Estimativas do investimento microrregional por meio de variáveis proxies de crédito público: Fundos constitucionais de financiamento e BNDES (2002-2019)

Silva, Raphael de Oliveira; Monteiro Neto, Aristides Working Paper Estimativas do investimento microrregional por meio de variáveis proxies de crédito público: Fundos constitucionais de financiamento e BNDES (2002-2019) Texto para Discussão, No. 2826 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Silva, Raphael de Oliveira; Monteiro Neto, Aristides (2022) : Estimativas do investimento microrregional por meio de variáveis proxies de crédito público: Fundos constitucionais de financiamento e BNDES (2002-2019), Texto para Discussão, No. 2826, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2826 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/284882 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 2826 ESTIMATIVAS DO INVESTIMENTO ESTIMATIVAS DO INVESTIMENTO MICRORREGIONAL POR MEIO MICRORREGIONAL POR MEIO DE VARIÁVEIS DE VARIÁVEIS PROXIESPROXIES DE CRÉDITO DE CRÉDITO PÚBLICO: FUNDOS CONSTITUCIONAIS PÚBLICO: FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO E BNDES DE FINANCIAMENTO E BNDES (2002-2019)(2002-2019) RAPHAEL DE OLIVEIRA SILVARAPHAEL DE OLIVEIRA SILVA ARISTIDES MONTEIRO NETOARISTIDES MONTEIRO NETO 2826 Brasília, dezembro de 2022 ESTIMATIVAS DO INVESTIMENTO MICRORREGIONAL POR MEIO DE VARIÁVEIS PROXIES DE CRÉDITO PÚBLICO: FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO E BNDES (2002-2019)1 RAPHAEL DE OLIVEIRA SILVA2 ARISTIDES MONTEIRO NETO3 1. Este trabalho foi realizado no âmbito da pesquisa sobre a dinâmica regional brasileira sob o título Diagnóstico e Avaliação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), de seus Instrumentos e Instituições, patrocinado pelo Termo de Execução Descentralizada (TED) n o 086/2019 entre o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Os autores agradecem os comentários e as sugestões feitos, inicialmente, pelos especialistas Fernando Macedo, do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/Unicamp), e Lucas Linhares, do Banco Nacio - nal de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Posteriormente, em seminário interno realizado no Ipea em 31 de maio de 2022, os debatedores Ana Cláudia Arruda, da Universidade Católica de Pernambuco (Unicap), e Danilo Jorge Vieira, consultor independente, fizeram contribuições e críticas relevantes, muitas delas incorporadas à versão final do texto. Os erros e as omissões porventura remanescentes são de inteira responsabilidade dos autores. 2. Pesquisador associado do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <raphael.silv[email protected].br>. 3. Pesquisador sênior na Dirur/Ipea; e professor no Programa de Mestrado em Políticas Públicas e Desenvolvimento do Ipea. E-mail: <aristides.monteiro@ ipea.gov.br>. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2022 Texto para discussão / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econômicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 330.908 As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério da Economia. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. JEL: O18; R11; R58. DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2826 Governo Federal Ministério da Economia Ministro Paulo Guedes Fundação pública vinculada ao Ministério da Economia, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais– possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros– e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seustécnicos. Presidente ERIK ALENCAR DE FIGUEIREDO Diretor de Desenvolvimento Institucional ANDRÉ SAMPAIO ZUVANOV Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia FLAVIO LYRIO CARNEIRO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas MARCO ANTÔNIO FREITAS DE HOLLANDA CAVALCANTI Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais NILO LUIZ SACCARO JUNIOR Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura JOÃO MARIA DE OLIVEIRA Diretor de Estudos e Políticas Sociais HERTON ELLERY ARAÚJO Diretor de Estudos Internacionais PAULO DE ANDRADE JACINTO Coordenador-Geral de Imprensa e Comunicação Social (substituto) JOÃO CLÁUDIO GARCIA RODRIGUES LIMA Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ........................................................................ 6 2 OS FCFs E O BNDES NA MACROECONOMIA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS ......................................8 3 ESTIMATIVAS DO INVESTIMENTO REGIONAL COM BASE EM FONTES PÚBLICAS DE CRÉDITO BANCÁRIO .......................................................13 4 CANAIS DE TRANSMISSÃO DO CRÉDITO PÚBLICO NO TERRITÓRIO: EFEITOS MULTIPLICADORES E DE VAZAMENTOS DE RENDA ............................................44 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .....................................................53 REFERÊNCIAS ........................................................................54 SINOPSE O estudo tem como objetivo estimar montantes de investimento nas microrregiões geográficas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, escala territorial preferencial da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Para tal, baseia-se, fundamentalmente, em séries de dados de crédito público dos bancos regionais de desenvolvimento – Banco da Amazônia (Basa), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco do Brasil (BB) para a região Centro-Oeste – e dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ao investimento. O período de cobertura de dados é de 2002 a 2019. As estimativas elaboradas permitem identificar e avaliar a direção – no território e ao longo das últimas duas décadas – tomada pelos recursos dos principais bancos públicos de desenvolvimento do país. Desse modo, tornando-se mecanismo de identificação de fluxos de gastos de investimento e de reorientação de trajetórias, bem como de mitigação de efeitos concentradores de empreendimentos estimulados pela política regional. Palavras-chave: investimento microrregional; fontes de crédito público; política regional. ABSTRACT The study aims to estimate amounts of investment in the geographic microregions of the North, Northeast and Midwest regions, the preferred territorial scale of the National Regional Development Policy (PNDR). To this end, it is fundamentally based on series of public credit data from regional development banks – Banco da Amazônia (Basa), Banco do Nordeste (BNB), and Banco do Brasil (BB) for the Midwest region – alongside the disbursements from the National Bank for Economic and Social Development (BNDES) to those microregions. The data coverage period is 2002 to 2019. The estimates elaborated allow identifying and evaluating the direction – in the territory and over the last two decades – taken by the resources of the main public development banks of the country. Thus, becoming a mechanism for identifying investment spending flows and reorienting trajectories as well as mitigating the concentrating effects of enterprises stimulated by regional policy. Keywords: microregional investment; public credit sources; regional policy. TEXTO para DISCUSSÃO 6 2826 1 INTRODUÇÃO Este estudo tem como objetivo apresentar estimativas, ou variáveis proxies, do investimento para microrregiões, escala territorial preferencial da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Para tal, baseia-se, fundamentalmente, em séries de dados de crédito público dos bancos regionais de desenvolvimento – Banco da Amazônia (Basa), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco do Brasil (BB) para a região Centro-Oeste – e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ao investimento. O período de cobertura de dados é de 2002 a 2019. O papel do financiamento público e dos bancos de desenvolvimento na resolução de gargalos de produção e como auxiliar no desenvolvimento econômico e social tem sido objeto de estudo na literatura há algum tempo. Entende-se que nessas duas modalidades de crédito público estão presentes condições e construções institucionais que dão sustentação a trajetórias de crescimento econômico. No momento atual, a relevância de suas atuações no fomento do desenvolvimento econômico e social sustentável é notoriamente reconhecida. A utilização das duas fontes de crédito público anteriormente citadas por certo aponta para limitações do que se entende sobre a variável investimento total em uma dada região. Conceitualmente, o investimento total em um dado sistema econômico deve corresponder aos valores realizados em novas inversões produtivas (novos prédios, softwares e bens de capital em geral) pelos setores privado e público. Nas estatísticas nacionais e regionais brasileiras, esta variável é comumente apresentada para as Unidades da Federação (UFs) e para o país como um todo, mas não para os municípios. O investimento do setor privado é estimado por meio de variáveis representativas do gasto de empresas e famílias em bens de capital (inclusive importações) e do produto da indústria da construção civil. Dados de formação bruta de capital fixo (FBCF) da empresa e das famílias são elaborados regularmente pelo Sistema de Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (SCN/IBGE) para o país como um todo. Por meio de variáveis proxies, os estados fazem ajustes no valor nacional da FBCF para obter os dados estaduais. No âmbito do governo federal, cuja mensuração do gasto em investimento se apresenta na escala estadual, geralmente também ocorrem rubricas em que a estadualização do gasto é precária ou inexistente. Em particular, isto é mais verdadeiro para gastos em infraestrutura, gastos militares e de relações exteriores (Itamaraty), nos quais há um forte componente multirregional ou interestadual. Ou seja, diversos projetos de investimento – principalmente em rodovias, ferrovias e linhões de energia elétrica, compras de aviões militares, gastos com energia nuclear etc. – são realizados em mais de um estado ou região, o que traz problemas para a identificação precisa da alocação territorial TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 2826 da rubrica investimento público. No nível estadual de governo, algo similar ocorre, pois os balanços contábeis-financeiros dos governos não apresentam os gastos em investimento desagregados para municípios. Regra geral, as rubricas estaduais de gasto são identificadas nos balanços contábeis anuais dos governos estaduais por funções de governo (saúde, educação, habitação, infraestrutura, ciência e tecnologia, previdência etc.), e não por distribuição do município impactado. Em resumo, o cálculo do investimento é de difícil mensuração por nível microrregional e municipal. Regra geral, as contas públicas municipais brasileiras expressam com mais frequência gastos em principais despesas correntes, pouco podendo ser distinguido quanto a despesas de investimento. Dadas todas essas limitações para obter dados sobre o investimento no nível municipal, a escolha recaiu em identificar e mensurar variáveis que possam