O acesso à informação de saúde depositada em estabelecimentos e serviços públicos

Universidade do Minho Escola de Direito Ana Cristina Cardoso Afonso Teixeira O Acesso à Informação da Saúde Depositada em Estabelecimentos e Serviços Públicos outubro de 2023 UMinho | 2023 Ana Cristina Cardoso Afonso Teixeira O Acesso à Informação da Saúde Depositada em Estabelecimento e Serviços Públicos Ana Cristina Cardoso Afonso Teixeira O Acesso à Informação de Saúde Depositada em Estabelecimentos e Serviços Públicos Dissertação de Mestrado em Direito Administrativo Direito Administrativo Especial Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Joana Covelo de Abreu Universidade do Minho Escola de Direito outubro de 2023 i DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ ii Ao Tiago e à Sofia, com todo o amor, para que lembrem, se precisarem, que nunca é tarde para mudar. Ao meu Pai, cuja sede de conhecimento o acompanhou até ao fim. iii AGRADECIMENTOS Regressar à Escola, tantos anos depois, podia ter sido difícil e menos prazeroso. Mas encontrei, na Escola de Direito da Universidade do Minho, uma casa que também se fez minha e genuíno apoio e partilha de conhecimento por um corpo docente de excelência, a quem devo um sentido reconhecimento. Não pretendendo destacar ninguém – porque não seria justa –, não posso deixar de dirigir um especial agradecimento à Prof.ª Doutora Joana Covelo de Abreu, que aceitou orientar esta empreitada e que o fez por duas vezes – inicialmente e quando mudei o tema proposto –, acolhendome sempre com o maior entusiasmo e disponibilidade. Da Teresa Ramos, da Florbela Mota e da Daniela Lopes, que tive o prazer e o privilégio de conhecer neste Mestrado em Direito Administrativo, recebi um companheirismo e uma amizade essenciais para persistir. À minha querida mãe, sogros, irmãos e cunhada, fica a gratidão pelo apoio de retaguarda, sobretudo com as crianças. Não conseguiria dedicar tempo e atenção a este projeto sem essa preciosa ajuda. Por último – e especialmente – agradeço ao Pedro, que abraçou as minhas dúvidas e a minha vontade, respeitando as decisões que tomei e o caminho que escolhi, fazendo-o a meu lado. Não há melhor companhia. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v O ACESSO À INFORMAÇÃO DE SAÚDE DEPOSITADA EM ESTABELECIMENTOS E SERVIÇOS PÚBLICOS O direito de acesso à informação administrativa – mormente à informação de saúde depositada em estabelecimentos e serviços públicos – é um direito fundamental, consagrado na Constituição da República Portuguesa e em legislação infraconstitucional. A informação de saúde é essencial para garantir a qualidade e a melhoria contínua na prestação de cuidados, para identificar eventuais falhas ou irregularidades, e para responsabilizar serviços e profissionais. No entanto, a proliferação e a dispersão de normas aplicáveis a pedidos de acesso à informação de saúde, de diversa índole e proveniência, tornam a sua análise complexa. A aplicação do direito de acesso à informação de saúde, depositada em estabelecimentos e serviços públicos, é um desafio que exige a permanente ponderação dos direitos e interesses em presença. A acrescer, vários fatores confluem para expectáveis alterações nesta matéria: a reforma em curso do SNS, a visão de uma União Europeia da Saúde e a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Espaço Europeu de Dados de Saúde, a transformação digital na saúde, bem como um possível robustecimento dos poderes da CADA. Palavras-chave: direito de acesso à informação , documentos administrativos , dados relativos à saúde, informação de saúde. vi ACCESS TO HEALTH INFORMATION HELD BY THE PUBLIC SECTOR The right of access to administrative information, particularly health information stored in public establishments and services, is a fundamental right, enshrined in the Constitution of the Portuguese Republic and in infra-constitutional legislation. Health information is essential to ensure the quality and continuous improvement of care, to identify any failures or irregularities, and to hold services and professionals accountable. However, the proliferation and dispersion of applicable regulations on requests for access to health information, of varying nature and origin, make their analysis complex. The application of the right of access to health information, stored in public establishments and services, is a challenge that requires the permanent balancing of rights and interests. In addition, several factors converge towards expected changes in this matter: the ongoing reform of the SNS, the vision of a European Health Union and the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Health Data Space, the digital transformation in health, as well as a possible strengthening of the powers of CADA. Keywords: right to access information, administrative documents, data concerning health, health information. 4 Estados-Membros à disponibilização da receita eletrónica transnacional e de resumos de saúde eletrónicos, a concretizar plenamente até 2025, foi assumido que o caminho visaria a partilha transnacional do Registo de Saúde Eletrónico do paciente, acessível em qualquer Estado-membro em que ele se encontre a cada momento, na língua falada nesse mesmo Estado-membro 13 . Com este contexto prévio, a emergência da crise pandémica de COVID-19 veio suscitar alguma reflexão sobre a distribuição de competências, em matéria de saúde, entre a UE e os Estados-Membros. De facto, sendo verdade que partilham competências ao nível da saúde pública, também é verdade que a responsabilidade pela proteção e melhoria da saúde cabe, em primeira linha, aos Estados-Membros 14 . Ora, no início do surto de COVID-19 na Europa, os Estados-Membros tomaram medidas unilaterais para proteger as suas populações (tal como a reintrodução de controlos fronteiriços) que afetaram a mobilidade das pessoas e perturbaram cadeias de abastecimento de bens e de fornecimento de serviços, sem que todavia