Überwälzte Leistungen der Administration: Eine empirische und theoretische Analyse

Hansen, Ute Book — Digitized Version Überwälzte Leistungen der Administration: Eine empirische und theoretische Analyse Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 95 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Hansen, Ute (1999) : Überwälzte Leistungen der Administration: Eine empirische und theoretische Analyse, Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 95, ISBN 978-3-631-75240-1, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13799 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182807 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Im Personalund Sozialbereich, Steuerund Abgabenbereich, im Betriebsbereich sowie durch Statistiken und Meldungen entstehen dem privaten Sektor administrative Kosten. Die Kostenanalyse steht im Mittelpunkt der empirischen Untersuchung. Es werden Ergebnisse zur Verbesserung der Schätzmethodik erzielt. Informationsdefizite der Leistungserbringer bezüglich Leistungsumfang und Kostenbelastung werden empirisch nachgewiesen. Die Ergebnisse der finanzwissenschaftlichen Wirkungsanalyse sind die Basis für die Entscheidungsanalyse, die den politischen Prozeß zur Überwälzung einer administrativen Leistung auf den privaten Sektor erklärt. Das Informationsund Entscheidungsverhalten unter Unsicherheit der am politischen Prozeß Beteiligten bestimmt die politische Überwälzbarkeit administrativer Leistungen vom öffentlichen auf den privaten Sektor. Ute Hansen, 1966 in Kiel geboren, studierte von 1987-1992 Volkswirtschaftslehre an den Universitäten Passau und Kiel. Während ihrer Tätigkeit als Geschäftsführerin beim Bund der Steuerzahler Schleswig-Holstein von 1992 bis 1995 konzentrierte sich ihre wissenschaftliche Arbeit auf Themenbereiche der Finanzwissenschaft, insbesondere der Steuerwissenschaft. Promotion 1998. Seit 1998 ist sie in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein beschäftigt. Ihr Aufgabengebiet umfaßt die Konzeption und Durchführung von Modernisierungsprojekten zur Reform der öffentlichen Verwaltung. FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Ute Hansen Überwälzte Leistungen der Administration überwälzte Leistungen der Administration FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band95 J. PETER LANG Frankfurt am Main • Berlin • Bern• Bruxelles • New York• Wien UteHansen überwälzte Leistungen der Administration Eine empirische und theoretische Analyse J. PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75240-1 (eBook) Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufnahme Hansen, Ute: Überwälzte Leistungen der Administration : eine empirische und theoretische Analyse/ Ute Hansen. -Frankfurt am Main; Berlin ; Bern ; Bruxelles ; New York ; Wien : Lang, 2000 (Finanzwissenschaftliche Schriften; Bd. 95) Zugl.: Paderborn, Univ., Diss., 1998 ISBN 3-631-34561-5 =Y Gedruckt auf alterungsbeständigem, säurefreiem Papier. D466 ISSN 0170-8252 ISBN 3-631-34561-5 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 2000 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany 1 3 4 5 6 7 5 Vorwort Die Analyse der überwälzten Leistungen der Administration ist sowohl aus wissenschaftlicher, als auch aus politischer Sicht von Bedeutung. Es ist diese Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik, der immer mein besonderes Interesse gegolten hat. Im Rahmen meiner Tätigkeit beim Bund der Steuerzahler Schleswig-Holstein habe ich die Gelegenheit gehabt, in 1992 eine empirische Studie zu den Kosten der überwälzten Leistungen zu veröffentlichen. Zudem ist mir das umfangreiche Datenmaterial einer Umfrage des Bundes der Steuerzahler bei schleswigholsteinischen Unternehmen aus dem Jahr 1989 für wissenschaftliche Zwecke zur Verfügung gestellt worden. Diese empirischen Ergebnisse sind für mich der Anlaß gewesen, die überwälzten Leistungen der Administration als Thema meiner Dissertation zu wählen. Ich danke dem Bund der Steuerzahler Schleswig-Holstein daher ausdrücklich für Ihre Unterstützung. Insbesondere gilt mein Dank Herrn Professor Wolfgang Kitterer für seine vielfältigen Anregungen im Zusammenhang mit der empirischen Datenanalyse. Seine Studie „Kosten der Bürokratieüberwälzung" ist die Basis für die multivariate Regressionsanalyse in meiner Untersuchung gewesen. Herr Professor Bernd Rahmann hat mir wegweisende Hilfestellung bei der theoretischen Analyse des Überwälzungsprozesses der administrativen Leistungen gegeben und hat mir während meiner Zeit als seine externe Doktorandin mehrfach die Gelegenheit zum wissenschaftlichen Austausch im Forschungsseminar geboten. Für seine wissenschaftliche und persönliche Unterstützung möchte ich ihm meinen ganz besonderen und herzlichen Dank aussprechen. Dieser gilt auch Herrn Dr. Manfred Kraft, der mich mit wertvollen Hinweisen bei der empirischen Analyse unterstützt hat. Herrn Professor Dr. Horst Gräfer und Herrn Professor Dr. Otto Roloff danke ich für Ihre Hinweise und Anregungen. Ohne das persönliche Engagement von Frau Dr. Isa Scheunpflug und meiner Familie hätte meine Dissertation nicht entstehen können. Dafür möchte ich Ihnen besonders danken. Kiel, im Juni 1999 Ute Hansen 5.3.3.2. 13 Zu den Verhaltensannahmen der Akteure im politischen Entscheidungsprozeß zur Überwälzung administrativer Leistungen 5.3.4. Ein Erklärungsansatz für das Informationsund Entscheidungsverhalten unter Unsicherheit 5.3.5. Illusionserzeugung der politischen Vertreter 5.3.5.1. Illusionserzeugung als optimale Strategie der Politiker im politischen Prozeß 5.3.5.2. Fiskalillusion aus traditioneller Sicht 5.3.5.3. Die Kostenillusion 5.3.6. Zum Einfluß des privaten Sektors auf den politischen Entscheidungsprozeß 5.3.6.1. Der Wähler 264 269 280 280 282 284 286 286 5.3.6.2. Auch die Unternehmen haben politischen Einfluß 290 5.3.6.3. Zum illusorischen Aspekt des politischen 297 Verhaltens der Wähler und der Unternehmensverbände 5.3.7. Szenarien über die Interaktion der Akteure im politischen 298 Entscheidungsprozeß 5.3.8. Design des Informationspotentials 5.3.8.1. Zielsetzung 302 302 5.3.8.2. Zum Informationsbedarf 303 5.3.8.3. Die Bedeutung der empirischen Ergebnisse im 305 Unternehmenssektor für den politischen Entscheidungs-prozeß 5.3.8.4. Die Zusatzund Ausweichlast 5.3.8.5. Die Effizienz der Leistungserbringung als Entscheidungskriterium 311 324 14 6. Fiskalische Begrenzungen: Zusammenfassung und 327 Einordnung der empirischen und theoretischen Ergebnisse Literaturverzeichnis 333 15 Abkürzungsverzeichnis AO ATO CEP EStDV EStG EStR FBT GewStDV GewStG GewStR GG GNOFÄ GST HGrG IFA KStDV KStG KStR LStDV LStR PPS UStDV UStG UStR VAT WST Abgabenordnung Australian Taxation Office Co-ordinated Examination Program Einkommensteuer-Durchführungsverordnung Einkommensteuergesetz Einkommensteuer-Richtlinien Fringe Benefits Tax Gewerbesteuer-Durchführungsverordnung Gewerbesteuergesetz Gewerbesteuer-Richtlinien Grundgesetz Grundsätze zur Neuordnung der Finanzämter Goods And Services Tax Haushaltsgrundsätzegesetz International Fiscal Association Körperschaftsteuer-Durchführungsverordnung Körperschaftsteuergesetz Körperschaftsteuer-Richtlinien Lohnsteuer-Durchführungsverordnung Lohnsteuer-Richtlinien Prescribed Payments System Umsatzsteuer-Durchführungsverordnung Umsatzsteuergesetz Umsatzsteuer-Richtlinien Value Added Tax Wholesale Sales Tax Abbildungsverzeichnis Abbildung 3 .4.1: Abbildung 5.3.1: Abbildung 5.3.2: Abbildung 5.3.3: Abbildung 5.3.4: Abbildung 5.3.5: Abbildung 5.3.6 Abbildung 5.3.7: Abbildung 5.3.8: Abbildung 5.3.9: Abbildung 5.3.10: 16 Stichprobenergebnis bezüglich des Zusammenhangs zwischen Kosten und Beschäftigtenzahl Kosten der Informationsbeschaffung und Kosten der Unkenntnis Gesamtkosten der Information Grenzund Durchschnittskosten der Informationen, die die Alternative Y begünstigen und nicht begünstigen Grenzkosten und -erträge der gesamten Informationen Diskontierung subventionierter Informationen Beziehungen zwischen den politischen Akteuren Proportionale Besteuerung und regressive Kosten der Administration Zusatzlast der Kosten im Unternehmenssektor Die normale und kompensierte Nachfragekurve Die normale und kompensierte Angebotskurve 17 Tabellenverzeichnis Tabelle 3.3.1: Tabelle 3.3.2: Tabelle 3.3.3: Tabelle 3.3.4: Tabelle 3.3.5: Tabelle 3.3.6: Tabelle 3.3.7: Tabelle 3.4.1: Tabelle 3.4.2: Tabelle 3.4.3: Tabelle 3.4.4: Tabelle 3.4.5: Tabelle 3.4.6: Tabelle 3.4.7: Tabelle 3.4.8: Bruttound Netto-Steuererbringungskosten im Verhältnis zum Umsatz in Abhängigkeit der Unternehmensgröße Steuererbringungskosten in Großbritannien 1986/87 Studien von Pope zur Schätzung der Steuererbringungskosten in Australien 1988-1992 Selbsteinschätzung der Unternehmen bezüglich der Opportunitätskosten pro Stunde Zeitaufwand für die Steuererbringung Steuererbringungskosten in Neuseeland 1990/91 Durchschnittliche Steuererbringungskosten der Quellenabzugsverfahren im Vergleich zu deren Zinsgewinnen in Neuseeland 1990/91 Kosten der Administration im Steuerbereich 1984: Die Studie von Rappen Einteilung der Stichprobe nach Beschäftigtengrößenklassen Einteilung der Stichprobe nach Umsatzgrößenklassen Einteilung der Stichprobe nach Wirtschaftsbereichen Kosten der Administration je Beschäftigten: Die Kitterer-Studie Durchschnittliche Kosten nach Beschäftigtengrößenklassen: Die Kitterer-Studie Durchschnittliche interne und externe Kosten nach Beschäftigtengrößenklassen: Die Kitterer-Studie Schätzergebnisse Schätzergebnisse Tabelle 3.4.9: Tabelle 3.4.10: Tabelle 3.5.1: Tabelle 3.5.2: Tabelle 3.5.3: Tabelle 3.5.4: Tabelle 3.5.5: Tabelle 3.5.6: Tabelle 3.5.7: Tabelle 3.5.8: Tabelle 3.5.9: Tabelle 3.5.10: Tabelle 3.5.11: Tabelle 3.5.12: Tabelle 3.5.13: Tabelle 4.1.1: Tabelle 4.1.2: Tabelle 4.2.1: Tabelle 4.2.2: Schätzergebnisse Schätzergebnisse 18 Kostenbelastung der befragten Unternehmen Kostenbelastung nach Verwaltungsbereichen Verwaltungsleistungen und Kosten des Unternehmens A Verwaltungsleistungen und Kosten des Unternehmens B Verwaltungsleistungen und Kosten des Unternehmens C Verwaltungsleistungen und Kosten des Unternehmens D Verwaltungsleistungen und Kosten des Unternehmens E Verwaltungsleistungen und Kosten des Unternehmens F Anzahl der erfaßten Verwaltungsleistungen Verwaltungsleistungen im Vergleich der Unternehmen Informationsdefizit Administrative Kosten der Renten-, Krankenund Arbeitslosenversichenmg Inanspruchnahme einer externen Beratung Volkswirtschaftliche Steuerquote 1991-1998 Anteile der wichtigsten Steuern an den gesamten kassenmäßigen Steuereinnahmen von 1991 bis 1998 nach dem Gebietsstand ab dem 3.10.1990 Entwicklung der Staatsquote 1990-1997 Rechtsvorschriften des Bundes Tabelle 4.2.3: Tabelle 4.2.4: Tabelle 4.2.5: Tabelle 4.2.6: Tabelle 4.2.7: Tabelle 4.2.8: Tabelle 4.2.9: Tabelle 4.2.10: Tabelle 4.2.11: Tabelle 4.2.12: Tabelle 5.2.1: Tabelle 5.3.1: Tabelle 5.3.2: Tabelle 5.3.3: 19 Umfang der wichtigsten Vorschriften nach Paragraphen, Abschnitten, Druckseiten in 1994 Entwicklung der Steuervergünstigungen in den Jahren 1991 bis 1994 Geschäftsentwicklung beim Bundesfinanzhof 1988-1995 Geschäftsentwicklung bei den Finanzgerichten Ergebnis der steuerlichen Betriebsprüfung 1996 Steuernachforderungen Sonderausgaben "Steuerberaterkosten" der unbeschränkt Steuerpflichtigen in Schleswig-Holstein nach der Höhe des Gesamtbetrages der Einkünfte (ohne Verlustfälle) 1980 und 1986 Anteil der Einkommensteuerpflichtigen mit Steuerberatung an der Gesamtzahl der Einkommensteuerpflichtigen Steuerberaterkosten der Einkommensteuerpflichtigen 1980-1986 Zuwachs der Steuerberaterkosten 1986 gegenüber 1980 und Anteil der Steuerberaterkosten an der Summe der positiven Einkünfte Steuerreformen 1818-1891 Organisationsgrad der Unternehmen nach Wirtschaftsbereichen in v.H. Organisierte Unternehmen nach Beschäftigtengrößenklassen in v.H. Steuererbringungskosten im Jahr 1984 20 Symbolverzeichnis Kapitel 3.3.1 U(-): C: L: H: B: I: y: A: wL: T(·): S: D: E: R: PßB: G: N: n: Kapitel 3.4.3 K: N: A: f: y: X: U: ß,a,ÖE, ~' TJ, cp, K, eo, p, o, u, Nutzenfunktion Konsum des zusammengesetzten Gutes Arbeitseinsatz Zeiteinsatz für Steuerangelegenheiten Zeiteinsatz der Steuerberater Dummy Variable mit I=O für keine Einzelaufgliederung der Absetzbeträge von der Steuerbemessungsgrundlage und I=l für die Einzelaufgliederung der Absetzbeträge Arbeits-Äquivalent für eine Stunde, die für Steuerangelegenheiten verwendet wird Autonomes Einkommen Arbeitseinkommen Steuerfunktion Standard-Absetzbeträge von der Steuerbemessungsgrundlage Einzeln aufgegliederte Absetzbeträge von der Steuerbemessungsgrundlage Nicht zu versteuerndes Einkommen Freibeträge Steuerberaterkosten Einkunftsarten Persönliche Merkmale, wie Alter, Ausbildung, Familienstand Steuersystem Kosten der Administration Beschäftigtenzahl (Mitarbeiter einschl. Inhaber) Niveauparameter Funktionsparameter mit f<l ln(K) In (N) Störgröße s, lj/: Regressionskoeffizienten I: Stichprobenumfang S: Zielfunktion R2: Bestimmtheitsmaß Femp: F theoretisch: k: D: cr2: cr: Kapitel 5.3.4 Empirischer F-W ert Theoretischer F-W ert Anzahl der Regressoren Dummy-Variable Varianz Standardabweichung 21 Iu: Für die Alternative Y ungünstige Informationen lg: Für die Alternative Y günstige Informationen p: Wahrscheinlichkeit, daß die Alternative X die richtige Entscheidung ist C 1 : Kosten der Unkenntnis C2: Kosten der Informationsbeschaffung MCu: Marginale Kosten der Informationen, die für die Alternative Y ungünstig sind MCg: Marginale Kosten der Informationen, die für die Alternative Y günstig sind ACu: Durchschnittliche Kosten der Informationen, die für die Alternative Y ungünstig sind ACg: Durchschnittliche Kosten der Informationen, die für die Alternative Y günstig sind d: Diskontierungsfaktor Kapitel 5.3.6 epd: cpd: U: E(U): Kapitel 5.3.8 "expected party differential" "current party differential" Nutzeneinkommen Erwartetes Nutzeneinkommen Z: Zusatzlast der administrativen Kosten c: en: Po: Qo: Kostensatz je Mengeneinheit Preiselastizität der Nachfrage Preis des Gutes ohne administrative Kosten Menge des Gutes ohne administrative Kosten 29 2. Bürokratie, Bürokratisierung und Bürokratieüberwälzung 2.1 Definitionen Der Staat überwälzt per Gesetz und Recht Verwaltungsarbeiten auf den privaten Sektor. Die Unternehmen und privaten Haushalte werden daher nicht nur mit Steuern und Abgaben belastet, der Staat verlangt zusätzlich die für ihn kostenlose Erfüllung zahlreicher administrativer Leistungen. Dieser Vorgang wird in der Literatur im allgemeinen als Bürokratieüberwälzung bezeichnet (Wittkämper, 1984, 95). Der Begriff "Bürokratieüberwälzung" steht in einem direkten Zusammenhang mit den Begriffen "Bürokratie" und "Bürokratisierung", so daß die folgenden Definitionen der begrifflichen Abgrenzung bzw. der Einordnung der Bürokratieüberwälzung dienen sollen. Nach Max Weber1 bedeutet Bürokratie die Herrschaft der Verwaltung, wobei diese durch Charakteristika wie Spezialisierung, Hierarchie, abstrakten Regelungen, formaler Unpersönlichkeit, Aktenmässigkeit, Fachbeamtentum und wie der Berechenbarkeit des Verwaltungshandelns geprägt ist. Die Qualität von bürokratischen Organisationen kann mit Hilfe der Kriterien Effektivität, Effizienz, Flexibilität und durch die Zufriedenheit der Mitarbeiter und Bürger gemessen werden (Timmermann, 1988, 284). Als Bürokratisierung bezeichnet Wittkämper (Wittkämper, 1984, 95) die Entwicklung von einer gesunden Bürokratie zu einer kranken. Diese Entwicklung führt er auf den Bürokratismus zurück, der gleichbedeutend mit den Begriffen "Amtsschimmel" bzw. "Bürgerferne" ist. Timmermann begründet die zunehmende Bürokratisierung: "Erst der Wandel von der klassischen Hoheitsverwaltung zur Leistungsverwaltung und von der ausführenden zur planenden Verwaltung in einer Zeit des Strukturwandels ohne Wachstum und gleichzeitiger Zunahme der Internationalisierung und veränderten instabilen Umweltbedingungen begründen zusammen mit organisatorischer Eigendynamik die ständige Zunahme der Bürokratisierung (Timmermann, 1988, 288)." 1 Vgl. hierzu die Arbeiten von Weber (Weber, 1956, 1960, 1966, 1971 (1918)). 30 Die organisatorische Eigendynamik als Ursache der Bürokratisierung bedeutet im Sinne des Parkinsonschen Gesetzes, daß sich eine Bürokratie unabhängig von der tatsächlich vorhandenen Arbeit im Laufe der Zeit vergrößert. Diese Entwicklung kann nur durch wirtschaftlichen und politischen Druck gebremst werden.2 Neben der organisatorischen Eigendynamik ist die Flut hoheitlicher Normen eine Ursache für den Prozeß der Bürokratisierung.3 Da die Gefahr besteht, daß die Begriffe "Bürokratie" und "Bürokratisierung" die Bürokratieüberwälzung definitorisch und inhaltlich nicht sachgerecht prägen, soll im Folgenden die Überwälzung administrativer Leistungen als ein Ausdruck für den beschriebenen Vorgang der Bürokratieüberwälzung verwendet werden. Damit sind Interpretationsmöglichkeiten im Zusammenhang mit der Bürokratie und der Bürokratisierung ausgeschlossen. 2 Vgl. hierzu die Arbeiten von Parkinson (Parkinson, 1978 (1957) und 1982 (1980)). 3 Gesellschafts-, Politikund Rechtsversagen sowie die ausgeweiteten Allokations-, Redistributionsund Stabilisierungsfunktionen des Staates sind weitere Bestimmungsfaktoren für die zunehmende Bürokratisierung. Diese sollen allerdings im Zusammenhang mit der Ableitung von Bestimmungsfaktoren der administrativen Kosten untersucht werden und bleiben daher an dieser Stelle unberücksichtigt. 31 2.2 Zur Überwälzung administrativer Leistungen 2.2.1 Begriffliche Abgrenzungen Die Überwälzung von Verwaltungsleistungen ist inhaltlich von dem versteckten öffentlichen Bedarf, von Steuernund Abgaben, von Leistungen aufgrund von staatlichen Auflagen sowie von einer Privatisierung abzugrenzen (Wittkämper, 1984, 96-97). Schmölders definiert den versteckten öffentlichen Bedarf als "die Gesamtheit aller derjenigen Leistungen, die die Staatsbürger auf Grund gesetzlicher Bestimmungen oder Verwaltungsanordnungen für Zwecke der öffentlichen Hand unentgeltlich zu erbringen haben, wozu Militärund Arbeitsdienst ebenso rechnen wie die Tätigkeit als Schöffe und Geschworener und die vom Steuerpflichtigen in jeglicher Form zu leistende Mitwirkung bei der Steuerveranlagung (Schmölders, 1970, 67)". Damit umfaßt der Begriff "versteckter öffentlicher Bedarf' zwar den definierten Vorgang der Leistungsüberwälzung und damit auch die Mitwirkung der Steuerpflichtigen bei der Steuererhebung, allerdings ist der von Schmölders verwendete Begriff in seiner inhaltlichen Bedeutung weiter gefaßt. Trotzdem die Kosten der Administration als reale Zusatzsteuer interpretiert werden können, sind diese Kosten von den direkten Finanzleistungen der Steuerzahler an den Staat, das heißt von Steuern, Gebühren und Finanzbeiträgen, zu unterscheiden. Die Kosten, die die Privaten zu tragen haben, sind ein Realtransfer, aber keine Finanzleistung an den Staat. Die Privatwirtschaft hat zahlreiche Leistungen zu erfüllen, die auf staatlichen Auflagen, z.B. Umweltschutzauflagen, beruhen. Diese Leistungserbringung ist keine Belastung des privaten Sektors bei einer gleichzeitigen Entlastung des öffentlichen Sektors. Die Privatisierung öffentlicher Leistungen bedeutet, daß eine öffentliche Aufgabe, das heißt, ihre Produktion und Bereitstellung, auf private Leistungserbringer bzw. -anbieter übertragen wird. Die Ausgliederung von Produktion und Bereitstellung einer Leistung bei einer Privatisierung heißt, daß Private für Aufwand und Ertrag die Verantwortung übernehmen. Bei der Überwälzung einer administrativen Leistungserbringung findet keine Aufgabenverlagerung statt, sondern die Privaten werden zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, so z.B. die Aufgabe "Steuererhebung bzw. -veranlagung", für eine bestimmte Leistung herangezogen. Diese Leistungen könnten auch vom öffentlichen Sektor erbracht werden, so daß der 32 Private im Auftrag und unter Anweisung des Staates, das bedeutet ohne Entscheidungskompetenz, tätig wird. 2.2.2 Arten der Leistungserbringung Es ist zwischen verschiedenen Leistungsarten, die auf den privaten Sektor überwälzt werden, zu unterscheiden. Zunächst ist eine Unterteilung in Normalund Sonderleistungen möglich (Klein-Blenkers, 1980, 9). Zu den Normalleistungen zählen diejenigen, die der Art nach von allen Unternehmen zu erbringen sind. Bei den Sonderleistungen handelt es sich hingegen zum einen um branchenbedingte Leistungen, und zum anderen um welche, die an bestimmte Tätigkeiten geknüpft sind. Branchenbedingte Leistungen sind solche, die nur von einer bzw. wenigen Branchen zu erbringen sind. Betätigungsbedingte Verwaltungsleistungen resultieren aus besonderen betrieblichen Aufgaben, wie einer Außenhandelstätigkeit, oder aus bestimmten betrieblichen Ereignissen, wie einer Unternehmensgründung. Klein-Blenkers (Klein-Blenkers, 1980, 13) unterteilt die Normalleistungen m weitere fünf Bereiche: 1. Personalbereich, 2. Steuerund Abgabenbereich, 3. Statistikbereich, 4. Beschaffen und Durcharbeiten neuer staatlicher Vorschriften sowie die mit diesen verbundenen Einarbeitungszeiten im Betrieb, 5. Kosten für Steuerberaterund anwälte sowie für außerbetriebliche Datenverarbeitung. Hamer (Hamer, 1979, 24) hingegen unterscheidet nur vier Verwaltungsbereiche. Analog zu der Einteilung von Klein-Blenkers erfolgt eine Einteilung in den sozialrechtsbedingten-, den steuerbedingten und den statistikbedingten Verwaltungsaufwand. Als vierten Aufwand wählt Hamer den betriebsbedingten. In den einzelnen vier Verwaltungsbereichen lassen sich nach Hamer weitere vier Leistungsarten identifizieren: 1. Personalverwaltungsarbeiten, 2. Verwaltungsarbeiten für Boden und Kapital, 3. Verwaltungsleistungen für den Unternehmensbestand, 4. Verwaltungsarbeiten für den Betriebsablauf. 33 Die Einteilung der Verwaltungsarbeiten nach Harner erscheint deswegen sinnvoll, weil sowohl die Umstellungskosten der Unternehmen infolge rechtlicher Veränderungen, als auch die Kosten für externe Beratungen und Dienstleistungen den entsprechenden Verwaltungsbereichen "Steuern und Abgaben", "Personal" sowie "Statistik" zugeordnet werden können. Die vierte Unterscheidung von Harner "Betriebsbedingter Bürokratieaufwand" ist erforderlich, weil eine Vielzahl von Verwaltungsleistungen nur dadurch entstehen, daß das Unternehmen einen laufenden Betrieb hat. Leistungen, wie "Lohnpfändungsberechnung und Abführung", "Arbeitsund Verdienstbescheinigungen" sowie "Beiträge zur Berufsgenossenschaft'', können nicht sachgerecht dem Steuer-, Personalund Statistikbereich zugeordnet werden. 4 4 Die Ergebnisse der Fallstudie, die im Kapitel 3.5 dargestellt werden, beruhen auf einer Erfassung der Verwaltungsleistungen für den Staat nach der Systematik von Hamer. 35 2.3 Zu den Kosten der Administration im privaten Sektor 2.3.1 Interne und externe Kosten Durch die Überwälzung administrativer Leistungen auf den privaten Sektor entstehen Kosten. Diese Verwaltungskosten lassen sich hinsichtlich verschiedener Kostenarten unterscheiden. Klein-Blenkers (Klein-Blenkers, 1980, 10-12) wählt eine Abgrenzung zwischen internen und externen Kosten im Unternehmenssektor. Die internen Kosten erfassen die betrieblichen Einzelund Gemeinkosten. Die betrieblichen Einzelkosten setzen sich zusammen aus den Personalund Sachkosten. Bei den Personalkosten ist nicht nur das Angestelltenentgelt zu berücksichtigen, sondern auch der Unternehmerlohn5. Insbesondere für kleine Unternehmen gilt, daß der Unternehmer selbst für die Erfüllung der Verwaltungsarbeiten verantwortlich ist. Die innerbetrieblichen Sachkosten entstehen z.B. durch Kosten für Büromaterial. Die Gemeinkosten stellen Kosten dar, die den Kostenträgern, in diesem Fall den Verwaltungsleistungen, nicht direkt zugerechnet werden können, wie Raumund Stromkosten. Bei den externen Kosten handelt es sich hauptsächlich um Kosten für Steuerberater bzw. -anwälte. Es können auch Kosten für die Nutzung externer elektronischer Datenverarbeitungssysteme, wie der DATEV6, enstehen. Klein-Blenkers begründet die Anerkennung der externen Kosten als Bestandteil der Kosten der Administration. " ... ; denn die Hinzuziehung eines Steuerberaters ist heute für jeden gewerblichen Steuerpflichtigen eine absolute Notwendigkeit angesichts der dem Steuerpflichtigen durch Gesetz übertragenen Verwaltungsarbeiten und unter Berücksichtigung von Umfang sowie Kompliziertheit der Steuergesetzgebung. Die Honorare für Steueranwälte sind mit der gleichen Begründung der administrativen Belastung zuzurechnen (Klein-Blenkers, 1980, 11)." Zu den Kosten der Administration zählen auch diejenigen, die durch die gesetzlich vorgeschriebenen Prüfungen, das heißt die steuerlichen Buchund Betriebsprüfungen, entstehen. Die Auskunftspflicht ist mit internen und externen Kosten ver5 Es handelt sich hierbei um eine kalkulatorische Kostenart. 6 Die DA TEV ist die Datenverarbeitungsorganisation des steuerberatenden Berufes in der Bundesrepublik Deutschland eG. 36 bunden, denn nicht nur der Unternehmer und seine Mitarbeiter müssen dem Prüfer für Auskünfte zur Verfügung stehen, sondern auch der Steuerberater. 2.3.2 Steuererbringungskosten Als Steuererbringungskosten sollen die administrativen Kosten im Steuerbereich bezeichnet werden. Sie umfassen die realen und psychischen Aufwendungen, die Private ohne staatliche Entschädigung aufgrund gesetzlicher Verpflichtungen zur Einziehung der eigenen oder fremden Steuern leisten müssen (Recktenwald, 1984, 268). Zu den Aufwendungen zählen u.a. das Sammeln von Belegen, das Studieren der steuerrechtlichen Bestimmungen, die Datenerfassung und -auswertung als Basis für die Berechnung der Steuerschuld, Kosten für Steuerberatung oder auch Lohnsteuerhilfevereine, Sachaufwendungen in Form von Portound Telefonkosten. Steuererbringungskosten können in Form eines monetären, eines zeitlichen oder in Form eines psychischen Aufwandes, wie die Angst vor Nichteinhaltung der steuerrechtlichen Bestimmungen, auftreten. Die Träger der Steuererbringungskosten sind die privaten Haushalte, die Unternehmen sowie freiwillige Helfer (Sandford et al., 1989a, 10-14).7 Es ist zudem eine Unterscheidung zwischen vermeidbaren und unvermeidbaren Steuererbringungskosten erforderlich. Im Zuge der Steuerplanung und -gestaltung entstehen der Privatwirtschaft Kosten, die als vermeidbare bzw. freiwillige Aufwendungen zur Reduzierung der Steuerschuld dienen. So kann ein Unternehmen durch die zeitliche Verschiebung einer Investition oder auch durch die Ausschöpfung von Freibeträgen Steuern vermeiden. Die freiwilligen Steuerplanungskosten sind den Steuererbringungskosten zuzurechnen, weil es sich hierbei um Kosten, wenn auch um vermeidbare, handelt, die ohne die Besteuerung nicht anfallen würden. Zudem ist zwischen Bruttound Netto-Steuererbringungskosten zu unterscheiden. 8 Die Verwaltungsleistungen für den Staat verursachen im Unternehmen nicht nur Kosten, sondern auch einen Nutzen. Um zur effektiven Belastung der Unternehmen zu gelangen, sind Brutto-Steuererbringungskosten um einen positiven 7 Vergleiche zur Systematisierung der Steuererbringungskosten auch Sandford (Sandford, 1973, 8-9 und 1981 b, 163-167). 8 Im Folgenden handelt es sich immer um Brutto-Steuererbringungskosten, es sei denn, es erfolgt ein besonderer Hinweis. 37 Effekt zu reduzieren. Die Differenz aus Bruttound Netto-Steuererbringungskosten ergibt sich aus Zinsgewinnen durch Liquiditätseffekte und aus Geschäftsführungsvorteilen (Sandford et al., 1981 a, 75). Zinsgewinne und -verluste entstehen zum einen, so bei der Umsatzbesteuerung, durch das zeitliche Auseinanderfallen der Steuerzahlung und der Entstehung der Steuerschuld, und zum anderen, wie bei der Veranlagung zur Einkommensteuer, durch das zeitliche Auseinanderfallen der Steuerzahlung und der endgültigen Festsetzung der Steuerschuld. Zwischen dem Finanzamt und dem Steuerpflichtigen bestehen Kreditbeziehungen, woraus Zinsgewinne bzw. -verluste resultieren können. Steuervorauszahlungen reduzieren die öffentlichen Verwaltungskosten9, erhöhen aber die Steuererbringungskosten. Steuernachzahlungen erhöhen entsprechend die öffentlichen Kosten und reduzieren die Steuererbringungskosten (Sandford et al., 1981a, 19). Da im Fall der Umsatzbesteuerung zwischen der Umsatzsteuerzahlung und der Entstehung der Umsatzsteuerschuld eine zeitliche Frist liegt, kann der Steuerpflichtige als Schuldner einen Zinsgewinn infolge des Liquiditätseffektes realisieren: Sandford (Sandford, et al., 1981a, 77) beziffert unter bestimmten AnnahmenlO für Großbritannien den positiven Saldo aus Zinsgewinnen -und verlusten in den Jahren 1977 /78 auf 73 Millionen Pfund, das heißt auf fast 1, 7% des Umsatzsteueraufkommens. Die Privatwirtschaft kann demnach durch das Verfahren bei der Umsatzsteuererhebung einen Nettogewinn realisieren, um welchen die Umsatzsteuererbringungskosten zu kürzen sind. Durch die Anforderungen an die Steuerveranlagung sind die Unternehmen gezwungen, erweiterte Buchhaltungssysteme einzurichten sowie die betriebswirtschaftlichen Daten des Unternehmens zu erfassen und auszuwerten. Das Unternehmen verfügt somit über innerbetriebliche Informationen, die für das Manage9 Die Kosten im öffentlichen Sektor sind die Kosten, die durch das Verwalten eines bestehenden Steuersystems, durch das Gesetzgebungsverfahren, durch die Klagen bei den Finanzgerichten sowie durch die Zinsverluste verursacht werden. Als Steuerverwaltungskosten werden diejenigen Kosten bezeichnet, die beim Vollzug der bestehenden Steuergesetzgebung in den öffentlichen Verwaltungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden entstehen. Zu den Anpassungskosten zählen hingegen die Kosten in Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren, den Klagen bei den Finanzgerichten sowie die Zinsverluste der Finanzverwaltung als Folge der Gewährung von Abgabefristen. Die Zinsverluste sind deswegen den Steuerverwaltungskosten nicht zuzurechen, da diese außerhalb der Kontrollmöglichkeit der Verwaltung liegen (Sandford et al., 1989a, 5). lO Die Annahmen sind: Die Abgabefrist ist innerhalb eines Monats nach Ende des Quartals, in welchem die Umsatzsteuerschuld entsteht, wobei alle Steuerpflichtigen am letzten Tag der zulässigen Frist die Steuerschuld begleichen. Es liegt ein linearer Cash-Flow vor. Die Bestände sind konstant. Der Zinssatz ist 7%. 38 ment unentbehrlich sind. Die Brutto-Steuererbringungskosten sind ebenfalls um diese Geschäftsführungsvorteile zu reduzieren, wobei allerdings das Problem auftritt, diese Vorteile zu messen (Sandford et al., 1981a, 90-96). Ein weiterer Kostenfaktor im privaten Sektor sind die Umstellungskosten infolge von rechtlichen Veränderungen. Bei der Einführung einer neuen Steuer oder auch bei steuerrechtlichen Änderungen ist zwischen einmaligen, temporären und regulären Steuererbringungskosten zu unterscheiden. Bevor eine Steuerrechtsänderung gesetzlich in Kraft tritt, entstehen im Ankündigungszeitraum Umstellungskosten im privaten Sektor. Diese Umstellungskosten resultieren aus der Schulung von Mitarbeitern im Umgang mit den neuen rechtlichen Bestimmungen oder der Umstellung der elektronischen Datenverarbeitungssysteme. Nach der Einführung der Steuer sinken die Steuererbringungskosten durch den Lerneffekt langsam auf das Niveau der regulären Belastung (Sandford et al., 1989a, 17). 2.3.3 Administrative Kosten im Arbeitsund Sozialbereich Es werden im Arbeitsund Sozialbereich Leistungen und somit Kosten auf den privaten Sektor überwälzt. 11 Die administrativen Kosten im Arbeitsund Sozialbereich entstehen analog zu den Steuererbringungskosten durch einen realen und psychischen Aufwand, der aufgrund gesetzlicher Verpflichtungen im Rahmen des Sozialsystems ohne staatliche Entschädigung, insbesondere im Unternehmenssektor, zu tragen ist. Diese Kosten können monetärer, zeitlicher und psychischer Art sein. 11 Die Kosten im öffentlichen Sektor entstehen durch das Verwalten des bestehenden Sozialsystems, durch das Gesetzgebungsverfahren sowie durch die Klagen bei den Sozialgerichten. 45 Die theoretische Definition bezüglich der Kosten im steuerlichen Verwaltungsbereich ist hierbei wenig hilfreich. " ... : those costs, which would not exist but for the tax -and which would disapear if the tax was abolished (Sandford, 1995, 394)." Es stellt sich somit in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Kosten der Steuerplanung und -vermeidung zu den Kosten der Steuererbringung zu zählen sind. Ist eine Unterscheidung zwischen unvermeidbaren und vermeidbaren Steuererbringungskosten zulässig? Für Sandford ist "the reasonable man" und sein Steuererbringungsverhalten die Antwort auf die Frage. "If a distinction needs to be rnade it is perhaps best drawn between tax planning which is a normal part of cornrnercial activity ( and which would be undertaken by the "reasonable man") and purely artificial transactions, with no cornrnercial relevance but evolved solely to reduce tax (Sandford, 1995, 397)." Die Bewertung des zeitlichen Aufwandes kann auf der Basis verschiedener Ansätze erfolgen, so daß keine eindeutige und allgemein gültige Regel für den Faktor Zeit abgeleitet werden kann. In Abhängigkeit der Fragestellung fällt die Entscheidung für einen bestimmten zeitlichen Maßstab (Pope, 1995, 114-118). Der Teilnehmer an der Umfrage kann die Möglichkeit erhalten, selbst zu bestimmen, mit welchem Stundensatz er seinen zeitlichen Aufwand für administrative Leistungen ansetzt. Diese individuelle Bewertung der Zeit kann dadurch modifiziert werden, daß eine Obergrenze bestimmt wird, mit dem Ziel, unrealistische Überbewertungen zu vermeiden. Zudem ist es möglich, den Median aus den angegebenen individuellen Bewertungen als Grundlage für die Datenanalyse zu verwenden. Soll der zeitliche Aufwand des Inhabers eines Unternehmens bewertet werden, so ist in der Regel auf diese Methode der Selbsteinschätzung zurückzugreifen. Ein weiterer Ansatz, den zeitlichen Aufwand zu bewerten, ist die Anwendung des Konzepts der Kompensatorischen Variation. Slemrod und Sorum (Slemrod und Sorum, 1984) stellten den Steuerpflichtigen im Rahmen ihrer Umfrage zu den Steuererbringungskosten der persönlichen Einkommensteuer in den Vereinigten Staaten im Jahr 1982 die Frage: "If you could have avoided all the time and effort on your 1982 incorne tax retums, how rnuch more would you have been willing to pay? ( Assurne the arnount of incorne tax paid would not have changed.) (Slemrod und Sorurn, 1984, 14)." 46 Doch das Konzept der Kompensatorischen Variation zur Bewertung der Zeit bewährte sich nicht. Die Angaben der Steuerzahler zeigten deutlich, daß der Sinn der Frage mißverstanden wurde. Zudem kann als Maßstab zur Bewertung des zeitlichen Aufwandes der Stundenlohnsatz herangezogen werden. Ob der Stundenlohnsatz vor oder nach Steuern Anwendung finden sollte, ist davon abhängig, ob die administrativen Kosten, insbesondere die Steuererbringungskosten, der Unternehmen oder der Haushalte erfaßt werden sollen. Für den Fall der Bewertung des zeitlichen Aufwandes im Unternehmenssektor wird in der Regel die Leistung der angestellten Mitarbeiter, die zur Erfüllung der überwälzten Verwaltungsarbeiten verpflichtet sind, mit dem Bruttostundenlohnsatz, das heißt dem Stundenlohnsatz vor Steuern, bewertet. Die Bewertung anhand des Bruttostundensatzes bedeutet keine Ermittlung der tatsächlich anfallenden Kosten je Stunde, das heißt der Lohnund Lohnnebenkosten je Stunde. Es stellt sich daher die Frage, welche Lohnnebenkosten in die Kalkulation einbezogen werden müßten. Neben den gesetzlichen Personalzusatzkosten, wie die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber oder auch die Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall, existieren tarifliche und betriebliche Personalzusatzkosten, wie Urlaub einschließlich Urlaubsgeld oder die betriebliche Altersversorgung. Das Institut der Deutschen Wirtschaft kommt für das Jahr 1996 zu dem Ergebnis, daß in Westdeutschland der Anteil der Personalzusatzkosten im Produzierenden Gewerbe3 am Entgelt für geleistete Arbeit bei 80,7% und in Ostdeutschland bei 71,2% lag (Hemmer, 1996, 55). Es ist deutlich, daß eine Messung der Verwaltungskosten auf der Basis nicht nur der Bruttolohnkosten, sondern auch der Zusatzkosten erfolgen sollte, weil sonst eine Unterschätzung der Kosten für die Verwaltungsleistungen die Folge ist. Aus Gründen der Operationalität ist im allgemeinen diesem Anspruch nicht gerecht zu werden. Um die Lohnnebenkosten im Rahmen einer Umfrage zu ermitteln, ist es aus Gründen der Einfachheit und Durchführbarkeit sinnvoll, wenn nur die Sozialversicherungsbeiträge als Personalzusatzkosten angegeben werden sollen. Es ist hierbei allerdings zu berücksichtigen, daß mit dieser Methode die Kosten unterschätzt werden können. Für den anderen Fall, daß die Steuererbringungskosten der persönlichen Einkommensteuer bei den privaten Haushalten bzw. Steuerzahlern geschätzt werden sol3 Es handelt sich hierbei um Unternehmen mit 10 und mehr Beschäftigten. 