Ökonomische Konsequenzen der Coronavirus-Pandemie – Diagnosen und Handlungsoptionen

Happe, Kathrin et al. Research Report Ökonomische Konsequenzen der Coronavirus-Pandemie – Diagnosen und Handlungsoptionen Provided in Cooperation with: WZB Berlin Social Science Center Suggested Citation: Happe, Kathrin et al. (2021) : Ökonomische Konsequenzen der CoronavirusPandemie – Diagnosen und Handlungsoptionen, Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina e. V. - Nationale Akademie der Wissenschaften, Halle (Saale), https://doi.org/10.26164/leopoldina_03_00359 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/249052 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nd/4.0/ Juli 2021 | Stellungnahme Ökonomische Konsequenzen der Coronavirus-Pandemie Diagnosen und Handlungsoptionen Impressum Herausgeber Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina e.V. – Nationale Akademie der Wissenschaften – Geschäftsstelle: Jägerberg 1, 06108 Halle (Saale) Redaktion Dr. Kathrin Happe, Johannes Mengel Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina Kontakt: politikber[email protected] Satz Klötzner Company Werbeagentur GmbH, Hamburg Druck druckhaus köthen GmbH & Co. KG Friedrichstr. 11/12 06366 Köthen (Anhalt) DOI https://doi.org/10.26164/leopoldina_03_00359 Lizenz Veröffentlicht unter der Creative Commons Lizenz CC BY-ND 4.0 Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie, detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zitiervorschlag Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina (2021): Ökonomische Konsequenzen der Coronavirus-Pandemie – Diagnosen und Handlungsoptionen. Halle (Saale). Redaktionsschluss Juli 2021 Ökonomische Konsequenzen der Coronavirus-Pandemie Diagnosen und Handlungsoptionen 4 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung............................................................................6 1 Einleitung...................................................................................8 1.1 Entwicklungen und Maßnahmen bis zum Frühjahr 2021 ...........................................8 1.2 Krisenfolgen und längerfristige Herausforderungen...................................................9 1.3 Zur Vorgehensweise der Stellungnahme...................................................................10 2 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum .............................11 2.1 Diagnose....................................................................................................................11 2.2 Handlungsoptionen...................................................................................................13 2.2.1 Strukturwandel ermöglichen und begünstigen...............................................14 2.2.2 Befähigung zum strategischen Handeln ausprägen ........................................20 3 Verteilung und Ungleichheit ....................................................23 3.1 Kurzfristige Verteilungswirkungen der Pandemie auffangen....................................24 3.2 Der Verstärkung von Bildungsungleichheit entgegenwirken ................................... 26 3.3 Verteilungswirkungen des beschleunigten Strukturwandels abfedern ....................28 3.4 Rückschritten bei der Geschlechtergerechtigkeit begegnen.....................................30 3.5 Absicherung durch die Sozialversicherung justieren.................................................32 4 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen......................... 35 4.1 Diagnose...................................................................................................................36 4.1.1 Krisenmanagement..........................................................................................36 4.1.2 Kompetenzverteilung im föderalen Staat........................................................37 4.1.3 Operationelle Anpassungsfähigkeit.................................................................38 4.1.4 Offenheit der Grenzen: Menschen und medizinische Güter .......................... 41 4.1.5 Stärkung der Resilienz: Produktion und Bereitstellung von Impfstoffen.........41 4.2 Handlungsoptionen ..................................................................................................42 4.2.1 Krisenmanagement und Resilienz....................................................................43 4.2.2 Kompetenzverteilung im föderalen Staat und in der EU .................................45 4.2.3 Reformen für bessere operationelle Anpassungsfähigkeit..............................45 4.2.4 Schulische Bildung...........................................................................................46 4.2.5 Gesundheitsämter............................................................................................47 4.2.6 Internationale Kooperation bei Gesundheitsmaßnahmen..............................48 Inhaltsverzeichnis 5 Inhaltsverzeichnis 5 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen..............................................50 5.1 Entwicklung der Staatsschuldenquote......................................................................51 5.2 Rückkehr zur Schuldenbremse und Reformoptionen ...............................................53 5.2.1 Diagnose..........................................................................................................53 5.2.2 Handlungsoptionen.........................................................................................55 5.3 Kommunale Finanzen und Investitionen...................................................................58 5.3.1 Diagnose..........................................................................................................58 5.3.2 Handlungsoptionen.........................................................................................60 5.4 Europäische Fiskalpolitik...........................................................................................60 5.4.1 Diagnose..........................................................................................................60 5.4.2 Handlungsoptionen.........................................................................................62 6 Literatur....................................................................................64 7 Anhang.....................................................................................73 7.1 Herleitung der Tabelle in Kapitel 5 ...........................................................................73 7.2 Erstellungsprozess der Stellungnahme......................................................................73 7.3 Mitwirkende..............................................................................................................74 6Zusammenfassung Zusammenfassung Die Coronavirus-Pandemie stellt die Wirtschaftsund Sozialpolitik mittelund langfristig vor neuartige Herausforderungen und legt zudem bereits zuvor bestehende Problemlagen offen. Die vorliegende Stellungnahme diskutiert die ökonomischen Konsequenzen der Pandemie. In vier Themenblöcken werden dabei zunächst Diagnosen des Status Quo vorgelegt, bevor anschließend spezifische politische Handlungsoptionen vorgestellt werden. Die Stellungnahme wurde im Juni 2021 abgeschlossen und am 13. Juli 2021 vom Präsidium der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina verabschiedet. Thematisch wendet sich die Stellungnahme nach dem einleitenden ersten Kapitel in Kapitel 2 der Bewältigung und Ermöglichung des durch die Pandemie verstärkten Strukturwandels und den Voraussetzungen für nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu. Dabei stehen die Bereitstellung von Infrastrukturen, steuerliche Anreize für Investi tionen und Innovationen, die Stärkung von Krisenresilienz, Innovationskraft und Gründungsgeschehen sowie Verbesserung der deutschen und europäischen Strategiefähigkeit im Mittelpunkt der Diskussion. Kapitel 3 thematisiert die durch die CoronaKrise verschärften und vielschichtigen Herausforderungen im Bereich von Ungleichheit und Verteilung. Insbesondere werden dabei mögliche steuerliche Reaktionen auf die Pandemie, die Begrenzung von Ungleichheiten im Bildungsbereich, die Entwicklung von Weiterbildungsangeboten, Rahmenbedingungen für mehr Geschlechtergerechtigkeit sowie sozialpolitische Anpassungen im Bereich Minijobs, Selbständigkeit und Rentenbezug angesprochen. Die Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen auf nationaler wie internationaler Ebene steht im Fokus von Kapitel 4. Erörtert werden mögliche Wege zur Verbesserung des Krisenmanagements, die Kompetenzverteilung im föderalen System, die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung, die Organisation von Bildung und öffentlichem Gesundheitsdienst sowie die internationale Kooperation im Gesundheitsbereich. In diesem Kapitel wird die Einrichtung einer unabhängigen Kommission vorgeschlagen, die nach dem Ende der akuten Krise tiefergehende evidenzbasierte Reformempfehlungen erarbeitet. Kapitel 5 diskutiert die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen auf unterschiedlichen föderalen Ebenen. Hier stehen die Entwicklung der Staatsschulden, Reformoptionen für die Schuldenbremse und Herausforderungen im Bereich der Kommunalfinanzen und der europäischen Fiskalpolitik im Mittelpunkt. Jedes der Kapitel spricht eine Vielzahl von politischen Handlungsoptionen an, deren Einsatz im Nachgang zur CoronavirusPandemie geprüft werden sollte. 7 Zusammenfassung Einzelne Themenfelder werden aufgrund ihrer Vielschichtigkeit an mehreren Stellen der Stellungnahme angesprochen. Zwei dieser Themen seien hier beispielhaft genannt: Eine geschickte Wahl steuerlicher Regelungen und der kluge Einsatz der Staatsfinanzen werden im Nachgang der Krise für die Bereitstellung staatlicher Infrastrukturen, Investitions und Innovationsanreize (Abschnitt 2.2) bedeutsam sein, um den notwendigen wirtschaftlichen Erholungsprozess zu stützen. Sie werden gleichzeitig dafür sorgen müssen, den krisenbedingten Verschiebungen der sozialen Balance entgegen zu wirken (Abschnitt 3.1) und die Tragfähigkeit öffentlicher Haushalte sowohl national wie auch auf europäischer Ebene zu sichern (Kapitel 5). Ein möglichst alle Bevölkerungsteile gleichermaßen erreichender Zugang zu Bildungsinhalten ist nicht nur eine wichtige Voraussetzung für nachhaltiges Wachstum und gelingenden Strukturwandel (Abschnitt 2.2). Entschlossenes Handeln im Bildungsbereich ist ebenfalls angezeigt, um die langfristigen Folgen der CoronaKrise im Hinblick auf Ungleichheit und soziale Schieflagen (Abschnitt 3.2) und die Verteilungswirkungen des anstehenden Strukturwandels (Abschnitt 3.3) abzufedern und die Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen (Textbox in Kapitel 4 sowie Abschnitt 4.2.4) zu stärken und auszubauen. 