substituir em caráter aproximado os fluxos de gastos que influenciam a dinâmica do investimento na escala territorial objeto qualificado de atenção da política regional brasileira, a PNDR. O esforço empreendido visou, portanto, apresentar e detalhar a relevância e a extensão de uma gama de recursos atrelados a operações de crédito dos bancos públicos regionais (BNB e Basa) e nacional (BB) que manuseiam fundos da política regional, bem como os recursos do BNDES para atividades produtivas nas regiões-alvo preferenciais da política regional. O mapeamento do crédito voltou-se para a identificação, em diversas dimensões geográficas, ora dos empréstimos do BNDES, ora dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FCFs) das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, respectivamente, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO). Com o propósito de elaborar um quadro microrregional do investimento em escala comparativa, de interesse dos gestores da PNDR, optou-se por centrar esforço na coleta e no tratamento de dados do crédito público dos FCFs, com cobertura da política regional explícita, e do BNDES, com cobertura nacional. Nas três macrorregiões de abrangência da PNDR, as duas fontes de crédito se somam para consolidar montantes de recursos predominantemente para o financiamento do investimento privado, mas, também, em menor escala territorial, de algumas infraestruturas públicas. Entendemos que as estimativas geradas no âmbito deste estudo, ainda que imperfeitas, tornam-se instrumento valioso para o mapeamento e a interpretação da ação pública na área de abrangência por excelência das políticas regionais: as regiões Norte, Nordeste (inclusive municípios dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo localizados na área do semiárido brasileiro) e Centro-Oeste. Elas também permitem identificar e avaliar a direção – no território e ao longo de um determinado período – tomada pelos recursos dos principais bancos públicos de desenvolvimento do país. Desse modo, tornam-se mecanismo de identificação de fluxos de gastos TEXTO para DISCUSSÃO 8 2826 de investimento e de reorientação de trajetórias, bem como de mitigação de efeitos concentradores de empreendimentos estimulados pela política regional. 2 OS FCFs E O BNDES NA MACROECONOMIA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS Os FCFs foram criados pela Constituição Federal de 1988 (CF/1988) como instrumentos para promover a redução das disparidades regionais no país. Para tal, a União assumiu o compromisso de aplicação anual de 3% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR) em programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento (Brasil, 2016). A Lei no 7.827/1989, que regulamenta o FNO, o FNE e o FCO, passou a conferir tratamento preferencial às atividades produtivas de pequenos e miniprodutores rurais, micro e pequenas empresas, cooperativas e associações de uso intensivo de matérias-primas e mão de obra locais (Brasil, 1989). De modo que, desde sua formação, os FCFs tornaram-se peças-chave no financiamento da política regional brasileira e mais recentemente assumiram papel de relevo na execução da PNDR (Macedo, 2017). Embora seus recursos sejam fundamentalmente orientados para o empreendimento privado, uma vez aplicados, estes se configuram em gastos de investimento privado no território, com impli - cações sobre o ambiente de negócios em geral, sobre a base tributária local e, por este mecanismo, sobre montantes posteriores de investimento público local. O BNDES, por sua vez, tem se concentrado na aplicação de recursos de crédito e fomento, visando à consolidação de estratégias nacionais de fortalecimento da base produtiva, por meio da aplicação de recursos de financiamento de média e longa maturação, com o objetivo de romper gargalos de produção e auxiliar no desenvolvimento econômico e social sustentável no Brasil. Do ponto de vista do empreendimento produtivo, no que diz respeito à empresa ou à indústria, o papel do BNDES é investir na expansão da capacidade produtiva e buscar torná-las mais eficientes, inovadoras e competitivas. Controlado integralmente pela União, o BNDES tem atuado como um dos principais instrumentos do governo federal, desde sua criação, em 1952, no apoio ao desenvolvimento de setores e atividades industriais, projetos de infraestrutura, comércio e serviços, agropecuária, exportação, mercado de capitais, inovação, cultura e economia criativa nas organizações e com múltiplos TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2826 Desse modo, a estimativa do montante total do investimento em uma localidade poderá ser estimada como estando dentro de uma faixa mínima e de uma faixa máxima de valores possíveis. Podendo-se esperar que, quanto mais capitalizada uma dada empresa (de grande porte, intensiva em tecnologia e/ou localizada em uma área urbana densamente povoada), maior capacidade de dar contrapartidas próprias para o capital de crédito público financiado. Nesse caso, o efeito do investimento estimulado pelo crédito público tende a ser elevado e o resultado final da proxy do investimento se aproximará (ou superará) do limite convencionado na hipótese 3.2 A situação oposta pode ser pensada para empresas de menor porte, para o pequeno produtor do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) ou para empreendimentos de pequena escala em localidades do interior com baixa renda per capita e mercado potencial reduzido. Nesse caso, a contrapartida do pequeno produtor tende a ser mais reduzida e se aproximar do limite sugerido na hipótese 1. Por fim, poder-se-ia sugerir a situação intermediária, correspondendo à hipótese 2 ou variações, em que estariam produtores de médio porte e/ou instalados em mercados regionais de porte médio e cidades de função intermediária. As tabelas 1 e 2 apresentam dados sintéticos e representativos do conjunto das estimativas realizadas para o conjunto das microrregiões brasileiras nas três grandes regiões-alvo prioritárias da política regional. 3 Os dados mostram como, no início da década de 2000, os recursos conjuntos dos FCFs e do BNDES para o país como um todo estavam em patamares relativamente baixos, cresceram de importância até pelo menos 2010 e, depois desse ano, mostram arrefecimento em 2015 e queda em 2019. 2. A ideia de que um investidor (empresa ou produtor individual) se comporte quanto à sua estratégia de investimento na forma sugerida pelas hipóteses não é descabida nem fora de contexto real. Não apenas o investidor pode somar uma certa quantidade de capital próprio ao crédito captado para investimento, como pode se utilizar de crédito obtido em instituições financeiras públicas e, além disso, recorrer a volumes adicionais de crédito junto aos bancos privados. Esta última foi a situação descrita por um empresário entrevistado para pesquisa qualitativa realizada em 2015 pelo Ipea, sob encomenda do antigo Ministério da Integração Nacional sobre aplicação dos FCFs. Sendo o crédito privado mais caro que o público, o empreendedor ao tomar recursos nas duas fontes (banco público e banco privado) reduz o custo médio do financiamento realizado. Para nosso propósito aqui, interessa ressaltar que o empreendedor aumentou o efeito multiplicador do valor financiado em instituições públicas. 3. A base de dados das variáveis proxies do investimento microrregional está disponível como documento complementar a este texto para discussão em: <https://bit.ly/3hzHK2w>. TEXTO para DISCUSSÃO 16 2826 TABELA 1 Financiamentos do BNDES e dos FCFs por região (Em % do PIB) Região 2002 2005 2010 2015 2019 FCFs (a) BNDES (b) + (b) FCFs (a) BNDES (b) + (b) FCFs (a) BNDES (b) + (b) FCFs (a) BNDES (b) + (b) FCFs (a) BNDES (b) + (b) Norte 0,86 1,92 2,78 0,90 1,72 2,62 1,19 2,52 3,71 1,22 0,55 1,77 1,82 0,14 1,96 Nordeste 0,11 0,95 1,06 1,37 1,02 2,38 1,94 3,04 4,98 1,24 1,33 2,58 2,61 0,38 2,99 Sudeste 0,00 1,37 1,37 0,02 1,68 1,70 0,03 2,48 2,51 0,03 0,66 0,69 0,06 0,24 0,30 Sul - 1,87 1,87 - 2,36 2,36 - 4,06 4,06 - 1,13 1,13 - 0,67 0,67 Centro-Oeste 1,12 0,91 2,03 0,78 1,21 1,99 1,20 2,07 3,27 0,91 0,39 1,30 1,06 0,20 1,27 Brasil 0,15 1,38 1,53 0,30 1,66 1,96 0,45 2,77 3,22 0,35 0,80 1,15 0,61 0,33 0,93 Fontes: Dados brutos do PIB dos municípios disponibilizados por BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (Fala.BR) da CGU. Disponível em: <https://bit. ly/3GF6obY>. Obs.: Valores monetários deflacionados pelo Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna da Fundação Getulio Vargas (IGP-DI/FGV) com base no ano de 2019. TABELA 2 Simulações: participação do investimento no PIB por região (Em %) Região 2002 2005 2010 2015 2019 Simulação Simulação Simulação Simulação Simulação (S1) (S2) (S3) (S1) (S2) (S3) (S1) (S2) (S3) (S1) (S2) (S3) (S1) (S2) (S3) Norte 3,48 4,17 5,56 3,27 3,93 5,24 4,64 5,57 7,42 2,21 2,65 3,54 2,46 2,95 3,93 Nordeste 1,33 1,59 2,12 2,98 3,57 4,76 6,22 7,47 9,95 3,22 3,87 5,15 3,74 4,49 5,99 Sudeste 1,71 2,06 2,74 2,13 2,55 3,40 3,14 3,77 5,02 0,86 1,03 1,38 0,37 0,44 0,59 Sul 2,34 2,80 3,74 2,94 3,53 4,71 5,07 6,09 8,11 1,42 1,70 2,26 0,84 1,00 1,34 Centro-Oeste 2,54 3,04 4,06 2,49 2,98 3,98 4,08 4,90 6,54 1,63 1,96 2,61 1,58 1,90 2,53 Brasil 1,92 2,30 3,07 2,45 2,95 3,93 4,03 4,83 6,45 1,43 1,72 2,29 1,17 1,40 1,87 Fontes: Dados brutos do PIB dos municípios disponibilizados por BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na plataforma Fala.BR da CGU. Disponível em: <https://bit.ly/3GF6obY>. Obs.: 1. Valores monetários deflacionados pelo IGP-DI/FGV com base no ano de 2019. 2. Para cada R$ 1,00 contratado, o contratante desembolsa R$ 0,25 (S1), R$0,50 (S2) e R$ 1,00 (S3). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2826 Nas regiões-alvo das políticas regionais (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), os valores atingiram patamares em torno de 3% de seus respectivos PIBs regionais em 2010, indicando uma aceleração da demanda por investimento. De acordo com as simulações realizadas, o crédito público ao empreendimento privado poderia, por hipótese, alavancar a demanda por investimento em quantias superiores, variando de 25% a 100% acima do valor do empréstimo original. Na situação mais otimista, quando para cada R$ 1,00 de crédito soma-se, por parte do tomador, outro montante igual de R$ 1,00, o investimento regional poderia ter atingido, por exemplo, na região Nordeste, a proporção de 9,9%, 5,1% e 6,0% do PIB regional em 2010, 2014 e 2019, respectivamente. Sabendo-se que a FBCF – ou seja, a taxa bruta de investimento total (pública e privada) – do país esteve, na média, em 19% do PIB nacional entre 2007-2014. Consideremos, por hipótese, que essa taxa nacional de FBCF se aplica igualmente para cada uma das grandes regiões. Então, uma interpretação plausível para essas estimativas apresentadas na tabela 2 é, por exemplo, no caso da região Nordeste, que, conjuntamente, os FCFs e o BNDES teriam contribuído, em 2010, com cerca de 32,7% do total do investimento bruto regional (6,22% como proporção de 19%) na hipótese 1 (H1), mais conservadora, e com cerca de 52,4% do mesmo investimento (9,96% como proporção de 19%) na hipótese 3 (H3), mais otimista. Em 2019, ano de baixo crescimento econômico, a FBCF total do país esteve no patamar de 15,5% do PIB (segundo as Contas Nacionais, do IBGE). Supondo que todas as regiões também apresentem a mesma proporção FBCF/PIB que a do país (hipótese irrealista, é claro), assim, na região Nordeste, por exemplo, o financiamento por parte do FCF mais do BNDES teria viabilizado cerca de 24,1% (3,74% como proporção de 15,5%) do investimento regional na hipótese conservadora e a proporção de 38,6% (5,99% como proporção de 15,5%) na hipótese mais otimista. Ou seja, mesmo em um momento de arrefecimento geral da atividade (e das expectativas) econômica, os bancos públicos federais se mostrariam capazes de assegurar liquidez para o atendimento das necessidades empresariais em área de atenção da política regional. A ação governamental, na forma de oferta de crédito para o desenvolvimento regional, sob vários aspectos deve ser considerada exitosa. A região Nordeste, por exemplo, em vários momentos na última década (2010-2019), teria assegurado um montante de recursos ao setor empresarial e a governos subnacionais de cerca de um terço do total da formação regional de capital fixo. Nas regiões Norte e Centro-Oeste, o papel das fontes públicas de crédito mostrou-se menor que no TEXTO para DISCUSSÃO 18 2826 Nordeste, situando-se naquelas entre 20%-35% do investimento total regional em anos favoráveis, como 2010, e caindo para 15%-25% em anos desfavoráveis, como 2019.4 3.2 O quadro geral da aplicação dos recursos dos FCFs e do BNDES em investimento A questão do financiamento de longo prazo das empresas, especialmente de seus investimentos, sempre denotou importância estratégica para a economia brasileira. Historicamente, no modelo nacional de financiamento de investimentos privados, tem prevalecido uma larga presença do BNDES nos investimentos de longa maturação. No entanto, não tem sido desprezível a participação dos FCFs nesta década recente, quando seu patrimônio acumulado atingiu montante de capital mais elevado e capaz de ser empregado em projetos de alto valor. O fato mais relevante é que juntos (FCFs e BNDES) exercem, cada um ao seu modo, o acesso ao crédito, ora como instrumento das políticas produtivas e regionais elaboradas no âmbito do governo federal nos anos 2000-2010, ora como aporte suplementar de crédito e garantidor da resiliência econômica. Nesta subseção, é realizada uma breve demonstração da evolução e das características próprias da atuação dessas duas fontes de crédito público, de modo a permitir identificar as suas similaridades e particularidades, bem como as mudanças na dinâmica da atuação no período 2002-2019. Deve-se destacar que os recursos dos FCFs e do BNDES se destinam, em grande medida, ao financiamento de projetos estruturadores (novas plantas industriais, setores estratégicos, infraestrutura), portanto, são recursos que visam à ampliação da oferta produtiva nas zonas onde são aplicados. De modo que a magnitude e o perfil da sua atuação dependem, de um lado, da orientação da política produtiva em curso no governo federal e, de outro, da demanda corrente por crédito do setor empresarial, que, em regra, oscila de acordo com as expectativas sobre os negócios vigentes em uma determinada conjuntura econômica. 4. Em uma economia aberta para o exterior (e para as demais regiões do país), é pouco provável que o gasto realizado em dada operação de investimento tenha seu efeito multiplicador totalmente internalizado em uma localidade. A saída de recursos na compra de insumos, bens de capital e serviços especializados requerida em uma operação de investimento – na construção de uma fábrica ou de uma refinaria, por exemplo – tende a ser tão mais elevada quanto mais sofisticada é a composição técnica do capital da fábrica ou da indústria em relevo. Portanto, o mais provável é que cada tipo de operação de investimento corresponda um certo nível de vazamento ou saída de renda (intersetorial ou inter-regional) redutora do efeito multiplicador inicialmente planejado ou desejado. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2826 No período de expansão econômica, entre 2005 e 2014, por exemplo, a disponibilidade de crédito público foi orientada para, de um lado, atender à demanda determinada por fatores econômicos internos relacionados à execução de um conjunto de políticas no âmbito do governo federal – como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e o início do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) – e, de outro lado, àquela condicionada por condicionantes externos, marcados pelo ciclo de alta das commodities. Ambas as motivações favoreceram significativamente a ampliação dos investimentos no país e explicam, ao menos em parte, o aumento de demanda pelos recursos das fontes aqui estudadas. Nesse cenário, o BNDES foi o principal instrumento de financiamento utilizado nas políticas. O reflexo disso materializa-se em sua predominância nos valores contratados no período, cuja participação no financiamento público no período foi em média 60%. Muito embora o BNDES tenha maior presença nos montantes totais dos valores contratados das duas fontes de crédito, os FCFs têm atuação mais expressiva no número de operações realizadas, atingindo um contingente mais amplo de projetos. Entre 2005 e 2014, estima-se que o número médio anual de contratações nos FCFs foi de 559 mil, ao passo que as do BNDES, na mesma área de abrangência daqueles, foi cerca de apenas 42 mil (tabela 3). O período subsequente (2015-2019) inaugura nova fase, ainda em processo, na qual se verifica forte reversão do quadro anterior, com a desaceleração da economia. O cenário macroeconômico do período tem sido marcado por uma conjunção negativa de elementos que se autorreforçam sem que a política econômica tenha conseguido refrear adequadamente: desde a crise política que afeta a governabilidade; passando por ajuste fiscal com prioridade na redução dos investimentos públicos, aumento da taxa de juros da Selic e contração do mercado de crédito; piora no quadro externo, com deterioração dos termos de troca e desvalorização acelerada da moeda nacional perante o dólar; e chegando, por fim, a um quadro generalizado de aumento do desemprego e queda da renda. TEXTO para DISCUSSÃO 20 2826 TABELA 3 FCFs e BNDES: média anual de operações realizadas, valores contratados e valor médio da operação, em períodos selecionados Fonte Média de operações ao ano (unidade) Valor contratado (R$ 1 milhão) Valor médio por operação (R$) 2010-2014 2015-2019 2010-2014 2015-2019 2010-2014 2015-2019 FCFs 577.264 611.624 158.353,37 172.523,08 54.863,43 56.414,74 FNO 42.824 19.076 26.748,26 23.274,34 124.921,82 244.014,45 FNE 475.098 552.928 90.311,43 110.205,95 38.018,05 39.862,66 FCO 59.342 39.620 41.293,68 39.042,79 139.171,39 197.087,25 BNDES em áreas de abrangência dos FCFs 62.963 16.634 245.886,90 63.524,57 766.758,67 760.727,66 Área do FNO 10.222 2.721 40.854,75 6.423,17 799.333,88 472.049,02 Área do FNE 35.034 8.661 132.538,94 41.250,88 756.626,04 952.566,21 Área do FCO 17.706 5.252 72.493,21 15.850,52 818.845,47 603.599,38 Total 640.226 628.259 404.240,27 236.047,65 126.280,41 75.143,47 Fontes: Dados brutos do Dados brutos do BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na plataforma Fala.BR da CGU. Disponível em: <https://bit.ly/3GF6obY>. Obs.: Valores monetários deflacionados pelo IGP-DI/FGV com base no ano de 2019. Nesse contexto, o montante total dos valores contratados caiu acentuadamente em 2015 e 2016, conduzido, principalmente, pela redução acentuada da atuação do BNDES. Em 2017, notou-se uma retomada da disponibilidade de crédito, liderada por fomento a empreendimentos realizado pelos FCFs. De modo que, comparado ao ápice do financiamento público, entre 2010 e 2014, o BNDES perdeu seu protagonismo e os FCFs assumiram o papel majoritário no financiamento público nas regiões da política regional explícita. O montante de operações sofreu redução de 41,6%, entre 2010 e 2014, do patamar de R$ 404,24 bilhões no período para R$ 236,04 bilhões entre 2015 e 2019. A queda foi mais expressiva sob valor contratado acumulado junto ao BNDES, que saiu de R$ 241,29 bilhões, entre 2010 e 2014, para cerca de R$ 63,25 bilhões, entre 2015 e 2019, uma redução de 73,8%. Ao passo que o valor dos FCFs partiu de R$ 158,35 bilhões, entre 2010 e 2014, para mais de R$ 172,52 bilhões, entre 2015 e 2019, um acréscimo de 8,9% (tabela 3). Em relação ao número de operações, os FCFs ganharam ainda mais relevo em meio à crise, que ocorre tanto pelo aumento de seu alcance como em detrimento do enfraquecimento da atuação do BNDES. Entre 2010 e 2014, estimamos o número médio anual de contratações pelos FCFs TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2826 em 577 mil; valor elevado para 611 mil entre 2015 e 2019. Por sua vez, o número de operações do BNDES caiu de 62 mil ao ano, entre 2010 e 2014, para cerca de 16 mil, entre 2015 e 2019. A evidente redução da atuação do BNDES repousa sobre um conjunto de fatores para além do arrefecimento da economia, que mitigou a demanda por crédito, descritos a seguir. 1) O esgotamento das políticas industriais e setoriais, a exemplo da PSI, e o fim da redução do IPI, estabelecida pelo Decreto de no 7.725/2012, que, ao seu modo, sustentaram a demanda por crédito. 2) A finalização do ciclo de financiamento de diversos projetos de empreendimentos de grande envergadura. 3) A descontinuidade de investimentos da ordem pública e das sociedades de economia mista relacionadas ao conjunto de 2.972 obras até então paralisadas em todo o país (CGU, 2020) e à política de desinvestimentos da Petrobras, amparada pelo Decreto n o 9.188/2017 (Brasil, 2017a). 4) A aprovação da nova taxa de juros de referência, a Taxa de Longo Prazo (TLP), estabelecida na Medida Provisória (MP) n o 777/2017 (convertida posteriormente na Lei n o 13.483, de 21 de setembro de 2017), que elevou a taxa de juros para um nível mais próximo do praticado no mercado (Brasil, 2017b; 2017c). 