47 len, besteht die Möglichkeit, den Nettostundenlohnsatz als Faktor heranzuziehen. Damit gilt die Annahme, daß die Opportunitätskosten der Steuererbringung regelmäßig ein Verzicht auf Freizeit sind. Die Anwendung des Bruttostundensatzes ist dann sinnvoll, wenn der zeitliche Aufwand von Freiberuflern bewertet werden soll, und die Opportunitätskosten nicht Freizeit, sondern Arbeitszeit sind. 3.2.2.2 Was können Schätzmethoden auf der Basis von großen Stichproben leisten? Die Schätzung der Kosten der Administration erfolgte in der Mehrzahl der Fälle auf der Basis von großen Stichproben. Ein Vergleich der internationalen Studien zeigt die Vorund Nachteile dieser Kostenmessung (Sandford, 1995, 402-403). Um die politischen Entscheidungsträger von der Kostenbelastung des privaten Sektors als Folge des Überwälzungsprozesses zu überzeugen, sind Daten, die eine große Stichprobe erzeugt und die dem Anspruch der Repräsentativität genügen, notwendig. Das Durchdringen in den politischen Raum ist somit ein wichtiges Ziel und ein entscheidender Vorteil von diesen Umfragen. Werden sie in zeitlichen Abständen durchgeführt, so können sie die Entwicklung der Kosten und ihre Verteilung, das heißt die regressive Inzidenz, aufzeigen. Dynamische Apekte der Kostenmessung sind damit auf der Basis von großen und repräsentativen Stichproben möglich. Zudem können grobe Problembereiche aufgedeckt werden. Da diese Umfragen nicht ins Detail gehen können, bezeichnet Sandford sie nicht als das geeignete Instrument "for discovering the actual or potential effect of changes of detail (Sandford, 1995, 403)". Der eingeschränkte Umfang und Inhalt solcher Befragungen ist damit insbesondere für spezielle und komplizierte Fragestellungen ungeeignet. Zudem ist ein Nachteil dieser Umfragemethode, daß sie dem Interviewer nicht die Gelegenheit zu Erklärungen gibt. Es können somit Fragen von den Teilnehmern mißverstanden werden. Zudem nennt Allers (Allers, 1995) das Problem eines Bias, der aus falschen Erinnerungen der Befragten resultieren kann. "Moreover, recall-bias might be a problern, if a long period of time has elapsed between the activities asked for and the rnornent of questioning (Allers, 1995, 174)." Als weitere Nachteile sind die geringe Rücklaufquote und die Schwierigkeit, die Zielgruppe zu erreichen, zu nennen. Für die Schätzung der Kosten der Administration ist von Bedeutung, daß die Zielpersonen den Fragebogen beantworten, das 48 heißt diejenigen, die die zu bewertende Leistung erfüllen. Ansonsten besteht die erhöhte Gefahr von Fehleinschätzungen. Sandford leitet aus dem internationalen Vergleich der Schätzmethoden elementare Anforderungen an diese ab, und zwar, Repräsentativität, Recherche bei NichtAntwortern und Prüfung der Daten auf Richtigkeit und Zuverlässigkeit. Von entscheidender Bedeutung ist die Repräsentativität einer Stichprobe (Sandford, 1995, 376-377). Es können nur Daten zu den Kosten der Administration, die dieser Anforderung genügen, auch als Basis für politische Entscheidungsprozesse verwendet werden. Um dem Anspruch der Repräsentativität in bestmöglicher Weise zu entsprechen, ist eine enge Kooperation zwischen Wissenschaftlern, das heißt denjenigen, die für die Vorgaben der Datenerhebung und die folgende Datenanalyse verantwortlich sind, und den öffentlichen Finanzbehörden unerläßlich. Die in Großbritannien und Neuseeland angewandten Umfragetechniken belegen, daß der Datenschutz sichergestellt werden kann. Es waren die Finanzbehörden, die die von den Wissenschaftlern entwickelten Umfragebögen verschickten und die Antworten an diese zurückleiteten. Die Antworten waren ohne Name und Adresse nur mit einer Nummer versehen, so daß die Anonymität der Teilnehmer an der Umfrage sichergestellt war. Nur diejenigen, die ausdrücklich ihre Identifikation zuließen, wurden den Wissenschaftlern mit Name und Adresse bekannt gegeben. Dies war insofern von Bedeutung, da aufgrund der Wahrung des Datenschutzes die Wissenschaftler nicht die Möglichkeit hatten durch Nachfaßaktionen bei den Nicht-Antwortern nach gemeinsamen Charakteristika und Gründen für die Nicht-Teilnahme an der Umfrage zu recherchieren. Warum die Nicht-Antworter und ihre Berücksichtigung bei der Auswertung der Daten von Bedeutung sind, soll im Folgenden betrachtet werden. Besteht die Möglichkeit, Gemeinsamkeiten und Besonderheiten von NichtAntwortem herauszufinden, so können Datenverzerrungen aufgedeckt werden. Doch die empirischen Studien, die eine entsprechende Recherche bei NichtAntwortem durchführten, kommen zu ganz konträren Ergebnissen. Tait {Tait, 1988, 352) zieht hinsichtlich der Steuererbringungskosten im Zusammenhang mit der Umsatzbesteuerung das Fazit, daß diejenigen, die die Fragebögen beantworten, eine vergleichsweise höhere Kostenbelastung aufweisten. Allers hingegen argumentiert anders: "lt appears that non-respondents perceive a significantly higher compliance burden than respondents do .. .In order roughly to estimate the magnitude of the bias, mean costs per firm have been re-weighted by the estimated relative compliance burden of nonrespondents: this results in a 10 per cent higher cost level (Allers, 1995, 182)." 49 Demnach lassen sich nicht eindeutige Aussagen über eine Datenverzerrung machen. Es ist die Durchführung eines entsprechenden Tests zu empfehlen, um für die einzelne Stichprobe mögliche Datenverzerrungen bei der Auswertung der Ergebnisse berücksichtigen zu können. Die Prüfung der Angaben der Teilnehmer hinsichtlich Richtigkeit und Zuverlässigkeit ist bei einer Umfrage, die auf einer großen Stichprobe beruht, unerläßlich. Fehlerhafte Daten haben verschiedene Gründe. Es können Verständnisprobleme bei der Beantwortung der Fragen oder auch eine mangelnde Sorgfältigkeit die Ursache sein. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, daß vorsätzlich falsche Angaben gemacht werden. " ... , presumably, those responding have an interest in assigning as much cost as possible to tax compliance. If the respondents think the results will be published, and presumably they cooperate in the hope that their complaints will encourage changes in the tax, then it is possible they think that the more they complain and the higher are the apparent compliance costs, the greater will be their impact on policy. So not only is the sample selection likely to be biased, the replies themselves are likely to include a further bias (Tait, 1988, 353)." Eine Prüfung der Daten kann mit Hilfe entsprechender "check questions" bereits auf dem Umfragebogen gelöst werden. Hasseldine (Hasseldine, 1995) führte eine interne Prüfung der von den Unternehmen in Neuseeland im Rahmen einer Umfrage angegebenen Steuererbringungskosten durch. "An internal check for reasonableness and consistency was included in the GST questionnaire which read "If you could have claimed frorn Inland Revenue for the time and money spent on accounting for GST in the last completed 12 rnonth period, how much would you have claimed as fair compensation?" ... Overall, the mean claim amounts were actually 16 per cent lower than the recorded costs (Hasseldine, 1995, 130)." Die Verläßlichkeit der Daten ist entscheidend, soll auf deren Grundlage im politischen Bereich Überzeugungsarbeit hinsichtlich der Notwendigkeit der Reduzierung der Belastung im privaten Sektor geleistet werden. Es besteht grundsätzlich die Möglichkeit, zwischen postalischen und InterviewUmfragen zu wählen. Die Interview-Umfragen, die häufig in Form von "Omnibus-Umfragen" durch kommerzielle Meinungsforschungsinstitute durchgeführt werden, haben im Vergleich zu den postalischen Umfragen vor allem den Vorteil einer besseren Rücklaufquote. Zudem ist von einer vergleichsweisen besseren Datenqualität auszugehen, da die Interviewer im Rahmen der persönlichen Gespräche die korrekte 50 Handhabung des Umfragebogens und damit der Antworten kontrollieren können. Zudem kann die Besetzung jeder sozio-ökonomischen Kategorie sichergestellt werden, da im Falle von Nicht-Antwortern diese entsprechend ersetzt werden (Sandford, 1995, 382). Sandford (Sandford, 1995, 383) fügt zu den relativen Vorteilen der InterviewUmfragen durch Meinungsforschungsinstitute kritisch an, daß die besseren Rücklaufquoten das Resultat des Ersatzes von Nicht-Antwortern durch Antworter ist. Dies geschieht im Einklang mit den Vorgaben des Auftraggebers, jede sozioökonomische Gruppe zu besetzen. Die Entscheidung für eine postalische Umfrage und gegen eine InterviewUmfrage hat Vorteile (Sandford, 1995, 384). Im Gegensatz zu einer OmnibusUmfrage können die Wissenschaftler die Datenbasis frei wählen und damit auch die Stichprobengröße und -struktur. Zudem haben die Teilnehmer die Gelegenheit, über Ort und Zeit der Bearbeitung des Fragebogens zu entscheiden, und können somit vergleichsweise mehr Zeit für die Beantwortung verwenden. Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, daß bei der entsprechenden Ausgestaltung emer Interview-Umfrage dieser Vorteil verschwindet. "On the other hand, the Netherlands survey, carried out through a govemrnent research institute, took the form of a dual visit by the interviewer, who left the questionnaire on his first visit and collected it two weeks later, when he was able to check for correct completion (Sandford, 1995, 385)." Ein weiterer Vorteil postalischer Umfragen ist die Sicherstellung der Anonymität, die oftmals von den Teilnehmern an einer Umfrage gefordert wird. Sandford (Sandford, 1995, 385) bezeichnet diesen Vorteil als bedeutsam. 3.2.2.3 Vorund Nachteile der Fallstudien-Methode Die Fallstudien-Methode ist eine Alternative zu den Schätzmethoden auf der Grundlage großer Stichproben, deren Nachteile, wie vermeidbare fehlerhafte Antworten, die auf Mißverständnisse beruhen, offensichtlich sind. Allers begründet den notwendigen Einsatz der Fallstudien-Methode bei der Schätzung der administrativen Kosten: "Tue obvious alternative would be the use of case studies: in-depth interviews and time and motion studies of selected fmns or taxpayers. Although this rnethod would undoubtedly produce more accurate estirnates of cornpliance costs of the selected fmns or taxpayers, .... (Allers, 1995, 174)." 51 In diesem Zusammenhang warnt Allers vor einer Verallgemeinerung der Ergebnisse, da die empirischen Studien bezüglich der Kostenhöhe und -verteilung eine erhebliche Varianz, so in Abhängigkeit der Unternehmensgröße oder der Einkommenshöhe, nachweisen. Um die Kosten der Administration durch eine Interview-Umfrage auf der Grundlage von kleinen Stichproben durchführen zu können, müssen die Interviewer fachgerecht ausgebildet sein. Tiefgehende und detaillierte Fragestellungen können aufgrund des erhöhten Schwierigkeitsgrades nur mit einer kompetenten Unterstützung des Interviewers beantwortet werden. Die Gefahr eines Interviewer-Bias ist evident und kann die Qualität und Zuverlässigkeit der Ergebnisse gefährden. Die australische Untersuchung von zwölf kleinen Unternehmen (Wallschutzky, 1995) veranschaulicht die Probleme, die mit einer Kostenmessung verbunden sind. "As an initial introduction to some of the problems raised by the need to comply with taxation and as an insight into the psychology of small finns, the study is excellent. lt provides us with salutory warnings about the problems of getting reliable data -even the diaries were not always weil kept -and highlights the definitional problem of what constitutes cornpliance costs and the appropriate value to put on time (Sandford, 1995, 391)." Sandford (Sandford, 1995, 393) beurteilt die Fallstudien-Methode als "innovative and pioneering", weil sie neue Wege der Kostenmessung geht und zur Aufdekkung der Natur und Bestimmungsfaktoren der Kosten beiträgt. Die kritische Darstellung der verschiedenen Methoden zur Schätzung der administrativen Kosten ist der Ausgangspunkt dafür, einen Überblick über die empirischen Ergebnisse im internationalen und nationalen Raum, und zwar unter besonderer Berücksichtigung der Schätzmethoden, zu geben. 53 3.3 Überblick über die empirischen Studien zu den Kosten der überwälzten Leistungen 3.3.1 Schätzmethoden und Ergebnisse der internationalen Untersuchungen 3.3.1.1 Zielsetzung Gegenstand der internationalen Untersuchungen zu den Kosten der Administration sind die Steuererbringungsund verwaltungskosten.4 Die Kosten in den anderen Verwaltungsbereichen sind in den Studien im allgemeinen ausgeklammert. Um den Stand der wissenschaftlichen Diskussion herauszuarbeiten, wird jeweils ein kurzer Überblick über die Schätzmethoden und Ergebnisse der Studien in den Vereinigten Staaten, Kanada, Großbritannien, Australien, Neuseeland, in den Niederlanden und in Spanien gegeben. Die Ergebnisse werden abschließend beurteilt, wobei ein internationaler Vergleich nur hinsichtlich der Schätzmethode und nicht auf der Grundlage der absoluten bzw. relativen Kosten erfolgen kann. Die unterschiedlichen steuerrechtlichen und -systematischen Rahmenbedingungen würden nur sehr begrenzte vergleichende Aussagen zulassen, deren Validität zudem fraglich wären. 3.3.1.2 Vereinigte Staaten Zur Darstellung der Schätzmethoden und ihrer Ergebnisse wird zum einen auf die empirischen Studien und den ökonometrischen Ansätzen von Slemrod eingegangen, und zum anderen erfolgt ein allgemeiner Überblick über die empirischen Ergebnisse für die Vereinigten Staaten seit 1934. Die Umfragen und Studien von Slemrod (Slemrod und Sorum, 1984, Blumenthal und Slemrod, 1995, Slemrod und Blumenthal 1993, 1996) stehen aufgrund ihrer Methoden und qualitativen Ergebnisse im Mittelpunkt der Betrachtungen. Ausgangspunkt für die ersten Studien war die große Steuerreform des Jahres 1986 in den Vereinigten Staaten, die Tax Reform Act of 1986, deren ausdrückliches Ziel auch war, die Steuererbringungskosten zu senken. Es wurden zahlreiche Aus4 Die Steuerverwaltungskosten sind nicht Gegenstand der Analyse, so daß auf die Darstellung der empirischen Ergebnisse verzichtet wird. 54 nahmeregelungen abgeschafft und damit eine Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage realisiert.5 6 Um empirisch zu überprüfen, ob die Einkommensteuerreform zu einer Reduzierung der administrativen Belastung der Steuerzahler führte, wurde jeweils vor und nach der Steuerreform eine Umfrage zu den Steuererbringungskosten im Zusammenhang mit der persönlichen Einkommensbesteuerung durchgeführt (Slemrod und Sorum, 1984, Blumenthal und Slemrod, 1995). Mit Hilfe der Daten aus dem Jahr 1982 formulierten und schätzten Slemrod und Sorum (Slemrod und Sorum, 1984) ein ökonometrisches Modell. Pitt und Slemrod (Pitt und Slemrod, 1989) verwendeten Daten aus Einkommensteuererklärungen, um ein Entscheidungsmodell zu schätzen. Zudem erfolgte eine Umfrage zu den Kosten der Einkommensbesteuerung (Körperschaftsteuer) großer Unternehmen (Slemrod und Blumenthal, 1993, 1996). Zunächst sollen die empirischen Ergebnisse zur persönlichen Einkommensteuer 1982 und 1989 dargestellt werden. Ziel der Umfrage vor der großen Steuerreform von 1986 war, die Struktur und Höhe der Steuererbringungskosten im Zusammenhang mit der persönlichen Einkommensbesteuerung in den Vereinigten Staaten zu schätzen. Hierzu wurden Steuerpflichtige aus Minnesota im Jahr 1984 befragt. In der sich im Jahr 1990 anschließenden Umfrage zu den Kosten der Administration ging es Blumenthal und Slemrod um Folgendes. "The primary objective of the later survey was to perform a "natural experiment" in order to assess the irnpact of the Tax Reform Act of 1986 on the compliance costs of Minnesota households (Blumenthal und Slemrod, 1995, 143)." In beiden Studien wurde die postalische Umfragemethode gewählt, wobei jeweils die entsprechenden Fragebögen an 2.000 Steuerpflichtige aus Minnesota verschickt wurden, und zwar direkt nach dem Ablauf der Frist für die Steuererklärung. Das heißt, in der ersten Studie erfolgte die Versendung der Fragebögen kurz nach dem 15. April 1983 und in der zweiten Studie nach dem 15. April 1990. Die Zufallsstichprobe wurde mit Hilfe eines kommerziellen Meinungsforschungsin5 Rahmann und Napp (Rahmann und Napp, 1987) untersuchen die amerikanische Einkommensteuerreform unter dem Aspekt, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland eine Vorbildfunktion einnehmen könnte. Die wichtigsten Regelungen werden erörtert und beurteilt. 6 Eine Analyse der ökonomischen Effekte dieser Steuerreform erfolgt bei Auerbach und Slemrod (Auerbach und Slemrod, 1997, 589-632). 61 Belastung der großen Unternehmen resultierte aus der Tatsache, daß diese in den vorhandenen empirischen Untersuchungen wenig Berücksichtigung fanden. Durch die Kooperation mit der öffentlichen Behörde "Interna! Revenue Service" konnte eine Stichprobe aus großen Unternehmen der Vereinigten Staaten gebildet werden, und zwar mit Hilfe der Unternehmensliste des "Co-ordinated Examination Pro gram (CEP)". 8 Um die Repräsentativität der Stichprobe festzustellen, mußte zum einen geprüft werden, ob die Unternehmen, die an der Umfrage teilnahmen für die Unternehmensstruktur des CEP repräsentativ waren, und zum anderen, inwiefern die Unternehmen des CEP, das heißt die Quelle der Stichprobe als solches, repräsentativ für die großen Unternehmen in den Vereinigten Staaten waren. Aufgrund der festzustellenden fehlenden Repräsentativität mußten die Daten gewichtet werden, um annähernd repräsentative Aussagen treffen zu können. Es wurden insgesamt 1.329 Unternehmen des CEP angeschrieben, und es schickten 365 Unternehmen den ausgefüllten Fragebogen zurück. Dies entsprach einer Rücklaufquote von 27,5%. (Blumenthal und Slemrod, 1995, 161-162). Eine Nachfaßaktion bei Nicht-Antwortern erfolgte nicht. Der Anteil der Steuererbringungskosten an dem Aufkommen der Bundeseinkommensteuer im Jahr 1989 wurde auf2,6% geschätzt. Das Kosten-Ertrag-Verhältnis bezüglich der staatlichen Einkommensteuern betrug 5,6%, so daß sich insgesamt eine Quote von 3,2% ergab (Blumenthal und Slemrod, 1995, 167). Weiter wurde als wichtiges Ergebnis die Abhängigkeit der Steuererbringungskosten von der Unternehmensgröße festgestellt. Die Regressivität der Kosten wurde zurückgeführt auf Skalenerträge. "While !arger firms (measured by assets, sales or employment) experience !arger compliance costs, there are clear economies of scale since the average cost per unit of size decreases as size increases (Blumenthal und Slemrod, 1995, 168)." Eine andere Erklärung für die regressive Inzidenz konnte nach Blumenthal und Slemrod (Blumenthal und Slemrod, 1995, 169) bisher nicht gefunden werden. In einem Überblick sollen die empirischen Studien und ihrer Ergebnisse zu den Steuererbringungskosten in den Vereinigten Staaten seit 1934 dargestellt werden. Die Studie von Haig (Haig, 1935) im Jahr 1935 ist der zeitliche Ausgangspunkt. Sie stellt weltweit den ersten Versuch einer Kostenmessung dar und führte zu einer Wiederentdeckung der Steuererbringungskosten. 8 "Firms in the CEP have tax affairs which are complex enough to require annual audit by a team of examiners (Blumenthal und Slemrod, 1995, 157)". 62 Mit Hilfe einer postalischen Umfrage in den Vereinigten Staaten im Jahr 1934 ermittelte Haig (Haig, 1935) die Steuererbringungskosten der bundesund einzelstaatlichen sowie der kommunalen Steuern. Bei einer Rücklaufquote von 10% konnten 163 Antworten in der Datenanalyse berücksichtigt werden. Haig quantifizierte den Anteil der Steuererbringungskosten am gesamten Steueraufkommen der betrachteten Steuern mit 2,3%. Dieser Anteil lag bei den einzelstaatlichen Steuern bei 2,85% und bei den bundesstaatlichen und kommunalen Steuern bei 1,99%. Die Belastung der befragten Unternehmen mit den Kosten im Steuerbereich variierte erheblich (Haig, 1935, 325-327). May und Thompson (May und Thompson, 1950) ermittelten durch eine postalische Umfrage im Jahr 1950 bei 61 bis 74 Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes in den Vereinigten Staaten die Steuererbringungskosten der bundesund einzelstaatlichen sowie der kommunalen Steuern. Der Anteil der Steuererbringungskosten am Umsatz betrug je Unternehmen bis zu 0, 1 %. Mehr als die Hälfte von 61 befragten Unternehmen schätzten den Anteil der Steuererbringungskosten an der Steuerschuld höher als 1,5% ein (May und Thompson, 1950, 130). Oster und Lynn (Oster und Lynn, 1955, 209-214) befragten in einer Fallstudie 11 Speditionsunternehmen in Ohio in persönlichen Interviews zu den Kosten der einzelstaatlichen Steuer "Ohio Axle Mile Tax" und konnten eine Rücklaufquote von 61 % verwirklichen. Der Anteil der Steuererbringungskosten an der effektiven Steuerschuld schwankte zwischen 2% und 10,3% im Jahr 1953. Der gewichtete Durchschnitt des Verhältnisses lag bei 18,6% (Oster und Lynn, 1955, 209-211). Matthews (Matthews, 1957) konnte mit Hilfe von Interviews bei 7 Einzelhändlern im Staat Utah in den Monaten August bis November 1956 die Steuererbringungskosten der Einzelhandelsumsatzsteuer (Sales Tax) messen. Die Auswertung der Daten erfolgte im Rahmen einer Fallstudie. Der Anteil der Steuererbringungskosten an der Steuerschuld variierte je nach befragten Einzelhandel zwischen 2,8% und 12,6%. Das durchschnittliche Kosten-Ertrag-Verhältnis lag bei 5,4% (Matthews, 1957, 2-4 und 11). Yocum (Yocum, 1961) führte in der zweiten Hälfte des Jahres 1959 mit Hilfe von persönlichen Interviews eine repräsentative Umfrage bei 525 Einzelhändlern in Ohio, die aus einer Zufallsstichprobe ermittelt wurden, durch. Der ursprüngliche Stichprobenumfang wird nicht angegeben. Es wurden 8 verschiedene Branchen des Einzelhandels in der Stichprobe berücksichtigt. Ziel der Umfrage war die Ermittlung der Steuererbringungskosten der Einzelhandelsumsatzsteuer des Einzelhandels in Ohio. Der durchschnittliche Anteil der Steuererbringungskosten der Einzelhandelsumsatzsteuer an ihrem Steueraufkommenen wurde auf 14,84% geschätzt (Yocum, 1961, 19-21). 63 In einer postalischen Umfrage bei 127 bis 150 Unternehmen schätzten Mathes und Thompson (Mathes und Thompson, 1959, 384-385) die Steuererbringungskosten der bundesund einzelstaatlichen sowie der kommunalen Steuern für das Jahr 1959. Der Anteil der Steuererbringungskosten am Umsatz wurde bei 150 Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes ermittelt: Bei 83 der befragten Unternehmen lag dieser Anteil über 0, 1 %, wobei davon 27 Unternehmen einen Anteil von über 0,3% angaben. 127 Unternehmen machten Angaben zu dem Verhältnis der Steuererbringungskosten zur Steuerschuld. 40 Unternehmen bezifferten das Kosten-Ertrag-Verhältnis auf über 3% und insgesamt 101 Unternehmen gaben ein Verhältnis von über 1 % an (Mathes und Thompson, 1959, 384-385). Johnston (Johnston, 1963) ermittelte bei 6 Kapitalgesellschaften in den Vereinigten Staaten die Steuererbringungskosten der Bundeskörperschaftsteuer für das Jahr 1960. In persönlichen Interviews konnten jeweils 2 kleine, mittlere und große Kapitalgesellschaften entsprechende Angaben machen (Johnston, 1963, 2-3). Das Verhältnis der Steuererbringungskosten zur Körperschaftsteuerschuld schwankte zwischen 0,1 % und 3,24% (Johnston, 1963, 72). Mueller (Mueller, 1963) erhob in 250 kleineren Unternehmen aus Washington die Steuererbringungskosten im Jahr 1963, und zwar durch eine postalische Umfrag. Diese wurde durch persönliche Interviews ergänzt. Die Verwaltungsaufwand im Zusammenhang mit der bundesstaatliche Lohnsummensteuer (Payroll Tax) schwankte bei den befragten Unternehmen zwischen 1,5 Stunden und 11,2 Stunden. Der durchschnittliche Zeitaufwand je Beschäftigten betrug 9,3 Stunden. Der zeitliche Aufwand zur Erbringung der Warenumsatzsteuer (Sales Tax) variierte je nach Unternehmen zwischen 3 Stunden und 11,3 Stunden. Der gewichtete durchschnittliche Zeitaufwand im Jahr betrug 8, 1 Stunden (Mueller, 1963, 5, 52). Wicks (Wicks, 1965, 309-315) schätzte die Veränderung der Steuererbringungskosten der einzelstaatlichen persönlichen Einkommensbesteuerung der Steuerpflichtigen in Montana durch der Steuerreform des Jahres 1955. Ziel der Steuerreform war, die Struktur der einzelstaatlichen persönlichen Einkommensteuer in Montana der der bundesstaatlichen anzupassen (z.B. Angleichung der Absetzbeträge von der Steuerbemessungsgrundlage). Hierfür wurde bei den Eltern von 106 Studenten der University of Montana eine schriftliche Umfrage durchgeführt. Der von den Eltern angegebene Zeitaufwand für die Steuererbringung durch die einzelstaatliche bzw. bundesstaatliche persönliche Einkommensbesteuerung wurde mit $2 je Stunde bewertet. Die durchschnittlichen Steuererbringungskosten betrugen damit je Steuerpflichtigen $18.20, wobei diese Kosten im Durchschnitt einen Anteil von 31,8% an der Steuerschuld des Steuerzahlers hatten. Die Steuererbringungskosten der einzelstaatlichen Einkommensteuer hatten einen Anteil von 23,9% an den Kosten der bundesstaatlichen Einkommensteuer. Damit stellte 64 Wicks fest, daß durch die Steuerreform des Jahres 1955 die Steuererbringungskosten der einzelstaatlichen Einkommensteuer in Montana reduziert werden konnten (Wicks, 1965, 38-41). Wicks und K.illworth (Wicks und Killworth, 1967, 309-315) ermittelten die Steuererbringungsund -verwaltungskosten der einzelstaatlichen Steuern sowie der Kommunalsteuern in Montana für die Jahre 1963 bzw. 1965. Es wurden bis zu 1.000 Steuerzahler nach den Aufwendungen für Steuerangelegenheiten befragt: Einkommensteuer, Vermögensteuer, Erbschaftsteuer, spezielle Verbrauchsteuern und spezielle Konzessionssteuern. Der Anteil der Steuererhebungskosten am Steueraufkommen war für die persönliche Einkommensteuer 29% und für die Vermögensteuer 9,5%. Als Ergebnis stellten Wicks und Killworth die ungleiche Inzidenz der Steuererbringungskosten fest. Die Steuererbringungskosten der Steuerzahler wiesen für die meisten Steuerarten eine erhebliche Varianz auf (Wicks und Killworth, 1967, 314-315). Barker (Barker, 1972, 75-79) ermittelte bei 7 Unternehmen, die ihren Sitz in der Umgebung des Staates Indiana hatten, den Zeitaufwand für die Steuererbringung im Zusammenhang mit der Umsatzbesteuerung (Mehrwertsteuer). Mit Hilfe einer Modellrechnung wurde anhand von Fallbeispielen für jedes einzelne Unternehmen die Belastung berechnet. Die Steuererbringungskosten je Dollar Umsatz schwankte zwischen$ 0,0004 und $0,0068 im Jahr 1972 (Barker, 1972, 78). Parker (Parker, 1976, 369-380) berechnete mit Hilfe der Befragung von 6 Unternehmen ( ohne Einzelhandel) modellhaft die unterschiedlichen Steuererbringungskosten zweier Formen der Umsatzbesteuerung, und zwar der direkten und der indirekten substraktiven Methode. Zum einen ermittelte Parker die Steuererbringungskosten der Umsatzbesteuerung (Mehrwertsteuer) bei der direkten substraktiven Methode: Die einmaligen Kosten lagen danach zwischen $1289 und $402 und die regulären Kosten zwischen $542 und $948 je nach Unternehmen. Bei der indirekten substraktiven Methode variierten die einmaligen Kosten zwischen $682 und $2795 und die regulären Kosten zwischen $172 und $228 (Parker, 1976, 377). 3.3.1.3 Kanada Es stehen die Ergebnisse der Umfragen und Studien von Bryden (Bryden, 1961) und Vaillancourt (Vaillancourt, 1989, 1995) im Mittelpunkt der Untersuchung. Bryden (Bryden, 1961) schätzte mit Hilfe einer Umfrage für das Jahr 1961 die Steuererbringungskosten der Unternehmen, die durch die Veranlagung mit den Unternehmensteuern und durch die Abführung von Steuern für die Arbeitnehmer 65 (Quellenabzugsverfahren) entstanden. Zur Auswertung der administrativen Kosten der Steuerveranlagung wurden 116 Antworten der Umfrage einbezogen, und 120 Antworten konnten bei der Quantifizierung der Kosten durch das Quellenabzugsverfahren verwertet werden. Die gesamten Steuererbringungskosten lagen je Unternehmen im Durchschnitt bei C$75.500 jährlich. Durchschnittlich wurden 11,5 wurden 11,5 Mitarbeiter für Steuerangelegenheiten eingesetzt. Der Anteil der Kosten an der veranlagten Steuerschuld bzw. an der abzuführenden Steuerschuld Dritter betrugen 0,74% bzw. 0,56% (Bryden, 1961, 30). Vaillancourt (Vaillancourt, 1989, 1995) führte eine Umfrage zu den Steuererbringungskosten der kanadischen Haushalte (persönliche Einkommensteuer und Lohnsummensteuer (Payroll Tax)) und der Unternehmen (Quellenabzugsverfahren) durch. Vaillancourt (Vaillancourt, 1987, 395-414) schätzte erstmalig für Kanada die Steuererbringungskosten der persönlichen Einkommensteuer und der Lohnsummensteuer. Zur Ermittlung der Kosten der privaten Haushalte erfolgte eine repräsentative Umfrage, und zwar eine Interview-Umfrage (Omnibus-Umfrage) mit Hilfe eines kommerziellen Meinungsforschungsinstituts, in 10 kanadischen Provinzen in den Monaten Mai bis Juni des Jahres 1986. Von 2.040 durchgeführten persönlichen Interviews konnten die Antworten von 1.673 Steuerpflichtigen in einem Alter von über 18 Jahren, die im Steuerjahr 1985 eine Steuererklärung abgaben, ausgewertet werden. Dies entsprach einer Rücklaufquote von 82%. Es wurde bei den Nicht-Antwortern keine zusätzliche Recherche durchgeführt. Zur Berechnung der Steuererbringungskosten wurde der zeitliche Aufwand der Steuerpflichtigen mit dem Bruttostundenlohnsatz von C$15 .30 bewertet (Vaillancourt, 1989, 21 ). Die durchschnittlichen Steuererbringungskosten pro Steuerzahler betrugen C$122,50 im Steuerjahr 1986.9 Die Gesamtbelastung der kanadischen Haushalte entsprach damit 2,5% des entsprechenden Steueraufkommens (Vaillancourt, 1989, 83-84). Zudem führte eine multivariate Regressionsanalyse u.a. zu den beiden folgenden Ergebnissen (Vaillancourt, 1989, 37-38): • Die Kosten waren am höchsten, wenn eine externe Beratung gegen Entgelt in Anspruch genommen wurde und am geringsten, wenn die Kosten allein durch den zeitlichen Aufwand des Steuerpflichtigen entstanden. 9 Auf der Datenbasis des Jahres 1985 erfolgt eine Hochrechnung für das folgende Jahr. Im Jahr 1985 betrugen die entsprechenden Kosten im Durchschnitt $117,20 je Steuerzahler (Vaillancourt, 1989, 37). 66 • Die Kosten stiegen, wenn die Kompliziertheit der steuerlichen Situation des Steuerpflichtigen zunahm. Um die administrativen Kosten der Quellenabzugsverfahren zur Abführung der Einkommensund Lohnsummensteuer zu schätzen, führte V aillancourt (Vaillancourt, 1989) eine postalische Umfrage in den Monaten März bis Mai des Jahres 1987 bei insgesamt 4.196 Unternehmen durch, wobei 385 Antworten zurückgeschickt wurden. Dies entsprach einer Rücklaufquote von 9,2%. Der Verwaltungsaufwand im Zusammenhang mit dem Quellenabzugsverfahren der Einkommensund Lohnsummensteuer verursachte Kosten von 0, 1 % der Geschäftseinkünfte vor Abzug der Steuern. Die Gesamtbelastung der Unternehmen im Jahr 1986 erreichte ein Volumen von C$2,75 Bill. und damit 3,5% des Steueraufkommens (Vaillancourt, 1989, 83-84). Zudem wurde mit Hilfe einer multivariaten Regressionsanalyse der funktionale Zusammenhang zwischen den Steuererbringungskosten und der Unternehmensgröße geschätzt. Die Abhängigkeit der Kosten von der Unternehmensgröße, gemessen an den Geschäftseinkünften vor Steuern oder an der Zahl der Beschäftigten, war signifikant. Zudem ist der funktionale Zusammenhang kein linearer, sondern ein exponentieller, womit die regressive Inzidenz der Steuererbringungskosten bestätigt wurde (Vaillancourt, 1989, 53). Den Anlaß für die im Folgenden als "Plamondon Study" bezeichnete Studie erläutert Wurts (Wurts, 1995). "In Canada, the introduction of the GST raised the profile of tax compliance costs. The former manufacturers sales tax had some 75,000 taxpayers. In contrast, there are almost two million GST registrants, mostly small businesses. lt was to obtain a better understanding of the impact of the GST on small businesses · compliance costs that the Government commissioned Plamondon and Associates Inc. to undertake the compliance cost study, which was released in December 1993 (Wurts, 1995, 299)." In diesem Sinn wurde mit der Studie das Ziel verfolgt, zum einen die zusätzlichen Steuererbringungskosten durch die Einführung der Umsatzsteuer (GST) zu messen, und zum anderen herauszufinden, welche Faktoren die Steuererbringungskosten bestimmen (Wurts, 1995, 300). Es wurde eine Pilot-Studie eingesetzt. Im September 1992 wurden 15 Steuerpflichtige in persönlichen Interviews zu den Steuererbringungskosten der "Goods And Services Tax" befragt. "Based on the pilot study, it was concluded that personal interviews would be an effective method for obtaining detailed information about GST incremental compliance costs, their nature and their specific sources (Wurts, 1995, 301 ). " 67 Da eine erfolgreiche Durchführung der persönlichen Interviews den Einsatz von steuerfachkompetenten Interviewern bedingt, wurden Buchhalter bzw. Wirtschaftsprüfer ausgewählt. Diese stellten eine Liste ihrer Kunden zusammen, die die Stichprobe für die Umfrage bildete. Aus dieser Liste wurden 200 Unternehmen als Zufallsstichprobe ausgewählt und befragt, so daß die Rücklaufquote in diesem Fall 100% betrug. Eine etwaige Datenverzerrung als Folge bestimmter Charakteristika von Nicht-Antwortern war damit ausgeschlossen. Diesem Vorteil stand der Nachteil gegenüber, daß es sich nicht um eine repräsentative Stichprobe handelte. In der Tabelle 3.3.1 wird das Verhältnis der Bruttobzw. NettoSteuererbringungskostenIO zum Umsatz in Abhängigkeit der Unternehmensgröße dargestellt. Tabelle 3.3.1: Bruttound Netto-Steuererbringungskosten im Verhältnis zum Umsatz in Abhängigkeit der Unternehmensgröße UmsatzgrößenklasBrutto-S teuererbringungsN etto-Steuererbringungsse kosten in v.H. des Umsatzes kosten in v.H. des Umsatzes inC$ unter 100.000 0,34 0,33 100.000-199.000 0,44 0,39 200.000-299.000 0,25 0,21 300.000-499.000 0,16 0,11 500. 000-999. 000 0,10 0,06 mehr als 1 Mio. 0,06 0,04 Quelle: Wurts, 1995, 310. Die in der Tabelle dargestellten Ergebnisse zeigen deutlich, daß mit steigender Umsatzgrößenklasse das Verhältnis der Kosten zum Umsatz abnimmt. Es zeigt sich zudem, daß der Anteil der Netto-Steuererbringungskosten am Umsatz mit steigender Umsatzgrößenklasse relativ stärker abnimmt. Es sollte weiter durch die Umfrage ermittelt werden, in welchen Bereichen die Umsatzsteuerpflichtigen Probleme hatten, die Steuerzahlung als solche zu erkennen. Diese Informationsdefizite waren ein wichtiger Betimmungsfaktor für die 10 "Tue calculation of net compliance costs required the inclusion of labour and other costs less the cash-flow benefit (or loss) that registrants enjoyed by holding cash on account of GST before it was remitted to the govemment (Wurts, 1995, 308-309)." 68 Höhe der Kostenbelastung und somit ein Ansatzpunkt für Reformen (Wurts, 1995, 311-313). 