß die Länder zum Zeichen ihrer Steuerhoheit primär das in ihrem Bereich anfallende (örtliche) Aufkommen der Ländersteuern oder Steueranteile zu beanspruchen hätten". (352) Die Beteiligung an den der eigenen Ebene zustehenden Steuereinnahmen gemäß dem örtlichen Aufkommen erschien den einzelnen Gebietskörperschaften, insbesondere den finanzstarken, sozusagen als ihr "natür112 liches" Recht. Diese Ansicht soll hier nicht näher auf ihre Berechtigung hin geprüft werden, denn man gerät dabei leicht in eine Disktl!IMion, in der Werturteil gegen Werturteil steht. (353) Die Eignung des örtlichen Aufkommens als St!!uerverteilungakriterium soll vielmehr mit Hilfe eines wirktmgsorientierten Ansatzes be\lrteilt werden. Zu diesem Zweck werden die räumlichen Auswirkungen, die von einer Steuerverteilung gemäß dem örtlichen Aufkommen au•gehen, mit dem zugrundege. legten regionalpolitischen Zielsystem (354) konfrontiert. Muß erwartet werden, daß eine Verteilung der Steuereinnahmen gemäß dem örtlichen Aufkommen die räumliche Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten verstärkt, wird das örtliche Aufkommen als Steuerverteilungskriterium regionalpolitlsch negativ beurteilt. Die Auswirkungen dieser Steuerverteilungsmethode auf den Verlauf des räumlichen Differenzierungsprozesses sind bereits explizit dargestellt worcten, (355) so daß man sich an dieser Stelle auf eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse beschränken kann: Bei jeder Steuer, die in den westeuropäischen Staaten erhoben wird und/oder die den wichtigsten Anforderungen an ein rationales Steuersystem genügt (356), ist die steuerliche Bemelilsungsgrundlage regionsl ungleichmäßig verteilt. Deshalb treten sowohl zwischen den Gemeinden 1lls auch zwischen den Regionen Unterschiede im Pro-Kopf-Aufkommen auf, (357, 358) Die interlokale und interregionale Streuung der örtlichen A1.1tkom.men (pro Kopf) ist zum einen für die Regionalpoliti11; unkontrollierbar. Z\lm anderen verlaufen bei den wichtigsten Steuern die regionalen Unter!lchieltfl im örtlichen Aufkommen parallel zu den Unterschieden in der regionalen Wi.rtschaftskraft, wobe:i teilweise die ersteren größer als die letzteren sinlt, (359) Bei einer Verteilung der Steuereinnahmen auf diß qptergeordneten Gebietskörperschaften gemäß deren örtlichem Aufkommen entsteht deshalb ein regionales Leistungsgefälle zugunsten der Regionen, d1;1ren Wirtschaftskraft und · Agglomerationsgrad bereits überdurchschnittlich hpph sind. Die regionaleR Wohlstandsunterschiede werden dac:lurch vergrößlilrt, die Ballungstendenzen verstärkt. Aus regionalpolitischer Sicht ist deshalb die steye,:,lic;:he Autonomie der u_ntergeordneten GebietskörpeFschaften "eiQe ziemll-ch iiiweifelhafte Errungen~ schaft"(360). Wird für sie die Ertragsho4eit über die ihnen zustehenden Steuern gefordert, so dient dies allein "der Aufrechterhaltung einer duNh die natürlichen Steuerkraftunterschiede bedingten Pi.fterenzierung der Leistungskraft der einzelnen Länder"(361) und Gemeinden. Wegen dieser regionalpolitisch unerwünschten Wirkungen wird hier etne ausschließlich nach dem örtlichen Aufkommen vorgen9mmene Steuervecteilµng auf die untergeordneten Gebiet1:1körperschaften al.igfllehnt, Damit werden zugleich Steuerverteilungssysteme verworfen, die ,m~~~hließlich aus dem Trennsystem (362) oder dem Mischsystem (362) (ritiUzierter Steuerver• bund (363)) bestehen. 3, Möglichkeiten zur Vermeidung der regionalpolitisch unerwünschten Steuereinnahmenunterschiede 3, 1, Horizontale Ausgleichszahlungen Wird dieser Weg gewählt, erhalten die untergeordneten Gebietskörperschaften in einem ersten Schritt ihre Steuereinnahmen gemäß dem örtlichen Aufkommen (z.B. gebundenes Trennsystem oder Mischsystem in Form des Quotensystems). Diese primäre Einnahmenverteilung wird in einem zweiten Schritt durch Ausgleichszahlungen der finanzstarken an die finanzschwachen Gebietskörperschaften derselben Ebene korrigiert (horizontaler Finanzausgleich). Aus föderalistischer Sicht mag diese Methode der Steuerverteilung vielleicht erwünscht erscheinen. Aus regionalpolitischer Sicht müssen dagegen einige Bedenken angemeldet werden. Gegen sie spricht, "daß sie zu der Vorstellung verleitet, die horizontalen Finanzausgleichsleistungen seien 'Opfer' der finanzstärkeren Länder [bzw. Gemeinden, F. T. ], denen ein Teil der eigentlich ihnen zustehenden Steuerkraft zugunsten anderer Länder [bzw. Gemeinden, F. T. J entzogen wird. "(364) Diese Vorstellung resultiert insbesondere aus der Tatsache, daß die ausgleichspflichtigen Gebietskörperschaften Einnahmen hergeben müssen, die sich bereits in ihren Kassen und damit in ihrer Verfügungsgewalt befinden. Die interregionale Umverteilung, gemessen an der Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen, liegt vollständig offen. Sie stößt nicht zuletzt wegen ihrer großen Merklichkeit auf erheblichen Widerstand der ausgleichspflichtigen Gebietskörperschaften. "Bei dieser Methode werden im allgemeinen gewisse Unterschiede in der regionalen Finanzkraft bestehenbleiben, da die steuerstarken Länder [bzw. Gemeinden, F. T.) nicht bereit sein dürften, zugunsten der steuerschwachen Länder [bzw. Gemeinden, F. T.) auf so viele Steuereinnahmen zu verzichten, daß eine völlige Nivellierung der Steuerkraft eintritt. "(365) Die Wahrscheinlichkeit, daß auch nach Durchführung eines horizontalen Finanzausgleichs Unterschiede in derLeistungskraft der untergeordneten Gebietskörperschaften bestehen bleiben, die regionalpolitisch nicht akzeptabel sind, ist relativ groß. (366) Deshalb wird hier auch die Steuerverteilung nach dem örtlichen Aufkommen mit nachträglicher Korrektur durch einen horizontalen Finanzausgleich unter regionalpolitischer Zielsetzung als nicht geeignetes Steuerverteilungssystem angesehen. 3. 2. Steuerverbund Bei dieser Methode werden die Steuereinnahmen, die einer untergeordneten Ebene zustehen, nach anderen Maßstäben als dem des örtlichen Aufkommens auf die einzelnen Mitglieder der jeweiligen Ebene verteilt. Durch Verwendung gesetzlich festgelegter Bedarfsmaßstäbe als Steuerverteilungskriterium wird gleichzeitig mit der Verteilung der Steuereinnahmen auf die verschiedenen bundesstaatlichen Ebenen (vertikaler Finanzausgleich) ein horizontaler Aus114 gleichseffekt erzielt. Ausgleichszahlungen zwischen Gebietskörperschaften derselben Ebene können auf diese Weise überflüssig gemacht werden. Eine a).lsführliche Diskussion aller Vorund Nachteile des Steuerverbunds im Vergleich zum Trennsystem kann hier nicht durchgeführt werden. (367) Bevor jedoch die Eignung des Steuerverbunds als Steuerverteilungssystem unter regionalpolitischer Zielsetzung beurteilt wird, muß geklärt werden, ob gegen dieses Steuerverteilungssystem aus föderalistischer Sicht grundsätzlich Bedenken erhoben werden müssen, die seine Anwendung ausschließen. 3. 2. 1. Staatspolitische Beurteilung des Steuerverbunds Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen und Zeitel lehnen den Steuerverbund ab, weil sie durch ihn die Eigenständigkeit der untergeordneten Gebietskörperschaften bedroht sehen. So betont der Wissenschaftliche Beirat, daß der Steuerverbund die untergeordneten Ge6Ietskörper-· schaften "in eine unerwünschte Abhängigkeit von der Steuerpolitik der übergeordneten Gebietskörperschaften"(368) bringt. Dieses sachlich zutreffende Argument muß jedoch relativiert werden: - Die Einnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften sind immer dann von der Steuerpolitik der übergeordneten Gebietskörperschaften abhängig, wenn ihnen keine Gesetzgebungsbefugnis über die Steuern, deren Ertrag ihnen zufließt, zusteht. Vollständige Unabhängigkeit von der Steuerpolitik der übergeordneten Gebietskörperschaften liegt nur beim freien Trennsystem vor, das jedoch aus stichhaltigen wirtschaftspolitischen Gründen abzulehnen ist. (369) Auch beim gebundenen Trennsystem oder Mischsystem in der Form des Quotensystems sind die Einnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften von steuerpolitischen Maßnahmen des Zentralstaates abhängig. (370) Mitwirkungsrechte an der Steuergesetzgebung, die den untergeordneten Gebietskörperschaften bei diesen beiden Steuerverteilungsmethoden möglicherweise eingeräumt sind, können ihnen grundsätzlich in gleicher Weise auch bei einer Anwendung des Steuerverbundes gewährt werden, wie dies in der Bundesrepublik in Art. 105, Abs. 3 des Grundgesetzes auch geschehen ist. (371) Die Ablösung dieser Steuerverteilungssysteme durch einen Steuerverbund bringt also die untergeordneten Gebietskörperschaften nicht automatisch in eine größere Abhängigkeit von der Steuerpolitik des Zentralstaats. - Das Problem der Abhängigkeit von der Steuerpolitik der übergeordneten Gebietskörperschaften ist relativ irrelevant, wenn man bedenkt, daß die Einnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften grundsätzlich von den politischen Aktivitäten der übergeordneten Gebietskörperschaften beeinflußt werden. Die Beziehung zwischen zentralstaatlicher Politik und Einnahmenentwicklung der untergeordneten Gebietskörperschaften ist besonders im Fall der bundesstaatlichen Konjunkturpolitik offensichtlich. Eine etwaige Unabhängigkeit der untergeordneten Gebietskörperschaften von der Steuerpolitik des Zentralstaates ändert an diesem allgemeinen Sachverhalt nichts. 115 Während das Argument des Wissenschaftlichen Beirats zwar sachlich richtig, m. E. aber relativ unbedeutend ist, kann der Meinung Zeitels inhaltlich nicht zugestimmt werden. Seiner Meinung nach ist "wohl kaum ernstlich zu bestreiten, daß mit einem Ausbau des Steuerverbundes ein Verlust an individueller Dispositionsmöglichkeit gegenüber der Verfügbarkeit über eigene Einnahmen verbunden ist. "(372) Die untergeordneten Gebietskörperschaften können grundsätzlich auf der Einnahmenseite (Steuerhoheit) und auf der Ausgabenseite (Ausgabenhoheit) über Dispositionsmöglichkeiten verfügen. Steuerhoheit verlangt die Gesetzgebungsbefugnis über die Steuerquellen, deren Ertrag einem zusteht. Wird für die untergeordneten Gebietskörperschaften Steuerhoheit gefordert, spricht man sich damit für das freie Trennsystem aus, Für die Bundesrepublik Deutschland wird ein freies Trennsystem als Steuerverteilungssystem aus einer Reihe von wirtschaftspolitischen Gründen (Besteuerung nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit, Verteilungsund konjunkturpolitische Effizienz der zentralstaatlichen Steuerpolitik) abgelehnt. Deshalb besitzen in der BRD die Bundesländer so gut wie gar keine und die Gemeinden nur eine eingeschränkte Steuerhoheit. (373) Die Einführung eines Steuerverbundes würde die Dispositionsmöglichkeiten der untergeordneten Gebietskörperschaften auf der Einnahmenseite also gar nicht oder nur geringfügig einschränken. Wenn den untergeordneten Gebietskörperschaften die Steuerhoheit versagt wird, bedeutet dies jedoch nicht, daß sie auch keine Ausgabenhoheit besitzen. Ausgabenhoheit läßt sich auch ohne Einnahmenbzw. Steuerhoheit verwirklichen. (374) Sie besteht in diesem Fall zwar nicht mehr hinsichtlich des Niveaus, aber doch hinsichtlich der Struktur der Ausgaben. Ob die untergeordneten Gebietskörperschaften die ihnen zustehenden Einnahmen nach eigenem Ermessen verwenden können, hängt nicht vom Verteilungsschlüssel der Verbundmasse (örtliches Aufkommen oder Bedarfsmaßstäbe) ab. Entscheidend dafür sind vielmehr die finanzverfassungsrechtlichen Regelungen über die Aufgabenkompetenzen der untergeordneten Gebietskörperschaften. Die Einnahmen aus dem Steuerverbund sind also für die untergeordneten Gebietskörperschaften ebenso eigene Einnahmen, wie ihre Einnahmen aus dem Trennoder Mischsystem. --- "Der originäre Anspruch auf das im eigenen Bereich kassenmäßig angefallene Steueraufkommen kann •.• nicht als Attribut der Staatsqualität [der Bundesländer, F. T.] betrachtet werden. "(375) Vielmehr ist für "die Eigenstaatlichkeit der Länder [und für die Eigenständigkeit der Gemeinden, F. T.] .. entscheidend, daß ihre Finanzausstattung nicht vom Ermessen der Bundesbehörden abhängt und daß ihre gesetzlichen Steuerbeteiligungsansprüche nicht ohne Zustimmung des Bundesrates zu ihrem Nachteil geändert werden können. "(376, 377) Aus föderalistischer Sicht darf man wohl den Steuerverbund nicht wesentlich anders beurteilen als die Kombination von gebundenem Trennsystem und horizontalem Finanzausgleich, Welches Steuerverteilungssystem aus regionalpolitischer Sicht vorzuziehen ist, hängt davon ab, ob sie sich hinsichtlich ihrer räumlichen Auswirkungen unterscheiden. 116 gleichmäßig gute Leistungen auf allen Gebieten, die für die private Bedürfnisbefriedigung wichtig sind. . . . Die Präferenzskalen der Bürger dürften auch in dieser Richtung weitgehend nivelliert sein in dem Sinne, daß man in allen Sparten ziemlich hohe Ansprüche stellt. "(401) Littmann klassifiziert die Auffassungen, daß Einwohner kleiner Gemeinden nicht im selben Ausmaß wie Einwohner großer Gemeinden das Bedürfnis haben, öffentliche Einrichtungen zu nutzen, als "historische Relikte überholter politischer Wertungen". (402) Vielmehr "existieren zahlreiche öffentliche Bedarfe, deren Höhe pro Kopf schlechthin unabhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinden ist. "(402) Beide Autoren bestreiten also grundsätzlich, daß die Einwohner großer Gemeinden pro Kopf höhere öffentliche Leistungen nachfragen als die Einwohner kleiner Gemeinden, wenn man von der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen zur Kompensation der Ballungsnachteile absieht. Stimmt man dieser Auffassung zu, läßt sich eine Staffelung auch des lokalen Finanzbedarfs nach der Gemeindegröße nicht mehr rechtfertigen. Aus Gründen der Gleichbehandlung und Gerechtigkeit müssen dann alle Gemeinden unabhängig von ihrer Größe finanziell so ausgestattet werden, daß sie pro Einwohner dasselbe Leistungsvolumen anbieten können. Ob man tatsächlich eine so weitgehende regionale Unterschiedslosigkeit der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen unterstellen darf, kann nur schwer eindeutig beantwortet werden. Eine Entscheidung für oder gegen diese These wird immer zu einem großen Teil auf Werturteilen beruhen. Doch kann vielleicht soviel vermutet werden: Je geringer die regionalen Wohlstandsunterschiede sind und je besser die Einwohner der einzelnen Gemeinden oder Regionen über die Lebensbedingungen in anderen Gemeinden bzw. Regionen Bescheid wissen, desto weniger werden die Ansprüche der Bürger an das öffentliche Leistungsangebot regional voneinander abweichen. Die These von der Unterschiedslosigkeit der Lebensansprüche wird deshalb eher für die Bundesrepublik als für den Wirtschaftsraum der Europäischen Gemeinschaften zutreffen. 5. 2. 2. 2. Die regionale Verteilung der Nachfrage nach unternehmensorientierten öffentlichen Leistungen Die bisherigen Überlegungen beziehen sich ausschließlich auf haushaltsorientierte Leistungen. Untersuchen wir nun kurz, ob man unterstellen kann, daß die Nachfrage nach unternehmensorientierten Leistungen regional Niveauunterschiede aufweist, auch wenn man von den nachgefragten Leistungen absieht, die zur Kompensation der Ballungsnachteile dienen? Es leuchtet wohl unmittelbar ein, daß auch ohne die spezifisch ballungsbedingte Nachfrage in den Gemeinden bzw. Regionen, in denen sich die Gewerbebetriebe konzentrieren, pro Einwohner mehr unternehmensorientierte Leistungen nachgefragt werden als in Regionen mit geringem oder gar keinem Industriebesatz. Für die Nachfrage nach unternehmensorientierten Leistungen der öffentlichen Hände kann man eine positive Korrelation mit der regionalen Wirtschaftskraft unterstellen. 123 Realistischerweise muß also angenommen werden, daß in großen Gemeinden auch dann, wenn Nachteile der Enge noch nicht kompensiert werden müssen, mehr öffentliche Leistungen nachgefragt werden als in kleinen Gemeinden. Dies gilt entweder ausschließlich für unternehmensorientierte oder, wenn man die Auffassung Hallers und Littmanns nicht voll teilt, auch für haushaltsorientierte öffentliche Leistungen. lnwieweit sollten nun diese regionalen Nachfrageunterschiede in regionale Einnahmenunterschiede umgesetzt werden? 