50 Anos de Poder Local: da organização política original à consolidação democrática

125 50 ANOS DE PODER LOCAL: DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICA ORIGINAL À CONSOLIDAÇÃO DEMOCRÁTICA An ónio F. Ta a es CICP e EEG, Uni e sidade do Minho h ps://o cid.o g/0000-0003-4888-5285 h ps://doi.o g/10.21814/uminho.ed.176.13 In odução O om des e capí ulo, al como da es an e ob a, é de celeb a- ção. A comemo ação de 50 anos de Pode Local democ á ico é jus a e me ecida, não apenas pela consolidação democ á ica alcançada, mas, ambém, po que es es 50 anos ep esen am o pe íodo mais longo de democ acia local de oda a his ó ia do nosso país. Es e capí ulo encon a-se es u u ado em seis secções. Após es a in odução, a segunda secção desc e e o sis ema polí ico local que p e aleceu du an e o pe íodo do Es ado No o, ma cado pela ausência de ins i uições democ á icas, cen alização excessi a e debilidade das inanças locais. Segue-se uma secção dedicada ao sis ema que eme giu da ansição democ á ica do pós - 25 de Ab il, sublinhando não apenas 126 as suas componen es mais p e isí eis, mas, sob e udo, os elemen os de maio o iginalidade, e que ainda hoje o dis inguem dos seus congé- ne es na maio ia dos países eu opeus. Fei a essa ap esen ação, o capí- ulo p ossegue com uma e lexão sob e o p ocesso de descen alização em Po ugal. Um dos aços dominan es do sis ema polí ico po u- guês é o seu ca á e excessi amen e cen alizado, um p odu o da his- ó ia do nosso país e que não se al e ou de o ma subs ancial ao longo des es 50 anos de democ acia local, como se á demons ado com da- dos es a ís icos. A quin a secção az uma b e e análise do p og esso da adminis ação local na sua elação com os cidadãos e da ansição de uma p es ação de se iços cen ada nos se iços municipais pa a uma p es ação assen e em múl iplos a o es a ope a numa ede de go e na- ção a ní el municipal e sup amunicipal. Po im, a conclusão e le e sob e o u u o da adminis ação local, apon ando caminhos pa a me- lho a a conc e ização das aspi ações democ á icas que eme gi am do 25 de Ab il de 1974. 1. O Pode Local du an e o Es ado No o Du an e o pe íodo do Es ado No o, Po ugal i eu um p o- longado pe íodo de cen alização e pe da signi ica i a da au onomia local, que ha ia sido conquis ada du an e o pe íodo do libe alismo. As p o íncias, mencionadas na Cons i uição de 1933, nunca ganha- am ele ância e o am eliminadas com a Re isão Cons i ucional de 1959. A pa i do Código Adminis a i o de 1936, os p esiden es de câma a passa am a se nomeados di e amen e pelo go e no e subme- idos à u ela po pa e dos go e nado es ci is. As câma as municipais es a am sujei as a dupla u ela adminis a i a e podiam se dissol idas pelos Minis é ios das Finanças e do In e io , sendo subs i uídas po comissões adminis a i as, e algumas das suas decisões necessi a am da ap o ação do pode cen al (Mon al o, 2003). Po seu u no, as jun as de eguesia, apesa de se em o único ó gão elei o, e am escolhi- das po um colégio elei o al ex emamen e es i o, compos o apenas po “che es de amília”, e es a am sujei as à supe isão de um egedo , ep esen an e municipal com unções policiais (Oli ei a, 1996). 50 ANOS DE PODER LOCAL... 