Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung: Organisations- und Kooperationsformen in Basel und Lille

Fricke, Carola Book Part Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung: Organisationsund Kooperationsformen in Basel und Lille Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Fricke, Carola (2014) : Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung: Organisationsund Kooperationsformen in Basel und Lille, In: Grotheer, Swantje Schwöbel, Arne Stepper, Martina (Ed.): Nimm's sportlich - Planung als Hindernislauf, ISBN 978-3-88838-389-2, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 62-78, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-3892071 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/102934 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Carola Fricke Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung. Organisationsund Kooperationsformen in Basel und Lille URN: urn:nbn:de:0156-3892071 CC-Lizenz: BY-ND 3.0 Deutschland S. 62 bis 78 Aus: Swantje Grotheer, Arne Schwöbel, Martine Stepper (Hrsg.) Nimm´s sportlich – Planung als Hindernislauf 16. Junges Forum der ARL 29. bis 31. Mai 2013 in Kaiserslautern Arbeitsberichte der ARL 10 Hannover 2014 Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 62 Carola Fricke Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung. Organisationsund Kooperationsformen in Basel und Lille Gliederung 1 Einleitung 2 Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung als Rescaling? 3 Idealtypen grenzüberschreitender Governance 4 Grenzüberschreitende Institutionen in Basel und Lille im Vergleich 4.1 Grenzüberschreitende Organisationen in Basel und Lille 4.2 Grenzüberschreitende Governance in Basel als Mehrebenensystem 4.3 Transformation der grenzüberschreitenden Governance in Lille 5 Zusammenarbeit in der Stadtund Raumplanung in Basel und Lille 5.1 Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Raumplanung in Basel 5.2 Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Raumordnung in Lille 6 Vergleich und Fazit Literatur Kurzfassung In europäischen Verflechtungsräumen existieren verschiedene Formen der Zusammenarbeit, um die nationalstaatliche Grenze als Hindernis einer gemeinsamen Raumentwicklung zu überwinden. Da ein gemeinsamer planerischer Handlungsrahmen und Handlungsraum fehlt, beruht Zusammenarbeit in der Regel auf Freiwilligkeit und hat somit einen Empfehlungsund Informationscharakter. Im Hinblick auf die Hindernisse der Raumplanung über nationale Grenzen hinweg ist es daher erstaunlich, dass grenzüberschreitende Regionen als „ungewöhnliche“ Regionen oder als Ergebnisse von RescalingProzessen bezeichnet werden, in denen existierende administrative Territorien überwunden werden. Dieser Beitrag betrachtet die Organisationen der grenzüberschreitenden Raumplanung und Stadtentwicklung in den Grenzstädten Basel und Lille. Im Hinblick auf die Ergebnisse räumlicher Planung ergibt der Vergleich, dass weiterhin administrativ-rechtliche Grenzen bedeutend bleiben und die Zusammenarbeit bestehende Territorien weniger ersetzt als auf diesen aufbaut. Schlüsselwörter Grenzüberschreitende Zusammenarbeit – grenzüberschreitende politische Organisationen – europäische Verflechtungsräume – grenzüberschreitende Raumordnung – Mehrebenen-Governance Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 63 Cross-border Governance in Spatial Planning. Forms of Organisation and Cooperation in Basel and Lille Abstract In European metropolitan regions there exist various forms of cooperation in order to overcome a national border as an obstacle to an integrated spatial development. This cooperation is characterized by its voluntary basis and limited to exchange of information and suggestions as there does not exist a legal basis for planning. Therefore it is rather astonishing that cross-border regions have been classified as “unusual” regions or examples of rescaling overcoming existing