tenham sido eficazes a vencer o vírus. A Comissão Europeia defendeu, assim, a construção de uma União Europeia da Saúde , referindo que unir forças dos Estados-Membros ajudará a superar as deficiências individuais e implementará a obrigação de assegurar um “elevado nível de proteção da saúde”, como definido na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) 15 . O Programa UE pela Saúde 2021-2027 , criado pelo Regulamento (UE) 2021/522, visa, entre outras medidas, apoiar “ações que promovam a transformação digital dos serviços de saúde e aumentem a interoperabilidade dos mesmos, incluindo o desenvolvimento de um espaço europeu de dados de saúde” 16 . Especificamente, o Programa enunciou como objetivos reforçar a utilização e reutilização de Constituição Brasileira de 1988 - um diálogo luso-brasileiro , Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2019, disponível em https://www.icjp.pt/publicacoes/pub/1/17698/view [31/10/2023], pp. 206-242. Necessariamente, a interoperabilidade concretiza-se em diversas dimensões: jurídica (de modo que a legislação não imponha obstáculos injustificados), organizativa (por via de acordos formais entre organizações), semântica (com a necessária normalização de nomenclaturas) e técnica (evitando interrupções ao funcionamento dos sistemas de informação) – cfr. Joana Covelo de ABREU, “Os princípios gerais da Administração Pública em linha na União Europeia e a análise do artigo 14º do CPA – revisitando as necessidades de literacia digital”, in Carla Amado Gomes et al . (coord.), Comentários ao Código do Procedimento Administrativo , vol. I, Lisboa, AAFDL, 2020, pp. 387-411. 13 Cfr. sítio eletrónico dos Serviços de Saúde Eletrónicos Transnacionais, em https://ec.europa.eu/health/ehealth/electronic_crossborder_healthservices_pt [30/09/2023] e UNIÃO EUROPEIA, A Minha Saúde @UE - Serviços de Saúde Eletrónicos Transnacionais na EU , Luxemburgo, União Europeia, 2020, disponível em https://op.europa.eu/en/publication-detail/- /publication/95a3c3db-fed8-11ea-b44f-01aa75ed71a1/language-en [31/10/2023]. 14 Cfr. alínea k) do n.º 2 do artigo 4º e alínea a) do artigo 6º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), disponível em https://eurlex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF [31/10/2023]. 15 Vide COMISSÃO EUROPEIA, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Construir uma União Europeia da Saúde: Reforçar a resiliência da UE face a ameaças sanitárias transfronteiriças , 2020, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0724&qid=1605690513438 [06/09/2022]; e, bem assim, o artigo 35º da CDFUE, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12016P/TXT&from=FR [31/10/2023]. 16 Cfr. considerando (18) do Regulamento (UE) 2021/522 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de março de 2021, disponível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021R0522&from=PT [31/10/2023]. 5 dados de saúde para a prestação de cuidados e para a investigação e inovação, e promover a adoção de ferramentas e serviços digitais, bem como a transformação digital dos sistemas de saúde, nomeadamente através do apoio à criação de um Espaço Europeu de Dados de Saúde (EEDS) 17 . No início de maio de 2022, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de regulamento relativo ao EEDS 18 . Caso esta proposta de regulamento seja aprovada e entre em vigor, passando a ser aplicável automática e uniformemente em todos os Estados-Membros, acarretará uma alteração muito significativa na forma como a informação de saúde é tratada na União Europeia, habilitando as pessoas a aceder e a controlar os seus próprios dados, podendo corrigi-los e completá-los, e a utilizá-los tanto no país de origem como noutros Estados-Membros, promovendo um verdadeiro mercado único de produtos e serviços de saúde digitais e proporcionando um quadro coerente para a utilização de dados de saúde para fins de investigação, inovação, elaboração de políticas públicas e de atividades regulatórias, tudo sob o signo da interoperabilidade 19 . A proposta de regulamento relativo ao EEDS, na alínea f) do n.º 2 do artigo 2º, define interoperabilidade como “a capacidade de as organizações, bem como as aplicações informáticas ou os dispositivos do mesmo fabricante ou de diferentes fabricantes, interagirem para alcançar objetivos mutuamente benéficos, envolvendo o intercâmbio de informações e conhecimentos, sem alterar o conteúdo dos dados, entre essas organizações, aplicações informáticas ou dispositivos, através dos processos que apoiam”. No considerando (72), a proposta assume claramente que “Para garantir o sucesso da aplicação transfronteiriça do EEDS, o Quadro Europeu de Interoperabilidade, destinado a assegurar a interoperabilidade jurídica, organizacional, semântica e técnica, deve ser considerado uma referência comum”. Em Portugal, vinha já sendo defendida a criação de um sistema de governança em saúde que possibilitasse a articulação entre o Serviço Nacional de Saúde (SNS) e os setores privado e social, permitindo uma visão holística do paciente e uma maior eficiência 20 . Não obstante, esse desígnio 17 Vide alínea f) do artigo 4º do Regulamento (UE) 2021/522. 18 Cfr. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Espaço Europeu de Dados de Saúde, apresentada em 03 de maio de 2022, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52022PC0197 [31/10/2023]. 19 Vide Carla BARBOSA e André Dias PEREIRA, “Interoperabilidade europeia de registos de saúde eletrónicos e segurança do paciente”, Cadernos IberoAmericanos de Direito Sanitário , 11(3), 2022, pp. 162-167. 20 Leia-se, a este propósito: “A partilha de informação, de uma forma eficiente, com qualidade e segurança, entre todos os agentes que operam nos sistemas de saúde é o grande objetivo a alcançar. (…) O cidadão, como dono do registo [Registo de Saúde Eletrónico], terá sob a sua responsabilidade autorizar o seu acesso e consulta pelos prestadores, sejam públicos, privados ou do setor social” – vide José Mendes RIBEIRO, Saúde Digital…, op. cit. , pp. 75-76. 