127 A ausência de au onomia e a isí el ambém a ní el inan- cei o. As ecei as p óp ias e am eduzidas, pelo que os o çamen os municipais e am la gamen e dependen es da disc iciona iedade do pode cen al e da ação exe cida po pe sonalidades locais com maio p o agonismo jun o do go e no (Oli ei a, 1996). Es a pa ca capaci- dade inancei a combinada com a imp epa ação dos uncioná ios lo- cais ajuda a explica a debilidade do pode local du an e es e pe íodo, incapaz de aze escolhas li es da u ela do Es ado e de esponde aos anseios das populações. O acele a da indus ialização do país, sob e udo a pa i dos anos 50 e 60, con ibuiu pa a aumen a as assime ias en e municí- pios u banos e u ais, em la ga medida de ido ao despo oamen o do in e io associado à deslocação em massa das populações pa a os p in- cipais cen os u banos em Po ugal e pa a o es angei o, em pa icula pa a F ança, Suíça e Luxembu go. O esul ado des es mo imen os demog á icos oi um país “inclinado pa a o li o al”, com g andes con- cen ações de pessoas, emp egos e iqueza nas á eas me opoli anas de Lisboa e Po o (Ba e o, 1984). Às po as do 25 de Ab il de 1974, Po ugal e a um país cen- alizado, ma cado po uma eno me di e ença de capaci ação en e a adminis ação cen al e as adminis ações locais, com es as úl imas ma cadas po dé ices signi ica i os, a é mesmo na p es ação dos se i- ços mais essenciais às suas populações, como sejam o abas ecimen o de água, saneamen o, ecolha de lixo e abe u a e epa ação de caminhos municipais. O pode local pe manecia incapaz de da espos a às neces- sidades básicas e às aspi ações polí icas das populações que ep esen a a e es as não se e iam nos esponsá eis locais, que não escolhiam. Al os de sis emá ica despoli ização ao longo de décadas, as au a quias locais pe maneciam como “b aços adminis a i os do Es ado”, com os seus ep esen an es a pe ceciona em-se mais como adminis ado es do que como ep esen an es legí imos das populações (Opello, 1979). Apesa das mudanças o mais no egime e na legislação de enquad amen o do pode local, al si uação i ia a pe manece mesmo numa ase inicial após a Re olução de 1974, em esul ado da ausência de um passado NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 128 democ á ico, dos baixos ní eis de pa icipação cí ica das populações e da debilidade inancei a das au a quias locais. 2. Sis ema Polí ico Local após a Re olução de Ab il Após o 25 de Ab il de 1974, o pessoal polí ico das câma as municipais e das jun as de eguesia oi imedia amen e depos o e subs- i uído po elemen os do MDP/CDE, uma au oin i ulada en e e- p esen a i a de oposição ao egime, que incluía elemen os “ligados ao Pa ido Comunis a Po uguês, ca ólicos p og essis as, independen es e independen es de esque da, de o mação ma xis a mas an ies alinis- as” (Oli ei a, 1996ª, p. 349). O pessoal di igen e oi a as ado e, pa a o seu luga , o am elei as comissões adminis a i as em plená io de cidadãos, mais a de o malmen e in es idas pelos go e nado es ci is. Pa alelamen e a es a subs i uição dos di igen es locais a e os à di adu- a, deu-se ambém a cons i uição, especialmen e em cen os u banos, de “o ganizações popula es de base” undadas na au o-o ganização e com uma na u eza olun á ia e que, mais a de, i iam a se con e i- das em “comissões de mo ado es” aquando da Re isão Cons i ucio- nal de 1989. Embo a o seu núme o e impo ância enha diminuído com o passa dos anos, as comissões de mo ado es ep esen a am um espaço de i alidade cí ica no pe íodo de ansição pa a a democ acia (Oli ei a, 1996a). Com a ap o ação da Cons i uição da República de 1976, consag ando a au onomia polí ica, inancei a, pa imonial e admi- nis a i a das au a quias locais, o pode local democ á ico começa a ganha o ma. A u ela adminis a i a exe cida pelo go e no sob e as au a quias locais passa a es a limi ada a ques ões de legalidade e egula uncionamen o dos seus ó gãos, acabando assim com a na- u eza a bi á ia e disc icioná ia da u ela pa ilhada dos Minis é ios das Finanças e do In e io que ca a e izou o pe íodo do Es ado No o. As p imei as eleições democ á icas assen es no su ágio uni e sal e di- e o, em que pa icipa am uma esmagado a maio ia dos cidadãos po ugueses maio es de 18 anos, i e am luga a 12 de dezemb o de 1976. Na sua sequência, oi ap o ada legislação essencial pa a o 50 ANOS DE PODER LOCAL... 