5. 2. 2. 3. Räumliche Auswirkungen der Berücksichtigung lokaler (regionaler) Unterschiede in der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen bei der horizontalen Einnahmenverteilung Wenn die untergeordneten Gebietskörperschaften die örtliche Nachfrage nach öffentlichen Leistungen befriedigen sollen, benötigen die Gemeinden mit hoher Wirtschaftskraft höhere Pro-Kopf-Einnahmen als wirtschaftsschwächere Gemeinden. Da in der Regel die Wirtschaftskraft der Gemeinden mit ihrer Größe zunimmt, kann so eine Staffelung des lokalen Finanzbedarfs nach der Gemeindegröße begründet werden. (403) Dient der lokale Finanzbedarf als Steuerverteilungskriterium, entstehen ein regionales Einnahmenund Leistungsgefälle zugunsten der großen Gemeinden. Durch überdurchschnittliche öffentliche Leistungen pro Einwohner in den Ballungsregionen wird die interregionale Konkurrenzfähigkeit der dort ansässigen Wirtschaftssubjekte weiter erhöht und die Abwanderung der mobilsten Faktoren aus den ländlichen (Entleerungs-)Gebieten verstärkt. Orientiert sich die Einnahmenverteilung ausschließlich oder überwiegend an der aktuellen örtlichen Nachfrage nach öffentlichen Leistungen, fließen die Einnahmen schwergewichtig dorthin, wo bereits eine hohe Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten vorzufinden ist. Die räumlichen Konzentrationstendenzen und regionalen Wohlstandsunterschiede werden verstärkt. (404, 405) Wegen dieser ballungsfördernden Wirkung muß aus regionalpolitischer Sicht abgelehnt werden, daß die aktuelle Nachfrage nach öffentlichen Leistungen und damit der lokale Finanzbedarf als Maßstab der Steuerverteilung verwende't wird. Regionalpolitisch erwünscht wäre dagegen, wenn man bei der Einnahmenverteilung mindestens von gleichen Pro-Kopf-Bedarfen ausgeht und dementsprechend die Gemeinden bzw. Regionen mit gleich hohen Einnahmen pro Kopf ausstattet. Auf diese Weise kann zwar noch kein sich selbst tragender Wachstumsprozeß in den Rückstandsgebieten induziert werden. Immerhin besteht aber doch die Chance, daß die Tätigkeit der öffentlichen Hände die regionalen Einkommensdiskrepanzen nicht noch weiter verschärft. Wie die vorstehenden Überlegungen zeigen, spielt es für die Frage der wünschenswerten Höhe der Pro-Kopf-Bedarfe bzw. Pro-Kopf-Einnahmen im Grunde gar keine Rolle, ob man regionale Unterschiede in der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen unterstellt oder nicht. Im einen Fall verbietet sich aus Gerechtigkeitsgründen, im anderen Fall aus regionalpolitischen Gründen eine Staffelung des Finanzbedarfs nach der Gemeindegröße bzw. nach dem Agglomerationsgrad. 124 5. 3. Anstieg der Kosten der öffentlichen Leistungserstellung als Rechtfertigung der Staffelung des Bedarfs nach der Gemeindegröße 5. 3.1. Die Abhängigkeit der Kosten öffentlicher Leistungserstellung vom Agglome rationsgrad Bisher haben wir unterstellt, daß die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung pro Outputeinheit vom Agglomerationsgrad unabhängig sind. Das öffentliche Leistungsangebot wird danach im selben Umfang erhöht, in dem die öffentlichen Ausgaben steigen. Die~ Annahme einer Parallelität von öffentlichem Leistungsangebot und öffentlichen Ausgaben ist realitätsfern und wird hier deshalb aufgegeben. Durch Beobachtung erscheint die Annahme gerechtfertigt. daß die Kostenkurve der öffentlichen Leistungserstellung pro Outputeinheit u-förmig verläuft. Die Kosten der Erstellung einer Einheit der öffentlichen Leistungen sind in sehr schwach (unteroptimal) und in sehr stark (überoptimal) agglomerierten Gemeinden (Regionen) höher als in optimal agglomerierten Gemeinden (Regionen). (406) In diesem Zusammenhang zwischen Kosten der öffentlichen Leistungserstellung und Agglomerationsgrad kommt zum Ausdruck, daß sich Deglomerationsund Agglomerationsnachteile nicht nur direkt im privaten Sektor, sondern auch im öffentlichen Sektor auswirken. Erhalten nun alle Gemeinden gleich hohe Pro-Kopf-Einnahmen, so können die sehr kleinen und die sehr großen Gemeinden weniger öffentliche Leistungen pro Einwohner anbieten als die optimaler agglomerierten Gemeinden. Für die Einwohner der ersten beiden Gemeindegruppen würden sich die Deglomerationsbzw. Agglomerationsnachteile indirekt, und zwar auf dem Wege des geringeren Leistungsangebots ihrer Kommunen, bemerkbar machen. (407) Um das gleiche Leistungsangebot pro Kopf wie die optimal agglomerierten Gemeinden erstellen zu können, brauchen die nicht optimal agglomerierten Gemeinden höhere Pro-Kopf-Einnahmen. Auch wenn man aus den oben angegebenen Gründen für regional gleich hohe öffentliche Leistungen plädiert, kann also eine Abstufung des Finanzbedarfs nach der Ge - meindegröße begründet werden. Ob die Bedarfsunterschiede, die mit den regionalen Unterschieden in den Kosten der öffentlichen Leistungserstellung gerechtfertigt werden können, bei der Einnahmenverteilung berücksichtigt werden sollten, wird wieder nach den räumlichen Auswirkungen einer solchen Einnahmenstaffelung beurteilt. 5. 3. 2. Die räumlichen Auswirkungen der Berücksichtigung regionaler Unterschiede in den Kosten der öffentlichen Leistungserstellung bei der horizontalen Einnahmenverteilung Betrachten wir zuerst den Mehrbedarf der kleinen Gemeinden (ländlichen Regionen). der zur Kompensation der Nachteile der Weite dient. Wird er bei der Einnahmenverteilung nicht berücksichtigt, spüren die Einwohner dieser Gebiete die Deglomerationsnachteile nicht nur direkt in Form fehlender 125 Fühlungsvorteile, sondern auch indirekt in Form eines unterdurchschnittlichen Leistungsangebots ihrer Gebietskörperschaft. Dadurch wird die Standortunterlegenheit dieser Regionen zementiert und die Abwanderung mobiler Faktoren gefördert. Wenn man die Entwicklungschancen der ländlichen Gebiete nicht zerstören und langfristig in ihnen sich selbst tragende Wachstumsprozesse auslösen will, sollte man ihnen mindestens im Ausmaß der deglomerationsbedingten Kostensteigerung höhere Pro-Kopf-Einnahmen als stärker agglomerierten Regionen zuweisen. Auf diese Weise könnte die regionalpolitisch negativ zu beurteilende Wirkung der Deglomeration auf das Leistungsangebot des öffentlichen Sektors kompensiert werden, so daß die ländlichen Gebiete wenigstens nicht weniger Leistungen pro Einwohner anbieten müssen als stärker verdichtete Gebiete. Allerdings müßte überlegt werden, ob sich nicht Finanzzuweisungen von übergeordneten Gebietskörperschaften zu diesem Zweck besser eignen als eine entsprechende Staffelung der Steuereinnahmen. Zum entgegengesetzten Ergebnis kommt man beim Mehrbedarf, der für die großen Gemeinden mit ballungsbedingten Kostensteigerungen der öffentlichen Leistungserstellung begründet werden kann. Wird er bei der Einnahmenverteilung berücksichtigt, so setzt man die automatischen Stabilisatoren des räumlichen Ballungsprozesses außer Kraft. (408) Es wird verhindert, daß sich die Nachteile der Enge auch auf indirektem Weg, über eine Einschränkung des öffentlichen Leistungsangebots, in den Wirtschaftsrechnungen der Einwohner der Ballungsgebiete bemerkbar machen und so die Standortqualität der überoptimal agglomerierten Gemeinden verschlechtern. (409) Höhere Pro-Kopf-Einnahmen für die großen Gemeinden, mit denen die ballungsbedingten Kostensteigerungen kompensiert werden können, verhindern also, daß die Ballungstendenzen automatisch gebremst werden. Aus regionalpolitischer Sicht ist vielmehr wünschenswert, daß sich die Nachteile der Enge sowohl direkt als auch indirekt in den Wirtschaftsrechnungen der Einwohner der Ballungsgebiete niederschlagen und ihre Standortentscheidung beeinflussen. ( 410) Auch dann, "wenn mit zunehmender Gemeindegröße ein überproportionales Ansteigen der Kosten für die Deckung des 'Normalbedarfs' nachweisbar sein sollte, [ist] ein Ausgleich nicht gerechtfertigt, da im Interesse einer optimalen Faktorkombination steigende Sozialkosten als Standortnachteil bemerkbar bleiben und nicht durch ausgleichspolitische Maßnahmen in ihrer Wirkung abgeschwächt oder kompensiert werden sollen. "(411) 5. 3. 3. Methoden der Umsetzung der ballungsbedingten Kostensteigerungen öffentlicher Leistungserstellung in private Kosten Um die Nachteile der Enge für die privaten Wirtschaftssubjekte spürbar und transparent zu machen, bieten sich zwei Wege an. - Alle Gebietskörperschaften erhalten unabhängig von ihrer Größe denselben Einnahmenbetrag pro Einwohner zugewiesen (Lösung 1 ). überdurchschnittlich hohe, ballungsbedingte Kosten der Leistungserstellung in gro126 ßen Gemeinden wirken sich in einem unterdurchschnittlichen Leistungsangebot aus. Die Nachteile der Agglomeration werden auf diese Weise in private Kosten transformiert und müssen bei den Standortentscheidungen der privaten Wirtschaftssubjekte beachtet werden. - Alle Gemeinden sollen unabhängig von ihrer Größe gleich hohe öffentliche Leistungen pro Einwohner anbieten. Das setzt voraus, daß die großen Gemeinden höhere Pro-Kopf-Ausgaben als die kleineren Gemeinden tätigen. Die kommunalen Ausgaben werden durch örtlich vollständig radizierte Steuern, die den Kommunen in Ertragshoheit zugewiesen sind, finanziert. Um das reale Leistungsangebot trotz ballungsbedingter Kostensteigerungen aufrecht zu halten, müssen die überoptimal agglomerierten Gemeinden die Steuerbelastung ihrer Einwohner anheben (Lösung 2). Während bei der ersten Lösung unterdurchschnittliche kommunale Leistungen den privaten Wirtschaftssubjekten die Agglomerationsnachteile eines Standortes signalisieren, geschieht dies bei dieser zweiten Lösung durch die überdurchschnittliche Steuerbelastung. (412) Littmann hält beide Alternativen für "konsequente Schemata einer rationalen kommunalen Finanzpolitik", (413) sieht sie jedoch nicht als gleichwertig an. Denn die zweite Lösung genügt seiner Meinung "besser dem Postulat der Selbstverantwortlichkeit der unteren politischen Instanzen, das dem föderativen Prinzip a priori zu eigen ist". (413) Dagegen setzt die erste Lösung "einen streng zentralistischen Staatsaufbau voraus und läßt die kommunalen Willensträger praeter propter zu Auftragsempfängern staatlicher Maßnahmen werden. "(413) Dieser Standpunkt kann nicht ohne weiteres geteilt werden. Wie schon gezeigt, bedeutet die Einbeziehung untergeordneter Gebietskörperschaften in einen Steuerverbund (Lösung 1) nicht, daß sie automatisch zu Befehlsempfängern des Zentralstaates werden. (414) Die von Littmann präferierte Alternative 2 sichert den untergeordneten Gebietskörperschaften bestenfalls einen höheren Grad an Einnahmenhoheit, aber keinesfalls einen höheren Grad an Ausgabenautonomie als die erste Lösung. Allein mit dem größeren Ausmaß an Einnahmenhoheit für die untergeordneten Gebietskörperschaften kann aber eine Überlegenheit der zweiten Alternative über die erste m.E. nicht begründet werden. Dagegen muß man bedenken, daß die Agglomerationsnachteile durch Lösung 2 nur unter einer Bedingung vollständig in private Kosten transformiert werden: Die örtlichen Aufkommen der Steuern, die den Kommunen in Ertragshoheit zugewiesen sind, dürfen bei gleicher Steueranspannung sowohl zwischen Gemeinden gleicher als auch zwischen Gemeinden unterschiedlicher Größe nicht im geringsten streuen. (415) Sobald nämlich die großen Gemeinden bei gleicher Steueranspannung höhere Steuereinnahmen pro Kopf als kleinere Gemeinden erzielen, können sie die ballungsbedingten Kostensteigerungen kompensieren, ohne ihre Einwohner überdurchschnittlich steuerlich belasten zu müssen. Wenn man verteilungspolitisch indiskutable Kopfsteuern vernachlässigt, kann man sich kaum Steuern vorstellen, deren Aufkommen pro Kopf bei gleicher Steueranspannung regional überhaupt nicht streut. Auch Littmann entwickelt als konkreten Vorschlag zur zweiten Alternative ein kommunales Steuersystem, daß "nicht die idealen Eigenschaften aufweist, räum127 liehe Streuungen in den Steuerobjekten völlig auszuschließen. Schon aus diesem Grunde sind Finanzausgleichsmaßnahmen nicht zu entbehren. 11 (416) Da bei Lösung 2 in jedem Fall ein nachträglicher Steuerkraftausgleich erforderlich ist, muß man sie als komplizierter und verwaltungsmäßig aufwendiger einschätzen als die erste Alternative. Zudem muß befürchtet werden, daß infolge politischer Widerstände kein vollständiger Steuerkraftausgleich erreicht wird, (41 7) so daß durch den Steuersatzmechanismus die Ballungsnachteile weniger vollständig in private Kosten transformiert werden als durch den Leistungsmechanismus der ersten Lösung. Deshalb wird hier dafür plädiert, alle Kommunen unabhängig von ihrer Größe mit gleich hohen Pro-KopfEinnahmen auszustatten, so daß sich die ballungsbedingten Unterschiede in den Kosten öffentlicher Leistungserstellung in regional unterschiedlichen Leistungsangeboten pro Einwohner niederschlagen. 5. 4. Angebot zentralörtlicher Leistungen als Rechtfertigung der Staffelung der Pro-Kopf-Einnahmen nach der Gemeindegröße Soweit dieser Grund "für das Ansteigen des Finanzbedarfs verantwortlich ist, entspricht eine Zunahme der Steuerkraft mit wachsender Gemeindegrößenklasse lediglich der Aufgabenverteilung auf kleine und große Gemeinden. "(418) Die Berücksichtigung des Finanzbedarfs, der auf das Leistungsangebot einer Gemeinde zugunsten der Einwohner anderer Gemeinden zurückzuführen ist, erscheint auch mit den angestrebten regionalpolitischen Zielen vereinbar. Doch erfordert auch diese Rechtfertigung einer Staffelung der Pro-Kopf-Einnahmen nach der Gemeindegröße eine kritische Anmerkung. Es ist zu bedenken, daß die großen Gemeinden durch ihr Umland nicht nur finanziell belastet, sondern auch finanziell entlastet werden. Nicht nur zentrale Orte übernehmen eine Versorgungsfunktion für ihr Umland. Auch das Umland übernimmt Funktionen für die Bewohner der zentralen Orte. (419) Die weniger stark agglomerierten Umlandgemeinden müssen z.B. ,häufig auch gegen ihren Willen, Flächen bereitstellen, die der Verund Entsorgung der Städte und der Naherholung der Stadtbewohner dienen. Dadurch können u. U. die wirtschaftlichen Entwicklungsmöglichkeiten der Umlandgemeinden eingeschränkt werden. Einwohner der Städte nutzen ebenso lnfrastruktureinrichtungen der Umlandgemeinden, wie deren Einwohner die Einrichtungen der Städte in Anspruch nehmen. Den Ertrags-spillouts der zentralen Orte stehen also auch Ertrags-spillins (420) gegenüber, durch die ihr Budget entlastet und das der Umlandgemeinden belastet wird. Die Ausstattung der großen (zentralen) Gemeinden mit überdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einnahmen ist regionalpolitisch nur dann akzeptabel, wenn die großen Gemeinden im Nettoeffekt durch ihr Umland finanziell belastet werden, und sie darf auch nur im Umfang der Netto-Belastung vorgenommen werden. Kommt man nach Abwägen aller Argumente oder auch nur aufgrund "tägliche[r) Erfahrung" zu der Ansicht, "daß im Durchschnitt die größeren Gemeinden relativ höhere öffentliche Leistungen an die Einwohner kleinerer Gemeinden abgeben als umgekehrt", (421) muß die Frage entschieden wer128 den, auf welche Weise diese zusätzlichen Kosten der größeren Gemeinden abgegolten werden sollen. 5. 5, Methoden zur Abgeltung der Kosten zentralörtlicher Leistungserstellung 5. 5. 