6 conheceu algumas resistências, marcadamente ideológicas, como se intui do n.º 2 da Base 15 da nova Lei de Bases da Saúde, que apenas refere a interoperabilidade e interconexão dos sistemas no SNS 21 . Naturalmente, com o pano de fundo da proposta de regulamento relativo ao EEDS, a questão da interoperabilidade na saúde impôs-se para além da articulação entre os sistemas de saúde dos Estados-Membros da União Europeia. A interoperabilidade intranacional , rumo ao Registo de Saúde Único, que congregue informações do SNS, do setores privado e social, conheceu já os primeiros passos, com financiamento do Plano de Recuperação e Resiliência 22 . Ainda que alavancada pela transformação digital da saúde, a assunção da importância socioeconómica e das especificidades da informação de saúde decorre do aprofundamento de um reconhecimento anterior. A Convenção 108 do Conselho da Europa (agora Convenção 108+ ), concluída em 28 de janeiro de 1981 e cuja vigência se iniciou, em Portugal, no dia 1 de janeiro de 1994, constatou o fluxo crescente de dados pessoais suscetíveis de tratamento autonomizado, sem restrições fronteiriças, e assumiu a necessidade de conciliar a livre circulação de informação com a proteção dos direitos e das liberdades fundamentais, enquadrando os dados relativos à saúde como uma das categorias especiais de dados, previstas no seu artigo 6º 23 . O relatório explicativo que acompanhou o texto da Convenção, relativamente às categorias especiais de dados do artigo 6º (assumidamente uma lista não exaustiva), esclarecia que: “ While the risk that data processing is harmful to persons generally depends not on the contents of the data but on the context in which they are used, there are exceptional cases where the processing of certain categories of data is as such likely to lead to encroachments on individual rights and interests. Categories of data which in all member States are considered to be especially sensitive are listed in this article” 24 . 21 Cfr. Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=&nid=3197&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. 22 Cfr. sítio eletrónico da SPMS, E.P.E., “SPMS dá primeiro passo rumo ao Registo de Saúde Eletrónico único” [em linha], disponível em https://www.spms.min-saude.pt/2023/02/spms-da-primeiro-passo-rumo-ao-registo-de-saude-eletronico-unico/ [31/10/2023]. 23 Cfr. Convenção para a Proteção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Caráter Pessoal – Convenção 108 do Conselho da Europa, o primeiro instrumento internacional juridicamente vinculativo atinente à proteção de dados pessoais de pessoas singulares, atualizado em 2018, através do protocolo de alteração STCE n.º 223, sendo agora abreviadamente referida como Convenção 108+ , disponível em https://rm.coe.int/cmconvention-108-portuguese-version-2756-1476-7367-1/1680aa72a2 [31/10/2023]. 24 Vide CONSELHO DA EUROPA, Explanatory Report to the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data, Estrasburgo, 1981, disponível em https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016800ca434 [31/10/2023]. 7 No âmbito da UE, a Diretiva n.º 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho 25 , transposta para a ordem jurídica portuguesa pela Lei n.º 67/98, de 26 de outubro 26 , qualificava os dados relativos à saúde como uma categoria especial de dados ou dados sensíveis 27 , suscetíveis de, pela sua natureza, porem em causa as liberdades fundamentais ou o direito à vida privada do seu titular. A consagração da proteção de dados pessoais como direito fundamental 28 , juridicamente vinculativo como Direito primário da UE desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, no início de 2009, e uma acentuada dessintonia na transposição da Diretiva n.º 95/46/CE pelos Estados-Membros, agravada pelo incremento sem precedentes da recolha e partilha de dados em linha, contribuíram decisivamente para que, em 2012, se iniciasse a reforma do quadro jurídico aplicável à proteção de dados pessoais na União, tendo como ponto focal a proposta, pela Comissão Europeia, de um regulamento tendente a harmonizar e reforçar as regras nessa matéria 29 . Essa reforma concretizar-se-ia, em 2016, com a aprovação da Diretiva (UE) 2016/680, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou de execução de sanções penais (também designada Diretiva sobre a Proteção de Dados na Aplicação da Lei) 30 , e, notadamente, pela aprovação do Regulamento (UE) 2016/679 (doravante 25 Cfr. Diretiva n.º 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/ALL/?uri=celex%3A31995L0046 [31/10/2023]. 26 Cfr. Lei n.º 67/98, de 26 de outubro – Lei da Proteção de Dados Pessoais, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=156&tabela=leis [31/10/2023]. 27 A expressão “dados sensíveis” resulta do considerando (34) da Diretiva n.º 95/46/CE e foi adotada pelo artigo 7º da Lei n.º 67/98, de 26 de outubro. 28 Cfr. n.º 1 do artigo 8º da CDFUE. 29 Leia-se, na exposição de motivos da proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados), disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=COM:2012:0011:FIN [31/10/2023]: “A Diretiva 95/46/CE, o instrumento principal da atual legislação da UE em matéria de proteção de dados pessoais, foi adotada em 1995 com dois objetivos em vista: proteger o direito fundamental à proteção de dados e assegurar a livre circulação de dados pessoais entre os Estados-Membros. (…) A rápida evolução tecnológica criou novos desafios em matéria de proteção de dados pessoais. A partilha e a recolha de dados registaram um aumento espetacular. As novas tecnologias permitem às empresas privadas e às entidades públicas a utilização de dados pessoais numa escala sem precedentes no exercício das suas atividades. (…) O atual quadro jurídico continua a ser válido quanto aos seus objetivos e princípios, mas não permitiu evitar uma fragmentação na execução da proteção dos dados pessoais na União Europeia, bem como a insegurança jurídica e o sentimento generalizado na opinião pública de que subsistem riscos significativos, particularmente nas atividades em linha. É por isso altura de adotar um quadro jurídico de proteção dos dados mais sólido e coerente na UE, apoiado por uma aplicação rigorosa das regras, que permita à economia digital desenvolver-se em todo o mercado interno, às pessoas singulares controlar os seus próprios dados, bem como reforçar a segurança jurídica e prática para os operadores económicos e as entidades públicas”. 