129 enquad amen o do Pode Local, incluindo a Lei das Au a quias Lo- cais (Lei Nº 79/77, de 25 de ou ub o), que de ine as a ibuições e compe ências dos espe i os ó gãos, e a Lei das Finanças Locais (Lei Nº 1/79, de 2 de janei o), que cons i ui o p imei o passo na cons u- ção da au onomia inancei a das au a quias locais em Po ugal. A o ganização do sis ema polí ico local que eme giu após 1974 é o iginal a di e sos ní eis. Em p imei o luga , o sis ema é de ipo dual, já que se baseia numa sepa ação en e o pode execu i o, exe cido pelo p esiden e de câma a e e eado es elei os a pa i de lis as echadas e segundo o mé odo de Hond , e o pode legisla i o, exe cido pela assembleia municipal com unções de supe isão e isca- lização do execu i o. O sis ema elei o al inclui o ações sepa adas pa a a câma a municipal e pa a a assembleia municipal, dis inguindo-se, po isso, dos sis emas monis as que igo am nou os países, em que uma única eleição elege simul aneamen e os memb os da assembleia e o che e do execu i o. Nes e úl imo caso, o p imei o colocado da lis a mais o ada escolhe pa a e eado es alguns dos memb os elei os pa a a assembleia (Kuhlmann e Wollmann, 2014). Os undado es do pode local democ á ico op a am po um sis ema con emplando a eleição di e a do p esiden e de câma a muni- cipal, ao qual são ambém a ibuídas compe ências p óp ias e delegá- eis, assumindo-se como ó gão do município (Oli ei a, 1996a) com ele ada concen ação de pode es (Sousa, 2015). Não sendo uma o igi- nalidade no con ex o eu opeu, es a solução segue a endência p esen- e em alguns países do sul da Eu opa, habi ualmen e ca a e izados po execu i os o es cen ados na igu a do p esiden e. O caso po uguês an ecipa, de algum modo, e o mas ecen es das ins i uições locais em di e sos países eu opeus, que caminham no sen ido do modelo de eleição di e a do p esiden e da câma a. I ália, Ingla e a, Áus ia e Alemanha ado a am, o al ou pa cialmen e, es e modelo, jun ando-se assim a Po ugal, Espanha, F ança e G écia, onde a eleição di e a igo- a há mais empo (Mag e e Be ana, 2007). O eceio de a ibui um pode excessi o ao che e do exe- cu i o municipal le ou a que osse admi ida a possibilidade de NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 130 cons i uição de execu i os mino i á ios, median e a p esença de e- eado es da oposição no execu i o. Embo a comp eensí el nes a pe s- pe i a de maio plu alismo, es a solução o iginal eio c ia di iculda- des de go e nabilidade em con ex os de ausência de maio ia de um pa ido ou coligação no execu i o municipal. Ainda que seja possí- el encon a exemplos de coop ação de e eado es da oposição pa a melho a a go e nabilidade, como sucedeu, po exemplo, no caso do e eado Rui Sá (Pa ido Comunis a Po uguês) du an e o p imei o manda o da p esidência de Rui Rio na Câma a Municipal do Po o, nou os casos a p esença de execu i os mino i á ios ge ou ins abilida- de e, em úl ima análise, uma maio ince eza na esponsabilização dos elei os pe an e os elei o es. Um ou o elemen o de o iginalidade do sis ema polí ico lo- cal po uguês é a eleição indi e a dos p esiden es de jun a de egue- sia pa a a assembleia municipal. Foi en endimen o do legislado que a eleição dos memb os da assembleia municipal pudesse oco e de duas o mas. A p imei a o ma a a és do o o di e o em eleições con- celhias, lis as echadas e apu amen o dos esul ados segundo o mé o- do de Hond . A segunda o ma, indi e a, com odos os p esiden es de jun a de eguesia ep esen ados na assembleia municipal, numa e são