8Einleitung 1.1 Entwicklungen und Maßnahmen bis zum Frühjahr 2021 Seit März 2020 dominiert die CoronavirusPandemie gesellschaftliches Leben, Politik und die wirtschaftliche Entwicklung weltweit. Wir beobachten wechselnde regionale Schwerpunkte und Auf und Abschwünge in der Intensität des Infektionsgeschehens. Fragen von Impfung, Testung und Virusmutation beherrschen die öffentliche Diskussion. Die politisch Verantwortlichen weltweit sahen sich zu einschneidenden staatlichen Maßnahmen mit dem Ziel des Gesundheitsschutzes gezwungen. Gleichzeitig wurden Beschlüsse zur Abfederung und Überbrückung der damit verbundenen ökonomischen Wirkungen gefasst und umgesetzt. Aus makroökonomischer Sicht treffen in der CoronaKrise erhebliche Beeinträchtigungen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und des Angebots zusammen. Die Entwicklung hat zu einer nahezu weltweiten Rezession im Jahr 2020 geführt. Während in Deutschland noch in der zweiten Jahreshälfte 2020 mit einer raschen Rückkehr zum Vorkrisenstand gerechnet wurde, haben die zweite und dritte Infektionswelle sowie das Auftreten der Virusmutationen in Kombination mit langsamen Erfolgen beim Impfen und Testen im ersten Quartal 2021 die Unsicherheit für die weitere ökonomische Entwicklung wieder erhöht und die Zuversicht gebremst. Die Bundesregierung hat in der Krise schnell umfangreiche fiskalpolitische Maßnahmen beschlossen, um die Realwirtschaft vor den Folgen der Pandemie zu schützen. Dabei kamen unter anderem Kreditgarantien und Moratorien sowie das Kurzarbeitergeld zum Einsatz. Um diese Impulse setzen zu können, wurde die Schuldenbremse für die Jahre 2020 und 2021 verfassungskonform ausgesetzt. Die Europäische Union hat die Verschuldungsregeln des Stabilitätspakts für zwei Jahre außer Kraft gesetzt und unterstützt die Mitgliedsländer fiskalpolitisch mit dem Euro pean Recovery Programm. Das Eurosystem hat Liquidität bereitgestellt, um die Finanzmärkte und die Kreditvergabe zu stabilisieren. Im Rahmen der bestehenden aufsichtlichen Regeln wurde den Banken Spielraum für die Vergabe von Krediten verschafft. Insgesamt können diese Maßnahmen auf einen deutlich weiter entwickelten institutionellen Rahmen als noch zur Zeit der Finanzkrise aufbauen. Wenngleich sich aus der letzten großen Wirtschaftskrise der Jahre 2008/09 Lektionen ableiten lassen, gibt es bedeutende Unterschiede. Während die Wirtschaftskrise 2008/09 von strukturellen Problemen im Finanzsektor ausging und sich auf die Real wirtschaft ausweitete, wurden die aktuellen Probleme durch eine Pandemie, die in erster Linie die Realwirtschaft traf, und somit einen Schock ausgelöst, der sich auf viele gesellschaftliche und ökonomische Bereiche auswirkt. Zudem unterscheidet sich die zeitliche Entwicklung: In der Pandemie ist offen, ob und wann es eine Zeit „nach“ 1 Einleitung 15 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum Bereich der Digitalisierung auszubauen, da sie als Grundlage für privatwirtschaftliche Produktion dient und Digitalisierung im privaten Sektor befördert. Bund und Länder müssen sich dem Bedarf einer nachhaltigen Strategie zur Erneuerung, Erweiterung und Ergänzung der verschiedenen Infrastrukturen stellen (s. Kapitel 5.3). Schließlich ist auf der europäischen Ebene dringend die Verwirklichung eines funktionierenden digitalen Binnenmarkts erforderlich.13 Die Befähigung der Bevölkerung zur Anpassung an den Strukturwandel ist zentral, um diesen überhaupt zu ermöglichen, aber auch, um soziale Kosten zu mindern und gesellschaftliche Akzeptanz für Veränderungen zu erhalten.14 Daraus ergeben sich hohe Anforderungen an die schulische und berufliche Erstausbildung, aber auch an die berufsbegleitende Weiterbildung, insbesondere im Bereich der Digitalisierung, für die nicht nur entsprechende Angebote bereitzustellen, sondern auch Wege zu finden sind, um deren Nutzung zu erhöhen. Darüber hinaus haben die zur Eindämmung der Pandemie vorgenommenen Schulschließungen, die bei einem Großteil der Schülerinnen und Schüler mehr als ein halbes Schuljahr ausgemacht und benachteiligte Kinder und Jugendliche besonders stark getroffen haben (s. Kapitel 4.1.3, 4.2.4), zu deutlichen Bildungsverlusten in der Generation der künftigen Beschäftigten geführt. Geringere Kompetenzniveaus bedingen niedrigere Produktivität und Innovationskraft und verstärken somit die wachstumshemmenden Wirkungen des demographischen Wandels. Wenn es nicht gelingt, die entstandenen Bildungsverluste wieder aufzufangen, kann es daher in der Zukunft zu deutlichen Wachstumseinbußen und sozialen Schieflagen kommen.15 Steuerliche Anreize für Investitionen und Innovationen Steuerpolitik ist eine entscheidende Determinante wirtschaftlichen Handelns. Ihre Ausgestaltung – auch im internationalen Vergleich – bestimmt Kapitalinvestitionen, Produktivität, Beschäftigung und Einkommensverteilung in Deutschland. Da viele strukturell gesunde Unternehmen krisenbedingt keine Liquiditätspuffer haben und die Verschuldungsquoten signifikant gestiegen sind, können aktuell vor allem liquiditätserhöhende steuerpolitische Maßnahmen helfen, Investitionsspielräume für Strukturveränderungen zu schaffen. Das gilt nicht zuletzt auch und insbesondere für mittlere und kleine Firmen. Grundsätzliche Ansatzpunkte bieten Anpassungen bei der Verlustverrechnung, der Definition der Steuerbasis und den Steuersätzen. 13 Vgl. hierzu die Pläne der Europäischen Kommission für die Stärkung des Binnenmarktes für digitale Güter und Dienstleistungen in Europa. https://eurlex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0192&from=DE (Stand: 12.6.2021). 14 Vgl. Bloom et al. (2019). 15 Vgl. Hanushek & Wößmann (2020). 16 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum So kann eine Verbesserung der Verlustverrechnung dazu beitragen, Liquidität zu schaffen und Unternehmen nach der Krise schnell zu entschulden. In der Finanzkrise haben Ausweitungen der steuerlichen Verlustrückträge – d.h. der Möglichkeit, Krisenverluste verstärkt mit Gewinnen aus vergangenen Veranlagungsjahren zu verrechnen – nicht wenigen Unternehmen das Überleben gesichert.16 Da jedoch die Rücktrags beschränkung restriktiv gehalten ist, wäre ihre Erweiterung ebenso zu erwägen wie ein temporäres Aussetzen der Mindestbesteuerung.17 Letzteres erlaubt es Unternehmen, in der Krise aufgelaufene Verluste früher und stärker zur Senkung der Steuerlast zu nutzen, wenn wieder Gewinne erzielt werden. Ebenso gehören die Regelungen zum Ver fall von Verlustvorträgen bei Firmenübernahmen auf den Prüfstand, vor allem, da sie StartUp Unternehmen tendenziell den Zugang zu Wagniskapital erschweren können.18 Ein weiterer Weg, um zielgenau Strukturinvestitionen zu stimulieren, liegt in der Festlegung erweiterter steuerlicher Abschreibungsmöglichkeiten für Güter des Anlage vermögens. Evidenz zeigt, dass Firmen hierüber ihre Kapitalinvestitionen und Beschäftigung signifikant ausweiten.19 Da mittlere und kleinere Firmen besonders stark reagieren, kann Tendenzen zur Marktkonzentration entgegengewirkt werden. Das Instrument begünstigt zudem nur solche Firmen, die tatsächlich investieren. Es hilft vor allem Unternehmen, die von der CoronaKrise negativ getroffen wurden, kaum über Liquidität verfügen und wegen gestiegener Verschuldungsquoten neue Investitionsprojekte nur schwer oder teuer extern finanzieren können. Aus Sicht des Staates ist die Maßnahme im aktuellen Niedrigzinsumfeld kostengünstig. Es wird lediglich Steuerzahlung in die Zukunft verschoben. Da die Investitionsneigung und die Wirkung steuer licher Anreize in Krisenzeiten reduziert sind, spricht einiges dafür, möglichst starke Anreize zu wählen.20 Erweiterte Abschreibungsmöglichkeiten können zudem auch einen Beitrag leisten, den Wirtschaftsstandort Deutschland im internationalen Steuerwettbewerb besser zu positionieren.21 Deutschland hatte hier vor der Krise mit Blick auf Unternehmensbesteuerung deutlich an Attraktivität eingebüßt. Andere Instrumente – allen voran eine Senkung des tariflichen Unternehmenssteuersatzes – wirken ebenfalls positiv, sind aber fiskalisch teurer. Aktuell nimmt Deutschland bei der tariflichen Steuerbelastung 16 Vgl. Devereux et al. (2020). Im 2. und 3. CoronaSteuerhilfegesetze wurde das erlaubte Rücktragsvolumen erhöht. Die Regelungen sind allerdings weiterhin relativ restriktiv, vor allem da der erlaubte Rücktragszeitraum auf das unmittelbar vorherige Veranlagungsjahr beschränkt ist. 17 Vgl. Koch & Langenmayr (2020). Ein Aussetzen der Mindeststeuer verschiebt Steuersubstrat in die Zukunft. Im aktuellen Niedrigzinsumfeld ergibt sich hieraus keine wesentliche Belastung für die öffentlichen Haushalte. Ein zeitlich begrenztes Aussetzen der Mindestbesteuerung beschränkt zudem Missbrauchsmöglichkeiten, siehe bspw. Hey (2011). 18 Vgl. Bührle (2021). 19 Vgl. Banerjee et al. (2020); Garrett et al. (2020); Maffini et al. (2019); Zwick & Mahon (2017). 20 Vgl. Guceri & Albinowski (2019). 21 Vgl. Feld & Heckemeyer (2011). 17 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum auf Gewinne von Kapitalgesellschaften im internationalen Vergleich einen Spitzenplatz ein.22 Eine Senkung des tariflichen Unternehmenssteuersatzes kann vor allem die Ansiedelung hochprofitabler Investitionsprojekte beflügeln – die häufig mit positiven lokalen Effekten einhergehen, unter anderem gut bezahlte Arbeitsplätze schaffen und über Wissenstransfers die Produktivität lokaler Firmen stärken.23 Darüber hinaus reduziert sich der Abfluss von Steuersubstrat ins Niedrigsteuerausland.24 Auch eine stärkere steuerliche Förderung von Forschung und Entwicklung (F&E) wäre zu erwägen. Neue Produktivitätspotenziale können innerhalb von Unternehmen häufig nur in Verbindung mit eigener F&E gehoben werden. Eine gezielte steuerliche Förderung von F&EAktivitäten könnte helfen, Unternehmen zu stärkeren Anstrengungen anzuregen und innerhalb multinationaler Unternehmen international mobile F&EAktivitäten anzuziehen.25 In den vergangenen Jahrzehnten haben verschiedene Länder begonnen, die Forschungsförderung über das Steuersystem substantiell auszubauen, durch Steuergutschriften für Forschungs und Entwicklungsausgaben oder großzügige Abschreibungsregelungen von der Steuerbasis. Deutschland hat mit der „Forschungszulage“ erst seit kurzem eine entsprechende Regelung. Sie ergänzt projektbezogene staatliche F&EFördermaßnahmen und bietet zahlreiche Vorteile, insbesondere für kleine und mittlere Firmen: Sie ermöglicht die Durchführung von F&E gerade dann, wenn interne Ressourcen fehlen und Unternehmen kreditbeschränkt sind. Zudem fallen relativ geringe administrative Kosten an, und die Regelungen erlauben mehr Planungssicherheit als projektbezogene F&E Fördermaßnahmen. In ihrer aktuellen Ausgestaltung ist die Forschungszulage im internationalen Vergleich allerdings relativ restriktiv. Vor allem mit Blick auf kleine und mittlere Unterneh men könnte eine Ausweitung wünschenswert sein, um verstärkt F&EInvestitionen zu 22 Unter Berücksichtigung von Steuern auf Ebene des Gesamtstaats und der Gebietskörperschaften beläuft sich die tarifliche Unternehmensteuerbelastung in Deutschland auf über 30 Prozent (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2018), Kapitel 6). Auch die jüngst angekündigte Gewinnsteuersatzerhöhung in Großbritannien und die von der BidenAdministration anvisierte Erhöhung des USUnternehmensteuersatzes ändern nichts daran, dass Deutschland damit eine der höchsten Unternehmensteuerbelastungen weltweit aufweist. Unternehmensteuern induzieren stärkere ökonomische Verzerrungen als andere Steuerarten. Eine Senkung der Unternehmensteuerlast bei gleichzeitiger Erhöhung weniger verzerrender Steuern kann sich daher positiv auf das Wirtschaftswachstum auswirken (siehe bspw.OECD (2010)). 23 Vgl. Devereux et al. (2020) und Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2019). Ob und wie die CoronavirusKrise die internationale Mobilität von Firmen und Kapital beeinflusst, ist unklar. Auf der einen Seite könnte die Krise internationale Kapitalmobilität reduzieren und damit auch den internationalen Steuerwettbewerb abschwächen. Firmen könnten aufgrund der durch die Krise offenbarten Anfälligkeit von Lieferketten ihre Investitionen in Zukunft stärker an strategischen als an fiskalischen Überlegungen ausrichten. Aber auch gegenläufige Effekte sind denkbar. Denn mit der Krise wächst auch die Bedeutung digitaler Geschäftsmodelle und Wertschöpfungsstrukturen, die Kapitalmobilität und internationale Steueroptimierungsmöglichkeiten tendenziell erhöhen. 24 Vgl. bspw. Dharmapala (2014). 25 Vgl. Guceri & Liu (2019); Knoll et al. (2019). 18 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum stimu lieren und so einer wachsenden Marktkonzentration entgegen zu wirken.26 Em pirische Evidenz deutet auf eine hohe Wirksamkeit der steuerlichen F&EFörderung hin. Bei ihrer Ausgestaltung stellt sich allerdings die Herausforderung, Mitnahme effekte – bspw. durch eine Umwidmung von Unternehmensausgaben als F&E – möglichst zu begrenzen.27 Krisenresilienz stärken Die CoronavirusPandemie hat verdeutlicht, welch hohe Verletzlichkeit durch die Spezialisierung von Lieferketten erzeugt werden kann. Für viele Unternehmen stellt sich daher die Frage, wie sie angesichts von möglichen zukünftigen Pandemien und der damit verbundenen Unterbrechung von Lieferketten ihren Einkauf gestalten möchten. Dabei gilt es, den Zielkonflikt zwischen kostengünstigem Kauf von Inputs und der Versorgungssicherheit abzuwägen. Eine erhöhte Resilienz gegenüber Friktionen des internationalen Handels kann zwar durch die Diversifizierung von Handelsketten erreicht werden, aber auch dies schafft bspw. im Falle einer globalen Pandemie keine vollständige Sicherheit. Zudem führt eine teilweise oder gar vollständige Renationalisierung der Produktion zwar zu höherer Versorgungssicherheit, aber auch zu höheren Kosten, da die internationale Arbeits teilung nicht genutzt wird. Wenngleich hier in erster Linie die Unternehmen selbst gefordert sind, übersteigt in einigen Bereichen, etwa bei der Versorgung mit medizinischem Material, das öffentliche Interesse an der Gewährleistung von Versorgungssicherheit die privaten Interessen der Unternehmen. Hier könnte – im Idealfall auf europäischer Ebene koordiniert – staatliches Eingreifen erforderlich sein. Darüber hinaus hat die Pandemie auch die allgemeine Krisenresilienz derjenigen Unternehmen beeinträchtigt, deren Eigenkapital in der Krise geschrumpft ist. Dieser Ver letzlichkeit abzuhelfen liegt in erster Linie in der Verantwortung der Eigentümer; staatliche Interventionen sind nur dann gerechtfertigt, wenn die privatwirtschaft lichen Investitionen in Krisenresilienz unter dem gesellschaftlich optimalen Niveau bleiben. Hier zeigt sich (erneut), dass die bislang vorliegende steuerliche Bevorzugung der Fremdkapitalfinanzierung ein Hemmnis für die Erhöhung der Eigenkapital quoten darstellt, das verstärkt auf den Prüfstand gehört.28 26 Vgl. Expertenkommission Forschung und Innovation (2020). 