30 Cfr. Diretiva (UE) 2016/680 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou execução de sanções penais, e à livre circulação desses dados, e que revoga a Decisão-Quadro 2008/977/JAI do Conselho, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016L0680&from=HU [31/10/2023]. Esta Diretiva foi transposta, para o ordenamento jurídico português, por via da Lei n.º 59/2019, de 08 de agosto, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=&nid=3123&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. 8 RGPD) 31 , que revogou a Diretiva n.º 95/46/CE e fixou o quadro geral da União Europeia em matéria de proteção de dados pessoais. O RGPD entrou em vigor em 25 de maio de 2016 e passou a ser direta e automaticamente aplicável em todos os Estados-Membros a partir de 25 de maio de 2018 32 , embora tenha deixado a especificação de alguns aspetos à discricionariedade do legislador nacional de cada Estado-membro. A Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto (LPDP), veio assegurar a execução do RGPD na ordem jurídica portuguesa, regulando matérias não previstas naquele ato jurídico da União e densificando outras que aí não tivessem sido intencionalmente detalhadas 33 34 . No que diz respeito aos dados relativos à saúde, o RGPD manteve a sua qualificação como categoria especial de dados pessoais e um regime-regra de proibição de tratamento (n.º 1 do artigo 9º), com exceções concretamente previstas, a que nos reportaremos adiante. O RGPD consubstancia a «“europeização” da proteção de dados pessoais», na feliz expressão de GRAÇA CANTO MONIZ, que realça a dupla dimensão deste quadro normativo, expressa, aliás, no teor do seu artigo 1º: uma dimensão jusfundamental, que visa o reforço dos direitos fundamentais das pessoas singulares, especialmente do direito à proteção de dados pessoais, face a um contexto digital com mais riscos e desafios; e uma dimensão económica ou “integracionista”, que aponta para o significativo valor económico da livre circulação dos dados no espaço europeu 35 . Aprofundando a defesa do valor económico dos dados, a Estratégia Europeia para os Dados pretende impulsionar a liderança da UE numa sociedade em que estes se multiplicam e têm um efeito 31 Cfr. Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (RGPD), disponível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016R0679#d1e3001-1-1 [31/10/2023]. 32 A propósito da aplicabilidade do RGPD, leia-se: “Foi como se o cidadão europeu, à semelhança da princesa adormecida do conto infantil, tivesse despertado de um sono profundo para descobrir que o valor da retribuição que aufere, bem como o som da sua voz registada para permitir o acesso a uma conta bancária, ou o registo das compras que efetua e dos meios de pagamento que utiliza, mas também a sua história clínica, as suas dívidas e créditos, o seu curriculum vitae, etc. são tudo dados de caráter pessoal, pois estando associados a uma pessoa singular, permitem identificá-la. (…) Ainda um tanto espantado, o cidadão europeu procura agora saber por que razão os seus dados são tão apetecíveis (não fazia ideia!). (…) A razão é simples: a livre circulação de dados é indispensável para o desenvolvimento da chamada economia digital” – vide Alessandra SILVEIRA e Pedro FROUFE, “Do mercado interno à cidadania de direitos: a proteção de dados pessoais como a questão jusfundamental identitária dos nossos tempos”, UNIO – EU Law Journal , 4(2), 2018, pp. 4-20. 33 Cfr. Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto – Lei da Proteção de Dados Pessoais, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=&nid=3118&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023], que revogou a Lei n.º 67/98, de 26 de outubro. 34 Não sem fortíssimas críticas. Atenda-se, a este respeito, à Deliberação n.º 494/2019 da Comissão Nacional de Proteção de Dados (doravante CNPD), disponível em https://www.cnpd.pt/decisoes/historico-de-decisoes/?year=2019&type=&ent= [31/10/2023], que, considerando algumas normas da LPDP desconformes com o RGPD, e invocado o princípio do primado do Direito da União sobre o Direito nacional, deliberou desaplicá-las, nas situações de tratamento de dados pessoais que viesse a apreciar. Sobre o princípio do primado do Direito da União, cfr. Carla FARINHAS, “O princípio do primado do Direito da União sobre o Direito nacional e as suas implicações para os órgãos jurisdicionais nacionais”, Julgar , 35, 2018, pp. 71-89. 35 Vide Graça Canto MONIZ, Manual de Introdução à Proteção de Dados Pessoais , Coimbra, Almedina, 2023, pp. 12-16. 9 propulsor, assumindo que visa a livre circulação de dados em todos os setores, em benefício de empresas, investigadores e administrações públicas 36 . Esse desígnio não deixa também de estar inscrito na proposta de regulamento relativo ao EEDS 37 - que é, aliás, a primeira proposta setorial específica do espaço comum europeu de dados . A par do ecossistema dinâmico e evolutivo que tem reforçado a economia de dados, mas balizado com a imprescindível proteção dos dados pessoais, o robustecimento dos regimes democráticos acarretou uma crescente pressão sobre os Governos e as entidades públicas, no sentido de se tornarem mais transparentes . A transparência configurou-se como um “princípio e uma qualidade conatural a um modelo administrativo democrático, aberto à Sociedade e à participação dos particulares” 38 . E, inevitavelmente, o direito de acesso à informação administrativa é “um dos pilares centrais da transparência administrativa” 39 . O cerne da disciplina jurídica do direito geral de acesso à informação administrativa ou direito de acesso à informação administrativa não procedimental encontra-se plasmado na Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (LADA) 40 . O n.