3.3.1.4 Großbritannien Unter der Leitung von Cedric Sandford wurden in dem Zeitraum 1977-1987 an der Bath University Centre for Fiscal Studies verschiedene Umfragen zur Analyse und Bewertung der Steuererbringungskosten in Großbritannien durchgeführt. Die Ergebnisse des Forschungsprogramms veröffentlichten Sandford et al. im Jahr 1989 (Sandford et al., 1989a). Es wurden alle Schätzergebnisse auf das Basisjahr 1986/87 hochgerechnet, um eine Bewertung der Kosten des Steuersystems für diesen Zeitraum insgesamt zu erhalten. Die ursprüngliche Studie zur Schätzung der Erbringungskosten der Umsatzsteuer im Jahr 1977/78 (Sandford et al., 1981a) bezeichnet Godwin als eine "innovative empirical study". "Firstly, it was an innovative empirical study on a scale never previously attempted in this field; secondly, the techniques developed acted as a template for the methodology used in subsequent studies; and thirdly, many of the methodological issues arose again during later studies (Godwin, 1995, 76-77)." Der gewählte methodische Ansatz, das heißt die postalische Umfrage auf der Basis einer großen Stichprobe, schloß eine Pilot-Studie, Nachfaßaktionen, und zwar telefonische und persönliche Interviews, und eine Überprüfung der Daten ein. Zudem konnte durch die Zusammenarbeit mit den öffentlichen Finanzbehörden eine ideale Stichprobe realisiert werden. Mit einem Stichprobenumfang von knapp 9 .100 Umsatzsteuerpflichtigen und einer Rücklaufquote von 31 % war die Auswertung der 2. 799 Daten mit Hilfe von statistischen Analysemethoden möglich. Die Ziele der Untersuchungen waren • die Erfassung der gesamten Erhebungskosten, also auch der Steuerverwaltungskosten, der Umsatzbesteuerung in Großbritannien, • die Aufdeckung von Bereichen bzw. Leistungen, die im öffentlichen und privaten Sektor zu hohen Kosten der Administration führen und • die Analyse und Bewertung von Erträgen der Steuererhebung, das heißt Zinsgewinnen und Geschäftsführungsvorteilen. 69 Obwohl die Umfragemethode einen Maßstab für die Messung der Steuererbringungskosten setzte, hatte sie Schwachstellen (Godwin, 1995, 93-98). Die Zusammenarbeit mit den öffentlichen Finanzbehörden war einerseits ein Vorteil bezüglich des Stichprobenumfangs und der Stichprobenstruktur, andererseits mußte dadurch die Anonymität der Teilnehmer an der Umfrage sichergestellt werden. Damit war eine Befragung von Nicht-Antwortem nicht möglich. Eine Datenverzerrung als Folge spezifischer Merkmale von Nicht-Antwortem konnte somit in der Datenanalyse nicht berücksichtigt werden. Godwin (Godwin, 1995, 95) würde zudem die Umfragemethode dahingehend modifizieren, mehr persönliche Interviews vor Ort in der Befragung einzusetzen, um das Arbeitsumfeld der Steuerpflichtigen in der Analyse berücksichtigen und damit Rückschlüsse auf deren allgemeine Einstellung zur Steuererbringung bzw. Buchhaltung ziehen zu können. Da die technologischen Voraussetzungen für eine qualitative Datenanalyse zum Zeitpunkt der Umfrage nicht gegeben waren, beschränkte sich die Umfrage hauptsächlich auf die Ermittlung von Kosten. Dennoch hatten die Teilnehmer an der Umfrage die Gelegenheit auch qualitative Angaben zu machen. So konnten sie beispielsweise die Frage beantworten, ob nach ihrer Meinung die Verwaltungsleistungen im Zusammenhang mit der Umsatzbesteuerung zu viel Zeit und Kosten beansprucht hätten (Godwin, 1995, 95). Die Grundsätze und Struktur der Umfragemethode zur Schätzung der Steuererbringungskosten der Umsatzbesteuerung in 1977 /78 fanden auch in den folgenden Studien Anwendung. Doch die Prüfung der Daten auf Zuverlässigkeit wurde eingeschränkt, und der Stichprobenumfang war geringer. Der methodische Ansatz, postalische Umfragen, denen eine Pilot-Studie vorausgeht, mit persönlichen Interviews zu ergänzen, bewährte sich. Das "Bath Survey Programme" unter der Leitung von Cedric Sandford umfaßte insgesamt sechs Umfragen, die in dem Zeitraum von 1977 bis 1987 durchgeführt wurden und gemeinsam das Ziel hatten, die Erhebungskosten des Steuersystems in Großbritannien zu quantifizieren. Im Folgenden werden die empirischen Ergebnisse zu den Steuererbringungskosten der einzelnen Studien zusammengefaßt. Sandford et al. (Sandford et al., 1981a, 147-158) ermittelten in den Jahren 1977 und 1978 die Steuererbringungskosten der Umsatzbesteuerung (V AT). Bei einem Stichprobenumfang von knapp 9.100 Umsatzsteuerpflichtigen und einer Rücklaufquote von 31 % konnten 2. 799 Antworten in die Auswertung einbezogen werden. Die postalische Umfrage, die in enger Zusammenarbeit mit den Finanzbehör- 70 den durchgeführt wurde, wurde ergänzt durch 220 telefonischen und 44 persönlichen Interviews sowie durch Gespräche mit professionellen Beratern und Diskussionen mit Vertretern der öffentlichen Finanzbehörden. Bei einem BruttoVolumen von 392 Mio. Pfund hatten die Steuerbringungskosten einen 9,26%-igen Anteil am Steueraufkommen. Sandford berücksichtigte weiter die Zinsgewinne bei der Umsatzsteuerveranlagung, so daß sich die Brutto-Steuererbringungskosten von 392 Mio. Pfund um 73 Mio. Pfund auf 319 Mio. Pfund reduzierten. Damit verringerte sich der Anteil der Steuererbringungskosten bereinigt um die Zinsgewinne von über 9% auf 7,5%. Die regressive Inzidenz der Steuererbringungskosten verschärfte sich unter Einbeziehung der Liquiditätseffekte. "However, costs remained positive and substantial for small fmns; and in some cases cash flow effects actually increase the regressive impact of the system (Godwin, 1995, 76)." Weiter wurden die Geschäftsführungsvorteile quantifiziert, und zwar mit dem Ergebnis, daß sich der Kostenanteil zusätzlich um einem Prozentpunkt von 7,5% auf 6,5% verringerte. Sandford et al. (Sandford et al., 1989a, 56) rechneten für die Jahre 1986-1987 die gesamten Erbringungskosten des Steuersystems Großbritanniens hoch. Die Daten hierzu stammten zum einen aus der VAT-Studie 1977/78 und zum anderen aus weiteren Umfragen bei privaten Haushalten und Unternehmen in den Folgejahren. In den Jahren 1981/82 wurden bei 783 Unternehmen die Kosten des Quellenabzugsverfahrens sowie der Abführung der Sozialversicherungsbeiträge mit Hilfe einer postalischen Umfrage ermittelt. Die Rücklaufquote betrug 29% bei einem Stichprobenumfang von insgesamt 3.039 Steuerpflichtigen. Die postalische Umfrage wurde ergänzt durch 17 persönliche Interviews. Es folgte eine Umfrage zu den Steuererbringungskosten der Verbrauchsbesteuerung, das heißt der Alkoholund Tabakbesteuerung in den Jahren 1982/83. Es konnten 99 Antworten zu den Kosten der Alkoholbesteuerung und 7 Antworten zu den Kosten der Tabakbesteuerung ausgewertet werden. In den darauffolgenden beiden Jahren wurde eine Umfrage auf der Basis einer großen Stichprobe zu den administrativen Kosten der persönlichen Einkommensbesteuerung, der Kapitalbesteuerung und der Abführung der Sozialversicherungsbeiträge durchgeführt. Es konnten 1.776 Antworten und damit eine Rücklaufquote von 43% realisiert werden. In den Jahren 1986/87 quantifizierte Sandford et al. im Rahmen eines "Follow-up sample" die Steuererbringungskosten der Umsatzbesteuerung (VAT) (680 Befragungen), des Quellenabzugsverfahrens (318 Antworten) und der Körperschaftsteuer (139 Antworten), um einen Vergleich zu den Ergebnissen der voran- 77 "lt was evident that sorne fums were efficient at handling things whether !hat involved taxation rnatters or other rnatters. Other firms were inefficient. Sornetirnes this was a function of the technology used, for exarnple whether systerns were cornputerised. More often it related to personal characteristics of individuals. Sorne were efficient, others were not (Wallschutzky, 1995, 293)." Auch für die Leistung der Steuererbringung gilt Arbeitsteilung. Diese Aufgabe ist regelmäßig in einem Unternehmen auf verschiedene Beschäftigte verteilt. Dies hat zur Folge, daß bei einer Umfrage, die nur von einem Beschäftigten beantwortet wird, dieser den zeitlichen und finanziellen Aufwand der anderen Leistungserbringer schätzen muß. Fehler der Kostenmessung sind damit nicht zu vermeiden. Tabelle 3.3.4: Selbsteinschätzung der Unternehmen bezüglich der Unternehmen A B C D E F G H I J K L Quelle: Opportunitätskosten pro Stunde Zeitaufwand für die Steuererbringung März 1992 November 1992 Veränderung A$ A$ in v.H. 65 20 69,2 (-) 20 35 75,0 (+) 25 14 44,0 (-) 15 20 33,3 (+) 25 55 120,0 (+) 60 100 66,6 (+) 60 - - 14 30 114,2 (+) 55 65 18,2 (+) 27 20 25,9 (-) 42 10 76,2 (-) 20 20 0,0 Wallschutzky, 1995, 280. Eigene Berechnungen. 3.3.1.6 Neuseeland Auch für Neuseeland liegen empirische Ergebnisse zu den administrativen Kosten im privaten Sektor vor. Es sollen die Kernelemente der Studien von Hasseldine (Hasseldine, 1995) dargestellt werden.14 14 Auf die Darstellung der Schätzergebnisse von Prebble (Prebble, 1995, 321-352) soll aufgrund seiner speziellen Fragestellung verzichtet werden Es geht um die Schätzung der Steuerer- 78 Auf der Basis von zwei postalischen Umfragen in Neuseeland in den Jahren 1990/91 wurden die Steuererbringungskosten der Quellenabzugsverfahren (u.a. des Lohnabzugsverfahrens), der Besteuerung der Betriebsrenten (FBT) im Unternehmenssektor, der Unternehmenssteuern sowie die administrativen Kosten der Umsatzbesteuerung geschätzt (Hasseldine, 1995). Mit Hilfe einer Kooperation mit der öffentlichen Finanzbehörde (Inland Revenue Department) konnte eine optimale Zufallsstichprobe realisiert werden. Zur Wahrung des Datenschutzes wickelte das Inland Revenue Department die Umfrage so ab, daß die Anonymität der Steuerpflichtigen sichergestellt wurde. Nachforschungen bei Nicht-Antworten waren damit ausgeschlossen, ebenso wie entsprechende Nachfaß-Aktionen. Um den Rücklauf zu erhöhen, wurden zwei Erinnerungsschreiben versandt, die auch das Ziel hatten, die Adressaten zu motivieren, ihre Identität freiwillig zu offenbaren. Den Umfragen ging jeweils eine Pilot-Studie voraus. Die Zuverlässigkeit der Angaben wurde durch eine "check question" geprüft. 15 Es wurden zwei Umfragen für die Jahre 1990/91 durchgeführt, wobei die erste Umfrage zu den Quellenabzugsverfahren, genannt als "employer survey", auf einer Stichprobengröße von 4.743 Steuerpflichtigen beruhte. Die zweite Umfrage zu den Unternehmenssteuern und der Umsatzsteuer, als "GST survey" bezeichnet, hatte einen Stichprobenumfang von 9.541 Unternehmen. Während in der Umfrage "employer survey" eine Rücklaufquote von 40% realisiert werden konnte, wurde in der Umfrage "GST survey" nur eine Quote von 31 % erreicht (Hasseldine, 1995, 128). Zusätzlich zu den Steuererbringungskosten wurden auch die Zinsgewinne geschätzt. In der Tabelle 3.3.5 wird ein Überblick über die gesamten Steuererbringungskosten gegeben. Aus der Tabelle 3.3.5 ist ersichtlich, daß insbesondere für die Verwaltungsleistungen im Zusammenhang mit der Einkommensbesteuerung der Unternehmen eine externe Beratung in Anspruch genommen wurde. Während hier der Anteil der externen Beratungskosten an den gesamten Steuererbringungskosten bei 42% lag, war der entsprechende Kostenanteil der Quellenabzugsverfahren 9%. Es handelt sich bei den Quellenabzugsverfahren wie bei dem Lohnabzugsverfahren um typische innerbetriebliche Leistungen. bringungskosten "of the controlled foreign company regime of the New Zealand Income Tax Act 1976". 15 Die Fragestellung und das Ergebnis der "check question" wurden bereits im Kapitel 3.2 behandelt. 79 Die Tabelle 3.3.6 gibt einen Überblick über die durchschnittlichen Steuererbringungskosten der Quellenabzugsverfahren im Vergleich zu deren Zinsgewinnen, und zwar in Abhängigkeit der Unternehmensgröße, gemessen an der Beschäftigtenzahl. Tabelle 3.3.5: Steuererbringungskosten in Neuseeland 1990/91 Steuern SteuererAnteil der Anteil der Anteil der bringungsinnerbetriebexternen Besonstigen kosten insgeliehen Kosten ratungskosten Kosten samt in Mio. an den Kosten an den Koin v.H. NZ$ in v.H. sten in v.H. Quellenabzugs194,9 0,88 0,09 0,03 verfahren Betriebsrenten8,2 0,76 0,24 - steuer Umsatzsteuer 453,0 0,80 0,15 0,05 Einkommens1.881,9 0,54 0,42 0,04 besteuerung der Unternehmen Quelle: Hasseldine, 1995, 131. Eigene Berechnungen. Tabelle 3.3.6: Durchschnittliche Steuererbringungskosten der Quellenabzugsverfahren im Vergleich zu deren Zinsgewinnen in Neuseeland 1990/91 UnternehmensDurchschnittliche Durchschnittliche Ertrag-Kostengröße gemessen SteuererbringungsZinsgewinne in NZ $ Verhältnis an der kosten in NZ $ Beschäftigtenzahl 1-2 929 63 0,067 3-5 1.394 206 0,148 6-10 1.795 394 0,219 11-20 2.425 494 0,204 21-50 4.019 1.049 0,261 51-100 1.409 2.507 1,779 101-500 7.618 7.608 0,999 >500 9.539 92.152 9,661 Quelle: Hasseldme, 1995, 133. Eigene Berechnungen. 80 Es wird anhand der Tabelle 3.3.6 deutlich, daß die Zinsgewinne, insbesondere der Unternehmen ab 51 Beschäftigte die Kosten kompensierten oder sogar überkompensierten. Während in der Beschäftigtengrößenklasse "1-2 Beschäftigte" das durchschnittliche Ertrag-Kosten-Verhältnis bei knapp 0,07 lag, war dieser Wert in der Beschäftigtengrößenklasse ">500 Beschäftigte" fast 9,7. 3.3.1.7 Sonstige empirische Untersuchungen In einem kurzen Überblick sollen weitere Studien der Niederlanden und Spaniens hervorgehoben werden. Es handelt sich hierbei um Studien, die sich durch ihre Methode und Schätzergebnisse auszeichnen. Allers (Allers, 1994, 1995) führte für die Niederlanden zwei Umfragen zur Schätzung der Steuererbringungskosten des Unternehmenssektors und der privaten Haushalte durch.16 Zur Schätzung der administrativen Kosten der Unternehmenssteuern für das Jahr 1989 erfolgte eine postalische Umfrage bei 5.252 niederländischen Unternehmen17 in den Monaten April bis Juni 1990. Um die Rücklaufquote zu erhöhen, wurde ein Erinnerungssystem, eine Info-Hotline sowie das Angebot zur Wahrung der Anonymität eingesetzt. Von den 1.116 Antworten, konnten 1.053 verwendet werden. Dies entsprach einer Rücklaufquote von 20% (Allers, 1995, 180). Es wurde bei den Nicht-Antwortern mit dem Ziel recherchiert, einen möglichen Bias in der Datenanalyse zu berücksichtigen. Allers (Allers, 1995, 182) stellte fest, daß die Nicht-Antworter eine höhere Kostenbelastung empfanden als Antworter, so daß die Daten entsprechend gewichtet werden mußten. Das Kostenniveau stieg damit um 10%. Die Umfrage führte zu dem Ergebnis, daß die gesamten Unternehmenssteuern mit Kosten der Administration in Höhe von 4% in 1989 belastet waren. Zudem kam Allers bezüglich der Kostenverteilung zu dem folgenden Ergebnis. "Compliance costs per employee, or as a proportion of turnover, decrease sharply with firm size. Differences between economic sectors, however, must for a !arge part be attributed to differences in average firm size per sector. Only the trade sector incurs relatively high compliance costs across the size classes (Allers, 1995, 181)." 16 Die Umfrage bezog sich ebenfalls auf die überwälzten Kosten öffentlicher Transfers. Auf die Darstellung derErgebnisse soll aus systematischen Gründen verzichtet werden. 17 Die ursprüngliche Stichprobengröße betrug 5.393 Unternehmen, wobei jedoch ein Teil der Befragten nicht der Zielgruppe entsprachen (Allers, 1995, 179). 81 Um die Steuererbringungskosten der nierderländischen privaten Haushalte zu messen, wurde ein kommerzielles Meinungsforschungsinstitut beauftragt, in den Monaten September bis Dezember 1991 eine postalische Umfrage bei 13.129 Haushalten durchzuführen. Eine Rücklaufquote von 44% konnte realisiert werden. Das Verhältnis der Kosten der Einkommensbesteuerung zum Aufkommen betrug 32%, wobei dieses Verhältnis sich auf 1,4% reduziert, werden die Steuern, die durch das Quellenabzugsverfahren erhoben werden, berücksichtigt (Allers, 1995, 186). Das Kostenverhältnis der Vermögensteuer betrug 17%. Für Spanien schätzten Diaz und Delgado (Diaz und Delgado, 1995) die Steuererbringungskosten der persönlichen Einkommensbesteuerung des Jahres 1990. Der geschätzte Anteil der Steuererbringungskosten am Steueraufkommen betrug 3,3%. Hervorzuheben ist, daß auch Ziel dieser Studie die Ermittlung der psychologischen Kosten der Steuererbringung war. "The evaluation of the psychological cost to Spanish taxpayers that presenting the tax declaration involves was performed using four indicators: how they perceive the time dedicated to this task, what part of this fiscal obligation is most disliked, the state of mind upon finishing the complete process and the conversational time occupied by the topic of filing tax returns (Diäz und Delgado, 1995, 220)." Der Anteil derjenigen, die die Steuererbringung als zivile Pflicht akzeptierten, lag bei 50,6%. Die Ablehnung der Steuerpflichtigen richtete sich hauptsächlich gegen die Steuerbelastung als solches (31 % ) und die Verwendung der Steuergelder (27,8%). 51% der Befragten empfanden die Steuererbringung als "heavy burden". 61,9% gaben an, daß sie sich häufig mit dem Thema der Steuererklärung beschäftigten und auch mit anderen darüber diskutierten (Diaz und Delgado, 1995, 220221). 3.3.1.8 Beurteilung der Schätzmethoden und ihrer Ergebnisse Die Bewertung der Steuererbringungskosten steht im Mittelpunkt der internationalen Kostenanalyse. Ziel ist, die Schätzmethode und die Ergebnisse zu verbessern, um den politischen Entscheidungsträgern verläßliche und operationale Daten zur Höhe und Verteilung der überwälzten Kosten im Steuerbereich zu liefern. Die Entscheidung für eine postalische Umfrage auf der Basis einer großen Stichprobe hat den entscheidenden Vorteil, eine Datenanalyse auf der Grundlage von repräsentativen Daten durchführen zu können. Um die Repräsentativität einer Umfrage und damit ihren Erfolg sicherstellen zu können, ist eine enge Zusammenarbeit mit den öffentlichen Institutionen, insbesondere der Finanzbehörde, sinnvoll. 82 Zur Erreichung einer hohen Rücklaufquote ist der Einsatz eines Erinnerungssystems unerläßlich. Zudem bewährte sich die Durchführung einer Pilot-Studie. Die Anwendung statistischer Analyseverfahren, wie zur Schätzung des funktionalen Zusammenhangs zwischen Kosten und Unternehmensgröße oder auch des Einflusses bestimmter Merkmale, wie z.B. Einkommen, Familienstand oder Alter, auf die administrativen Kosten im Zusammenhang mit der Einkommensbesteuerung, ist ein wesentlicher Baustein in der Kostenanalyse. Die empirischen Ergebnisse belegen, daß auf eine Schätzung der Erträge der Steuererbringung, das heißt die Zinsgewinne und die Geschäftsführungsvorteile, nicht zu verzichten ist. Die Schätzung der psychologischen Kosten gibt einen Einblick in die subjektive Einschätzung des privaten Sektors und kann somit Erklärungsansätze für das Steuererbringungsverhalten liefern. Hierzu liegen bisher wenige empirische Ergebnisse vor. Ist das Ziel der Umfragen auf der Basis großer Stichproben erreicht, das heißt, die politischen Entscheidungsträger sind sich der Bedeutung der Kosten bewußt und berücksichtigen diese bei ihren Entscheidungen, so erfordern die Nachteile dieser Methode, das heißt der Mangel an detaillierten Informationen, Fehleinschätzungen etc., den Einsatz der Fallstudien-Methode. Die empirischen Ergebnisse dieser intensiven Kostenermittlung legen die Schwierigkeiten offen, die mit der Kostenmessung verbunden sind. Die Schwachstellen sind die Bewertung der Zeit und die Abgrenzung und vollständige Erfassung der administrativen Leistungen. Die unterschiedliche Effizienz bei der Leistungserbringung, eine wesentliche Ursache der regressiven Kosteninzidenz, kann nur mit Hilfe von Fallstudien herausgefiltert werden. 3.3.2 Über die nationalen Schätzmethoden und Ergebnisse seit 1963 3.3.2.1 Überblick über die empirischen Studien Strümpel (Strümpel, 1966, 70-71) schätzte den "versteckten öffentlichen Bedarf• 18 des Jahres 1963 mit Hilfe einer Umfrage, für die das Meinungsforschungsinstitut EMNID den Auftrag erhielt. Das Seminar für Finanzwissenschaft 18 Es wird an dieser Stelle auf die im Kapitel 2.2.1 dargestellte begriffliche Abgrenzung zwischen dem versteckten öffentlichen Bedarf und den überwälzten Kosten der Administration hingewiesen. 83 an der Universität Köln führte 1958 eine Pilot-Studie durch. Es wurden 1.009 Selbständige, das heißt Unternehmer und Freiberufler, zu den Kosten befragt. Die Rücklaufquote ist unbekannt. Als Ergebnis stellte Strümpel fest, daß der zeitliche Aufwand monatlich 22 Stunden pro Unternehmen war, und die externen Kosten pro Monat DM 60,00 betrugen. Die Kosten hatten eine regressive Wirkung (Strümpel, 1966, 75). Die Industrieund Handelskammer zu Koblenz (Industrieund Handelskammer zu Koblenz, 1976) ermittelte 1976 durch eine bei 29 Industrieund Handelsunternehmen19 verschiedener Größenordnung und Branchenzugehörigkeit den Zeitaufwand und die Kosten für Tätigkeiten, die auf Gesetzen, Verordnungen oder Erlassen beruhen. Die Unternehmen waren im Durchschnitt mit DM 60.200,00 im Jahr belastet, dies entsprach einer Kostenbelastung je Mitarbeiter von DM 167,00. Die Kosten verteilten sich mit 46% auf den Personalbereich, mit 35% auf den steuerlichen Bereich und mit 19% auf die Statistiken und sonst. Meldungen. Es wurde weiter als Ergebnis festgehalten, daß die notwendigen Arbeitsstunden je Mitarbeiter mit zunehmender Unternehmensgröße abnahmen. Es wurden zwei wesentliche Forderungen entwickelt. Zum einen sollen im Gesetzgebungsverfahren die Kosten der Administration quantifiziert werden, und zum anderen soll den Unternehmen mit weniger als 100 Mitarbeitern ein Steuerbonus zur Entlastung eingeräumt werden (Industrieund Handelskammer zu Koblenz, 1976, 3-10). Hamer (Hamer, 1979, 109-138) führte bei 434 Handwerksunternehmen 1979 zu der Kostenbelastung durch den sozialrechts-, steuer-, statistikund betriebsbedingten Bürokratieaufwand eine Umfrage durch. Diese Befragung dauerte ein Jahr, wovon sieben Monate Feldarbeit in den Unternehmen waren. Es konnte eine Rücklaufquote von 84% realisiert werden, so daß in die Auswertung 365 Antworten eingingen. Es wurden insgesamt 187 verschiedene, auf Handwerksbetriebe überwälzte Leistungen erfaßt, für die jeweils der zeitliche Aufwand und die Kosten geschätzt wurden. Die durchschnittliche Belastung je Unternehmen betrug DM 49.723,74. Der sozialrechtsbedingte Aufwand hatte an der Gesamtkostenbelastung einen durchschnittlichen Anteil von 48,3%, der steuerbedingte Bürokratieaufwand einen Anteil von 16,4%, der statistikbedingte Aufwand einen Anteil von 10,3% und der betriebsbedingte Bürokratieufwand einen Anteil von 25%. Als Ergebnis stellte Hamer eine relative Mehrbelastung von Kleinunternehmen gegenüber relativ abnehmender Belastung mit Verwaltungsarbeiten bei zunehmender Unternehmensgröße fest. Das Handwerk war als Branche aufgrund seiner kleinbetrieblichen Struktur und der geringen Erfahrung bei der Ausübung dieser Tätigkeiten besonders stark belastet. 19 Zu der Rücklaufquote und der Umfragemethode, z.B. postalisch oder persönlich, liegen keine Angaben vor. 84 Eine persönliche Intensiverhebung wurde von Klein-Blenkers (Klein-Blenkers, 1980, 22ff.) im Jahr 1979 durchgeführt, um die Kostenbelastung von 100 Industrieunternehmen verschiedener Größenordnung und Branchenzugehörigkeit zu messen. Die Umfrage erfolgte in drei Abschnitten. Zunächst wurden die Unternehmen nach ihrer Einschätzung bezüglich der Belastung mit den überwälzten Leistungen befragt. Darauf folgte eine genaue Erhebung des zeitlichen Aufwandes und der Kosten für die Verwaltungsleistungen in den Unternehmen, und zwar auf der Basis persönlicher Interviews und des Rechnungswesens. Schließlich sollten die Unternehmen im dritten Abschnitt Angaben zu Möglichkeiten der Entlastung machen. Von den 100 an der Umfrage beteiligten Unternehmen schätzten 77 die Belastungsquote mittelständischer Industrieunternehmen relativ zu den größeren Unternehmen höher ein. Die Kostenanalyse ergab, daß die durchschnittliche Belastung 1979 je Unternehmen DM 142.056,00 betrug, woraus pro Beschäftigten eine Belastung von DM 1.466,00 resultierte. Der Anteil des Personalbereichs an der Gesamtbelastung war 40% und der des Steuerund Abgabenbereichs 20%. Der Statistikbereich sowie sonstige Hilfsdienste (Beschaffen, Durcharbeiten und Einführen neuer Gesetze) hatten jeweils einen Anteil von 10% an der Gesamtbelastung. Der externe Kostenanteil war 20% (Klein-Blenkers, 1980, 47). Die Analyse der Kosten in Abhängigkeit der Größenordnung der Unternehmen führte zu dem Ergebnis der regressiven Kosteninzidenz. Klein-Blenkers verweist in diesem Zusammenhang auf die Wettbewerbsnachteile und konzentrationsfördernden Wirkungen (Klein-Blenkers, 1980, 96). Als Möglichkeit der Kostenentlastung nannten 64% der Unternehmen eine Vereinheitlichung und Vereinfachung des Formularund Berichtswesens. 56% der Befragten sahen im Abbau von Statistiken und Erhebungen potentielle Kostenentlastungen (Klein-Blenkers, 1980, 89). Nach der Hochrechnung von Klein-Blenkers hatte der Wirtschaftsbereich Industrie im Jahr 1979 eine Gesamtbelastung von 7 bis 8 Mrd. DM zu tragen (Klein-Blenkers, 1980, 92). Die Handelsunternehmen und ihre Belastung mit den Kosten der Administration im Steuerbereich stehen im Mittelpunkt der Studie von Täuber (Täuber, 1984). Zur Schätzung der Kosten wurde eine Umfrage mit Hilfe der Veröffentlichung eines Fragebogens in den Fachzeitschriften "Der Einzelhandelsberater" und "Cheftelegramm" veröffentlicht, und zwar in der Maiund Juniausgabe 1983. Bei einer Rücklaufquote von 3,7% wurden 440 ausgefüllte Umfragebögen zurückgeschickt. In der Untersuchung konnten die Antworten von 373 Handelsunternehmen verwertet werden. Die Befragung bezog sich auf die Steuererbringungskosten sowie auf die administrativen Kosten der Quellenabzugsverfahren. Da eine Beteiligung von größeren Unternehmen, die ab 500 Mio. DM Umsatz erwirtschafteten, in der Stichprobe nicht vertreten waren, gelten die Stichprobenergebnisse für kleine und mittelständische Handelsunternehmen. Die durchschnittliche Gesamtbelastung der Unternehmen war DM 41.886,00. An dieser Belastung waren die Infor- 85 mationskosten mit DM 5.209,00, die EDV-Kosten mit DM 9.306, die Beratungskosten mit DM 10.214,00, die Vollzugskosten mit DM 16.330,00 und die Kosten der Betriebsprüfung mit dem 827,00 beteiligt (Täuber, 1984, 133). Die durchschnittliche Belastung je Beschäftigten betrug DM 1.269,00. Mit Hilfe der Umsatzsteuerstatistik führte Täuber eine Hochrechnung durch, die die Gesamtbelastung des Handels auf39,l Mrd. DM, das heißt auf 16% des Aufkommens der in die Untersuchung einbezogenen Steuern, schätzte. Zur Reduzierung der Steuererbringungskosten führte Täuber die Erhöhung der Effizienz in den öffentlichen Verwaltungen sowie Maßnahmen zur Steuervereinfachung an. Tiebel (Tiebel, 1986) schätzte für das Jahr 1984 die administrativen Kosten im Haushaltsund Unternehmenssektor. Den privaten Haushalten entstehen Kosten durch die Lohnsteuer-, Einkommensteuerund Vermögensteuerveranlagung sowie durch sonstige Steuern. In Zusammenarbeit mit der Gesellschaft für Konsumund Absatzforschung in Nürnberg wurden die Daten mit Hilfe einer repräsentativen Mehrthemen-Untersuchung erhoben. Die Stichprobe bestand aus 2.000 deutschen Männern und Frauen im Alter von 16-69 Jahren, und zwar aus der damaligen Bundesrepublik einschließlich Westberlin (Tiebel, 1986, llO). Die Interview-Umfrage wurde in dem Zeitraum vom 4. bis zum 18. Oktober durchgeführt. In der Auswertung konnten 1.933 Antworten berücksichtigt werden. An der Gesamtbelastung hatten die administrativen Kosten durch die Lohnsteuer einen Anteil von 13%, durch die Einkommensteuer von 20%, durch die Vermögensteuer von 40% und durch die sonstigen Steuern von 28%. Hieraus wurde anhand einer Hochrechnung die Spannweite für die Gesamtbelastung zwischen 3,5 Mrd. DM und 4,41 Mrd. DM geschätzt. Um die Verwaltungskosten der Unternehmen im Steuer-, Personalund Statistikbereich zu schätzen, erfolgten drei Befragungen. Erstens wurde mit Hilfe der Zeitschrift "Impulse" ein Fragebogen veröffentlicht. Zweitens erfolgte eine Intensiverhebung, das heißt persönliche Interviews, in ausgewählten großen Unternehmen. Drittens fand bei diesen eine Kontrolluntersuchung statt. Es wurden insgesamt 444 Fragebögen ausgewertet. Es handelte sich um Antworten von Unternehmen jeder Größenordnung und Branchenzugehörigkeit, wobei allerdings die unteren Unternehmensgrößenklassen den Schwerpunkt bildeten. Die Verwaltungsbereiche Steuern, Personal und Statistik trugen jeweils zu 65%, 28% und 7% zur Gesamtbelastung bei. Laut Hochrechnung ergab sich für den Unternehmenssektor eine Gesamtbelastung in Höhe von 70,49 Mrd. DM bis 71,16 Mrd. DM im Jahr. Bannock und Albach (Bannock und Albach, 1987, 22-25) befragten 1987 kleine Unternehmen in Großbritannien und Deutschland mit Hilfe einer postalischen Umfrage zu den Steuererbringungskosten der Umsatzbesteuerung. Es konnten 262 86 Antworten aus Großbritannien bei einer Rücklaufquote von 44% und 197 Antworten aus Deutschland bei einer Rücklaufquote von 25% in die Auswertung einbezogen werden. Im Durchschnitt brauchte ein deutsches Unternehmen für seine Umsatzsteuerangelegenheiten 16, 1 Tage, während die englischen Betriebe lediglich im Durchschnitt 10,1 Tage hierfür aufwendeten. Ein weiteres Ergebnis war, daß nur 20,2% der englischen Unternehmen sich im Zusammenhang mit der Umsatzbesteuerung für einen Steuerberater entschieden, während in Deutschland der Anteil bei 32,5% lag. Zudem kamen die Autoren zu dem Ergebnis einer regressiven Kosteninzidenz und begründeten diese wie folgt: "Die Ursachen liegen in den Economies of Scale begrundet, die auch bei steuerlich bedingten Verwaltungskosten gegeben sind, vor allem, weil in den Kleinstunternehmen viele Arbeiten vom Eigentümer bewältigt werden müssen, dessen Opportunitätskosten relativ hoch sind (Bannock und Albach, 1987, 30)." Die administrativen Kosten im Sozialbereich schätzte Harders (Harders, 1988) durch eine postalische Umfrage bei 250 Industrieunternehmen von unterschiedlicher Größenordnung und Branchenzugehörigkeit in dem Zeitraum zwischen April 1986 und des gleichen Monats im Jahr 1987. Die Rücklaufquote betrug 12,5%, so daß 31 Antworten in der Analyse berücksichtigt werden konnten. Nach Harders hatte die Studie den Charakter einer Pilotstudie (Harders, 1988, 228). Der Anteil der Verwaltungskosten an den im Durchschnitt gezahlten Löhnen und Gehälter war ca. 3%. Laut Hochrechnung entstanden dem produzierenden Gewerbe administrative Kosten im Sozialbereich von 8,9 Mrd. DM. Kitterer20 (Kitterer, 1989) schätzte durch eine Befragung von 20.000 schleswigholsteinischen Unternehmen verschiedener Größenordnung und Branchenzugehörigkeit die Bürokratiebelastung im Personal-, Steuerund Abgabenund Statistikbereich für 1989. Es konnten bei einer Rücklaufquote von 11 % 2.002 bis 1.979 Antworten verwertet werden. Die jährlichen durchschnittlichen Gesamtkosten je Unternehmen betrugen DM 21.725,00, woraus sich pro Beschäftigten im Durchschnitt eine Belastung von DM 477,00 ergab. Die Anteile des Personal-, Steuerund Abgabenund Statistikbereich betragen jeweils 43,8%, 49,1 % und 7,1 %. Die Hochrechnung mit Hilfe der Anzahl der Erwerbstätigen ( ohne Erwerbstätige beim Staat) ergab eine Gesamtbelastung für die Bundesrepublik Deutschland (vor der Wiedervereinigung) von 10,5 Mrd. DM. Ein weiteres Ergebnis der Studie war die regressive Inzidenz der Kosten. Durch die Anwendung des Opportunitätskostenprinzips kalkulierte Rappen (Rappen, 1989, 221-245) die Steuererbringungskosten. Es wurden die Steuererhe20 Da die Daten der Kitterer-Studie die Basis für die multivariate Regressionsanalyse im Kapitel 3 .4 bilden, soll an dieser Stelle eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse genügen. 93 Tabelle 3.4.3: Einteilung der Stichprobe nach Wirtschaftsbereichen Wirtschaftsbereiche Einteilung der Unternehmen nach Wirtschaftsbereichen in v.H. Industrie 11,7 Handel 31,6 Handwerk 38,6 Dienstleistungsbereich 18,1 Quelle: Kitterer, 1989, 12-13. Der Anteil der befragten Unternehmen, die bis zu 50 Beschäftigte haben, liegt im Erhebungsjahr bei 85,7%. Es handelt sich damit um eine Stichprobe, die hauptsächlich aus Unternehmen kleiner bis mittlerer Größenordnung nach dem Kriterium der Beschäftigtenzahl besteht. Wird die Zugehörigkeit eines Unternehmens zu einer bestimmten Umsatzgrößenklasse als ein Maßstab für die Unternehmensgröße herangezogen, so bestätigt sich dieses Ergebnis. 77,6% der Unternehmen haben einen Jahresumsatz bis zu 10 Mio. DM. Der Anteil der Unternehmen mit einem Jahresumsatz von 100 Mio. DM und mehr beträgt nur 2,6%. Damit läßt sich als Ergebnis für die Unternehmensstruktur in der Stichprobe feststellen, daß überwiegend Unternehmen kleiner und mittlerer Größenordnung an der Befragung teilnahmen. Die Unternehmen der Wirtschaftsbereiche Handel und Handwerk sind in der Stichprobe mit einem Anteil von 70,2% vertreten, so daß zu prüfen ist, ob die beiden anderen Wirtschaftsbereiche Industrie und Dienstleistung in der Stichprobe relativ zu wenig repräsentiert sind. Die Verteilung der Unternehmen hinsichtlich Größenordnung (Beschäftigtenzahl) und Wirtschaftsbereich in der Stichprobe kann auf eine mögliche Schwachstelle des Datensatzes hindeuten. Es sind in der Stichprobe Handelsund Handwerksunternehmen kleiner und mittlerer Größenordnung stark repräsentiert, so daß eine Verzerrung der Daten zu den der Administration vermutet werden könnte. Es ist zu prüfen, ob diese Unternehmensstruktur für das Land Schleswig-Holstein als repräsentativ anzusehen ist. Die Verteilung des Handels, des verarbeitenden Gewerbes und des Baugewerbes in Schleswig-Holstein im statistischen Erhebungsjahr 1987 weicht von der Datenverteilung in der Stichprobe aus dem Jahr 1989 ab. Für das Stichprobenjahr 1989 94 liegen keine Daten des Statistischen Landesamtes Schleswig-Holstein vor (Statistisches Landesamt, 1993, 77-78). Im Erhebungsjahr 1987 des Statistischen Landesamtes wurden in SchleswigHolstein 26.859 Arbeitsstätten im Handelsbereich, 11.915 Arbeitsstätten im Wirtschaftsbereich "Verarbeitendes Gewerbe" und 8.487 Arbeitsstätten im Baugewerbe gezählt. Die Gesamtzahl der schleswig-holsteinischen Arbeitsstätten beträgt 100.903, so daß knapp 47% der gesamten Arbeitsstätten den Wirtschaftsbereichen Handel, Verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe zuzuordnen sind. In der Stichprobe ist der vergleichbare Anteil der Handelsund Handwerksbetriebe 70,2%. Damit sind Handelsund Handwerksunternehmen in der Stichprobe deutlich zu stark repräsentiert, wenn die Unternehmensstruktur in Schleswig-Holstein des Jahres 1987 als Referenz genommen wird. Weiter ist als Ergebnis festzuhalten, daß in 1987 der Anteil der Arbeitsstätten mit bis zu 50 Beschäftigten bei 97,4% in Schleswig-Holstein liegt. In der Stichprobe ist der entsprechende Anteil 85,7%. Somit läßt sich feststellen, daß die Verteilung der Unternehmen nach Beschäftigtengrößenklasse in der Stichprobe der Verteilung der Arbeitsstätten in Schleswig-Holstein sehr nahe kommt. Daher soll das Problem einer schiefen Datenverteilung hinsichtlich der Größenordnung (Beschäftigtenzahl) der befragten Unternehmen vernachlässigt werden. Das Problem einer etwaigen Verzerrung in Hinblick auf die Verteilung der Wirtschaftsbereiche in der Stichprobe bleibt bestehen und muß bei der Regressionsanalyse Berücksichtigung finden. Ergeben die Testverfahren, daß die Variable "Wirtschaftsbereich" für die Abhängigkeit der Kosten von der Unternehmensgröße nicht signifikant ist, so könnte die vorliegende Datenverzerrung zugunsten der Handelsund Handwerksunternehmen vernachlässigt werden. Im Durchschnitt entstehen Kosten der Administration von DM 21.725,00 je Unternehmen, wobei der Personalbereich mit 43,8%, der Steuerund Abgabenbereich mit 49, 1 % und der Statistikbereich mit 7, 1 % zur Gesamtbelastung beitragen. Die innerbetrieblichen Lohnund Lohnnebenkosten haben einen Anteil von 64% an den Gesamtkosten, die externen Beratungskosten entsprechend 36%. Die durchschnittliche Gesamtbelastung im Industriebereich beträgt DM 39.987,00, im Handelsbereich DM 16.754,00, im Handwerksbereich DM 18.608,00 und im Dienstleistungsbereich DM 23.584,00. Die Kostenbelastung schwankt je nach Wirtschaftsbereich, wobei ebenfalls das Verhältnis der innerbetrieblichen Kosten zu den externen Kosten variiert. Der Anteil der externen Beratungskosten an den Gesamtkosten beträgt im Industriebereich 32,3%, im Handelsbereich 45%, im Handwerksbereich 37,4% und im Dienstleistungsbereich 27,3%. Bezogen auf die Beschäftigtenzahl sind der Handel bzw. das Handwerk mit DM 669,00 bzw. DM 95 677,00 Kosten je Beschäftigten im Vergleich zur Industrie (DM 263,00) und Dienstleistung (DM 490,00) stark belastet (Kitterer, 1989, 14-18). Tabelle 3.4.4: Kosten der Administration je Beschäftigten: Die Kitterer-Studie Wirtschaftsbereich Kosten je Beschäftigten in DM insgesamt Personalund Steuerund StatistikSozialbereich Abgabenbereich bereich Industrie 263 121 113 29 Handel 669 298 334 38 Handwerk 677 284 341 51 Dienstleistung 490 213 258 19 linsgesamt 1476 1208 1234 134 1 Quelle: Kitterer, 1989, 18. Kitterer (Kitterer, 1989, 19-21) stellt für die Stichprobe fest, daß die administrativen Kosten von der Unternehmensgröße abhängig sind. In der Größenklasse "1 bis 10 Beschäftigte" liegen die durchschnittlichen Kosten je Beschäftigten bei DM 2.067,00, in der Klasse "l.000 bis 5.000 Beschäftigte" allerdings nur bei DM 173,00. Mit zunehmender Beschäftigtenzahl sinkt damit die Belastung je Beschäftigten. Mit zunehmender Unternehmensgröße (Beschäftigtenzahl) nimmt ebenfalls der Anteil der externen Beratungskosten an den Gesamtkosten ab, wobei die absolute Gesamtbelastung zunimmt. In der Größenklasse "1 bis 10 Beschäftigte" ist der Anteil der Beratungskosten an den Gesamtkosten 46, 1 %, der entsprechende Anteil in der Größenklasse "1.000 bis 5.000 Beschäftigte" ist 14,4%. Tabelle 3.4.5: Durchschnittliche Kosten nach Beschäftigtengrößenklassen: Die Kitterer-Studie Beschäftigte Kosten in DM Kosten in DM je Unternehmen je Beschäftigten 1-10 10.923 2.067 10-50 20.367 875 50-100 36.495 503 100-500 55.396 280 500-1000 115.129 168 1000-5000 334.353 173 linsgesamt 121.725 1477 1 Quelle: K1tterer, 1989, 19. 