administrative territories. This contribution analyses the organization of cross-border spatial planning in the border cities of Basel and Lille. Regarding the spatial output the comparison shows that legal and administrative borders remain important and cooperation rather builds on than replaces existing territories. Keywords Cross-border cooperation – cross-border political organizations – European functional urban areas – cross-border spatial planning – multi-level governance 1 Einleitung Die Bedeutung von nationalstaatlichen Grenzen für die gemeinsame Raumentwicklung in Europa hat sich durch fortschreitende europäische Integration und grenzüberschreitende Zusammenarbeit verändert. Politisch-administrative Grenzen sind dabei zunächst als Hindernis von gemeinsamer Planung und Politik zu verstehen, sodass die Zusammenarbeit zwischen Akteuren entlang einer nationalstaatlichen Grenze häufig darauf abzielt, politisch-administrative Unterschiede zu überwinden und Nachteile der peripheren Lage auszugleichen. Dazu wurden zum einen auf europäischer Ebene der rechtliche und politische Rahmen gestärkt (Europäisches Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften des Europarates 1980), zum anderen erschienen verschiedene Studien und Handbücher zu diesem Thema (AGEG 2000; Committee of the Regions 2001; Ricq 2006; Council of Europe/Mission Opérationelle Transfrontalière 2006). Neben der Raumentwicklungspolitik auf europäischer Ebene bestehen verschiedene Formen der bi-, trioder multilateralen Zusammenarbeit. Einerseits existieren Anreize „von oben“, beispielsweise durch die INTERREG-Förderung der Europäischen Union und Regierungsabkommen zwischen Nationalstaaten. Andererseits gibt es heute verschiedene subnationale Initiativen der Zusammenarbeit „von unten“ (Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen 2004), die als grenzüberschreitende Regionen (Gualini 2003; Perkmann 2003), zum Teil auch als Grenzregionen (Gabbe/von Malchus 2008; Lambertz 2010) bezeichnet werden. In Verdichtungsräumen, die sich über nationale Grenzen hinweg erstrecken, ist die Abstimmung der grenzüberschreitenden Raumund Stadtentwicklung ein Kernbereich der Zusammenarbeit (ESPON Metroborder 2010a; BBSR 2011). Oft steht die funktionale Verflechtung von grenzüberschreitenden europäischen Metropolen dabei dem Fehlen eines gemeinsamen rechtlichen Rahmens sowie politischen Handlungsraums gegenüber (Sohn/Reitel/Walther 2009; Decoville/Durand/Sohn et al. 2010). Da eine Abstimmung der räumlichen Entwicklung administrative, politische, aber auch sprachliche und (planungs-)kulturelle Grenzen überwinden muss, beruht die Zusammenarbeit in der Regel Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 64 auf Freiwilligkeit und Konsens und hat oft einen Empfehlungsund Informationscharakter (URBACT 2010). Grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf regionaler oder lokaler Ebene ist dabei im Kontext der europäischen Integration sowie dem MehrebenenSystem der Europäischen Union zu betrachten (Benz 2009; Deppisch 2012). Dieser Beitrag versteht unter grenzüberschreitender Zusammenarbeit verschiedene Formen der Handlungskoordination über nationalstaatliche Grenzen hinweg. Dabei werden vor allem subnationale und lokale Initiativen der lokalen und regionalen Ebene in den Blick genommen. Des Weiteren werden aus forschungspraktischen Gründen nur politische Organisationen in den Vergleich einbezogen, die eine gewisse Formalisierung und Kontinuität aufweisen und über eine Ad-hoc-Zusammenarbeit hinausgehen. Der in diesem Beitrag vorgenommene Vergleich von Governance in grenzüberschreitenden Metropolregionen bildet damit nur einen Ausschnitt der bestehenden Zusammenarbeit zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen, räumlichen Gebietszuschnitten sowie unterschiedlichen politischen Arenen ab. In politikwissenschaftlichen Betrachtungen stehen die Bedeutung von politischen Institutionen – im