27 Vgl. Bloom et al. (2019) für einen Literaturüberblick. Neuere Studien zeigen, dass steuerliche F&E Förderung in der Tat teilweise opportunistisches Verhalten induziert – d.h., dass Unternehmen Ausgaben als F&E umwidmen, um Steuervorteile zu erhalten. Evidenz zeigt aber auch, dass eine Reduktion der steuerlichen Belastung von F&EInvestitionen reale F&EAktivitäten im Unternehmenssektor signifikant ausweitet und Firmenproduktivität erhöht (vgl. Akcigit et al. (2018); Bloom et al. (2002); Dechezleprêtre et al. (2016); Curtis et al. (2018); Chen et al. (2018); Bøler et al. (2015)). 28 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2015), Kapitel 8. 19 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum Innovationskraft stärken Aufgrund der von ihnen ausgelösten positiven externen Effekte sind Aktivitäten im Bereich von Forschung und Innovation von hoher Bedeutung für den Strukturwandel und das Wirtschaftswachstum.29 Dies begründet die staatliche Förderung privater Innovationsanstrengungen und des Wissenstransfers.30 So hat sich in der Coronavirus-Pandemie etwa die staatlich geförderte Grundlagenforschung als wichtige Voraussetzung für die rasche Entwicklung von Impfstoffen erwiesen. Doch Friktionen bei der Finanzierung und den wesentlichen Rahmenbedingungen, bspw. bei der Zulassung, haben bislang gerade bei den Lebenswissenschaften und der Biotechnologie verhindert, dass deren Potenziale besser ausgeschöpft wurden. Zudem sollte überprüft werden, ob Änderungen im Patentsystem oder staatliche Patentaufkäufe nötig sein können, um sich auf eine weitere Pandemie noch besser vorzubereiten.31 Folgt die Innovationspolitik einem „horizontalen“ Ansatz, so bevorzugt sie bei ihren Eingriffen weder einzelne Technologien, noch Unternehmen oder Sektoren. Dadurch ergeben sich nicht nur Chancen auf bis dahin nicht erwartete, wachstumsfördernde technologische Fortschritte und Strukturveränderungen. Mit diesem Ansatz kann die Politik zudem das Risiko begrenzen, dass die Bereitschaft zu staatlichem Eingreifen von Eigeninteressen vereinnahmt oder, damit häufig eng verbunden, zur Festigung des Status quo missbraucht wird.32 Dort jedoch, wo auf einzelne Sektoren oder Technologien zugeschnittene Eingriffe in die Wirtschaftsstruktur oder das Innovationsgeschehen gerechtfertigt erscheinen, muss der Staat besonders wachsam sein. Es ist ratsam, diese Eingriffe besonders strengen Kriterien zu unterwerfen, die Vergabe von Fördermitteln wettbewerblich auszugestalten, ihren Einsatz mit einem Monitoring zu begleiten und ihre Wirkung ex post zu evaluieren.33 Ein Beispiel dafür, welche Vorzüge ein breiter gefasster Ansatz gegenüber kleinteiligen staatlichen Steuerungsversuchen bietet, stellt die Energiewende dar. Mittels einer einheitlichen Bepreisung von CO2 als Leitinstrument der europäischen Energiewende könnten erhebliche Effizienzpotenziale gehoben und Anreize für die Suche nach besseren technologischen Lösungen gesetzt werden. Daher haben nicht zuletzt die Akade mien angeregt, dass sich Deutschland in Europa vehement für eine rasche Fest29 Vgl. Bloom et al. (2013); GarcíaManjón & RomeroMerino (2012); Lucking et al. (2018). 30 Vgl. Hausmann & Rodrik (2003); Rodrik (2008). 31 Vgl. Kremer (1998). 32 Vgl. Jones (2016); Riess & Välilä (2006). 33 Vgl. Baldwin & RobertNicoud (2007). 20 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum legung auf eine Sektor, Technologie und Mitgliedstaatenübergreifende einheitliche CO2 Bepreisung einsetzt. So ließen sich die Kosten der Transformation des Energie systems senken und zugleich die für Investitionen elementare Verlässlichkeit der klima politischen Rahmenbedingungen steigern.34 Höhere Gründungsintensität anregen Unternehmensgründungen und junge Unternehmen sind ein wichtiger Quell neuer Produkte, Dienstleistungen und Geschäftsmodelle.35 Da dabei typischerweise Neuland betreten wird, besteht große Unsicherheit über ihre mögliche Profitabilität und Wachstumsaussichten. Aufgrund heterogener nationaler Regulierungen innerhalb der EU wählen viele junge Unternehmen die USA oder Asien als Startpunkt ihrer Inter nationalisierung. Zudem vergeht bis zum Erreichen der Profitabilität bei HightechGründungen häufig eine Zeitspanne, die den Horizont klassischer Wagniskapitalgeschäftsmodelle übersteigt. Erkenntnisse der Verhaltensökonomik legen darüber hinaus nahe, dass geeignete Rollenmodelle wichtig für unternehmerisches Handeln sind. Die Gründungsdynamik ließe sich voraussichtlich durch einen besseren Zugang junger Unternehmen zu Wachstumskapital steigern. Dadurch könnte verhindert werden, dass in Deutschland und Europa gegründete wissens und technologieintensive Unternehmen zu einem großen Teil letztlich im Ausland an die Börse gebracht werden. Ein steigender Anteil von Börsengängen vor Ort dürfte die Attraktivität des Standorts für mehr Wagniskapitalinvestitionen weiter steigern, weil damit eine attraktive ExitMöglichkeit für Wagniskapitalfonds geschaffen würde. Um die inländische Wagniskapitalszene insgesamt stärker zu mobilisieren, könnten u.a. Anlagerestriktionen für Kapitalsammelstellen gelockert, bestehende staatliche Unterstützungsangebote in Bezug auf ihre Höhe und ihre Verfahrensgeschwindigkeit verbessert sowie über klassische Wagniskapitalmodelle hinaus alternative Instrumente der Außen und Innenfinanzierung und der Koordination potenzieller Investoren ausgelotet werden.36 2.2.2 Befähigung zum strategischen Handeln ausprägen In jüngster Zeit sind auch aufgrund der Erfahrungen in der CoronavirusPandemie die Rufe nach Bemühungen um Technologiesouveränität und den Einsatz einer strate 34 Vgl. Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina (2019); Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina et al. (2020); Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2019)a. 35 Vgl. Atkeson & Kehoe (2007); Decker et al. (2014); Dent et al. (2016). 36 Vgl. Achleitner et al. (2019); Akcigit et al. (2019); Bertoni et al. (2015), (2019); Colombo et al. (2016); Expertenkommission Forschung und Innovation (2019); B. Hall & Lerner (2010); Kortum & Lerner (2000). 21 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum gischen Industriepolitik wieder lauter geworden. In den vergangenen Dekaden waren diese Themen in den Hintergrund getreten, da Freihandel innerhalb des Systems der Welthandelsorganisation (WTO) weitgehend gesichert war und Verstöße gegen WTORegeln zwar mit langen Verzögerungen, aber relativ wirksam sanktioniert wurden. Innerhalb der EU sorgten die Beihilferegeln für eine Einschränkung nationalstaatlicher Maßnahmen, die zugunsten eigener Marktakteure ergriffen wurden. Bereits vor der CoronaKrise hatte sich die Diskussion um die Verquickung von wirtschaftlichen und geopolitischen Interessen aber zugespitzt; sie dürfte sich in den kommenden Jahren tendenziell noch weiter verschärfen. Dazu trägt bei, dass der jüngste Fünfjahresplan der VR China Dominanzziele in allen relevanten Bereichen von Wissenschaft und Technologien formuliert. In den USA werden – auch nach dem jüngsten Regierungswechsel – staatlicherseits Maßnahmen eingeleitet, um die Produktion von Halbleitern (3nm und 5nmVerfahren) und von 5GTechnologien für die Telekommunikation an Standorten in den USA betreiben zu können. Diese Vorgehensweisen richten sich nicht nur gegen chinesische Anbieter wie Huawei, sondern streben auch Unabhängigkeit von europäischen Unternehmen (Ericsson und Nokia) an. In jungen Technologien wie Quantencomputing, Künstlicher Intelligenz, Blockchain und CloudArchitekturen werden in den großen Wirtschaftsregionen ebenfalls Pläne entwickelt, die auf eine Steigerung eigener Technologiestärke und Wertschöpfungsanteile der eigenen Region hinauslaufen. Auf solche Entwicklungen muss die Europäische Union neue Antworten entwickeln, da deren Ausbleiben bei Fragen von strategischer Bedeutung das wirtschaftliche und gesellschaftliche Interesse Europas empfindlich bedrohen könnte. 37 Ebenso problematisch kann es sein, wenn der Staat diese Themen als Handlungsfelder identifiziert, sich aber dabei eine Eingriffstiefe und ein AgendaSetting zutraut, das er möglicherweise nicht kompetent zu leisten imstande ist. Ein Staat, der zunehmend als kluger Akteur bei Fragen des strategischen Handelns gefordert ist, muss zuallererst „strategische“ Themen als solche erkennen und von anderen Themen unterscheiden können. Eine strategische Bedeutung erhalten junge Technologien und innovative Branchen vor allem durch ihre Komplementarität mit anderen Wirtschaftsbereichen und durch die für sie typische Tendenz zur Konzentration von Marktmacht. Ein Beispiel ist die Entwicklung und Bereitstellung wirksamer Impfstoffe gegen das Coronavirus. In als strategisch wichtig identifizierten Bereichen ergriffene staatliche Interventionen und Pläne laufen einer marktwirtschaftlich internationalen Arbeitsteilung oft ent gegen. Gleichzeitig wäre es naiv, solche Handlungsoptionen nicht in wirtschafts und sicher37 Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2019); Mazzucato (2015), (2018)a, (2018)b; Melitz (2005). 22 Strukturwandel und Wirtschaftswachstum heitspolitische Betrachtungen einbeziehen zu wollen. Nicht in Schlüsselindustrien gestaltend präsent zu sein, macht Europa international gegebenenfalls erpressbar. Daher ist es sinnvoll, gezielte Eingriffe und entsprechende proaktive Handlungsoptionen in der Diskussion zu berücksichtigen. Es ist dabei darauf zu achten, dass nationale Impulse hin zu einer strategisch orientierten Industriepolitik in eine europäische Strategie eingebunden werden. Die Vorstellung, Deutschland könne gänzlich aus eigener nationaler Kraft neue Industrien mit starker Wertschöpfung schaffen, wäre unrealistisch. Da strategisch orientierte Maßnahmen und Politikansätze hohe Folgekosten nach sich ziehen können, ist es wichtig, sie zielgenau und zurückhaltend zu gestalten. Zwischen anspruchsvollen Zielvorgaben der Politik und deren erfolgreicher Umsetzung stehen sorgfältige und kompetente Analyse und Planung. Dies ist angesichts der Komplexität der betrachteten technologischen und wissenschaftlichen Entwicklungen eine Aufgabe, die eine hohe Befähigung der politischen Akteure zu effektivem strategischen Agieren voraussetzt. Schließlich müssen die verantwortlichen Ressorts in die Lage versetzt werden, derartige Pläne dann auch zügig umzusetzen. In den USA und der VR China stehen der Politik oft Organisationen zur Seite, in denen über längere Zeit entsprechende Kompetenzen aufgebaut worden sind. In Europa hingegen liegt die erforderliche Kompetenz zu strategischen Analysen und Formulierung von Politikansätzen oft nicht vor, oder die verfügbare Information wird durch starke Partikularinteressen verzerrt. So sind im Bereich der Quantentechnologien sowohl die Akteure in Wissenschaft und Wirtschaft wie auch die betroffenen Ressorts der Bundesregierung bisher nicht in der Lage gewesen, eine zielgerichtete gemeinsame Strategie zu entwickeln. Eine kompetente neutrale Beratung hätte die politische Entscheidungsfindung in diesem Feld erleichtern oder sogar die Qualität der beschlossenen Maß nahmen erhöhen können. Ein wichtiges Ziel für die deutsche und europäische Industriepolitik dürfte daher in den kommenden Jahren darin bestehen, die Ausprägung eines kompetenten und neutralen Netzwerks leistungsfähiger Einrichtungen zu fördern, die auf Basis jeweils aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse wichtige neue technische Entwicklungen bewerten und eine vorausschauende Sicht auf strategisch wichtigen Technologie und Innovationsfeldern anbieten können. Infrage kommt auch die Einrichtung neuer Akteure, beispielsweise nach dem Vorbild des Office of Technology Assessment (OTA) oder der Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) in den USA. Wie die derzeitige kritische Diskussion um die im Herbst 2019 zur Förderung disruptiver Technologien gegründete Agentur für Sprunginnovationen (SPRIND) zeigt, können derartige neue Ansätze nur dann ihre Potenziale