96 Tabelle 3.4.6: Durchschnittliche interne und externe Kosten nach Beschäftigtengrößenklassen: Die Kitterer-Studie Beschäftigte Anteil der Lohnund LohnneAnteil der Beratungskosten an benkosten an den Gesamtkoden Gesamtkosten in v.H sten in v.H 1-10 53,9 46,1 10-50 60,0 40,0 50-100 65,0 35,0 100-500 72,0 28,0 500-1000 73,0 27,0 1000-5000 85,6 14,4 Insgesamt 64,0 36,0 Quelle: Kitterer, 1989, 20. Die Ergebnisse der statistischen Analyseverfahren sollen Aufschluß darüber geben, welche Variablen die Kosten der Administration erklären. Von Bedeutung ist hierbei die Prüfung der Hypothese der Abhängigkeit der Kosten von der Unternehmensgröße und der regressiven Kosteninzidenz. Weiter ist von Interesse, ob die Kosten vom Wirtschaftsbereich abhängig sind. Mit Hilfe statistischer Tests wird dieses Ergebnis der deskriptiven Datenanalyse geprüft. Die empirischen Ergebnisse lassen die Hypothese zu, daß die Entscheidung für bzw. gegen eine externe Beratung für die Kosten der Unternehmen im administrativen Bereich relevant sind. Aus diesem Grund wird getestet, ob diese Entscheidung die Kosten der Administration signifikant beeinflußt. 3.4.3 Eine multivariate lineare Regressionsanalyse 3.4.3.1 Funktionaler Zusammenhang zwischen den Kosten der Administration und der Unternehmensgröße Die Umfrageergebnisse des Jahres 1988 zu den "Kosten der Bürokratieüberwälzung", so der Titel der Studie von Kitterer, stellen die Basis für die Regressionsanalyse zur Überprüfung der folgenden Arbeitshypothesen dar.23 24 23 Die Daten wurden der Verfasserin freundlicherweise vom Bund der Steuerzahler SchleswigHolstein e.V. für wissenschaftliche Zwecke zur Verfügung gestellt. 97 Die Arbeitshypothesen sind: • Die Kosten der überwälzten Leistungen sind von der Unternehmensgröße abhängig. • Die Überwälzung von administrativen Leistungen vom öffentlichen auf den Unternehmenssektor führt zur einer regressiven Kosteninzidenz, das heißt, kleinere Unternehmen sind relativ stärker belastet. • Die Wirtschaftsbereiche Handel und Handwerk sind vergleichsweise mehr mit den Kosten belastet als andere Wirtschaftsbereiche. • Die Unternehmensentscheidung für oder gegen die Inanspruchnahme einer externen Beratung ist eine Erklärungsvariable für die administrativen Kosten. Diesen Arbeitshypothesen wird durch entsprechende Modellformulierungen Rechnung getragen. 25 Um die Abhängigkeit der Verwaltungskosten von der Unternehmensgröße (Beschäftigtenzahl) schätzen und testen zu können, soll mit Hilfe einer Regressionsanalyse der Verlauf und die funktionale Form der Höhe der Kosten in Abhängigkeit von der Beschäftigtenzahl spezifiziert werden.26 24 Die Vorgehensweise bei einer linearen Regressionsanalyse wird u.a. erläutert bei Hansen (Hansen, 1993, 51-109), Backhaus et al. (Backhaus et al., 1990, 1-42), Johnston (Johnston, 1984, 12-47) und Stier (Stier, 1996, 237-253). 25 Die Rechtsform als erklärende Variable wird vernachlässigt, weil ein Einfluß nur auf die Kosten der überwälzten Leitungen im Steuerbereich zu erwarten wäre. Da das Ziel der Untersuchung ist, die Abhängigkeit der gesamten Kosten von bestimmten erklärenden Variablen festzustellen, muß aus systematischen Gründen auf diese spezielle Fragestellung verzichtet werden. 26 Als Erklärungsvariable wird zunächst die "Unternehmensgröße", und zwar gemessen an der Beschäftigtenzahl, gewählt. Da die Ergebnisse der empirischen Studien verdeutlichen, daß die Kosten der Administration im Unternehmenssektor von der Unternehmensgröße abhängig sind, soll diese empirische Hypothese als Rechtfertigung dafür dienen, vor der Modellevaluation keine Modellentwicklung anhand von Methoden der VariablenSelektion (Stier, 1996, 248-249) durchzuführen. Zudem werden im Verlauf der Regressionsanalyse, das heißt bei den Tests der Annahme der Strukturkonstanz, zusätzliche erklärende Variablen ins Regressionsmodell aufgenommen. Es werden hierbei die Möglichkeiten des zur Verfügung stehenden Datensatzes ausgeschöpft. Da heißt, daß die potentiellen erklärenden Variablen, zu denen in der Befragung Daten erhoben wurden, bei der Formulierung des Regressionsmodells berücksichtigt werden. 98 Es wird für jedes Unternehmen der folgende funktionale Zusammenhang zwischen der Beschäftigtenzahl und den Kosten der überwälzten Leistungen angenommen: (3.4.1) K ;= f(N;) mit Ni: Anzahl der Beschäftigten des Unternehmens i Ki: Kosten der Administration des Unternehmens i Die Abbildung 3.4.1 veranschaulicht das Stichprobenergebnis bezüglich des Beziehung zwischen der Anzahl der Beschäftigten und die Höhe der administrativen Kosten eines befragten Unternehmens, indem die Stichprobenwerte beider Variablen auf zwei Koordinatenachsen abgetragen sind. Abbildungen 3.4.1: Stichprobenergebnis bezüglich des Zusammenhangs zwischen Kosten und Beschäftigtenzahl27 100000 . . 90000 .. 80000 . . .. . . :E 70000 , ': . .. . . 0 1 .... . . C . - C 60000 .. •,_.. 1 . . i •.. •• .. .. 50000 I, ~ • •• . . 'I, .,, ... . • • 11-' •• • • 40000 . . . • • I •• e ·-··•-: .. . . ,. 30000 .. a, ...... .. .. . . . . 20000 ~,- • • • • .,. •• . •• ,.,. ~: • • 10000 . , .. -. . . ' . . . . 50 100 150 200 250 300 350 400 450 Baschlltigl& Da überwiegend Unternehmen bis zu 50 Beschäftigten in der Stichprobe vertreten sind, ist in diesem Bereich der Abbildung 3.4.1 eine sehr stark verdichtete Punktwolke festzustellen. Die Abbildung der empirischen Punkteverteilung kann nur ein erster Ausgangspunkt für Annahmen über den funktionalen Zusammenhang der Verwaltungskosten und der Unternehmensgröße sein. 27 Die Abbildung 3 .4.1 kann aufgrund der Skalierung und Besetzungszahlen nur einen groben Eindruck des Stichprobenergebnisses vermitteln. 99 Das allgemeine Ergebnis der deskriptiven Datenanalysen ist, daß zwischen der abhängigen Variablen "Kosten" und der unabhängigen Variablen "Unternehmensgröße (Beschäftigtenzahl)" kein linearer Zusammenhang besteht. Mit zunehmender Unternehmensgröße steigen die Kosten unterproportional, so daß von einer regressiven Kosteninzidenz gesprochen wird. Sandford faßt bezüglich der regressiven Wirkung der Kosten der Administration im Steuerbereich die Forschungsergebnisse für Großbritannien zusammen. "Tax compliance costs have undesirable distributional effects. They are capricious in their incidence and, especially for businesses, regressive -i.e. falling with disproportionate severity on small firms. Moreover this regressiveness is very pronounced, as is clear from all the studies in this volume where comparisons can be made between different sizes of firm. As the regressiveness applies to every tax, its effect is cumulative. Small firms competing with !arge frrms therefore suffer a state-created disadvantage (Sandford, 1995, 4-5)." Unter Berücksichtigung der in der Abbildung 3.4.1 dargestellten empirischen Punkteverteilungen und der empirischen Hypothese einer regressiven Kosteninzidenz wird der folgende nicht lineare funktionale Zusammenhang zwischen Kosten und Unternehmensgröße angenommen. (3.4.2) K = A Nr mit K: N: A: f: Kosten der Administration Beschäftigtenzahl (Mitarbeiter einschl. Inhaber) Niveauparameter Funktionsparameter mit f<l Mit zunehmender Beschäftigtenzahl N steigen die absoluten Kosten K unterproportional. Der konvexe Kurvenverlauf (f<l) beginnt im Ursprung. Dies bedeutet, daß die Kosten der überwälzten Leistungen keinen Fixkostenanteil haben: Bei einer Beschäftigung von Null entstehen keine Kosten im administrativen Bereich. Die Beschäftigtenzahl ist in der Stichprobe als Summe aus der Anzahl der Mitarbeiter und des Inhabers erfaßt, so daß davon ausgegangen werden kann, daß ohne Beschäftigung auch keine wirtschaftliche Transaktion, die zu einer administrativen Leistungserbringung im Auftrag des Staates führt, erfolgt. Der konstante Parameter A spezifiziert das allgemeine Kostenniveau. Bei gegebener Unternehmensgröße variiert die absolute Höhe der administrativen Kosten in Abhängigkeit der Werte des Niveauparameters A. Um die Abhängigkeit der administrativen Kosten von der Unternehmensgröße zu schätzen, ist die Anwendung einer nicht-linearen Schätzmethode naheliegend. Da 100 allerdings eine monotone Transformation der nicht-linearen Funktion (3.4.2) die Anwendung eines linearen Schätzverfahrens erlaubt, wird die Schätzmethode nach dem Prinzip der Methode der kleinsten Quadrate (KQ-Methode) gewählt.28 Gilt die Annahme des weißen Rauschens für das lineare Regressionsmodell, so liefert die KQ-Schätzung die beste lineare unverzerrte Schätzung (Hansen, 1994, 79-80). Um mit der KQ-Methode ein lineares Schätzverfahren durchführen zu können, muß zwischen der abhängigen Variablen "Kosten der Administration" (Yi) und der unabhängigen Variablen "Anzahl der Beschäftigten" (xi) ein funktionaler linearer Zusammenhang bestehen. Dies bedeutet, daß sich die Kosten und die Beschäftigtenzahl in einer konstanten Relation verändern. Die Linearisierung des nichtlinearen funktionalen Zusammenhangs (3.4.2) wird durch die logarithmisch lineare Funktionsform erzielt. Es gilt für jedes Unternehmen i die folgende Regressionsfunktion: mit Yi Xi ßo und ß1 Ui ln(Ki) In (Ni) Regressionskoeffizienten Störgröße Da insgesamt I Beobachtungen vorliegen, existiert ein System von I Gleichungen, das sich in der folgenden Matrizenschreibweise darstellen läßt. (3.4.4) Y = ßo + ß1 X+ U mit Y' X' ßo und ß1 U' (YI-···YI) (x1 .... xi) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (1=1.660) 28 Es wurden nicht-lineare Schätzverfahren durchgeführt. Da sich die Ergebnisse qualitativ nicht von denen der linearen Schätzung unterscheiden, soll aus Granden der einfacheren Darstellung die Schätzung mit Hilfe der KQ-Methode gewählt werden. 101 Durch die Schätzung der Regressionskoeffizienten ßo und ß1 im Regressionsmodell (3.4.4) kann die Lage der Regressionsgeraden determiniert werden. Es gilt anschließend zu prüfen, ob das Modell eine geeignete Datenbeschreibung liefert. Eine Schätzung der Regressionskoeffizienten nach der KQ-Methode basiert auf der Eigenschaft des arithmetischen Mittels der abhängigen Variablen, daß die Summe der Abweichungsquadrate minimal ist. Nach der KQ-Methode werden bedingte Mittelwerte geschätzt, mit der Folge, daß die Regressionskoeffizienten so bestimmt werden, daß die Summe der Abweichungsquadrate minimal wird. Damit lautet die Zielfunktion bei der Schätzung der Regressionskoeffizienten. Es gilt für die Zielfunktion S l I (3.4.6) S = L( Yi - xi ß)2 = 2:u~ i=l i=l Die Zielfunktion in Gleichung (3.4.6) ist bezüglich der Regressionskoeffizienten ß zu minimieren. Aus den Normalgleichungen (3. 4. 7) X' Y = X' X ß werden die Regressionskoeffizienten wie folgt geschätzt. (3.4.8) b = (X'X)- 1 X'Y mit A A A b' = (b0, b1) X'= (1, Xi, .. ,, X1) Die Varianz der Störgröße u (cru2) wird im Rahmen der KQ-Methode geschätzt. 2 M A uu (3.4.9) O"u = I-k-1 mit k: Anzahl der Freiheitsgrade 102 " . " u u: Streuung der Beobachtungswerte um die Regressionskurve (Reststreuung) Das Bestimmtheitsmaß R2 basiert auf dieser Streuungszerlegung und stellt das Verhältnis von erklärter Streuung zur Gesamtstreuung dar. I " L(Yi -y) 2 (3.4.10) R2 = i=I , mit O:;;R.2~1 I L(Yi -y) 2 i=l Die geschätzten Parameter müssen mit Hilfe von Testverfahren überprüft werden, um Aussagen über Schätzfehler treffen zu können: "Fehleraussagen sind prinzipiell nur dadurch möglich, daß wir eine Annahme treffen, wie die Beobachtungen von y zustande gekommen sind. Dabei wird im allgemeinen angenommen, das jeweilige lineare Regressionsmodell sei richtig, d.h. es hat die Daten von y erzeugt (Hansen, 1994, 61-62)." Es können Testverfahren nur dann ohne Fehler angewendet werden, wenn die Annahmen des Regressionsmodells erfüllt sind. Es werden die folgenden Annahmen für das lineare Regressionsmodell getroffen. a) Der Erwartungswert der Störgröße Ui ist gleich Null Da der bedingte Mittelwert von y bei gegebenem x, das heißt E(Yi \ Xi), gleich (xi ß) sein soll, muß der Erwartungswert der Störgröße den Wert Null haben. (A3.4.l) E(ui \ Xi) = E(ui) = 0 Die Abweichungen zwischen Modell und Beobachtungen heben sich im Mittel auf. b) Homoskedastizität Die Störgrößen Ui besitzen bei unterschiedlichen Werten der unabhängigen Variablen Xi die gleiche Varianz (cru2): (A3.4.2) c) Fehlende Autokorrelation 109 3.3.3.3 Test der Annahmen des linearen Regressionsmodells Im Folgenden soll geprüft werden, ob die Annahmen des linearen Regresionsmodells erfüllt sind. a) Annahme der Homoskedastizität Um die Annahme der Homoskedastizität zu überprüfen, soll ein F-Test anhand von KQ-Residuen durchgeführt werden. So kann ein Vergleich der KQ-Residuen zweier getrennter Regressionen Aufschluß über die Erfüllung der Annahme der Homoskedastizität geben. Im Rahmen von Zeitreihenanalysen wird in der Regel der Betrachtungszeitraum in Teilperioden unterteilt. Da es sich im vorliegenden Fall um eine Querschnittsanalyse handelt, sollen getrennte Regressionen für die einzelnen Wirtschaftsbereiche Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistung erfolgen, um einen Vergleich der KQ-Residuenvarianzen zu ermöglichen und damit eine etwaige Hetereoskedastizität aufdecken zu können (Hansen, 1994, 95). (3.4. 24) ylndustrie = ßolndustrie + ßundustrieXlndustrie + Ulndustrie (3.4.25) YHandel = ßoHandel + ßrnandelxHandel + UHandel (3. 4. 26) y Handwerk = ßoHandwerk + ßrnandwerkXHandwerk + U Handwerk (3.4.27) YDienstl. = ßooiensd. + ßmiensd.xDienstl. + UDiensd. Die KQ-Methode führt zu den folgenden Schätzgleichungen für die einzelnen Wirtschaftsbereiche: A (3.4.28) Y Industrie = 8,3 + 0,47Xlndustrie A (3.4.29) Y Handel = 8,1 + 0,5XHandel A (3.4.30) Y Handwerk = 8,4 + 0,42XHandwerk A (3.4.31) Y Dienstl. = 8,2 + 0,45XDienstl. 110 Ein Vergleich der KQ-Residuenvarianzen der Schätzungen (3.4.28) bis (3.4.31) gibt Aufschluß darüber, ob die Annahme der Homoskedastizität erfüllt sein könnte. Die Statistik (3.4.32) FHl == U'1ndustrie U1ndustrie X {IHandel -k -1) == 146,9 X 494 == O 82 " " Orndustrie -k -1) 457,9 X 194 ' U' Handel U Handel A 2 /\ 2 ist unter der Hypothese Ho: a Industrie = a Handel F-verteilt mit (IIndustrie-k1 )-und OHande1-k-l )- Freiheitsgraden. Da (3.4.33) FHI = 0,82 < Ftheoretisch = 1 gilt, kann die Hypothese Ho mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % nicht verworfen werden. Die Statistik (3.4. 34) FH2 == U'Handwerk V Handwerk X {Ilndustrie -k -1) == 274,8 X 194 == Ü 53 " " {IHandwerk -k -1) 146,9 X 681 ' U' Industrie Urndustrie /\ 2 A 2 ist unter der Hypothes Ho: a Handwerk= a Industrie F-verteilt mit OHandwerkk-l )-und Oindustrie-k-1 )- Freiheitsgraden. Da (3.4.35) FH2 = 0,53 < Ftheoretisch = 1 gilt, kann die Hypothese Ho mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % nicht verworfen. Die Statistik (3.4.36) FH3 == U'rndustrie Urndustrie X {IDienstl -k -1) == 149, 9 X 283 == O 72 " " {Ilndustrie - k-1) 297,1 X 194 ' U' Dienst! U Dienstl "2 A 2 ist unter der Hypothes Ho: a Industrie= a Dienstl F-verteilt mit Oindustrie-k-1)- und ODienstJ-k-1)- Freiheitsgraden. Da 111 (3.4.37) FH3 = 0,72 < Ftheoretisch = 1 gilt, kann die Hypothese Ho mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % nicht verworfen werden. Die Statistik (3.4.38) FH4 = U'Handwerk UHandwerk X (!Handel -k -1) = 274,8 X 494 = Q 44 A " (IHandwerk-k-1) 457,9x681 ' U' Handel U Handel "2 "2 ist unter der Hypothese Ho: a Handwerk= a Handel F-verteilt mit OHandwerkk-1 )-und OHande1-k-l )- Freiheitsgraden. Da (3.4.39) FH4 = 0,44 < Ftheoretisch = 1 gilt, kann die Hypothese Ho mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % nicht verworfen werden. Die Statistik (3.4.40) FHS = U'Handel UHandel X (IDienstl -k -1) = 457,9 X 283 = O 88 ", " (!Handel -k -1) 297,1 X 494 ' U Dienstl U Dienst! "2 "2 ist unter der Hypothese Ho: a Handel = a Dienst! F-verteilt mit OHandeJ-k-1)- und ODienst1-k-l)- Freiheitsgraden. Da (3.4.41) FH5 = 0,88 < Ftheoretisch = 1 gilt, kann die Hypothese Ho mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % nicht verworfen werden. Die Statistik (3.4.42) FH6 = U'Handwerk UHandwerk X (IDienstl -k -1) = 274,8 X 283 = Q 38 " " (!Handwerk - k-1) 297,9 X 681 ' U' Dienstl U Dienstl 112 A2 A2 ist unter der Hypothese Ho: a Handwerk= a Dienst! F-verteilt mit 0Handwerkk-l)-und ODienstI-k-1)- Freiheitsgraden. Da (3.4.43) FH6 = 0,38 < Ftheoretisch = 1 gilt, kann die Hypothese Ho mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % nicht verworfen werden. Trotzdem die Ergebnisse auf die Erfüllung der Annahme der Homoskedastizität schliessen lassen, ist zu beachten, daß die Ergebnisse je nach Einteilung der Beobachtungen und damit Regressionen variieren können. Es können sich auch unterschiedliche Ergebnisse in Abhängigkeit der Bildung der Teststatistik ergeben (Hansen, 1994, 96) b) Annahme der fehlenden Autokorrelation Bei Zeitreihenanalysen ist das Problem der Autokorrelation der Störvariablen offensichtlich. Die Autokorrelationstests prüfen, ob die Kovarianzen aufeinanderfolgenden Störvariablen gleich null sind und damit keine Autokorrelation vorliegt (Hansen, 1994, 97-103). Da es sich bei der vorliegenden Regressionsanalyse um eine Querschnittsanalyse handelt, stellt sich die Frage, wie eine fehlende Autokorrelation zu rechtfertigen wäre. Bezüglich der Schätzung des funktionalen Zusammenhangs zwischen den Kosten der Administration und der Anzahl der Beschäftigten (Unternehmensgröße) könnte Autokorrelation bedeuten, daß die Störvariable der Regressionsgleichung für das Unternehmen A mit der Störvariablen der Regressionsgleichung für das Unternehmen B im Erhebungsjahr 1988 korreliert wäre. Eine solche Abhängigkeit wäre denkbar, wenn beide Unternehmen der gleichen Branche angehören würden. Könnte Unternehmen A aufgrund der regressiven Kosteninzidenz gegenüber dem Unternehmen B einen Wettbewerbsvorteil erreichen, so müßte unter Umständen Unternehmen B einen Beschäftigungsverlust in 1988 hinnehmen und damit wegen der regressiven Kosteninzidenz auch eine relative Mehrbelastung. Wettbewerbsbeziehungen könnten somit zu autokorrelierten Störgrößen führen. Desweiteren muß im Rahmen einer Querschnittsanalyse auch dann mit Autokorrelation gerechnet werden, wenn eine falsche Kurvenform angenommen wurde (Hansen, 1994, 64). 113 Sandford stellt zur Inzidenz der Steuererbringungskosten in diesem Zusammenhang fest: "But because of differences in compliance costs between firms, in particular the differences between srnall and !arge fums, where competitive conditions exist in a particular market small fums are unlikely to be able to pass on to the consumer the whole of their net compliance costs. In other words, the differential incidence of compliance costs must have the effect of reducing the profitability of fums with high compliance costs, namely the srnall firms, thus adding to the pressures tending to squeeze small firms out of existence (Sandford, 1981b, 171)." Die von Sandford dargestellten Wirkungszusammenhänge sind empirisch nicht eindeutig bewiesen. Für die Schätzung des funktionalen Zusammenhangs zwischen den Kosten der überwälzten Leistungen und der Beschäftigtenzahl soll eine Autokorrelation der Störvariablen aufgrund der regressiven Kosteninzidenz und damit der Nutzung von Wettbewerbsvorteilen für Unternehmen der gleichen Branche ausgeschlossen werden, weil dieser Kausalzusammenhang empirisch nicht belegt, sondern nur vermutet wird. Bezüglich der gewählten Kurvenform, die in Gleichung (3.4.2) formal dargestellt wird, ist festzustellen, daß diese zwar zum einen aus der empirischen Punkteverteilung abgeleitet wurde und damit falsch sein könnte, zum anderen spiegelt die gewählte Kurvenform aber die allgemeinen Forschungsergebnisse zur Beziehung zwischen den Kosten und der Unternehmensgröße wider. Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß mit Einschränkungen aufgrund des Mangels eines plausiblen Tests von einer Erfüllung der Annahme der fehlenden Autokorrelation aufgrund der dargestellten Zusammenhänge ausgegangen werden soll. c) Normalverteilungsannahme Nach dem Zentralen Grenzwertsatz hat die Annahme der Normalverteilung von Ui nur bei kleinen Stichproben eine Bedeutung: "Wir können den zentralen Grenzwertsatz in zweierlei Weise zur Rechtfertigung der Normalverteilung verwenden: 1) Entweder die Störgrößen Ut unseres Modells sind das Mittel einer sehr großen Zahl kleinerer Fehler, so daß Ut deshalb normalverteilt ist oder 2) die KQ-Schätzer sind als gewogenes Mittel von Beobachtungen der Yt bei großem Stichprobenumfang auch dann norrnalverteilt, wenn die Verteilung f(yt\xt) keine Normalverteilung ist (Hansen, 1994, 68)." 114 Die Regressionsanalyse zur Schätzung des funktionalen Zusammenhangs zwischen den Kosten und der Unternehmensgröße verwendet einen Datensatz, der auf Angaben von 1.660 schleswig-holsteinsichen Unternehmen zurückgeht. Es handelt sich hierbei um eine große Stichprobe. Die Annahme normalverteilter Störgrößen wäre somit erfüllt. d) Test auf Strukturkonstanz In dem linearen Regressionsmodell (3.4.4) wird unterstellt, daß die Regressionskoeffizienten konstant sind. Die Annahme (A3.4.1) des Regressionsmodells, das heißt, die Annahme, daß sich die Abweichungen zwischen Modell und Beobachtungen im Mittel aufheben, impliziert Strukturkonstanz. Um die Annahme der Strukturkonstanz zu testen, soll zunächst der Frage nachgegangen werden, ob die Zugehörigkeit der Unternehmen jeweils zu einem bestimmten Wirtschaftsbereich einen Einfluß auf die Regressionskoeffizienten haben könnte. Wäre dies der Fall, so würde ein Strukturbruch vorliegen. Gleiches gilt es zu prüfen bezüglich der Umsatzgrößenklasse, der die einzelnen Unternehmen zuzuordnen sind. Weiter ist von Interesse, ob die Unternehmensentscheidung für eine externe Beratung zur Erfüllung der Verwaltungsarbeiten die Kosten der Administration beeinflussen könnte. Zunächst soll die Strukturkonstanz bezüglich des Wirtschaftsbereichs getestet werden. Um die Annahme der Strukturkonstanz zu testen, werden drei Modellvarianten formuliert, die bezüglich der Beziehung zwischen der Kostenhöhe und der Beschäftigtenzahl eine Unterscheidung nach Wirtschaftsbereichen berücksichtigen. Es wird in der ersten Modellvariante angenommen, daß der konstante Parameter je nach Wirtschaftsbereich Handel, Handwerk, Dienstleistung und Industrie variiert. Die Steigung der Regressionsgeraden bzw. die Veränderung der Kosten in Abhängigkeit der Unternehmensgröße bleibt von dieser Annahme unberührt. Es stellt sich die Frage nach den möglichen Ursachen für Unterschiede des Parameters. Es könnte eine Variation des Niveauparameters vermutet werden, wenn überwälzte Leistungen des Staates nur von einem bestimmten Wirtschaftsbereich zu erbringen sind. Dies würde vor allem Leistungen im Statistikbereich betreffen, wie z.B. der vierteljährliche Handwerksbericht. Es wird getestet, ob die Annahme der Variation der Niveauparameter in Abhängigkeit der Zugehörigkeit zu einem Wirtschaftsbereich signifikant ist. 115 Mit Hilfe der Einführung von Dummy-Variablen wird dieser Annahme in dem folgenden Regressionsmodell Rechnung getragen. mit Y' X' U' a l ······a4, ß I (Yl-··YÜ (x1 ... xi) (u1 ... ui) Regressionskoeffizienten. Stichprobenumfang {1=1.660) Für die Dummy-Variablen D1, Dz, D3 und D4 gelten die folgenden Bedingungen (B3.4.l) bis (B3.4.4).31 (B3.4.1) D1 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Handel. D1 0 sonst. (B3.4.2) Dz für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Handwerk. Dz 0 sonst. (B.3.4.3) D3 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Dienstleistung. D3 0 sonst. (B3.4.4) D4 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Industrie. D4 0 sonst. Um die Standard-KQ-Schätzung32 durchführen zu können, wird das Regressionsmodell (3.4.44) wie folgt umformuliert: mit Y' X' U' (Yl-··YÜ (x1 ... xi) (u 1 ... ui) 3 l Der Wirtschaftsbereich Handel wird als Kontrollgruppe gewählt. 32 Die Regressionsgleichung (3.4.44) wäre sonst bei Unterdrückung des absoluten Gliedes zu schätzen (Johnston, 1984, 226). 116 Regressionskoeffizienten. Stichprobenumfang (1=1.660) Die Dummy-Variablen D2, D3 und D4 erfüllen die Voraussetzungen (B3.4.2), (B3.4.3) und (B3.4.4). Zwischen den Regressionskoeffizienten ö und a bestehen die folgenden Beziehungen: (3.4.46) öl = al • al = öl (3.4.47) ö1 + ö2 = a2 • a2 - a 1 = ö2 (3.4.48) ö1 + ö3 = a3 • a3 - a 1 = ö3 (3.4.49) ö1 + ö4 = a4 • a4 -a 1 = ö4 Daraus ergibt sich für die Regressionsfunktion (3.4.45) der folgende Zusammenhang. Die KQ-Schätzung des Regressionsmodells (3.4.45) führt zu der folgenden Schätzgleichung: /\ (3.4.51) Y = 8,19 + 0,09D2 -0,010 3 + 0,16D4 + 0,45X Das Bestimmtheitsmaß R2 ist 0,34, so daß 34% der Gesamtstreuung durch die Regressionsgleichung erklärt werden. Die Hypothese Ho: R2 = 0 kann versus der Hypothese H 1: R2 * 0 mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % verworfen werden, da (3.4.52) Fempirisch = 221,7 > Ftheoretisch = 3,32 ist. Weiterhin sind die Regressionskoeffizienten hinsichtlich ihrer Signifikanz zu testen, so daß die Formulierung der Hypothesen (3.4.53) bis (3.4.57) erforderlich ist. /\ /\ (3.4.53) 117 /\ (3.4.54) H20: o =0 2 versus H2( /\ (3.4.55) mo: o =0 3 versus H3( /\ (3.4.56) H4 0: o =0 4 versus H4 1: /\ (3.4.57) H50: ß=0 versus H51: Ein Vergleich der Teststatistiken (3.4.58) (3.4.59) (3.4.60) (3.4.61) (3.4.62) 01 8,19 Tlcmpirisch = -A- = 0 05 = 151,8, ' 06, 02 0,09 T2cmpirisch = -A -= 0 05 = 1, 9' ' 062 03 -0,01 T3cmpirisch = -A -= 0 06 = -0, 19' ' 06, 04 0,16 T4cmpirisch = -A- = 0 08 = 2, l, ' 06, ß 0,45 T5cmpirisch = - = -- = 27,2, A O 0,02 Op mit Tlempirisch, .. ,T5empirisch /\ /\ /\ /\ /\ &A,&,&,ß /\ /\ /\ /\ /\ crs, , o".,, , crs, , crs, , ap /\ 02*0, /\ 03*0, /\ 04*0, /\ ß*0. Empirische Teststatistiken Geschätzte Regressionskoeffizienten Geschätzte Standardabweichungen der Regressionskoeffizienten 118 die unter Hlo, H2o, H3o, H4o und H5o T-verteilt mit (l-k-1)-Freiheitsgraden sind, mit dem theoretischen T-Wert von 2,576 bei einem Signifikanzniveau von 99% führt zu den folgenden Ergebnissen. (3.4.63) (3.4.64) (3.4.65) (3.4.66) (3.4.67) Tl empirisch= 151,8 > Ttheoretisch = 2,576, T2empirisch = 1,9 < Ttheoretisch = 2,576, T3empirisch = -0,19 • l-0,19 I < Ttheoretisch = 2,576, T4empirisch = 2,1 < Ttheoretisch = 2,576, T5empirisch = 27,2 > Ttheoretisch = 2,576. Die Hypothesen Hlo und H5o können mit einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit verworfen werden. Der Niveauparameter des Wirtschaftsbereichs Handel ist signifikant von Null verschieden. Der Einfluß der Beschäftigtenzahl auf die Kosten der Administration ist ebenfalls signifikant. Bei einer l %-igen Erhöhung der Beschäftigtenzahl steigen die Kosten um 0,45%. Dies gilt für alle Wirtschaftsbereiche. Die Tests ergeben weiter, daß sich der Niveauparameter des Wirtschaftsbereichs Handwerk nicht signifikant von dem Niveauparameter des Wirtschaftsbereichs Handel unterscheidet. Die Hypothese H2o kann mit einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit nicht verworfen werden. Beim Testverfahren ist zu beachten, daß infolge der Formulierung der Hypothesen Hlo, H2o, H3o sowie H4o getestet wird, ob jeweils der Niveauparameter der Wirtschaftsbereiche Handwerk, Dienstleistung und Industrie signifikant von dem Niveauparameter des Wirtschaftsbereichs Handel abweicht. So lautet z.B. die umformulierte Hypothese H2o Die Testergebnisse zeigen weiter, daß die Regressionskoeffizienten 83 und 84 nicht signifikant sind. Damit unterscheidet sich weder der Niveauparameter des Wirtschaftsbereichs Dienstleistung, noch derjenige des Wirtschaftsbereichs Industrie signifikant von dem des Wirtschaftsbereichs Handel. Es läßt sich als Ergebnis festhalten, daß die Annahme der Strukturkonstanz bezüglich des Niveauparameters in der Regressionsfunktion (3.4.4) bzw. (3.4.11) erfüllt ist. Es läßt sich nicht nachweisen, daß sich z.B. für einen bestimmten Wirt- 125 /\ /\ (3.4.108) H40: ö =0 4 versus H41: ö4 ;e0 /\ /\ (3.4.109) H5 0: E =0 1 versus HS 1: El;e0 /\ /\ (3.4.110) H60: E =0 2 versus H61: i:2 ;e0 /\ /\ (3.4.111) H70: E =0 3 versus H71: E3;e0 /\ /\ (3.4.112) H80: E =0 4 versus H81: E4;e0 In der Tabelle 3.4.7 sind die Schätzergebnisse für die Regressionskoeffizienten dargestellt: Damit ist der Regressionskoeffizient 81 signifikant, das heißt der Niveauparameter des Wirtschaftsbereichs Handel ist signifikant von Null verschieden. Die Regressionskoeffizienten Ö2, Ö3 und 8 4 sind nicht signifikant, das heißt, die Hypothesen, daß der Unterschied der jeweiligen Niveauparameter der Wirtschaftsbereiche Handwerk, Dienstleistung und Industrie im Vergleich zu dem des Wirtschaftsbereichs Handel gleich Null ist, kann mit einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit nicht verworfen werden. Der Regressionskoeffizient Et ist signifikant, so daß der Einfluß der Beschäftigtenzahl auf die Kosten im Wirtschaftsbereich Handel signiA A A fikant von Null verschieden ist. Die Koeffizienten e2, e3 und e4 sind allerdings nicht signifikant. Damit unterscheidet sich der Einfluß der Anzahl der Beschäftigten auf die administrativen Kosten im Handwerksbereich nicht von dem im Handelsbereich. Analog ist das Ergebnis für den Dienstleistungsund Industriebereich. Die Annahme der Strukturkonstanz des Regressionsmodells (3.4.4) ist erfüllt. Die Schätzungen und Tests ergeben, daß sowohl der Niveauparameter, als auch die Veränderung der Kosten der Administration in Abhängigkeit der Beschäftigtenzahl konstant für alle Wirtschaftsbereiche sind. Die vorangegangenen Schätzund Testverfahren ergeben, daß der Wirtschaftsbereich als solches keinen signifikanten Einfluß auf die administrativen Kosten Ad- 126 hat. Es gilt weiter, daß allein die Unternehmensgröße der Bestimmungsfaktor für die Kosten ist. 33 Tabelle 3.4.7: Schätzergebnisse RegressionsKQ-Schätzung Geschätzte StanEmpirische Theoretischer koeffizient dardabweichung T-Statistik T-Wert bei einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit 61 8,09 0,09 92,5 2,576 6'.) 0,28 0,12 2,36 2,576 6, 0,1 0,13 0,79 2,576 6,1 0,2 0,18 1,13 2,576 EJ 0,5 0,03 14,53 2,576 E2 -0,08 0,04 -1,72 2,576 E, -0,05 0,05 -1,03 2,576 E4 -0,03 0,05 -0,58 2,576 Der Einfluß der Beschäftigtenzahl auf die Kosten ist konstant. Es sollte allerdings geprüft werden, ob die Annahme der Strukturkonstanz hinsichtlich der Wirtschaftsbereiche auch dann gilt, wenn getrennte Schätzungen jeweils für die Beschäftigtengrößenklassen "1 bis einschließlich 50 Beschäftigte" und "51 Beschäftigte und mehr" erfolgen. Es wurde bereits bei der deskriptiven Stichprobenanalyse darauf hingewiesen, daß die Stichprobe zu 85,7% aus Unternehmen besteht, die bis zu 50 Beschäftigte haben. Trotzdem diese Unternehmensstruktur in der Stichprobe sich mit der in Schleswig-Holstein vergleichen läßt, soll eine etwaige Datenverzerrung mit den folgenden Schätzund Testverfahren berücksichtigt werden. Es werden zwei getrennte Regressionen für die genannten Beschäftigtengrößenklassen derart durchgeführt, daß der Zugehörigkeit der befragten Unternehmen zu unterschiedlichen Wirtschaftsbereichen Rechnung getragen wird. Als Kontrollgruppe wird der Wirtschaftsbereich "Industrie" gewählt.34 Da sich in der Stichprobe 234 Industrieunternehmen mit einer Beschäftigtenzahl je Unternehmen von durchschnittlich 152 befinden, handelt es sich hierbei um relativ größere Unternehmen. Im Handelsbereich liegt die durchschnittliche Anzahl der Be33 Damit ist nachgewiesen, daß die Datenschiefe hinsichtlich der zu starken Repräsentanz der Wirtschaftsbereiche Handel und Handwerk in der Datenanalyse für den Zusammenhang zwischen Kosten und Unternehmensgröße nicht weiter berücksichtigt werden muß. 34 Die Auswahl der Kontrollgruppe kann willkürlich erfolgen und hat auf die Qualität der Ergebnisse keinen Einfluß. 