1. Pauschale Abgeltung durch Staffelung der Steuereinnahmen pro Kopf nach der Gemeindegröße Um die großen Gemeinden für die Kosten zu entschädigen, die durch die Abgabe von öffentlichen Leistungen an Einwohner anderer Gemeinden en~stehen, kann man sie mit höheren Pro-Kopf-Einnahmen als die kleinen Gemeinden ausstatten. Zwei technische Verfahren bieten sich dazu an, Entweder werden den Gemeinden Steuerquellen in Ertragshoheit zugewiesen, deren örtliches Aufkommen pro Einwohner mit der Gemeindegrößenklasse zunimmt, Oder sie erhalten aus der Steuerverbundmasse Einnahmen, die nicht nach der tatsächlichen, sondern nach einer "veredelten" Einwohnerzahl bemessen werden. Zur Berechnung der "veredelten" Einwohnerzahlen werden die tatsächlichen Einwohnerzahlen der Gemeinden umso stärker gewichtet, je größer die Gemeinden sind. Gegen diese pauschale Abgeltung der zentralörtlichen Ertragsspillovers müssen aus regionalpolitischer Sicht schwerwiegende Bedenken erhoben werden. Sie kann nicht die vielfältigen Interdependenzen zwischen den Städten als zentralen Orten und ihrem Umland auch nur annäherungsweise berücksichtigen. Städte der gleichen Größenordnung nehmen im System der zentralen Orte unterschiedliche Stellungen ein und werden durqh ihre Beziehungen zum Umland in unterschiedlichem Ausmaß beoder entlastet. Die "Kosten überörtlicher Funktion sind viel zu ungleichmäßig innerhalb der Gemeindegrößenklassen verteilt, als daß sie durch einen Gemeindegrößenansatz abgegolten werden könnten. Es lassen sich in jeder Gemeindegröße Orte mit sehr hohem und Orte mit sehr niedrigem Steueraufwand für Bürger anderer Gemeipden nennen. "(422) Allein aus der Größe einer Gemeinde kann man also nieht auf die Höhe der Netto-Ertrags-spillouts schließen. Werden die Netto-Ertrags-spillouts pauschal abgegolten, läßt sich eine Überund Unterdotierung einzelner Gemeinden nicht vermeiden. Einige Gemeinden erhalten mehr Finanzmittel, als zum Ausgleich der Kostenbelastung aus ihrem Angebot zugunsten der Einwohner anderer Gemeinden erforderlich ist. Sie können für ihre Einwohner zusätzliche Leistungen anbieten und so ihre Attraktivität für mobile Ressourcen erhöhen. Die unterdotierten Kommunen dagegen werden gezwungen, ihr Leistungsangebot für die eigenen Einwohner einzuschränken. Die Methode der pauschalen Abgeltung von Spillover-Effekten durch die Staffelung der Steuereinnahmen nach der Gemeindegröße erweist sich also als zu undifferenziert und als zu starr. Die durch sie zustandekommende Einnahmenverteilung beeinflußt die Raumstruktur in unerwünschter und unkontrollierbarer Weise. Sie ist deshalb für die Abgeltung von Spillover-Effekten denkbar ungeeignet. (423) 129 5. 5. 2. Abgeltung der Netto-Ertrags-spillovers nach dem Äquivalenzprinzip (horizontale Kompensation) Eine zweite Möglichkeit, Ertrags-spillouts abzugelten, besteht darin, die Kosten der Erstellung zentraler Dienste nach dem Äquivalenzprinzip auf die Nutznießer dieser Leistungen umzulegen. Dies kann einmal in der Weise geschehen, daß der zentrale Ort unmittelbar von den einzelnen Empfängern der zentralörtlichen Leistung entsprechend ihrer Inanspruchnahme der Leistung einen Finanzierungsbeitrag verlangt (individuelle kostenmäßige Äquivalenz). In diesem Fall wird das Angebot zentralörtlicher Leistungen über einen Gebührenhaushalt finanziert. Die zweite Möglichkeit zur horizontalen Kompensation besteht darin, die Gemeinden, deren Einwohner Einrichtungen des zentralen Ortes nutzen, entsprechend ihrem Anteil an der zentralörtlichen Leistungsabgabe an den Kosten der Leistungserstellung zu beteiligen (gruppenmäßige kostenmäßige Äquivalenz). Die Finanzierung des zentralörtlichen Leistungsangebots erfolgt dann durch Verwaltungskostenbeiträge der begünstigten Gemeinden. Beide Abgeltungsverfahren lassen sich nur dann anwenden, wenn - die Kosten der Erstellung zentralörtlicher Leistungen einschließlich der Gemeinkosten ermittelt werden können, - die von den Einwohnern der umliegenden Gemeinden in Anspruch genommenen Leistungen entweder den begünstigten Individuen oder den begünstigten Gemeinden zugerechnet werden können und - die zurechenbaren Leistungen quantifiziert und vergleichbar gemacht werden können. (424) Für die Mehrzahl der zentralörtlichen Leistungen werden diese Bedingungen nicht zutreffen. Für einige dieser Leistungen werden dagegen die Probleme der Kostenermittlung, der Zurechenbarkeit und der Quantifizierung wenigstens so weit lösbar sein, daß schematische, aber für die Beteiligten doch einsichtige Ausgleichsverfahren gefunden werden können. Aber auch dann ist nicht gesichert, daß auf dem Wege der horizontalen Kompensation ein befriedigender Ausgleich der zentralörtlichen Kostenbelastung zustande kommt. Denn ein "grundlegendes Problem der horizontalen Kompensation liegt .. darin, daß die Gebietskörperschaft, welche Zahlungen wünscht, diese oft nicht erzwingen kann und deshalb von Anfang an auf den guten Willen des Partners angewiesen bleibt. "(425) Weil mit dieser Abgeltungsmethode nicht nur Messungs-, sondern auch große Zurechnungsprobleme verbunden sind und ein Ausgleich nur auf freiwilliger Basis erreicht werden kann, wird man auf diesem Wege wohl nur einen kleinen Teil der Netto-Ertrags-spillouts der zentralen (großen) Gemeinden abgelten können. 5. 5. 3. Abgeltung der Netto-Ertrags-spillovers durch Zahlungen der übergeordneten Gebietskörperschaften (vertikale Kompensation) Damit man Netto-Ertrags-spillouts zentraler Gemeinden ausgleichen kann, 130 müssen die Spillover-Effekte identifizierbar und meßbar sein. Sind diese Grundvoraussetzungen annähernd erfüllt, können die übergeordneten Gebietskörperschaften durch Finanzzuweisungen an die zentralen Orte die tatsächlich auftretenden Spillover-Effekte weitgehend ausgleichen. Gemeinden, für die hohe Netto-Ertrags-spillouts festgestellt werden, erhalten höhere Zuweisungen als Gemeinden derselben oder auch einer darüber liegenden Größenklasse, für die niedrigere Kostenbelastungen durch das Umland vorliegen. So kann eine regionale Verteilung der Pro-Kopf-Einnahmen realisiert werden, die den lokalen Unterschieden im zentralörtlichen Finanzbedarf pro Kopf weitgehend entspricht. Die Gefahr einer Überund Unterdotierung mit den daraus resultierenden unerwünschten und unkontrollierbaren Raumwirkungen kann in hohem Maße verringert werden. Der Abgeltung von SpilloverEffekten durch Zuweisungen der übergeordneten Gebietskörperschaften ist deshalb der Vorzug vor der pauschalen Abgeltung durch einen Gemeindegrößenansatz zu geben. (426) Vertikale Zahlungen sind auch geeignet, solche zentralörtlichen Leistungen zu finanzieren, die nicht individuell oder gruppenmäßig zurechenbar oder zu deren Finanzierung die begünstigten Umlandgemeinden freiwillig nicht bereit sind. In dieser Hinsicht sind also vertikale Kompensationszahlungen auch den horizontalen Kompensationszahlungen überlegen. (427) 6. Grundlinien eines regionalpolitisch rationalen Systems der Einnahmenverteilung Aus den Überlegungen zur wünschenswerten Höhe der Pro-Kopf-Bedarfe und ihrer Deckung werden in groben Zügen die Grundlinien eines Systems der Einnahmenverteilung sichtbar, das mit den angestrebten regionalpolitischen Zielen (428) vereinbar ist. 6.1. Der volkswirtschaftliche Finanzbedarf - Grundlage der Einnahmenverteilung Die aktuelle Nachfrage nach öffentlichen Leistungen in den einzelnen untergeordneten Gebietskörperschaften ist das Ergebnis der raumwirtschaftlichen Prozesse der Vergangenheit. Verwendet man die lokalen Finanzbedarfe, die durch die aktuelle, marktwirksame Nachfrage nach öffentlichen Leistungen determiniert werden, als Grundlage der Verteilung der Einnahmen auf die einzelnen Mitglieder der unteren bundesstaatlichen Ebenen. so wird die bestehende Raumstruktur konserviert. Die aktuelle Nachfrage nach öffentlichen Leistungen an einem Ort darf jedoch keinesfalls als quasi-naturgesetzliche Größe, sondern muß als politisch beeinflußbar aufgefaßt werden. Die Gebietskörperschaften können durch ihre Aktivität latent vorhandene Nachfrage in aktuelle, marktwirksame Nachfrage nach öffentlichen Leistungen umwandeln. Deshalb sollte die Höhe der Pro-Kopf-Bedarfe der untergeordneten Gebietskörperschaften durch die angestrebten wirtschaftspolitischen, insbesondere die angestrebten regionalpolitischen Ziele bestimmt werden. 131 Der jeweilige Finanzbedarf muß so festgelegt werden, daß als Ergebnis der am Bedarf orientierten Einnahmenverteilung die erwünschte Raumstruktur soweit wie möglich realisiert wird. Grundlage der Verteilung der Einnahmen auf die einzelnen untergeordneten Gebietskörperschaften muß also der volkswirtschaftliche Finanzbedarf sein. (429) Damit wird die Einnahmenverteilung aus ihrer traditionellen fiskalisch-dekkungspolitischen Orientierung gelöst und bewußt als Instrument der Regionalpolitik betrachtet. (430) Die Betonung und vor allem Beachtung ihres Instrumentalcharakters ist deshalb wichtig, weil es keine raumneutrale Finanzpolitik gibt. (431) Jede finanzpolitische Entscheidung der öffentlichen Hände beeinflußt beabsichtigt oder unbeabsichtigt die Raumstruktur. Da dies ins - besondere für Entscheidungen über die Einnahmenverteilung gilt, kommt es darauf an, unkontrollierte und deshalb häufig zielinkonforme räumliche Wirkungen des Einnahmenverteilungssystems zu vermeiden. 6. 2. Regional (lokal) gleich hohe Pro-Kopf-Steuereinnahmen Die Orientierung am volkswirtschaftlichen Finanzbedarf der einzelnen untergeordneten Gebietskörperschaften führt zu folgenden Postulaten: a) Regionale Unterschiede in der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen dürfen bei der Verteilung der Einnahmen nicht berücksichtigt werden. b) Regionale Unterschiede in den Kosten der öffentlichen Leistungserstellung müssen sich in den privaten Kosten der ansässigen Wirtschaftssubjekte niederschlagen. c) Die Kostenbelastung zentraler Orte infolge der Abgabe von Leistungen an Einwohner anderer Gemeinden rechtfertigt höhere Einnahmen pro Kopf. Die Abgeltung der Netto-Ertrags-spillouts sollte jedoch nicht pauschal durch eine Staffelung der Steuereinnahmen nach der Gemeindegröße (Gemeindegrößenansatz) vorgenommen werden. d) Aus den Postulaten a) - c) folgt, daß alle untergeordneten Gebietskörperschaften (Länder und Gemeinden), unabhängig von ihrer Größe und Wirtschaftskraft, gleich hohe Pro-Kopf-Steuereinnahmen erhalten sollten. Praktisch kann dieses Ziel am einfachsten durch ein Gesamtoder Teilsteuerverbundsystem erreicht werden, bei dem die einer unteren Ebene zustehenden Steuereinnahmen nach der tatsächlichen Einwohnerzahl auf die einzelnen Mitglieder der Ebene verteilt werden. (432) e) Damit wird hier "eine Aufgabenund Ausgabenautonomie der Gemeinden, sowohl was das Volumen an Ausgaben pro Kopf der Gemeindemitglieder, als auch was die Struktur der Gemeindeausgaben anlangt", (433) wie sie der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen befürwortet, abgelehnt. (434) Bei der hier vorgeschlagenen Lösung des horizontalen Steuerverteilungsproblems bleibt den untergeordneten Gebietskörperschaften keine Möglichkeit, das Niveau ihrer Aktivität zu bestimmen. Hinsichtlich der Verwendung der ihnen zufließenden Einnahmen 132 In die empirische Untersuchung werden nur die Maßnahmen der Finanzreform einbezogen, die auf die Einnahmenposition der einzelnen untergeordneten Gebietskörperschaften Einfluß ausüben und somit eine große regionalpolitische Relevanz besitzen. Gegenstand der empirischen Untersuchung ist also ausschließlich die Neuordnung des aktiven Finanzausgleichs durch die Finanzreform von 1969. Von allen Bestimmungen der Finanzreform aus diesem Bereich des Finanzausgleichs bleiben weiterhin diejenigen unberücksichtigt, die die Fragen der Gesetzgebungsund Verwaltungshoheit über die Steuereinnahmen betreffen. Untersucht werden also nur die Maßnahmen der Finanzreform, die den Problemkreis der Ertragshoheit über Steuereinnahmen, sowohl im Hinblick auf die Verteilung der Steuerquellen als auch im Hinblick auf die Umverteilung der Steuererträge, neu ordnen. Die hier untersuchten Maßnahmen der Finanzreform regeln - die Verteilung der Steuereinnahmen auf die Ebene des Bundes, der Länder und der Gemeinden und - die Verteilung der Steuereinnahmen, die einer Ebene zustehen, auf die einzelnen Mitglieder der jeweiligen Ebene. Will man die Auswirkungen der Finanzreform auf die vertikale Steuerverteilung beurteilen, muß man danach fragen, ob die einer einzelnen Ebene zugewiesenen Steuereinnahmen vom Niveau her ausreichen, um den Mitgliedern dieser Ebene in ihrer Gesamtheit finanziell die Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben zu ermöglichen. Die Beantwortung dieser Frage verlangt u. a. eine klare Vorstellung über die Rangordnung der Aufgaben der einzelnen Ebenen, über den Umfang, in dem diese in einer bestimmten Zeitspanne erfüllt werden sollen und über den dazu erforderlichen Mittelaufwand. Das Niveauproblem der Steuerverteilung ist zu einem großen Teil nur durch eine politische Entscheidung zu lösen. Zudem ist es regionalpolitisch von nur zweitrangiger Bedeutung. Deshalb wird in dieser Arbeit nicht geprüft, ob die Finanzreform zu einer "besseren" vertikalen Steuerverteilung in der Bundesrepublik geführt hat. Regionalpolitisch ungleich interessanter und bedeutender ist vielmehr die Frage, welcher Einfluß von den relevanten Bestimmungen der Finanzreform auf die horizontale Verteilung der Steuereinnahmen ausgeht. In welche Richtung und in welchem Ausmaß verändern die Maßnahmen der Finanzreform von 1969 das regionale Steuerkraftund Leistungsgefälle - auf der Ebene der Länder, - auf der Ebene der Gemeinden, und wie sind etwaige Verschiebungen der regionalen Steuerkraftgefälle im Hinblick auf das oben abgeleitete Zielsystem der Regionalpolitik zu beurteilen? Dieses Strukturproblem der Steuerverteilung steht im Mittelpunkt der folgenden empirischen Untersuchung. (17) Sie wird entsprechend dieser Fragestellung in zwei Teile untergliedert. Im ersten Teil wird analysiert, in welcher Weise sich die Finanzreform auf die Einnahmenposition der einzelnen Bundesländer auswirkt. Der zweite Teil ist den Auswirkungen der Finanzreform auf die Finanzsituation der Gemeinden gewidmet. 139 B. DIE NEUREGELUNG DER HORIZONTALEN EINNAHl\lIENVERTEILUNG AUF LÄNDEREBENE DURCH DIE FINANZREFORM VON 1969 Der Prozeß der Verteilung der Steuereinnahmen auf die einzelnen Bundesländer vollzieht sich analytisch in mehreren Stufen: - Die den Ländern nach der Regelung der vertikalen Steuerverteilung insgesamt zustehenden Steuereinnahmen werden gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen auf die einzelnen Bundesländer verteilt. - Das kassenmäßige örtliche Aufkommen wird entsprechend der Landeszugehörigkeit der Steuerzahler zerlegt. Als Ergebnis der Zerlegung ergibt sich eine horizontale Steuerverteilung gemäß dem tatsächlichen, von steuertechnisch bedingten Verzerrungen bereinigten örtlichen Aufkommen. - Ein Teil der den Ländern zustehenden Steuereinnahmen wird nach anderen Kriterien als dem des örtlichen Aufkommens auf die einzelnen Länder verteilt. Auf diese Weise wird mit der vertikalen Steuerverteilung gleichzeitig ein horizontaler Umverteilungseffekt bewirkt. - Die Verteilung der Steuereinnahmen auf die einzelnen Länder, die aus dieser Konstruktion des Steuerverteilungssystems hervorgeht, wird nachträglich durch horizontale Ausgleichszahlungen korrigiert. - Die horizontale Umverteilung der Steuererträge wird ergänzt durch vertikale Ausgleichszahlungen. Der Bund weist einigen Ländern aus den eigentlich ihm zustehenden Steuereinnahmen Mittel zu, die ausschließlich dem Abbau von Finanzkraftunterschieden zwischen den Ländern dienen und des - wegen ohne Zweckbindung vergeben werden, - Darüberhinaus gewährt der Bund den Ländern (und ihren Gemeinden) zweckgebundene Zuweisungen, deren Aufgabe in der Durchsetzung spezieller wirtschaftspolitischer Ziele besteht. Mit diesen vertikalen Finanzausgleichszahlungen ist zwar primär kein horizontaler Umverteilungseffekt beabsichtigt. tatsächlich geht aber von ihnen ein starker Einfluß auf die Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern aus. Diese sechs Stufen der Verteilung der Steuereinnahmen auf die einzelnen Länder dienen als Gliederung des ersten Teils der empirischen Untersuchung. I. Die Verteilung der Steuereinnahmen der Länder gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen im Vergleich zur tatsächlichen Verteilung der Ländersteuereinnahmen 1, Die Neuordnung der vertikalen Steuerverteilung durch die Finanzreform von 1969 Bis zum Inkrafttrete·n der Finanzreform am 1.1.1970 herrschte im Steuerverteilungssystem der Bundesrepublik Deutschland das gebundene Trennsystem vor. Bund und Länder verfügten über Steuerquellen, an deren Ertrag die jeweils andere Ebene nicht beteiligt war. Lediglich das Aufkommen 140 der Einkommenund das der Körperschaftsteuer standen Bund und Ländern gemeinsam zu (Gemeinschaftsteuer). Die Beteiligungsquote der beiden Ebenen am Aufkommen dieser beiden Gemeinschaftsteuern wurde durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedurfte, festgesetzt. Durch Änderungen der Beteiligungsquoten sollte die Entwicklung der Einnahmen der Entwicklung des Finanzbedarfs der einzelnen Ebenen angepaßt werden. (18) Als Kriterium für die Verteilung der den Ländern insgesamt zustehenden Steuereinnahmen auf die einzelnen Länder sah das Grundgesetz ausschließlich das örtliche Aufkommen vor. Dies galt sowohl für die Steuern, die den Ländern nach dem gebundenen Trennsystem zugewiesen wurden (Landessteuern) als auch für die Verteilung des Länderanteils an der Einkommenund Körperschaftsteuer. (19) Die Finanzreform von 1969 führte zu einer umfassenden Neuordnung der Aufteilung der Steuerquellen auf Bund und Länder. Seit dem 1.1.1970 ist der Bereich der Gemeinschaftsteuern stark erweitert. Das Aufkommen folgender Steuern steht seitdem Bund und Ländern gemeinsam zu:(20) - der Lohnsteuer und der veranlagten Einkommensteuer, - der Körperschaftsteuer und der nicht veranlagten Steuer vom Ertrag (Kapitale rtragsteue r), - der Gewerbesteuerumlage, - der Umsatzsteuer (einschließlich Einfuhrumsatzsteuer). Vom Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der Kapitalertragsteuer und der Gewerbesteuerumlage erhalten Bund und Länder einen festen Anteil von je 50 Prozent. (21) Dagegen wird das Aufkommen der Umsatzsteuer nach einem variablen Beteiligungsverhältnis, das in einem zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz festgelegt wird; aufgeteilt. "Die Funktion des Ausgleichsventils wurde von der Einkommenund Körperschaftsteuer auf die Umsatzsteuer übertragen. 