entfalten, wenn ihnen bei der Förderung vielversprechender Projekte hinreichender Spielraum für die Übernahme von Risiken gewähr leistet wird. 23 Verteilung und Ungleichheit 3 Verteilung und Ungleichheit Die CoronavirusPandemie und die zu ihrer Eindämmung umgesetzten Maßnahmen haben die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt erheblich getroffen. Kurzfristig hat die Pandemie viele Haushalte mit Einkommensverlusten konfrontiert. Zudem sind Zusatzbelastungen in vielen „systemrelevanten“ Berufen, etwa in der Pflege und in den Kindertagesstätten, oder durch die Rückverweisung von Kinderbetreuungsaufgaben an die privaten Haushalte angefallen. Während die Einkommensverluste vieler Menschen durch die sozialen Sicherungssysteme begrenzt werden, zeigen diese Systeme in der Krise auch ihre Lücken. Andererseits sind Personen, die vorwiegend im Homeoffice arbeiten können, keine Kinder zu betreuen haben und in einer von der Krise wenig betroffenen Branche beschäftigt sind (z.B. der öffentliche Sektor), von der Pandemie vergleichsweise wenig betroffen. Zusätzlich zu kurzfristigen Effekten kann die Krise auch langfristig erhebliche Auswirkungen auf die Höhe und die Verteilung der Einkommen in Deutschland haben. Dies liegt vor allem an den ungleichen Auswirkungen der Pandemie im Bildungsbereich. So behindert der wiederkehrende Distanzunterricht den Bildungserwerb und damit das Einkommenspotenzial der jungen Generation insgesamt, insbesondere aber von leistungsschwächeren Schülerinnen und Schülern und solchen aus bildungsfernen Familien. Neben die Einschränkungen beim Bildungserwerb treten ein erhöhtes Risiko des Schulabbruchs und die lebenslangen Auswirkungen, die ein Arbeitsmarkteintritt in einer ökonomischen Krise zur Folge hat.38 Ähnlich kann ein durch die Krise beschleunigter Strukturwandel die Arbeitsmarktchancen von Beschäftigten je nach Wirtschaftszweig und Qualifikationsniveau unterschiedlich beeinflussen. Eine Verschärfung der Ungleichheit ist insbesondere dann zu erwarten, wenn die Vorteile des technologischen Wandels, wie in der Vergangenheit, vor allem bei Hochqualifizierten anfallen.39 Schließlich könnten sich bereits bestehende Ungleichheiten der Erwerbschancen zwischen den Geschlechtern verschärfen. Vor diesem Hintergrund stellt dieses Kapitel bisher beobachtete mögliche Verteilungs wirkungen der Krise und politische Handlungsoptionen dar.40 38 Langfristige „Vernarbungseffekte“ des Arbeitsmarkteinstiegs in ökonomischen Krisensituationen sind empirisch gut belegt (vgl. z.B. Brunner & Kuhn (2014) sowie Oreopoulos et al. (2012)). 39 Vgl. Dustmann et al. (2009); McAdam & Willman (2018) und die darin zitierte Literatur. 40 Eine detaillierte Darstellung des empirischen Kenntnisstands zu den Wirkungen der CoronaKrise findet sich bei Stantcheva (2021). 24 Verteilung und Ungleichheit 3.1 Kurzfristige Verteilungswirkungen der Pandemie auffangen Die CoronaKrise hat Bevölkerungsgruppen in Bezug auf ihre Brutto ein kommen unter schied lich stark und entlang ungewohnter Abgrenzungen getroffen. Einige Branchen mussten aufgrund der staatlichen Kontaktbeschränkungen und des veränderten Konsum verhaltens hohe Umsatz und Einkommenseinbußen hinnehmen, u.a. das Hotel und Gaststättengewerbe und der Kulturbereich. Andere Wirtschaftsbereiche sind da gegen weitestgehend verschont geblieben, einige haben gar gewonnen, u.a. Lieferdienste und OnlineHändler. Insbesondere die Beschäftigten im öffentlichen Dienst verzeichneten in der Krise keine Einkommensausfälle. Erste Studien zeigen, dass die Markteinkommen im Durchschnitt entlang der gesamten Einkommensverteilung spürbar gesunken sind, Haushalte mit geringen Einkommen aber überproportional stark von der Krise getroffen wurden. Zudem waren die kurzfristigen Auswirkungen im Zeitablauf uneinheitlich; im Frühjahr 2020 waren beispielsweise besonders Geringverdienende von Arbeitslosigkeit betroffen, im Hochsommer und Herbst 2020 hingegen eher die besser Verdienenden.41 Gleichzeitig sind auch die nichtpekuniären Zusatzbelastungen der Krise ungleich angefallen: Manche Bevölkerungsgruppen sind stärker als andere erhöhten Gesundheitsrisiken ausgesetzt, allen voran Beschäftigte in den Bereichen Gesundheit, Pflege und Kinderbetreuung. Für manche erwuchs stärker als für andere krisenbedingt eine hohe Belastung am Arbeitsplatz. Familien waren in der Krise durch zusätzliche häusliche Betreuungsaufgaben gefordert. Auch die mit den Kontaktbeschränkungen einhergehenden psychischen Belastungen trafen nicht alle gleich. Die Verwerfungen bei den Bruttoeinkommen wurden über das Steuer und Transfersystem teilweise ausgeglichen. Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte wurden über Arbeitslosen und Kurzarbeitergeld in Teilen kompensiert. Das Kurzarbeitergeld wurde in der Krise aufgestockt, und der Zugang wurde erleichtert. Das Einkommen von Familien wurde über den Kinderbonus erhöht. Eigentümer von Unternehmen wurden über staatliche Überbrückungs und Soforthilfen, Kredite, Bürgschaften sowie Steuererleichterungen und stundungen unterstützt. Durch die Vermeidung von Kündigungs und Neueinstellungskosten wurden sie zudem auch vom Kurzarbeitergeld begünstigt. Allerdings gab es bei der Umsetzung dieser Unterstützungsleistungen durchaus Lücken und Verzögerungen, etwa bei den SoloSelbständigen beziehungsweise bei der Auszahlung der Novemberhilfen. Letztlich zahlen Gewinner der Krise gemäß ihrer Einkommenszuwächse überproportional mehr, Verlierer entsprechend ihrer Verluste weniger Steuern. 41 Vgl. Bach et al. (2020); Beznoska et al. (2020); Bruckmeier et al. (2020); Kohlrausch et al. (2020); Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2020). 31 Verteilung und Ungleichheit der Zusatzbetreuungslast zwischen Vätern und Müttern offenbar nicht allein über geschlechterspezifische Unterschiede bei Arbeitszeitanpassungen erklärbar.59 Befragungen zeigen, dass Mütter in der CoronaKrise ihre beruflichen Tätigkeiten am Heimarbeitsplatz häufiger als Väter mit häuslichen Pflichten (in der Regel Kinderbetreuung) kombinieren und bei der Arbeit häufiger gestört und unterbrochen werden.60 Ergeben sich hierüber Produktivitätseinbußen, kann das negativ auf Entlohnung und Arbeitsmarktchancen rückwirken. Häusliche Pflegeaufgaben erhöhen allgemein das Risiko eines Arbeitsplatzverlustes.61 Zudem könnte sich die Erwartung von Arbeitgebern verfestigen, dass primär Frauen familiäre Pflegeaufgaben übernehmen. Dies verringert ihre Einstellungs, Ausbildungs und Aufstiegschancen. Aber auch gegenläufige Effekte sind denkbar. Obwohl Mütter in der CoronaKrise die Hauptlast häuslicher Zusatzaufgaben tragen, zeigen Befragungen auch, dass sich Väter im Lockdown stärker in der Kinderbetreuung engagiert haben als vor der Krise, besonders dann, wenn sie von Arbeitsplatzverlust und Kurzarbeit betroffen waren. Sind diese Effekte dauerhaft, was empirische Forschung nahelegt, könnte ihr Engagement bei der Kinderbetreuung mittelfristig steigen.62 Mütter könnten zudem davon begünstigt werden, dass Unternehmen in der Krise in großem Umfang flexible Arbeitszeiten und Heimarbeit ermöglicht haben. Bleibt diese Flexibilität auch nach der Krise erhalten, wird es künftig leichter, Familie und Beruf zu vereinbaren.63 Unklar ist jedoch, ob Karriere chancen nicht weiterhin von der physischen Präsenz am Arbeitsplatz ab hängen werden. Handlungsoptionen Vorstellungen über Geschlechtergerechtigkeit werden entscheidend über soziale Normen determiniert, gleichzeitig aber auch durch staatliche Institutionen und deren Rückwirkung auf soziale Normen beeinflusst.64 Beispielsweise beeinflussen familienpolitische Maßnahmen, wie Kinderbetreuungsangebote und Regeln des Elterngeld bezugs, soziale Normen und mütterliche Erwerbstätigkeit.65 Um den durch die Corona Krise verschärften „gender care gap“ in Partnerschaften zu mildern, könnten bspw. die 59 Umfragen zeigen: Verliert der Mann die Beschäftigung, teilen sich die Partner Kinderbetreuung und Hausarbeit hälftig; verliert die Frau die Beschäftigung, übernimmt sie deutlich höhere Anteile der häuslichen Zusatzbelastung (vgl. Andrew et al. (2020)). 60 Vgl. Andrew et al. (2020). 61 Vgl. AdamsPrassl et al. (2020). 62 Vgl. bspw. Alon et al. (2020); Tamm (2019). 63 Vgl. Alon et al. (2020); Goldin (2014). 64 Vgl. den Literaturüberberblick und die Diskussion in Alon et al. (2020) sowie Kawaguchi & Miyazaki (2009). 65 Vgl. Bauernschuster & Schlotter (2015); Fitzenberger et al. (2004); Rainer et al. (2013). 32 Verteilung und Ungleichheit Partnermonate beim Elterngeld ausgeweitet werden.66 In eine ähnliche Richtung kann die Schaffung zusätzlicher Kinderbetreuungsplätze wirken, die dem Arbeitsausfall bei Eltern entgegenwirkt. Aktuell hängt die Höhe staatlicher Transfers vom Netto statt vom Bruttoeinkommen ab. Damit übersetzt sich die Steuerklassenwahl verheirateter Paare unmittelbar in Ungleichheiten beim Lohnersatz etwa beim Eltern, Kurzarbeiter und Arbeitslosengeld. Das kann Zweitverdienende in Ehen, also überwiegend Frauen, benachteiligen, dadurch innerfamiliäre Aushandlungsprozesse verändern und die Erwerbsanreize der Zweitverdienenden reduzieren. Daher wäre zu erwägen, Transfers unabhängig von der Steuerklasse zu berechnen. Zusätzlich determiniert die Steuerklasse die unterjährige Grenzsteuerbelastung von Erst und Zweitverdienenden. Wenn Politik und Gesellschaft einen Beitrag zur gleichberechtigten Arbeitsmarktbeteiligung leisten wollen, kann insofern eine Reform des Ehegattensplittings hierfür relevant sein.67 Gerade die erwähnten geschlechterspezifischen Wirkungen der CoronaKrise und die umfänglichen staatlichen Maßnahmenpakete als Antwort auf die Krise setzen einen Impuls, das Thema der Geschlechterneutralität staatlicher Maßnahmen anzugehen. Eine solche Neutralität kann nur dann erreicht werden, wenn die ökonomischen Effekte der Maßnahmen für Frauen und Männer erfasst werden und bekannt sind. Die Methoden des Gender Budgeting bieten hierfür Erfassungs und Bewertungskriterien, die mehr Aufmerksamkeit verdienen.68 3.5 Absicherung durch die Sozialversicherung justieren Die Krise hat ein Schlaglicht auf diejenigen Bevölkerungsgruppen geworfen, die über soziale Sicherungssysteme aktuell wenig abgesichert sind. Das gilt insbesondere für geringfügig Beschäftigte und Selbständige. Die Anzahl der geringfügig entlohnten Beschäftigungsverhältnisse (Minijobs) ist im Zusammenhang mit der CoronaKrise vom Jahreswechsel 2019/20 zum Jahreswechsel 2020/21 um mehr als 0,5 Millionen von 7,5 auf 7,0 Millionen zurückgegangen.69 Geringfügig Beschäftigte sind seit Beginn der deutschen Sozialversicherungsgesetzgebung von Sozialversicherungsbeiträgen und Einkommenssteuern befreit, ursprünglich, um Verwaltungsaufwand zu sparen. Stattdessen leisten Arbeitgeber pauschale Abgaben, die häufig in Form ungünstiger Arbeitsbedingungen auf die Beschäftigten abgewälzt werden.70 66 Vgl. Frodermann et al. (2020); Schmieder & Wrohlich (2020); Tamm (2019). 67 Vgl. Bach et al. (2020); Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2018) 68 Vgl. Cengiz et al. (2019); Kuhl (2010); Wiesner (2021). 69 Zahlenangaben finden sich in der Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit. 70 Vgl. Tazhitdinova (2020). 33 Verteilung und Ungleichheit Diese Beschäftigungsverhältnisse wurden bereits vor der CoronaKrise kritisch diskutiert. Minijobs erfüllen ihre angestrebte „Brückenfunktion“ für den Übergang aus der Arbeitslosigkeit nicht. Durch die Konstruktion der Geringfügigkeitsgrenze ergeben sich in Kombination mit dem Ehegattensplitting „Minijobfallen“, die den beruflichen Aufstieg stoppen, die Entwicklung von Humankapital bremsen und den Aufbau von angemessenen Rentenversicherungsansprüchen verhindern. Aus Arbeitgebersicht sind Minijobs im Vergleich zu sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen flexibler einsetzbar, sie sind jedoch mit höheren Abgaben verbunden; empirische Evidenz zeigt, dass Minijobs zum Teil sozialversicherungspflichtige Beschäftigungs verhältnisse verdrängen.71 In der Krise ist vor allem die eingeschränkte staatliche Ab sicherung der Betroffenen in den Blick getreten. Da sie nicht in der Arbeitslosenversicherung versichert sind, werden sie nicht vom Kurzarbeitergeld und von seiner Erhöhung in der Pandemie begünstigt. In der CoronaKrise sind insbesondere selbständig Erwerbstätige oft besonders betroffen und vielfach in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht. Sie werden nicht von der Arbeitslosenversicherung und damit von der in der CoronaKrise wichtigen Kurz arbeitsregelung geschützt. Es könnte problematisch sein, wenn diese Erfahrung Gründungen und Selbständigkeit nach Corona noch weniger attraktiv machen würde als bereits zuvor (s. Kapitel 2). Völlig anders sieht es während der CoronaKrise für die Rentenbeziehenden aus. Sie werden gegenüber den Beitragszahlenden in außergewöhnlicher Weise bessergestellt: Nach der deutlichen Rentenerhöhung zum 1.7.2020 um 3,45 Prozent in West und um 4,2 Pro zent in Ostdeutschland müssten bei konstantem Rentenniveau wegen der krisenbedingt fallenden Lohn und Gehaltssummen die Renten im Jahr 2021 sinken. Renten absenkungen sind jedoch nicht möglich, da der aktuelle Rentenwert garantiert ist. Stattdessen würde der sogenannte Nachholfaktor dafür sorgen, dass zukünftige Rentensteigerungen solange reduziert bleiben, bis das ursprüngliche Verhältnis von Rente und Durchschnittsentgelten wiederhergestellt ist. Dies ist für die Rentenanpassung 2021 relevant, da die Bezugsgröße, das Durchschnittsentgelt, gefallen ist. Allerdings wurde im Jahr 2019 der Nachholfaktor für die Zeit bis 2025 ausgesetzt. Dadurch steigen die Renten dauerhaft gegenüber den Arbeitsent gelten an. Somit führt die CoronaKrise in den kommenden Jahren zu einer Besser stellung der Rentenbeziehenden relativ zu den Erwerbstätigen. 