127 schäftigten je Unternehmen bei 25. Aus diesem Grund wird der Industriebereich als Kontrollgruppe gewählt, um signifikante Unterschiede bezüglich der Abhängigkeit der Kosten von der Unternehmensgröße zwischen den einzelnen Wirtschaftsbereichen besser herausstellen zu können. Um zu testen, ob die Annahme der Strukturkonstanz bezüglich der Wirtschaftsbereiche in den beiden Beschäftigtengrößenklassen Gültigkeit besitzt, werden zwei Modellvarianten formuliert. Die Regressionsgleichung (3.4.113) gilt für alle Unternehmen der Stichprobe, die der Beschäftigtengrößenklasse "1 bis einschließlich 50 Beschäftigte" angehören: (3.4.113) Y= a1D1 +a 2D2 +a 3D3 +a 4D4+ß1D1X + ß2 D2 X+ ß3 D3 X+ ß4 D4 X+ U mit Y' X' U' a1, a2, aJ, a4 ,ß1 ,ß2 ,ß3 ,ß4 I (YI-··Yr) (x1 ... xr) (u 1 ... ur) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (I=l.412) Die Dummy-Variablen erfüllen die folgenden Bedingungen B(3.4.5), B(3.4.6), B(3.4.7) und B(3.4.8). (B3.4.5) D1 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Industrie. D1 0 sonst. (B3.4.6) D2 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Handel. D2 0 sonst. (B3.4.7) D3 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Handwerk. D3 0 sonst. (B3.4.8) D4 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt dem Wirtschaftsbereich Dienstleistung. D4 0 sonst. Das Modell (3.4.113) läßt sich folgendermaßen darstellen. mit Y' X' U' l\ ,8 2 ,Ö 3 ,Ö 4 ,E 1, E2 ,E 3 ,E 4 I 128 (YI···YÜ (x1 ... xi) (u1 ... ui) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (1=1.412) Die KQ-Schätzung der Modellvariante (3.4.114) ergibt die Schätzgleichung (3.4.115). " (3.4.115) Y = 8,680,22D2 -0,5lD3 -0,64D4 + 0,3X + 0,07 D2X + 0,16D3X +0,2lD 4X Das Bestimmtheitsmaß R2 hat einen Wert von 0,20, wobei die Hypothese Ho: R2=o entgegen der Hypothese H 1: R2;t:O mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % verworfen werden kann. Es gilt: (3.4.116) Fempirisch= 51,1 > Ftheoretisch = 2,64. /\ /\ /\ /\ /\ J\ Die Signifikanztests der Regressionskoeffizienten 81,82,ÖJ,Ö4,Ei,E 2 ,E 3 ,E 4 werden in der Tabelle 3.4.8 dargestellt. Tabelle 3.4.8 Schätzergebnisse RegressionsKQ-Schätzung Geschätzte StanEmpirische Theoretischer koeffizient dardabweichung T-Statistik T-Wert bei einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit 81 8,68 0,26 33,48 2,576 02 -0,22 0,28 -0,79 2,576 81 -0,51 0,28 -1,81 2,576 04 -0,64 0,28 -2,29 2,576 EJ 0,31 0,09 3,39 2,576 i:2 0,07 0,1 0,7 2,576 i:1 0,16 0,11 1,55 2,576 1:4 0,21 0,1 2,1 2,576 Die geschätzten Regressionskoeffizienten 8 und E des Wirtschaftsbereichs Industrie und der Beschäftigtengrößenklasse "1 bis einschließlich 50 Beschäftigte" 129 sind bei einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit signifikant. Weder der Niveaupararneter, noch die Veränderung der administrativen Kosten in Abhängigkeit der Beschäftigtenzahl der anderen Wirtschaftsbereiche Handel, Handwerk und Dienstleistung unterscheiden sich signifikant von denen des Wirtschaftsbereichs Industrie. Damit ist bestätigt, daß für die Unternehmen der Beschäftigtengrößenklasse "1 bis einschließlich 50 Beschäftigte" die Annahme der Strukturkonstanz bezüglich des Wirtschaftsbereichs gilt. Die Regressionsgleichung (3.4.117) gilt für alle Unternehmen der Stichprobe, die der Beschäftigtengrößenklasse "51 Beschäftigte und mehr" angehören: (3.4.117) Y = a1D1 + a2D2 + a3D3 + a4D4 + /J..D 1X + ßiD 2X + ~D 3X +AD4X+U mit Y' X' U' a1 ,a2 ,a3,a4 ,ßpß2 ,ß3 ,ß4 I (Yl-··YI) (x1 ... xi) (u1 ... ui) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (1=248) Die Dummy-Variablen erfüllen die Bedingungen B(3.4.5) bis B(3.4.8). Das Modell (3.4.117) läßt sich wie folgt formulieren: mit Y' X' U' 01 ,02 ,Ö3 ,Ö 4 ,E 1, E2, E3, E4 I (Yl-··YI) (x1 ... xi) (u1 ... ui) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (1=248) Die KQ-Schätzung des Modells (3 .4.118) führt zu der folgenden Schätzgleichung: 1' (3.4.119) Y = 8,28-0,41D 2 -2,1D 3 -0,24D 4 + 0,48X + 0,06D2X + 0,35D3X +0,01D4X 130 Das Bestimmtheitsmaß R2 hat einen Wert von 0,24, wobei die Hypothese HO: R2=o entgegen der Hypothese H 1: R2;t,O mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % verworfen werden kann. Es gilt: (3.4.120) Fempirisch= 10,98 > Ffüeoretisch = 2,64. Für die Regressionskoeffizienten Ö1,Ö2,ih,ö4,Ei,E 2 ,E 3 ,E 4 werden Signifikanztests durchgeführt, die zu den folgenden, in der Tabelle 3.4.9 dargestellten Schätzergebnissen führen. Die geschätzten Regressionskoeffizienten ö und E des Wirtschaftsbereichs Industrie und der Beschäftigtengrößenklasse "51 Beschäftigte und mehr" sind signifikant bei einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit. Es besteht allerdings kein signifikanter Unterschied zu den jeweiligen Niveauparametern der anderen Wirtschaftsbereiche Handel, Handwerk und Dienstleistung. Auch die Veränderung der administrativen Kosten bei einer Erhöhung der Beschäftigtenzahl ist für alle Wirtschaftsbereiche konstant, das heißt, es tritt im Vergleich zur Industrie diesbezüglich kein signifikanter Unterschied auf. Tabelle 3.4.9: Schätzergebnisse RegressionsKQ-Schätzung Geschätzte StanEmpirische Theoretischer koeffizient dardabweichung T-Statistik T-Wert bei einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit 81 8,28 0,57 14,52 2,576 81 -0,41 0,88 -0,47 2,576 83 -2,1 1,0 -2,1 2,576 84 -0,24 1,19 -0,29 2,576 EJ 0,48 0,11 4,48 2,576 E? 0,06 0,18 0,35 2,576 E, 0,35 0,2 1,77 2,576 E4 0,01 0,24 0,04 2,576 Es gilt, daß auch für die Unternehmen der Beschäftigtengrößenklasse "51 Beschäftigte und mehr" die Annahme der Strukturkonstanz bestätigt ist. Die Schätzund Testverfahren zeigen, daß spezifische Strukturen der einzelnen Wirtschaftsbereiche keinen signifikanten Einfluß auf die Abhängigkeit der überwälzten Kosten von der Unternehmensgröße haben. 131 Nachdem die Strukturkonstanz hinsichtlich des Wirtschaftsbereichs getestet und festgestellt wurde, soll nun geprüft werden, ob auch die Veränderung der Kosten in Abhängigkeit der Unternehmensgröße für alle Umsatzgrößenklassen konstant ist. Es ist zu prüfen, ob der Niveauparameter und die regressive Kosteninzidenz, die für die Abhängigkeit der administrativen Kosten von der Anzahl der Beschäftigten signifikant sind, für alle Umsatzgrößenklassen als konstante Parameter gelten. Hierfür ist das folgende Modell zu formulieren. (3.4.121) Y = a1D1 + a2D2 + a3D3 + a4D4 + a5D5 + a6D6 + a7D7 + a8D8 + b1D1X + b2D2 X+ b3D3 X+ b4D4X + b5D5X + b6D6X mit Y' X' U' + b1D1X + b8D8X + U (YI-··YI) (x1 ... xi) (u1 ... uI) a1 ,a2,a3 ,a4,as,a6,a1,as,:= ß1 ,ß2 ,ß3 ,ß4, ß6, ß1,ßs Regressionskoeffizienten I Stichprobenumfang (l=l.642)35 Die Dummy-Variablen erfüllen die folgenden Bedingungen: (B3.4.9) Dl für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "bis 500.000 DM Jahresumsatz" Dl 0 sonst. (B3.4.10) D2 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "500.000 DM bis 1 Mio. DM Jahresumsatz". D2 0 sonst. (B3.4.11) D3 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "1 Mio. DM bis 2 Mio. DM Jahresumsatz". D3 0 sonst. 35 Da im Folgenden Angaben zu der Umsatzgrößenklasse verwendet werden, wurde der Datensatz um Daten zur Umsatzgrößenklasse, die unvollständig oder offensichtlich falsch waren, bereinigt. Somit wird ein Datensatz, der aus Angaben von 1.642 Unternehmen besteht, in die Regressionsanalyse einbezogen. 132 (B3.4.12) D4 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "2 Mio. DM bis 5 Mio. DM Jahresumsatz". D4 0 sonst. (B3.4.l3) D5 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "5 Mio. DM bis 10 Mio. DM Jahresumsatz". D5 0 sonst. (B3.4.14) D6 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "10 Mio. DM bis 50 Mio. DM Jahresumsatz". D6 0 sonst. (B3.4.15) D7 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "50 Mio. DM bis 100 Mio. DM Jahresumsatz". D7 0 sonst. (B3.4.16) D8 1 für den Fall, das Unternehmen i entstammt der Umsatzgrößenklasse "100 Mio. DM und mehr Jahresumsatz". D8 0 sonst. Das Modell (3.4.121) läßt sich wie folgt formulieren: (3.4.122) Y = d1 + d2D2 + d3D3 + d4D4 + d5D5 + d6D6 + d7D7 + d8D8 mit Y' X' U' + e1X + e2D2X + e3D3 X+ e4D4X + e5D5X + e6D6X + e7D7X +e 8D8 X+ U (Yl---Yr} (x1 ... xr) (u1 ... ur) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (I=l .642) Die KQ-Schätzung der Regressionsgleichung (3.4.122) führt zu dieser Schätzgleichung: 133 (3.4.123) Y = 8,18 + 0,18D2 +0,210 3 + 0,27D 4 +0,7D 5 +0,75D6 + 1,65D7 -1,46D 8 + 0,48X -0,ID2 X-0,ID 3 X0,ID 4 x0,19D5 X0,15D6 X0,3D7X + 0,26D8X Das Bestimmtheitsmaß R2 hat einen Wert von 0,36, wobei die Hypothese Ho: R2=o entgegen der Hypothese H 1: R2;t:O mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von 1 % verworfen werden kann. Es gilt: (3.4.124) Fempirisch= 60,62 > Ftheoretisch = 2,03. Für die Regressionskoeffizienten Ö1 ,Ö2 ,Ö3 ,Ö 4,Ö5,Ö6,Ö7,Ö8, E: 1 ,E: 2, E: 3, E4 ,E 5, E 6 ,E 7 ,E 8 werden die Schätzund Testergebnisse in der Tabelle 3.3.10 widergegeben. Tabelle 3.4.10: Schätzergebnisse RegressionsKQ-Schätzung Geschätzte StanEmpirische Theoretischer koeffizient dardabweichung T-Statistik T-Wert bei einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit 61 8,17 0,1 79,6 2,576 67 0,18 0,19 0,95 2,576 61 0,21 0,20 1,05 2,576 6.1 0,27 0,21 1,26 2,576 6~ 0,7 0,31 2,29 2,576 6t; 0,75 0,31 2,39 2,576 67 1,65 0,99 1,65 2,576 6R -1,46 0,45 -3,24 2,576 EJ 0,48 0,07 6,61 2,576 E7 -0,1 0,12 -0,9 2,576 "' -0,1 0,1 -1,0 2,576 E4 -0,1 0,1 -1,0 2,576 E~ -0,19 0,11 -1,76 2,576 Et; -0,15 0,1 -1,53 2,576 E7 -0,3 0,2 -1,48 2,576 ER 0,26 0,11 2,45 2,576 Der Niveauparameter sowie der Einfluß der Beschäftigtenzahl auf die Kosten der Administration der Unternehmen, die der Umsatzgrößenklasse "bis 500.000 DM Jahresumsatz" angehören, sind bei einer 1 %-igen lrrtumswahrscheinlichkeit signifikant von Null verschieden. Weiter ergeben die Signifikanztests, daß der Unterschied zwischen dem Niveauparameter der Umsatzgrößenklasse "100 Mio. DM und mehr Jahresumsatz" und dem entsprechenden Parameter der als Kontrollgruppe gewählten Umsatzgrößenklasse "bis 500.000 DM Jahresumsatz" signifi- 134 kant von Null verschieden ist. Es handelt sich um den geschätzten Regressionskoeffizienten 8s. Als Ergebnis läßt sich festhalten, daß hinsichtlich des Niveauparameters ein Strukturbruch vorliegt und somit eine Anpassung des Regressionsmodells erforderlich ist. Die Tests ergeben weiter, daß zwischen den Niveauparametern der übrigen Umsatzgrößenklassen und der der Kontrollgruppe, das heißt die Umsatzgrößenklasse "bis 500.000 DM Jahresumsatz", jeweils kein signifikanter Unterschied besteht. Zudem läßt sich als Ergebnis festhalten, daß jeweils kein signifikanter Unterschied zwischen der Veränderung der administrativen Kosten in Abhängigkeit der Beschäftigtenzahl der einzelnen Umsatzgrößenklassen im Vergleich zur Kontrollgruppe vorliegt. Es handelt sich um die geschätzten Regressionskoeffizienten Die Schätzung und die Tests zeigen, daß die Umsatzgrößenklasse auf die Kosten der Administration Einfluß nimmt. Es muß demzufolge das ursp~ngliche Modell (3.4.4) neu formuliert werden, um den dargestellten Ergebnissen Rechnung tragen zu können. Es stellt sich die Frage, warum die Variable "Umsatzgrößenklasse" einen Strukturbruch in der Beziehung zwischen Kosten der Administration und Beschäftigtenzahl erzeugt. Die unabhängige Variable "Umsatzgrößenklasse" ist hierbei genau wie die unabhängige Variable "Beschäftigtenzahl" ein Maßstab für die Größenordnung eines Unternehmens. So läßt sich für die Stichprobe feststellen, daß grundsätzlich mit steigendem Umsatz auch eine Erhöhung der durchschnittlichen Beschäftigung je Unternehmen verbunden ist. So beträgt in der Umsatzgrößenklasse "bis 500.000 DM Jahresumsatz" die Zahl der erfaßten Beschäftigten im Durchschnitt je Unternehmen 4. In der Umsatzgrößenklasse "100 Mio. DM und mehr Jahresumsatz" sind durchschnittlich 619 Beschäftigte je Unternehmen zu zählen (Kitterer, 1989, 12). Beide Variablen "Beschäftigtenzahl" und "Umsatzgrößenklasse" sind infolgedessen eindeutig in ihrer Funktion als Maßstab für die Unternehmensgröße und in diesem Sinne auch austauschbar, ohne daß sich die Ergebnisse grundlegend ändern müssen. Wird ein Unternehmen aufgrund seiner Beschäftigtenzahl einer bestimmten Größenordnung zugeordnet, so würde auch anhand der Umsatzgrößenklasse im Durchschnitt die gleiche Zuordnung erfolgen. mit Y' X' U' 141 (yt ... yr) (x1 ... xr) (u1 ... ur) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (I=43) Für die Dummy-Variablen gelten die Bedingungen (B3 .4.17) und (B3 .4.18). Nach der KQ-Methode wird des lineare Regressionsmodell (3.4.140) geschätzt. (3.4.141) Y2 = 5,43 + 2,05D2 + 0,95X -0,33D2X Das Bestimmtheitsmaß R2=0,62 ist signifikant von Null verschieden, da die Hypothese Ho: R2=o entgegen der Hypothese H 1: R2;cQ mit einer 1 %-igen Irrtumswahrscheinlichkeit verworfen werden kann. Es gilt: (3.4.142) Fempirisch = 62,0 > Ftheoretisch = 4,325 Die Teststatistiken bezüglich der Regressionskoeffizienten sind unter der Hypothese Ho, die Parameter seien nicht signifikant, T-verteilt mit (I-k-1 )- Freiheitsgraden. (3.4.143) Tl=~= 6,22 ) Ttheoretisch = 2,576 (3.4.144) T2 = :2 = 1,86 < Ttheoretisch = 2,576 (3.3.145) T3= ;1 =6,14) Ttheoretisch=2,576 (3.4.146) T4 = ; 2 = -1,68 • 1-1,681 < Ttheoretisch = 2,576 142 Der Niveauparameter ist für den Fall, daß kein Steuerberater in Anspruch genommen wird, signifikant. Es besteht allerdings kein signifikanter Unterschied zu dem Parameter für den Fall, daß eine externe Beratung in Anspruch genommen wird. Der Einfluß der Beschäftigtenzahl auf die Kosten bei den Unternehmen, die ohne Steuerberater ihre Verwaltungsleistungen erfüllen, ist signifikant. Widerum besteht zum entsprechenden Regressionskoeffizienten für den Fall der Inanspruchnahme einer externen Beratung kein signifikanter Unterschied. Damit wird deutlich, daß für die Unternehmen der Umsatzgrößenklasse "100 Mio. DM und mehr Jahresumsatz" die folgende Modellvariante (3.4.128) und Schätzfunktion (3 .4.129) gilt: (3.4.128) Y2 = cp + KX + U mit Y' bzw. X' U' cp,K I (Yl-··YÜ (x1 ... xi) (u1 ... uI) Regressionskoeffizienten Stichprobenumfang (1=43) (3.4.129) Y2 = 6, 72 + 0, 7 4X + U. Die vorangegangenen Schätzund Testverfahren führen zu dem Ergebnis, daß die beiden Regressionsmodelle (3.4.128) und (3.4.132) eine bestmögliche Datenbeschreibung liefern. Es ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, daß die Werte der Bestimmtheitsmaße, das heißt 0,41 für das Modell (3.4.128) und 0,62 für das Modell (3.4.132), eine Verbesserung der Güte der Schätzung im Vergleich zum ursprünglichen Modell (3.4.4) bedeuten. Im geschätzten Modell (3.4.11) beträgt der Anteil der erklärten Streuung an der Gesamtstreuung 0,34. Die Ergebnisse verdeutlichen, daß die Inanspruchnahme einer externen Beratung ein entscheidender Faktor für die Kosten der Administration ist. Für die Unternehmen, die bis zu 100 Mio. DM Jahresumsatz erzielen, verändert sich der funktionale Zusammenhang, je nachdem ob ein Steuerberater für die Erfüllung der Verwaltungsleistungen engagiert wird oder nicht. Die Schätzgleichung (3.4.133) zeigt, daß der Niveauparameter für den Fall, daß ein Steuerberater verpflichtet wird, über dem entsprechenden Parameter liegt ohne externe Beratung. Somit ist 143 die Existenz von externen Beratungskosten verantwortlich für ein allgemein höheres Kostenniveau der Unternehmen. Hinsichtlich der regressiven Kosteninzidenz, daß heißt der Veränderung der Kosten in Abhängigkeit der Unternehmensgröße, ist festzustellen, daß diese Veränderung relativ geringer ausfällt für den Fall der Verpflichtung eines externen Beraters durch die Unternehmen. Wenn eine externe Beratung erfolgt, steigen die Kosten der Administration bei einer 1 %-igen Erhöhung der Beschäftigtenzahl um 0,45%, im umgekehrten Fall um 0,59%. Ein Strukturbruch in dem funktionalen Zusammenhang zwischen Kosten und Unternehmensgröße als Folge der Entscheidung für oder gegen die Verpflichtung einer externen Beratung liegt für die Modellvariante, die für die Unternehmen der Umsatzgrößenklasse "100 Mio. DM und mehr Jahresumsatz" gilt, nicht vor. Dies bedeutet, daß die Variable "Entscheidung für eine externe Beratung" für die Abhängigkeit der Kosten von der Beschäftigtenzahl irrelevant ist. Es ist möglich, daß sich betroffene Unternehmen für die dauerhafte Beschäftigung von z.B. Steuerfachexperten nicht aus Kostengründen entscheiden, sondern vielmehr dadurch positive Effekte erzielen wollen, daß die festen Mitarbeiter im Vergleich zu externen Fachleuten über umfassendere und speziellere Informationen über das Unternehmen und seine Strukturen verfügen sowie sich mit diesem persönlich identifizieren. 3.4.3.4 Auswertung der Ergebnisse Informationen über die Variablen bzw. Faktoren, die Einfluß auf die Kosten der Administration nehmen, sind von entscheidender Bedeutung für ihre Bewertung und Analyse. Nur mit Hilfe umfassender Kenntnisse über Kostenhöhe und Wirkungszusammenhänge können Grundlagen und Ansätze geschaffen werden, die Folgen des Überwälzungsprozesses politisch kalkulierbarer zu machen und damit die Möglichkeit zur Vermeidung ungewünschter Effekte zu schaffen. Die vorhandenen Daten zu den administrativen Kosten entstammen einer Befragung schleswig-holsteinischer Unternehmen aus dem Jahre 1988/89. Die Schätzund Testergebnisse der linearen multivariaten Regressionsanalyse lassen für die Stichprobe Aussagen über die Abhängigkeit der Kosten von der Unternehmensgröße, vom Wirtschaftsbereich sowie von der Entscheidung der Unternehmen für oder gegen eine externe Beratung zu. Die regressive Kosteninzidenz ist für die Stichprobe signifikant und steht somit im Einklang mit den vorliegenden Forschungsergebnissen. Die Regressivität der Kosten der Administration ist deswegen ein zentrales Ergebnis, weil diese nicht im Einklang mit den Grundsätzen des Besteuerung steht. Die relativ stärkere Bela- 144 stung kleiner und mittlerer Unternehmen mit den Kosten der überwälzten Leistungen von dem öffentlichen auf den privaten Sektor widerspricht vor allem den Grundsätzen einer gleichmäßigen und gerechten Besteuerung. Die Anwendung dieser Grundsätze auf die Kosten der Administration ist deswegen erforderlich, weil es sich bei diesen Kosten um eine Art Zusatzsteuer handelt. Anstelle eines monetären Transfers erfolgt ein realer Transfer vom privaten auf den öffentlichen Sektor. Die Nachteile einer regressiven Kosteninzidenz und der damit verbundenen Lastverteilung sind evident. Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage nach den Ursachen für die Regressivität. Es können nur Vermutungen über die Gründe erfolgen, da die für die statistischen Testverfahren notwendigen Angaben nicht erhoben wurden. So könnte der Einsatz von Computertechnologie im Verwaltungsbereich, die Qualifikation der Mitarbeiter oder auch die Unternehmensentscheidung für oder gegen die Inanspruchnahme einer externen Beratung zu einer Mehrbelastung kleiner und mittlerer Unternehmen führen. Ein weiteres Ergebnis der Regressionsanalyse ist, daß die spezifischen Merkmale und Strukturen der Wirtschaftsbereiche Handel, Handwerk, Industrie und Dienstleistung keinen signifikanten Einfluß auf die Kosten der Administration haben. Wird von einer relativen Mehrbelastung der Wirtschaftsbereiche Handel und Handwerk gesprochen, so ist diese allein die Folge der regressiven Kosteninzidenz. Es sind insbesondere die Handelsund Handwerksunternehmen, die eine kleine und mittlere Größenordnung haben. Desweiteren ergab die deduktive Stichprobenanalyse daß bei der Formulierung des Regressionsmodells zur Beschreibung des funktionalen Zusammenhangs zwischen Kosten der Administration und Unternehmensgröße (Beschäftigtenzahl) berücksichtigt werden muß, welcher Umsatzgrößenklasse die Unternehmen angehören. Es wurden zwei Modellvarianten für den genannten funktionalen Zusammenhang formuliert, und zwar eine, die für alle Unternehmen der Stichprobe "bis 100 Mio. DM Jahresumsatz" gilt und eine entsprechende Modellvariante, die alle Unternehmen einbezieht, die einen Jahresumsatz über 100 Mio. DM erzielen. Als Ursache für diese notwendige Unterscheidung könnten differierende Unternehmensentscheidungen bezüglich der Verpflichtung eines externen Beraters sein. Für die zwei Modellvarianten, die jeweils für die Unternehmen der Umsatzgrößenklassen "bis 100 Mio. DM Jahresumsatz" und "über 100 Mio. DM Jahresumsatz" formuliert werden, wird schließlich geprüft, ob die unabhängige Variable "Entscheidung für oder gegen eine externe Beratung" einen signifikanten Einfluß auf die Beziehung zwischen Kosten der Administration und Beschäftigtenzahl hat. Für die Unternehmen der Stichprobe, die einen Jahresumsatz bis 100 Mio. DM erwirtschaften, verändert sich die Beziehung zwischen Kosten und Beschäftigten- 145 zahl signifikant, wenn ein Steuerberater zur Erfüllung der Verwaltungsleistungen in Anspruch genommen wird. Die Veränderung der Kosten in Abhängigkeit der Unternehmensgröße fällt bei der Verpflichtung eines Beraters geringer aus. Steigt die Anzahl der Beschäftigten der Unternehmen, die eine externe Beratung beanspruchen, um 1 %, so steigen die Kosten um 0,44%. Für die Unternehmen ohne externe Hilfe liegt der entsprechende Kostenanstieg bei 0,59%. Für die Beziehung zwischen Kosten und Beschäftigtenzahl der Unternehmen der Umsatzgrößenklasse "über 100 Mio. DM Jahresumsatz" ist es ohne Bedeutung, ob ein externer Berater engagiert wird oder nicht. Abschließend läßt sich feststellen, daß für Unternehmen der Umsatzgrößenklasse "bis 100 Mio. DM Jahresumsatz" die Entscheidung für oder gegen eine externe Beratung die überwälzten Kosten beeinflußt. Die im folgenden Kapitel dargestellten Ergebnisse einer Fallstudie zeigen deutlich auf, daß die Verpflichtung einer externen Beratung hauptsächlich für die Erfüllung der steuerbedingten Verwaltungsleistungen erfolgt. Die komplizierte Ausgestaltung des Steuersystems bzw. -rechts und damit die mangelnde Operationalität können als Gründe angeführt werden, warum die Unternehmen sich für eine externe Hilfe entscheiden. Die Datenanalyse auf der Basis einer großen Stichprobe ermöglicht somit statistisch geprüfte Aussagen über den funktionalen Zusammenhang zwischen administrativen Kosten und erklärenden Variablen, wie der Unternehmensgröße. Doch der Datensatz verfügt nur über pauschale Kostenansätze in den einzelnen Verwaltungsbereichen. Dies war der Anlaß dafür, als Fortführung dieser Studie auf der Basis einer großen Stichprobe eine Umfrage mit dem Ziel durchzuführen, die einzelnen Verwaltungsleistungen zu erfassen und ihnen Kosten zuzurechnen. Aus diesem Grund wurden 6 schleswig-holsteinische Handelsund Handwerksunternehmen im Rahmen von persönlichen Interviews zu den überwälzten Leistungen und Kosten befragt. 147 3.5 Kosten der Administration im Unternehmenssektor: Eine Fallstudie für Schleswig-Holstein 3.5.1 Anlaß für die Umfrage zu den Kosten der Administration Als Fortsetzung und Ergänzung der Umfrage des Bundes der Steuerzahler Schleswig-Holstein e.V. im Jahr 1989 (Kitterer, 1989) wurde in den Monaten August bis Oktober 1992 eine Befragung in 6 mittelständischen Handelsund Handwerksunternehmen in Schleswig-Holstein durchgeführt. Kitterer (Kitterer, 1989) ermittelte für Schleswig-Holstein, daß die Belastung des Handels und Handwerks im Vergleich zur Industrie und Dienstleistung sehr hoch ist. Die durchschnittlichen Kosten je Beschäftigten der Handelsunternehmen liegen im Erhebungsjahr mit 40,5% und der Handwerksunternehmen mit 42,2% über der durchschnittlichen Kostenbelastung je Beschäftigten aller Wirtschaftsbereiche (Handel, Handwerk, Industrie, Dienstleistung). Die Industrie ist mit durchschnittlichen Kosten von DM 263,00 je Beschäftigten sogar mit 44,7% unterdurchschnittlich. Wegen der relativen Mehrbelastung der Wirtschaftsbereiche Handel und Handwerk, die eine Folge der regessiven Kosteninzidenz ist,37 untersucht Semmler (Semmler, 1994) im Auftrag des Bundes der Steuerzahler SchleswigHolstein e.V. unter Berücksichtigung der im folgenden Kapitel erläuterten Zielsetzungen die Struktur der Kostenbelastung in diesen Wirtschaftsbereichen. Die Ergebnisse der Umfrage wurden in der Studie "Gesetzliche Folgekosten: Eine Fallstudie für Schleswig-Holstein" vom Bund der Steuerzahler SchleswigHolstein e.V. als Herausgeber im Jahr 1994 veröffentlicht. 3.5.2 Ziele der Untersuchung Es ist das Ziel der Umfrage, durch eine detaillierte Erfassung der Kosten für einzelne Verwaltungsleistungen im Personalund Sozialbereich, Steuerund Abgabenbereich, Statistikbereich sowie im Unternehmensbereich die Struktur der Kosten näher zu spezifizieren. Damit soll im einzelnen nachgewiesen werden, durch welche Leistungen in den befragten Unternehmen Kosten entstehen. Aus dieser 37 Vergleiche die entsprechenden Ergebnisse der multivariaten linearen Regressionsanalyse. 148 übergeordneten Zielsetzung ergaben sich weitere Ziele, die im Folgenden kurz erläutert werden sollen. a) Verbesserung der Genauigkeit der Informationen und Vermeidung der Überschätzung Durch die Auflistung der einzelnen Verwaltungsleistungen und ihrer Kosten sollen die pauschalen Kostenansätze für die einzelnen Verwaltungsbereiche inhaltlich gefüllt werden. Anstelle der Schätzung der Gesamtkosten, z.B. für den Steuerund Abgabenbereich, sollten die befragten Unternehmen die Kosten für die einzelnen Leistungen in diesem Verwaltungsbereich angeben. b) Ermittlung der innerbetrieblichen Sachund Personalkosten sowie der externen Beratungskosten für einzelne Verwaltungsarbeiten Mit der Fallstudie wird versucht, für die einzelnen Verwaltungsleistungen sowohl die innerbetrieblichen Sachund Personalkosten, als auch die externen Beratungskosten zu ermitteln. Ziel ist herauszufinden, inwieweit eine solche Kostenzurechnung und damit Kostenschätzung durch die befragten Unternehmen möglich ist. c) Schätzung von Umstellungskosten als Folge rechtlicher Veränderungen Eine weitere Zielsetzung der Studie ist, Umstellungskosten zu erfassen. Die Dynamik nicht nur des Steuerrechts erfordert unternehmensinterne Anpassungen, die mit Kosten, das heißt Umstellungskosten, verbunden sind. Ob und in welchem Umfang diese Kosten einzelnen Verwaltungsarbeiten zurechenbar sind, soll mit Hilfe der Umfrage und ihrer Ergebnisse herausgefunden werden. Es ist der Versuch, einen Ansatz zu finden, wie im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren Kosten der rechtlichen Umgestaltung quantifiziert werden können. d) Sammlung von Erfahrungen über den Informationsstand der Unternehmen über Verwaltungsleistungen Neben einer detaillierten Kostenermittlung ist Ziel herauszufinden, ob und in welchem Ausmaß die betroffenen Unternehmen über die einzelnen Verwaltungsleistungen als Leistungen, die vom Staat überwälzt werden, Kenntnis haben. Somit sollen im Rahmen der persönlichen Interviews Erfahrungen gesammelt werden, inwieweit die Unternehmen in der Lage sind, überwälzte Leistungen als solche zu identifizieren. Ein Vergleich der Angaben der Unternehmen soll über etwaige Informationslücken Aufschluß geben. 149 3.5.3 Zur Umfragemethode Der Wirtschaftsverband Handwerk Schleswig-Holstein e.V. sowie die Industrieund Handelskammer zu Kiel haben dem Bund der Steuerzahler SchleswigHolstein e.V. die an der Umfrage beteiligten Handwerksund Handelsunternehmen vermittelt. Der Fragebogen für die Interviews wurde mit der Unterstützung von Prof. Dr. W. Kitterer, Institut für Finanzwissenschaft und Sozialpolitik an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel, und Jürgen Karrock, Industrieund Handelskammer zu Kiel, entwickelt. In persönlichen Interviews wurden die Unternehmen zu den Kosten der einzelnen Verwaltungsleistungen, die für den Staat per Gesetz und ohne Entschädigung zu erbringen sind, befragt. Bei der Ermittlung der Gesamtbelastung der Unternehmen werden die innerbetrieblichen Kosten, die externen Beratungskosten sowie Umstellungskosten infolge rechtlicher Veränderungen berücksichtigt. Die innerbetrieblichen Kosten entstehen durch den Zeitaufwand des Betriebsinhabers und der Beschäftigten für die einzelnen Verwaltungsleistungen. Der Zeitaufwand wird jeweils mit dem vom befragten Unternehmen angegebenen Stundenlohnssatz (Lohn und Lohnnebenkosten) bewertet. Intangible Kosten, wie Verdruß und Ärger, werden hierbei aufgrund der schwierigen Meßbarkeit nicht berücksichtigt. Zusätzlich zum innerbetrieblichen Zeitaufwand werden die Sachkosten, wie Porto und Überweisungsgebühren, erhoben. Die Gemeinkosten, wie Büroeinrichtungen, sind bei der Kostenermittlung ausgeklammert. Bestimmte Verwaltungsleistungen, so auch die Meldungen gemäß Mutterschutzgesetz, sind unregelmäßig zu erbringen. In der Untersuchung werden bei der Ermittlung der Gesamtbelastung der Unternehmen auch diese unregelmäßigen Leistungen im Jahr 1992 berücksichtigt. Die Steuererbringungskosten werden brutto ausgewiesen, das heißt, daß sie nicht durch Zinserträge, die aus dem zeitlichen Auseinanderfallen der Steuerzahlung und der Entstehung der Steuerschuld folgen, gekürzt sind. Bei den externen Beratungskosten handelt es sich um Steuerberaterkosten. Um die Kosten der Unternehmen infolge von rechtlichen Änderungen bestimmen zu können, werden die Umstellungskosten, das heißt, die Kosten, die durch eine 150 Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen entstehen, in die Kostenkalkulation einbezogen. Für jede einzelne Verwaltungsleistung konnten die Unternehmen zu den entsprechenden Fragen Angaben auf einem standardisierten Umfragebogen machen. Die Auswertung der Umfrageergebnisse erfolgt im Rahmen einer Fallstudie, bei der die insgesamt 6 Unternehmen eingehend untersucht werden. Es wurden jeweils 3 Handwerksund Handelsunternehmen befragt, wobei die Beschäftigtenzahl bei 5 der befragten Unternehmen zwischen 1 und 50 Beschäftigten liegt. Ein Unternehmen gehört mit 53 Beschäftigten der Beschäftigtengrößenklasse "50 bis 100 Beschäftigte" an. Es handelt sich demnach um Unternehmen der gleichen Größenordnung. Jeweils 2 der Unternehmen gehören den Umsatzgrößenklassen "1 bis 2 Mio. DM Jahresumsatz", "2 bis 5 Mio. DM Jahresumsatz" und "5 Mio. DM Jahresumsatz und mehr" an. Um die Kostenstruktur ermitteln zu können, wird der Verwaltungsaufwand der Unternehmen in den folgenden Verwaltungsbereichen erhoben: • Steuerund Abgabenbereich, • Personalund Sozialbereich, • Statistikbereich, • Betriebsbereich. Im Durchschnitt der befragten Unternehmen entstehen Gesamtkosten von DM 31.107,00, die eine Belastung je Beschäftigten von DM 1.003,00 bedeuten. Der durchschnittliche Anteil des Sozialbereichs an der Gesamtbelastung ist 18,5%, des Steuerbereichs 68,2%, des Statistikbereichs 0,9% und des Betriebsbereichs 12,4%. An den Gesamtkosten haben die externen Beratungskosten einen durchschnittlichen Anteil von 53,4%. Die Tabellen 3.5.1 und 3.5.2 dienen der Darstellung der Umfrageergebnisse bezüglich der Kosten der Administration für die einzelnen Unternehmen. Sie wurden mit Hilfe des folgenden Fragebogens ermittelt. 253 unter vollständiger Konkurrenz ist dadurch gekennzeichnet, daß für alle Anbieter gilt, daß der Gleichgewichtspreis gleich den Grenzkosten ist. Im Mittelpunkt der neoklassischen Analyse steht das Allokationsproblem. Ein Vergleich der Ergebnisse unterschiedlicher ökonomischer Situationen erfolgt mit dem Konzept der Pareto-Effizienz. Pareto-Effizienz bedeutet, daß eine gegebene ökonomische Situation dann effizient ist, wenn keine Änderung möglich ist, die jemanden besser stellt, ohne die Position anderer zu verschlechtem.18 Die dargestellten Grundzüge bzw. -aussagen des neoklasssichen Ansatzes basieren auf den folgenden fundamentalen Annahmen. Das Individuum in der neoklassischen Theorie bezeichnen Richter und Furubotn (Richter und Furubotn, 1996, 11) als ein "hyperrationales Wesen", gilt doch die Annahme, daß die Entscheidungssubjekte über vollkommene Information und Voraussicht verfügen. Es ist die neoklassische Annahme kostenloser Transaktionen, die dazu führt, daß die institutionellen Rahmenbedingungen in der Analyse keine Berücksichtigung finden. "Man beachte, daß die Annahme kostenloser Transaktionen von großer Bedeutung für die neoklassische Sicht der Institutionen ist. Diese vermittelt generell den Eindruck, daß die institutionellen Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsablauf unerheblich sind. Sie nimmt das Vorhandensein politischer, rechtlicher, moralischer und anderer Institutionen zur Kenntnis, behandelt sie aber -was ihren Effekt auf die Wirtschaftsleistung angeht - als neutral und ignoriert sie weitgehend (Richter und Furubotn, 1996, I 0)." In diesem Sinn argumentiert auch Wiggins. "Traditional economic analysis has long been a-institutional. Firms are treated as black boxes. Individual consumers transact costlessly with markets, individual workers sell their labor services in frictionless labor markets, and capital is allocated equivalently in rental and purchase markets. Tue prototypical transaction takes place instantaneously, and parties do not have a particular interest in continued trade (Wiggins, 1991, 603)." Kostenlose Transaktionen implizieren im neoklassischen Modell, daß die Wirtschaftssubjekte vollkommen informiert sind und eine vollkommene Voraussicht haben (Richter und Furubotn, 1996, 11 ). 18 Bator (Bator, 1957, 22-59) gibt eine Überblick über die Analysetechnik der Wohlfahrtsökonomik. 254 Vollkommene Voraussicht bedeutet, daß die Individuen über die Wahrscheinlichkeiten zukünftiger wirtschaftlicher Zustände Kenntnis haben. Für die neoklassische Haushaltstheorie heißt dies, daß die Präferenzen eines Konsumenten durch eine Funktion des erwarteten Nutzens dargestellt werden können. Eine bekannte Funktion des erwarteten Nutzen ist die Neumann-Morgenstern-Nutzenfunktion. Mit dem Ansatz, die Institutionen in den Mittelpunkt der Analyse zu stellen, soll die Modellierung des Wirtschaftsprozesses im Rahmen der Neuen Institutionenökonomik der Realität näher kommen. Denn ohne den Einsatz von realen Ressourcen sind die Bereitstellung und der Betrieb von Institutionen und Organisationen nicht möglich. l 9 Zentrale Begriffe in der Neuen Institutionenökonomik sind "eingeschränkte Rationalität", "unvollständige Information" und "Informationsasymmetrie". 5.3.2.2 Eingeschränkte Rationalität, unvollständige Information und Informationsasymmetrie Eingeschränkte Rationalität, unvollständige Information und Informationsasymmetrie spielen in den Ansätzen der Neuen Institutionenökonomik eine entscheidende Rolle und stehen in einem eindeutigen Widerspruch zu den Annahmen des neoklassischen Modells. Das in der neoklassischen Theorie als vollkommen rational angenommene Verhalten der Individuen, läßt sich aus verschiedener Sicht in Frage stellen. Zunächst kann davon ausgegangen werden, daß das Wirtschaftssubjekt reale Ressourcen aufwenden muß, um sich zu informieren und um sein gewonnenes Wissen zu verarbeiten. Ist beispielsweise der Steuerzahler an seiner effektiven Steuerbelastung interessiert, so müßte er neben seiner Einkommensteuerbelastung, die durch seine Einkommensteuererklärung und -festsetzung relativ einfach festzustellen ist, zusätzlich auch seine Belastungen durch die Mehrwertsteuer, Mineralölsteuer, Tabaksteuer etc. ermitteln. Desweiteren müßte der Steuerzahler seinen Aufwand schätzen, der durch die Überwälzung von administrativen Leistungen im Rahmen der Steuererhebung entsteht. Um vollständig über die Höhe der Steuerbelastung 19 Varian (Varian, 1993) argumentiert in seinem Artikel "What Use is Economic Theory", warum auf die neoklassische Theorie trotz sehr vereinfachender Annahmen, wie z.B. die Institutionenneutralität, als Analysetechnik nicht verzichtet werden sollte. Er kommt zu dem Schluß: "No one knows how to develop good models of economic dynamics, or taste change, and careful theoretical and empirical studies of economic institutions are very difficult to do (Varian, 1993, 1)." 255 informiert zu sein, müßte der Steuerzahler daher Zeit und Kosten investieren, die nicht unabhängig von dem Nutzen des erzielten Informationsstandes zu betrachten sind. Verzichtet der Einzelne auf Informationen, weil er die Kosten einer zusätzlichen Information höher einschätzt als den Nutzen, den sie ihm stiftet, so würde sich das Wirtschaftssubjekt gegen ein Verhalten entscheiden, das dem Anspruch der vollkommenen Rationalität entsprechen würde. Doch nicht nur die realen Ressourcen, die das Individuum aufwenden müßte, um eine vollkommene Kenntnis zu erlangen, ist für das Konzept der eingeschränkten Rationalität von Bedeutung. Die eingeschränkte Rationalität könnte zudem aus der Sicht interpretiert werden, daß natürliche, das heißt menschliche, Kapazitätsgrenzen hinsichtlich der Informationsaufnahme und -verarbeitung bestehen, so daß das Individuum psychisch nicht in der Lage ist, vollkommen informiert zu sein. Scott (Scott, 1994, 315) faßt die beiden dargestellten Interpretationsmöglichkeiten des Konzepts der eingeschränkten Rationalität im Rahmen eines Kommentars zu den Ergebnissen einer Konferenz zu diesem Thema zusammen und nennt eine dritte Ursache für die unvollkommene individuelle Rationalität. "As I listened to the various presentations and discussions, it seemed to me that the concept of bounded rationality was being employed in at least three reasonably distinct ways. (1) Some authors were referring to the consequences ofthe fact that there can be significant costs to acquiring and processing inforrnation. (2) Some were referring to capacity constraints - to the limits of the present stock of scientific knowledge or of the unaided inforrnation storage and reasoning capacity of the human mind. (3) Some were referring to the asserted existence of systematic distortions in human perception or thinking (Scott, 1994, 315)." Schmölders (Schmölders, 1959/60, 26) führt im Zusammenhang mit der Diskussion über die "Unmerklichkeit" der Besteuerung20 diese nicht nur auf Informationsdefizite als Folge der Existenz von Informationskosten zurück, sondern auch darauf, daß der Steuerzahler die Steuer nicht beachtet oder akzeptiert oder sich an sie gewöhnt hat. Dieses individuelle Verhalten könnte ein Beispiel für "systematic distortions in human perception or thinking" sein. Wie dargestellt, impliziert das Konzept der eingeschränkten Rationalität der Individuen, daß Transaktionen, wie die der Beschaffung von Informationen, nicht kostenlos sind. Der Versuch eines Entscheidungsträgers, ein vollkommen rationales Verhalten sicherzustellen, hat Transaktionskosten zur Folge. Der individuelle Kosten-Nutzen-Vergleich bestimmt demzufolge den Informationsstand des Wirtschaftssubjektes. Es ist davon auszugehen, daß die Berücksichtigung von Trans20 Es handelt sich hierbei um das Phänomen der Fiskalil!usion. 