º 3 do artigo 1º da LADA determina especificamente que o acesso aos dados ou à informação de saúde, depositados em estabelecimentos e serviços públicos, se rege pela referida Lei, sem prejuízo do regime legal de proteção de dados pessoais. 36 Cfr. COMISSÃO EUROPEIA, Estratégia Europeia para os Dados [em linha], disponível em https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities2019-2024/europe-fit-digital-age/european-data-strategy_pt [31/10/2023] e, com a assumida crítica de uma secundarização do papel dos titulares dos dados, Tiago Branco da COSTA, “O altruísmo (económico?) de dados: breves considerações sobre o Espaço Europeu de Dados de Saúde e a proteção de dados pessoais”, in Sofia Pinto de Oliveira e Patrícia Jerónimo (ed.), Liber Amicorum Benedita Mac Crorie , volume II, Braga, UMinho Editora, 2022, pp. 613-643. 37 Leia-se, no âmbito das razões e objetivos da proposta: “O seu objetivo geral é assegurar que as pessoas singulares na UE tenham, na prática, um maior controlo sobre os seus dados de saúde eletrónicos. Visa igualmente assegurar um quadro jurídico constituído por mecanismos de governação fiáveis da UE e dos Estados-Membros e um ambiente de tratamento seguro, permitindo assim aos investigadores, inovadores, decisores políticos e entidades reguladoras a nível da UE e dos Estados-Membros aceder a dados de saúde eletrónicos pertinentes, a fim de promover um melhor diagnóstico, tratamento e bem-estar das pessoas singulares e conduzir a políticas mais adequadas e bem fundamentadas. Além disso, visa contribuir para um verdadeiro mercado único dos produtos e serviços de saúde digitais, por intermédio da harmonização das regras, aumentando desta forma a eficiência dos sistemas de saúde”. 38 Vide Juliana Ferraz COUTINHO, “A transparência administrativa e o acesso à informação pessoal”, in AAVV., IX Encontro de Professores de Direito Público, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, p. 148. 39 Vide Sérgio PRATAS, Transparência do Estado, Administração Aberta e Internet , Lisboa, INA, 2013, p. 65. 40 Cfr. Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que aprovou o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, revogando os dois diplomas anteriormente em vigor (de acesso aos documentos administrativos e de acesso à informação sobre ambiente), disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=&nid=2591&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. Pese embora a sigla LADA dissesse anteriormente respeito apenas ao diploma que regulava o acesso aos documentos administrativos, o seu uso generalizou-se e enraizou-se, pelo que nos reportaremos a esta Lei n.º 26/2016 como LADA, ainda que este diploma englobe também o acesso à informação ambiental e à reutilização da informação administrativa. A Lei n.º 26/2016, tal como os anteriores diplomas de acesso à informação administrativa e à informação ambiental, assume visar transpor a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiental, e, mais concretamente no que aqui respeita, a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do setor público – disponível em https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:345:0090:0096:pt:PDF [31/10/2023]. A Diretiva (UE) 2019/1024, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1024&from=en [31/10/2023], relativa aos dados abertos e à reutilização de informações do setor público, revogou a Diretiva 2003/98/CE, face às alterações substanciais que esta sofreu. O prazo de transposição da Diretiva estendia-se até 17/07/2021 e a transposição para a ordem jurídica nacional ocorreu por via da terceira alteração à atual LADA, ocorrida por força da Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto. 10 Uma tal referência aos dados ou à informação de saúde depositados em estabelecimentos ou serviços públicos não é uma questão menor. Quer nos diversos Estados-Membros da UE 41 , quer em Portugal, pese embora os sistemas de saúde integrem os setores privado e social, estruturam-se fundamentalmente em torno do setor público e da relação jurídico-administrativa de prestação de cuidados de saúde 42 . A este propósito, sublinhe-se que a própria Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra que o direito fundamental à saúde se realiza através “de um serviço nacional de saúde universal e geral e (…) tendencialmente gratuito” (alínea a) do n.º 2 do artigo 64º). A obrigação positiva, de facere , que resulta do quadro constitucional perpassou, necessariamente, para a Lei de Bases da Saúde, que evidenciou, no n.º 1 da Base 6, o papel central do setor público no sistema de saúde, determinando que “A responsabilidade do Estado pela realização do direito à proteção da saúde efetiva-se primeiramente através do SNS e de outros serviços públicos”. A reforma em curso do SNS, com a decorrente mudança dos atores do setor público da Saúde importará, necessariamente, uma redefinição de papéis e de circuitos na resposta aos pedidos de acesso à informação de saúde. Se, até agora, esses pedidos de acesso à informação foram sempre analisados e respondidos separadamente, ao nível dos cuidados de saúde primários e dos cuidados diferenciados (hospitalares), a partir de 1 de janeiro de 2024 pretende-se integrar ACeS, hospitais e centros hospitalares em Unidades Locais de Saúde, E.P.E., o que implicará uma simplificação na resposta aos pedidos, com a expectável redução do número de interlocutores 43 . Se dúvidas houvesse quanto ao âmbito de aplicação objetivo da LADA, a própria LPDP, no seu artigo 26º, remete para aquele diploma o acesso a documentos administrativos que contenham dados 41 Cfr. COMISSÃO EUROPEIA, Comunicação Da Comissão Ao Parlamento Europeu, Ao Conselho, Ao Comité Económico E Social Europeu E Ao Comité Das Regiões – Saúde Em Linha – Melhorar Os Cuidados De Saúde Para Os Cidadãos Europeus: Plano De Acção Para Um Espaço Europeu Da Saúde Em Linha , 2004, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52018DC0233 [31/10/2023], quando assume que “o sector da saúde na Europa é predominantemente um sector de serviços públicos”. 