71 Entsprechende Analysen finden sich bei Brüggmann (2020); Caliendo et al. (2016); Collischon et al. (2020); Groll (2015); Tazhitdinova (2020). 34 Verteilung und Ungleichheit Handlungsoptionen Im Hinblick auf die geringfügige Beschäftigung könnte eine Reformoption darin bestehen, die MinijobBeschäftigten in die Kurzarbeitsregelung einzubeziehen. Hierdurch blieben aber grundlegende Reformen des MinijobInstruments aus. Daher ist statt dessen zu erwägen, MinijobBeschäftigungsverhältnisse (und in der Folge auch Midijobs) ganz abzuschaffen oder zumindest deutlich einzuschränken. Bei der Einschränkung wäre eine Rückführung auf einen niedrigeren Maximalverdienst (z.B. monatlich 100 statt 450 Euro) möglich, alternativ eine maximale Nutzungsdauer der Versicherungsfreiheit pro Person, oder ein Zugang nur für bestimmte Bevölkerungsgruppen (z.B. Studierende und Rentner und Rentnerinnen). Die Begünstigung von Minijobs als Nebentätigkeit durch persönliche Steuer und Abgabenfreiheit könnte entfallen. Um zu einer einfach handhabbaren Regelung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse für private Haushalte zu kommen, bei denen bei Versicherungspflicht in besonderer Weise das Risiko der Abwanderung in die Schattenwirtschaft besteht, ist es nützlich, die Diskussion mit Praktikern (z. B. aus Finanzämtern oder der Steuer beratung) zu suchen. In Analogie zum Haushaltsscheckverfahren für Minijobs wäre es hilfreich, einfache Abläufe zu definieren. Hierfür könnte das Césu (Chéque Emploi Service Universel)System in Frankreich ein praktikables Vorbild liefern.72 Um die Problematik fehlender Absicherung der selbständig Erwerbstätigen zu reduzieren und Selbständigkeit attraktiv zu halten, könnten die freiwillige Arbeitslosenversicherung für Selbständige sowie der Gründungszuschuss großzügiger ausgestaltet werden.73 Will man schließlich die Besserstellung der Rentenbeziehenden im Vergleich zu den Beitragszahlenden verringern, ist eine Wiedereinführung des Nachholfaktors in der RentenAnpassungsformel vor dem Jahr 2025 (in dem dies ohnehin geschehen soll) naheliegend. Dies würde dauerhaft zu einem leicht niedrigeren Rentenniveau und einem weniger starken Anstieg des Beitragssatzes führen.74 Diese Regelung würde die Coronabedingte permanente relative Besserstellung der Rentner und Rentnerinnen verringern, aber nicht die Frage nach der langfristig tragfähigen und angemessenen absoluten Rentenhöhe adressieren, die zusammen mit der Weiterentwicklung der gesetzlichen Altersgrenze einer gesonderten Analyse bedarf. 72 Vgl. Césu (2021). 73 Eine Diskussion findet sich bei Jahn & Oberfichtner (2020) sowie Oberfichtner (2019). Vgl. Schoukens & Weber (2020). 74 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2020), Kapitel 6; Werding (2020); Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2021)b. 35 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen 4 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen Die CoronaKrise hat unterstrichen, wie sehr Wirtschaft und Gesellschaft auf die Leistungsfähigkeit des Staates angewiesen sind. Angesichts der Bedeutung staatlicher In sti tutionen in der Krise hat die Pandemie – unabhängig vom teilweise hohen Einsatz der dort Tätigen – auch deren Defizite in Deutschland und Europa aufgezeigt. Die deutsche Wirtschaftsverfassung beruht auf Privatautonomie, Offenheit der Märkte und Wettbewerb, die durch einen staatlichen Ordnungsrahmen geschützt und gesichert werden. Zudem ist in vielen Bereichen, in denen private und öffentliche Interessen auseinanderklaffen, und nicht zuletzt in Krisensituationen, ein leistungsfähiger Staat gefordert. Diese Anforderung reicht weit über die Bereitstellung hinreichender finanzieller und personeller Ressourcen hinaus: • Ein Kollektivgut wie der Infektionsschutz kann nur durch staatliche Regelungen und Maßnahmen sichergestellt werden. Ähnliches gilt für die Eindämmung des Virus und das Erreichen einer Herdenimmunität. Dabei ist es erforderlich, die Bevölke rung zu informieren und auf geeignetem Wege von der Mitwirkung zu überzeugen, denn die Wirkung des eigenen Verhaltens hat eben nicht nur Folgen für diejenigen Personen, die man persönlich trifft und potentiell infiziert. Anreizinstrumente wie Haftung und Schadensersatz, die in anderen Bereichen das Verhalten steuern, sind beim Infektionsschutz in einer freiheitlichen Gesellschaft wenig wirksam. • Die Erfahrungen der CoronaKrise haben die Bedeutung der staatlichen Grundversorgung als ein Kollektivanliegen in verschiedenen Bereichen deutlich gemacht. Dazu gehören etwa das Bildungs und Gesundheitswesen, aber auch die Förderung der Grundlagenforschung: Die schnelle Impfstoffentwicklung geht maßgeblich auf deren öffentliche Förderung zurück. • Staatliche Maßnahmen zur Milderung von Schäden bei betroffenen Personen und Unternehmen sind wichtig als Ersatz für die Folgen pandemiebedingter Beschrän kungen, seien diese staatlich auferlegt oder freiwillig gewählt. Eine Pandemie glo ba len Ausmaßes ist ein Ereignis, für das vorab keine privatwirtschaftlich organisierte Versicherung möglich war. Umso wichtiger sind Maßnahmen zur Abfederung der Schäden im Nachhinein. Ein solcher Schadensausgleich kann nur vom Staat bereit gestellt werden; er bildet eine Basis für den späteren Wiederaufschwung der Wirtschaft und eine ExpostVersicherung gegen die kollektiv nicht vorhergesehen en Coronabedingten Schäden. Die Pandemie hat Vorteile und Nachteile der Einbettung Deutschlands in die Europäische Union und die Weltwirtschaft deutlich zu Tage treten lassen. Deutschland ist hochgradig in den internationalen Handel integriert und auf offene Grenzen für Personen und Güter angewiesen. Neben den wirtschaftlichen Vorteilen der internationalen Vernetzung fördert eine internationale Diversifizierung bei der Beschaffung von Roh- 36 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen stoffen und Vorprodukten letztlich die Sicherheit der Versorgung gegenüber einer rein nationalen Produktion. Deutschland hat ein großes Interesse daran, dass die Pandemie nicht Tendenzen zu einer internationalen Abschottung und DeGlobalisierung begünstigt und die Vorteile internationaler Arbeitsteilung in Frage stellt. Zu den Nachteilen der international stark verflochtenen Wirtschaftsstruktur Deutschlands zählen nicht nur Risiken eines Imports der Infektionen über offene Grenzen, sondern vor allem auch Risiken der Abhängigkeit deutscher Unternehmen von Handels partnerinnen und partnern jenseits der Grenzen. So hat die Pandemie gezeigt, dass gerade die internationale Arbeitsteilung anfällig macht für die Unterbrechung von Lieferketten und für das strategische Verhalten anderer Länder in Krisensituationen. Diese Aspekte erfordern die Abstimmung mit internationalen Partnern. 4.1 Diagnose Wenngleich die Beurteilung des Krisenmanagements staatlicher Einrichtungen aufgrund der schlechten Datenlage zum gegenwärtigen Zeitpunkt skizzenhaft bleibt und lediglich anekdotisch gestützt werden kann, zeichnet sich dennoch deutlich ab, dass die CoronaKrise erhebliche Verbesserungspotenziale für die Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen auf nationaler ebenso wie internationaler Ebene offenbart hat. Vor diesem Hintergrund werden in diesem Unterabschnitt zunächst verbesserungs fähige Dimensionen der Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen benannt. Danach werden Möglichkeiten aufgezeigt, wie auf diese vorläufigen Diagnosen reagiert werden kann. 4.1.1 Krisenmanagement • Der Umgang mit der Krise erfolgte überwiegend reaktiv – was angesichts der Neuartigkeit der Gefahren zwar verständlich ist. Allerdings hatte das Bundes amt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe bereits im Jahr 2012 ein Szenario für die Ausbreitung eines Coronavirus entwickelt, das die aktuelle Ent wicklung gut traf. Es hatte Empfehlungen ausgesprochen, deren Umsetzung – gemessen an den jetzt anfallenden Kosten – preisgünstig gewesen wäre.75 Zudem zeigt der Blick ins Ausland, dass in anderen westlichen Demokratien teilweise rascher und proaktiver agiert wurde. Bspw. wurde in Österreich frühzeitig systema tisch getestet und in Großbritannien wurden mit dem Ziel des Erkenntnisgewinns Daten erhoben, statt Tests auf Personen mit Symptomen zu beschränken.76 75 Vgl. Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (2013). 76 Großbritannien führt als Pillar 4 der Teststrategie Zufallstests durch: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/878121/coronaviruscovid19testingstrategy.pdf [Stand: 20.03.2021]. 37 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen • Das VorsorgeParadoxon – wonach erfolgreiche Vorsorgemaßnahmen ex post als unnötig erscheinen – verleitete nicht nur in Deutschland, sondern auch anderen orts dazu, günstige Entwicklungen als unabhängig von restriktiven staatlichen Maßnahmen einzuschätzen. Es wurde mehrfach übersehen oder gar ignoriert, dass ein Aussetzen von Infektionsschutz bei Erreichen von Zielwerten die Infektions dynamik wieder anfacht. • Teilweise wurde das Aussetzen von Schließungsmaßnahmen damit begründet, dass man auf andere Möglichkeiten zur Eindämmung der Pandemie zurückgreifen könne. Solche Verfahren, z.B. Testen und Nachverfolgen, wurden aber nicht konsequent umgesetzt. 4.1.2 Kompetenzverteilung im föderalen Staat • Das aus der Bundeskanzlerin und den Ministerpräsidenten der Länder bestehende Gremium zur Krisenkoordination wurde zum Zwecke des Managements dieser außergewöhnlichen Krise ad hoc einberufen. Angesichts der Fortdauer der Krise und der vielstimmigen und teilweise widersprüchlichen Kommunikation seitens der Politik wurde das Zusammenspiel von Bund, Ländern und Kommunen im Verlauf der Pandemie zunehmend kritisch diskutiert. Es ist unklar, ob eine zentralistische Ausrichtung des Staatswesens oder eine stärkere Einbindung der Parlamente ein besseres Krisenmanagement hervorgebracht hätte. Insbesondere stellt sich die Frage, ob dadurch die regional übergreifenden Auswirkungen der Maßnahmen von Ländern oder Kommunen auf ihre jeweiligen Nachbarn angemessener berücksichtigt werden könnten. • Offen ist darüber hinaus, ob eine alternative staatliche Organisation der aus Bürger sicht bisweilen intransparent anmutenden Zuordnung von Verantwortlichkeiten abhelfen könnte. Eine stärkere Vereinheitlichung könnte gegebenenfalls zu mehr Klarheit über die zum jeweiligen Zeitpunkt geltenden Regeln beitragen. Sie wäre aber gegen die Vorzüge eines auf die regionalen Verhältnisse angepassten Vorgehens abzuwägen. Zudem wäre abzuwägen, ob und in welchem Ausmaß eine freiheit liche, plurale Gesellschaft den Verzicht auf eine vielstimmige Krisenkommunikation hinzunehmen bereit wäre. 38 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen 4.1.3 Operationelle Anpassungsfähigkeit • Von Beginn der Pandemie an wurde den Belangen des Datenschutzes großes Gewicht beigemessen. Dies beschränkte teilweise die Effektivität des staatlichen Handelns, etwa bei der CoronaApp. Eine breit angelegte Diskussion über die notwendige Abwägung zwischen den Belangen des Datenschutzes einerseits und den Belangen des Gesundheitsschutzes und der aus den eingeleiteten Maßnahmen erwachsen den gesundheitlichen, sozialen und wirtschaftlichen Kollateralschäden andererseits wurde seitens der Regierenden nicht angestrengt. Rückblickend betrachtet hätte die Abwägung zwischen konkurrierenden Grundrechten auch zu anderen Ergebnissen führen können. • Defizite im Bereich der Digitalisierung bedingten im Bereich der Gesundheitsämter ineffiziente operationelle Praktiken und führten dazu, dass wichtige Initiativen, wie etwa die zeitnahe Analyse des regionalen Infektionsgeschehens und die Echtzeit Überwachung von Virusmutationen, nicht in Angriff genommen werden konnten. • Auch bei der Umstellung des Schulbetriebs vom Präsenzbetrieb auf Distanzlernen gab es erhebliche Probleme (vgl. Textbox). Diese waren teilweise der Abruptheit der Umstellung und teilweise früheren Versäumnissen bei der Nutzung technologischer Möglichkeiten durch die Schulpolitik geschuldet. Darüber hinaus wurde im Sommer 2020 trotz der Expertenwarnungen vor einer möglichen zweiten Welle zu wenig Vorsorge für eine rasche Anpassung der Lehrangebote und methoden an erneute Schulschließungen getroffen. 