Sinne von unterschiedlichen Formen der Handlungskoordination – und das Zusammenwirken von unterschiedlichen Ebenen im politischen Prozess – verstanden als Regieren im Mehrebenen-System – im Vordergrund. So betrachtet auch dieser Beitrag grenzüberschreitende Raumplanung als eine Form von räumlich-politischer Steuerung (vgl. auch Fricke 2014). Gegenstand der Untersuchung sind dabei die politischen Organisationen und Ergebnisse der grenzüberschreitenden Raumplanung und Stadtentwicklung in den grenzüberschreitenden Metropolregionen Basel und Lille. Hier stellt sich die Frage, welche Rolle die unterschiedlichen organisatorischen und räumlichen Merkmale von grenzüberschreitender Governance für die Ergebnisse im Bereich der räumlich relevanten Kooperation haben. Die Abstimmung von Raumund Stadtplanung auf beiden Seiten der Grenze kann dabei als Zielsetzung und Ergebnis von Governance gesehen werden, wobei die Umsetzung und Wirkung der Handlungskoordination sowie Arbeitsweise innerhalb einzelner Organisationen hier nicht betrachtet werden kann. Methodisch beruht der Vergleich auf einer strukturierten Dokumentenanalyse nach Mayring (2002), wobei insbesondere kartographische (Plan-)Darstellungen berücksichtigt werden. Der Vergleich ist dabei synchron angelegt und bildet die Situation 2000 bis 2010 ab, sodass Entstehungsgeschichte und mögliche Pfadabhängigkeiten nicht berücksichtigt werden können. Darüber hinaus stellt sich vor dem Hintergrund von Regionalisierungstendenzen in Europa die Frage, inwiefern grenzüberschreitende politische Organisationen zur Bildung von neuen „ungewöhnlichen“ Regionen beitragen (Deas/Lord 2006) oder als Rescaling-Prozesse bezeichnet werden können, in denen existierende Formen von territorial gebundener Staatlichkeit überwunden werden (Brenner 2004; Jones/Jessop 2010; zu Rescaling in Grenzregionen vgl. Perkmann 2007; Johnson 2009; Nelles/Durand 2014). In diesem Beitrag wird daher der Frage nachgegangen, ob durch grenzüberschreitende Governance im Bereich der Raumplanung neue politische Räume geschaffen werden, um so den Vergleich in einen theoretischen Zusammenhang zu setzen. Das Vorgehen gliedert sich in drei Schritte. Zunächst werden politische Organisationsformen beschrieben, die Probleme der grenzüberschreitenden Raumentwicklung adressieren. Der Vergleich erfolgt auf der Grundlage eines analytischen Rahmens, der an die Debatte über verschiedene Formen von metropolitaner Governance anknüpft. In den Fallstudien wird sodann untersucht, welche räumlichen Merkmale diese Organisationen bezüglich der beteiligten territorialen Ebenen und des Mandatsgebietes aufweisen. Ab- Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 65 schließend werden die Ergebnisse der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Bereich der Raumplanung verglichen. 2 Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung als Rescaling? Zunächst sollen die wichtigsten konzeptionellen Begriffe geklärt werden, um im dritten Abschnitt dann den analytischen Rahmen des Vergleichs zu erläutern. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit Der Begriff der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bezieht sich, wie bereits in der Einleitung erläutert, auf die Kooperation über nationalstaatliche Grenzen hinweg. Grenzen können dabei als materielle sowie immaterielle Hindernisse verstanden werden, wobei sie politisch-administrativ festgelegt und damit an einen bestimmten räumlichen Verlauf gebunden sind. In jüngerer Zeit wurde verstärkt auf die soziale Konstruktion von Grenzen und Grenzräumen hingewiesen (Paasi 1998; Anderson/O‘Dowd 1999; Anderson/O‘Dowd/Wilson 2003). Daneben lässt sich mithilfe von empirischen Indikatoren wie der Pendlerverflechtung (ESPON Metroborder 2010a) oder der wirtschaftlichen Verflechtung (Topaloglou/Kallioras/Manetos et al. 2005) weiterhin die materielle Bedeutung von Grenzen ablesen. Insbesondere in der grenzüberschreitenden Raumplanung stellen nationalstaatliche Grenzen auch immer eine Begrenzung des Anwendungsgebiets von Planungsrecht dar (URBACT 2010). Die Zielsetzung, politisch-administrative Grenzen zu überwinden, stellt damit die Kernaufgabe und den kleinsten gemeinsamen Nenner der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit dar. Die Zusammenarbeit zwischen lokalen und subnationalen Akteuren mit unmittelbarer Grenzlage ist dabei nur eine Form von grenzüberschreitender Zusammenarbeit, auf die sich der folgende Beitrag beschränkt. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit an europäischen Grenzen wird in jüngerer Zeit aus einer Vielzahl von Perspektiven untersucht (vgl. Scherhag 2008; Beck 2010). Zum einen wird die Intensivierung und Formalisierung der Zusammenarbeit als ein in verschiedene Phasen untergliederter, historischer Prozess aufgefasst (Gabbe/von Malchus 2008; OECD 2009). Damit geht häufig die Annahme einher, dass stärkere Formalisierung auch zu einer erfolgreichen Zusammenarbeit führt. Andere Untersuchungen betrachten grenzüberschreitende Governance als unterschiedliche, institutionalisierte Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen (und privaten) Akteuren (Blatter 2000; Perkmann 2003), die über eine gewisse Problemlösungsfähigkeit oder „governance capability“ (Deppisch 2012: 322) verfügen. Unter einer solchen Definition von grenzüberschreitender Governance fallen die im Folgenden beschriebenen politischen Organisationsformen wie beispielsweise Euroregionen, Eurodistrikte oder auch EVTZ (Europäischer Verbund für Territoriale Zusammenarbeit), nicht jedoch Makroregionen oder INTERREG-Programme der Europäischen Union. Grenzüberschreitende Governance Als Grundlage des Vergleichs von grenzüberschreitender Raumplanung soll des Weiteren der Governance-Begriff spezifiziert werden. Governance wird hier institutionell verstanden, als organisatorische und rechtliche Grundlage für den Kooperationsprozess. Risse (2012: 7) definiert Governance als „various institutionalised modes of social coordination to produce and implement collectively binding rules, or provide collective goods”. Dabei wird zwischen verschiedenen Akteurskonstellationen (Hierarchie, Markt, Netzwerk, Anarchie) und Formen der Handlungskoordination unterschieden. Der Rah- Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 66 men für planerisches oder politisches Handeln besteht somit aus formellen und informellen Institutionen wie Regeln, Normen oder Gesetzen (Mayntz/Scharpf 1995; Schimank 2007). Politische Organisationsformen, die im Folgenden untersucht werden, fungieren dabei als Rahmen, innerhalb dessen Koordinationsprozesse stattfinden, können aber auch als deren Ergebnisse gesehen werden. Institutionelle Strukturen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sind dabei in unterschiedlichen Organisationsformen verkörpert. Ähnlich wie auch bei Governance in Metropolregionen bietet es sich an, grenzüberschreitende politische Organisationen anhand von Idealtypen zu untersuchen (vgl. Blatter 2007). Handelt es sich bei Governance in Stadtregionen meist um Zusammenarbeit über die administrative Grenze zwischen Kernstadt und Umland, so müssen im Fall von grenzüberschreitenden Metropolregionen hinzu auch nationalstaatliche Grenzen überwunden werden. Zusätzlich zum gesetzlichen Rahmen der Nationalstaaten sind dabei auch Staatsverträge als rechtliche Institutionen der Zusammenarbeit zu berücksichtigen (URBACT 2010). Raumplanung als Ergebnis von Governance Raumplanung wird hier als ein mögliches Themenfeld der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit verstanden, wobei die Koordination unterschiedlicher Planungsdokumente und -prozesse ein mögliches Governance-Problem darstellt, welches gelöst werden soll. Damit fallen unter den Begriff der grenzüberschreitenden Raumplanung alle Aktivitäten von grenzüberschreitenden politischen Organisationen, die sich über nationalstaatliche