42 Cfr., sobre a relação jurídico-administrativa de prestação de cuidados de saúde, José Manuel Sérvulo CORREIA, “As Relações Jurídicas Administrativas de Prestação de Cuidados de Saúde”, in José Duarte Nogueira et al . (org.), Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha , volume III, Coimbra, Almedina, 2010, pp. 529-565; e Maria João ESTORNINHO e Tiago MACIEIRINHA, Direito da Saúde - Lições, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2014, pp. 207 e ss.. A relação jurídica que se estabelece entre os cidadãos e os estabelecimentos e serviços integrados no SNS a que acedem é uma relação jurídico-administrativa de prestação de cuidados de saúde, determinada por permissão normativa de origem legal ou até mesmo constitucional, de natureza eminentemente obrigacional (uma vez que se reconduz, no essencial, a deveres de prestar). Diversamente, a relação dos cidadãos com os estabelecimentos de saúde dos setores privado e social tem natureza contratual – ou seja, a sua fonte é o acordo de vontades das partes. 43 A aprovação do novo Estatuto do SNS, através do Decreto-lei n.º 52/2022, de 4 de agosto – disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=3557&tabela=leis&so_miolo= [31/10/2023] –, implicou alterações de fundo à missão das Administrações Regionais de Saúde, que passaram de institutos públicos prestadores de cuidados de saúde (através dos respetivos Agrupamentos de Centros de Saúde, enquanto serviços desconcentrados daquelas) a entidades gestoras do setor da Saúde. Aos Agrupamentos de Centros de Saúde (ACeS), agora institutos públicos de regime especial, por força do n.º 1 do artigo 33º do Estatuto do SNS, incumbe garantir a prestação de cuidados de saúde primários à população de uma concreta circunscrição geográfica. Esta redefinição de papéis será meramente transitória, face à prevista criação de 31 Unidades Locais de Saúde, E.P.E., a juntar-se às 8 já existentes, que implicará a agregação de cuidados de saúde primários e de cuidados diferenciados, sob a direção de um único conselho de administração, e à anunciada extinção das Administrações Regionais de Saúde. Cfr. Nova organização dos cuidados de saúde: conheça a grande reforma do SNS para 2024 , disponível em https://www.portugal.gov.pt/pt/gc23/comunicacao/noticia?i=novaorganizacao-dos-cuidados-de-saude-conheca-a-grande-reforma-do-sns-para-2024 [31/10/2023]. 11 pessoais 44 . Esta clarificação visou colocar um ponto final na disputa de competências entre a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), entidade administrativa independente que funciona junto da Assembleia da República e a quem compete velar pela aplicação da LADA, e a CNPD, a quem compete salvaguardar pelo disposto no RGPD e na LPDP. O ponto alto desse dissídio encontra-se vertido na Deliberação n.º 241/2014 da CNPD, na qual esta entidade administrativa independente afirmou que o acesso a dados pessoais, independentemente da natureza pública ou privada da entidade responsável pelo tratamento dos dados, se regeria pela LPDP, cabendo à própria CNPD conhecer e decidir os pedidos de acesso, e sugerindo à Assembleia da República a revogação da LADA então em vigor. Curiosamente, no próprio texto daquela Deliberação n.º 241/2014 da CNPD era possível ler-se – em jeito de crítica – o reconhecimento de que a CADA não dispõe “dos poderes imprescindíveis à tutela efetiva do direito de acesso”. E, de facto, contrariamente à CNPD, que detém verdadeiros poderes de autoridade 45 , a CADA (à exceção de um insipiente e pouco eficaz regime sancionatório 46 ) apenas emite pareceres, não obrigatórios e não vinculativos (artigo 30º e artigo 16º, n.º 5). Até à data, o papel da CADA tem-se construído, assim, em torno “da capacidade de convencimento que a sua doutrina recolha nos diversos intervenientes” 47 . O robustecimento dos poderes da CADA tem vindo a ser reclamado por diversas entidades 48 . Nesse sentido, encontra-se em discussão o Projeto de Lei 592/XV/1 49 , que pretende proceder à quarta alteração à LADA, atribuindo efeitos vinculativos às deliberações da CADA e possibilitando-lhe aplicar sanções pecuniárias compulsórias aos titulares dos órgãos, quando se verifique o incumprimento dessas deliberações. 44 Cfr. Deliberação n.º 241/2014 da CNPD, de 28 de janeiro, disponível em https://www.cnpd.pt/media/akqlbxvl/20140128_cnpd_delib241.pdf [31/10/2023]. 45 Cfr. artigos 3º, 4º, n.º 1, e 6º da LPDP, artigo 58º do RGPD e artigo 35º, n.º 2, da CRP. 46 De notar que o regime sancionatório da LADA (artigos 36º e 37º) tem como destinatárias as pessoas singulares ou coletivas que pretendam aceder ou acedam a documentos e informações detidos pelas entidades abrangidas pela Lei, em determinadas condições, inexistindo qualquer sanção dirigida às entidades requeridas que infrinjam o regime jurídico do acesso à informação administrativa não procedimental. 47 Vide Alberto Augusto OLIVEIRA, “A CADA no acesso aos dados e na sua proteção”, Revista de Direito Administrativo , 8, 2020, p. 55, onde se pode ler, ainda, que “a história da CADA mostra que a escolha legislativa foi sempre a de afirmá-la como um Ombudsman , provedor, defensor do povo, de natureza colegial”. 48 Veja-se, entre outros, a associação de utilidade pública Transparência e Integridade, Associação Cívica, integrada no movimento internacional Transparency International – cfr., a propósito, o sítio eletrónico da associação, em https://transparencia.pt/ [31/10/2023]. 