11 (22) Neben den Einnahmen aus den Gemeinschaftsteuern verfügen die Länder auch nach der Finanzreform über Steuerquellen, deren Ertrag ausschließlich in ihre eigenen Kassen fließt. Die Finanzreform hat jedoch die Kapitalverkehrsteuern (23), die Versicherungssteuer und die Wechselsteuer aus dem Bereich der Landessteuern ausgegliedert und in die Ertragshoheit des Bundes gestellt. "Für die Überleitung auf den Bund sprechen die überregionale Belastungswirkung dieser Steuern und deren unterschiedliches Aufkommen, das weder zur Wirtschaftskraft noch zum Finanzbedarf der einzelnen Länder in Beziehung steht. "(24) 2. Die Regelung der horizontalen Steuerverteilung durch die Finanzreform von 1969 Die Frage, nach welchen Kriterien die den Ländern insgesamt zustehenden Steuereinnahmen auf die einzelnen Länder verteilt werden sollten, war während der gesamten Diskussion der Finanzreformvorschläge heftig umstritten. Sie entwickelte sich "zu einem der Kernpunkte der Auseinandersetzungen"(25). 141 Vor der Finanzreform diente ausschließlich das örtliche Aufkommen als Steuerverteilungskriterium. Artikel 107 des Grundgesetzes d. a. F. enthielt lediglich eine Kann-Vorschrift über die Abgrenzung und Zerlegung des örtlichen Aufkommens einzelner Steuern oder Steueranteile. (26) Da durch die Finanzreform auch die Finanzkraftunterschiede zwischen den Bundesländern abgeschwächt werden sollten (27), schlug die Bundesregierung in ihrem Finanzreformprogramm vom 19.7.1967 vor, den Artikel 107 des Grundgesetzes zu ergänzen. In Form einer Kann-Vorschrift sollte grundsätzlich die Möglichkeit eröffnet werden, durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz "für einen Teil des gemeinsamen Steueraufkommens [aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer• F. T. ) eine Verteilung nach anderen Maßstäben als dem örtlichen Aufkommen"(28) vorzunehmen. Dabei ließ die Bundesregierung keinen Zweifel daran, daß sie von den Möglichkeiten der Zerlegung und der Verteilung nach "anderen" Maßstäben bei den Gemeinschaftsteuern Gebrauch machen wollte. Dieses Finanzreformprogramm wurde eingehend in der sogenannten Bund/Länder-Arbeitsgruppe zur Finanzreform beraten. Aufgabe dieser Arbeitsgruppe war es, "politische Grundfragen der Reform vorweg zwischen Bund und Ländern zu diskutieren und eine weitestgehende Annäherung der unterschiedlichen Standpunkte zu erreichen. "(29) "Die Bundesregierung hat die Anregungen der Länder sorgfältig geprüft und ihr Finanzreformprogramm auf Grund der Gespräche überarbeitet. 11 (30) Das Ergebnis dieser Gespräche bestand darin, daß die Bundesregierung die Kann-Vorschrift über die Verteilung der Steuereinnahmen auf die Länder nach anderen Maßstäben als dem des örtlichen Aufkommens wieder aus ihrem Entwurf eines Artikels 107 GG strich. Der "Entwurf eines •.. Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz)" vom 30.4.1968 sieht dementsprechend als einziges Verteilungskriterium für das Aufkommen der Landessteuern und für den Länderanteil an den Gemeinschaftsteuern das örtliche Aufkommen vor. Der Vorschlag eines Artikels 107 GG enthält lediglich eine Kann-Vorschrift über die Zerlegung des örtlichen Aufkommens (31), durch die erhebungstechnisch bedingte Verzerrungen des örtlichen Aufkommens bereinigt werden sollten. (32) Diese außerparlamentarische Einigung zwischen Bundesregierung und den Bundesländern wurde jedoch vom Bundestag nicht akzeptiert. Der Bundestag sprach sich "für eine grundlegende Änderung aus. Danach sollte die verfassungsrechtliche Vorschrift über die Aufteilung des Länderanteils an den Gemeinschaftsteuern nach dem Grundsatz des örtlichen Aufkommens beseitigt werden. Die Aufteilung sollte durch zustimmungsbedürftiges Gesetz in der Weise erfolgen, daß in einem Zuge - also ohne ergänzenden horizontalen Finanzausgleich - die Steuern unter Berücksichtigung von Bedarfsgesichtspunkten angemessen aufgeteilt werden. Demgemäß sollte Art. 107 des Grundgesetzes ersatzlos e_ntfallen. Diese Regelung (33) wurde von den finanzschwachen Ländern begrüßt, fand aber nicht die erforderliche Zustimmung der Mehrheit des Bundesrates. "(34) 142 Zur Überbrückung des tiefen Gegensatzes zwischen Bundestag und Bundesrat unterbreitete der Bundesminister der Finanzen einen Kompromißvorschlag. Dieser sah vor, den Länderanteil an - der Körperschaftsteuer - der nicht veranlagten Einkommensteuer (Kapitalertragsteuer) und - der Umsatzsteuer nach der Einwohnerzahl, den Länderanteil an - der Lohnsteuer und - der veranlagten Einkommensteuer nach dem örtlichen Aufkommen ohne Zerlegung auf die einzelnen Länder aufzuteilen. Für die Landessteuern sollte der Grundsatz des örtlichen Aufkommens beibehalten werden. Auch dieser Reformvorschlag scheiterte am Widerspruch der finanzstarken Bundesländer, denen als einziges finanzschwaches Bundesland Bayern zur Seite stand. (35) Bundestag und Bundesrat einigten sich schließlich im Vermittlungsausschuß darauf, daß nur der Länderanteil an der Umsatzsteuer nach der Einwohnerzahl auf die einzelnen Länder verteilt wird. Darüberhinaus wird verfassungsrechtlich die Möglichkeit geschaffen, maximal 25 Prozent des Länderanteils an der Umsatzsteuer in Form von Ergänzungsanteilen vorweg an die besonders finanzschwachen Länder zu verteilen. Von dieser KannVorschrift wird im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 28.8.1969 Gebrauch gemacht. Die Länderanteile an den übrigen Gemeinschaftsteuern werden dagegen ebenso wie die Landessteuern den einzelnen Ländern gemäß ihrem örtlichen Aufkommen zugewiesen. Allerdings schreibt die Neufassung von Art. 107 GG zwingend eine Zerlegung des Lohnsteuerund des Körperschaftsteueraufkommens vor. (36) 3. Die finanziellen Auswirkungen der Abweichung vom kassenmäßigen örtlichen Aufkommen als ausschließlichem Steuerverteilungskriterium im Rechnungsjahr 19 74 Im vorhergehenden Abschnitt sind die gegensätzlichen Standpunkte im Streit um die Verteilungskriterien der Ländersteuereinnahmen und der schließlich erreichte Kompromiß skizziert worden. Anschließend wird nun untersucht, wie sich dieser Kompromiß im Untersuchungsjahr 1974 auf die Einnahmenposition der einzelnen Länder auswirkt. 3.1. Das methodische Vorgehen Um die Auswirkungen der Verteilungsvorschriften des Art. 107 GG zu ermitteln, wird in Tabelle 1 die tatsächliche horizontale Verteilung der den Ländern insgesamt zustehenden Steuereinnahmen (Spalte 6) mit einer fiktiven Steuerverteilung (Spalte 2) verglichen. Diese fiktive Steuerverteilung würde sich ergeben, wenn die Steuereinnahmen der Länder im Jahr 1974 ausschließ143 Tabelle 1 Land Auswirkung der Verteilungsvorschriften des Art. 107 Grundgesetz auf die Steuereinnahmen der einzelnen Länder der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1974 f" LIIIWUIIJlt;Is h der Länder bei Verteil -••c, ----~ hliche St p.ahl 6) ,, örtStamJ 31.1 2.1 11<1'7l h Jer Länd -· ~u1 "'-'11.'-'uUll!S-) u '] w· 111asse 4) 1, I; .iJLl!JQQ_ Hn 1000 DM 7) 1 nro Konf a 1) b2) _J!!J000 DM 7) nro Konf a 1) b 2) in 1000 DM C 31 --------- ·- ·- 1 -- ·· ------ -- Uayern 10 853 ßaden-Württemb. 9 239 Hessen 5 584 Rheinl.-l'falz 3 701 Saarland 1 112 Nordrhein-Westf. 17 246 N icdersachsen 7 259 Schlosw.-llolst. 2 580 llamburg 1 752 Brcmi:n 729 llcrlin 2 048 ßunJesgebiet 62 101 (einsd1I. llerlin) Variationskoeffizienten: a) für die Verteilung gemäß dem kasscnmäßigen örtlichen Aulkommen 0,446, h) für die tatsäd11iche Verteilung 0,211. ? 12 956 520 13 571 452 8 463 615 J 853 806 1 201 277 25 663 877 6 713 098 2 480 493 5 278 741 1 411 918 1 752 537 83 347 334 3 4 5 6 1 193,8 89,0 129,l 13 742 006 1 468,9 109,4 158,8 13027456 1 515,7 112,9 163,9 8 034 796 1 041 ,3 77,6 112,6 4 399 950 1 080,3 80,5 116,8 1313607 1 488,1 110,9 160,9 24 078 359 924,8 68,9 100,0 8 640 452 961,4 71,6 104,0 3 086 04j 3 013,0 224,5 325,8 3 727 186 1 936 ,8 144,3 209,4 1 160 332 855,7 63,8 92,5 2 137 146 1 342,1 100,0 - 83 347 332 1) a = in % des Bundesdurchschnitts. 2) b =in% des steuerschwächsten Bundeslandes. 3) c = prozentuale Veränderung ,ter Pro-KopfEinnatunl!n. 4) Differenz zwischen Spalte 6 und 2. 5) Bruttoinlandsprodukt pro Einwohner ,for einzelnen Länder, in % des Bundeslandes mit Jem niedrigsten lllP pro Kopf. 7 1 266,2 1 410,1 1 438,9 1 188,8 1 181,3 1 396,2 1 190,3 1 196,1 2 127,4 1 591,7 1 043,5 1 342,l 8 9 10 1 L.. 12 94,3 107,2 + 785 486 + h,I 111,6 105,1 119,4 - 543 996 -4,0 121,2 107,2 121,8 - 428 819 -:i,l 122,1 88,6 100,6 + 546 144 + 14,2 112,3 88,0 100,0 + 112 330 + 9,3 105,2 104,0 118,2 -1 585 518 ~ 6,2 123,9 88,7 100,8 + 1 927 354 + 2~.7 100,I 119,1 101,3 + 605 550 + 24,4 100,0 158,5 180,1 -1 551 555 -29,4 208,3 118,6 134,7 - 251 586 -17,8 156,I 77,8 88,3 + 384 609 + 21,9 135,l 100,0 - .±4361473 ± S,2 - Quellen: 6) Statistisches Bundesamt (Hrsg.;, Statistisches Jahrbuch 1974 für die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart, Mainz 1974, S.34, Tab.2. 7) llercclu1et nach: Stalislisches Bundesamt, Fachserie L, Finanzen und Steuern, Reihe 2, Steuerhaushalt von ßund, Ländern und Gemeinden 1974, Stullgart, Mainz August 1975, S. 18 ff., und Slalislisches Bundesamt, Anlage I und 2 zum Schreiben VII 847/4-393 vom t5.9.1976 an Jen Verfasser. 8) Berechnet nach: Statistisches llundcsaml (Hrsg.), Stat istisd1cs Jalirbuch 197 5 für die Bundesrepublik Ocutschland, Stuttgart, Mainz 1975, S.49 und S.514. lieh gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen auf die einzelnen Länder verteilt worden wären. Als kassenmäßiges örtliches Aufkommen ist die Summe der Steuereinnahmen zu verstehen, die die Finanzkassen der einzelnen Länder einnehmen, ohne Rücksicht auf die Landeszugehörigkeit der Steuerpflichtigen. Das kassenmäßige örtliche Aufkommen eines einzelnen Landes wird ermittelt, indem - sein Gesamtaufkommen aus den Landessteuern, - 43 % seines Lohnsteueraufkommens vor der Zerlegung, - 43 % seines Aufkommens aus der ve~anlagten Einkommensteuer, -50 % seines Aufkommens aus der nicht veranlagten Einkommensteuer (Kapitalertragsteuer), -50 % seines Körperschaftsteueraufkommens vor der Zerlegung, -50 % der von seinen Gemeinden aufgebrachten Gewerbesteuerumlage und -37 % seines Umsatzsteueraufkommens (einschl. Einfuhrumsatzsteuer) addiert werden. (37) Die Differenz zwischen den tatsächlichen und den fiktiven Steuereinnahmen jedes einzelnen Landes ergibt die in Spalte 10 aufgeführte Umverteilungsmasse. Sie gibt an, in welchem Umfang die Einnahmenposition der einzelnen Länder dadurch verändert wird, daß die Neufassung des Art. 107 GG eine Abweichung vom kassenmäßigen örtlichen Aufkommen als alleinigem Steuerverteilungskriterium ermöglicht. 3. 2. Interpretation der Ergebnisse Betrachten wir zuerst die Verteilung der Ländersteuereinnahmen gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen. Hervorstechendstes Merkmal dieser fiktiven Verteilung sind die großen Unterschiede in den Pro-Kopf-Steuereinnahmen zwischen den einzelnen Ländern. Während der Pro-Kopf-Wert des Stadtstaates Hamburg 224, 5 % des Bundesdurchschnitts erreicht, beträgt derjenige Berlins lediglich 63, 8 % des Bundesdurchschnitts (Spalte 4). Der Variationskoeffizient als Streuungsmaß (38) der Verteilung des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens pro Kopf weist einen Wert von 0, 466 auf. Das Ausmaß_ des regionalen Steuerkraftgefälles, das sich bei ausschließlicher Anwendung des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens als Steuerverteilungskriterium einstellen würde, wird durch die Werte in Spalte 5 verdeutlicht. Danach könnten Hamburg, als steuerstärkstes Bundesland, und Hessen, als steuerstärkster Flächenstaat, über Steuereinnahmen pro Einwohner verfügen, die rund 326 % bzw. 164 % derjenigen betragen, die das steuerschwächste Bundesland Niedersachsen zur Erfüllung seiner Aufgaben einsetzen könnte. Die Anwendung der in Art. 107 GG verankerten Verteilungsvorschriften - Zerlegung der Lohnund Körperschaftsteuer und Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer gemäß § 2 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern - führt zu einer erheblichen Abschwächung der Steuerkraftunterschiede zwischen den Ländern. Alle Länder, deren kassenmäßiges örtliches Aufkommen unter dem Bundesdurchschnitt liegt, verbessern ihre 145 Einnahmenposition. Das Umgekehrte gilt für die Länder mit überdurchschnittlich hohen Pro-Kopf-Werten des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens (Spalte 8). Dadurch sinkt der Variationskoeffizient der Pro-Kopf-Steuereinnahmen auf einen Wert von 0,211. Die beiden hier untersuchten Reformmaßnahmen bewirken, daß die steuerschwachen Länder Bayern, Rheinland-Pfalz, Saarland, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Berlin insgesamt 4, 36 Mrd. DM mehr Steuereinnahmen erhalten, als ihnen bei einer Verteilung gem'äß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen zugewiesen worden wäre (Spalte 1 0). Damit werden im Rechnungsjahr 1974 rund 5, 2 % der gesamten Steuereinnahmen der Länder allein durch die Zerlegung der Lohnund Körperschaftsteuer und die vom örtlichen Aufkommen gelöste Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer umverteilt. Hierin schlägt sich finanzwirtschaftlich das Ergebnis der politischen Auseinandersetzungen um die Verteilungskriterien der Ländersteuereinnahmen ( 39) nieder. Von den Umverteilungsmaßnahmen nach Art. 107 GG profitieren am stärksten die beiden Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Illre Pro-KopfEinnahmen steigen um 28, 7 % bzw. 24,4 %. Den stärksten Verzicht auf Steuereinnahmen, die von den Finanzkassen in ihrem Hoheitsgebiet vereinnahmt worden sind, müssen die beiden Hansestädte leisten. Illre tatsächlichen Steuereinnahmen pro Kopf liegen um 29,4 % bzw. 17, 8 % unter denjenigen, die sie bei einer Steuerverteilung gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen erhalten hätten (Spalte 11). 3. 