5) A decisão sobre o pagamento antecipado dos empréstimos ao Tesouro Nacional – entre 2015 e 2019, o banco antecipou o pagamento de mais de R$ 431 bilhões 5 à instituição, o que se traduziu na diminuição de sua capitalização (BNDES conclui..., 2018; BNDES, 2019; Pereira e Miterhof, 2018). Por seu turno, o papel de agente compensatório dos FCFs, mitigando a queda do financiamento público nas regiões-alvo, possui outras motivações que estão além da modesta recuperação econômica pós-2017. Parte da explicação repousa nas linhas de crédito mais baratas e na ampliação da abrangência dos objetivos atribuídos aos FCFs, sobretudo após alterações nas condições de financiamento. Entre as mudanças está a MP no 812/2017, convertida na Lei no 13.682/2018, que modificou a forma de cálculo das taxas de juros sobre empréstimos concedidos pelos FCFs (Brasil, 2017d; 2018). O seu texto passou a estabelecer uma fórmula que permite taxas de desconto sobre os juros, levando em conta a renda domiciliar per capita regional, a localização do empreendimento, a finalidade da operação e o porte da empresa. De modo que é estabelecida o que foi denominada 5. Em valores correntes. TEXTO para DISCUSSÃO 22 2826 como Taxa de Juros dos Fundos Constitucionais (TFC),6 beneficiando, especialmente, territórios com renda domiciliar per capita abaixo da média brasileira, micro e pequenas empresas e projetos de infraestrutura e inovação. O que conferiu aos FCFs um custo de financiamento mais competitivo, muitas vezes menor que o praticado no mercado e pelo BNDES. Em outra ponta, mas não menos importante, está a instauração do uso dos recursos dos fundos para o novo Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), amparado pela Lei no 13.539/2017, que assegurou uma linha de crédito de financiamento com recursos dos FCFs (Brasil, 2017e). Na comparação entre as diferentes áreas de atuação dos FCFs, observa-se que a demanda por crédito opera de forma mais enfática na área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Sua participação no total do financiamento público é proporcionalmente maior que nas demais áreas de atuação, seja qual for a fonte de financiamento e o período (pré ou pós-crise). Entre 2010 e 2014, o total de valor contratado na área da Sudene dentro do BNDES representava 53,4%, participação que saltou para 64,8%, diante da crise, entre 2015 e 2019. No âmbito dos FCFs, sua participação era de 57,0%, entre 2010 e 2014, e foi para 63,9%, entre 2015 e 2019 (tabela 3). 3.3 Quadro regional do financiamento Na subseção 3.2, ilustramos o perfil da atuação governamental no financiamento regional com ênfase na dinâmica que se manifestou ao longo de um ciclo econômico, tanto na fase de alta do crescimento (2010-2014) como no contexto de crise (2015-2019). Já a presente subseção busca avançar no traçado do perfil da atuação, com um olhar voltado para a capacidade redistributiva com diferentes recortes territoriais (UFs, microrregiões e grupos da PNDR). Compreender o que a trajetória das duas fontes de crédito durante a crise recente tem a dizer sobre a ação revelada ora da política regional explícita (o caso dos FCFs), ora da política regional implícita (o caso do BNDES), visando atenuar ou se contrapor ao ambiente recessivo instalado nas economias regionais. Tais instrumentos de financiamento teriam sido capazes de articular estratégias contracíclicas? Ou teriam se acomodado a um quadro de demanda declinante de crédito por parte de agentes econômicos em retração? 6. Cabe destacar que os financiamentos rurais não são incorporados na Lei n o 13.682/2018, visto que são disciplinados de forma separada no âmbito do Plano Safra. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2826 Desagregando os dados de valores contratados dos FCFs e do BNDES, por UF e área de abrangência, para os períodos 2010-2014 e 2015-2019, observamos os principais campos de atuação e movimentos regionais da crise do financiamento público (tabela 4). De modo geral, no período que precede a crise, entre 2010 e 2014, é perceptível a expressiva relevância do BNDES no financiamento de projetos na quase totalidade das UFs vis-à-vis os FCFs. Fogem desse padrão nesse período os estados do Acre, do Piauí, da Paraíba, de Alagoas e de Sergipe, onde os FCFs já detinham maior protagonismo como instituição de fomento. Com a manifestação da crise, entre 2015 e 2019, o BNDES continuou com presença relevante, entretanto, perdeu a proeminência da fase anterior e os FCFs passaram a exercer papel destacado na sustentação do crédito em todos os estados. No quadro da captação de recursos, a região da atuação da Sudene foi a que mais absorveu recursos, 55% do valor contratado acumulado total, entre 2010 e 2014, e 64%, entre 2015 e 2019. Os financiamentos na região se direcionaram, em grande medida, às maiores economias estaduais, quais sejam: Pernambuco, Bahia e Ceará, que juntas somaram, em ambos os períodos, mais de metade do total dos recursos contratados em regiões da Sudene. Na sequência da área da Sudene, estão os territórios da Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), onde o valor contratado acumulado alcançou 28% do financiamento público, entre 2010 e 2014, e cerca de 23%, entre 2015 e 2019. Os estados mais representativos na absorção dos recursos foram Goiás e Mato Grosso, cujas contratações somadas representaram 56,6% do montante na área da Sudeco, entre 2010 e 2014, e cerca de 68,4%, entre 2015 e 2019. Por fim, a região da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), com 16,7% do total dos financiamentos, entre 2010 e 2014, e 12,6%, entre 2015 e 2019. Os estados que mais demandaram recursos foram Pará, Rondônia e Tocantins, que totalizaram mais de 74,3% do montante contratado na área da Sudam, entre 2010 e 2014, e aproximadamente 84,1%, entre 2015 e 2019. Ainda na área da Sudam, também se destaca o estado do Amazonas, que chegou a absorver 16,6% dos recursos sob a região Norte, entre 2010 e 2014, com redução para 10,1% entre 2015 e 2019. Entretanto, a queda em sua participação deve ser avaliada com cautela, visto que o resultado reflete, principalmente, a dinâmica negativa observada na Zona Franca de Manaus, a qual possui um conjunto alternativo de incentivos fiscais federais geridos pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) e concedidos a empresas voltados para cobrir os custos de localização da região amazônica. TEXTO para DISCUSSÃO 24 2826 No que concerne às reduções mais substanciais sobre os valores contratados, entre o primeiro e o segundo período, encontram-se os territórios da Sudene, com R$ 71,39 bilhões, o que equivale de 42,4% do total da perda de financiamento nas áreas de atuação. A dinâmica foi guiada, principalmente, pelas maiores economias regionais (Pernambuco, Bahia e Ceará). O estado de Pernambuco sofreu uma redução de R$ 20,1 bilhões ante o seu patamar anterior, 76,7% desse valor esteve apenas sobre a indústria. O Ceará apresentou uma redução de R$ 10,7 bilhões, com 42,9% desse montante sobre comércio e serviços e 31,2% sobre a indústria. Ao passo que o estado da Bahia viu ocorrer um descenso de R$ 8,6 bilhões nos financiamentos, com epicentro na indústria, que representou em 20% a perda global do estado. Entretanto, uma parcela dessa perda foi compensada pelo acréscimo de 61% sobre a infraestrutura, liderados, em grande medida, por projetos de grande envergadura por parte do governo estadual e de empreendimentos de energia sustentável (Desembolsos..., 2018). Ainda na área de atuação da Sudene, cabe destacar os territórios eletivos dessa superintendência em Minas Gerais, localizados, principalmente, no norte e noroeste do estado. Esse agrupamento apresentou uma redução de R$ 11,7 bilhões nos financiamentos, 55,5% deles sobre o setor de comércio e serviços. Na sequência da área da Sudene estão as regiões de atuação da Sudeco, com redução do patamar de R$ 58,9 bilhões. A retração foi comandada, principalmente, pelo Distrito Federal, com perda de R$ 19,37 bilhões, 74,9% desse valor no setor de comércio e serviços; e o estado de Goiás, com redução de R$ 15,2 bilhões, 53% dessa perda sobre a indústria. Finalmente, tem-se a região da Sudam, a qual teve uma retração nos financiamentos de R$ 37,91 bilhões. A perda da região foi conduzida, especialmente, pelo desempenho do estado do Pará, com redução de R$ 12,20 bilhões, 68,0% desse valor sobre o setor industrial; de Rondônia, com R$ 9,90 bilhões, 76,9% do montante na infraestrutura; e do Amazonas, com R$ 8,23 bilhões, 44,7% desse valor sobre a indústria. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 2826 O segundo eixo de localização territorial do financiamento público está disposto na faixa litorânea do Nordeste, compreendendo as principais capitais da região e seu entorno, formando o arco de Salvador, na Bahia, até a Aglomeração Urbana de São Luís, no Maranhão. Diferentemente do primeiro, o seu padrão de financiamento esteve assentado sobre empreendimentos na indústria de transformação bem como sobre projetos de empresas-âncora, associadas, recorrentemente, às políticas estaduais de incentivo e/ou aos empreendimentos de empresas públicas. O que transformou a paisagem e as estruturas produtivas locais no período, com a construção e a amplificação de portos, siderúrgicas, setor automobilístico e complexo petroquímico. Nesse agrupamento, destacam-se as microrregiões de Salvador, na Bahia; as MRGs de Suape, Recife e Goiana, em Pernambuco; a MRG de Natal, no Rio Grande do Norte; a MRG de Fortaleza e seu entorno, no Ceará; e a Aglomeração Urbana de São Luís, no Maranhão. Na microrregião de Salvador, na Bahia, na fase expansionista da economia brasileira, entre 2010 e 2014, sobressaem os valores contratados pela indústria (43,2%) e infraestrutura (28,7%). Tal composição para a demanda de crédito é indicativa da força atrativa do Polo Industrial de Camaçari e do Centro Industrial de Aratu, que juntos englobam o maior polo petroquímico do país, assim como as demais atividades da indústria química de fertilizantes, solventes, automobilística e de pneumáticos (Bacellar e Nali, 2014b; Silva e Marques, 2021). Na área da infraestrutura, destacam-se os projetos de ampliação do Terminal Portuário de Cotegipe, na Baía de Aratu, e a readequação e implementação das rodovias estaduais, promovendo acessibilidade entre os municípios do interior, com o intuito de superar gargalos de movimentação de cargas e pessoas (Siffert Filho et al., 2014b; Silva e Marques, 2021). Recife, em Pernambuco, considerada uma região-polo tradicional de prestação de serviços, com destaque para o Polo Médico, consolidado e dinâmico; turismo de negócios, eventos, cultural, lazer e ecológico; serviços tecnológicos; e o Polo Acadêmico-Educacional, obteve maior notoriedade de financiamentos sobre as atividades de comércio e serviços (32,1%). Seguida dessas atividades, esteve a indústria (26,5%), com recursos voltados principalmente para a indústria de alimentos e bebidas e para a atividade de borracha e plástico. Apesar do grande relevo da microrregião, o destino preferencial dos recursos em Pernambuco esteve direcionado às aglomerações próximas à região metropolitana, onde se destacam as aglomerações de Suape e da Mata Setentrional Pernambucana, com investimentos para além dos setores da indústria tradicional. Suape, em Pernambuco, destacou-se nos recursos destinados também, e principalmente, para indústria (67,5%) e infraestrutura (18,1%). Os resultados expressam, em grande medida, a dinâmica dos ramos de atividade de coque, petróleo e combustível, indústria química, outros equipamentos de transporte e infraestrutura logística (Silva e Marques, 2021). Nos dois primeiros TEXTO para DISCUSSÃO 32 2826 ramos citados, os desembolsos estiveram orientados ao projeto do Complexo Petroquímico de Suape – com o objetivo de estruturar um novo polo petroquímico de poliéster, integrado à cadeia nacional têxtil e de embalagens de