Grenzen hinweg auf die räumliche Entwicklung beziehen. Die Ergebnisse von grenzüberschreitender Governance werden hier als direkter, kurzfristiger Output des politisch-planerischen Prozesses aufgefasst. Die Umsetzung (outcome) und langfristige Wirkung (impact) von grenzüberschreitender Zusammenarbeit sind dabei jedoch nicht erfasst, da diese sich erst in einem zeitlichen Abstand zeigen (Knippschild 2009: 231). Die Ergebnisse im Bereich der grenzüberschreitenden Raumplanung werden im Folgenden anhand eines qualitativen Maßstabs bewertet. Es ist zunächst festzustellen, ob und in welchem Umfang gemeinsame Planungsdokumente vorliegen. Eine inhaltliche Auswertung kann im Rahmen dieses Beitrags nicht erfolgen, da diese immer auch von Kontextfaktoren wie beispielsweise Kompetenzen und Zuständigkeiten der beteiligten Akteure abhängig ist. Aufgrund des Empfehlungsund Informationscharakters der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Raumplanung sind auch nicht bindende, informelle Dokumente oder Verfahren zu berücksichtigen, „selbst in Fällen, wo es formale Übereinkünfte gibt“ (URBACT 2010: 798). Gemäß Scott (1999: 146) können unter anderem Belege für eine gemeinsame strategische Planung herangezogen werden, die der Konsensbildung dienen sowie der Ausarbeitung von Entwicklungsleitbildern und -visionen. Weitere Formen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Bereich der räumlichen Planung sind gemäß Clev und Clev (1999: 132 und 137 f.) die gegenseitige Information und Beteiligung an Planaufstellungsverfahren, das Nebeneinanderstellen von vorhandenen Plänen unter Kompilation ihrer Inhalte, aber auch grenzüberschreitende räumliche Konzepte, z. B. Leitbilder, Orientierungsrahmen, Entwicklungskonzepte, Raumordnungsstudien, die jedoch meist unverbindliche, informelle Dokumente bilden. Daneben werden Karten, die die räumliche Ausdehnung von politischen Organisationen darstellen, als visuelle Repräsentationen und Festlegung von Governance-Räumen ausgewertet. Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 67 Grenzüberschreitende Raumordnung als Rescaling Neben den direkten Ergebnissen von grenzüberschreitender Planung ist darüber hinaus infrage zu stellen, inwiefern neue räumliche Skalen konstituiert werden. Denn trotz ihrer unterschiedlichen theoretischen Ausgangspunkte lassen sich der Governance-Ansatz sowie die Rescaling-Debatte über die veränderte Rolle von Städten und Regionen (vgl. Brenner 2004; Gualini 2006) im Fall von grenzüberschreitenden politischen Institutionen und ihrer räumlichen Konstituierung gewinnbringend miteinander verknüpfen. Brenner (2004: 77 ff.) unterscheidet dabei zwischen staatlichem Raum im engeren Sinne einerseits, der sich durch territorialen Bezug und gebietskörperschaftliche Abgrenzungen auszeichnet, und staatlichem Raum im weiteren Sinne andererseits, der verschiedene räumliche Formen von staatlichem Handeln einschließt. Entsprechend werden grenzüberschreitende Regionen häufig als Formen von Rescaling bezeichnet (Perkmann 2007; Johnson 2009; Chilla/Evrard/Schulz 2012). Dabei stellt sich im Folgenden die Frage, inwiefern ein Rescaling-Prozess durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Bereich der Raumplanung stattfindet. 3 Idealtypen grenzüberschreitender Governance Ausgangspunkt für den Vergleich ist der Ansatz des Regierens in Mehrebenen-Systemen. Dieser geht davon aus, dass politische Steuerung in verschiedenen Formen auf mehreren, interdependenten Ebenen stattfindet, wobei Ebenen im Sinne von „levels“ zunächst als politisch-administrative territorial definierte Körperschaft zu verstehen sind (Marks 1993: 392). Der Begriff der Gebietskörperschaft impliziert dabei, dass politische Einheiten über ein räumlich begrenztes Gebiet verfügen und aufgrund des Territorialitätsprinzips politische Entscheidungen treffen können. In föderalen Staaten sind Gebietskörperschaften häufig in einen hierarchischen Aufbau