3. Regionalpolitische Beurteilung der Ergebnisse Bei einer Verteilung der Ländersteuereinnahmen gemäß dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen entsteht ein regionales Steuerkraftgefälle (Spalte 5), das parallel zum regionalen Wirtschaftskraftgefälle (Spalte 12) verläuft und außerdem wesentlich stärker als dieses ist. Eine solche Steuerverteilung würde die Wirtschaftskraftunterschiede zwischen den Ländern vergrößern und Ballungstendenzen in den wirtschaftsstarken und stark agglomerierten Ländern fördern. (40) Die Reformmaßnahmen des Art. 107 GG schwächen das regionale Steuerkraftgefälle ab. Sie wirken damit in die regionalpolitisch erwünschte Richtung. Doch trotz des beachtlichen Umfangs der Umverteilungsmasse reichen die Zerlegung der Lohnund Körperschaftsteuer und die vom kassenmäßigen örtlichen Aufkommen gelöste Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer nicht aus, das Steuerkraftgefälle zwischen den Ländern vollständig oder in regionalpolitisch akzeptablem Aus maß abzubauen. Die tatsächliche horizontale Steuerverteilung läßt drei Ländergruppen erkennen: - Bei der ersten Gruppe handelt es sich um Länder mit extrem hoher Steuerkraft. Zu ihr gehören Hamburg und Bremen, deren Steuerkraft rund 80 % bzw. 35 % über derjenigen des steuerschwächsten Bundeslandes (Saarland) liegt. 146 - Die zweite Gruppe bilden Länder, deren Steuerkraft rund 20 % über derjenigen des Saarlandes liegt. Hierzu zählen Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen. - die dritte Gruppe bilden die steuerschwachen Länder Rheinland-Pfalz, Saarland, Niedersachsen und Schleswig-Holstein, Sie weisen eine etwa gleich hohe Steuerkraft (88 % - 89 % des Bundesdurchschnitts) auf. (41) Auch nach Durchführung der in Art. 107 GG verankerten Reformmaßnahmen verbleibt also ein Steuerkraftgefälle zwischen den Ländern, das parallel zum Wirtschaftskraftgefälle verläuft, Die Steuerkraftunterschiede zwischen den Ländern sind zwar geringer als die Wirtschaftskraftunterschiede, sie betragen aber zwischen der Gruppe der steuerschwachen und der Gruppe der steuerstarken Länder immer noch 20 Prozent und mehr. (42) Damit sind aber die wirtschaftsund steuerstarken Länder weiterhin in der Lage, ein quantitativ und qualitativ wesentlich besseres Leistungsangebot zu erstellen als die wirtschaftsund steuerschwachen Länder, Als Ergebnis dE!'!" horizontalen Steuerverteilung entsteht also ein regionales Gefälle im Angebot öffentlicher Leistungen zugunsten der bereits stark industrialisierten und agglomerierten Länder, durch das der räumliche Differenzierungsprozeß verstärkt wird. Die hier untersuchten Reformmaßnahmen schwächen zwar den ballungsfördernden Effekt des horizontalen Steuerverteilungssystems, wie er sich bei einer Verteilung ausschließlich nach dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen ergeben würde, ab, beseitigen ihn aber nicht. Will man diese regionalpolitisch unerwünschte Wirkung der horizontalen Steuerverteilung verringern oder ganz vermeiden, sind auch nach der Zerlegung der Lohnund Körperschaftsteuer sowie der vom kassenmäßigen örtlichen Aufkommen gelösten Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer weitere Ausgleichsmaßnahmen erforderlich. Bevor diese jedoch hier behandelt werden, sollen die einzelnen Reformmaßnahmen, deren Gesamtwirkung in Tabelle 1 ermittelt worden ist, eingehender untersucht werden. Dabei wird die in Spalte 10 ausgewiesene Umverteilungsmasse erklärt, indem sie ihren drei Ursachen: - der Zerlegung der Lohnsteuer, - der Zerlegung der Körperschaftsteuer und - der Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer gemäߧ 2 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern zugeordnet wird, II. Die Bereinigung des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens von steuertechnisch bedingten Verzerrungen 1. Die Notwendigkeit der Zerlegung der Lohnsteuer und der Körperschaftsteuer In der Bundesrepublik wird die veranlagte Einkommensteuer an das für den Wohnsitz des Steuerpflichtigen zuständige Finanzamt entrichtet. Dagegen 147 wird die Lohnsteuer vom Arbeitgeber des Steuerpflichtigen an das Finanzamt des Arbeitsortes des Lohnsteuerpflichtigen abgeführt. Steuergläubiger für die Körperschaftsteuer ist das Finanzamt am Ort des Unternehmenssitzes. Diese steuertechnischen Regelungen erhalten eine große finanzwirtschaftliche und regionalpolitische Bedeutung, wenn der Länderanteil an der Einkommenund Körperschaftsteuer nach dem Grundsatz des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens auf die einzelnen Länder verteilt wird. Arbeitet nämlich ein Lohnsteuerpflichtiger außerhalb seines Wohnsitzlandes, kommt seine Steuerleistung in voller Höhe dem Land zugute, in dem sich sein Arbeitsplatz befindet. Sein Wohnsitzland geht leer aus, obwohl es den Lohnsteuerpflichtigen und seine Familie mit öffentlichen Leistungen versorgen muß. Hinzu kommt noch, daß der Lohnsteuerjahresausgleich beim Wohnsitzfinanzamt geltend gemacht werden muß. Das Land, in dem sich der Wohnsitz des Lohnsteuerpflichtigen befindet, muß im Lohnsteuerjahresausgleich Steuern erstatten, die ein anderes Bundesland kassiert und ausgegeben hat. Dasselbe gilt, wenn ein Unternehmen mit Betrieben in mehreren Bundesländern eine zentrale Lohnabrechnung durchführt. Die Lohnsteuern aller Beschäftigten dieses Unternehmens fließen dann in die Kassen des Landes, in dem die zentrale Lohnabrechnung vorgenommen wird, in der Regel also in die Kassen des Sitzlandes des Unternehmens. Die Länder, in denen das besteuerte Einkommen erzielt wird und die Arbeitskräfte als Bürger Kosten verursachen, gehen leer aus. Bei der Körperschaftsteuer ergeben sich diese Wirkungen dann, wenn ein Unternehmen in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft Betriebsstätten in mehreren Bundesländern besitzt. Obwohl der Unternehmensgewinn von Betrieben in mehreren Ländern erwirtschaftet wird, erhält nur das Land, in dem sich der Unternehmenssitz befindet, die Steuern auf den Gesamtgewinn. Der quantitative Einfluß dieser steuertechnischen Regelungen auf die Höhe des kassenmäßigen örtlichen Aufkommens ist umso größer, je stärker die Arbeitsplätze im Raum konzentriert und je mehr Unternehmen mit anderen fusioniert sind. Bei dem in der BRD schon vor 1970 erreichten hohen Grad an räumlicher und unternehmensmäßiger Konzentration bedeutet dies, daß ein nicht zu vernachlässigender Teil der Steuerkraftunterschiede zwischen den Ländern vor der Finanzreform nicht von ökonomischen Tatbeständen, sondern von steuertechnischen Regelungen bestimmt war. Das kassenmäßige örtliche Aufkommen eines Landes war und ist kein brauchbares Spiegelbild der steuerlichen Leistungsfähigkeit der Wirtschaftssubjekte eines Landes. Dient es trotzdem als Steuerverteilungskriterium, werden dadurch die Länder begünstigt, in denen u. a. wegen ihrer verkehrsgünstigen, zentralen Lage bereits eine starke Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten stattgefunden hat. Länder mit geringer Anziehungskraft auf Unternehmensleitungen und Betriebe dagegen werden benachteiligt. Dies war die Situation bis zur Finanzreform von 1969.(43) Um diese steuertechnisch bedingte Begünstigung einzelner, in der Regel steuerstarker Länder zu beseitigen, hat der Bundesgesetzgeber im Rahmen der Finanzreform die Zerlegung der Lohnsteuer und der Körperschaftsteuer 148 Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer kann nicht nach dem kassenmäßigen örtlichen Aufkommen aus der Umsatzsteuer auf die einzelnen Gemeinden verteilt werden. Das kassenmäßige örtliche Umsatzsteueraufkommen eignet sich schon auf Länderebene nicht als Verteilungskriterium (221) und würde erst recht zwischen den Gemeinden zu überaus großen Steuerkraftunterschieden führen. Desweiteren bietet sich an, den Gemeinden das örtliche Mehrwertsteueraufkommen der letzten Stufe zuzuweisen. Doch bestehen auch für diese Lösung begründete Zweifel, ob durch sie die Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden auf ein vertretbares Maß reduziert werden können. (222) Um einen möglichst weitgehenden Abbau der kommunalen Steuerkraftunterschiede zu erreichen, wird hier vorgeschlagen, den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer nach der tatsächlichen Einwohnerzahl auf die einzelnen Gemeinden zu verteilen. Im folgenden wird untersucht, wie sich diese Reform des kommunalen Steuersystems im Jahr 1974 auf die Einnahmenposition der nach Größenklassen gegliederten Gemeinden ausgewirkt hätte. 3.2. Der Umverteilungsund Nivellierungseffekt einer Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer gemäß ihrer Einwohnerzahl Die Steuereinnahmen, die die Gemeinden der einzelnen Größenklassen nach dieser Reform des kommunalen Steuersystems im Jahr 1974 erhalten hätten (Tabelle 14, Spalte 4), setzen sich zusammen aus - ihren Einnahmen aus den Grundsteuern (Spalte 1 ), - ihren Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer (Spalte 2) und - ihren Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer (Spalte 3). Von diesen drei Komponenten können die erste und die dritte der amtlichen Statistik entnommen werden, während die zweite berechnet werden muß. Im Jahr 1974 betragen die Einnahmen aus der Gewerbesteuer nach Ertrag, Kapital und Lohnsumme 21.567,1 Mill. DM. Davon fließen den Gemeinden nach Abzug der Gewerbesteuerumlage insgesamt 14. 259, 4 Mill. DM endgültig zu. In dieser Höhe wären die Gemeinden im Jahr 1974 am erhöhten Aufkommen aus der Umsatzsteuer durch die Reform des Gemeindesteuersystems beteiligt. Jeder einzelnen Gemeinde würde pro Einwohner ein Betrag in Höhe von 229, 83 DM zufließen. Durch Multiplikation dieses Pro-Kopf-Betrages mit der Zahl der Einwohner in jeder Gemeindegrößenklasse erhält man die vertikale Verteilung des fiktiven Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer für das Jahr 1974. Durch eine Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer gemäß ihrer Einwohnerzahl und gleichzeitiger Abschaffung der Gewerbesteuer wären im Jahr 1974 rund 3 Mrd. DM oder 9, 6 % der tatsächlichen kommunalen Steuereinnahmen umverteilt worden (Spalte 9). Die Reform hätte in Höhe dieses Betrages die Einnahmenposition der Gemeinden mit weniger als 50. 000 Einwohnern gestärkt, und zwar prozentual umso mehr, je kleiner sie sind. Mit rund 251 Tabelle 14 Die Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer gemäß ihrer Einwohnerzahl für das Jahr 1974 Gemeindegröl.\enGrundsteuerGemeindeanGemeindeanfiktive Steuereiimahmen tatsächliche Umverteilungsmasse 4) klassen aufkommen teil a.d. U~- der Gemeinden ) teil a.d. Steuerein- ~tzsteuer ) Eink.steuer nahmen in 1000 DM in 1000 DM in 1000 DM in 1000 DM pro Kopf a 1) b 1) in 1000 DM in 1000 DM . 1 2 3 4 ' f. 7 ll a 0-< 3.000 385 600 1 879 550 1 028 800 3 293 950 402,8 79,0 100,0 2 095 000 +1198950 3.000-< 5.000 153 900 828 307 578 300 1 560 507 433,0 84,9 107,5 1 180 300 + 380 207 5.000-< 10.000 290 900 1 585 827 1 256 900 3 133 627 454,1 89,0 112,7 2 504 800 + 628 827 10.000-< 20.000 344 200 1 874 723 1 591 700 3 810 623 467,2 91,6 116,0 3 232 900 + 577 723 20.000-< 50.000 450 500 2 140 866 2 088 900 4 680 266 502,4 98,5 124,7 4 437 500 + 242 766 50.000-< 100.000 307 200 1 257 630 1434200 2 999 030 548,1 107,4 136,1 - 3152900 -153 870 100.000-< 200.000 299 200 1 090 084 1 253 200 2 642 484 557,1 109,2 138,3 3 042 900 -400 416 200.000-< 500.000 331 300 1 123 409 1 388 600 2 843 309 581,7 114,0 144,4 3 257 000 -413 691 2'._ 500.000 954 300 2 478 946 3 250 600 6 683 846 619,7 121,5 153,8 8 744 100 - 2 060 254 insgesamt 3517100 14 259 342 13 871 200 31 647 642 510,1 100,0 126,6 31647400 +3028473 -3028231 Variationskoeffizienten für die fiktiven Steuereinnahmen: 0,136. Quelle: Berechnet nach 1) a =in% des Bundesdurchschnitts Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern, b = in % der untersten Größenklasse Reihe 9, Realsteuervergleich 197 4, c = in % der tatsächlichen Steuereinnahmen der Gemeinden. a.a.O., S. 22 f. 2) 1974 betrug das Gewerbesteueraufkommen insgesamt 21 567,1 Mill. DM. Nach Abzug der Gewerbesteuerumlage verblieben den Gemeinden 14 259,4 Mill. DM. In Höhe dieses Betrages werden sie hier gemäß ihrer Einwohnerzahl an der um 21,6 Mrd. DM aufgestockten Umsatzsteuer beteiligt. Pro Einwohner erhalten die Gemeinden demnach 229,83 DM. 3) Summe von Grundsteueraufkommen, Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. 4) fiktive Steuereinnahmen der Gemeinden ./. tatsächliche Steuereinnahmen der Gemeinden (Differenz zwischen Spalte 4 und 8). C 1) 1 () + 57,2 +32,2 + 25,1 + 17,9 + 5,5 -4,9 -13,2 -12,7 -23,6 + -9,6 2 Mrd. DM oder 23, 6 % ihrer tatsächlichen Steuereinnahmen des Jahres 1974 hätten die Gemeinden mit mehr als 500. 000 Einwohnern absolut und relativ den stärksten Einnahmenverlust durch die Reform hinzunehmen. Infolge der Richtung und des Ausmaßes dieses Umverteilungseffektes käme es zu einem starken Abbau der 1974 bestehenden Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden verschiedener Größenklassen. Nach der Reform lägen die Pro-Kopf-Werte der kommunalen Steuereinnahmen zwischen 79, 0 % und 121, 5 % des Bundesdurchschnitts (Spalte 6), während ohne Reform die Steuerkraft der kleinsten Gemeinden 56, 5 %, die der größten Gemeinden 138, 3 % des Bundesdurchschnitts beträgt (Tabelle 12b, Spalte 9). Das Ausmaß des Nivellierungseffektes dieser Reformmaßnahmen zeigt sich wieder an der Veränderung des Variationskoeffizienten: Für die fiktiven Steuereinnahmen liegt er mit 0, 136 um fast 50 % unter demjenigen für die tatsächliche gemeindliche Steuerkraft des Jahres 1974. Die hier vorgeschlagene Reformmaßnahme würde dafür sorgen, daß die Gemeinden der obersten Größenklasse 1974 im Durchschnitt nur noch über rund 54 % höhere Steuereinnahmen pro Kopf bei gleicher Steueranspannung verfügen könnten (Spalte 7) als die Gemeinden der untersten Größenklasse. Damit wäre ein vertikales Steuerkraftgefälle realisiert, das mit großer Wahrscheinlichkeit wesentlich besser der Kostenbelastung der großen Gemeinden durch ihr Umland entspricht als das gegenwärtig bestehende Steuerkraftgefälle. (223) Auf diese Weise könnten eine Überdotierung der großen Gemeinden und die daraus resultierenden ballungsfördernden Wirkungen des kommunalen Steuersystems weitgehend verhindert werden. 4. Zusammenfassung der Ergebnisse Mit diesem Vorschlag zur Reform des bestehenden Gemeindesteuersystems ist die Untersuchung über die Auswirkungen der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die vertikale Streuung der kommunalen Steuerkraft abgeschlossen. In einer verkürzten Darstellung, sozusagen "auf einen Blick", werden die Ergebnisse dieser Untersuchung in Tabelle 15 zusammengefaßt. Zu diesem Zweck sind die Variationskoeffizienten für die vertikale Streuung verschiedener Steuerkraftwerte des Jahres 1974 zusammengestellt. An der Veränderung der Variationskoeffizienten oberhalb des Trennungsstriches läßt sich der Nivellierungseffekt der Gemeindefinanzreform ablesen, wenn man den Gewerbesteuerausgleich zwischen Wohnund Betriebsgemeinden vernachlässigt. Darüberhinaus wird noch einmal die steuerkraftnivellierende Wirkung der hier vorgeschlagenen Reform des Gemeindesteuersystems deutlich. Die Entwicklung der Variationskoeffizienten unterhalb des Trennungsstriches gibt darüber Auskunft, in welcher Weise sich die Strukturreform des kommunalen Steuersystems von 1969 unter Berücksichtigung des Gewerbesteuerausgleichs auf die vertikale Streuung der kommunalen Steuerkraft auswirkt. 