politereftalato de etileno (Bacellar e Nali, 2014b). No caso de outros equipamentos de transporte, os investimentos refletem os esforços de implantação do Estaleiro Atlântico Sul, que dispõe de capacidade de construção de embarcações de grande porte, plataformas e estruturas flutuantes, bem como de realizar conversões para o setor de petróleo offshore (Bacellar e Nali, 2014b). No último caso, tem-se a implantação do Programa de Desenvolvimento da Infraestrutura de Áreas Portuárias, que contemplava intervenções portuárias, rodoviárias, ferroviárias e retroportuárias no Complexo Industrial Portuário de Suape (BNDES aprova..., 2012a; Silva e Marques, 2021). Em menor escala, a Mata Setentrional Pernambucana, cujo principal município é Goiana, deteve, entre 2010 e 2014, volumosos recursos demandados sobre a indústria (91,4%). O resultado reflete, principalmente, a dinâmica do setor de veículos, reboque e carroceria (Silva e Marques, 2021), ligado à implantação de uma nova unidade da fábrica da Fiat/Jeep, cobrindo projetos de elaboração de uma nova família de veículos, construção de uma fábrica de motores, campo de provas e estruturação de um parque de fornecedores ao redor da fábrica (Neves et al., 2014). Em Fortaleza, no Ceará, o destaque repousa sobre as atividades de comércio e serviços (45,6%) e da indústria (27,2%). O protagonismo da atividade de serviços reflete o caráter de polo de serviços regional que a capital cearense presta na microrregião, bem como a política de incentivos fiscais para novos negócios, que tem apostado no setor de telecomunicações, aviação e empresas de teleatendimento, com capacidade de geração de empregos, abraçados, em certa medida, pelo Programa de Desenvolvimento Econômico de Fortaleza (Prodefor) e pelo Programa de Apoio a Parques Tecnológicos e Criativos de Fortaleza – Parqfor (Fortaleza, 2015). Na indústria, os setores tradicionais (alimentos e bebidas e têxtil) são predominantes (Silva e Marques, 2021). No entorno de Fortaleza, no Ceará, encontra-se também a microrregião de Baixo Curu, que absorveu, entre 2010 e 2014, financiamentos de projetos em infraestrutura (91,2%), voltados principalmente para o setor de energia elétrica, tanto na produção quanto na transmissão, compreendida nesses projetos a construção da usina termoelétrica e de parques eólicos, no município de São Gonçalo do Amarante (Silva e Marques, 2021; Aprovado..., 2009; BNDES aprova..., 2009). Por fim, na Aglomeração Urbana de São Luís, no Maranhão, os financiamentos nos setores de comércio e serviços (43,9%) e de infraestrutura (30,7%) se destacam. Esses financiamentos estiveram, em grande medida, voltados às iniciativas do estado do Maranhão no escopo do Programa de Apoio ao Investimento dos Estados e Distrito Federal (Proinveste) e do Programa Viva Maranhão, em 2012 e 2014, os quais visavam contemplar ações nos setores de gestão territorial, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 2826 gestão pública, educação, saúde, saneamento ambiental, segurança pública, infraestrutura rodoviária, assistência social e mobilidade urbana (BNDES aprova..., 2012b). Além desses setores, destaca-se a indústria (24,9%), com recursos destinados principalmente à indústria extrativa mineral (Silva e Marques, 2021). Entre 2015 e 2019, fica clara a reversão do quadro de atuação dos financiamentos, com forte redução em áreas de empresas-âncora. Os grandes volumes de financiamentos, aqueles acima de R$ 10 bilhões, deixaram de existir. Por sua vez, as microrregiões com financiamentos nas faixas intermediárias, entre R$ 2 bilhões e R$ 10 bilhões, em parcela do primeiro eixo, sobretudo na área correspondente às commodities agrícolas e de proteína animal, denotam maior resiliência sobre a demanda de recursos para investimento (mapa 2). 3.5 Grupos de microrregiões da tipologia da PNDR Apresentamos a seguir dados dos FCFs e recursos do BNDES segundo a classificação de microrregiões de interesse da PNDR (baixa renda, estagnadas, dinâmicas e alta renda). Os dados trabalhados para este projeto mostram como, sob diversos recortes territoriais, as estimativas podem contribuir para diagnósticos mais abalizados das dinâmicas regionais recentes no país. Auxiliam a tomada de decisão por parte da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Urbano do Ministério do Desenvolvimento Regional (SDRU/MDR), assim como, ao serem disponibilizados para um público mais amplo, são insumos para estudos acadêmicos e para análises de interesse de localização de empreendimentos produtivos públicos e privados (tabela 5). Na escala da tipologia da PNDR, os resultados ilustram a dinâmica da demanda por financiamento público em áreas prioritárias para política regional, de modo que é possível extrair conclusões acerca do comportamento da demanda por desembolsos e se essa se mostra mais ou menos resiliente à crise, considerado o perfil da microrregião em relação ao tamanho e ao crescimento da renda per capita de sua economia. As microrregiões que denotaram maior redução na demanda por desembolsos foram as de alta renda, ou seja, aquelas que detêm alto rendimento domiciliar por habitante, independentemente do dinamismo econômico observado. Esse grupo soma uma perda acumulada de R$ 105,79 bilhões na comparação entre os dois períodos. Em seguida, estão as regiões estagnadas, onde o rendimento domiciliar é médio, mas o crescimento econômico é baixo. Nesse grupo, a redução foi de R$ 51,07 bilhões no montante acumulado. Juntas, elas somaram mais de 90% do total das perdas. TEXTO para DISCUSSÃO 34 2826 TABELA 5 Valores acumulados do BNDES e dos FCFs segundo a tipologia da PNDR, em períodos selecionados (Em R$ 1 bilhão)1 Regiões de abrangência/tipologia 2010-2014 2015-2019 BNDES (a) FCFs (b) + (b) BNDES (a) FCFs (b) + (b) FNO 40,85 26,75 67,60 6,42 23,27 29,70 Baixa renda 2,11 2,62 4,73 0,32 1,70 2,02 Estagnada 22,86 15,60 38,46 3,42 13,86 17,28 Dinâmica 1,13 2,48 3,60 0,29 3,44 3,73 Alta renda 14,77 6,05 20,81 2,39 4,28 6,67 FNE 132,54 90,31 222,85 41,25 110,21 151,46 Baixa renda 17,77 12,99 30,76 6,54 18,80 25,33 Estagnada 45,82 31,11 76,93 20,01 39,14 59,15 Dinâmica 9,58 26,23 35,81 5,68 30,63 36,32 Alta renda 59,37 19,98 79,36 9,02 21,64 30,66 FCO 72,49 41,29 113,79 15,85 39,04 54,89 Baixa renda - - - - - - Estagnada 19,80 14,11 33,92 7,76 14,04 21,81 Dinâmica 5,82 7,91 13,74 1,46 8,43 9,90 Alta renda 46,87 19,27 66,13 6,62 16,56 23,19 Total 245,89 158,35 404,24 63,52 172,52 236,05 Baixa renda 19,87 15,62 35,49 6,86 20,50 27,36 Estagnada 88,48 60,82 149,30 31,19 67,04 98,23 Dinâmica 16,53 36,62 53,15 7,44 42,50 49,94 Alta renda 121,00 45,30 166,30 18,04 42,48 60,52 Fontes: Dados brutos do BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na plataforma Fala.BR da CGU. Disponível em: <https://bit.ly/3GF6obY>. Nota: 1 Valores de 2019. Obs.: Valores monetários deflacionados pelo IGP-DI/FGV com base no ano de 2019. As microrregiões dinâmicas, caracterizadas como aquelas de rendimentos médios e baixos, com desempenho econômico significativo, mostraram-se mais resilientes à crise. Esse comportamento explicaria a baixa perda acumulada de R$ 3,20 bilhões entre os períodos analisados. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 2826 A teoria sobre a demanda de crédito e preferência pela liquidez sugere que, diante de um contexto econômico adverso, de vulnerabilidade, crise ou de elevação do risco de crédito, os agentes se tornam menos dispostos a demandar ou ofertar crédito em regiões periféricas, caracterizadas pela existência de uma economia estagnada, com mercados frágeis, de baixo conteúdo tecnológico e de sofisticação do sistema financeiro. Essas características determinariam uma incerteza maior em relação ao desempenho econômico dessa região, implicando maior preferência pela liquidez e contração da decisão de investimento (Jayme Júnior e Crocco, 2010). Distintivamente, nas regiões centrais, os agentes se defrontam com uma economia mais diversa, próspera, com um sistema financeiro mais robusto. Todo esse quadro faz que a preferência pela liquidez de regiões mais prósperas e em crescimento seja menor, pois há mais segurança e confiança para investir em ativos menos líquidos e, por conseguinte, mais rentáveis (Jayme Júnior e Crocco, 2010). Com efeito, é possível inferir que, em cenários econômicos adversos, a disposição tanto para demandar quanto para ofertar crédito tende a se alocar em regiões mais prósperas, que apresentem menor incerteza. 3.6 O financiamento do investimento por grupo de município, segundo o tamanho da população A apresentação dos recursos contratados de financiamento ao investimento regional por grupo de município, segundo o tamanho de população, traz evidências adicionais de que a ação governamental na política regional tem, de fato, dado suporte efetivo a sub-regiões distantes dos grandes centros urbanos (tabela 6). Na avaliação conjunta das três grandes regiões da política regional, os municípios com popu - lação até 50 mil habitantes (na tabela 6, os dois grupos de menor tamanho de população) foram recebedores, em todo o período 2005-2019, do significativo valor acumulado de R$ 373,3 bilhões (39,5% do total). No extremo oposto do tamanho de população, os dois grupos de municípios com 500 mil habitantes ou mais – patamar de população que se associa a elevadas economias de aglomeração e maior tendência de captação de financiamento – foram recebedores do montante acumulado de R$ 231,3 bilhões (24,5%). A mais elevada atenção dos grupos de municípios de menor tamanho de população quanto à demanda de financiamento bancário federal não foi episódica durante o período. Na verdade, esse comportamento se confirmou no início do período, entre 2005-2009, quando o montante chegou a R$ 115,4 bilhões (37,8% do total), e no subperíodo final, de 2015-2019, com R$ 118,8 bilhões (50,3%). Na outra ponta do espectro da população, os dois grupos com maior tamanho, acima de 500 mil habitantes, haviam sido aquinhoados com R$ 69,0 bilhões (22,6%) no primeiro TEXTO para DISCUSSÃO 36 2826 subperíodo e perderam espaço relativo no subperíodo final, com a captação de R$ 42,4 bilhões, apenas 18,0% do total. A distribuição mais favorável de recursos para os municípios na base da rede de cidades, sem dúvida, está em concordância com resultados de pesquisas que indicam maior interiorização do desenvolvimento nas últimas duas décadas. Macedo e Porto (2021) indicam, em investigação de novas dinâmicas territoriais brasileiras no período 2002-2018, que os municípios que mais tiveram expansão do PIB, das exportações e do emprego formal foram aqueles situados nos estratos inferiores da rede urbana. TABELA 6 Valor contratado acumulado dos recursos dos FCFs e do BNDES na área de influência dos FCFs 6A – Valor contratado dos recursos dos FCFs e do BNDES em termos absolutos (R$ 1 bilhão) Municípios por tamanho da população (habitantes) 2005-2009 2010-2014 2015-2019 Total Até 20 mil 48,7 68,8 68,1 185,6 Mais de 20 mil até 50 mil 66,7 70,3 50,7 187,7 Mais de 50 mil até 100 mil 55,9 53,9 36,8 146,6 Mais de 100 mil até 500 mil 65,3 91,5 38,0 194,8 Mais de 500 mil até 1 milhão 22,7 27,9 11,6 62,2 Mais de 1 milhão 46,2 92,0 30,8 169,1 Total 305,6 404,2 236,1 945,9 6B – Composição do valor contratado de FCFs mais BNDES1 (%) Municípios por tamanho da população (habitantes) 2005-2009 2010-2014 2015-2019 Total Até 20 mil 15,9 17,0 28,8 19,6 Mais de 20 mil até 50 mil 21,8 17,4 21,5 19,8 Mais de 50 mil até 100 mil 18,3 13,3 15,6 15,5 Mais de 100 mil até 500 mil 21,4 22,6 16,1 20,6 Mais de 500 mil até 1 milhão 7,4 6,9 4,9 6,6 Mais de 1 milhão 15,1 22,8 13,1 17,9 Total 100 100 100 100 Fontes: Dados brutos do BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na plataforma Fala.BR da CGU. Disponível em: <https://bit.ly/3GF6obY>. Nota: 1 Valores monetários deflacionados pelo IGP-DI/FGV com base no ano de 2019. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 2826 Sabemos, por informações das seções anteriores, que o apoio de financiamento do BNDES tem sido, na maior parte do período, superior ao disponibilizado pelos FCFs, isto é, pela política regional. Teria sido apenas no último subperíodo, caracterizado por uma dinâmica de recessão econômica e retração acentuada do crédito do BNDES, que os FCFs teriam se tornado relativamente mais importantes como fonte de apoio ao investimento privado. A coordenação, por parte da política governamental, dos dois instrumentos de crédito mostra-se, portanto, fundamental para a desconcentração regional do investimento. O BNDES, por sua atuação estratégica em projetos estruturais em diversos pontos do território – ao menos até 2015, sob orientação do PAC do governo federal do período 2007-2015 –, exerce um papel transformador ora territorial, ora setorialmente. Os bancos federais regionais gestores dos FCFs, por sua vez, têm atuado como coadjuvantes no suporte adicional ao adensamento de cadeias produtivas e às infraestruturas em novos territórios abertos pelo BNDES. 3.7 O financiamento da indústria e da infraestrutura A indústria e a infraestrutura são importantes áreas de demanda por crédito federal e respondem por cerca de 55,7% do total de financiamento captado entre 2005-2019. No conjunto das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, foram R$ 526,6 bilhões financiados nestas atividades, com acentuada demanda no período 2005-2014, com o montante de R$ 427 bilhões – 81,1% do total (tabela 7). Nota-se que o destino majoritário de crédito para a indústria e a infraestrutura não é a metrópole ou a grande cidade brasileira. Na verdade, os grupos de municípios com população de até 100 mil habitantes receberam 51,5%, na média geral do período, dos recursos para estas áreas. Por sua vez, os municípios integrantes dos grupos de população inferiores (até 50 mil habitantes) tornaram-se o destino de 33% do total. Essa é uma importante informação para a formulação da política regional, pois indica o esforço no sentido do fortalecimento da estrutura econômica dos municípios na base da rede brasileira de cidades. Monteiro Neto, Silva e Severian (2021), investigando os territórios da indústria no país, mostraram que as microrregiões que mais apresentaram crescimento do nível de emprego, entre 1995-2015, foram aquelas de pequeno porte de emprego (entre 10 mil e 20 mil empregos industriais), que correspondem a patamares populacionais na parte inferior da pirâmide da rede urbana. TEXTO para DISCUSSÃO 38 2826 TABELA 7 Valor contratado acumulado dos recursos para a indústria e a infraestrutura nos FCFs e no BNDES na área de influência dos FCFs 7A – Valor contratado acumulado nos FCFs e no BNDES em termos absolutos (R$ 1 bilhão) Tamanho do município (habitantes) 2005-2009 2010-2014 2015-2019 Total Até 20 mil 21,40 28,20 26,67 76,28 Mais de 20 mil até 50 mil 45,30 35,30 16,75 97,35 Mais de 50 mil até 100 mil 45,79 34,25 17,63 97,68 Mais de 100 mil até 500 mil 52,35 60,12 18,75 131,22 Mais de 500 mil até 1 milhão 15,74 13,78 4,47 33,99 Mais de 1 milhão 31,84 42,90 15,38 90,12 Total 212,43 214,56 99,65 526,64 7B – Composição do valor contratado de FCFs mais BNDES1 (%) Tamanho do município (habitantes) 2005-2009 2010-2014 2015-2019 Total Até 20 mil 10,08 13,15 26,77 14,48 Mais de 20 mil até 50 mil 21,32 16,45 16,81 18,49 Mais de 50 mil até 100 mil 21,56 15,97 17,69 18,55 Mais de 100 mil até 500 mil 24,64 28,02 18,81 24,92 Mais de 500 mil até 1 milhão 7,41 6,42 4,49 6,45 Mais de 1 milhão 14,99 19,99 15,43 17,11 Total 100 100 100 100 Fontes: Dados brutos do BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na plataforma Fala.BR da CGU. Disponível em: <https://bit.ly/3GF6obY>. Nota: 1 Valores monetários deflacionados pelo IGP-DI/FGV com base no ano de 2019. A relevância dessas modalidades de crédito na composição do PIB municipal pode ser avaliada nos dados da tabela 8. Foram calculadas médias anuais no período total e nos subperíodos para a proporção do valor contratado no total do PIB municipal. Os recortes territoriais são o de grupos de municípios por tamanho de população para cada uma das grandes regiões da PNDR. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 2826 Em média, os recursos destinados à indústria e à infraestrutura foram mais relevantes na formação do PIB nas regiões Norte (2,05%), Nordeste (1,97%) e Centro-Oeste (1,29%), nessa ordem. Os grupos de municípios de menor tamanho de população têm merecido atenção na oferta de crédito em todas as regiões: em média, suas proporções do PIB são maiores ou muito próximas à média regional prevalecente e receberam proporcionalmente mais que o grupo de municípios no tamanho superior de população (mais de 1 milhão de habitantes). Uma questão desafiadora para a política regional, sem dúvida, é a possibilidade de atuação contracíclica no território. Os recursos dos bancos federais analisados contaram com forte expansão no período 2005-2014, em apoio à orientação dos governos da época para ampliar o capital produtivo e a infraestrutura logística e social. No subperíodo mais recente, marcado pelo ambiente recessivo, a sustentação do nível de atividade econômica nos municípios declinou: no total das três macrorregiões, a proporção do crédito no PIB de 1,95% no subperíodo 2010-2014 atingiu o patamar inferior a 1% na média anual do período 20152019, sendo mais acentuada a queda nas regiões Norte (0,29%) e Centro-Oeste (0,39%) do que no Nordeste (1,29%). TEXTO para DISCUSSÃO 40 2826 TABELA 8 Valor contratado para a indústria e a infraestrutura pelos FCFs e pelo BNDES1,2 (Em % do PIB) Tamanho do município/região (habitantes) 2005-2009 2010-2014 2015-2019 Total FNO 4,02 1,85 0,29 2,05 Até 20 mil 4,02 2,55 0,57 2,38 Mais de 20 mil até 50 mil 3,51 2,10 0,10 1,90 Mais de 50 mil até 100 mil 1,32 1,05 0,21 0,86 Mais de 100 mil até 500 mil 7,83 2,40 0,23 3,48 Mais de 500 mil até 1 milhão -3 -3 0,14 0,27 Mais de 1 milhão 2,58 1,28 0,42 1,43 FNE 2,43 2,18 1,29 1,97 Até 20 mil 0,64 2,08 3,28 2,00 Mais de 20 mil até 50 mil 3,62 2,33 1,43 2,46 Mais de 50 mil até 100 mil 7,05 4,18 2,01 4,41 Mais de 100 mil até 500 mil 1,96 2,52 0,86 1,78 Mais de 500 mil até 1 milhão 1,92 1,24 0,54 1,23 Mais de 1 milhão 1,22 1,51 0,64 1,12 FCO 1,71 1,62 0,39 1,24 Até 20 mil 3,27 2,14 0,36 1,92 Mais de 20 mil até 50 mil 4,73 2,58 0,51 2,61 Mais de 50 mil até 100 mil 2,64 1,56 0,47 1,55 Mais de 100 mil até 500 mil 2,15 3,81 1,24 2,40 Mais de 500 mil até 1 milhão 1,75 2,04 0,32 1,37 Mais de 1 milhão 0,33 0,54 0,09 0,32 Total 2,48 1,95 0,84 1,76 Fontes: Dados brutos do BNDES (operações de desembolso do BNDES); Basa (valores contratados do FNO); BNB (valores contratados do FNE); e BB (valores contratados do FCO), obtidos na plataforma Fala.BR da CGU. Disponível em: <https://bit.ly/3GF6obY>. Notas: 1 Médias do período segundo o tamanho do município na área de influência dos FCFs. 2 Valores monetários deflacionados pelo IGP-DI/FGV com base no ano de 2019. 3 Não foi possível estabelecer uma média, pois não existem dados para todos os anos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 2826 rigidezes em mercados de trabalho, a existência de estabilizadores automáticos, o tipo de política monetária prevalecente, o grau de abertura da economia, até a taxa de câmbio. No amplo emaranhado de resultados empíricos, alguns estudos recentes têm convergido para a conclusão de que o efeito multiplicador do gasto público tem se mostrado mais intenso na recessão que na fase ascendente da economia. Reforçando, desse modo, o papel do gasto público para a recuperação econômica quando crises agudas e prolongadas se instalam. Muito mais que o foco no multiplicador, a Comissão Europeia está preocupada em entender os mecanismos que ampliam e estimulam o investimento financiado pela política regional europeia em direção a novos investimentos dos governos subnacionais e do setor privado: a adicionalidade do investimento (EC, 2014). As investigações têm apontado para efeitos de grande sinergia entre eles, especialmente durante a recessão no período 2008-2010, quando a política regional atuou anticiclicamente, isto é, teve o papel de oferecer elementos de contraposição ao ambiente de fuga do investimento por parte do setor privado. No caso brasileiro, alguns estudos recentes têm indicado a relevância do gasto público em investimento como elemento de catálise e estímulo ao investimento privado. Bredow, Cunha e Lélis (2020) investigaram a hipótese de os investimentos públicos induzirem a expansão de investimentos privados em máquinas e equipamentos no Brasil ao longo do período 1996-2018, com resultados conclusivos sobre a impulsão daqueles sobre as inversões privadas. As séries utilizadas de FBCF (máquinas e equipamentos), FBCF do setor público (estados, municípios e governo federal, exceto empresas estatais) e utilização da capacidade instalada (Uticap), entre outras, têm periodicidade trimestral para todo o período. O modelo econométrico é o do tipo vetores autorregressivos (VAR). Ao observar o comportamento positivo do setor de máquinas e equipamentos, Bredow, Cunha e Lélis (2020) estão observando o papel do investimento público sobre a estrutura industrial brasileira e se esta responde aos estímulos por meio de aumento da capacidade produtiva, de ganhos em economias de escala e em produtividade geral. Estes seriam fatores que, para além da indústria, geram efeitos positivos sobre os demais setores da economia. Na perspectiva de avaliação do impacto do FNE sobre a economia regional, o trabalho de Ribeiro et al. (2020) mostrou, por meio de modelo de equilíbrio geral computável, que o impacto desta fonte de crédito é positivo e bastante significativo para a economia regional: “os principais resultados indicam que os valores do FNE entre 2014 e 2015 têm o potencial de aumentar o produto interno bruto (PIB) do Nordeste em 3,51% até 2025, e os estados mais beneficiados serão TEXTO para DISCUSSÃO 48 2826 Piauí, Ceará e Rio Grande do Norte” (Ribeiro et al., 2020).11 Efeitos estatisticamente robustos de redução das disparidades intrarregionais foram identificados pelos autores. As economias estaduais de menor tamanho