49 Cfr. detalhes da iniciativa em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=152532 [31/10/2023]. O Parecer proferido pela CNPD, relativo a este Projeto de Lei, denota o apaziguamento nas historicamente atribuladas relações entre as duas entidades administrativas independentes – CADA e CNPD. Não obstante, outros pareceres, de outras entidades, foram claramente desfavoráveis a esta alteração à LADA. 12 Um possível (e imprescindível) reforço de poderes da CADA contribuirá para o densificar desta matéria – desde logo porque, sendo o acesso dos cidadãos a esta entidade exercido gratuitamente, por meio de queixa, é previsível que amplie o seu papel como primeiro reduto de defesa do direito de acesso à informação administrativa não procedimental 50 . Pelo que vem dito, não será inadequado afirmar-se que o acesso à informação de saúde se encontra num emaranhado jurídico nem sempre fácil de descortinar – e, mais ainda, quando são maioritariamente não juristas que diariamente se deparam com pedidos de acesso à informação, de diversas proveniências, que geram dúvidas relacionadas com a licitude dos mesmos, a legitimidade do(s) requerente(s), os limites materiais da informação a disponibilizar, entre outras. O presente trabalho não incidirá sobre pedidos de reutilização de dados ou de informação de saúde, premente para fins de investigação científica. Pese embora seja incontornável a sua relevância para a melhoria do estado de saúde das populações, as especificidades que acarreta, e que demandam a integração de regimes jurídicos setoriais, bem como a densificação do quadro jurídico europeu, operada pela Diretiva (UE) 2019/1024, justificariam, por si só, um tratamento autónomo 51 . 50 Ainda assim, antevê-se que possa gerar assimetrias, sobretudo em questões que contendam com o dever de segredo dos profissionais de saúde. 51 Em defesa da geralmente desconsiderada reutilização da informação administrativa (embora não especificamente da reutilização de dados ou informação de saúde), leia-se Jorge PAÇÃO, “A reutilização da informação administrativa”, in Tiago Fidalgo de Freitas e Pedro Delgado Alves (org.), O Acesso à Informação Administrativa , Coimbra, Almedina, 2021, pp. 341-372. 13 II. INFORMAÇÃO DE SAÚDE, DADOS DE SAÚDE, INFORMAÇÃO MÉDICA E PROCESSO CLÍNICO 1. Enquadramento conceptual Embora sejam frequentemente utilizados de forma indistinta, os conceitos de dados e de informação não são coincidentes. Dados correspondem a factos, observações ou registos no seu estado bruto, de natureza qualitativa ou quantitativa, mas sem significado ou relevância em si mesmos. Informação diz respeito a um conjunto de dados agrupados, organizados, analisados e interpretados, de modo a dele se extraírem perceções, padrões ou relacionamentos significativos. Simplisticamente: dados são a matéria-prima da informação e esta corresponde a dados tratados 52 . Dir-se-á, assim, que os processos de tomada de decisão em saúde carecem de informação e esta carece de dados . A opção pela expressão informação de saúde , no âmbito do presente trabalho, radica no facto de que os dados, depositados nos estabelecimentos e serviços públicos, relativos à saúde de um titular, estão agrupados e foram (ou estarão em vias de ser) analisados e interpretados, sendo-lhes atribuída uma determinada significância ou insignificância. Não obstante, reconhece-se que, no plano normativo internacional, da UE e nacional, as opções terminológicas têm sido distintas. No quadro do Conselho da Europa, a Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e da Dignidade do Ser Humano face às aplicações da Biologia e da Medicina (usualmente referida como Convenção de Oviedo 53 ), sob a epígrafe “vida privada e direito à informação”, consagra, no artigo 10º, que: 1. “Qualquer pessoa tem direito ao respeito da sua vida privada no que toca a informações relacionadas com a sua saúde. 52 Cfr., por todos, Ralph M. STAIR e George W. REYNOLDS, Principles of Information Systems , 14º edição, Boston, Cengage, 2021, p. 174. 53 Vide Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e da Dignidade do Ser Humano face às Aplicações da Biologia e da Medicina – Convenção sobre os Direitos Humanos e da Biomedicina, aberta à assinatura dos Estados-Membros do Conselho da Europa em Oviedo, em 4 de abril de 1997, aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 1/2001, de 3 de janeiro, e em vigor, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_estrutura.php?tabela=leis&artigo_id=selected&nid=1644&nversao=&tabela=leis&so_miolo= [31/10/2023]. 20 os antecedentes familiares do doente (concretamente as doenças dos familiares) para uma completa anamnese 75 . Na expressão de VERA LÚCIA RAPOSO e INÊS RIBERA, “O processo clínico traduz um diário do paciente. Dele devem constar a anamnese, o diagnóstico, o registo dos meios complementares de diagnóstico e terapêutica realizados, a medicamentação prescrita e seu doseamento, incidentes adversos ocorridos, formulários de consentimento informado e de alta médica voluntária, bem como conversas relevantes tidas com o paciente” 76 . É, pois, o repositório, o suporte material, digital ou físico, da informação de saúde . O n.º 3 do artigo 5º da LIS estabelece que o processo clínico deve conter “toda a informação médica disponível que diga respeito à pessoa”, sendo nele inscrita “pelo médico que tenha assistido a pessoa ou, sob supervisão daquele, por outro profissional igualmente sujeito ao dever de sigilo” (n.