253 Tabelle 15 Die Auswirkung der Gemeindefinanzreform auf die vertikale Streuung der gemeindlichen Steuerkraft· werte pro Einwohner im Jahr 1974 ohne Berücksichtigung des Gewerbesteuerausgleichs mit Berücksichtigung des Gewerbesteuerausgleichs Variationskoeffizienten Realsteuerkraft 0,264 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer 0,254 Realsteuerkraft + fikt . Gewerbe- / steuerausgleich Variante I 0,207 Realsteuerkraft 0,259 .............._ Realsteuerkraft ............... + fikt. Gewerbesteuerausgleich Variante II 0,236 tatsächliche gemeindliche Steuerkraft 0,252 fiktive Steuereinnahmen bei Beteiligung d. Gemeinden an der Umsatzsteuer 0,136 nachrichtlich: Gemeindesteuereinnahmen (Ist) 0,340 kr ft - fiktive Steuer . a hl f rm (emsc · vor Re O erausgleich) ~ Gewerbesteu Variante I 0,207 tatsächliche ge • meindl. Steuerkraft fiktive Steuerkraft /0,248 vor Reform (einschl. Gewerbesteuerausgleich) Variante II 0,236 V. Die Auswirkung der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die horizontale Streuung der Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 1974 Eines der wichtigsten Ziele der Gemeindefinanzreform von 1969 besteht darin, die Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden, und zwar ausschließlich zwischen den Gemeinden gleicher Größenklasse, zu mildern. (224) In diesem Abschnitt der Arbeit wird zu ermitteln versucht, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß dieses Ziel durch die Strukturreform des kommunalen Steuersystems realisiert wird. Zur-Beantwortung dieser Frage werden zwei Ansätze gewählt, die sich ergänzen und ein möglichst umfassendes Bild vom horizontalen Nivellierungseffekt der Gemeindefinanzreform liefern sollen: - Als erstes wird untersucht, in welcher Weise sich im Jahr 1974 die Steuerkraftunterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden derselben Größenklasse als Folge der Gemeindefinanzreform verändern. Diese Untersuchung wird also auf der Basis der Steuerkraftwerte der einzelnen Gemeinden durchgeführt, wobei die Gemeinden nach Größenklassen gegliedert sind. - Anschließend wird die Ebene der Landkreise und der kreisfreien Städte und damit eine regionale Gliederung der Gemeinden als Untersuchungsbasis gewählt. In diesem Teil der Untersuchung wird danach gefragt, wie sich die Gemeindefinanzreform auf die Unterschiede in der kommunalen Steuerkraft zwischen den einzelnen Landkreisen bzw. den einzelnen kreisfreien Städten in der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1974 auswirkt. Als Indikator für das Ausmaß der horizontalen Streuung der kommunalen Steuerkraft werden jeweils zwei Meßzahlen benutzt. Die erste Meßzahl ist der Variationskoeffizient. In ihn gehen die Abweichungen der Steuerkraftwerte aller Gemeinden einer Größenklasse bzw. aller Landkreise (kreisfreien Städte) eines Landes vom jeweiligen Gruppendurchschnitt ein. Er hat damit den Vorteil. die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft umfassend und exakt zu messen. Als zweite Meßzahl wird die Relation zwischen der Steuerkraft der steuerstärksten und derjenigen der steuerschwächsten Gebietskörperschaft in der jeweils gewählten Gliederung angeben. Dieser Indikator mißt die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft und ihre reformbedingte Veränderung nur sehr grob. Er hat aber den Vorteil, anschaulich zu sein und ein Bild von dem Steuerkraftgefälle zu vermitteln. das zwischen den Gemeinden gleicher Größenklasse bzw. zwischen den gewählten regionalen Einheiten ohne Gemeindefinanzreform vermutlich bestanden hätte und nach Durchführung der Gemeindefinanzreform tatsächlich existiert. Der horizontale Nivellierungseffekt der Gemeindefinanzreform wird ermittelt, indem die Meßzahlen für diejenige horizontale Streuung der Steuerkraft, die 1974 ohne Gemeindefinanzreform vorzufinden gewesen wäre, mit den Meßzahlen für die horizontale Streuung der tatsächlichen kommunalen Steuerkraft des Jahres 1974 verglichen werden. Auch hier besteht die Schwierigkeit darin, die fiktive horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft ohne Gemeindefinanzreform zu berechnen oder halbwegs zuverlässig zu schätzen. 255 Diese Schwierigkeit resultiert daraus, daß der bis zum 31.12.1969 praktizierte Gewerbesteuerausgleich auch innerhalb der einzelnen Gemeindegrößenklassen eine Steuerkraftumverteilung zugunsten der gewerbesteuerschwachen Wohngemeinden bewirkt und dieser horizontale Nivellierungseffekt mit der Abschaffung des Gewerbesteuerausgleichs entfällt. 1. Der Einfluß der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die Streuung der Steuerkraft der Gemeinden gleicher Größenklasse im Jahr 1974 1. 1. Das methodische vorgehen In diesem Teil der Untersuchung wird versucht, auf der Basis der Steuerkraftwerte der einzelnen Gemeinden den horizontalen Nivellierungseffekt der Gemeindefinanzreform für das Jahr 1974 zu berechnen. Um diesen Effekt vollständig zu erfassen, müßten unter Einbeziehung aller Gemeinden der Bundesrepublik für jede einzelne Größenklasse der Variationskoeffizient für die Realsteuerkraft und der für die gemeindliche Steuerkraft ermittelt werden. Dazu ist erforderlich, daß für jede einzelne der 12. 150 Gemeinden der Bundesrepublik des Jahres 1974 (225) die Abweichung sowohl ihrer Realsteuerkraft pro Einwohner als auch die ihrer gemeindlichen Steuerkraft pro Einwohner vom jeweiligen Durchschnittswert ihrer Größenklasse festgestellt wird. Der damit verbundene Arbeitsaufwand ist so groß, daß er hier nicht bewältigt werden konnte. Deshalb umfaßt die hier durchgeführte Untersuchung, deren Ergebnisse in Tdbelle 16a zusammengestellt sind, nicht alle Gemeinden der Bundesrepublik, sondern beschränkt sich auf die 1. 1 73 Gemeinden des Landes Schleswig-Holstein. (225) Die Ergebnisse dieser Untersuchung haben damit einen beschränkten Aussagewert. Sie zeigen bestenfalls, wie sich im Jahr 1974 die Gemeindefinanzreform von 1969 auf die horizontale Streuung der Steuerkraft der Gemeinden in Schleswig-Holstein auswirkt. Vor allem aus diesem Grund wird die Untersuchung über den Einfluß der Gemeindefinanzreform auf die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft auch auf die Landkreise und kreisfreien Städte ausgedehnt. Auf diese Weise können alle Gemeinden der Bundesrepublik, wenn auch nur zu Landkrasen zusammengefaßt, in die Untersuchung einbezogen werden. Die Ergebnisse dieser Untersuchung müssen noch aus einem weiteren Grund relativiert werden. Als Vergleichsverteilung für die horizontale Verteilung der tatsächlichen gemeindlichen Steuerkraft des Jahres 1974 dient die horizontale Verteilung der Realsteuerkraft des Jahres 1974. Die Realsteuerkraftwerte der einzelnen Gemeinden entsprechen aber nicht den Steuerkraftwerten, die sie im Jahr 1974 ohne Gemeindefinanzreform aufgewiesen hätten. Denn ohne Gemeindefinanzreform von 1969 wäre ja auch im Jahr 1974 ein Gewerbesteuerausgleich zwischen Wohnund Betriebsgemeinden durchgeführt worden, der auch innerhalb der einzelnen Gemeindegrößenklassen die Steuerkraftunterschiede abgeschwächt hätte. Die Variationskoeffizienten der einzelnen Größenklassen für die fiktive kommunale Steuerkraft ohne Gemeindefinanzreform wären deshalb 1974 kleiner gewesen als die Variationskoeffizienten für die Realsteuerkraft der Gemeinden. Man kann also nicht die gesamte Differenz 256 Tabelle 16a Die Streuung der Steuerkraft der Gemeinden gleicher Größenklasse in Schleswig-Holstein in den Jahren 1974 und 1965 Variationskoeffizienten der Pro-Kopf-Werte 197 4 4) Größenklasse RealsteuerSteuereinaufbringungsnahmekraft kraft 1 2 < 250 250-< 500 0,9276 0,5552 500-< 750 750-< 1.000 1. 000-< 2. 000 0,4387 0,2660 2.000-< 3.000 0,5931 0,3869 3.000-< 5.000 0,5168 0,3056 5.000-< 10 .000 0,3617 0,1851 10.000-< 20.000 0,4910 0,2796 20.000-< 50.000 0,2182 0,1575 50.000-< ,00 . 000 l > 100.000 0,1878 0,1331 1) a = prozentuale Veränderung gegenüber den Variationskoeffizienten der Realsteueraufbringungskraft b = prozentuale Veränderung gegenüber den Variationskoeffizienten der Steuern vor Reform ohne Gewerbesteuerausgleich 2) Realsteueraufkommen einschließlich Lohnsummensteuer (Ist-Werte), keine Steuerkraftwerte wie 1974. a 1) 3 -40,1 -39,4 -34,8 -40,9 -48,8 -43,0 -27,8 -29,1 1 9 6 5 5) Steuern nach Steuern ~or Steuern ~or b 1) Reform ) ohne Reform ) mit b 1) Reform 27/120 3) GewerbesteuerGewerbesteuerausgleich 4 0,880 0,450 0,430 0413 0,583 0,502 0,514 0,484 0,280 0,236 0,038 0,018 ausgleich 5 6 '/ 8 0,721 -18,1 0,565 -35,8 0,375 -16,7 0,274 -39,1 0,343 -20,2 0,270 -37,2 0 339 - 179 0118 - 545 0,472 -19,0 0,302 -48,2 0,401 -20,1 0,267 -46,8 0,455 -11,5 0,284 -44,7 0,425 -12,2 0,275 -43,2 0,258 -7,9 0,158 -43,6 0,238 + 0,8 0,148 -37,3 0,034 -10,5 0,055 +44,7 0,024 + 33,3 0,007 -61,1 3) Realsteueraufkommen einschl. Lohnsummensteuer + Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in Höhe von 27 % des Aufkommens aus dem Linearbereich der Einkommensteuerbemessungsgrundlage ./. Gewerbesteuerumlage in Höhe von 120 % der Grundbeträge. 4) Quelle: Berechnet nach den Steu~rkraftwerten pro Einwohner jeder einzelnen Gemeinde Schleswig-Holsteins, in: Statistische Berichte des Statistischen Landesamtes Schleswig-Holstein, Realsteuervergleich in SchleswigHolstein 1974, Kiel, Oktober 1975. 5) Quelle: übernommen aus: Zwilling, Ernst, Untersuchungen zu einem rationalen Steuersystem der Gemeinden, Meisenheim am Glan 1971, Tabelle 23 . zwischen den Variationskoeffizienten der Realsteuerkraft und der gemeindlichen Steuerkraft jeder einzelnen Gemeindegrößenklasse auf die Gemeindefinanzreform zurückführen. Um die tatsächliche Wirkung der Gemeindefinanzreform auf die horizontalen Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden wenigstens annäherungsweise zu erhalten, muß der Teil der Differenz zwischen den beiden für jede Größenklasse zu vergleichenden Variationskoeffizienten geschätzt werden, der mit dem Wegfall des horizontalen Nivellierun'gseffektes des Gewerbesteuerausgleichs zu erklären ist. Nur die dann noch verbleibende Differenz zwischen den Variationskoeffizienten läßt sich als Auswirkung der Gemeindefinanzreform auf die horizontale Streuung der Steuerkraft interpretieren. Für die Schätzung des horizontalen Nivellierungseffektes, der im Jahr 1974 von einem fiktiven Gewerbesteuerausgleich in Schleswig-Holstein ausgegangen wäre, werden Berechnungen herangezogen, die Zwilling für das Jahr 1965 durchgeführt hat. (226) Die Ergebnisse jener Untersuchung werden in Tabelle 16a denen der Untersuchung für das Jahr 1974 gegenübergestellt. Die von Zwilling für die "Steuern vor Reform ohne Gewerbesteuerausgleich" (Spalte 4) und für die "Steuern nach Reform" (Spalte 7) ermittelten Variationskoeffizienten sind aus einer Reihe von Gründen nur begrenzt mit den für 1974 errechneten Variationskoeffizienten (Spalte 1 und 2) vergleichbar. Zwilling hat im Gegensatz zum Verfasser nicht die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraftwerte, sondern die horizontale Streuung der kommunalen IstSteuereinnahmen pro Kopf der Gemeinden Schleswig-Holsteins untersuch-r,- so daß sich in seinen Variationskoeffizienten auch der Einfluß lokaler Hebesatzunterschiede niederschlägt. Außerdem hat Zwilling ein kommunales Steuersystem nach der Reform unterstellt, das in dieser Form nicht verwirklicht worden ist. Desweiteren ist in der Untersuchung Zwillings die Größenklasseneinteilung differenzierter als in der für das Jahr 1974 durchgeführten Untersuchung. Unterschiede zwischen den Ergebnissen beider Untersuchungen erklären sich schließlich auch daraus, daß zwischen 1965 und 1974 in Schleswig-Holstein eine kommunale Gebietsreform durchgeführt wurde, in deren Verlauf sich die Zahl der Gemeinden von 1. 377 (227) auf 1.173 verringert hat. Trotz dieser unzureichenden Vergleichbarkeit der für 1965 und für 1974 berechneten Variationskoeffizienten hat die Untersuchung Zwillings für die Frage nach dem tatsächlichen horizontalen Nivellierungseffekt der Gemeinde - finanzreform von 1969 einige Bedeutung. Zwilling ermittelt nämlich für jede Gemeindegrößenklasse den Variationskoeffizienten für das Realsteueraufkommen pro Kopf ohne und den für das Realsteueraufkommen pro Kopf mit Berücksichtigung des Gewerbesteuerausgleichs. In der Differenz zwischen diesen beiden Variationskoeffizienten (Spalte 6) schlägt sich der horizontale Nivellierungseffekt des Gewerbesteuerausgleichs für Schleswig-Holstein im Jahr 1965 nieder. Dieses Ergebnis der Untersuchung von Zwilling bietet nun einen Anhaltspunkt dafür, wie stark die Variationskoeffizienten der einzelnen Gemeindegrößenklassen in Schleswig-Holstein vermutlich reduziert worden wären, wenn auch im Jahr 1974 ein Gewerbesteuerausgleich zwischen Wohnund Betriebsgemeinden durchgeführt worden wäre. Damit läßt sich 258 eine vorsichtige Schätzung wagen, welcher Teil der für 1974 festgestellten Differenz zwischen dem Variationskoeffizienten für die Realsteuerkraft und dem für die gemeindliche Steuerkraft auf den Wegfall des Gewerbesteuerausgleichs und welcher Teil auf die Gemeindefinanzreform von 1969 zurückzuführen ist. 1. 2. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse Die Untersuchung über den Einfluß der Gemeindefinanzreform von 1969 auf die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft in Schleswig-Holstein im Jahr 1974 bringt zwei wichtige Ergebnisse: - Mit steigender Gemeindegrößenklasse nimmt der Variationskoeffizient für die Steuereinnahmekraft (228) ebenso wie der Variationskoeffizient für die Realsteueraufbringungskraft (228) tendenziell ab. Die Steuerkraftunterschiede zwischen etwa gleich großen Gemeinden sind also umso größer, je kleiner die Gemeinden sind. An diesem Tatbestand hat auch die Gemeindefinanzreform von 1969 nichts geändert. - Die Variationskoeffizienten für die Steuereinnahmekraft liegen erheblich unter denen für die Realsteueraufbringungskraft. Die Abweichung zwischen den beiden Streuungsmaßen beträgt etwa 30 - 40 %. Auffällig ist dabei, daß sich nur die Variationskoeffizienten für die beiden oberen Gemeindegrößenklassen um weniger als 30 % voneinander unterscheiden. Die Gemeindefinanzreform von 1969 scheint also eine beachtliche Abschwächung der horizontalen Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden Schleswig-Holsteins zu bewirken. Die von Zwilling berechneten Variationskoeffizienten weichen zwar im einzelnen z. T. stark von den entsprechenden Variationskoeffizienten des Jahres 1974 ab. In ihrer Tendenz bestätigen sie jedoch beide Ergebnisse der für 1974 durchgeführten Untersuchung. Für die hier behandelte Frage des horizontalen Nivellierungseffektes der Gemeindefinanzreform sind insbesondere Zwillings Berechnungen über den horizontalen Nivellierungseffekt des Gewerbesteuerausgleichs im Jahr 1965 von Bedeutung. In jenem Jahr reduziert der Gewerbesteuerausgleich in Schleswig-Holstein die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft in allen Größenklassen mit Gemeinden mit weniger als 20. 000 Einwo',nern um etwa 10 - 20 % (Spalte 6). Faßt man die Gemeinden mit mehr c11s 20. 