256 aktionskosten bei der Analyse des Wirtschaftsprozesses mit der Annahme verbunden ist, daß die Individuen nicht vollständig informiert sind. Dies soll heißen, daß bereits die Existenz von Transaktionskosten zu einer Unvollkommenheit führt. Das Ausmaß dieser unvollständigen Rationalität ist zusätzlich von anderen Faktoren, so auch die menschlichen Grenzen der Informationsaufnahme, abhängig. Um die Unkenntnis der Wirtschaftssubjekte näher zu spezifizieren, betont Wiseman (Wiseman, 1991), daß die individuellen Entscheidungen immer eine Dimension haben, die die Zukunft betrifft. Es ist unbestritten, daß das Wirtschaftssubjekt über zukünftige Ereignisse nicht informiert sein kann. Wiseman geht weiter und spricht von einer "black box" der Unkenntnis. Er faßt die aus seiner Sicht für das Entscheidungsproblem der Einzelnen charakteristischen Merkmale zusammen. "People take decisions on the basis of historical information, embracing information about the actual outcome of past plans, and "opinion" about possible futures. Through time, the input to the planning ( decision) process is modified by emergent information, both from the ongoing outcomes of plans and from other sources. This "leaming process" modifies human decisions ( intluences the choice-process ). But leaming does not rnake the future more "knowable". Toere is no known nexus between the past, the continuous present and the future, and the bearing of new leaming on adaptation to the emergent unknowable future is thus itself uncertain. Further, "the future" is not something which exists independently of human action. Tue plans which emerge from human irnagination and inventiveness themselves create the future, though not simply in the ways expected by the decision-takers (Wiseman, 1991, 152-153)." Die Darstellungen verdeutlichen, daß die neoklassische Annahme der vollständigen Information und Voraussicht der Wirtschaftssubjekte nicht nur aufgrund der Existenz von Transaktionskosten bei der Modellierung des individuellen Entscheidungsverhaltens nicht aufrechtzuerhalten ist. Eine unvollkommene individuelle Rationalität impliziert, daß zwischen den einzelnen Wirtschaftssubjekten Informationsasymmetrien auftreten können. "Da die Menschen nur begrenzt fähig sind, Informationen zu erlangen und zu verarbeiten, muß es Unsicherheit und asymmetrische Information geben, und diese Bedingungen stellen für die "vollkommene" Gestaltung von Institutionen unüberwindliche Hindernisse dar (Richter und Furubotn, 1996, 18)." Informationsasymmetrien gewinnen dann an Bedeutung, wenn es sich um das Entscheidungsverhalten von Vertragsparteien handelt. Um an das obige Beispiel anzuknüpfen, soll angenommen sein, daß der Steuerzahler nur deswegen an seiner effektiven Steuerbelastung interessiert und Informationskosten bereit zu tragen ist, um für seine politische Willensbildung eine erweiterte Informationsbasis zu erzielen. 257 Der Steuerzahler entscheidet sich für diejenigen politischen Vertreter, die ihm glaubhaft machen, seine Bedürfnisse vergleichsweise am besten zu befriedigen. Angenommen sei, daß die gewählte Partei den Wählern und Steuerzahlern vor der Wahl versprach, die effektive Steuerbelastung ohne Einschränkung des öffentlichen Angebots zu senken.21 Für den Wähler stellt sich nach der Wahl die Frage, ob die Zusagen der gewählten Partei eingehalten werden, ist doch das Verhalten der politischen Vertreter während der Wahlperiode entscheidend für seine zukünftige Wahlentscheidung. Für den Fall, daß die Regierungspartei und der Wähler bzw. Steuerzahler über unterschiedliche Informationen hinsichtlich des Steuerpreises und des öffentlichen Leistungsangebotes verfügen, hat der Steuerzahler Probleme, die Regierungspartei zu überwachen. Es wäre zum Beispiel denkbar, daß die Regierungspartei ihr Wahlversprechen so einzuhalten versucht, daß es dem Steuerzahler eine Entlastung glaubhaft macht, indem sie z.B. verstärkt Leistungen der Administration überwälzt oder auch direkte durch indirekte Steuern ersetzt. Diese politischen Maßnahmen könnten dazu führen, den für den Steuerzahler erkennbaren Steuerpreis zu senken, ohne daß das öffentliche Leistungsangebot tatsächlich eingeschränkt werden müßte. Dieses V erhalten ist Opportunismus in dem Sinne, daß die Partei versucht, den Wähler irrezuführen, um seine Wiederwahl sicherzustellen. Trotzdem in der Neuen Institutionenökonomik die unvollkommene individuelle Rationalität anerkannt ist, findet die neoklassische Annahme bezüglich des Entscheidungsverhaltens u.a. in der Principal-Agent-Theorie Anwendung. Der Transaktionskostenansatz hingegen beruht auf der Annahme, daß sich die Wirtschaftssubjekte unvollkommen rational verhalten. 5.3.2.3 Auf der Suche nach einer neuen Modellwelt Trotzdem auf den ersten Blick die Neue Institutionenökonomik eine Erweiterung der Neoklassischen Theorie zu sein scheint, ist diese als Referenzsystem für die Neue Institutionenökonomik vollkommen ungeeignet. In diesem Sinn argumentiert Furubotn (Furubotn, 1994), um deutlich zu machen, daß es sich bei der Analyse im Rahmen der Neuen Institutionenökonomik um einen "jump to a fundamentally different type of analysis" handeln muß. Es sind die Annahmen des neoklassischen Modells, und zwar die Institutionenneutralität bei vollkommener Information und Voraussicht sowie die damit ver21 Ohne die Notwendigkeit, den Umfang des öffentlichen Leistungsangebots zu reduzieren, könnte eine Verringerung der Steuerlast z.B. durch mehr Wirtschaftlichkeit und Effizienz im öffentlichen Sektor erzielt werden. 258 bundene Annahme kostenloser Transaktionen, die einen Einstieg in die Neue Institutionenökonomik über das Neoklassiche Modell als Referenz nahelegen. Die Ansätze zahlreicher Vertreter der Neuen Institutionenökonomik, Transaktionskosten und eingeschränkte Rationaliät der Individuen im Rahmen des neoklassischen Modells zu berücksichtigen, finden sich vor allem in den Untersuchungen zu den Transaktionskosten und den Property-Rights.22 23 Die Autoren Posner (Posner, 1993a, 1993b), De Alessi (De Alessi, 1983), Varian (Varian, 1993) wollen das neoklassische Modell als Referenzsystem nicht aufgeben, weil aus ihrer Sicht die Annahme von Transaktionskosten und eingeschränkter Rationaliät nur eine Modellerweiterung bedeutet.24 De Alessi sieht in dieser eine neue Perspektive für die neoklassische Theorie. "In Surn, recent theoretical and ernpirical work suggests that the usefulness of econornic theory has been increased drarnatically by taking transaction costs and the systern of property rights into account. These advances are resolving apparent failures of accepted theory ro explain satisfactorily certain classes of observed phenornena . More irnportant, however, they open entirely new areas of analysis and prornise to yield a new and deeper understanding of econornic realities (De Alessi, 1983, 68)." Nach Richter und Furubotn führt die Erweiterung des neoklassischen Ansatz zu hybriden Modellen. "That is, the rnodels are cornposite in the sense that they are based on assurnptions drawn frorn two disparate universes. Sorne traditional neoclassical assurnptions are rejected but others are retained. Thus, while useful new concepts are introduced ( e.g., non-zero transaction costs ), the resulting rnix of new and the old leads to structures that are intemally inconsistent. In the so-called "hybrid" rnodels that are found so widely in the literature, a consistent point ofview is not rnaintained (Furubotn, 1994, 10)." Die Neoklassiche Modellwelt verliert ihre Eigenschaft als Referenzsystem, weil die Erfüllung der Annahme der vollständigen Information wegen der Existenz von Transaktionskosten einen Ressourceneinsatz bedingt, der eine optimale Ressourcenallokation aus wohlfahrtstheoretischer Sicht verhindert. 22 Furubotn und Pejovich (Furubotn und Pejovich, 1972, 1137-1162) geben einen Überblick über die Theorie der Property Rights. 23 Furubotn (Furubotn, 1991, 662-686) untersucht kritisch die für eine Berücksichtigung von Transaktionskosten und Property Rights notwendige Veränderung der Annahmen des neoklassischen Modells. 24 Vgl. hierzu die Diskussion von Posner (Posner, 1993a, 73-87 und 1993b, 119-121), Scott (Scott, 1993, 92-95), Coase (Coase, 1993, 96-98), Williarnson (Williarnson, 1993, 99118), die im Journal of Institutional and Theoretical Econornics 1993 veröffentlicht wurde. 259 Nach Furubotn ist nicht Ziel und Aufgabe der Neuen Institutionenökonomik, wohlfahrtstheoretiscche Optimalitätsbedigungen abzuleiten. Es geht vielmehr darum, neue theoretische Ansätze zu finden, die Transaktionskosten und die eingeschränkte Rationalität der Wirtschaftssubjekte berücksichtigen und auf dieser Basis das individuelle Verhalten erklären. Aus diesem Grund sollte der Begriff der Effizienz neu betrachtet werden. Ein denkbarer Ansatz ist eine vergleichende Institutionenanalyse oder eine Neufassung der Effizienz nach qualitativen Gesichtspunkten, wie die Beurteilung einer Wirtschaftssituation dann als effizient, wenn sie innovative Kräfte freisetzt. Die Neue Institutionenökonomik beschäftigt sich im Kern mit der Endogenisierung von Institutionen. Die Merkmale von Institutionen, wie die von ihr erzeugten Transaktionskosten, sollen als integrierende Bestandteile modelliert werden (Richter und Furubotn, 1996, 8). Die Unvollständigkeit von Institutionen ist eine notwendige Folge der eingeschränkten Rationalität. Ein perfektes Regelwerk würde die vollkommene Kenntnis über alle Kontingenzen bedingen, die allerdings aufgrund der Informationsdefizite und Transaktionskosten nicht vollkommen sein kann. Damit besteht auch ein Problem mit den Durchsetzungsregeln, denn ihre Wirksamkeit ist in einer unvollständigen Institution begrenzt. Zusätzlich zu den rechtlichen Durchsetzungsregeln müssen deswegen außerrechtliche Absicherungen, wie z.B. Image, Reputation, existieren. Dann ist das Problem der Durchsetzung mit Hilfe formeller und informeller Durchsetzungsregeln lösbar (Williamson, 1990 (1985), 54). Deutlich wird, daß es der Neuen Insitutionenökonomik an einer modelltheoretischen Fundierung nach dem Maßstab der neoklassischen Analysetechnik mangelt. "To recognize that a new paradigm may be needed is one thing, to actually formulate a comprehensive neoinstitutionalist model is another. If the objective is to create a "grand design" comparable in scope and detail to the general equilibrium models we are familiar with from neoclassical theory, a rnajor task lies before us (Furubotn, 1994, 38)." Der Transaktionskostenansatz, die Vertretungstheorie und die Theorie der relationalen Verträge stellen Kernansätze der Neuen Institutionenökonomik dar. Es war Coase (Coase, 1937, 1960), der erstmalig die Verbindung zwischen Institutionen, Transaktionskosten und der neoklassischen Theorie herstellte. Die Untersuchung der Transaktionskosten stellt bis heute keinen in sich geschlossenen Ansatz dar. Es findet allerdings allgemeine Akzeptanz, so Williamson 260 (Williamson, 1979, 234), daß das opportunistisches Verhalten25, die vergleichende Institutionenanalyse sowie die Informationsökonomik26 Kernelemente der Transaktionskostenanalyse sind. Hierbei sind der Opportunismus und die eingeschränkte Rationalität Annahmen über das individuelle Verhalten, auf denen der Transaktionskostenansatz beruht. 27 Als Transaktionskosten werden diejenigen Kosten bezeichnet, die durch den Betrieb eines Wirtschaftssystems entstehen. Ganz allgemein definiert North (North, 1994, 361) die Transaktionskosten als "the costs of specifying what is being exchanged and of enforcing the consequent agreements". 28 Es kann unterschieden werden zwischen Markttransaktionskosten, Unternehmenstransaktionskosten und politischen Kosten (Richter und Furubotn, 1996, 50-56). Da im Folgenden der politische Entscheidungsprozeß zur Überwälzung einer administrativen Leistungen Sektor näher untersucht werden soll, sind die politischen Transaktionskosten von besonderem Interesse. Es handelt sich hierbei um die Kosten, die sich aus der Beziehung zwischen Politikern und Wählern bzw. Steuerzahlern ergeben. Es handelt sich um ein PrincipalAgent-Verhältnis (Richter und Furubotn, 1996, 54-56). Die Principal-Agent-Beziehung ist ein Ansatz, um das Verhältnis zwischen dem Wähler und dem Staat zu erklären. Es wird von zwei Wirtschaftssubjekten ausgegangen, und zwar dem Auftraggeber (Principal) und den Beauftragten (Agent). Der Steuerzahler als politischer Einflußnehmer ist der Principal, die Regierungspartei der Agent. In einer Demokratie wählen die Staatsangehörigen Vertreter zur Ausübung der politischen Macht. Somit besteht zwischen dem Principal und dem Agenten ein Vertragsverhältnis. "Der demokratische Rechtsstaat läßt sich verstehen als ein relationaler (impliziter) PA-Vertrag zwischen den Staatsangehörigen und ihrem Herrscher (ihren Repräsentanten) (Richter und Furubotn, 1996, 457)." 25 Eigeninteresse, List, Täuschung, Unehrlichkeit etc. kennzeichnen opportunistisches Verhalten. 26 Zur Informationsökonomik siehe insbesondere Stigler (Stiglitz, 1961 ), Demsetz (Demsetz, 1969) und Alchian und Demsetz (Alchian und Demsetz, 1972). 27 Vgl. hierzu ausführlicher Williarnson (Williarnson, 1979, 1993, 1994). 28 Vgl. auch Demsetz (Demsetz, 1968), der die Transaktionskosten des New York Stock Exchange analysiert. 261 Relationale Verträge sind dadurch gekennzeichnet, daß sie informell und nicht rechtsverbindlich sind. Es sind Transaktionskosten und die eingeschränkte Rationalität der Individuen, die den Abschluß vollkommener Verträge verhindern. Vertragliche Vereinbarungen über alle zukünftigten Ereignisse, die die Beziehung zwischen den Vertragsparteien beeinflussen könnten, sowie über die vollständigen Informationen, die der Gerichtsbarkeit unterlägen, können nicht getroffen werden. Relationale Verträge weisen daher explizit Lücken auf, so daß ihrer Selbstdurchsetzung eine erhebliche Bedeutung zukommt (Richter und Furubotn, 1996, 173174). Die Parteien veröffentlichen vor der Wahl ihre politischen Programme, die einen Einfluß auf die Wahlentscheidung der Staatsangehörigen haben. Während der Wahlperiode ist u.a. entscheidend, inwieweit die gewählte Regierungspartei ihre Wahlversprechen einhält. Weichen die politischen Entscheidungen von dem Wahlprogramm ab, so hat der Wähler die Möglichkeit durch eine Änderung seiner Wahlentscheidung die Wiederwahl der Politiker zu verhindern. Er kann allerdings nicht die Realisation der Versprechen vor der Wahl auf dem Rechtsweg erzwingen. Die vertraglichen Vereinbarungen zwischen Wähler und Politiker haben keinen rechtsverbindlichen Charakter. Um seine Kontrollfunktion wahrnehmen zu können, muß der Wähler über die Handlungen der Regierungspartei sowie über die sie betreffenden Ereignisse informiert sein. Deutlich ist, daß nach Vertragsabschluß der Wähler aufgrund von Transaktionskosten und seiner eingeschränkten Rationalität nicht in der Lage ist, vollständig informiert zu sein. Es besteht eine Informationsasymmetrie insofern, als daß die Aktivitäten und Entscheidungen der Regierungspartei vom Wähler nicht unmittelbar beobachtet werden können. MoralHazard entsteht. Nach Vertragsabschluß sind die Informationen asymmetrisch. Das Handeln des Agenten wird zudem von exogenen Schocks beeinflußt. Es entstehen Such-und Informationskosten, Verhandlungsund Entscheidungskosten sowie Überwachungsund Durchsetzungskosten. Der Steuerzahler und Wähler muß sich vor der Wahl über die Programme der politischen Parteien informieren, um sich schließlich für eine bestimmte Partei am Wahltag entscheiden zu können. Während der Wahlperiode ist für den Wähler die Einhaltung der Wahlversprechen von Bedeutung, so daß für den Vertretenen Überwachungskosten entstehen. North (North, 1994) beurteilt die Bewertung und Durchsetzung von Vereinbarungen auf politischen Märkten als wesentlich schwieriger als auf Wettbewerbsmärkten. 262 "What is being exchanged (between constituents and legislators in a democracy) is promises for votes. Tue voter has little incentive to become informed because the likelihood that one 's vote matters is infinitesimal; further, the complexity of the issues produces genuine uncertainty. Enforcement of political agreements is beset by difficulties. Competition is far less effective than in economic markets (North, 1994, 361)." Wie North herausstellt, ist der Steuerzahler und Wähler nicht vollständig darüber informiert, ob das Wahlversprechen eingehalten wird. Ist die Regierungspartei nach der Wahl nicht interessiert, ihr Wahlversprechen zu verwirklichen, so könnte sie durch opportunistisches Verhalten, und zwar durch Täuschung oder Irreführung, versuchen, daß der Wähler die tatsächliche Motivation und Entscheidungen der Regierungspartei nicht erkennt. Doch auch der Wähler bzw. Steuerzahler kann im Rahmen des Principal-Agent-Verhältnisses opportunistisches Verhalten durch Steuerhinterziehung zu seinem eigenen Nutzen, das heißt zur Reduzierung seiner Steuerlast, einsetzen. 5.3.3 Das politische Wettbewerbsmodell und seine Bedeutung für den politischen Entscheidungsprozeß zur Überwälzung administra tiver Leistungen 5.3.3.1 Grundannahmen und -aussagen des politischen Wettbewerbsmodells In Analogie zu den marktwirtschaftlichen Wettbewerbsmodellen wird bei dem politischen Wettbewerbsmodell die Beziehung zwischen Nachfrager und Anbieter auf das Verhältnis zwischen Wählern und Politikern übertragen. Die Wähler haben eine Nachfrage nach öffentlichen Leistungen, die die Politiker anbieten. Nach Schumpeter (Schumpeter, 1950, 428) ist der politische Wettbewerb ein Konkurrenzkampf um Wählerstimmen. Er dient als Mechanismus zur Koordination von Angebot und Nachfrage. Der Ausgangspunkt des politischen Wettbewerbsmodells ist das individualistische Konzept. Es ist Downs (Downs, 1957), der in seiner ökonomischen Theorie der Demokratie herausstellt, daß politisches Handeln rational ist und daß die Entscheidungen der Wähler und Politiker jeweils auf der Grundlage eines Nutzenmaximierungskalküls erfolgen. Das heißt, daß bei beiden die Motivation Eigeninteresse lautet.29 29 Eine vergleichende Analyse der marktwirtschaftlichen Entscheidungen und der individuellen Wahlentscheidungen führen Buchanan (Buchanan, 1967) sowie Buchanan und Tullock 269 politischen Entscheidungsträgern verläßliche und operationale Daten über die Kosten der Administration im Unternehmenssektor zu liefern. Diese Annahme steht im Einklang mit den Zielen und Ergebnissen der empirischen Studien zur Schätzung der Kosten. Es ist folglich von Interesse, welche Informationen für die finanzpolitische Willensbildung in Zusammenhang mit der Überwälzung administrativer Leistungen relevant sein könnten. Im Vordergrund stehen hierbei neben der Zahlund Traglast die Zusatzund Ausweichlast der administrativen Kosten. Es ist zudem die Frage einer effizienten Leistungserbringung von Bedeutung. Die Informationsniveaus der politischen Akteure sind die Grundlage für das Entscheidungsverhalten und haben somit eine Schlüsselfunktion, wenn es um die Frage der politischen Überwälzbarkeit administrativer Leistungen geht. 5.3.4 Ein Erklärungsansatz für das Informationsund Entscheidungsverhalten unter Unsicherheit Das Wirtschaftssubjekt informiert und entscheidet sich unter Unsicherheit. Die unvollkommene Information bei Entscheidungen hat in verschiedener Hinsicht eine Bedeutung für den politischen Prozeß. Zum einen mangelt es den politischen Vertretern an Informationen über die Auswirkungen und das gewünschte Ergebnis bestimmter Maßnahmen. Zum anderen haben sie eine unzureichende Kenntnis über die Präferenzen der auf den politischen Bereich Einfluß nehmenden Wirtschaftssubjekte. Das heißt, es besteht Unsicherheit bezüglich der Bewertung der Wirkungen ihrer politischen Instrumente durch den Einflußnehmer. Desweiteren besteht eine Unsicherheit bei den Vertretenen. Es ist von einer mangelnden Information bezüglich der Frage, welche politischen Aktionen erfolgen und welche Effekte diese haben, auszugehen. Der Informationsbeschaffung und -verarbeitung kommt somit im politischen Prozeß eine zentrale Bedeutung zu. "An agent who is constrained by the assurnption of uncertainty and who is faced with the necessity of rnaking a decision needs to consider the possible costs involved in rnaking an incorrect decision, i.e., one which he would not rnake with perfect inforrnation. On the other hand, he also needs to consider the real costs involved in acquiring inforrnation with which to reduce or elirninate this uncertainty (Bartlett, 1973, 27)." 270 Da eine Entscheidung unter Berücksichtigung eines Ausgleichs zwischen diesen beiden Kostenarten zu treffen ist, muß sich das rationale Wirtschaftssubjekt auf der Basis unvollkommener Information entscheiden. Dieser eingeschränkte Informationsstand ist für das Individuum Ausgangspunkt, subjektive Wahrscheinlichkeiten zu entwickeln. Es sind daher Wahrscheinlichkeitsverteilungen, die den erwarteten Nutzen 35 , den der Entscheidungsträger maximieren will, definieren. Die Informationsbeschaffung und -verarbeitung ist als ein dynamischer Prozeß zu interpretieren, so daß sich die subjektiven Wahrscheinlichkeiten der Ergebnisse unsicherer Entscheidungen verändern können. Daher kann es auch für Externe von Interesse sein, durch eine zielorientierte Informationspolitik die Informationsbeschaffung und -verarbeitung des betrachteten Wirtschaftssubjektes zu beeinflussen und damit dessen Entscheidungsverhalten zu verändern (Bartlett, 1973, 27-28). In diesem Sinn könnten beispielsweise die politischen Vertreter durch eine offensive Informationspolitik mit der Botschaft "Wirtschaftliche Spielräume durch weniger Steuern schaffen" erreichen, daß durch geringere Informationskosten die Interessenvertretungen der Unternehmen relativ mehr Informationen zur Steuerentlastung verarbeiten, als zu den damit verbundenen Mehrbelastungen in anderen Bereichen, z.B. ausgelöst durch die Überwälzung administrativer Leistungen. An die notwendigen Informationen über die Gegenfinanzierung der Steuerentlastungen könnten die Vertretungen nur mit vergleichsweisen höheren Kosten gelangen. Damit hat der Externe, und zwar der politische Vertreter, die Möglichkeit, sowohl das Informationsverhalten, als auch das Entscheidungsverhalten zu beeinflussen, und zwar mit dem Ziel der Stimmenmaximierung. Das Informationsverhalten der Entscheidungsträger soll daher unter den folgenden vier Annahmen untersucht werden (Bartlett, 1973, 28-31). 1. Ein Individuum B ist nicht in der Lage, vollkommen informiert zu sein, so daß er Entscheidungen unter Unsicherheit zu treffen hat. Dies könnte bedeuten, daß B nicht vollständig über die effektive Steuerlast, das heißt der Summe aus Tragund Zusatzlast der Steuern und der administrativen Kosten, Kenntnis hat. Das Individuum B läßt sich auch als eine Interessenvertretung der Unternehmen interpretieren. 2. B hat die Wahl zwischen den Alternativen X und Y. So könnte es um die Frage einer öffentlichen oder privaten Leistungserbringung, z.B. im Zusammen35 Der Erwartungswert E(·) einer diskreten Zufallsvariable X ist definiert als E(X)=Lx/x(xi), wobei fx(xi) die Dichtefunktion ist. Für eine stetige Zufallsvariable X gilt E(X)=f xfx(x)dx (Mood et al., 1987, 64-67). 271 hang mit der Auszahlung des Kindergeldes, gehen. Die Alternative X würde eine Beibehaltung der öffentlichen Leistungserbringung bedeuten, während die Alternative Y eine Überwälzung auf den Unternehmenssektor vorsehen würde. 3. Wäre eine vollständige Information sichergestellt, so wäre Alternative X, das heißt die öffentliche Leistungserbringung, die korrekte Entscheidung.36 4. Es existieren Informationskosten, und zwar mit steigenden Durchschnittskosten. Das Informationsverhalten der Steuerzahler und politischen Einflußnehmer wird in den folgenden beiden Abbildungen illustriert. Es werden die beiden Kostenarten der Information in Abhängigkeit von Informationseinheiten, die für die Alternative Y ungünstig (lu) und günstig Og) sind, dargestellt. Wie bereits erläutert, muß sich der optimale Informationsstand aus einem Ausgleich der Informationskosten und derjenigen Kosten, aufgrund mangelnder Information eine falsche Entscheidung zu treffen, ergeben. Die Kosten einer falschen Entscheidung in Abhängigkeit der Information, die in Einheiten gemessen werden soll, ist in der Abbildung 5.3.1 durch die Kurve C1 abgebildet. Mit zunehmenden Informationseinheiten, die auf der Abzisse abgetragen sind, sinken die Kosten des Entscheidungsträgers, sich aufgrund mangelnder Kenntnis falsch zu entscheiden. Annahmegemäß korreliert ein höherer Informationsstand positiv damit, die richtige Entscheidung zu treffen. Somit sind diese Kosten am höchsten, wenn geringe Informationseinheiten als Entscheidungsgrundlage dienen und haben einen abnehmenden, aber positiven Verlauf mit zunehmender Information. Die Informationskosten hingegen steigen mit einer zunehmenden Informationsmenge. Das Wirtschaftssubjekt muß reale Ressourcen aufwenden, um Informationen zu beschaffen und zu verarbeiten. Quellen dieser Informationen können Medien, Literatur, Veranstaltungen, Gespräche etc. sein. 36 Da der politische Vertreter das Ziel hat, administrative Leistungen zu überwälzen, soll in der Analyse des Informationsund Entscheidungsverhaltens das Beispiel für die Alternative X, die bei vollständiger Information die richtige Entscheidung wäre, die öffentliche Leistungserbringung sein. Normative Überlegungen haben demnach bei der Wahl des Beispiels keine Bedeutung. Abbildung 5.3.1: Kosten Quelle: Abbildung 5.3.2: Kosten Quelle: 272 Kosten der Informationsbeschaffung und Kosten der Unkenntnis C2, Kosten der Informationsbeschaffung C 1, Kosten der Unkenntnis Information lu + lg Bartlett, 1973, 30. Gesamtkosten der Information Cl+C2 1• Information Iu + Ig Bartlett, 1973, 30. 273 Die Kurve C2 in der Abbildung 5.3.1 stellt den Zusammenhang zwischen den Kosten und den Informationseinheiten dar, wobei die gewählte Kurvenform einen steigenden Verlauf hat, das heißt, es liegen steigende Grenzkosten und damit steigende Durchschnittskosten vor. Bartlett stellt hierzu fest: "Some information is readily available at minimal cost, but as the amount acquired increases, successive bits may be attained only at increasing marginal, and hence increasing average, cost (Bartlett, 1973, 29)." Die Kurven C1 und C2 lassen sich vertikal mit dem Ergebnis addieren, eine Funktion der Gesamtkosten, das heißt der Summe aus den Kosten einer falschen Entscheidung und den Informationskosten, in Abhängigkeit der Informationseinheiten zu erhalten. Solange die Kurve einen abnehmenden Verlauf hat, das bedeutet, die marginalen Gesamtinformationskosten sinken bei steigenden Informationseinheiten, wird das Individuum B weitere Informationseinheiten nachfragen. Ab einem Volumen von 1* verläuft die Gesamtkostenkurve in der Abbildung 5.3.2 steigend, so daß B aufhört, sich weiter zu informieren. Denn bei Informationseinheiten größer als 1* liegen steigende Grenzkosten vor. Der optimale Informationsstand 1* wird durch den Schnittpunkt der Kostenkurven C1 und C2 bestimmt, das heißt, in diesem Punkt haben die beiden Kostenkurven die gleiche Steigung, und zwar -dC1/dl=dC2/dl. Damit entsprechen die Grenzkosten der Information ihrem Grenzertrag, der aus der Vermeidung einer falschen Entscheidung resultiert. Auf der Grundlage dieses Informationsstandes I* bildet das Individuum seine subjektiven Wahrscheinlichkeitsverteilungen. Diese nutzt er, um seine Wahl zwischen den Alternativen X und Y zu treffen. Die Wahrscheinlichkeit, daß X die richtige Entscheidung ist, soll als "p" bezeichnet werden, und entsprechend die Gegenwahrscheinlichkeit, das heißt, daß Y die korrekte Entscheidung ist, soll "1-p" sein. Diese Wahrscheinlichkeiten werden subjektiv vom Entscheidungsträger B geschätzt. Die Wahrscheinlichkeit, daß es eine richtige Entscheidung ist, das Kindergeld durch den öffentlichen Sektor auszuzahlen, ist gleich "p". Die Wahrscheinlichkeit hingegen, daß eine private Leistungserbringung die richtige Entscheidung ist, ist gleich "1-p". Es folgt, daß (5.3.1) I p=p(_!!_) Ig 274 gilt, wobei lu für die Alternative Y ungünstige und lg günstige Infomationen darstellen. Die subjektive Wahrscheinlichkeit, daß die Alternative X die korrekte Entscheidung ist, hängt damit von der Zusammensetzung des Informationsstandes von B ab. Es geht um das Verhältnis der Informationen, die Y nicht begünstigen zu den Informationen, die diese Alternative begünstigen. Angenommen soll sein, daß die Kosten der Informationsbeschaffung und -verarbeitung für beide Informationsarten gleich sind und daß B von beiden die gleichen Mengeneinheiten nachfragt. Dies bedeutet nicht, daß das Individuum die beiden Informationsarten identisch gewichtet bei der Entwicklung seiner subjektiven Wahrscheinlichkeiten. Es soll gelten, daß (5.3.2) ist, so daß B die Alternative X wählt. Die subjektive Wahrscheinlichkeit, daß die Kindergeldauszahlung eine öffentliche Leistung sein soll, ist größer als 50%. Es trifft damit eine Entscheidung, die es auch unter der Annahme der Sicherheit getroffen hätte. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß Externe das Informationsverhaltenund damit auch das Entscheidungsverhalten des Individuums B beeinflussen können. Soll die Beziehung z.B. zwischen der Interessengruppe und dem politischen Vertreter untersucht werden, so kann dieser externe Einfluß eine entscheidende Bedeutung haben. Der Politiker möchte seine politischen Entscheidungen im Einklang mit den Unternehmensinteressen gestalten, und versucht diese durch gezielte Informationen zu verändern. Das Modell soll daher um die folgenden Annahmen erweitert werden (Bartlett, 1973, 31-34). 5. Es existiert ein zweites Individuum A, welches von der Entscheidung des B betroffen ist. 6. A stellt sich besser, wenn die Entscheidung des B für Y anstelle für X ausfällt. Im Beispiel ist der Politiker daran interessiert, daß die Verwaltungsleistung der Auszahlung des Kindergeldes auf den privaten Sektor übertragen wird. 7. A verfügt über Informationen, die für die Entscheidung von B von Bedeutung sind. Der externe Agent ist zudem in der Lage, diese Informationen zu trennen, das heißt in für die Entscheidung Y günstige und ungünstige Informationen. 275 8. A hat nicht die Möglichkeit, B zu der Entscheidung für Y zu zwingen, aber er kann die Informationsbeschaffung des B subventionieren. 9. B kann ex ante die Qualität subventionierter und nicht subventionierter Informationen nicht unterscheiden. Um den optimalen Informationsstand zu erreichen, muß B wieder die beiden Kostenarten der Information gegeneinander abwägen und einen notwendigen Ausgleich finden. Es gilt daher die gleiche Optimalitätsbedingung, daß die Kosten einer zusätzlichen Informationseinheit ihrem Grenzertrag entspricht. Laut Annahme hat A ein Interesse, daß Informationsverhalten des B zu beeinflussen. Der Externe will zum einen auf die Höhe des Informationsstandes von B Einfluß nehmen, und zum anderen auch auf die Zusammensetzung des Informationspools einwirken. Wie bereits erläutert, wird zwischen Informationen unterschieden, die die Alternative Y begünstigen und nicht begünstigen. Die Analyse erfolgt nach dem Ansatz des Verhaltens eines diskriminierenden Monopolisten. Anhand der folgenden Abbildungen 5.3.3 und 5.3.4 erfolgt die Analyse des Informationsverhaltens des B unter der Annahme, daß ein Externer Einfluß auf dieses nimmt. Abbildung 5.3.3: Grenzund Durchschnittskosten der Informationen, die die Alternative Y begünstigen und nicht begünstigen CO C' Grenzkosten Grenzkosten Durchschnittskosten Durchschnittskosten Quelle: Bartlett, 1973, 32. ACu Abbildung 5.3.4: CO C' Grenzkosten Quelle: 276 Grenzkosten und -erträge der gesamten Informationen MC =MCg+MCu MC' = MCg'+ MCu MB 1• J' l=lg+Iu Bartlett, 1973, 32, In der Abbildung 5.3.3 sind die Grenzkosten (MC) und die Durchschnittskosten (AC) der Informationen, die die Entscheidungsalternative Y begünstigen (Ig) und nicht begünstigen Ou), dargestellt. Es handelt sich hierbei um die marginalen und durchschnittlichen Informationskosten, das heißt die Kosten, die durch die Informationsbeschaffung und -verarbeitung dem Entscheidungsträger B entstehen. Wie aus der Abbildung 5.3.3 ersichtlich ist, werden für beide Informationstypen die gleichen Grenzkostenund Durchschnittskostenkurvenverläufe angenommen. In der Abbildung 5.3.4 werden die gesamten Grenzkosten als horizontale Addition der beiden Grenzkostenkurven MCg und MCu illustriert. Um eine optimale Informationsbeschaffung im Rahmen seines Kosten-Nutzen-Kalküls sicherzustellen, wird B solange zusätzliche Informationseinheiten nachfragen, bis die Grenzkosten dem Grenzertrag einer zusätzlichen Einheit entsprechen. In der Abbildung 5.3.4 ergibt sich diese Informationsmenge als Schnittpunkt zwischen der Grenzkostenkurve I:MC und der Grenzertragskurve MB. Das heißt, B entscheidet sich für einen Informationsstand im Ausmaß von I*, der die Summe aus Informationen, die Y favorisieren (Ig) und nicht favorisieren (Iu), ist. Der Externe A will das Informationsverhalten des B dahingehend beeinflussen, relativ mehr Informationen, die die Alternative Y begünstigen, zu erlangen. Er kann dieses dadurch erreichen, daß er die Kosten der Informationsbeschaffung und -verarbeitung für B senkt. Im Beispiel würde diese Subventionierung bedeuten, daß der Politiker die Kosten der Informationen, die für eine Überwälzung der administrativen Leistungserbrin- 277 gung im Zusammenhang mit der Auszahlung des Kindergeldes sprechen, reduziert. So könnte er durch gezielte Veröffentlichungen, z.B. in den allgemeinen Medien, dafür sorgen, daß Informationen über die Vorteile dieser Überwälzung, wie die Sicherstellung einer effizienten Leistungserbringung durch den privaten Sektor und damit einer potentiellen Netto-Entlastung des Unternehmenssektors, für die Betroffenen mit einem relativ geringem Aufwand zugänglich sind. Informationen hingegen über die notwendigen Verwaltungskosten im öffentlichen Sektor, das heißt der Familienkasse, die Auszahlung des Kindesgeldes durch den Arbeitgeber zu kontrollieren, sind nur, wenn überhaupt, mit relativ höheren Kosten zu erlangen. Das Individuum bzw. der Interessenverband B müßte bei den zuständigen öffentlichen Stellen nach dieser Information recherchieren. Für den Fall, daß keine entsprechenden Daten vorliegen bzw. zur Veröffentlichung freigegeben werden, wäre trotz Informationskosten die Recherche für B ergebnislos. Die Subventionierung der Y begünstigenden Informationen Og) führt in der Abbildung 5.3.3 zu einer Drehung der Grenzkostenund Durchschnittskostenkurve nach unten, denn die Grenzund Durchschnittskosten je Informationseinheit sind im Vergleich zur Ausgangssituation geringer. Entsprechend verlagert sich die Grenzkostenkurve der gesamten Informationen Ig + Iu in der Abbildung 5.3.4. Es ergibt sich ein neuer Schnittpunkt mit der Grenzertragskurve und damit ein neuer optimaler Informationsstand im Ausmaß von I'. Es ist aus der Abbildung ersichtlich, daß sich zum einen der Umfang der Informationsbasis erhöht, das heißt I*<I', und daß zum anderen sich die Zusammensetzung der Informationsbasis verändert. Im Vergleich zur ursprünglichen Situation erhöht sich der Anteil derjenigen Informationen, die die Alternative Y begünstigen zu Lasten des anderen Informationstyps. Es gilt, daß I'= I' g+I' u ist, wobei I' g>Igo und I' u<Iuo sind. Dies bedeutet, daß B nicht nur relativ, sondern auch absolut mehr Informationen, die von A subventioniert werden, nachfragt. Als Ergebnis ist festzuhalten, daß der Externe, und zwar der politische Vertreter, das Informationsverhalten des Wähler-Konsumenten oder der Interessengruppe der Unternehmen zu seinem Gunsten verändert. Durch seine Informationspolitik erreicht er, daß sich der Anteil der Informationen, die für eine Überwälzung der Auszahlung des Kindergeldes auf den privaten Sektor sprechen, in der Informationsbasis erhöht. Da der Politiker nur das Informationsverhalten beeinflussen kann, stellt sich die Frage, inwiefern dieser Einfluß auf das Entscheidungsverhalten des Wähler-Konsumenten oder der Unternehmensgruppe wirkt. Die subjektiven Wahrscheinlichkeiten werden nun auf der Grundlage der veränderten Informationshöhe und -struktur geschätzt. Es gelten die folgenden Bedingungen: (5.3.3) mit 278 dp > 0 und dl 0 Wenn das Verhältnis der Informationen, die Y nicht begünstigen, zu den Informationen, die Y begünstigen, genügend reduziert wird, sinkt die subjektive Wahrscheinlichkeit, das X die richtige Entscheidung ist, unter 50%, so daß die Gegenwahrscheinlichkeit "1-p" den Wert von 1/2 übersteigt. B wird sich somit für die Alternative Y entscheiden. Die Überwälzung der administrativen Leistung "Auszahlung des Kindergeldes" auf den Unternehmenssektor ist allerdings unter Berücksichtigung aller Informationen laut Annahme die falsche Entscheidung. Somit kann der öffentliche Sektor durch eine gezielte Informationspolitik, das heißt genauer durch die Subventionierung der Informationen, erreichen, daß der WählerKonsument oder die Interessenvertretung von der Notwendigkeit der privaten Leistungserbringung überzeugt ist und entsprechend politischen Einfluß nimmt. Um die Möglichkeit der Diskontierung subventionierter Informationen in den Ansatz zu integrieren, wird die Annahme (9) verändert (Bartlett, 1973, 34-35). Es soll nun nicht länger gelten, daß B ex ante nicht in der Lage ist, subventionierte und nicht subventionierte Informationen zu unterscheiden. Die Annahme wird wie folgt modifiziert. 