39 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen Leistungsfähigkeit des Staates in der Corona-Krise: Fallbeispiel Schulische Bildung Die Coronavirus-Pandemie hat verdeutlicht, wie sehr die Gesellschaft auf die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Schulsystems angewiesen ist. Der Staat trägt die Verantwortung für die tägliche, geregelte Betreuung der Kinder und Jugendlichen, die Organisation der Vermittlung von Wissen und Kompetenzen sowie für die zentrale Rolle der Schulen als sozialem Ort für Schülerinnen und Schüler. Auf der einen Seite steht es außer Frage, dass Schulleitungen, Lehrerinnen und Lehrer und das gesamte Personal der Schulen und Schulverwaltungen in der Pandemie außerordentliche Leistungen erbracht haben. Auf der anderen Seite gibt es aber strukturelle Probleme, auf die wir an dieser Stelle hinweisen möchten. Beispiele für Leistungsdefizite in der Krise 1. Die Schulen hatten vielfach nur ein bis zwei Tage Zeit, die für kurzfristig anberaumte Öffnungen notwendigen Maßnahmen umzusetzen. Dieses Vorgehen hat die ohnehin schon großen Unsicherheiten bei Schülerinnen und Schülern, Eltern, Lehrkräften und Schulen noch weiter verstärkt. 2. Während der Schließungen haben die Schulen den Kontakt zu einzelnen Kindern und Jugendlichen verloren. Außerdem gab es im ersten Lockdown wenig gemeinsamen Online-Unterricht. Eine Erhebung unter mehr als 1.000 Eltern von Schulkindern im Rahmen einer repräsentativen Bevölkerungsbefragung ergab, dass 57 Prozent der Schülerinnen und Schüler im ersten Lockdown seltener als einmal pro Woche gemeinsamen Online-Unterricht hatte, nur bei 6 Prozent war dies täglich der Fall.77 Noch seltener hatten die Schüle rinnen und Schüler individuellen Kontakt mit ihren Lehrkräften. Während der zweiten Schulschließungen Anfang 2021 hatte ein Viertel der Schülerinnen und Schüler täglich gemeinsamen Online-Unterricht, 39 Prozent hatten dies maximal einmal pro Woche.78 3. Die den Schulen zur Verfügung stehenden digitalen Plattformen waren meist nicht auf die notwendigen Kapazitäten ausgelegt. Gerade im Bereich der Videokonferenzanwendungen bestand ein Mangel an Lösungen, die Rechtssicherheit bieten und die Datenschutzkonformität sicherstellen. 4. Vielerorts wurden auch nach der ersten Coronavirus-Welle keine dauerhaft tragfähigen Bedingungen für digitalen Unterricht per Videokonferenzen geschaffen. So waren viele Schulen nicht gut vorbereitet, als es in der zweiten Welle erneut zu Schulschließungen kam. Es fehlte ein Plan für eine flächendeckende Umstellung auf Online-Unterricht, in dem die Lehrkräfte allen Schülerinnen und Schülern per Videokonferenz den Lernstoff nach Stundenplan vermitteln. 5. Die unterschiedliche Vorgehensweise der Bundesländer hat in der Bevölkerung zu zusätzlicher Unklarheit und Unsicherheit beigetragen. Die Koordination der Bundesländer im Rahmen der Kultusministerkonferenz ging zumeist nicht über allgemeine Zielsetzungen hinaus. Die Beschlüsse der Treffen der Minister präsidentinnen und Ministerpräsidenten mit der Bundeskanzlerin im Bereich der Schulen waren häufig schon wenige Stunden später obsolet, da einzelne Länder umgehend abweichende Regelungen ankündigten. 6. Die Tatsache, dass die Kultushoheit und die finanzielle Verantwortung für das Lehrpersonal bei den Bundesländern liegen, die Sachaufwandsträgerschaft aber im Bereich der zumeist kommunalen Schulträger angesiedelt ist, hat im Zuge der Reaktion auf die Coronavirus-Pandemie zu erheblichen Koordinationsproblemen geführt. Das hat zum Beispiel ein einheitliches Vorgehen bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen oder der Beschaffung digitaler Infrastruktur erschwert, da die Zuständigkeit hierfür bei den Schulträgern lag. 77 Vgl. Wößmann et al. (2020). 78 Vgl. Wößmann et al. (2021). 40 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen 7. Auch die vom Bund bereitgestellten Mittel im Rahmen des 2019 beschlossenen Digitalpakts Schule und der Corona-Konjunkturpakete haben die Schulen aufgrund der komplizierten föderalen Zuständigkeitsstruktur lange Zeit nicht erreicht. Beispielsweise waren von den Mitteln des Digitalpakts Schule im Sommer 2020 nicht einmal ein halbes Prozent abgerufen worden.79 8. Die Schulschließungen haben dazu geführt, dass die Vermittlung von Unterrichtsinhalten und Prüfungsleistungen nicht im gewohnten Maße stattfinden konnte. Die Lehrpläne wurden nicht wie geplant an die neue Situation angepasst, und Änderungen wurden meist nicht transparent kommuniziert. 9. Während der Krise wurden in den meisten Bundesländern über einen langen Zeitraum Lernstanderhebungen bewusst ausgesetzt. Dies erschwert eine evidenzbasierte Krisenreaktion in den Schulen und behindert die kritische Auseinandersetzung der Gesellschaft mit den Ergebnissen staatlicher Bildungspolitik.80 Mögliche Ursachen 1. Föderale Struktur: Die Verteilung der Zuständigkeiten in der föderalen Struktur des Bildungssystems dürfte einige der angesprochenen Leistungsdefizite begünstigt haben. Die Kombination aus Entscheidungsgewalt auf Landesebene mit kommunaler Zuständigkeit für die Sachträgerschaft hat schnelle und koordinierte Prozesse der Anschaffung und Umsetzung der Schutzmaßnahmen in den Schulen und der technischen Umsetzung von digitalem Distanzunterricht erschwert. Zusätzlich könnten die in den vergangenen Jahren aufgetretenen Zusatzbelastungen der Kommunalfinanzen, denen keine entsprechende Ausweitung der finanziellen Kapazitäten gegenüberstand, die zögerliche Problemlösung verstärkt haben. Die Komplexität der föderalen Zuständigkeitsstrukturen und der zwischen Bund, Ländern und kommunalen Schulträgern zu treffenden Rechtsregelungen hat dazu beigetragen, dass die vom Bund im Rahmen des Digitalpakts Schule und der Konjunkturpakete bereitgestellten Mittel bisher nur in geringem Maße den Weg in die Schulen vor Ort gefunden haben. 2. In Deutschland entfalten sich die Potenziale eines bildungspolitischen Systemwettbewerbs zwischen den Bundesländern aufgrund der beschränkten Maßstäbe für Ländervergleiche und mangelnder Datenverfügbarkeit nur unzureichend.81 Dies betrifft die Diskussion in Medien und Öffentlichkeit ebenso wie bspw. ländervergleichende Forschung. 3. Mangel an klaren politischen Leitlinien und Vorgaben: Die zügige flächendeckende Umsetzung funktionsfähiger Schutzmaßnahmen im Präsenzunterricht und effektiver Distanzunterrichtskonzepte wurde zusätzlich dadurch erschwert, dass es in wichtigen Fragestellungen an einer klaren politischen Anleitung durch die zuständigen Ministerien gefehlt hat. In vielen Fällen lag die Verantwortung für die Entscheidung über notwendige Schutzmaßnahmen bei den jeweiligen Schulen. Darüber hinaus mangelte es an klaren Vorgaben und deren Kommunikation. Dies betraf zum Beispiel Vorgaben zu verpflichtenden Lehrerkontakten oder explizite Anweisungen für verpflichtenden täglichen Online-Unterricht per Videokonferenz bei Schulschließung. 4. Schwächen der operationellen Umsetzung: Auch im administrativen Bereich hat die Corona-Krise Schwächen aufgedeckt, die von Mängeln in der Leitung von Verwaltungen über teils nicht eindeutig verfasste behördliche Schreiben an die Schulen bis zu unzureichender Umsetzung von Schutzund Unterstützungsmaßnahmen in den Schulen reichen. 79 Vgl. Rachel (2020). 80 Vgl. Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina (2020)b. 81 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2016). 47 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen So könnte man gegebenenfalls mittels eines Staatsvertrags zu Verbindlichkeit, Einheitlichkeit und Vereinfachung von Verwaltungsabläufen und zentralen Rahmensetzungen kommen. Ein weiteres Thema für die Untersuchungskommission wäre das Ausmaß der in der Pandemie realisierten Kooperation zwischen den Akteuren des Bildungs und des Sozial systems (z.B. Sozialeinrichtungen, Kinder und Jugendhilfe). Hier wurde in manchen Regionen Personal (z.B. Schulbegleitungen für Kinder und Jugendliche mit Behinderungen) in Kurzarbeit geschickt und in andern Regionen deren Tätigkeit in der Krise intensiviert. Krisensituationen sind leichter zu meistern, wenn die politische Führung klare Anweisungen gibt und Verantwortung für wichtige Entscheidungen übernimmt. Maßnahmen, die zu einer verstärkten Verantwortlichkeit (Accountability) für die Umsetzung und die erzielten Ergebnisse beitragen, könnten Defizite im operativen Bereich abmildern. Zu diesen Maßnahmen zählen insbesondere verlässlich durchgeführte Lernstanderhebungen, die in Deutschland seit Beginn der Pandemie in den meisten Bundesländern ausgesetzt wurden. Auch durch die Entwicklung und Bereitstellung universeller und verbindlicher Konzepte für effektiven Distanzunterricht und funktionsfähige LehrLernVerhältnisse könnte das Schulsystem besser auf mögliche zukünftige Schulschließungen vorbereitet werden. Die Pandemie hat den Einsatz von digitalem und hybridem Unterricht beschleunigt. Dabei sind die Folgen unzureichender technischer Ausstattung sowie fehlender Erfahrung in der Anwendung dieser Prozesse zutage getreten. Hier scheint es bedenkenswert, in anwendungsorientierte Konzepte für eine qualitativ hochwertige Nutzung digitaler Technologien zu investieren und das pädagogische Personal für den professionellen Einsatz digitaler Medien zu schulen. Eine wissenschaftliche Evaluation der international genutzten Verfahren könnte dazu beitragen, den Kenntnisstand zu verbessern.92 4.2.5 Gesundheitsämter Die Erarbeitung von Vorschlägen zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Gesundheitsdienstes steht ebenfalls auf der Agenda der Untersuchungskommission. Um die Leistungsfähigkeit der Gesundheitsämter zu verbessern, ist zunächst deren finanzielle und personelle Ausstattung zu überdenken. Neben flächendeckend modernen ITMöglichkeiten stehen die Attraktivität des Öffentlichen Gesundheitsdienstes als Arbeitsort und Fragen der Aus und Weiterbildung ebenso im Raum wie eine stärkere Anbindung an die Wissenschaft.93 92 Spezifische Empfehlungen hierzu finden sich bei Vgl. Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina (2020)b. 93 Vgl. Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina et al. (2015). 48 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen In Bezug auf die Koordination im föderalen System gilt es ebenso wie im Bildungs bereich zu überprüfen, ob die gegenwärtige Verteilung von Zuständigkeiten und Kompetenzen effektive und flexible Reaktionen in Krisensituationen erlaubt. Fragen der Harmonisierung von analogen wie digitalen Abläufen und Prozessen könnten Effi zienzsteigerungen ermöglichen. Dies schließt den zügigen Ausbau der Digitalisierung auf Basis standardisierter und kompatibler Systeme ein.94 Um für zukünftige Krisen gewappnet zu sein, bietet sich die systematische Befassung der Kommission mit dem Öffentlichen Gesundheitsdienst sowohl im internationalen Vergleich als auch mit Perspektive auf europäische Kooperationen an. Zu prüfen wäre, wie eine verbesserte Koordination und Kooperation der Akteure im Gesundheits wesen erreicht und wie Einrichtungen und Verwaltungen auf unterschiedlichen föderalen Ebenen bis zu den Leistungserbringern in Krankenhäusern und Praxen einbezogen werden können. Es spricht viel für eine Vernetzung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes sowohl in regionaler Hinsicht wie mit der Wissenschaft.95 Sofern eine Analyse zeigen sollte, dass in der CoronaKrise der öffentliche Gesundheitsschutz nicht alle Bevölkerungsgruppen in gleichem Maße erreicht hat, könnte die Kommission zudem prüfen, wie künftig eine Präventionsstrategie und die zielgruppenorientierte Aufklärung und Kommunikation gestaltet werden könnten. 