000 Einwohnern zu zwei Größenklassen zusammen, wie dies 1974 gesctie;1en ist, so werden die horizontalen Steuerkraftunterschiede zwischen diesen Gemeinden durch den Gewerbesteuerausgleich 1965 so gut wie gar nicht verändert. Auf dieses Ergebnis kann sich die Schätzung des horizontalen Nivellierungseffektes eines fiktiven Gewerbesteuerausgleichs 1974 stützen. Hier wird angenommen, daß der horizontale Nivellierungseffekt des Gewerbesteuerausgleichs 19 74 vor allem in den unteren Größenklassen schwächer gewesen wäre als im Jahr 1965. Diese Annahme kann damit begründet werden, daß die kommunale Gebietsreform in Schleswig-Holstein in erster Linie zu einem Zusam259 menschluß von Gemeinden etwa gleicher Größe aus den unteren Größenklassen geführt hat. (229) Dadurch werden interkommunale Arbeitskräftewanderungen zu intrakommunalen Arbeitskräftewanderungen, so daß sich das Volumen der Gewerbesteuerausgleichszahlungen zwischen den Gemeinden derselben Größenklasse verringert. Konkret wird geschätzt, daß ein Gewerbesteuerausgleich in Schleswig-Holstein im Jahr 1974 die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft in den unteren und mittleren Gemeindegrößenklassen um etwa 10 %, dagegen in den beiden oberen Größenklassen überhaupt nicht reduziert hätte. Wenn diese Vermutung halbwegs realistisch ist, dann kann etwa ein Viertel der für 1974 ermittelten Differenz zwischen den Variationskoeffizieiiten der Realsteueraufbringungskraft und der Steuereinnahmekraft, mit Ausnahme der beiden oberen Größenklassen, mit dem Wegfall des Gewerbesteuerausgleichs erklärt werden. Drei Viertel dieser Differenz (230) können demnach als Auswirkung der Gemeindefinanzreform auf die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft interpretiert werden. Es sprechen demnach gute Gründe dafür, daß die Gemeindefinanzreform von 1969 die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft in allen Gemeindegrößenklassen in Schleswig-Holstein um jeweils etwa 30 % abschwächt. Man kann also davon sprechen, daß das mit der Gemeindefinanzreform von 1969 angestrebte Ziel, die Milderung der Steuerkraftunterschiede zwischen Gemeinden der gleichen Größenklasse, wenigstens für Schleswig-Holstein, erreicht worden ist. Darüberhinaus stellt sich die Frage nach der regionalpolitischen Zieladäquanz der Gemeindefinanzreform unter dem Aspekt der horizontalen Streuung der kommunalen Steuerkraft. Steuerkraftunterschiede zwischen Gemeinden der gleichen Größenklasse sind nicht mit dem im Grundgesetz verankerten Grundsatz der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse vereinbar und tragen zu einer Verstärkung der regionalen Wohlstandsunterschiede bei. Deshalb wird hier ein vollständiger Abbau der horizontalen Steuerkraftunterschiede für erforderlich erachtet. (231) Gemessen an dieser Zielvorstellung, erscheint die Abschwächung der horizontalen Streuung der kommunalen Steuerkraft durch die Gemeindefinanzreform um etwa 30 % als völlig unzureichend. Auch nach der Gemeindefinanzreform existieren zwischen den Gemeinden derselben Größenklasse noch unvertretbar große Steuerkraftunterschiede. Dies wird besonders deutlich, wenn man die in jeder einzelnen Größenklasse Schles - wig-Holsteins im Jahr 19 74 vorzufindenden Extremwerte für die Steueraufbringungskraft der Gemeinden zueinander in Beziehung setzt (Tabelle 16b, Spalte 4). Die Gemeindefinanzreform von 1969 kann damit nicht verhindern, daß die horizontale Verteilung der kommunalen Steuerkraft in Schleswig-Holstein auch noch im Jahr 1974 den räumlichen Differenzierungsprozeß verstärkt. (232) Durch die Maßnahmen der Gemeindefinanzreform werden lediglich diese regionalpolitisch unerwünschten Wirkungen der horizontalen Steuerkraftverteilung abgeschwächt und dies auch nur zu einem relativ geringen Teil. 260 politisch unerwünschten Unterschiede in der kommunalen Steuerkraft der Landkreise bzw. der kreisfreien Städte ab, doch ist dieser horizontale Nivellierungseffekt quantitativ völlig unzureichend. Auch nach Durchführung der Gemeindefinanzreform existiert in jedem einzelnen Bundesland und im gesamten Bundesgebiet ein ausgesprochen starkes regionales Steuerkraftgefälle. Darüber gibt Tabelle 17b Auskunft. In dem Bundesland mit dem geringsten regionalen Steuerkraftgefälle (Schleswig-Holstein) (2 37) verfügt 1974 der steuerstärkste Landkreis über 60, 3 % höhere Steuereinnahmen pro Kopf als der steuerschwächste Landkreis. In Bayern, dem Land mit dem stärksten regionalen Steuerkraftgefälle, (237) beläuft sich der Steuerkraftvorsprung des steuerstärksten gegenüber dem steuerschwächsten Landkreis auf 176, 7 % (Spalte 4). Betrachtet man das gesamte Bundesgebiet, so sind die auch nach der Gemeindefinanzreform existierenden regionalen Steuerkraftunterschiede noch bedenklicher. Die Steuerkraft des reichsten Landkreises in der Bundesrepublik beträgt 328, 7 % derjenigen des ärmsten Landkreises. Aus regionalpolitischer Sicht haben alle Landkreise bzw. die in ihnen zusammengefaßten Gemeinden für ihre Einwohner grundsätzlich die gleichen Aufgaben zu erfüllen, die man mit den Begriffen der Versorgungsund der Entwicklungsfunktion bezeichnen kann. Das Gemeindesteuersystem der Bundesrepublik Deutschland berücksichtigt diese Sachlage nicht. Es sorgt vielmehr dafür, daß einige Landkreise die Versorgungsund Entwicklungsfunktion besser als andere Landkreise ausüben können und bewirkt damit regionale Unterschiede in der Attraktionskraft der untergeordneten Gebietskörperschaften. Ebenso ungünstig wie im Fall der Landkreise sieht die Steuerkraftverteilung auf die einzelnen kreisfreien Städte in den einzelnen Bundesländern und im gesamten Bundesgebiet aus. Die Steuerkraft der reichsten kreisfreien Stadt liegt im Jahr 1974 zwischen 24, 5 % (Schleswig-Holstein) und 216, 8 % (Nordrhein-Westfalen) über der Steuerkraft der ärmsten kreisfreien Stadt des jeweiligen Bundeslandes (Spalte 8). Bisher sind die Gruppe der Landkreise und die Gruppe der kreisfreien Städte getrennt untersucht worden. Vergleicht man nun die Steuerkraft der reichsten kreisfreien Stadt mit der Steuerkraft des ärmsten Landkreises, ergibt sich eine erhebliche Verschärfung des regionalen Steuerkraftgefälles sowohl in den einzelnen Bundesländern als auch auf der Ebene des Bundesgebiets. Diese Steuerkraftrelation reicht 1974 von 177, 8 % in Schleswig-Holstein bis 418, 4 % in Rheinland-Pfalz. Die steuerstärkste kreisfreie Stadt des Bundesgebiets verfügt trotz der Gemeindefinanzreform über eine Steuerkraft, die um 458, 7 % über derjenigen des steuerschwächsten Landkreises der Bundesrepublik liegt (Spalte 10). Aus regionalpolitischer Sicht muß man davon ausgehen, daß die kreisfreien Städte weitgehend dieselben Aufgaben für ihre Einwohner zu erfüllen haben wie die Landkreise. Höhere Steuereinnahmen pro Einwohner sind nur dann gerechtfertigt, wenn die kreisfreien Städte die Einwohner der umliegenden Landkreise mit öffentlichen Leistungen versorgen. Man kann unterstellen, 267 Tabelle 17b Der Einfluß der Gemeindefinanzreform auf die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft im Jahr 1974 auf der Ebene der Landkreise und der kreisfreien Städte V.a'•• .. . r. • '·- 7U 1 . .II.--!--~ .. na "·-'•f.a'- C:tö,ltp D •• .. ... -- ,fl 1 ----'-~"-L- <:•- .. -rkraft Land nrn Vnnf a , ___ v--' 0 n= v--' • , ___ v--' • 1 ,, ~ "- ( ~ 7 ~ d 395,6 451,8 572,8 625,7 (Altöttinl!. (Stamben>) (Schweinfurt) (Schweinfurt l Bayern 364,6 276,7 228,8 171,0 e 108,5 163,3 250,3 366,0 (Schweinfurt) lFrevun•-Grafenau 1 lSchwabach1 fAmbero1 d 488,2 508,9 621,8 722,3 Baden-Württ. (Böblingen) 241,8 (Böblingen) 180,5 (Pforzheim) 216,1 (Stuttgart) 159,8 - e 201,9 281,9 287,8 451,9 (Rr„i<u•u-Hochschwarzw'.) <Emmendinuen 1 (Freibur2) <Freiburu1 d 330,8 471,0 637,7 754,3 Hessen (Groß-Gerau) 203,4 (Offenbach) 187,6 (Frankfurt) 201,6 (Frankfurt) 151,2 e 162,6 251,1 316,3 498,8 (Kassel) (V 02elsberl!.) (Gießen) (Kassel) d 308,8 369,5 891,0 821,8 Rheinl.-Pfalz (Mainz-Bingen) 240,1 (Mainz-Bingen) 188,1 (Ludwigshafen Rh.) 424 5 (Ludwigshafen Rh.) e 128,6 196,4 209,9 ' 361,0 227,6 (Kusel) (T rier-Saarbure) (Zweibrücken 1 (Zweibrücken) d 254,0 354,1 - - Saarland ( Stadtvb .Saarbrücken) 226,0 (Stadtvb.Saarbrücken) 177,5 e 112,4 199,5 - - ( St. Wendel) (St. Wendel) d 499,4 536,8 1.004,2 912,4 Nordrh. -West. (Köln) 280,6 (Köln) 225,9 (Leverkusen) 725,6 (Leverkusen) 316,8 e 178,0 237,6 138,4 288,0 . (Büren) (Büren) (Bottrop) (Bottrop) b C g 10 527,9 383,2 308,0 256,2 392,2 300,4 692,8 418,4 564,2 384,0 noch Tabelle 17 b Der Einfluß der Gemeindefinanzreform auf die horizontale Streuung der kommunalen Steuerkraft im Jahr 1974 auf der Ebene der Landkreise und der kreisfreien Städte Kreisangehörige Gemeinden zu Lan ,kreisen zusammengefaßt Land Realsteuerkraft gemeindliche Steuerkraft loro Koof a DTO Koof 1 2 3 d 302,3 355,2 Niedersachsen (Lingen) 278,9 (Hameln-Pyrmont) e 108,4 194,6 ,.. .. ' (. r_J:1,,-,mlin") d 261,8 399,4 Schlesw.-Holst. (Segeberg) 186,9 (Pinneberg) e 140,1 249,1 /Pli\n) (Schlocw;u-FlPnch,,ru) d 499,4 536,8 Bundesgebiet (Köln) 460,7 (Köln) e 108,4 163,3 (Weserrnünde) (Freyung-Grafenau) a = Steuerkraft der steuerstärksten Gebietskörperschaft in Prozent der Steuerkraft der steuerschwächsten Gebietskörperschaft. b = Realsteuerkraft der steuerstärksten kreisfreien Stadt in Prozent der Realsteuerkraft des steuerschwächsten Landkreises. c = Gemeindliche Steuerkraft der steuerstärksten kreisfreien Stadt in Prozent der gemeindlichen Steuerkraft des steuerschwächsten Landkreises. d = steuerstärkste Gebietskörperschaft. e = steuerschwächste Gebietskörperschaft. a 4 182,5 160,3 328,7 Kreisfreie Städte Realsteuerkraft 1 <>emeindliche Steuerkraft b loro Konf a 1nro Konf a 5 6 7 8 9 476,6 555,9 (Emden) 238,7 (Hannover) 176,5 439,7 199,7 314,9 {C'nvhovo,,) 1nolmonl10rst) 318,6 442,8 (Lübeck) 150,1 (Kiel) 124,5 227,4 212,2 355,7 (Neum;;nster) INPum;mrlor) 1.004,2 912,4 (Leverkusen) 725,6 (Leverkusen) 316,8 926,4 138,4 288,0 (Bottrop) (Bottrop) Quelle: Berechnet nach Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern, Reihe 9, Realsteuervergleich 1974, Stuttgart,Mainz, Dezember 1975, s. 78 -97. C 10 285,7 177,8 558,7 daß dieser Fall für die meisten kreisfreien Städte zutrifft. Über diese durch Ertrags-spillouts gerechtfertigten Steuerkraftunterschiede gehen aber die tatsächlichen Steuerkraftunterschiede zwischen Landkreisen und kreisfreien Städten weit hinaus. zusammenfassend kann man feststellen: Auch nach der Gemeindefinan~reform verursacht das kommunale Steuersystem der Bundesrepublik en01 me regionale Steuerkraftunterschiede - innerhalb der Gruppe der l andkreise, - innerhalb der Gruppe der k ·eisfreien Städte und - zwischen den kreisfreien Städten und den Landkreisen, Das Gemeindesteuersystem ve1·stär.kt damit den räumlichen Differenzierungsprozeß innerhalb der einzelnen Bundesländer und innerhalb des gesamten Bundesgebietes und wirkt direkt ballungsfördernd. Die Gemeindefinanzreform von 1969 hat lediglich bewirkt, daß diese regionalpolitisch unerwünschten Effekte des kommunalen Steuersystems nicht mehr ganz so stark sind, wie sie ohne Reform gewesen wären. VI. Die Aufstockung der kommunalen Steuerkraft durch Finanzzuweisungen von Bund und Ländern Im letzten Abschnitt ist untersucht worden, welche Raumwirkungen von den Vorschriften über die Verteilung der den Gemeinden insgesamt zustehenden Steuereinnahmen auf die einzelnen Gemeinden ausgehen, Diese isolierte Betrachtung der horizontalen Verteilung der kommunalen Steuereinnahmen führt zu dem Ergebnis, daß das kommunale Steuersystem die großen Gemeinden und wirtschaftsstarken Regionen mit weit überdurchschnittlich hohen Steuereinnahmen pro Kopf (bei einheitlicher Steueranspannung) ausstattet und deshalb die regionalen Steuerkraftund Wirtschaftskraftunterschiede tendenziell verstärkt. Die Ausgestaltung des kommunalen Steuersystems ist aber nicht das einzige Mittel, mit dem die übergeordneten Gebietskörperschaften (Bund und Länder) die Einnahmenpositionen und damit die Attrahierungsmöglichkeiten der einzelnen lokalen (regionalen) Gebietskörperschaften beeinflussen können. Daneben besitzen sie die Möglichkeit, durch die Gewährung von Finanzzuweisungen direkt die Einnahmenposition der einzelnen Gemeinden und Gemeindeverbände zu bestimmen. Die regionale Verteilung der Finanzmasse, die für Finanzzuweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände zur Verfügung steht, (238) ist ein Instrument, mit dem Richtung und Ausmaß der nach der Steuerverteilung bestehenden kommunalen Einnahmekraftunterschiede wirksam verändert werden können. In der Bundesrepublik Deutschland werden den Gemeinden und Gemeindeverbänden in einem solchen Umfang Finanzzuweisungen gewährt, {239) daß der davon ausgehende Einfluß auf die Raumstruktur nicht vernachlässigt werden darf. Will man die räumlichen Auswirkungen ermitteln, die von der Ausstattung der lokalen (regionalen) Gebietskörperschaften mit Finanzmitteln in der Bundesrepublik ausgehen, darf man nicht bei der 270 Analyse der Raumwirkungen des kommun, en Steuersystems stehenbleiben. Zusätzlich muß man wenigstens noch die 1 ·gionale Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern an die G, neinden und Gemeindeverbände in die Untersuchung einbeziehen. Im Rahmen dieser Arbeit interessieren in oesondere zwei Fragen: - Welchen Einfluß übt der vertikale GemE ndefinanzausgleich auf die Raumstruktur aus? Verstärkt er die ballung1 ördernd1 n Effekte, die vom kommunalen Steuersystem ausgehen oder wirkt er di !Sen regionalpolitisch unerwünschten Effekten entgegen? -In welcher Weise beeinflußt das kommunale Einnahmensystem der Bundesrepublik Deutschland, bestehend aus dem Gemeindesteuersystem und dem vertikalen Gemeindefinanzausgleich, die räumliche Verteilung der Ressourcen? Verfügen die Regionen mit überdurchschnittlicher Wirtschaftsund Steuerkraft auch nach Durchführung des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs über absolut höhere Einnahmen pro Kopf als wirtschaftsschwache Regionen oder ist den letzteren durch politische Entscheidung ein Finanzkraftvorsprung gegenüber den ersteren verschafft worden? Die beiden Fragestellungen werden anschließend auf der Ebene der einzelnen Bundesländer und überwiegend bezogen auf das Jahr 1974 behandelt. 1. Die räumlichen Auswirkungen des Finanzausgleichs zwischen Ländern (Bund) und Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Jahr 1974 1.1. Die regionalpolitisch erwünschte Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern an Gemeinden und Gemeindeverbände Die Raumwirkungen der Verteilung der Finanzzuweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände werden mit Hilfe derselben Überlegungen ermittelt, die auch im Zusammenhang mit der regionalen Verteilung der Steuereinnahmen und der Verteilung der Investitionszuweisungen des Bundes an - die Länder angestellt worden sind. (240) Als Indikator für den Einfluß, der vom vertikalen Gemeindefinanzausgleich auf die Raumstruktur ausgeht, dient die absolute Höhe der Pro-Kopf-Zuweisungen, die den einzelnen Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließen. Erhält eine Gemeinde überdurchschnittlich hohe Zuweisungen pro Einwohner, wird sie damit finanziell in die Lage versetzt, pro Einwohner absolut höhere zusätzliche Leistungen anzubieten als Gemeinden mit unterdurchschnittlich hohen Pro-Kopf-Zuweisungen. Handelt es sich bei den Gemeinden mit überdurchschnittlich hohen Pro-Kopf-Zuweisungen um Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerund Wirtschaftskraft, verstärkt die Verteilung der vertikalen Ausgleichszahlungen die ballungsfördernden Effekte des kommunalen Steuersystems. Dagegen wirkt die Verteilung der Finanzzuweisungen an die Gemeinden (Gemeindeverbände) den Ballungstendenzen entgegen, wenn Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Steuerund Wirtschaftskraft pro Einwohner überdurchschnittlich hohe Pro-Kopf-Zuweisungen erhalten, während sich steuerund wirtschaftsstarke 271 Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Zuweisungen zufrieden geben müssen. (241) Aus dem Vorstehenden ergeben sich unmittelbar Kriterien, mit denen die tatsächliche Verteilung der Finanzzuweisungen an die Gemeinden (Gemeindeverbände) auf ihre Vereinbarkeit mit den hier zugrundegelegten regionalpolitischen Zielen geprüft werden kann. Eine Verteilung der für Finanzzuweisungen bereitstehenden Finanzmasse nach der Einwohnerzahl der Gemeinden (Regionen) ist aus regionalpolitischer Sicht nur bedingt positiv zu beurteilen. Sie verhindert zwar, daß die stark agglomerierten Regionen mit ihrer überdurchschnittlichen Wirtschaftsund Steuerkraft auch noch überdurchschnittlich hohe Pro-Kopf-Zuweisungen erhalten und damit trotz ballungsbedingter Kostensteigerungen der öffentlichen Leistungserstellung genauso viel oder gar absolut höhere zusätzliche Leistungen pro Einwohner anbieten können als wirtschaftsund steuerschwache Regionen. Eine Verteilung der kommunalen Finanzausgleichsmasse nach der Einwohnerzahl verringert jedoch nicht den pro Einwohner existierenden absoluten Einnahmenrückstand der wirtschaftsund steuerschwachen Gemeinden (Regionen) gegenüber den Wohlstandsund Ballungsregionen. Den ersteren ist es damit auch nicht möglich, durch absolut höhere zusätzliche Ausgaben pro Kopf den durch die Steuerkraftverteilung bedingten absoluten Abstand im (Infrastruktur-)Leistungsangebot pro Einwohner gegenüber den letzteren aufzuholen. Deswegen muß aus regionalpolitischer Sicht eine Verteilung der kommunalen Ausgleichsmasse gefordert werden, durch die die steuerund wirtschaftsschwachen Regionen überdurchschnittlich hohe, die steuerund wirtschaftsstarken Regionen unterdurchschnittlich hohe Pro-Kopf-Zuweisungen erhalten.(242) Nur einer solchen Verteilung der Zuweisungen an die Gemeinden (Gemeindeverbände) kann eine ballungsbremsende Wirkung, durch die die ballungsverstärkenden Effekte des kommunalen Steuersystems wenigstens teilweise kompensiert werden, zugesprochen werden. Demzufolge werden die anschließend ermittelten tatsächlichen Verteilungen der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern an die Ge - meinden und Gemeindeverbände dann als regionalpolitisch zielkonform beurteilt, wenn die steuerschwachen (wirtschaftsschwachen) Gemeinden und Regionen mindestens und die steuerstarken (wirtschaftsstarken) Gemeinden und Regionen höchstens durchschnittlich hohe Pro-Kopf-Zuweisungen erhalten. 