apresentaram crescimento no PIB e na geração do emprego maior que as economias estaduais de maior tamanho: a economia do estado da Bahia, o maior PIB estadual da região, foi a que apresentou a elasticidade PIB/FNE mais baixa. Fernandes e Haddad (2021) calcularam o multiplicador do gasto público federal para 26 UFs e para o Distrito Federal, com dados da matriz de insumo-produto do IBGE para 2015 para 67 setores de atividade. Resultados confirmaram que a magnitude do multiplicador do gasto público é superior em economias estaduais das regiões Norte (exceto Amazonas) e Nordeste e, em particular, é maior nas economias estaduais mais pobres. Em outra direção, o multiplicador se mostrou mais baixo para a UF de maior renda per capita, o Distrito Federal. A magnitude do multiplicador calculado para as economias estaduais não se apresentou superior à unidade em nenhum dos casos. Os valores estimados para os multiplicadores variaram entre 0,558, para o Distrito Federal, e 0,927, para o Acre. Os dados para as regiões são: i) Norte – Rondônia (0,827), Acre (0,927), Amazonas (0,623), Roraima (0,864), Pará (0,789), Amapá (0,845) e Tocantins (0,826); ii) Nordeste – Maranhão (0,784), Piauí (0,896), Ceará (0,825), Rio Grande do Norte (0,781), Paraíba (0,877), Pernambuco (0,764), Alagoas (0,796), Sergipe (0,817) e Bahia (0,720); iii) Sudeste – Minas Gerais (0,710), Espírito Santo (0,684), Rio de Janeiro (0,683) e São Paulo (0,656); iv) Sul – Paraná (0,658), Santa Catarina (0,655) e Rio Grande do Sul (0,640); e v) Centro-Oeste – Mato Grosso do Sul (0,681), Mato Grosso (0,653), Goiás (0,650) e Distrito Federal (0,558). Pode-se interpretar que boa parte da literatura recente a respeito do papel do gasto público e do crédito público sobre economias regionais no Brasil aponta para conclusões que reforçam a relevância da ação governamental via política regional, produtiva ou de infraestrutura em áreas de baixo PIB per capita no Brasil. Sem dúvida, nessas economias estaduais, o investimento público federal tem encontrado seu maior efeito multiplicador. 11. No original, em inglês: “the main results indicate that FNE expenditures between 2014 and 2015 have the potential to increase Northeast GDP by 3,51% until 2025, and the most benefited states are Piauí, Ceará and Rio Grande do Norte” (Ribeiro et al., 2020, p. 1). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 2826 4.2 Vazamentos de renda Os chamados vazamentos de renda regional, comuns em uma economia aberta e com mercado nacional integrado, mostram qual é a magnitude das saídas de recursos. Os efeitos gerados pelos vazamentos vão na direção contrária dos multiplicadores e acarretam, na verdade, redução da ação do gasto e/ou do crédito público realizado. Para se obter um quadro representativo das saídas de recursos no território, uma visão aproximada pode ser obtida nos documentos da Balança Comercial Interestadual – elaborada por meio de notas fiscais eletrônicas para o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), do Ministério da Economia (ME) –, os quais consolidam os montantes finais de compras e vendas das economias estaduais e configuram instrumento de avaliação de saídas e entradas de fluxos regionais de renda. Para o ano de 2019, seus dados mostram, de um lado, nove estados vendedores (saldos líquidos positivos), com vendas totais de R$ 390 bilhões, são eles: São Paulo (com vendas líquidas de R$ 181 bilhões), Amazonas (R$ 78 bilhões), Santa Catarina (R$ 72 bilhões), Paraná (R$ 21 bilhões), Espírito Santo (R$ 15 bilhões), Mato Grosso do Sul (R$ 13 bilhões), Pernambuco (R$ 5 bilhões), Rio Grande do Sul (R$ 4 bilhões) e Goiás (R$ 1 bilhão). De outro lado, tem-se todos os demais estados (18 UFs), que são compradores líquidos de bens e serviços, isto é, transferidores de recursos com saldos líquidos negativos, sobressaindo-se: Rio de Janeiro (-R$ 67 bilhões), Distrito Federal (-R$ 48 bilhões), Pará (-R$ 37 bilhões), Ceará (-R$ 36 bilhões), Mato Grosso (-R$ 34 bilhões), Bahia (-R$ 28 bilhões), Piauí (-R$ 22 bilhões) e Rio Grande do Norte (-R$ 19 bilhões). Destacam-se aqui duas situações que implicam redução do efeito inicial previsto pelo financiamento realizado. São casos em que o efeito multiplicador do financiamento bancário tende a se revelar inferior ao idealizado pela política governamental. Estados deficitários na balança comercial são aqueles que compram mais bens (de consumo e de investimento) e serviços de outros estados e regiões relativamente ao seu potencial de vendas. As ocasiões em economias estaduais que são cronicamente deficitárias por um longo período explicam-se por fragilidades na base produtiva que levam a permanentes saídas de rendas na forma de importação de bens e serviços. Em estudo sobre matriz insumo-produto da Amazônia Legal, Pena, Santana e Toma (2012) analisaram multiplicadores regionais para o ano de 2002 em 12 setores de atividade da região. Os maiores efeitos multiplicadores de renda regional estavam, então, por ordem de intensidade, em agroindústria vegetal e animal; setor madeireiro; energia e telecomunicações; comércio-transporte-armazenamento; e minero-metalúrgico. TEXTO para DISCUSSÃO 50 2826 A composição da demanda final regional da região amazônica mostrou-se da seguinte maneira: do total de R$ 130 bilhões (em 2002), 74,9% correspondem à demanda de consumo das famílias e do governo; 16,3%, à formação bruta de capital; e 8,8% provêm das exportações. O nível do investimento regional vem se mostrando relativamente baixo para os padrões nacionais. Na avaliação do poder de compra dentro da própria região, dois setores se destacaram pelo alto nível de vazamentos de renda regional, são eles: i) energia e telecomunicações, com cerca de 40% do seu VBP realizado fora da região; e ii) indústria de transformação, com compras realizadas fora no montante de 30% do seu VBP. Certas prescrições para a política regional se sobressaem na investigação, ao apontar, de um lado, uma rota de esforços para atuar no estímulo à localização (na região) de ramos de atividades nos quais o nível de importações regionais é elevado. De outro lado, ao revelar setores nos quais os multiplicadores de renda são mais elevados (principalmente da agroindústria regional), a política regional poderia atuar para promover a ampliação da competitividade destes setores pelo aumento do valor agregado e de sua capacidade exportadora. Por fim, vale ressaltar que o patamar prevalecente em 2002 para a formação de capital regional (16,3% da demanda agregada regional) pode ser considerado insuficiente relativamente à oferta governamental de benefícios tributários e crédito subsidiado concedida ao setor produtivo regional. No caso da região Nordeste, por exemplo, estudos de matriz insumo-produto mostram que o nível de investimento regional, como proporção da demanda agregada final, tem se mostrado inferior ao mesmo nível estabelecido para o país como um todo. Vidal e Evangelista (2016), em estudo realizado para o BNB, utilizando informações da matriz de insumo-produto do Nordeste para 2009 (Guilhoto et al., 2010), esclarecem que o total do investimento corresponde a 13,9% da demanda agregada final da região nesse ano e que esse total de investimento no país é de 18,9%. Ou seja, o esforço bruto de investimento no Nordeste foi equivalente a apenas 73,5% do total nacional ou próximo a três quartos do total. Em face desses dados, pode-se voltar a refletir sobre a discussão apresentada na seção 3.1, na qual foi realizada uma comparação entre os valores calculados do crédito financiado no Nordeste relativamente ao valor da sua FBCF, que, naquele momento, tomamos como igual à do Brasil, isto é, em 19% do PIB em 2010. Foi sugerido, então, que o montante de crédito das fontes FCFs mais BNDES poderiam muito bem financiar de 32,7% (hipótese conservadora) até 52,4% (hipótese otimista) do investimento bruto regional. Ocorre que, segundo estimativa real obtida na matriz de insumo-produto, a FBCF regional em 2009 esteve aquém da média nacional tomada como referência (de 19%) e foi, na verdade, de 13,9% do PIB. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 2826 Suponha-se agora que a verdadeira FBCF regional tenha se mantido em 2010 no mesmo patamar do ano anterior, isto é, em 13,9% do PIB regional. Calculando os novos dados para as mesmas hipóteses, chega-se ao seguinte resultado: na hipótese pessimista, o financiamento teria sido de 44,7% do investimento bruto (6,2% como proporção de 13,9%) e, na hipótese otimista, de 71,2% (9,9% como proporção de 13,9%). Nesse caso, o crédito público regional teria sido capaz de financiar, pelo menos, 40% da FBCF nordestina em 2010. Uma questão merecedora de reflexão é: por que o cenário de disponibilidade de crédito construído pela política governamental não tem conseguido elevar o próprio patamar da FBCF regional? Por que razões no Nordeste – e, provavelmente, nas outras duas regiões – o investimento bruto (financiado em grande parte pelo crédito público) não tem se apresentado em nível mais próximo ou superior à média nacional de 19% do PIB em 2010? Para ensaiar uma resposta a respeito do problema levantado, a inquirição sobre a que tipologia de setores ou atividades produtivas se destina o crédito de investimento é crucial. Entre os três grandes setores da economia (agropecuária, indústria e serviços), segundo os dados estimados pela referida matriz de insumo-produto, citados por Vidal e Evangelista (2016), o setor que mais contribuiu para a formação do investimento final no Nordeste foi o industrial, com 85,2% do total em 2009, seguido pelo setor de serviços, com 11,8%, e o da agropecuária, com 3,0%. Se a atividade industrial é estimada como a mais significativa para a formação da FBCF regional, então, quanto maior o montante de crédito público federal disponibilizado para este setor, maior deveria ser o nível correspondente da FBCF. O que ocorre, de fato, é que, no período 2000-2019, o percentual de crédito destinado ao que denominamos indústria mais infraestrutura foi, em média, 31,1% do total acumulado, ou, de outro modo, quase 70% do crédito dirigiu-se para as atividades de comércio, serviços e agropecuária, cujas características estruturais captadas na matriz insumo-produto regional estão mais afeitas à realização de despesas de custeio (de menor efeito multiplicador) que ao investimento (com maior multiplicador). A ampliação do nível de investimento bruto regional para além do patamar de 13,9% mensurado para 2009 (Vidal e Evangelista, 2016) exigirá da política governamental não apenas que o volume de crédito federal (e/ou privado) aumente, mas também que a qualidade setorial do investimento seja alterada, com o estímulo a atividades de maior valor agregado e, simultaneamente, com elevados encadeamentos intersetorial e intrarregional. O argumento da qualidade, ou da destinação estratégica, do investimento realizado nos parece ainda mais relevante quando colocado no contexto do esforço de financiamento público federal e estadual para estimular o investimento regional. Dados