eingebunden. Diesem territorial definierten Typ wird hier ein funktional organisiertes Modell von Governance gegenübergestellt, das beispielsweise in Zweckverbänden seine organisatorische Entsprechung findet. Im Folgenden wird die dichotome Typisierung von Hooghe und Marks (2003) in Anlehnung an Blatter (2004: 534) weiterentwickelt und auf grenzüberschreitende politische Organisationsformen angewandt. Des Weiteren knüpft das Analyseschema an die Kategorisierung der ESPON Metroborder Studie (ESPON Metroborder 2010a: 52 ff.) an, die organisatorische Eigenschaften, räumliche Reichweite sowie institutionelle Ebene der beteiligten Akteure unterscheidet, ähnlich wie auch bei Perkmann (2003: 159). Tabelle 1 stellt das angepasste Analyseschema dar, wobei die unterschiedlichen Merkmale so definiert wurden, dass sie sich auf unterschiedliche Formen der grenzüberschreitenden Governance anwenden lassen. Der Akteurstyp betrachtet die Verfasstheit der Mitglieder der Organisation, wobei öffentliche Akteure auf einen territorialen Typen von Governance hindeuten, während das Vorkommen von privaten Akteuren als Ausprägung von funktionaler Governance gewertet wird. Ähnlich verhält es sich mit dem rechtlichen Status der Organisation, der auf Grundlage der Verfasstheit eingeordnet wurde. Die Komplexität der internen Struktur spiegelt sich in der Anzahl und Verknüpfung von verschiedenen Gremien wider. Beim Merkmal des Entscheidungsmodus wurde auf die Annahme des Governance-Ansatzes zurückgegriffen, dass bei territorialer Governance vor allem in hierarchischen Formen kooperiert wird bzw. Verhandlungen zwischen hierarchisch organisierten Mitgliedern stattfinden. Diese drücken sich dann in den vorgegebenen Entscheidungsmechanismen wie dem Konsensprinzip, Quoren oder Vetos aus. Dahingegen ist in funktionalen Governance-Typen von gleichberechtigten Mitgliedern auszugehen, was sich in Mehrheitsentscheidungen zeigt. Die Art der Mitglied- Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 68 schaft wiederum deutet auf die Kontinuität bzw. Flexibilität der GovernanceOrganisation hin. Tab. 1: Analyseschema für den Vergleich von politischen Organisationsformen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit Merkmale Definition Territorialer Typ Funktionaler Typ Akteurst yp Verfasstheit der Mitglieder Öffentlich Auch p rivat Rechtlicher Status Rechtliche Grundla g e der Zusammenarbeit Öffentlich-rechtlich Privatrechtlich Or g anisationsstruktur Verschiedene interne Organe Kom p lex Einfach Entscheidun g smodus Interne Re g elun g Konsens, Quoren, Vetos Einfache Mehrheit Mit g liedschaft Schwieri g keit des Einund Austritts Geschlossen oder begrenzt Flexibel Funktionale Ausrichtung Thematische Bandbreite Breit, mehrere Sektoren Be g renzt auf s p ezifische Sektoren Räumliche Reichweite Ebenen der formellen Mitglieder Einheitliche Ebene Verschiedene Ebenen Quelle: Verändert nach Hooghe/Marks (2003) und Blatter (2004) Ein gemeinsamer Nenner von Organisationen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ist die Zielsetzung, Nachteile der Grenzlage zu überwinden sowie Probleme zu lösen, die über die Grenzlinie hinweg reichen, darunter auch Koordination der Stadtund Raumentwicklung in Verdichtungsräumen. Dennoch haben die Organisationen sehr unterschiedliche funktionale Ausrichtungen, das heißt, sie führen unterschiedliche Politikund Themenfelder in ihrem Aufgabenkatalog. Einige sind begrenzt auf wenige Bereiche und entsprechen daher eher einer funktional orientierten Governance, während manche grenzüberschreitenden Organisationen breit aufgestellt sind und somit eher einer allumfassend zuständigen, territorial organisierten Gebietskörperschaft ähneln (vgl. funktionale Ausrichtung in Tabelle 1). Die räumliche Dimension von grenzüberschreitender Governance wird hier zunächst als Ebene der politischen Organisation verstanden. Sie wird damit über das Mandatsgebiet der Organisation erfasst, aber