4.2.6 Internationale Kooperation bei Gesundheitsmaßnahmen Die Bekämpfung einer Pandemie erforderte ein hohes Maß an Koordination zwischen den Mitgliedstaaten der EU. Um für ähnliche Situationen in der Zukunft gerüstet zu sein, könnte die Untersuchungskommission die Schaffung einer supranationalen Insti tution zur Erforschung, Beobachtung und Koordinierung von EUweit relevanten gesundheitspolitischen Maßnahmen („European Health Board“) diskutieren. Auch wenn die relevanten Fragen im Bereich der Gesundheitspolitik anders gelagert sind, lässt sich dabei ein Grundgedanke aus der europäischen Reaktion auf die Finanzkrise übertragen: die Schaffung von Institutionen und Regeln, um mit grenzüberschreitenden Effekten von Schieflagen im Finanzsystem umzugehen, insbesondere im Hinblick auf das Verhältnis von Mitgliedstaaten und EU. 94 Vgl. Streibich & Lenarz (2021). 95 Vgl. Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina (2020)a. 49 Leistungsfähigkeit staatlicher Organisationen So wurde nach der globalen Finanzkrise das European Systemic Risk Board (ESRB) etabliert, um nationale und supranationale Interessen im Finanzsektor besser auszutarieren. Die Zuständigkeit für Maßnahmen, mit denen die Finanzstabilität gesichert wird, liegt zwar weiterhin auf nationaler Ebene. Allerdings finden eine enge Koordinierung und Überwachung auf europäischer Ebene statt, um negativen grenzüber schrei tenden Effekten besser begegnen zu können. Zu den Aufgaben einer derartigen Institution im Bereich der Gesundheitspolitik könnte es u.a. zählen, Lehren aus den Erfahrungen mit der Impfstoffbeschaffung zu ziehen und Leitlinien für zukünftige vergleichbare Situationen zu erstellen, insbesondere für den Umgang mit Exportverboten. Dazu gehört auch die Frage, wie mit Wünschen nach lediglich unilateral durchgeführten Maßnahmen umgegangen werden soll, bspw. die nationale Verwendung von russischen und chinesischen Vakzinen durch solche ost europäische EUMitgliedstaaten, die zugleich die EUweite Beschaffung anderer Präpa rate bremsten. Ein weiteres Thema für die Untersuchungskommission betrifft die Frage einer globalen Koordinierung, die über die EU hinausreicht. Im Idealfall würden die Koordination der Produktionssubventionen für die Herstellung von Vakzinen, die Aufrechterhaltung des Handels mit Vakzinen, die Vermeidung protektionistischer Tendenzen sowie die Herstellung von Transparenz über Produktionskapazitäten, Produktion, Lagerhaltung und internationale Handelsströme die globale Versorgung mit Vakzinen gewährleisten. Diese Aktivitäten würden weit über das COVAX Programm hinausreichen, mit dessen Unterstützung bislang ärmere Staaten kostengünstig Zugriff auf Vakzine erhalten. Der Rahmen für eine weiterführende Koordination der Maßnahmen könnte z.B. auf G20Ebene liegen. Allerdings setzt das Gelingen einer derartigen Initiative ein möglicher weise unrealistisch hohes Maß an Vertrauen unter den Beteiligten voraus. 50 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen Staatliche Maßnahmen in Folge der CoronavirusPandemie haben maßgeblich zur wirtschaftlichen Stabilisierung während der Pandemie beigetragen, unter anderem durch umfangreiche Existenzhilfen für von der Pandemie und dem Lockdown betroffene Unternehmen.96 Mit den staatlichen Hilfs und Unterstützungsmaßnahmen sind Defizite in den öffentlichen Haushalten und ein Aufwuchs der Staatsverschuldung verbunden, wenngleich diese im internationalen Vergleich nicht besonders hoch ausfallen. So lag im Jahr 2020 das gesamtstaatliche Defizit bei 4,2 Prozent des Bruttoinlands produktes (BIP), das vor allem beim Bund (2,6 Prozent) und den Sozialversicherungen (1 Prozent) anfiel, sowie zu einem geringen Teil auch bei den Ländern.97 Durch die Hilfs und Konjunkturpakete stieg Deutschlands Staatverschuldung bis Ende 2020 von rund 60 Prozent auf knapp 70 Prozent des BIP. Für 2021 ist gemäß Stabilitäts programm vom April 2021 mit einem Defizit von 9 Prozent des BIP zu rechnen. Kreditgarantien für notleidende Unternehmen bergen weitere Risiken für die Staatsfinanzen, und auch die neuen europäischen Programme (NGEU) werden in den nächsten Jahren zu zusätzlichen Ausgaben führen, die finanziert werden müssen.98 Die Schuldenquote ist ähnlich stark angestiegen wie in der Finanzkrise 2008/09. Vor dem Hintergrund des historisch niedrigen Zinsniveaus ist die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen aller Voraussicht nach gegeben (siehe Tabelle 1). Allerdings könnte das Zinsniveau in Zukunft ansteigen und die in Kapitel 2 und 4 aufgezeigten Maßnahmen zur Verbesserung des Strukturwandels und zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit des Staates werden zumindest temporär höhere Ausgaben erfordern. Die finanzielle Lage von Unternehmen und Banken ist angespannt, was den Aufschwung und die Rückkehr zum alten Wachstumspfad der Volkswirtschaft erschweren kann. Ebenso besteht die Gefahr, dass eine übereilte Konsolidierung in einem unsicheren weltwirtschaftlichen Umfeld die Rückkehr zur Vollbeschäftigung verzögert und dadurch letztlich höhere fiskalische Kosten verursacht. Diese Risiken gilt es abzuwägen. Auch die sozialen Sicherungssysteme in Deutschland stehen vor langfristigen Herausforderungen, verursacht durch den Eintritt der BabyboomerGeneration in die Rente, eine geringe Geburtenrate und eine im Durchschnitt steigende Lebenserwartung. Die sich daraus ergebenden Finanzierungsprobleme für die Gesetzliche Rentenversicherung, die schon heute erhebliche Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt nötig machen, 96 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2020). 97 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2021)a. 98 Vgl. Deutsche Bundesbank (2021). 5 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen 51 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen werden durch die Folgen der CoronavirusPandemie dauerhaft verstärkt.99 Reformen werden auch in den anderen Sozialversicherungen notwendig werden, um den fiskalischen Folgen des demographischen Wandels zu begegnen. Insbesondere die Ausgaben der Pflegeversicherung werden Schätzungen zufolge stark ansteigen, in etwas geringerem Maße auch die der Gesetzlichen Krankenversicherung.100 5.1 Entwicklung der Staatsschuldenquote Für die Analyse der Schuldentragfähigkeit gibt es verschiedene Ansätze.101 Im Folgenden soll der Fokus auf der Schuldenquote des Staates liegen, die die Verschuldung des Staates relativ zur wirtschaftlichen Stärke der Volkswirtschaft (gemessen am BIP) angibt. Die im MaastrichtVertrag verankerte Zielgröße sieht eine Verschuldung unterhalb von 60 Prozent des BIP vor.102 Um die Dimension der gegenwärtigen Krise für die Staatsfinanzen zu verdeutlichen, lohnt ein Rückblick auf die Finanzkrise von 2008/09. Damals stieg die deutsche Verschuldungsquote von 64 Prozent im Jahr 2007 auf über 82 Prozent im Jahr 2010, um dann bis 2019 wieder auf knapp 60 Prozent zu sinken.103 Vor diesem Hintergrund bewegt sich der Anstieg der deutschen Verschuldung im Jahr 2020 von 60 auf etwa 70 Prozent in einer vergleichbaren Größenordnung. Der Rückgang der Verschuldungsquote nach der Finanzkrise 2008/09 wurden stark von der soliden wirtschaftlichen Entwicklung, steigenden Steuereinnahmen und sinkenden Zinsen begünstigt. In der folgenden Tabelle wird die hypothetische Entwicklung der Staatsschuldenquote in Deutschland bis zum Jahr 2050 bei unterschiedlichen Annahmen über den Zinssatz, das Wachstum der Volkswirtschaft und den Finanzierungsüberschuss des Staates ohne Berücksichtigung der Zinsausgaben, also den Primärüberschuss, verdeutlicht.104 Höheres Wachstum, niedrigere Zinsen und ein höherer Primärüberschuss gehen mit einer geringeren Schuldenquote einher. Die Tabelle sagt nichts über die Wahrscheinlichkeit der Szenarien aus, sondern veranschaulicht lediglich die Mechanik, die der Dynamik der Staatsschuldenquote als Funktion wichtiger ökonomischer Größen unterliegt. 99 Vgl. BörschSupan & Rausch (2021); Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2021)b. 100 Vgl. Breyer & Lorenz (2020); Lorenz et al. (2020). In der wissenschaftlichen Literatur ist es umstritten, ob die Erhöhung des Lebensalters die Gesundheitskosten nur nach hinten verschiebt oder auch erhöht. 101 Vgl. D’Erasmo et al. (2016); Europäische Kommission (2020). 102 Vgl. Holtfrerich et al. (2015). 103 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2021)b. 104 Zur Herleitung der Tabelle sie Anhang. 52 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen Grün markiert sind Szenarien, in denen die Schuldenquote in 30 Jahren niedriger läge als heute, in den rot markierten Szenarien würde sie steigen. Während grün in dieser illustrativen Tabelle als Farbe dominiert, ergeben sich insbesondere bei einer Rückkehr zu einem höheren Zinsniveau ohne Anpassung der Primärüberschüsse Szenarien, in denen die Schuldenquote weiter steigen würde. Es zeigt sich hier, dass bei niedrigen Zinsen eine Stabilisierung auch ohne große Konsolidierungsanstrengungen möglich ist. Wenn die Pandemiebedingten Sonderaus gaben wegfallen und die Regeln der Schuldenbremse zur Begrenzung der Nettokreditaufnahme mittelfristig wieder greifen, ist mit einem Primärüberschuss von etwa Null zu rechnen. Dann würde beim gegenwärtigen Realzinsniveau von 2 Prozent die Staatsverschuldung bei einem Wachstum von 1 Prozent innerhalb von 30 Jahren rein rechnerisch auf ca. 30 Prozent des BIP fallen.105 Hingegen entstünde bei gleichem Wachstum von 1 Prozent bei einem Realzinsniveau von 2 Prozent Konsolidierungsbedarf. Bei einer Inflationsrate von 2 Prozent würde dies einem Anstieg der Nominalzinsen von gegenwärtig null auf etwa 4 Prozent entsprechen. 105 Der Realzins, der im Folgenden verwendet wird, kann aktuell als Rendite 10jähriger Bundesanleihen abzüglich der Inflationsrate berechnet werden. Die Rendite von Bundesanleihen ist leicht negativ. Tabelle 1: Projektion für die deutsche Schuldenquote unter verschiedenen Annahmen, 2020-2050 Reales Wachstum 0 % 1 % 2 % Realzins -2% -1% 0% 1% 2% -2% -1% 0% 1% 2% -2% -1% 0% 1% 2% -3% 107% 132% 163% 204% 257% 88% 107% 132% 163% 204% 73% 88% 108% 132% 163% -2% 85% 106% 133% 169% 215% 69% 85% 106% 133% 169% 56% 69% 85% 106% 133% -1% 62% 80% 103% 134% 174% 49% 63% 80% 103% 134% 39% 49% 63% 80% 103% Primärüberschuss 0% 40% 54% 73% 99% 133% 30% 40% 54% 73% 98% 22% 30% 40% 55% 73% 1% 18% 28% 43% 64% 91% 10% 18% 29% 43% 63% 5% 10% 18% 29% 43% 2% -5% 3% 13% 29% 50% -9% -4% 3% 13% 28% -12% -9% -4% 3% 13% 3% -27% -23% -17% -7% 9% -29% -27% -23% -17% -7% -29% -29% -27% -23% -17% Legende: Schematische Berechnung der Staatsschuldenquote in Deutschland in 2050 unter verschiedenen Annahmen an das reale Wachstum des BIP, dem Realzins auf Staatsanleihen und dem Haushaltssaldo des Gesamtstaates ohne Berücksichtigung der Zinszahlungen (Primärüberschuss). 53 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen Sollte das aktuell niedrige Zinsniveau länger anhalten, ist die Stabilisierung und Reduktion der Schuldenquote schon bei vergleichsweise niedrigen Wachstumsraten möglich. Schuldentragfähigkeitsanalysen reagieren allerdings sehr stark auf Veränderungen bei den zentralen Variablen Wachstum und Realzinsniveau. Ein langfristig reduziertes Wachstum und erhöhte Ausgaben für die sozialen Sicherungssysteme, bspw. aufgrund der Alterung der deutschen Gesellschaft, könnte das Bild verändern und größere fiskalische Anpassungen erzwingen, wenngleich eine gezielt gesteuerte Zuwanderung kurz und mittelfristig die Bevölkerungsalterung abbremsen könnte. Zudem existiert das Risiko, dass das Zinsniveau in der Zukunft wieder ansteigt. Das Zinsänderungs risiko kann allerdings durch extrem lange oder „ewige“ Laufzeiten zum Teil verringert werden, wie etwa Cochrane vorschlägt.106 Gleichzeitig zeigt die neuere makroökonomische Forschung,107 dass bei einer angespannten Bilanzsituation im Privatsektor expansive Fiskalpolitik eine wichtige Rolle spielen kann, um die Volkswirtschaft schnell wieder auf das Produktionsniveau von vor der Krise und den vorherigen Wachstumspfad zurückzuführen. Insofern die Fiskal politik der modellierten Version entspricht und derartige Wachstumswirkungen entfaltet, kann die Verschuldung des Staates relativ zum BIP trotz höherer Defizite fallen oder muss zumindest nicht notwendigerweise steigen. Dementsprechend gehören der verantwortungsvolle Umgang mit den Stabilisierungs und Gestaltungsmöglichkeiten, die das gegenwärtig niedrige Zinsniveau bietet, und eine kluge Abwägung zwischen Chancen und Risiken zu den wichtigsten wirtschaftspolitischen Aufgaben für die nächsten Jahre. 