1. 2. Das methodische Vorgehen Die tatsächliche Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern an die Gemeinden und Gemeindeverbände wird für das Jahr 1974 in den Tabellen 18a - 18f und 19a - 19g ermittelt. Die Finanzzuweisungen werden untergliedert in "allgemeine Zuweisungen, Erstattungen von Verwaltungsund Betriebsausgaben, Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke, Zinseinnahmen, Schuldendiensthilfen" und "Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen", wobei die entsprechenden Zuweisungen von Land und Bund zu jeweils einem Posten zusammengefaßt sind. Die Bereinigung der "allgemeinen Zuweisungen usw." von denjenigen Zuweisungen, die lediglich die Gemeindehaushalte durchlaufen und deswegen von den Gemein272 den nicht zur Attrahierung von Ressourcen eingesetzt werden können, (243) ist aus statistischen Gründen nicht möglich. Die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs im Jahr 1974 werden in einem ersten Ansatz auf der Basis der Gliederung der Gemeinden nach Größenklassen untersucht. Für die zu Größenklassen zusammengefaßten Gemeinden werden die Pro-Kopf-Werte der Steuereinnahmekraft, der allgemeinen Finanzzuweisungen usw., der Investitionszuweisungen, der gesamten Finanzzuweisungen und der Finanzkraft berechnet. Die Gliederung der Gemeinden nach Größenklassen erlaubt jedoch nur vorläufige und relativ vage Aussagen über den Einfluß des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs auf die Raumstruktur. Einmal ist es nämlich nicht möglich, die für die Zuweisungen und die Finanzkraft berechneten Pro-Kopf-Werte der kreisfreien Städte mit den entsprechenden Pro-Kopf-Werten der kreisangehörigen Gemeinden zu vergleichen. Dies liegt daran, daß die kreisfreien Städte auch solche Zuweisungen erhalten, die im Fall der kreisangehörigen Gemeinden deren Gemeindeverbänden zufließen und von diesen zur Erfüllung kommunaler Aufgaben in ihrem Kreisgebiet eingesetzt werden. Bei einer Gliederung nach Gemeindegrößenklassen können die Raumwirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs also nur getrennt für die Gruppe der kreisfreien Städte und für die Gruppe der kreisangehörigen Gemeinden aufgezeigt werden. Zu diesem Problem der mangelnden Vergleichbarkeit der Daten kommt noch die Schwierigkeit, die Verteilung der Zuweisungen auf die einzelnen Gemeindegrößenklassen auf ihre regionalpolitische Zieladäquanz zu prüfen. Betrachten wir z.B. den Fall, daß die kreisangehörigen Gemeinden eines Landes mit mehr als 50. 000 Einwohnern im Durchschnitt überdurchschnittlich hohe Pro-Kopf-Zuweisungen, die Gemeinden mit weniger als 3. 000 Einwohnern unterdurchschnittliche und damit absolut geringere Pro-Kopf-Zuweisungen als die großen Gemeinden erhalten. Das hohe Niveau der Zuweisungen an die Gemeinden mit mehr als 50, 000 Einwohnern kann dadurch verursacht werden, daß im Rahmen einer Regionalpolitik der dezentralen Schwerpunktbildung (244) den in schwach strukturierten Regionen liegenden Gemeinden dieser Größenklasse weit überdurchschnittliche, dagegen den in Ballungsregionen liegenden Gemeinden dieser Größenklasse weit unterdurchschnittliche Zuweisungen pro Einwohner zufließen. Eine solche Verteilung der Zuweisungen von Bund und Ländern an die Gemeinden wäre aber aus regionalpolitischer Sicht keinesfalls negativ zu bewerten. überdurchschnittlich hohe Pro-Kopf-Zuweisungen für große Gemeinden sind nur dann in jedem Fall mit dem hier zugrundegelegten regionalpolitischen Zielsystem unvereinbar, wenn die begünstigten Gemeinden zugleich in wirtschaftsstarken, hochverdichteten Regionen liegen. Aus diesen beiden Gründen wird als zweiter Ansatz für die Untersuchung der Raumwirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs die regionale Gliederung gewählt. Die Finanzzuweisungen von Bund und Land an alle Gemeinden eines Landkreises werden zusammengefaßt und mit den Finanzzuweisungen von Land und Bund an den entsprechenden Gemeindeverband addiert. Die273 se Summe der Zuweisungen an den einzelnen Landkreis gibt an, in welchem Umfang im Rahmen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs der einzelnen als Landkreis abgegrenzten Region Finanzmittel zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. Diese Zuweisungen an die Landkreise sind vollständig vergleichbar mit den Zuweisungen an die als kreisfreie Städte abgegrenzten Regionen. In die Untersuchung über die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs und des kommunalen Finanzsystems in der Bundesrepublik Deutschland können nicht alle acht in Frage kommenden Flächenstaaten der Bundesrepublik einbezogen werden, da die dafür erforderlichen Daten nicht verfügbar sind. Für Baden-Württemberg liegen weder Daten über die Verteilung der Zuweisungen auf die nach Gemeindegrößenklassen gegliederten Gemeinden vor, noch können die veröffentlichten Angaben über die Zuweisungen an die einzelnen Landkreise Baden-Württembergs verwendet werden, da sie auch die Zuweisungen der kreisangehörigen Gemeinden an den jeweiligen Gemeindeverband, also die Kreisumlage enthalten, was zu einer erheblichen Doppelzählung führt. (245) Für Niedersachsen liegt nur die regionale Gliederung der Zuweisungen, nicht aber die nach Gemeindegrößenklassen vor. Dagegen existieren für Schleswig-Holstein für das Jahr 1974 nur Angaben über die Verteilung der Finanzzuweisungen an die zu Größenklassen zusammengefaßten Gemeinden. Deswegen ist für dieses Bundesland zusätzlich die regionale Verteilung der Finanzzuweisungen für das Jahr 1975 ermittelt und in Tabelle 19g angegeben worden. 1. 3. Interpretation und Beurteilung der Ergebnisse 1. 3.1. Die Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern auf die einzelnen Gemeindegrößenklassen im Jahr 1974 Die Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern auf die zu Gemeindegrößenklassen zusammengefaßten Gemeinden soll hier nicht für alle einzelnen der erfaßten sechs Bundesländer getrennt interpretiert und beurteilt werden, um den Umfang der Arbeit nicht ungebührlich auszuweiten. Vielmehr sollen nur die wichtigsten Tendenzen komprimiert in thesenhafter Form wiedergegeben werden. Dabei wird in Kauf genommen, daß auf eine Reihe wichtiger und interessanter Unterschiede in der Verteilung der vertikalen Ausgleichszahlungen zwischen den einzelnen Bundesländern nicht eingegangen werden kann. Sie aus den Tabellen 18a - l 8f zu entnehmen, bleibt dem interessierten Leser überlassen. Die Untersuchung über die Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern auf die einzelnen Gemeindegrößenklassen bringt im wesentlichen folgende Ergebnisse: - Hinsichtlich des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs können die sechs hier untersuchten Bundesländer in zwei Gruppen eingeteilt werden, wobei die Verteilung der vertikalen Ausgleichszahlungen zwischen den einzelnen Mitgliedern der jeweiligen Gruppen relativ große Ähnlichkeit aufweist. Die 274 erste Gruppe umfaßt Hessen und Rheinland-Pfalz (Tabelle 18a und 18b), die zweite Gruppe besteht aus den Ländern Nordrhein-Westfalen, Bayern, Saarland und Schleswig-Holstein (Tabelle 18c - l Sf). - In Hessen und Rheinland-Pfalz erhalten im Jahr 1974 die steuerstärksten kreisfreieri'städte, die in der Regel auch die größte Einwohnerzahl aufweisen, absolut höhere Zuweisungen pro Einwohner als die steuerschwächeren und kleineren kreisfreien Städte (Spalte 7 und 8 in Tabelle 18a und l Sb). In Rheinland-Pfalz ist dies sowohl auf die Verteilung der allgemeinen Zuweisungen als auch auf die Verteilung der Investitionszuweisungen, in Hessen in erster Linie auf die Verteilung der Investitionszuweisungen zurückzuführen. Der vertikale Gemeindefinanzausgleich vergrößert damit in diesen beiden Ländern den absoluten Einnahmekraftvorsprung, den die großen und stark industrialisierten kreisfreien Städte gegenüber den kleineren und steuerschwächeren kreisfreien Städten bereits nach der Verteilung der kommunalen Steuereinnahmen besitzen. Damit trägt der vertikale Gemeindefinanzausgleich 1974 dazu bei, daß die steuerstärksten kreisfreien Städte ihren durch die Sta.ierkraftverteilung gegebenen Vorsprung im Attrahierungswettbewerb um mobile Ressourcen gegenüber den anderen kreisfreien Städten trotz ballungsbedingt höherer Kosten ihrer Leistungserstellung aufrecht erhalten oder gar noch ausweiten können. Für die kreisangehörigen Gemeinden ergibt sich 1974 in beiden Ländern ein ähnliches Bild wie für die kreisfreien Städte: Mit steigender Gemeindegrößenklasse und damit wachsender Steuereinnahmekraft pro Einwohner nimmt tendenziell auch der Zuweisungsbetrag zu, den die zu Gemeindegrößenklassen zusammengefaßten Gemeinden im Durchschnitt pro Einwohner von Land und Bund erhalten. Diese Aussage gilt für beide Zuweisungsarten, wobei die positive Korrelation zwischen Pro-Kopf-Zuweisung und Gemeindegrößenklasse bei den Investitionszuweisungen stärker als bei den allgemeinen Zuweisungen ist. Insgesamt fließen den kreisangehörigen Gemeinden der obersten Größenklasse in Hessen 186, O %, denjenigen in Rheinland-Pfalz sogar 250, 9 % der Zuweisungen zu, die ihnen nach ihrer Einwohnerzahl zustehen. Dank des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs können also die großen kreis - angehörigen Gemeinden in Hessen und Rheinland-Pfalz trotz eventuell höherer Kosten der Leistungserstellung genauso viel oder mehr öffentliche Leistungen pro Einwohner zusätzlich anbieten als die kleinen Gemeinden. Im Vergleich zu den kleinen Gemeinden werden dadurch die großen Gemeinden noch attraktiver für mobile Ressourcen, als sie dies bereits nach der Verteilung der kommunalen Steuereinnahmen sind. Sollte die Mehrzahl der kreisangehörigen Gemeinden der obersten Größenklassen in Hessen und in Rheinland-Pfalz in Ballungsregionen mit hoher Wirtschaftskraft liegen, so schwächt diese Verteilung der Finanzzuweisungen von Land und Bund an die Gemeinden 1974 die automatischen Stabilisatoren des Ballungsprozesses und trägt möglicherweise noch unmittelbar zu einer Verstärkung der Ballungstendenzen in diesen beiden Ländern bei. Andererseits ist es aber auch denkbar, daß gerade denjenigen kreisangehörigen Gemeinden der obersten Größenklasse weit überdurchschnittliche Pro275 I Tabelle ! Sa Die Finanzkraft der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden in Hessen im Jahr 1974 Steuereinnahmekraft pro Einw. 1 allgem. Zuw~sungen pro Einw. 2 in DM a7 in DM a7 1 2 3 4· Kreisfr. Städte 500.000 und mehr 964,3 121,4 164,0 91 ,0 200.000-< 500.000 639,9 80,5 213,3 118,4 100.000-< 200.000 685,1 86,2 160,1 88,8 50.000- < 100.000 639,0 80,4 187,2 103,9 zusammen 794,5 100,0 180,2 100,0 Kreisangeh .Gemeinden 50.000 und mehr 617,7 151,6 144,3 158,4 20.000-< 50.000 494,1 121,3 53,3 58,5 10.000-< 20.000 436,3 107,1 91,5 100,4 5.000-< 10.000 337,6 82,9 101,1 111,0 3.000- < 5.000 303,5 74,5 95,2 104,5 unter 3.000 300,8 73,8 69,3 76,1 zusammen 407,4 100,0 91,1 100,0 1) Quelle: Berechnet nach --- Statistisches Bundesamt, Fachserie L, Finanzen und Steuern, Realsteuervergleich 1974, Stuttgart, Mainz, Dezember 1975, S. 32 - 65 . 4) Quelle: Berechnet nach -- -Hessisches Statistisches Landesamt, Anlage zum Schreiben an den Verfasser vom 20.8.1975, VII 1 -Az .: 77g 231/75, Tgb.-Nr. 978 und Anlage zum Schreiben an den Verfasser vom 24.9.1975, VII 1 -Az.: 77g 231/75, Tgb.- Nr. 1114. Investitionszu weisungen pro Einw. 3 4 Zuweisun 3 en Finanzkraft pro Einwohner 6 in DM 5 242,4 102,2 233,2 87,4 188,1 142,9 69,9 60,5 44,3 54,9 56,1 63,3 insgesamt a7 in DM a7 in DM a' b' 6 7 8 9 10 II 128,9 406,4 110,3 1.370,7 117,9 150,0 54,3 315,5 85,7 955,4 82,2 104,6 124,0 393,3 106,8 1.078,4 92,7 118,0 46,5 274,6 74,6 913,6 78,6 100,0 100,0 368,3 100,0 1.162,8 100,0 225,8 287,2 186,0 904,9 161,1 212,3 110,4 123,3 79,9 617,3 109,9 144,8 95,6 152,0 98,4 588,3 104,7 138,0 70,0 145,4 94,2 483,0 86,0 113,3 86,7 150,1 97,2 453,6 80,7 106,4 88,6 125,4 81,2 426,2 75,9 100,0 100,0 154,4 100,0 561,8 100,0 2) Allgemeine Zuweisungen, Erstattungen von Verwaltungsund Betriebsausgabe~ Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke, Zinseinnahmen, Schuldendiensthilfen vom Land. 3) Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen von Land und Bund. 5) Summe der Werte aus Spalte 3 und 5. 6) Summe der Werte aus Spalte 1, 3 und 5. 7) a = in % des jeweiligen Landesdurchschnitts b = in % der jeweils untersten Größenklasse. in Bayern und Schleswig-Holstein diejenigen mit weniger als 10. 000 Einwohnern überdurchschnittlich hohe und damit absolut höhere Pro-Kopf-Zuweisungen als die kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 20. 000 bzw. mit mehr als 10. 000 Einwohnern. Diese Abschwächung der absoluten Einnahmekraftunterschiede pro Einwohner zwischen den kreisangehörigen Gemeinden unterschiedlicher Größe ist in erster Linie mit der Verteilung der allgemeinen Zuweisungen von Land und Bund zu erklären. In allen vier Bundesländern ist die Höhe der allgemeinen Zuweisungen pro Kopf relativ stark negativ mit der Gemeindegrößenklasse und/oder mit der kommunalen Steuereinnahmekraft pro Einwohner korreliert. Allerdings läßt sich auch bei der Verteilung der Investitionszuweisungen keine eindeutige Begünstigung der großen und/oder steuerstarken kreis angehörigen Gemeinden feststellen. (248) zusammenfassend kann man festhalten: In Nordrhein-Westfalen, SchleswigHolstein und dem Saarland verringert der vertikale Gemeindefinanzausgleich die durch das kommunale Steuersystem bedingten absoluten Einnahmekraftunterschiede pro Einwohner sowohl zwischen den kreisfreien Städten verschiedener Größenklasse als auch zwischen den kreisangehörigen Gemeinden unterschiedlicher Größe. In Bayern gilt dies dagegen nur für die zu Gemeindegrößenklassen zusammengefaßten kreisangehörigen Gemeinden. Damit spricht einiges für die Vermutung, daß in diesen vier Ländern der vertikale Gemeindefinanzausgleich im Jahr 19 74 den ballungsfördernden Effekten des vertikalen Steuerkraftgefälles entgegenwirkt. Ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß dies tatsächlich der Fall ist, kann allerdings mit größerer Sicherheit erst festgestellt werden, wenn die Verteilung der Zuweisungen von Bund und Land auf die als Landkreise und kreisfreie _Städte abgegrenzten regionalen Einheiten ermittelt worden ist. 1. 3. 2. Die Verteilung der Finanzzuweisungen von Bund und Ländern auf die einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte im Jahr 1974 In diesem Abschnitt sollen die räumlichen Auswirkungen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs im Jahr 19 74 ermittelt und im Hinblick auf ihre regionalpolitische Zieladäquanz beurteilt werden. Zu diesem Zweck werden die als Landkreise und als kreisfreie Städte abgegrenzten Regionen der einzelnen Länder in steuerschwache und steuerstarke Regionen eingeteilt. Als steuerstark gelten die Regionen, deren Steuereinnahmekraft 100 % und mehr der landesdurchschnittlichen Steuereinnahmekraft beträgt. Regionen mit einer Steuereinnahmekraft von weniger als 100 % des Landesdurchschnitts werden als steuerschwach bezeichnet. Entsprechend den Überlegungen über die regionalpolitisch wünschenswerte Verteilung der Zuweisungen von Bund und Ländern auf die einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte (249) wird hier gefragt, wieviel steuerstarke Regionen 1974 im Rahmen des vertikalen Gemeindefinanzausgleichs durchschnittliche oder unterdurchschnittliche Finanzzuweisungen pro Einwohner erhalten haben. Gleichfalls wird die Zahl der steuerschwachen Regionen ermittelt, denen durchschnittliche oder überdurchschnittliche Finanzzuweisungen pro Einwohner zufließen. Auf diese Weise kann festgestellt werden, in wieviel Fällen der vertikale Gemeindefinanzausgleich 1974 in die regionalpolitisch erwünschte Richtung wirkt. Ebenso 283 [Document text truncated for crawler view.]