9'. B diskontiert mit einem konstanten Faktor d alle Informationen, die subventioniert werden von A. Der Wert des Diskontierungsfaktors d ist von verschiedenen Faktoren abhängig, aber er ist immer kleiner als 1. Er ist z.B. durch die Erfahrung und Persönlichkeit des B bestimmt sowie durch seine Einschätzung, inwiefern A an seiner Entscheidung interessiert ist. Durch die Anwendung des Diskontierungsfaktors wird die effektive Informationsbasis, die die Alternative Y begünstigt, -~nd zwar lg, reduziert. Trotz der Subventionierung der Informationen, die die Uberwälzung der Verwaltungsleistung begünstigen, führt die Diskontierung dieser Informationen durch den Entscheidungsträger B dazu, daß die effektive, das heißt die für die Entscheidung relevante Informationsbasis, geringer ist als die aktuelle. Somit muß der Externe, der das Informationsverhalten zu seinem Gunsten beeinflussen möchte, mehr Ressourcen einsetzen, um diesen Effekt der Diskontierung kompensieren zu können. Die effektive Informationsbasis, die die Alternative Y begünstigt, ist definiert als (5. 3.4) 1; = d 18 mit d< 1. 285 der Realtransfer im Vergleich zu einer steuerfinanzierten Leistungserbringung für die politischen Einflußnehmer weniger spürbar und beobachtbar ist. Die empirischen Ergebnisse belegen, daß die Schätzung und Bewertung der Kosten im privaten Sektor auf erhebliche Probleme stößt.40 Drei Faktoren bestimmen nach Bartlett die Merklichkeit einer Steuer. Es wird die Merklichkeit hinsichtlich der Besteuerungsart, der zeitlichen Aspekte der Besteuerung und schließlich bezüglich der Beiträge einzelner Steuern zur Gesamtbelastung unterschieden (Bartlett, 1973, 93-95). Diese die Merklichkeit einer Besteuerung bestimmenden Faktoren lassen sich auch auf die Kosten der Administration übertragen. Die Beobachtung der administrativen Kostenbelastung durch die Leistungserbringer ist damit abhängig von den folgenden charakteristischen Merkmalen. a) Leistungserbringung als realer Transfer Da es sich bei der Überwälzung einer administrativen Leistungserbringung auf den privaten Sektor um einen realen anstelle eines monetären Transfers an den Staat zur Finanzierung seiner Aufgaben handelt, ist die Merklichkeit der überwälzten Kosten im Vergleich zu einer direkten oder indirekten monetären Besteuerung sehr viel geringer. b) Zeitlicher Aspekt der Merklichkeit Inwieweit die Kostenbelastung für den privaten Sektor merklich ist, hängt zum einen davon ab, wie lange die Privaten bereits gesetzlich zu einer bestimmten Leistungserbringung verpflichtet sind. Ab dem Zeitpunkt der gesetzlichen Initiative zur Überwälzung einer Verwaltungsleistung sinkt die für die Privaten beobachtbare Belastung im Zeitablauf. Es ist davon auszugehen, daß die für die Unternehmen spürbare Belastung im Zeitablauf abnimmt. Zum anderen ist für die Merklichkeit von Bedeutung, ob es sich um eine regelmäßige oder unregelmäßige Leistungserbringung handelt. So wird die Belastung durch das regelmäßige Lohnabzugsverfahren weniger beobachtet als unregelmäßige Kosten, die zum Beispiel durch die Meldungen gemäß Mutterschutzgesetz entstehen. c) Zusammensetzung der administrativen Gesamtkosten Der Staat überwälzt verschiedene Leistungen in den einzelnen Verwaltungsbereichen auf die Privaten, wobei der Kostenbeitrag der einzelnen Leistungen zur Ge40 Vgl. Kapitel 3.3.2. 286 samtbelastung sehr gering ausfällt. Die Folge ist, daß die Gesamtbelastung als Swnme der Kosten für zahlreiche Einzelleistungen nur schwer zu ermitteln ist. In der empirischen Erhebung zur Fallstudie von Semmler wurden insgesamt 82 unterschiedliche Leistungen und deren Kosten erfaßt.41 Das subjektive Belastungsgefühl hinsichtlich der administrativen Belastung ist also zum einen durch die Beobachtbarkeit bestimmt, und zum anderen durch die Existenz von Informationskosten. Diese Kosten der Information stellen für die Merklichkeit der administrativen Kosten einen begrenzenden Faktor dar. Es wird demnach die Hypothese formuliert, daß die Kosten der Administration im privaten Sektor zu einer Kostenillusion führen können. Das Phänomen der Kostenillusion ist insofern von Bedeutung, als daß die politischen Vertreter dadurch motiviert sind, das strategische Instrument der Illusionserzeugung einzusetzen. Es ist nicht Ziel, die Auswirkungen einer Kostenillusion in Hinblick auf die traditionellen Ansätze auf die Budgetgröße zu untersuchen. Es soll daher für die positive Analyse genügen, die Kosten als Hypothese für eine Kostenillusion zu formulieren, um daraus das Verhalten der politischen Vertreter erklären zu können. 5.3.6 Zum Einfluß des privaten Sektors auf den politischen Entscheidungsprozeß 5.3.6.1 Der Wähler In der Darstellung der Grundannahmen und -aussagen des politischen Wettbewerbsmodells nach Downs wurde der Wähler als Wirtschaftssubjekt nicht näher spezifiziert. Die Individuen entscheiden und handeln sowohl im privaten, als auch im öffentlichen Bereich. Im öffentlichen Sektor agieren Wähler, im privaten Konsumenten. Die Begriffe Wähler und Konsument sollen im Folgenden synonym verwendet werden, das heißt, der positiven Analyse liegt die Annahme zugrunde, daß nur die Konsumenten an der Wahl der politischen Vertreter in einer repräsentativen Demokratie teilnehmen können. Bartlett rechtfertigt den "Konsumenten-Wähler". 4f Vgl. Kapitel 3.5. 287 "To be sure producers, bureaucrats, and government officials all vote, but this is not their prirnary means of influencing public decisions. Nothing more is lost in the use of this assumption than is lost by ignoring the fact that producers also consume goods and services (Bartlett, 1973, 42)." Der Konsument kann durch seine Wahlentscheidung auf finanzund steuerpolitische Entwicklungen Einfluß nehmen. Daß die Willensbildung auf der Grundlage bestimmter Präferenzen für Steuersysteme oder -strukturen erfolgt, ist in der Literatur nicht eindeutig belegt. "In konkreten individuellen Entscheidungssituationen sind die Präferenzen somit nicht in bezug auf das gesamte Steuersystem, sondern auf die individuelle Steuerlast definiert (Folkers, 1982a, 191)." Es soll also davon ausgegangen werden, daß der Konsument in seiner Funktion als Steuerzahler und Wähler seine individuelle Steuerlast als Summe aus Steuern, überwälzten Kosten und der individuellen Zusatzlast minimieren will. Downs (Downs, 1957, 38-45) beschreibt die Wahlentscheidung der Konsumenten auf zwei Weisen, und zwar mit dem sogenannten "expected party differential" und dem "current party differential". Zwei Wahlperioden sind für den Wähler von entscheidender Bedeutung, das heißt zum einen die Wahlperiode, die nach der kommenden Wahl einsetzt, und zum anderen diejenige, die am Wahltag endet. Diese Wahlperioden werden entsprechend mit t+ 1 und t bezeichnet. Da der Konsument sein Nutzeneinkommen maximieren will, wählt er diejenige Partei in der Wahlperiode t, von der er sich das höchste Nutzeneinkommen verspricht. Damit der Wähler sich für eine Partei entscheiden kann, vergleicht er jeweils seine Erwartung bezüglich des Nutzeneinkommens der Parteien A und B in der Folgeperiode t+ 1. Dieser Vergleich bzw. das "expected party differential" läßt sich in einem Zwei-Parteiensystem als formulieren, wobei E(") das erwartete Nutzeneinkommen jeweils der Parteien A und Bin der Periode nach der Wahl, das heißt in t+l, bedeutet. Für den Fall, daß epd > 0 ist, entscheidet sich der Konsument für die Partei A, und wenn epd < 0 ist, trifft er seine Wahlentscheidung entsprechend für die Partei B. Downs entwickelt das "current party differential" als zweites Maß, um den Grad der Unsicherheit der Wahlentscheidung zu verringern. Der Wähler vergleicht sein Nutzeneinkommen, das er tatsächlich durch die regierende Partei im Wahlzeit- 288 raum t realisiert mit dem Nutzeneinkommen, daß er erwartet, könnte die zweite Partei ihr politisches Programm in der gleichen Wahlperiode verwirklichen. Es gilt (5. 3. 7) cpd = ut -E(U~), wobei A die Regierungspartei darstellt und B die Partei ohne politische Macht. Wieder bestimmt der Wert des "party differential" die Wahlentscheidung. Für den Fall, daß cpd > 0 ist, wird die Partei A wiedergewählt. Umgekehrt, ist der Wert kleiner Null, so gewinnt die Partei B die politische Macht. Beide Möglichkeiten, das Entscheidungsverhalten der Wähler zu beschreiben, erfordern Schätzungen des erwarteten Nutzens. "lt is a central feature of this estimation that it is highly subjective, i.e., it is not based upon objective probabilities. Tue voting decision, like all decisions in our uncertain world, depends upon the stock of relevant inforrnation possessed at the time of choice. In the case of expected utilities from govemment action, it implies that voters must have some infonnation on future actions of each party and on the effects of these actions. (Bartlett, 1973, 52-53)." Der Wähler-Konsument nimmt durch seine Wahl politischen Einfluß und hat gleichzeitig die Möglichkeit, durch seine Entscheidung Kontrolle auszuüben. Wenn allerdings die Wahlentscheidung nur allgemeine politische Programme betrifft, kann sie nicht Ausdruck individueller Präferenzen bezüglich bestimmter politischer Fragestellungen sein. Damit wäre der Einfluß der Wähler im politischen Entscheidungsprozeß zur Überwälzung einer bestimmten Leistung als sehr gering einzuschätzen und zu vernachlässigen. So ist auch die Argumentation von Downs, der von der rationalen Ignoranz des Wählers spricht. Da der Wähler die Wahrscheinlichkeit sehr gering beurteilt, eine wahlentscheidende Stimme abzugeben, entspricht es dem Nutzen-Kosten-Kalkül seine Wahlentscheidung auf der Basis eines sehr eingeschränkten Informationsstandes zu treffen. Je mehr der Wähler, auch in Massendemokratien, die Gelegenheit erhält, über spezielle steuerpolitische Fragestellungen entscheiden zu können, desto mehr muß das Konzept der rationalen Ignoranz des Wählers an Bedeutung verlieren. Pommerehne und Schneider (Pommerehne und Schneider, 1978, 396) kommen zu dem Ergebnis, daß der Anreiz für den Wähler bzw. Steuerzahler sich zu informieren, von der Ausgestaltung der politischen Institutionen abhängig ist. 289 Das Beispiel der Vereinigten Staaten zeigt, daß in einer Repräsentativen Demokratie die Bürger die Möglichkeit haben, über politische Fragen in Referenden direkt zu entscheiden. Das Referendum bedeutet, daß eine Maßnahme der Legislative nur dann wirksam wird, wenn die Wähler sie bestätigen. Zusätzlich zum Referendum als Institution einer direkten Demokratie besteht die Initiative als Möglichkeit für Einzelne oder Gruppen, ein Gesetz oder eine Verfassungsänderung vorzuschlagen und unter bestimmten Bedingungen eine direkte Entscheidung der Wähler herbeizuführen (Folkers, 1982b, 1). "Die Instrumente der direkten Demokratie erlauben eine sehr viel unmittelbarere und nicht gegen den Staat und seine Institutionen gerichtete Durchsetzung von nichtberücksichtigten Bürgerwünschen (Folkers, 1982b, 4)." Es sind in den Vereinigten Staaten insbesondere Fragen der öffentlichen Finanzwirtschaft Gegenstand des politischen Engagements der Wähler. Folkers stellt für die Steuerzahlerrevolte in Kalifornien fest: "Ohne diese generelle Unzufriedenheit der Bürger mit der finanzwirtschaftlichen Tätigkeit des Staates sind der große Widerhall, den Proposition 13 in ganz Amerika fand, und das Entstehen der fiscal lirnitation movement nicht zu erklären (Folkers, 1982b, 4)." Institutionen der direkten Demokratie erlauben einen direkten Einfluß der Wähler auf die politischen Entscheidungsprozesse. Damit besteht für den Wähler ein vergleichsweise höherer Anreiz, sich zu informieren. Für die Motivation der politischen Vertreter, eine Kostenillusion im privaten Sektor zu erzeugen, könnte dieser Sachverhalt von Bedeutung sein. Die Wähler hätten durch eine verstärkte Möglichkeit der politischen Mitwirkung, das heißt der Entscheidung über spezielle Fragestellungen, Einfluß auf das Verhalten der Politiker und damit der Illusionserzeugung durch die Überwälzung administrativer Leistungen. Die Wähler würden sich für ihre finanzpolitische Willensbildung hinsichtlich der Frage der Überwälzung administrativer Leistungen informieren, um dann auf dieser Informationsbasis ihre Entscheidung treffen zu können. Pommerehne und Schneider ziehen aus ihrer Analyse des Phänomens Fiskalillusion entsprechend die folgende Schlußfolgerung. "Tue empirical estimates indicate that the occurrence and influence of fiscal burden illusion on public spending does not depend only on the complexity of the revenue system, the tirning of public revenue burden, and the assessment and arrangement of the single revenue items alone ... but is also strongly and systematically correlated with the type of democratic decision-making practiced (Pommerehne und Schneider, 1978, 404)". 290 Da die Unsicherheit des Informationsund Entscheidungsverhaltens eine notwendige Voraussetzung für die Erzeugung einer Illusion ist, könnte die Stärkung der politischen Einflußnahme des Wählers und damit ein erhöhter Anreiz, sich für die Wahlentscheidung zu informieren, einen negativen Effekt für die Illusionserzeugung der politischen Vertreter bedeuten. Aus diesem Grund sollte auch der potentielle politische Einfluß der Wähler berücksichtigt werden, wenn es um die Frage der politischen Überwälzbarkeit administrativer Leistungen geht. Die Möglichkeit der politischen Einflußnahme ist auch unabhängig von einer Wahlentscheidung gegeben. Sie gewinnt bei der Analyse der politischen Mitwirkung der Unternehmen und damit im Rahmen des Modells der Nicht-Wähler an Bedeutung. Bartlett (Bartlett, 1973, 56) kommt zu dem Ergebnis, daß "govemmental decisions, once the govemment has been elected, will be almost exclusively the result of non-voting influence". 5.3.6.2 Auch die Unternehmen haben politischen Einfluß Die politischen Entscheidungsträger sind unvollständig über die Wirkungen ihrer Maßnahmen im privaten Sektor informiert. "Cornplete uncertainty is undoubtedly undesirable since it decreases the chances of election and so we would expect govemrnent to engage in the acquisition of at least lirnited arnounts of information. Given the costs of such action govemrnent will be susceptible to the subsidization of this process as weil as to the implicit or explicit offer of real resources in trade for favorable tax policies (Bartlett, 1973, 114)." Wenn diese Informationen, zum Beispiel durch Organisationen der Unternehmen zur Verfügung gestellt, die Einschätzung der Politiker hinsichtlich des möglichen Stimmengewinns verändern, so würden die politischen Vertreter ihr Verhalten an die neue Beurteilung anpassen. Dieser Einfluß, den eine Interessenvertretung durch ihren Informationsvorsprung ermöglichen kann, muß nicht das tatsächliche Stimmenergebnis betreffen, sondern nur die Wahrnehmung der Politiker. Somit hat die Interessenvertretung die Aufgabe, die Einschätzung der Politiker hinsichtlich des Stimmenergebnisses und der Präferenzen der Wähler-Konsumenten zu Gunsten des Unternehmenssektors zu beeinflussen. Die Unternehmen sind Gewinnrnaximierer und wollen daher ihr Nutzeneinkommen, die Differenz aus ihrem Nutzen des öffentlichen Leistungsangebots und dem 291 Steuerpreis, maximieren. Angenommen wird ein gegebenes öffentliches Leistungsangebot, so daß das Ziel des Unternehmens ist, seine effektive Steuerbelastung, das heißt die Summe aus Steuern, Kosten und seiner Zusatzlast, zu reduzieren. 42 Da sie annahmegemäß nicht die Möglichkeit haben, durch die Teilnahme an der Wahl politischen Einfluß zu nehmen, müssen die Unternehmen andere Wege gehen, um das Informationsund schließlich auch Entscheidungsverhalten sowohl der politischen Vertreter, als auch der Wähler-Konsumenten zu ihrem Vorteil zu verändern. "For this reason we would expect to see a firm shifting its tax burden onto other taxpaying units whenever the ex ante estimation of the gain in terms of reduced taxes is greater than the ex ante estimation of the costs of causing change (Bartlett, 1973, 105)." Die politische Einflußnahme soll annahmegemäß nicht individuell, sondern durch die Organisation in Interessengruppen erfolgen. Wie im vorangegangenen Kapitel zum Informationsund Entscheidungsverhalten unter Unsicherheit deutlich wird, können Externe, in diesem Fall die Interessenverbände der Unternehmen, durch informationspolitische Maßnahmen das Informationsverhalten der Politiker und das der Konsumenten in ihrer Funktion als Wähler verändern. "Taxes are still imposed through the political process by elected representatives of consumers. However, the costs of information and the presence of uncertainty combine to isolate effectively these representatives from the real preferences of the electorate. As a result there arises an opportunity for producers to affect their tax liability by using resources to create political influence (Bartlett, 1973, 105)." Die Besteuerung der Unternehmen hat somit nicht nur Marktwirkungen43, sondern auch politische Effekte. Die Unternehmen können sich in Gruppen organisieren, die im politischen Prozeß zur Förderung der gemeinsamen Interessen ihrer Mitglieder wirken. Es soll die Annahme gelten, daß die Ziele der einzelnen Inter42 Hettich und Winer (Hettich und Winer, 1997, 481-505) modellieren einen spieltheoretischen Ansatz, um die Beziehungen zwischen privaten und öffentlichen Agenten im steuerpolitischen Entscheidungsprozeß zu analysieren. Das individuelle Entscheidungskalkül der Steuerzahler hinsichtlich einer Steuerreform erfolgt auf der Basis, die individuelle Gesamtbelastung als Summe aus Steuerlast und individueller Zusatzlast zu minimieren für ein gegebenes öffentliches Leistungsangebot. Der Begriff der Gesamtbelastung beinhaltet in der vorliegenden Analyse auch die überwälzten Kosten der Administration. 43 Die Inzidenz-, Überwälzungsund Substitutionswirkungen der Besteuerung sind an dieser Stelle nicht weiter von Interesse und sollen daher nicht näher erläutert werden. 292 essenverbände entweder komplementär oder neutral zueinander sind.44 Hinsichtlich der Einflußnahme der Interessenvertretung der Unternehmen ergeben sich zwei wesentliche Fragestellungen: • Unter welchen Bedingungen organisiert sich eine Interessengruppe? • Wie erfolgt die Einflußnahme auf die politischen Entscheidungsprozesse? Der Verband arbeitet für die gemeinsamen Interessen ihrer Mitglieder, denn individuelle Ziele lassen sich am besten durch individuelles Engagement fördern. Zu diesem Ergebnis kommt Olson (Olson, 1985), der eine grundlegende Analyse der Bildung von Interessengruppen liefert. "Organisationen können also eine Funktion erfüllen, wenn es gemeinsame oder Gruppeninteressen gibt, und obwohl Organisationen oft auch rein persönlichen, individuellen Interessen dienen, besteht ihre charakteristische und primäre Funktion doch darin, die einer Gruppe von Individuen gemeinsamen Ziele zu fördern (Olson, 1985, 6)." Durch politischen Druck will eine Interessenvertretung der Unternehmen einen gruppenspezifischen Vorteil erlangen. Dieser Vorteil läßt sich nicht durch individuelles Auftreten am Markt sichern, sondern nur gemeinschaftlich im politischen Prozeß. Das gemeinsame Interesse soll in der vorliegenden Analyse darin bestehen, die Gesamtbelastung der Unternehmen bei gegebenem öffentlichen Leistungsangebot zu minimieren. Sofern dieser gruppenspezifische Vorteil auch nicht organisierten Unternehmen zugute kommt, hat dieser Vorteil den Charakter eines Kollektivgutes. Von der Nutzung dieser Begünstigung ist demnach niemand auszuschließen. Olson folgert, "daß die Bereitstellung von öffentlichen oder Kollektivgütern die grundlegende Funktion von Organisationen darstellt (Olson, 1985, 15)". Daraus ergibt sich, daß das allgemeine Interesse nur dann organisierbar ist, wenn die Mitglieder den Nutzen aus der Bereitstellung des Kollektivgutes höher einschätzen als die notwendigen Kosten der Organisation. Das Problem des Freifahrerverhaltens könnte durch Pflichtmitgliedschaften, wie z.B. die in den Industrieund Handelskammern oder auch den Handwerkskammen, gelöst werden. 44 Es sollen die potentiellen Beziehungen der Verbände untereinander nicht Gegenstand der Analyse sein. Im Mittelpunkt des Interesses steht die grundsätzliche Frage, inwiefern Interessenvertretungen im politischen Entscheidungsprozeß zur Überwälzung einer Verwaltungsleistung Einfluß nehmen können. Im Rahmen einer Modellerweiterung könnten allerdings auch die Effekte einbezogen werden, die z.B. aus einer Konkurrenz von Verbänden resultieren würden. Es soll an dieser Stelle verwiesen werden auf die grundsätzliche Analyse der Konkurrenz von Verbänden, wie sie z.B. bei Bernholz und Breyer (Bernholz und Breyer, 1994, 172-181) erfolgt. 293 Es sind die Institute für Mittelstandsforschung, die mit einigen Studien zur Schätzung der Kosten im Unternehmenssektor die politischen Entscheidungsprozesse beeinflussen wollen.45 Es können in diesem Zusammenhang auch die Studie der Industrieund Handelskammer zu Koblenz und die Untersuchungen des Bundes der Steuerzahler angeführt werden.46 Gemeinsames Ziel dieser auf die Unternehmensinteressen gerichteten empirischen Analysen ist, über die Höhe und Verteilung der überwälzten Kosten im Unternehmenssektor zu informieren und Maßnahmen zur Entlastung abzuleiten. Die Vorschläge reichen von der Abschaffung bestimmter Leistungen, Rückverlagerung auf den öffentlichen Sektor bis hin zur Rechtsund Steuervereinfachung. Um die Bedeutung des politischen Einflusses von Interessenvertretungen der Unternehmen beurteilen zu können, kann als Maß der Organisationsgrad der Unternehmen herangezogen werden. Das Institut für Mittelstandsforschung (Institut für Mittelstandsforschung, 1997, 30-33) führte eine Befragung bei 1.082 Unternehmen durch, um die Möglichkeit der Berücksichtigung der mittelständischen Unternehmen bei tarifpolitischen Entscheidungen zu erfassen und ermittelte in diesem Zusammenhang auch den Organisationsgrad der befragten Unternehmen. Hinsichtlich des Organisationsgrades der befragten Unternehmen ist festzustellen, daß 653 Unternehmen Mitglied in einem Arbeitgeberverband sind, während 426 der Befragten nicht in dieser Interessenvertretung organisiert sind. Es wurden von 3 Unternehmen keine Angaben gemacht. Das Institut für Mittelstandsforschung kommt zu dem folgenden Ergebnis: "Im Organisationsgrad weisen die untersuchten Unternehmen wirtschaftsbereichsspezifische signifikante Unterschiede auf. So sind Handwerksunternehmen überwiegend organisiert, während Dienstleistungsunternehmen insgesamt eher selten Mitglied in einem Arbeitgeberverband sind (Institut für Mittelstandsforschung, 1997, 31)." In der Tabelle 5.3.1 werden die Ergebnisse zum Organisationsgrad der Unternehmen nach Wirtschaftsbereichen widergegeben. 45 Vgl. hierzu die Studien von Hamer (Hamer, 1979), Klein-Blenkers et al. (Klein-Blenkers et al., 1980), Clemens und Kokalj (Clemens und Kokalj, 1995) sowie vom Institut für Mittelstandsforschung der Universität Mannheim (Institut für Mittelstandsforschung, 1996), deren Ergebnisse im Kapitel 3 .3 .2 dargestellt werden. 46 Vgl. hierzu die Studien der Industrieund Handelskammer zu Koblenz (Industrieund Handelskammer zu Koblenz, 1976), von Kitterer (Kitterer, 1989) und Semmler (Semmler, 1992). 294 Tabelle 5.3.1: Organisationsgrad der Unternehmen nach Wirtschaftsbereichen in v.H. Wirtschaftsbereich Anteil der organisierten Unter-nehmen an den befragten Unternehmen der einzeinen Wirtschaftsbereiche in v.H. Baugewerbe 49,5 Produzierendes Gewerbe 42,6 Großhandel 47,7 Einzelhandel und Kreditinstitute 55,3 Dienstleistungen 28,5 Handwerk 88,2 insgesamt 60,5 Quelle: Institut für M1ttelstandsforschung, 1997, 31. Aus der Tabelle 5.3.1 wird deutlich, daß der Wirtschaftsbereich Handwerk den höchsten Organisationsgrad von 88,2% aufweist. Im Bereich "Einzelhandel und Kreditinstitute" sind 55,3%, im Baugewerbe 49,5%, im Großhandel 47,7%, im produzierenden Gewerbe 42,6% und im Dienstleistungbereich nur 28,5% derbefragten Unternehmen in Arbeitgeberverbänden organisiert. Den geringen Organisationsgrad des Dienstleistungsbereichs begründet das Institut für Mittelstandsforschung damit, "daß der Dienstleistungssektor aufgrund seiner Hetereogenität und eines dynamischen Strukturwandels am schwierigsten den nach einer klassischen sektoralen Gliederung organisierten Arbeitgeberverbänden zuzuordnen ist und daß für bestimmte Dienstleistungen keine Arbeitgeberverände bestehen (Institut für Mittelstandsforschung, 1997, 32)". Insgesamt ergibt sich ein durchschnittlicher Organisationsgrad von 60,5%. Tabelle 5.3.2: Organisierte Unternehmen nach Beschäftigtengrößenklassen in v.H. Unternehmen mit " ... " Beschäftigten Anteil der organisierten Unternehmen an den befragten Unternehmen der einzelnen Beschäftigtengrößenklassen in v.H. 1-9 48,7 10-19 61,0 20-99 70,7 lO0undmehr 77,4 Quelle: Institut für Mittelstandsforschung, 1997, 32. 301 Aus diesem Grund kann die gewünschte Leistungsüberwälzung der Agenten zur Erzeugung einer Kostenillusion davon abhängig sein, ob die Wähler und die organisierten Unternehmen sich für oder gegen eine private Leistungserbringung entscheiden und entsprechenden politischen Einfluß nehmen. Für den Fall, daß sich der politische Einflußnehmer für eine private Leistungserbringung entscheidet, so ist seine subjektive Wahrscheinlichkeit, daß die private Leistungserbringung die richtige Entscheidungsalternative ist, größer als 50%. Die Bildung dieser subjektiven Wahrscheinlichkeit basiert auf die Höhe und Zusammensetzung seines Informationspools. Trotzdem der Prinzipal subventionierte Informationen der Politiker diskontiert, ist zu berücksichtigen, daß eine Informationsbeeinflussung zugunsten einer privaten Leistungserbringung durch den Agenten erfolgt. Das heißt, daß Verhältnis der Informationen, die eine private Leistungserbringung befürworten, zu denen, die dagegen sprechen, führt dazu, daß sich der Prinzipal für eine Überwälzung der Verwaltungsleistung entscheidet. Es sind bezüglich dieser Entscheidung zwei Fälle zu unterscheiden. Zum einen kann die Entscheidung des politischen Einflußnehmers für eine private Leistungserbringung derjenigen entsprechen, die er auch bei vollständiger Information getroffen hätte. Zum anderen besteht die Möglichkeit, daß bei vollständiger Information dieser Prinzipal sich gegen eine Leistungsüberwälzung auf den privaten Sektor entschieden hätte. Durch die Entscheidung des politischen Einflußnehmers für eine private Leistungserbringung ergibt sich ein positiver Effekt auf die politische Durchsetzbarkeit einer Leistungsüberwälzung. Als Ergebnis für diesen Fall bedeutet dies, daß sich der Prinzipal für eine Überwälzung auf den privaten Sektor politisch einsetzt, obwohl bei vollständiger Information die subjektive Entscheidung des politischen Einflußnehmers, für eine private Leistungserbringung zu stimmen, die falsche sein könnte. Für den anderen Fall soll gelten, daß sich der Prinzipal auf der Basis seiner Informationen gegen die Gesetzesinitiative entscheidet. Damit ist seine subjektive Wahrscheinlichkeit, daß die private Leistungserbringung die richtige Alternative ist, kleiner als 50%. Auch in diesem Fall besteht die Möglichkeit, daß bei vollständiger Information, der Prinzipal die gegensätzliche Enscheidung hätte treffen können. Da sich der politische Einflußnehmer gegen die Gesetzesinitiative der politischen Agenten entscheidet und sich entsprechend politisch einsetzt, entsteht ein negativer Effekt auf die politische Durchsetzbarkeit einer Leistungsüberwälzung. Im politischen Prozeß können Informationen über die regressive Kosteninzidenz oder 302 über die Einschätzung der Unternehmen, wie hoch die Kostenbelastung ist, das Entscheidungsverhalten der politischen Vertreter beeinflussen. Es ist auch in diesem Fall nicht von Bedeutung, ob sich der Prinzipal, wäre er vollständig informiert, für eine Überwälzung entscheiden und engagieren würde. Es wird deutlich, daß das politische Engagement der Einflußnehmer für oder gegen die Überwälzung einer administrativen Leistung von ihrer subjektiven Entscheidung, die unter Unsicherheit erfolgt, abhängig ist. Somit ist das Informationsverhalten der Konsumenten-Wähler und der in Verbänden organisierten Unternehmen sowie die Möglichkeiten, dieses zu beeinflussen, ein Schlüsselfaktor bezüglich der Frage einer politischen Überwälzbarkeit administrativer Leistungen. 49 Aus diesem Grund ist ein Informationspotential zu entwerfen, um ableiten zu können, welche Informationen die Überwälzung einer Leistungserbringung begünstigen könnten und welche nicht. Es ist die Entscheidungsanalyse mit einer Wirkungsanalyse, deren Ergebnisse als Informationen in den politischen Prozeß eingehen, zu verbinden. 5.3.8 Design des Informationspotentials 5.3.8.1 Zielsetzung Da der Information als solches im politischen Entscheidungsprozeß eine besondere Bedeutung zukommt, soll eine potentielle Informationsbasis in Zusammenhang mit der Überwälzung administrativer Leistungen und Kosten erarbeitet werden. Es geht nicht darum, Entscheidungsregeln abzuleiten. Es ist vielmehr Ziel herauszuarbeiten, welche Informationen die Überwälzung administrativer Leistungen auf den privaten Sektor begünstigen könnten und welche nicht. Es liegen umfassende empirische Ergebnisse hinsichtlich der Kostenbelastungen im Unternehmenssektor vor. Meist sind die Interessenvertretungen die Auftraggeber dieser Studien und verfolgen mit diesen das Ziel, die politischen Entscheidungen zugunsten der Unternehmen mitzugestalten. Bei der Entwicklung einer potentiellen Informationsbasis soll daher der Unternehmenssektor im Mittelpunkt der Untersuchung stehen. Die Informationen, wie z.B. über die Höhe der Kostenbelastung in diesem Sektor, haben ebenfalls eine Relevanz für den Wähler49 Gleiches gilt für die Informationsbeeinflussung der Konsumenten durch die Unternehmensverbände. 303 Konsumenten, können die Verwaltungskosten doch auf den Konsumentenpreis überwälzt werden. 5.3.8.2 Zum Informationsbedarf Um eine sachgerechte Entscheidung treffen zu können, benötigt der Steuerzahler Informationen über die Höhe, Struktur, Verteilung und die Wirkung der Verwaltungskosten. Es soll ein bestimmtes Leistungsvolumen, z.B. für die Auszahlung des Kindergeldes, als gegeben angenommen werden. Offen soll hingegen sein, wer, das heißt der Staat oder die Privaten, für die Leistungserbringung verantwortlich sein soll. Es geht daher um die Frage, in welchem Umfang der Staat Leistungen auf die Privaten überwälzt. Es wird davon ausgegangen, daß die öffentliche Leistungserbringung über Steuern finanziert wird und daß die private Leistungserbringung als Realtransfer zu interpretieren ist. Die Finanzierung des gesamten notwendigen administrativen Leistungsumfangs, entweder durch Steuern oder durch einen zeitlichen und finanziellen Aufwand der privaten Haushalte oder Unternehmen, erfolgt demnach durch den Bürger-Steuerzahler.50 Die politischen Vertreter entscheiden über die Überwälzung administrativer Leistungen, die Konsumenten-Wähler nehmen über ihre Wahlentscheidung und die Interessengruppen vor allem durch ihren Informationsvorsprung Einfluß auf diesen politischen Entscheidungsprozeß. Um sein Nutzeneinkommen maximieren zu können, muß der Wähler Kenntnis zum einen über den Nutzen aus dem öffentlichen Leistungsangebot und zum anderen über seinen Steuerpreis haben. Gleiches gilt für das Gruppeninteresse. Es soll angenommen werden, daß für ein gegebenes öffentliches Leistungsangebot, dessen Nutzen dem privaten Sektor bekannt ist, der Steuerpreis minimiert werden soll. Unter dem Steuerpreis soll die Gesamtbelastung des Steuerzahlers als die Summe aus Steuerlast, Kosten der Administration und der individuellen Zusatzlast verstanden werden. Bei der Willensbildung der Steuerzahler spielen distributive Ziele eine entscheidende Rolle. SO Die geltende steuerliche Abzugsfähigkeit von Steuerberaterkosten soll aus Gründen der Einfachheit unberücksichtigt bleiben. 