auch über die territoriale Ebene der zugehörigen Mitglieder. Über die endogen definierten Mandatsgebiete wird sodann die Territorialität von grenzüberschreitender Governance bestimmt. Gemäß Chilla/Evrard/Schulz (2012: 964) bezieht sich grenzüberschreitende Zusammenarbeit häufig auf das „secondary, pooled territory of the respective institutions“. Bezüglich der räumlichen Konstituierung von grenzüberschreitender Governance stellt sich die Frage, welchen Einfluss organisatorische und räumliche Merkmale auf die Ergebnisse von grenzüberschreitender Governance der Raumplanung haben. Die hier entwickelten Annahmen beziehen sich daher auf den Zusammenhang zwischen der räumlichen Konstituierung von politischen Organisationsformen, wobei dieser Gover- Grenzüberschreitende Governance in der Raumplanung 75 Zusammenarbeit bestehende Territorien weniger ersetzt als auf diese aufbaut. Damit kommt insbesondere im Bereich der verbindlichen Raumplanung nationalen Planungssystemen sowie nationalstaatlichen Akteuren eine zentrale Rolle zu. Während in anderen Politikfeldern zum Teil eine engere Zusammenarbeit denkbar wäre, so bleiben die Interessen und die territoriale Verfasstheit der nationalen Teilgebiete maßgeblich für die Zusammenarbeit in der Raumordnung. Räumlich beruhen politische Organisationen zur grenzüberschreitenden Abstimmung der Raumplanung auf beiden Seiten der Grenze weiterhin auf Gebietszuschnitten der nationalstaatlichen Planungsund Verwaltungssysteme. Bezogen auf die grenzüberschreitende Governance in der Raumordnung lässt sich in diesen beiden Fällen also kein Rescaling des staatlichen Territoriums im engeren Sinne feststellen, da die Konstituierung und die Handlungsformen der grenzüberschreitenden Raumplanung weiterhin von den national organisierten Mitgliedern abhängt. Ein Rescaling im weiteren Sinne, also von Policy-Räumen, kann in dieser Untersuchung nur zum Teil festgestellt werden (unter anderem durch Untersuchungsdesign und Fallauswahl geschuldet). Die Governance-Struktur scheint hier eng mit der Verteilung von Kompetenzen und Interessen auf verschiedenen Ebenen verknüpft: Während also im Fall von Lille die Zusammenarbeit in einem fest definierten und formalisierten Governance-Raum stattfindet, in dem vor allem die nationalstaatliche und regionale Ebene vertreten ist, so konnte sich in Basel ein flexibleres Mehrebenen-System herausbilden. Der Vergleich zeigt daneben, dass ein stark formalisierter Rahmen wie im Europäischen Verbund für Territoriale Zusammenarbeit in Lille nicht immer zu weitreichenderen Ergebnissen führt und auch das flexible Mehrebenen-System im Raum Basel zur Koordination beiträgt. Lohnenswert wäre es, über Dokumente und Darstellungen hinaus die raumpolitische Relevanz der grenzüberschreitenden Dimension sowie Raumkonstruktionen durch die beteiligten Akteure oder in gemeinsamen Projekten zu untersuchen. Neben Fragestellungen der Akteursbeziehungen im Sinne einer Netzwerkanalyse wäre darüber hinaus die Bedeutung einzelner Akteure im Sinne von Leadership von Interesse. Auch über die formelle organisatorische Verfasstheit hinausgehende informelle Mechanismen der Kooperation konnte dieser Beitrag nicht genauer beleuchten. Aufgrund der zahlreichen Einflussfaktoren auf grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Raumordnung, wie beispielsweise Aufbau und Kompetenzverteilung innerhalb der politisch-administrativen Systeme oder Finanzierung durch europäische Programme, lassen sich über die Fallstudien hinaus kaum eindeutige Erklärungsmuster für eine erfolgreiche Zusammenarbeit bestimmen. Neben dem Vergleich von Entwicklungspfaden und organisatorischen Konstellationen in Einzelfällen wäre hier eine vergleichende Untersuchung fortzuführen. Literatur AGEG – Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (2000): LACE – PHARE CBC. Praktisches Handbuch. o. O. Anderson, J.; O’Dowd, L. 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