po uguesa do que se designa in e nacionalmen e po ‘ ep e- sen an es po dis i o’. Es a dupla na u eza dos memb os da assem- bleia municipal o na o caso po uguês num exemplo absolu amen e o iginal en e os es an es sis emas de democ acia local na Eu opa e pe mi e colhe alguns u os em e mos de indicado es democ á icos, que pelo núme o mais ele ado de cidadãos en ol idos em p ocessos elei o ais locais, que pelas axas de pa icipação elei o al posi i amen- e co elacionadas com o núme o de eguesias p esen es em cada mu- nicípio (Ta a es e Ca , 2013). Ao longo dos úl imos 50 anos o am ambém in oduzidas di e sas melho ias no sis ema polí ico local, no sen ido de ga an i um maio plu alismo democ á ico, p omo e uma compe ição polí- ica mais e e i a e a i ma um papel c escen e da sociedade ci il. Em p imei o luga , me ece des aque a Lei nº 24/98, de 26 de maio, que 50 ANOS DE PODER LOCAL... 131 ap o ou o Es a u o do Di ei o de Oposição, p ocu ando assegu a que as mino ias êm o di ei o de cons i ui e exe ce uma oposição democ á ica ao Go e no e aos ó gãos execu i os das Regiões Au óno- mas e das Au a quias Locais, nomeadamen e o di ei o à in o mação, o di ei o de consul a p é ia sob e as p opos as de o çamen os e planos de a i idades, en e ou os (Sousa, 2015). Embo a a sua e icácia seja ainda ela i amen e incipien e, a ecen e a enção p es ada ao Es a u o do Di ei o de Oposição (Almeida e Sousa, 2019; Almeida 2024) jus i- ica um o imismo mode ado ela i amen e ao econhecimen o da sua impo ância e conc e ização. Segundo, a al e ação à Lei Elei o al dos Ó gãos das Au a quias Locais (LEOAL) (Lei O gânica nº1/2001, de 14 de agos o) eio pe - mi i a candida u a de g upos de cidadãos elei o es, habi ualmen e designados como ‘independen es’, es endendo assim aos ó gãos mu- nicipais uma possibilidade que já e a admi ida no âmbi o das eleições pa a as assembleias de eguesia. Es a al e ação demons a uma maio abe u a à sociedade ci il e à compe ição elei o al a ní el local po pa e de cidadãos não iliados em pa idos nacionais. Es udos ecen es suge- em que es a e o ma p oduziu e ei os posi i os, que no núme o de candida u as de lis as independen es, que no núme o de manda os alcançados, encon ando-se ambém associada a axas de pa icipação elei o al mais ele adas (F ei e e al., 2012; Ta a es e al., 2020). Em e cei o luga , a publicação da Lei de Limi ação de Man- da os dos p esiden es dos ó gãos execu i os das au a quias locais (Lei nº 46/2005, de 29 de agos o) des inou-se a e i a a manu enção de monopólios polí icos e a in oduzi al e nância nes es ca gos. Nas p imei as ês décadas após a Re olução de Ab il, a p eponde ância do p esiden e da câma a no pode local e a, em g ande medida, ex- plicada pela máquina polí ica bem oleada a a és da dis ibuição de a o es aos seus apoian es (Bilhim, 2004) e pelo con olo e elações de dependência que se es abeleciam com os ó gãos de comunicação so- cial locais (Ama al, 2015), além das elações mu uamen e an ajosas com a eli e económica da egião (Ruel, 2015). Con udo, es e domínio p olongado da polí ica local pelo mesmo pa ido, combinado com a NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 132 dis o ção da in o mação e do o o, con ibuiu pa a alimen a a pe - ceção en e os cidadãos de que o pode local em mui os municípios po ugueses se assemelha a a um monopólio polí ico, p openso a a i- idades de co upção ou de é ica du idosa. A limi ação à eno ação sucessi a de manda os cons i uiu um passo impo an e pa a comba- e es e ipo de monopólios polí icos locais em Po ugal e p omo e o plu alismo e a al e nância democ á ica. Como se ia de espe a , a qualidade da democ acia local em sido um p ocesso de cons