5.2 Rückkehr zur Schuldenbremse und Reformoptionen 5.2.1 Diagnose Durch die Nutzung von Notfallklauseln sind die Schuldenbremse und die europäischen Fiskalregeln zurzeit ausgesetzt. Diese Ausnahmeregelung erlaubt fiskalische Stabilisierungspolitik. Haushalte und Unternehmen, die durch die Pandemie und staatliche Auflagen in ihrem Handeln zurzeit eingeschränkt sind und Einkommen verlieren, können gestützt werden. Es stellen sich hier zwei Fragen. Erstens, wann wird die Nutzung von Notfallklauseln beendet und eine Rückkehr zum Normalfall der Schuldenbremse möglich? Zweitens, ist eine Beibehaltung der Schuldenbremse in der jetzigen Form überhaupt wünschens 106 Vgl. Cochrane (2021). 107 Vgl. Bayer et al. (2020); Hagedorn et al. (2019); Jordà et al. (2016). 54 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen wert?108 Im Zentrum steht dabei, ob durch die Schuldenbremse die Umsetzung wirtschaftspolitischer Ziele wie eine Erhöhung öffentlicher Investitionen in einem historisch niedrigen Zinsumfeld erschwert wird. Aktuell gibt es einen erheblichen Investitionsbedarf, um etwa die Volkswirtschaft an die Herausforderungen des Klimawandels anzupassen und damit nachhaltiges Wachstum zu ermöglichen. Zur ersten Frage: Die grundgesetzliche Schuldenbremse erlaubt, unter Berücksichtigung konjunktureller Einflüsse, ein geringes „strukturelles“ Defizit für den Bund von 0,35 Prozent des BIP, und verlangt ein ausgeglichenes Budget für die Länder. In den Jahren 2020 und 2021 kommt für den Bund nach Beschluss des Bundestags jedoch eine Notfallklausel der Schuldenbremse zur Anwendung, so dass die obige Ziel vorgabe für den Bund nicht bindend ist. Analoge Klauseln werden im Rahmen der europäischen Fiskalregeln (Stabilitäts und Wachstumspakt, Fiskalpakt) angewendet. Viele Bundesländer haben ähnliche Beschlüsse gefasst. Diese Entscheidungen wurden damit begründet, dass nur so die staatlichen Stützungsmaßnahmen während der Krise verfassungskonform finanzierbar waren und sind. Die negativen Auswirkungen einer vorschnellen Konsolidierung sind potentiell deutlich größer als die zurzeit vergleichsweise geringen Kosten staatlicher Verschuldung. Im jetzigen Rechtsrahmen stellt sich die Frage, ab wann eine Beendigung der Aus nahme regelung der Schuldenbremse angezeigt ist, denn mittelfristig sehen die deutschen Fiskalregeln eine Konsolidierung des Staatshaushaltes vor. Dabei ist zu beachten, dass eine zu frühe Beendigung der Notfallklausel der Schuldenbremse nach Ende des Lockdowns die Stützung der Wirtschaft unterminieren und den einsetzenden Aufschwung behindern kann. Hiervon getrennt zu betrachten ist die zweite Frage, ob die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse in der jetzigen Form erhalten bleiben sollte. Im Raum stehen verschiedene Vorschläge109 zu ihrer Modifikation, um weitere politische Ziele bei der Anwendung der Schuldenbremse regelhaft zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund ist es zunächst sinnvoll, auf die Begründung zur Einführung von Fiskalregeln wie der Schuldenbremse einzugehen. Als einen Grund nennt die Literatur eine erhöhte Defizit neigung der Politik, die zum einen durch den Zugriff unterschiedlicher Anspruchs gruppen auf eine gemeinsame fiskalische Quelle, zum anderen durch eine gewisse 108 In der Politik wurde eine Debatte durch die Äußerungen von Kanzleramtsminister Helge Braun in einem Beitrag im Handelsblatt am 26. Januar 2021 ausgelöst. Blesse et al. (2021) zeigen, wie die CoronaPandemie die Reform präferenzen von Mitgliedern deutscher Landtage zur Schuldenbremse verändert hat. Diskutiert wird eine Reform der Schuldenbremse u.a. von Hüther & Südekum (2020) und in mehreren Beiträgen verschiedener Autoren in Heft 5 von Wirtschaftsdienst (vgl. Bofinger et al. (2019)). Weitere Beiträge zur Debatte um die Schuldenbremse finden sich im ifo Schnelldienst (vgl. Schuknecht et al. (2021)). Darin plädieren Schuknecht (2021) und Schnellenbach (2021) für eine Beibehaltung der Schuldenbremse in ihrer jetzigen Form. 109 Vgl. Bofinger et al. (2019). 55 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen Kurzfristorientierung der Politik entsteht.110 Wenn politische Entscheidungen stark von kurzfristigen Erwägungen bestimmt werden, wird der Nutzen von staatlichen Projekten in der Zukunft relativ gering gewichtet, zumal jüngere Generationen ggf. noch nicht wahlberechtigt sind oder eine geringere Wahlbeteiligung aufweisen. Das Problem der Kurzfristorientierung der Politik hat bei genauerer Betrachtung jedoch zwei Dimensionen: Zum ersten kann sie zu einer zu starken Orientierung auf gegenwärtige Staatsausgaben führen, die durch Staatsschulden auf Kosten zukünftiger Steuerzahler finanziert werden. Zum zweiten kann sie bei gegebener Staatsverschuldung eine Begünstigung von staatlichen Konsumausgaben wie Personal und Sozialausgaben gegenüber staatlichen Investitionsausgaben nach sich ziehen, deren Nutzen sich vor allem in der Zukunft entfaltet. Eine Fiskalregel wie die Schuldenbremse begrenzt das erste Problem, vernachlässigt jedoch das zweite. Eine ersatzlose Abschaffung der Schuldenbremse würde zwar prinzipiell das zweite Problem verringern, weil staatliche Investitionen schuldenfinanziert werden könnten, würde aber wiederum das erste Problem nicht beseitigen. Es ist schwer zu sagen, wie relevant diese beiden Probleme in der Realität gegeneinander zu gewichten sind. Klar ist nur: Beide Formen der Kurzfristorientierung sind problematisch. Die ersatzlose Streichung der Schuldenbremse ist aus dieser Sicht daher ebenso wenig zu empfehlen, wie eine Rückkehr zu einer Regel, die nur eine Form von Kurzfrist orientierung adressiert. 5.2.2 Handlungsoptionen Verbesserte Anreize für Zukunftsinvestitionen könnten darin bestehen, eine modifizierte Schuldenbremse einzuführen, die eine Schuldenfinanzierung von staatlichen Nettoinvestitionen (Bruttoinvestitionen minus Abschreibungen) zulässt. Die Möglichkeit zur Schuldenfinanzierung von Investitionen wird als sogenannte ‚Goldene Regel‘ bezeichnet und hat vor Einführung der Schuldenbremse bereits in Deutschland existiert.111 Allerdings hatte die damalige Umsetzung erhebliche Mängel, unter anderem weil der dem Haushaltsgrundsätzegesetz und der Bundeshaushaltsordnung zugrundeliegende Investitionsbegriff ökonomisch nicht voll überzeugt.112 So sind beispielsweise Ausgaben für Lehrkräfte, die letztlich eine „Investition“ in Bildung darstellen, keine 110 Vgl. Alesina & Passalacqua (2016). 111 Die Erfahrungen anderer Staaten mit einer Goldenen Regel werden in European Fiscal Board (2020) dargelegt. In Deutsche Bundesbank (2019) werden Reformvorschläge für Fiskalregeln in der EU, unter anderem zur Berücksichtigung von schuldenfinanzierten Investitionen, diskutiert. 112 Eine kritische Diskussion des Investitionsbegriffs, der dem Art. 115 Grundgesetz vor der Einführung der Schuldenbremse zugrunde lag, findet sich in Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007), Ziffern 93 und 94. 56 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen Investitionsausgaben im Sinne der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, obwohl die von Lehrkräften vermittelte Bildung über die Periode der Ausgaben hinaus Nutzen stiftet. Außerdem war eine Schuldenfinanzierung der Bruttoinvestitionen möglich, während der Umfang des öffentlichen Kapitalstocks nur um die Nettoinvestitionen zunimmt und deshalb die Nettogröße die ökonomisch richtige Zielgröße ist. Zudem wurde die Regel nur in der Haushaltsplanung und nicht im Vollzug angewendet, und die an keine konkreten Tatbestände gebundene Ausnahmeklausel sehr häufig gezogen.113 Aus die sen Gründen ist eine Rückkehr zu der Praxis, die vor dem Jahr 2009 angewendet wurde, nicht zu empfehlen. Eine gut funktionierende Goldene Regel hätte daher eine Reihe von Abgrenzungs problemen zu lösen: die Bestimmung der Ausgaben, die volkswirtschaftlich investiven Charakter haben, die Ermittlung der Nettoinvestitionen durch Bestimmung der Abschreibungen und die Abgrenzung von Ausgaben, die missbräuchlich als Investitionen klassifiziert werden, aber keine sind. Um diese Abgrenzungsprobleme zu vermeiden, müsste die Einführung einer Goldenen Regel überzeugend an die Einrichtung von angemessenen GovernanceStrukturen gekoppelt werden, z.B. durch die Zertifizierung von öffentlichen Investitionen durch ein unabhängiges Expertengremium114 oder durch die Einrichtung von Investitionsfördergesellschaften, die Ansprüche auf gleich bleibende Mittelzuweisungen aus den öffentlichen Haushalten haben.115 Eine gesonderte Berücksichtigung von klimafreundlichen Ausgaben bei der Berechnung der zulässigen Kreditaufnahme ist problematisch. Sofern es sich bei klimafreundlichen Ausgaben um Investitionen handelt, würden sie bereits in einer Goldenen Regel berücksichtigt. Hinzu kommt, dass bei einer erweiterten Berücksichtigung von derartigen Ausgaben die oben geschilderte Abgrenzungsproblematik vergrößert würde. Ohne entsprechend wirksame GovernanceStrukturen bei der Implementation einer Goldenen Regel droht ein Zustand, bei dem keine der beiden oben genannten Dimensionen der Kurzfristorientierung adressiert wird und damit die Schwächen der Fiskalregel von vor 2009 beibehalten werden. Häufige Regeländerungen können zu einem Verlust an Glaubwürdigkeit führen, weshalb Regeln nicht zu häufig angepasst werden sollten. 113 Vgl. European Fiscal Board (2020)b. 114 Unabhängige Expertengremien kommen in anderen Bereichen bereits zum Einsatz. So ist z.B. die Gemeinschafts  diagnose eine unabhängige Einrichtung im Sinne des Vorausschätzungsgesetzes (EgVG), die die gesamtwirtschaft  lichen Vorausschätzungen, die den Haushalts und Finanzplanungen der Bundesregierung zugrunde liegen, überprüft. 115 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2020). 63 Tragfähigkeit der Staatsfinanzen obergrenzen aus den europäischen Regeln kompatibel sein. Deshalb ist eine enge Abstimmung bei eventuellen Reformen des fiskalischen Regelwerks in Deutschland und Europa anzustreben. Vorschläge zur Reform des europäischen Regelwerks umfassen unter anderem die Einführung einer Ausgabenregel, bei der das zulässige Wachstum der bereinigten Aus gaben an das Wachstum des Produktionspotentials gekoppelt wird.134 Eine Begrenzung des Ausgabenwachstums würde für eine Dreijahresperiode gelten, so dass kurzfristige Anpassungen an vorübergehende Schwankungen nicht nötig werden. Gleichzeitig wäre es ratsam, unabhängige nationale Fiskalinstitutionen zu stärken, die zu einer besseren Einhaltung der Regeln beitragen sollen.135 Bei der Evaluation dieser und anderer Reformvorschläge ist es ratsam, die Kohärenz des Regelwerks zu beachten, damit die Regeln in der Praxis sinnvoll angewendet und durchgesetzt werden können sowie realistische und ökonomisch nachvollziehbare Zielgrößen vorgegeben werden. Reformen der europäischen fiskalischen Regeln sollten sich in das institutionelle Gefüge der Finanz und Wirtschaftspolitik der EU einfügen. Während glaubhafte und zielgerichtete Fiskalregeln in Verbindung mit der disziplinierenden Wirkung der Kredit märkte über die Zinssätze einen Anreiz zu Reformen in den Einzelstaaten auslösen und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewährleisten, so können verbesserte Institutionen der Risikoteilung zwischen den EUMitgliedstaaten eine Versicherung gegen asymmetrische Schocks bieten.136 Dies könnte durch eine europäische Arbeits losenversicherung erreicht werden, deren Ausgestaltung allerdings darauf ausgerichtet werden müsste, dauerhafte Transfers an bestimmte Staaten zu vermeiden.137 134 Vgl. European Fiscal Board (2020)b. 135 In Deutschland übernimmt diese Kontrollfunktion der Stabilitätsrat in Verbindung mit seinem unabhängigen Beirat. Die Gemeinschaftsdiagnose erfüllt auf der Basis des Vorausschätzungsgesetzes eine wichtige Funktion bei der Prüfung der wirtschaftlichen und fiskalischen Projektionen der Bundesregierung. 136 Vgl. BénassyQuéré et al. (2018). 137 Dolls et al. (2018). 64 Literatur Abbey, E. J., Khalifa, B. A. A., Oduwole, M. O., Ayeh, S. K., Nudotor, R. D., Salia, E. L., Lasisi, O., Bennett, S., Yusuf, H. E., Agwu, A. L., & Karakousis, P. C. (2020). The Global Health Security Index is not predictive of corona virus pandemic responses among Organization for Economic Cooperation and Development countries. PLOS ONE, 15(10), e0239398. https://doi.org/10.1371/ journal.pone.0239398 Achleitner, A.K., Braun, R., Behrens, J. H., & Lange, T. (2019). Innovationskraft in Deutschland verbessern: Ökosystem für Wachstumsfinanzierung stärken (Enhancing Innovation in Germany by Strengthening the Growth Finance Ecosystem) (SSRN Scholarly Paper ID 3480557). 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