304 Es stellt sich die Frage, welche Informationen zur Quantifizierung des Steuerpreises und damit für eine Wahlentscheidung und dem politischen Einfluß der Interessenvertretungen bzw. Wähler relevant sein könnten. Auf die potentielle Informationsbasis hinsichtlich der Steuerbelastung wird an dieser Stelle aufgrund des thematischen Rahmens nicht detailliert eingegangen. Es soll der Hinweis auf die zahlreichen finanzwissenschaftlichen Publikationen zur Steuerhöhe und -struktur sowie zur Systematik der Steuerwirkungen51 genügen. Da Downs in seinem Konzept die Kosten als Bestandteil der Steuerkosten unberücksichtigt läßt, sollen in diesem Zusammenhang zum einen die Kostenhöhe, - struktur und -verteilung, und zum anderen die Kostenwirkung als für die Steuerzahler wichtige Informationen im Mittelpunkt der Analyse stehen. Die Leistungserbringung der Unternehmen verursacht Kosten, die in ihrer Inzidenz willkürlich und regressiv sind, so sind die Ergebnisse der empirischen Studien. Die Finanzierung einer öffentlichen Leistung erfolgt durch die Besteuerung. Damit kann der Vergleich zwischen Kostenund Steuerpreis einer administrativen Leistung für die Willensbildung der Interessenvertretung wichtig sein. Wenn distributive Ziele das Entscheidungsverhalten der politischen Einflußnehmer bestimmen, so gewinnen Informationen über Verteilungswirkungen an Bedeutung. Daher werden die empirischen Ergebnisse zur Kostenhöhe, -struktur und - verteilung aufgegriffen, um eine potentielle Informationsbasis der politischen Einflußnehmer zu bilden. Es geht zudem um die Frage der Zusatzund Ausweichlast der Verwaltungskosten. Da diese als reale Zusatzsteuer interpretiert werden können, sollen analog zur Systematik der Steuerwirkungen Wirkungszusammenhänge aufgezeigt werden. Bei der Präferenzbildung für oder gegen eine private Leistungserbringung können zudem Effizienzaspekte wichtig sein. Es wäre denkbar, daß, unbeachtet z.B. der distributiven Effekte, der politische Einflußnehmer sich gegen eine öffentliche Leistungserbringung aus Effizienzgründen entscheiden könnte: Wäre der Private nach seiner Einschätzung im Gegensatz zum öffentlichen Sektor in der Lage, eine technische Effizienz bei der Leistungserbringung sicherzustellen, so würde ein minimaler Ressourceneinsatz das Entscheidungskriterium bezüglich öffentlicher oder privater Leistungserfüllung sein. 51 Im folgenden Kapitel 5.3.8 wird ein kurzer Überblick über die Systematik der Steuerwirkungen gegeben. Denn diese stellen den Anknüpfungspunkt dar, um für die Kosten eine Wirkungsanalyse durchzuführen. 305 5.3.8.3 Die Bedeutung der empirischen Ergebnisse im Unternehmenssektor für den politischen Entscheidungsprozeß Auf erhebliche methodische und technische Probleme stößt die Schätzung der administrativen Kosten im privaten Sektor. Zu diesem Ergebnis kommen die nationalen und internationalen Untersuchungen. So läßt bereits die Anwendung unterschiedlicher Schätzmethoden sowie die nicht einheitliche Abgrenzung des Kostenbegriffs einen aussagekräftigen Vergleich der empirischen Ergebnisse zur Kostenbelastung nur mit Einschränkungen zu. Es existieren keine vom öffentlichen Sektor statistisch erfaßte Daten zur Höhe und Struktur der Verwaltungskosten im privaten Sektor. Es ist naheliegend, daß die Einflußnehmer, ob die Wähler oder die Unternehmensverbände, ein Interesse an Informationen haben, wie hoch die Kostenbelastung effektiv und auch relativ zur Steuerbelastung ist. Für die Willensbildung wichtig könnte zudem sein, in welchem Verhältnis die administrativen Kosten der Privaten zu den öffentlichen Kosten stehen. Um solche Kennziffern entwickeln zu können, soll auf die Untersuchung von Rappen (Rappen, 1989) zurückgegriffen werden, der für das Jahr 1984 die Kosten der überwälzten Leistungen sowie die öffentlichen Kosten der Erhebung einzelner Steuerarten quantifiziert. 52 Die Tabelle 5.3.3 enthält Daten zu den Steuererhebungskosten der Lohnsteuer, veranlagten Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer, die sich auf das Jahr 1984 beziehen. Für die einzelnen Steuerarten werden die absoluten Kosten, ihr Verhältnis zu den Steuereinnahmen sowie zu den öffentlichen Steuerverwaltungskosten angegeben. Aus der Tabelle 5.3.3 ist ersichtlich, daß das Verhältnis der öffentlichen zu den Kosten der überwälzten Leistungen bei der Lohnsteuer 1 zu 2,3, bei der veranlagten Einkommensteuer 1 zu 0,72, bei der Körperschaftsteuer 1 zu 2 und bei der Umsatzsteuer 1 zu 1,5 beträgt. Inwieweit Informationen über diese Daten und Kennziffern einen Einfluß auf die Willensbildung nehmen könnten, läßt sich nicht genau bestimmen. Das Ziel ist zu verdeutlichen, daß die Willensbildung hinsichtlich einer privaten oder öffentlichen Leistungserbringung von der Information über das Verhältnis der öffentlichen zu den Kosten im privaten Sektor beeinflußt sein könnte. 52 Es wird auf die Studie von Rappen im Kapitel 3.3.2 ausführlicher eingegangen. 306 Denn die Entscheidung für oder gegen eine öffentliche Leistungserbringung könnte von der individuellen Einschätzung der politischen Einflußnehmer abhängen, inwieweit eine bestimmte Leistung als originär öffentliche bzw. private angesehen wird. Tabelle 5.3.3: Steuererbringungskosten im Jahr 1984 Kosten der Administration 1984 in Mio. DM in v.H. der m v.H. der öfSteuereinnahfentlichen Steumen erverwaltungskosten Lohnsteuer 5 314 4,4 232,4 Veranlagte Einkommensteuer 1 531 3,8 72,4 Körperschaftsteuer 737 2,8 200,3 Umsatzsteuer 2 602 2,4 155,4 (inkl. Einfuhrumsatzsteuer) Quelle: Rappen, 1989, 232. Eigene Berechnungen. Es wird im Zusammenhang mit den Anforderungen an einer moderne Einkommensbesteuerung herausgearbeitet, daß sich eine private Leistungserbringung mit gesellschaftspolitischen Zielsetzungen rechtfertigen läßt. Das Ergebnis ist, daß zur Sicherstellung einer steuerlichen Gerechtigkeit bei einer pesönlichen Besteuerung die Mitwirkung der Steuerpflichtigen unerläßlich ist. Es ist das auf der Grundlagenphylosophie von 1789 basierende Kanon der Steuerprinzipien von Smith, das die Gleichmäßigkeit und Gerechtigkeit der Besteuerung postuliert. Die Mitwirkung der Steuerpflichtigen ab 1891, die sich konsequent aus der Entwicklung einer modernen Einkommensbesteuerung mit den entsprechenden Anforderungen an die Steuertechnik ergab, verdeutlicht, daß auf eine private Leistungserbingung bei der Steuererhebung nicht verzichtet werden kann. Verfügen die Steuerzahler über Informationen, die eine Beziehung zwischen der Mitwirkungspflicht und der Besteuerung nach der persönlichen Leistungsfähigkeit als gerechte Form der Besteuerung herstellen, so könnte sich eine Willensbildung zugunsten einer privaten Leistungserbringung ergeben. Ebenso wie die Mitwirkung der Steuerpflichtigen zur Sicherstellung einer Besteuerung nach der persönlichen Leistungsfähigkeit als eine originär private Aufgabe angesehen werden könnte, sind Verwaltungsaufgaben im Zusammenhang mit der öffentlichen Hoheits-und Kontrollfunktion als vorwiegend öffentliche einzustufen. 307 So gehören die Finanzbehörden zur ausführenden Gewalt und ergreifen hoheitliche Maßnahmen auf dem Gebiet des Steuerrechts. Nach der Abgabenordnung kann die Finanzbehörde einen Verwaltungsakt als hoheitliche Maßnahme erlassen. Es sind u.a. Fristverlängerungen (§109 AO), Stundungen (§222 AO), Steuerbescheide(§ 155 Abs. 1 AO) Verwaltungsakte. Weiter ist eine Unterscheidung hinsichtlich derjenigen Leistungen zu treffen, die weder als öffentliche noch als private Hauptaufgabe eingestuft werden können. Die Steuerverwaltungsreform in Großbritannien zeigt deutlich, daß bestimmte administrative Leistungen, sowohl öffentlich, als auch privat erbracht werden können. Durch die Einführung des Selbstveranlagungsverfahrens im Steuerjahr 1996/97 haben die Einkommensteuerpflichtigen in Großbritannien nicht nur ihre Einkünfte, wie in der Bundesrepublik Deutschland, zu erklären, sondern müssen auch ihre Steuerschuld selbst errechnen und ohne Aufforderung begleichen. Großbritannien überwälzt damit eine, so scheint es zunächst, originäre öffentliche Leistung auf die Steuerzahler. Trotzdem der Versuch unternommen wird, die Verwaltungsleistungen dahingehend abzugrenzen, • ob sie aufgrund gesellschaftspolitischer Ziele, wie z.B. die Sicherstellung einer gerechten persönlichen Besteuerung, als eine originär private gelten könnte, oder • ob sie der öffentlichen Hoheitsund Kontrollfunktion zugeordnet werden könnte, oder • ob sowohl eine öffentliche, als auch eine private Leistungserbringung je nach Beurteilung der politischen Einflußnehmer möglich wäre, kann eine eindeutige Abgrenzung der administrativen Leistungen nach diesen Kriterien nicht erfolgen. Für die Wähler-Konsumenten und die Interessenvertretungen können allerdings Informationen, die eine Unterscheidung zwischen Leistungen, die z.B. aus Gründen der Steuergerechtigkeit, privat erfüllt werden sollten, und solchen bei denen die Frage einer öffentlichen bzw. privaten Leistungserbringung offen ist, von Interesse sein. Daher könnte die Bereitschaft der Konsumenten-Wähler und auch der Interessenvertretungen der Unternehmen zur Leistungserbringung von dem staatlichen Leistungsumfang, z.B. zur Lohnsteuererhebung, abhängen. Es würde hierbei um eine subjektive Einschätzung des Verhältnisses der Leistungserbringung hinsichtlich 308 einer speziellen Aufgabe gehen. Würde z.B. die Lohnsteuererhebung als eine primär staatliche Aufgabe angesehen, so daß der privaten Leistungserbringung nur eine unterstützende Funktion zukäme, so könnte die Information über das Kostenverhältnis von 1 zu 2,3 die Wahlentscheidung dahingehend beeinflussen, die private Leistungserbringung zu reduzieren oder zumindest nicht weiter auszubauen. Wird hingegen die Kindergeldauszahlung als Hauptaufgabe der Privaten eingeschätzt und dem Staat nur eine Kontrollfunktion zugesprochen, so würde eine verstärkte Überwälzung administrativer Leistungen auf den privaten Sektor mit dessen Zielen konform gehen. Der Anteil der Kosten an den Steuereinnahmen, das heißt das Kosten-ErtragVerhältnis, liegt je nach Besteuerungsart zwischen 2,4% und 4,4%. Diese Kennziffer ist ein Ausdruck für die Wirtschaftlichkeit der Steuererhebung im privaten Sektor. Da die Frage einer effizienten Leistungserbringung im folgenden Kapitel 5.3.8.5 untersucht werden soll, genügt an dieser Stelle der Hinweis, daß die technische Effizienz als Informationsfaktor im politischen Entscheidungsprozeß für oder gegen einer private Leistungserbringung eingesetzt werden könnte. Die empirische Schätzung der Kosten in Abhängigkeit der Unternehmensgröße zeigt, daß die Kosten der Unternehmen in ihrer Inzidenz regessiv sind. Mit steigender Unternehmensgröße, z.B. gemessen an der Anzahl der Beschäftigten, steigen die administrativen Kosten unterproportional. Über die Ursachen der Regressivität können nur Vermutungen angeführt werden, da hierzu keine empirischen Ergebnisse vorliegen. Es könnten der Einsatz von Computertechnologie, die Qualifikation der Beschäftigten oder auch die unternehmerische Entscheidung für oder gegen eine externe Beratung für die regressive Inzidenz verantwortlich sein. Die genannten Ursachen liegen alle im Bereich der Art der Leistungserbringung, wobei die Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Effizienz im Vordergrund stehen. Die Regressivität und ihre Bedeutung für die politische Einflußnahme der Interessenvertretungen sind daher zu untersuchen. Die regressive Kosteninzidenz steht nicht im Einklang mit den Grundprinzipien der Besteuerung, so daß die Finanzierung einer Verwaltungsleistung durch Kosten im Unternehmenssektor im Vergleich zu einer Steuerfinanzierung zu unterschiedlichen Belastungen führen müßte. Es sei eine proportionale Besteuerung angenommen. Damit wird jede zusätzliche administrative Leistungseinheit des öffentlichen Sektors durch einen konstanten Steuersatz finanziert, und zwar unabhängig von der Unternehmensgröße. Da die empirischen Ergebnisse eine regressive Kosteninzidenz mit den oben genannten möglichen Ursachen aufzeigen, soll gelten, daß mit einem zunehmenden 309 Leistungsumfang, der positiv von der Unternehmensgröße abhängig ist, die Grenzproduktivität der Leistungserbringung steigt. Ein Ansteig des administrativen Aufwandes könnte, z.B. durch einen Beschäftigungszuwachs und damit Mehraufwand beim Lohnsteuerabzugsverfahren oder auch durch die gesetzliche Verpflichtung der Übernahme einer neuen Leistung, wie die Auszahlung des Kindergeldes durch den Arbeitgeber anstelle durch die Familienkasse, ausgelöst sein. Die Grenzkosten eines kleinen oder mittelständischen Unternehmens sind relativ höher als bei einem größeren Unternehmen. Dies soll im Folgenden bedeuten, daß positive, aber sinkende Grenzkosten mit zunehmendem Umfang der Verwaltungsleistungen, gemessen in Mengeneinheiten, vorliegen. Es gilt damit die Annahme, daß die administrativen Leistungseinheiten positiv von der Unternehmensgröße abhängig sind und zu Belastungen führen, die in ihrer Wirkung regressiv sind. In der nachstehenden Abbildung 5.3.7 soll für jede Verwaltungseinheit der Steuerpreis im Vergleich zu den Kosten der Unternehmen dargestellt werden. Abbildung 5.3.7: t, C Proportionale Besteuerung und regressive Kosten der Administration C F G Administrative Leistungseinheiten 310 Auf der Abzisse sind die administrativen Mengeneinheiten im privaten Sektor, auf der Ordinate die Grenzkosten und der Grenzsteuersatz der Leistungseinheiten abgetragen. Mit steigender Beschäftigtenzahl nehmen die privaten Verwaltungskosten unterproportional zu, und zwar angenommen aus Gründen der Nutzung von Effizienzvorteilen bzw. Skalenerträgen. So lauten die Schätzergebnisse des linearen Regressionsmodells. Anstelle der Beschäftigtenzahl werden die Verwaltungsleistungen in Mengeneinheiten als unabhängige Variable gewählt. Es ergibt sich auch hier ein positiver, aber abnehmender Grenzkostenverlauf. Damit liegt eine zunehmende Grenzproduktivität der administrativen Leistungserbringung vor. Eine Erklärung hierfür wäre, daß ein zunehmender Verwaltungsaufwand, z.B. durch einen Anstieg der Beschäftigtenzahl, dazu führt, das verstärkt durch Computereinsatz die Verwaltungsabläufe automatisiert werden. Denkbar wäre auch, daß qualifizierten Mitarbeitern die Verwaltungsleistungen übertragen werden und diese nicht, wie meist bei kleineren und mittleren Unternehmen üblich, von dem Unternehmer, das heißt z.B. dem Handwerker selbst, erfüllt werden. Da eine proportionale Besteuerung angenommen wird, verläuft die Grenzsteuersatzkurve parallel zur Abzisse. Diese soll als Kontrollund Vergleichskurve dienen, denn es geht bei der politischen Willensbildung des Unternehmers und Steuerzahlers um die Frage, ob durch eine private oder öffentliche Leistungserbringung die Gesamtbelastung reduziert werden könnte. Aus der Abbildung 5.3.7 wird deutlich, daß bei Verwaltungseinheiten in Höhe von F die Grenzkosten gleich dem Grenzsteuersatz sind. Dies soll heißen, daß die Unternehmen mit einem Verwaltungsaufwand von F Mengeneinheiten indifferent sind bezüglich der Entscheidung einer privaten oder öffentlichen Leistungserbringung. Ihre Gesamtbelastung würde sich nicht ändern, wenn sie sich für oder gegen die Überwälzung einer administrativen Aufgabe entscheiden würden. Für alle Unternehmen, deren Leistungseinheiten geringer als F sind, gilt, daß die Grenzkosten der privaten Leistungserbringung dem Grenzsteuersatz der öffentlichen Aufgabenerfüllung übersteigen. Es wäre naheliegend, wenn diese Unternehmen eine verstärkte öffentliche Leistungserbringung präferieren würden, um ihre Gesamtbelastung reduzieren zu können. Umgekehrt ist die Situation im Punkt G. Aufgrund des steigenden Verwaltungsaufwandes liegt eine steigende Grenzproduktivität und damit fallende Grenzkosten vor, so daß die Unternehmen mit Verwaltungseinheiten von G Grenzkosten unterhalb des Grenzsteuersatzes realisieren. Aus diesem Grund erscheint es wahrscheinlich, wenn diese im Einklang mit ihrem Gewinnrnaximierungskalkül sich für eine verstärkte Überwälzung administrativer Leistungen entscheiden und politisch einsetzen würden. Die Abbildung 5.3.7 soll veranschaulichen, daß rein distributive Ziele die Entscheidung beeinflussen können. Somit kann ein Informationsvorsprung hinsieht- 317 Aus der Gleichung wird deutlich, daß die Zusatzlast der administrativen Kosten im Unternehmenssektor von der Preiselastizität abhängig ist. Je preisunelastischer die Nachfrage ist, desto geringer ist die Zusatzlast. Bei einer Preiselastizität von Null, verursachen die Kosten der überwälzten Leistungen keinen Effizienzverlust. Die wichtigste Kritik an dem Ansatz von Marshall ist die Annahme der Konstanz des Grenznutzen des Geldes, weil diese empirisch nicht aufrechtzuerhalten ist. Marshall selbst hat dieses Problem erkannt. Er begründet sein Vorgehen mit dem Argument, daß das Wirtschaftssubjekt nur einen Bruchteil seines Einkommens für den Konsum des betrachteten Gutes verwendet. Daher hat eine Veränderung des Preises für dieses Gut nur einen geringen und approximativ zu vernachlässigen Einfluß auf den Grenznutzen des Geldes (Marshall, 1922 (1890), 842). Das Problem des Konzeptes der Konsumentenrente als Wohlfahrtsmaß ist, daß die Präferenzen der Konsumenten keine Berücksichtigung finden. "Tue path-dependence problern does not arise frorn surplus rneasures based on cornpensated cornrnodity dernands, for which the syrnrnetry property holds (Auerbach, 1985, 65)." Hicks (Hicks, 1956) formuliert seine Variationsmaße auf der Grundlage der ordinalen Nutzentheorie. 57 Der Konsument trifft seine Entscheidung auf der Basis ihm bewußter Indifferenzmengen, wobei das Ziel ist, die Abstände zwischen diesen Indifferenzen in Einkommenseinheiten zu messen. Hicks (Hicks, 1956, 99) definiert als Wohlfahrtsmaße die "Compensating Variation" und die "Equivalent Variation" einer Preisänderung wie folgt:58 Die "Compensating Variation" einer Preisänderung ist der Einkommensbetrag, den ein Konsument erhalten muß, um auch nach der Preisänderung sein ursprüngliches Nutzenniveau realisieren zu können. Es geht bei der "Equivalent Variation" einer Preisänderung um die Kompensationszahlung, die sicherstellt, daß der Konsument zum ursprünglichen Preis das Nutzenniveau nach der Preisänderung erreichen kann. 57 In der Literatur besteht allerdings keine Einigkeit darüber, ob das Marshall-Maß auf der ordinalen oder der kardinalen Nutzentheorie beruht (Ahlheirn und Rose, 1989, 59). 58 Mit Hilfe des Konzepts der Ausgabenfunktion, die sich aus der Minimierung der Ausgaben bei gegebenen Preisen zur Erfüllung eines gegebenen Nutzenniveaus ergibt, läßt sich sowohl die "Cornpensating Variation", als auch die "Equivalent Variation" formal herleiten (Auerbach, 1985, 65-67). 318 Mit Hilfe der kompensierten Nachfragefunktion59 wird die "Compensating Variation" der Preiserhöhung durch die administrativen Kosten dargestellt (Auerbach, 1985, 66). Abbildung: 5.3.9: Die normale und kompensierte Nachfragekurve p pi po N Xcl XI XcO xo X In der Abbildung 5.3.8 wird von einem vollkommen elastischen Angebot S ausgegangen. Zudem findet neben der normalen Nachfragekurve N die kompensierte Nachfragekurve Ne Berücksichtigung. Die kompensierte Nachfragekurve ist ein Ausdruck der Substitutionseffekte infolge einer Preisänderung. Infolge der Preiserhöhung von Po auf P1 um die Verwaltungskosten reduziert sich die Konsumentenrente nach Marshall um die Fläche PobaP1, wobei ein NettoWohlfahrtsverlust im Ausmaß der Fläche abc entsteht. Die "Compensating Variation" infolge der Preiserhöhung von Po auf P1 entspricht der Fläche PofdP1 bei einem Netto-Wohlfahrtsverlust im Ausmaß der Fläche def. Das Marshall-Maß und die "Compensating Variation" stimmen dann überein, wenn sich die kompensierte und die normale Nachfragekurve entsprechen. Dies ist 59 Die Ableitung der Ausgabenfunktion nach dem Preis ergibt die kompensierte Nachfrage. 319 der Fall, wenn der Einkommenseffekt gleich Null ist, das heißt, die Indifferenzkurven besitzen bei den verschiedenen Mengen von X die gleiche Steigung und verlaufen somit parallel (Currie et al., 1971, 750). Angenommen sei im Folgenden, daß das Unternehmen die administrativen Kosten nicht auf den Konsumentenpreis überwälzen kann. Diese Kosten führen dann zu einer Reduzierung des Unternehmerlohns. Das Konzept der Produzentenrente nach Marshall bzw. die Variationsmaße nach Mishan sind in diesem Fall geeignet, um die Wohlfahrtsveränderung infolge der überwälzten Kosten zu messen (Marshall, 1922 (1890), 141 und 811). Laut Definition handelt es sich bei der Produzentenrente um den Überschuß über den minimalen Geldbetrag (Unternehmerlohn), der dafür notwendig ist, daß der Einsatz des Produktionsfaktors (Arbeit) aufrechterhalten werden kann. Die Idee hierbei ist, daß dem Unternehmer ein negativer Nutzen entsteht, wenn er seine Freizeit aufgibt, um seine Arbeitskraft einzusetzen. Somit bedarf es eines Mindestlohns, damit er seine Arbeitskraft zur Verfügung stellt (Marshall, 1922 (1890), 141). Im Einklang mit dieser Definition wird hergeleitet, daß die Produzentenrente der Fläche oberhalb der Angebotskurve und unterhalb der Preislinie entspricht (Marshall, 1922 (1890), 811). J.E. Mishan (Mishan, 1959) definiert die "Compensating Variation" einer Preisveränderung des Produktionsfaktors Arbeit als den Kompensationsbetrag, der gewährleistet, daß der Besitzer des Produktionsfaktors seine ursprüngliche Wohlfahrtssituation im Einklang mit der Preisbzw. Lohnänderung beibehalten kann (Mishan, 1959, 388-390). Analog zur Konsumentenrente bzw. der "Compensating Variation" soll die Wohlfahrtsveränderung infolge der Senkung des Unternehmerlohns anhand der normalen und kompensierten Angebotskurve des Produktionsfaktors Arbeit illustriert werden (Boadway und Wildasin, 1984, 253). Es sei in der Abbildung 5.3.10 So die normale Angebotskurve und Sc die kompensierte. Durch die administrativen Kosten sinkt der Unternehmerlohn von wo auf w1, und zwar um den Kostensatz c. Dies bedeutet für den Unternehmer ein Verlust an Produzentenrente im Ausmaß der Fläche w1 abwo. Der NettoWohlfahrtsverlust entspricht der Fläche aeb. Die "Compensating-Variation" der Senkung des Unternehmerlohns von wo aufw1 um den Kostensatz ergibt sich aus der Fläche wocdw1, wobei der Netto-Wohlfahrtsverlust die Fläche fdc ist. Deutlich ist, daß die "Compensationg Variation" als Wohlfahrtsmaß dieser durch die 320 Verwaltungskosten induzierte Veringerung des Unternehmerlohns höher ausfällt als die Produzentenrente. Abbildung 5 .3 .10: Die normale und kompensierte Angebotskurve w Sc WO wl LI LO Lei Lco L Die Bedingung dafür, daß das Maß nach A. Marshall und das nach E.J. Mishan übereinstimmen, ist, daß der Wohlfahtseffekt der Reduzierung des Unternehmerlohns gleich Null ist (Mishan, 1968, 1275). Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die administrativen Kosten im Unternehmenssektor zu einer Veränderung der Konsumentenund Produzentenrente und zu einem Wohlfahrtsverlust führen können. Als Wohlfahrtsindikatoren können je nach Fragestellung die Konsumentenbzw. Produzentenrente nach Marshall oder auch die Variationsmaße nach Hicks bzw. Mishan herangezogen werden. b) Zur Ausweichlast (Steuervermeidung) Der Tatbestand der Steuerhinterziehung ist die illegale Form, die aufgrund von wirtschaftlichen Aktivitäten effektiv entstandene Steuerschuld zu kürzen. Dies 321 kann zum einen passiv durch Unterlassen, und zum anderen aktiv durch direkte Einflußnahme erfolgen. Steuervermeidung bedeutet den legalen Versuch des Steuerpflichtigen, entgegen der Intention des Gesetzgebers die Steuerschuld zu verringern.60 Der steuerbare Tatbestand wird sachlich, zeitlich, persönlich oder räumlich vermieden, um die Zahllast ganz oder teilweise zu vermeiden (Recktenwald, 1994, 267). 61 Um die Beziehung zwischen den Steuererbringungskosten im privaten Sektor, das heißt im Unternehmensund Haushaltssektor, und der Steuerausweichung, das heißt der Steuervermeidung bzw. -hinterziehung, herstellen zu können, ist eine definitorische Abgrenzung bezüglich der Steuererbringungskosten erforderlich. Im Kapitel 2.3.2 wurde zwischen vermeidbaren und unvermeidbaren Steuererbringungskosten unterschieden, wobei der vermeidbare Aufwand laut Definition als Kostenfaktor bei der Messung der administrativen Kosten im privaten Sektor berücksichtigt ist. 62 Im Folgenden soll allerdings eine definitorische Abgrenzung erfolgen: • Als Steuererbringungskosten im engeren Sinn (i.e.S.) sollen die unvermeidbaren Steuererbringungskosten im privaten Sektor bezeichnet werden. • Als Steuererbringungskosten im weiteren Sinn (i.w.S.) wird die Summe aus unvermeidbaren und vermeidbaren Steuererbringungskosten definiert. Steuererbringungskosten, Steuervermeidung und Steuerhinterziehung stehen in folgenden Beziehungen zueinander: • Hohe Steuererbringungskosten i.e.S. können einen Anreiz zur Steuervermeidung und -hinterziehung darstellen (Sandford, 1980, 155). • Durch Steuervermeidung enstehen freiwillige, das heißt vermeidbare Steuererbringungskosten und führen damit zu einer Erhöhung der Steuererbringungskosten i.w.S. (Alm, 1988, 33). Da nicht nur ein direkter Einfluß der Steuererbingungskosten i.e.S. auf die Steuerhinterziehung vermutet wird, sondern auch die Steuerhinterziehung und die Steu60 Vgl. hierzu Sandford (Sandford, 1980, 151) und Kay (Kay, 1980, 136). 61 Vgl. zur Theorie der Steuervermeidung Stiglitz (Stiglitz, 1985, 325-337). 62 Sandford unterscheidet freiwillige Steuerplanungskosten, soziale Kosten und psychische Kosten der Steuervermeidung (Sandford, 1973, 109-112). 322 ervermeidung in einer Komplementärund Substitutionsbeziehung zueinander stehen (Cross und Shaw, 1982, 36), könnte bei der Analyse der Ausweichlast sowohl der Steuererbringungskosten i.e.S., als auch der Steuererbingungskosten i.w.S. der Aspekt der Steuerhinterziehung von Interesse sein. Da allerdings in der Literatur für diese vermuteten zusammenhänge weder empirische, noch theoretische Belege zu finden sind, soll der Hinweis auf diese Beziehungen an dieser Stelle genügen und damit auf eine Darstellung der theoretischen Ansätze zur Steuerhinterziehung verzichtet werden. 63 Durch die Steuererbringungskosten i.e.S. kann ein Anreiz zur Steuervermeidung und damit eine Ausweichlast entstehen. Zusätzlich zu dieser Ausweichlast entstehen vermeidbare Steuererbringungskosten, so daß die Steuervermeidung zu einer Erhöhung der Steuererbingungskosten i.w.S. führt. Die Steuervermeidung hat zudem eine Veringerung der Steuerbemessungsgrundlage und damit höhere Grenzsteuersätze zur Folge. Die Steuervermeidungsmöglichkeiten sind ungleich verteilt, so daß dieses auch für die aus der Steuervermeidung resultierende Steuerersparnis gilt. 64 Steuervermeidung tritt im wesentlichen in drei Formen auf (Recktenwald, 1994, 267). • Steuervermeidung durch zeitliche Verschiebung der Steuerzahlung in die Zukunft. • Steuervermeidung durch Arbitrage zwischen Individuen, die steuerlich unterschiedlich behandelt werden. • Steuervermeidung durch Arbitrage zwischen verschiedenen Einkommensströmen, die steuerlich unterschiedlich behandelt werden. Alm (Alm, 1988) formuliert in einem modelltheoretischen Ansatz das Verhalten eines Individuums. 63 Da die steuerpolitischen Aktionsparameter zur Reduzierung der Steuerhinterziehung neben dem marginalen Steuersatz die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung des Straftatbestandes sowie dessen Bestrafung sind, wird u.a. in theoretischen Ansätzen versucht, Optimalitätsbedingungen für das Niveau der Steuereintreibung abzuleiten.Vergleiche hierzu Allingham und Sandmo (1972, 323-338), Sandmo (Sandmo, 1981, 265-288), Slemrod und Yitzhaki (Slemrod und Yitzhaki, 1987, 182-192), Dubin und Wilde (Dubin und Wilde, 1988, 61-74), Skinner und Slemrod (Skinner und Slemrod, 1985, 345-353), Mayshar (Mayshar, 1991, 75-88). 64 Vgl. hierzu Sandford ( Sandford, 1980, 151) und Kay (Kay, 1980, 136). 323 "Tue individual is allowed to choose the amounts of a fixed endowment of income to allocate among taxable, avoidance, and evasion income, where taxable income is subject to taxes, evasion to penalties if detected, and avoidance to tax shelter, or compliance, costs (Alm, 1988, 33)." Es wird das Entscheidungsproblem des Individuums bezüglich des Anteils des durch Steuervermeidung realisierten Einkommens am Gesamteinkommen (s) untersucht. Unter bestimmten Voraussetzungen wird die folgende Optimalbedingung abgeleitet. "The optimal value of s is therefore chosen so that the marginal tax rate on an additional dollar of taxable income is equal to the marginal shelter cost of an additional dollar of avoidance income (Alm, 1988, 38)." Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Steuererbringungskosten im privaten Sektor zu Wohlfahrtsverlusten in Form der Ausweichlast führen. Daß die Steuererbringungskosten den Anreiz zur Steuervermeidung erhöhen, ist ein vermuteter Zusammenhang. Eindeutig ist hingegen, daß durch Steuervermeidung zusätzlich Kosten entstehen und damit die Steuererbringungskosten i.w.S. ansteigen. Da die Steuervermeidung mit Kosten verbunden ist, orientiert sich nach Alm die Entscheidung des Steuerpflichtigen, zusätzlichen Aufwand zur legalen Reduzierung seiner Steurschuld zu leisten, grundsätzlich an dem Vergleich zwischen den Grenzkosten der Steuervermeidung und dem Grenzsteuersatz. Informationen über die Zusatzund Ausweichlast der administrativen Kosten sind für die am politischen Entscheidungsprozeß Beteiligten von Bedeutung. Sie zeigen auf, mit welchen Wohlfahrtsveränderungen und -verlusten gerechnet werden muß, wenn auf die Privaten Leistungen überwälzt werden. So können die Unternehmensverbände ihren Informationsvorsprung dahingehend nutzen, die Konsumenten in ihrer Funktion als Wähler zu informieren, inwieweit die Kosten auf den Konsumentenpreis überwälzt werden und welche Wohlfahrsveränderung für sie damit verbunden sind. Für Interessenvertretungen der kleinen und mittelständischen Unternehmen wäre es von Interesse, die politischen Entscheidungsträger darüber zu informieren, daß die administrativen Kosten aufgrund der Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit nur bedingt überwälzbar sind und damit die Unternehmen mit einem Verlust an Produzentenrente rechnen müssen. Dies hat wiederum negative Folge für die Wettbewerbssituation dieser Unternehmen. 324 Unabhängig davon, ob die administrativen Leistungen überwälzt werden, entsteht ein Netto-Wohlfahrtsverlust, der im Entscheidungskalkül der politischen Vertretenen und Vertreter Berücksichtigung finden muß. Zudem können die Interessenvertretungen der Unternehmen die Information nutzen, daß die Kosten einen Anreiz zur Steuervermeidung -und -hinterziehung darstellen. Steuervermeidung und -hinterziehung bedeuten politisch ungewollte steuerliche Tatbestände. 5.3.8.5 Die Effizienz der Leistungserbringung als Entscheidungskriterium Die politische Entscheidung für oder gegen eine Überwälzung könnte durch Informationen beeinflußt sein, die die Effizienz der Leistungserbringung betreffen. Es geht hierbei um eine technische Ineffizienz, die dadurch entsteht, daß bei gegebenem Input ein größerer Output hätte erzielt werden können bzw. umgekehrt nach dem Minimalprinzip. Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist Leibensteins (Leibenstein, 1966) Theorie der X-Ineffizienz. Es sind danach vier Gründe für die Existenz von XIneffizienz verantwortlich. " ... : (a) contracts for labor are incomplete, (b) not all factors ofproduction are marketed, ( c) the production function is not completely specified or known, and ( d) interdependence and uncertainty lead competing fums to cooperate tacitly with each other in some respects, and to imitate each other with respect to technique , to some degree (Leibenstein, 1966, 407)." Es sind Zusammenhänge zwischen dem Konzept der X-Ineffizienz und den Ansätzen der Neuen Institutionenökonomik feststellbar. Wie im Kapitel zur Einführung in die Neue Institutionenökonomik deutlich wird, werden die Grundannahmen und -aussagen des neoklassischen Modells widerlegt, ohne daß jedoch modelltheoretische Lösungsansätze abgeleitet werden. Das Effizienzkonzept als Kernstück der mikroökonomischen Theorie wird in der Neuen Institutionenökonomik neu interpretiert. Ansätze hierfür sind die vergleichende Institutionenanalyse und die Neufassung der Effizienz nach qualitativen Gesichtspunkten. Es ist nicht Ziel, die theoretischen Ansätze der Neuen Institutionenökonomik mit der Theorie der X-Effizienz zu vergleichen. Es soll an dieser Stelle nur der Hinweis genügen, daß sowohl die Theorie der X-Effizienz als auch der Transaktions- 325 kostenansatz relativ zur neoklassischen Theorie von weitaus komplexeren Annahmen über die Psychologie und das Verhalten der Agenten ausgehen. "In X-inefficient institutions the agent can be Iazy, dominated by emotions, even irrational emotions, and certainly not purely calculative. Transactions costs that pervade economic action stem from the bounded rationality of the agents and from their opportunism, that is, from their potential or actual cheating, shirking, and other types of strategic behavior (Ciborra, 1990, 205)." Die Bedeutung der Effizienz in Zusammenhang mit der politischen Überwälzbarkeit administrativer Leistungen soll aus der Sicht Leibensteins betrachtet werden, ohne allgemein wohlfahrtstheoretische Überlegungen anzustellen. Es gilt vielmehr herauszustellen, warum die Privaten aus Effizienzüberlegungen und auf der Basis entsprechender Informationen sich für oder gegen die Überwälzung einer bestimmten Verwaltungsaufgabe entscheiden könnten. Da die Minimierung der Gesamtbelastung Zielfunktion der politischen Einflußnehmer ist, kann die Effizienz nur dann eine Rolle spielen, wenn eine effiziente Leistungserbringung, ob nun im privaten oder öffentlichen Sektor, die Gesamtbelastung der Wähler-Konsumenten bzw. Unternehmen minimiert. Es geht somit um die Einschätzung der Konsumenten und Unternehmen, ob eine private Leistungserbringung im Vergleich zu einer öffentlichen als technisch effizient angesehen wird. So könnten Informationen über öffentliche Verschwendungen und fehlender Wirtschaftlichkeit öffentlicher Verwaltungsabläufe65 die private Bereitschaft zur Leistungserbringung fördern. Es liegt in diesem Zusammenhang die Vermutung nahe, daß die Privaten kein Interesse daran haben könnten, auf den politischen Entscheidungsprozeß mit Informationen Einfluß zu nehmen, die Unwirtschaftlichkeit und Ineffizienz des privaten Sektors offenlegen. Diese Informationen könnten einen allgemeinen negativen Effekt auf ihren politischen Einfluß haben. Die Effizienz als solches wird daher im politischen Entscheidungsprozeß für die Einflußnehmer nur dann eine informative und damit politische Bedeutung gewinnen, wenn sie dazu dient, zugunsten einer privaten Leistungserbringung Einfluß zu nehmen. Die administrativen Kosten würden damit aufgrund der Nutzung eines Effizienzvorteils im Vergleich zu den steuerfinanzierten Kosten einer öffentlichen Leistungserbringung als geringer angesehen. Die politische Einflußnahme würde somit im Einklang mit den Zielen der Nutzenund Gewinnmaximierung stehen. 65 Vgl. Hierzu Kapitel 4.2. 326 Für die politischen Vertreter könnte die Sicherstellung der technischen Effizienz ein wichtiges Argument für die Überwälzung administrativer Leistungen auf den privaten Sektor darstellen. Ob Effizienzvorteile allerdings tatsächlich die Motivation der Politiker bestimmen, ist offen. 333 Literaturverzeichnis Ahlheim, Michael und Manfred Rose, Messung individueller Wohlfahrt, Springer Verlag, Berlin 1989 Albers, Willi, "Einkommensbesteuerung I: Einkommensteuer", Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), Bd. 2, Stuttgart u.a.O. 1980, S. 189-218 Alchian, Armen A. und Harold Demsetz, "Production, Information Costs, and Economic Organization", American Economic Review, Vol. 62, No. 5, 1972, S. 777-795 Allers, Maarten, "Tax Compliance Costs In The Netherlands", Cedric Sandford (ed.), Tax Compliance Costs: Measurement And Policy, published by Fiscal Publications, 1995, S. 173-195 Allers, Maarten, Administrative and Compliance Costs of Taxation and Public Transfers in the Netherlands, Wolters-Noordhoff, Groningen 1994 Allingham, M.G. und Agnar Sandmo, "lncome Tax Evasion: A Theoretical Analysis", Journal of Public Economics, Vol. 1, Nos. 3/4, 1972, S. 323-338 Alm, James, "Compliance Costs And The Tax Avoidance -Tax Evasion Decision", Public Finance Quarterly, Vol. 16, No. 1, 1988, S. 31-66 Andel, Norbert, "Einkommensteuer", Fritz Neumark unter Mitwirkung von Norbert Andel und Heinz Haller (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 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