dos investimentos públicos dos TEXTO para DISCUSSÃO 52 2826 governos estaduais da região Nordeste – obtidos junto ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi), da Secretaria do Tesouro Nacional, do ME, com base nos Balanços Anuais – indicam que essa rubrica para o conjunto dos estados do Nordeste, em 2010, foi equivalente a 2,0% (R$ 11,6 bilhões) do PIB regional. Somados esses 2% do PIB na forma de investimento público estadual aos 5,0% do PIB regional provenientes de crédito público federal (FCFs e BNDES), teremos aqui algo como 7% do PIB regional em investimento, isto é, aproximadamente 50% da FBCF regional naquele ano. Sob qualquer ângulo de análise, o papel do setor público para induzir o investimento regional total tem sido bastante elevado. Contudo, dadas as características da estrutura produtiva regional, ainda assentada em ramos da agropecuária e da indústria de bens de consumo não durável, os efeitos multiplicadores em grande parte tendem a se transmitir para as demais regiões do país (ou ainda para o exterior) na forma de importações. No último ciclo expansivo observado na economia do Nordeste, entre 2007-2014, um esforço significativo de alteração da estrutura produtiva regional foi empreendido pela política regional (o FNE) e federal, em parte realizada pelo BNDES, que de resto também ocorreu nas regiões Norte e Centro-Oeste do país. Se um processo de mudança estrutural foi logrado, com a adição à matriz produtiva regional de setores e atividades não existentes (alteração na fronteira de produção), então será possível imaginar que o nível médio da sua FBCF tenha sido ampliado nos anos subsequentes para além do patamar observado em 2009, ano de referência da matriz de insumo-produto. A prova dos nove dessa questão será observada quando a atualização da matriz de insumo-produto para os anos mais recentes (pós-maturação dos investimentos) vier a acontecer. Por ora, o que se sabe é que esforços para expansão e diversificação de certas atividades impulsionadas e/ou atraídas para esta região, como refino e processamento de insumos do petróleo, automobilística e energias renováveis, entre outras, todas intensivas em capital e tecnologias e acima da intensidade média de capital prevalecente, foram feitos com financiamento (total ou parcial) de fontes públicas federais de crédito. A completa incorporação dessas atividades à economia regional poderá criar, além dos efeitos diretos pela elevação do nível da demanda de investimento agregado, efeitos encadeadores indiretos mais amplos, por meio da atração subsequente de novas plantas de fornecedores industriais e comerciais para a região. Os processos de estímulo ao investimento privado por parte de estratégias e recursos governamentais se aplicam inteiramente às realidades observadas nas regiões Norte e Centro-Oeste do país. A identificação da orientação tomada pelos recursos – se aplicados em atividades produtivas de elevado efeito multiplicador e se visaram à realização de mudança estrutural pela incorporação de atividades produtivas não existentes e portadoras de efeitos intersetoriais robustos – se reveste TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 53 2826 de importância crucial para que a ação governamental seja capaz de gerar o maior impacto positivo sobre a dinâmica das economias-alvo de políticas regionais. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este trabalho de elaboração de estimativas de investimento na escala territorial das microrregiões gerou variáveis aproximadas, ou proxies, do investimento com base em informações primárias coletadas e uniformizadas relativas aos valores contratados dos FCFs (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e aos desembolsos do BNDES em todo o país. O esforço de pesquisa foi direcionado para a realização de um tratamento adequado de uniformização das variáveis quanto aos aspectos regionais e temporais. Foi gerada uma base de dados microrregionais para o período 2002-2019, útil para a mensuração de dinâmicas territoriais ajustadas aos requerimentos da PNDR bem como igualmente proveitosa para esforços de avaliação de impactos da aplicação do crédito público em territórios escolhidos. Hipóteses foram sugeridas para o efeito de atração adicional de recursos de crédito dos bancos federais examinados sobre o potencial de financiamento da FBCF. Foram sugeridos intervalos mínimos e máximos para a estimação de cenários nos quais as instituições federais especificadas contribuem marcadamente para a sustentação de trajetórias do investimento e, por consequência, da taxa de crescimento total das economias regionais recebedoras. No caso da região Nordeste, calculou-se que a taxa bruta do investimento regional pode ter seu financiamento garantido em patamares que variam entre 29% (hipótese pessimista) e 47% (hipótese otimista) do total em 2019. Nas regiões Norte e Centro-Oeste, o poder de sustentação do nível do investimento bruto calculado manteve-se em níveis inferior e superior menores que no Nordeste, mas ainda muito representativos. A disponibilidade de dados dos aportes de crédito dos FCFs mais os do BNDES por município permite indicações da relevância dos fluxos de recursos correspondentes sobre as economias locais, tornando-se, assim, medidas úteis da dinâmica do investimento financiado pela ação pública. Na ausência no país de estimativas oficiais de investimento municipal, essas se configuram em variáveis proxies de interesse para analistas da política e das questões do desenvolvimento regional. Além de demonstrar a relevância dessas modalidades de empréstimo para a formação dos PIBs regionais, o estudo trouxe evidências de que a geografia de aplicação dos recursos dos FCFs e do BNDES tem sido muito favorável a municípios de pequeno porte (tanto econômico quanto em tamanho da população) em todas as regiões, contribuindo, desse modo, não apenas para a TEXTO para DISCUSSÃO 54 2826 desconcentração intrarregional da atividade produtiva, no curto prazo, das operações realizadas, mas, também, ao financiar indústrias e infraestruturas em subáreas de pequeno contingente populacional, para o aumento de seu potencial de crescimento no longo prazo. Por fim, este estudo apresentou elementos para o debate dos efeitos multiplicadores e redutores do investimento, os quais deveriam ser levados em conta quando das escolhas ex ante de aplicação setorial e territorial dos empréstimos das instituições federais de crédito. Consideráveis montantes de crédito público têm sido canalizados para o sistema empresarial privado nas três grandes regiões brasileiras sem a exigência de contrapartidas palpáveis e mensuráveis, como introjeção de capacidade inovadora, aumento do potencial exportador ou mesmo contribuição para a consolidação da cadeia produtiva onde a empresa está inserida. Sem que instrumentos de fixação e atração sejam implementados ao longo de um circuito de gasto do investimento, a tendência é que este se dissipe para fora da região-alvo, em um contexto de economia aberta e em trajetória de desindustrialização, contribuindo para que efeitos de vazamentos se tornem mais fortes que os multiplicadores da renda regional. Ao problematizar esses elementos sobre a força/fraqueza dos impactos esperados de instrumentos de política regional explícita, a PNDR, ou de qualquer outra política com impactos territoriais, procuramos trazer evidências para um duplo esforço de orientação da moderna ação governamental em regiões-alvo de estratégias de mudança estrutural: não apenas é necessário prover um certo quantum mínimo e regular no tempo de recursos para financiar a estratégia, como também é crucial que uma correta destinação setorial e intrarregional seja prefigurada para reduzir tanto quanto possível os vazamentos de renda comumente existentes em economias com baixa integração e sofisticação de suas estruturas setoriais. REFERÊNCIAS ALVES, M. O. et al. Pronaf na área de atuação do BNB: avaliação de resultados e impactos. Fortaleza: BNB, 2017. Disponível em: <https://bit.ly/3V9qMqi>. Acesso em: 3 fev. 2022. APROVADO financiamento de R$ 258,5 milhões para geração de energia eólica no CE. 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Institui a Taxa de Longo Prazo (TLP), dispõe sobre a remuneração dos recursos do Fundo de Participação PIS-Pasep, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e do Fundo da Marinha Mercante e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 27 abr. 2017b. ______. Lei no 13.483, de 27 de setembro de 2017. Institui a Taxa de Longo Prazo (TLP); dispõe sobre a remuneração dos recursos do Fundo de Participação PIS-Pasep, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo da Marinha Mercante (FMM) e sobre a remuneração dos financiamentos concedidos pelo Tesouro Nacional ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); altera as Leis nos 8.019, de 11 de abril de 1990, 9.365, de 16 de dezembro de 1996, 10.893, de 13 de julho de 2004, e 10.849, de 23 de março de2004; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, n. 183, p. 3, 27 set. 2017c. ______. Medida Provisória no 812, de 26 de dezembro de 2017. Altera a Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamenta o art. 159, inciso I, alínea c, da Constituição Federal, e institui o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), e a Lei no 10.177, de 12 de janeiro de 2001, que dispõe sobre as operações com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste. Diário Oficial da União, Brasília, 27 dez. 2017d. ______. Lei no 13.530, de 7 de dezembro de 2017. Altera a Lei no 10.260, de 12 de julho de 2001, a Lei Complementar no 129, de 8 de janeiro de 2009, a Medida Provisória no 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, a Medida Provisória no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001, a Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), a Lei no 8.958, de 20 de dezembro de 1994, a Lei no 9.766, de 18 de dezembro de 1998, a Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, a Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009, a Lei no 12.688, de 18 de julho de 2012, e a Lei no 12.871, de 22 de outubro de 2013; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, n. 235, p. 1-3, 8 dez. 2017e. ______. Lei n o 13.682, de 19 de junho de 2018. Altera as Leis n o 10.177, de 12 de janeiro de 2001, 7.827, de 27 de setembro de 1989, 8.167, de 16 de janeiro de 1991, e 10.260, de 12 de julho de 2001, as Medidas Provisórias n o 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, e 2.157-5, de 24 de agosto de 2001, e a Lei Complementar no 129, de 8 de janeiro de 2009, para modificar a metodologia de cálculo dos encargos financeiros incidentes sobre as operações de crédito não rural com recursos de Fundos Constitucionais de Financiamento e a sistemática de remuneração dos respectivos bancos administradores; e revoga dispositivos da Lei no 9.126, de 10 de novembro de 1995, e da Medida Provisória no 2.199-14, de 24 de agosto de 2001. Diário Oficial da União, Brasília, 20 jun. 2018.