ução pe manen e, no qual es as e o mas ins i ucionais desempenha am um papel cen al. 3. Pode Local e Descen alização Numa p imei a ase do pós-25 de Ab il, os elei os locais cen- a am a sua a i idade na ecupe ação dos dé ices locais ao ní el das in aes u u as, em pa icula ala gando as edes de abas ecimen o de água, a cobe u a de saneamen o básico, a ecolha e a amen o de esíduos sólidos e a abe u a e manu enção dos caminhos muni- cipais. Em mui os casos, o dé ice de p epa ação écnica especializada nos quad os de ecu sos humanos dos municípios le ou ao es abele- cimen o de pa ce ias com a adminis ação cen al a a és dos Gabi- ne es de Apoio Técnico (GAT), que desempenha am um papel de- cisi o na ecupe ação des e a aso e coope a am com os municípios no aumen o das axas de cobe u a des as edes de in aes u u as (Ta a es, 2022). Os p og essos alcançados ao ní el das in aes u u as le a am à expansão das unções dos go e nos locais pa a domínios ão di e - sos como o planeamen o u bano, a habi ação social e os anspo es du an e os anos 90 e, um pouco mais a de, das polí icas sociais, em pa icula nos se o es da educação, ação social, ambien e, despo o e cul u a. Apesa des a expansão es a p e is a na legislação desde cedo, e e sido e o çada em 1999, com a Lei nº 159/99, de 14 de se emb o, que lis a as a ibuições dos municípios em 16 domínios dis in os, a e dade é que a descen alização pa a as au a quias p osseguiu a um i mo len o, como pode se acilmen e comp o ado pela e olução da 50 ANOS DE PODER LOCAL... 133 despesa pública execu ada a ní el local ou pelo alo da despesa local em pe cen agem do PIB. Figu a 1 Peso da Despesa Local. Fon e: OECD Fiscal Decen aliza ion Da abase. Se é e dade que a au onomia inancei a c esceu signi ica- i amen e ao longo do pe íodo democ á ico, com des aque pa a os municípios u banos, com alo es de ecei as p óp ias mui o ele ados e capazes de cob i uma g ande p opo ção da despesa o al, essa au- onomia não se aduziu numa descen alização signi ica i a. Ainda hoje a p opo ção da despesa pública execu ada a ní el local não ai além de 13,3% (2019), uma e idência da excessi a cen alização do país, que con as a com ou os países ca a e izados po sis emas de go e no uni á io, como a F ança (19,8%), Polónia (33,9%), Suécia (50,5%), e Dinama ca (64,5%). A G écia (7,0%) pe manece como o único caso de um país com dimensão semelhan e ao nosso com um ní el de cen alização supe io . Pa a es e ní el ele ado de cen alização con ibui ainda a p omessa, p e is a na Cons i uição da República Po uguesa, mas cons an emen e adiada, da egionalização adminis a i a. Pa a além de p opo ciona um momen o adicional de esc u ínio democ á ico e NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 140 Mon al o, A. R. (2003). O P ocesso de Mudança e o No o Modelo de Ges ão Pública Municipal. Coim- b a: Almedina. Oli ei a, C. (1996). O Es ado No o e os Municípios Co po a i os. C. Oli ei a (coo d.) His ó ia dos Municípios e do Pode Local (pp.284-341). Lisboa: Cí culo dos Lei o es. Oli ei a, C. (1996a). O 25 de Ab il e a up u a com os municípios co po a i os. C. Oli ei a (coo d.) His ó ia dos Municípios e do Pode Local (pp.342-359). Lisboa: Cí culo dos Lei o es. Opello, W. C. (1979). Adminis ação local e cul u a polí ica num concelho u al. Análise Social XV(59), 655-672. Pio owski, S., e Van Ryzin, G. (2007). Ci izen a i udes owa d anspa ency in local go e nmen . The Ame ican Re iew o Public Adminis a ion, 37(3), 306-323. Ruel, T. (2015). Cons angimen os ao plu alismo II: sob e a longe idade no pode e os iscos associados. In L. De Sousa, A. Ta a es, N. Da C uz, e S. Jo ge (eds.) 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