º 4) 77 . A obrigação de registo da informação constitui um instrumento de garantia de uma prestação de cuidados de saúde de qualidade e de uma maior segurança no tratamento, sobretudo “atendendo à complexidade da medicina contemporânea, ao elevado número de intervenientes em processos diagnósticos e terapêuticos” 78 . A função primacial do registo da informação de saúde é, portanto, de natureza assistencial. Não obstante, o registo visa também a otimização da gestão dos serviços de saúde, o controlo de custos (evitando a repetição supérflua de meios complementares de diagnóstico) e a fundamentação dos pagamentos devidos 79 . Ainda que tal não corresponda à sua utilização primária, o processo clínico é de superlativa importância como meio probatório, no caso de litígio judicial. No âmbito da responsabilidade médica, a falta, a alteração, a inexatidão ou a incompletude do processo clínico pode determinar a inversão do 75 Cfr. J.A. Esperança PINA, Ética, Deontologia e Direito Médico , Lisboa, Lidel, 2013, p. 136. 76 Vide Vera Lúcia RAPOSO e Inês RIBERA, “O registo no processo clínico: Um novo enfoque das obrigações médicas”, Flash Informativo , Vieira de Almeida & Associados – Sociedade de Advogados R.L., 2013, disponível em https://www.vda.pt/xms/files/v1/Newsletters/Flash_Saude__O_registo_no_processo_clinico_Um_novo_enfoque_das_obrigacoes_medicas_-05.03.2013-.pdf [31/10/2023]. 77 A manutenção da expressão “sob supervisão daquele” (médico) tem suscitado críticas e deve “ser objeto das necessárias cautelas interpretativas”, por se considerar que contende com a autonomia própria de cada profissão de saúde e com o princípio da complementaridade funcional entre profissionais de saúde, em especial no tocante ao exercício da profissão de enfermeiro – vide , embora com enfoque no n.º 5 do artigo 5º da LIS, que mantém a mesma expressão no âmbito da possibilidade de consulta do processo clínico, Cláudia MONGE, “Acesso à informação de saúde…”, op. cit ., p. 564. 78 Vide Rui CASCÃO, “O Dever de Documentação do Prestador de Cuidados de Saúde e a Responsabilidade Civil”, Lex Medicinae , ano 4, n.º 8, 2007, pp. 27-35. 79 Cfr. André Gonçalo Dias PEREIRA, “Dever de Documentação, Acesso ao Processo Clínico e sua Propriedade: Uma perspectiva europeia”, Revista Portuguesa do Dano Corporal , 16, 2006, pp. 9-24. 21 ónus da prova, ficando o médico prejudicado no plano probatório (n.º 2 do artigo 344º do Código Civil) 80 . O dever de registo é não apenas um dever legal, mas também um dever de cuidado do médico 81 . O Regulamento de Deontologia Médica 82 determina expressamente que, seja qual for o enquadramento da sua atividade profissional, o médico “deve registar, de forma clara e detalhada, os resultados que considere relevantes das observações clínicas dos doentes a seu cargo, conservando-os ao abrigo de qualquer indiscrição, de acordo com as normas do segredo médico” (n.º 1 do artigo 40º). Enquanto dever deontológico, a sua infração constitui motivo para responsabilidade disciplinar 83 . Similarmente, a alínea d) do artigo 104º do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros 84 , no âmbito dos deveres deontológicos desta profissão, determina que o enfermeiro assegura a continuidade de cuidados, “registando com rigor as observações e as intervenções realizadas”. As normas da deontologia profissional dos enfermeiros constam do capítulo VI do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, constituindo, por isso, um dos casos atípicos em que a definição dos deveres próprios do 80 Leia-se, a propósito, o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 27/11/2018, proferido no âmbito do Processo n.º 18450/16.9T8LSB.L1-7 e disponível em http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/b0c080ed81c81ef88025838d00607ce9?OpenDocument [31/10/2023], quando refere: “Parece estar sedimentada a inversão do ónus da prova em situações de documentação incompleta ou errada. Tendo o médico o dever de documentar toda a actividade clínica e terapêutica, se não cumprir tal dever ou não o cumprir correctamente, terá lugar uma inversão do ónus da prova a favor do paciente, desde que as dificuldades para esclarecer a matéria de facto não possam ser ultrapassadas por causa dessa falta de documentação (…). Na verdade, a prova documental assume especial relevância nos processos de responsabilidade médica atento o dever de documentação a que o profissional está sujeito e que existe independentemente de se estar ou não perante um contrato entre médico e paciente, dado que contende com os deveres acessórios de segurança a que as partes estão adstritas no contexto da tutela geral da personalidade. Por outro lado, são as próprias regras da profissão de médico que impõem a manutenção de um registo do acompanhamento que é feito ao doente, desde consultas, exames, tratamentos e tudo aquilo que possa ser clinicamente relevante”. 81 Vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “Dever de Documentação...”, op. cit ., pp. 9-24. 82 Cfr. Regulamento n.º 707/2016, de 21 de julho, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2649&tabela=leis&ficha=1&pagina=1&so_miolo= [31/10/2023], que introduz também o conceito de ficha clínica como aquela que contém o “registo dos dados clínicos do doente, das anotações pessoais do médico e tem como finalidade a memória futura e a comunicação entre os profissionais que tratem o doente” (n.º 2 do artigo 40º). A propósito, leia-se o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, proferido em 15/10/2013 no âmbito do Processo n.º 405/13.7TBCBR.C1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/8fe0e606d8f56b22802576c0005637dc/e295b02c1ca247e680257c22005ac95b?OpenDocument [31/10/2023], quando refere: «Da leitura destas normas decorre que qualquer registo, informatizado ou não, que contenha informação de saúde sobre doentes ou seus familiares deve integrar o processo clínico do doente, que contém toda a informação médica disponível que diga respeito à pessoaseu estado de saúde, evolução, exames realizados, terapêuticas administradas, intervenções realizadas, etc. Nestes termos, não pode deixar de considerar-se que tanto as fichas clínicas elaboradas pelo médico, como as meras anotações pessoais que contenham informação de saúde sobre o paciente, integram o seu processo clínico - é que, também estas, não deixam de ser registos com informação de saúde sobre o doente. (…) “As exigências subjacentes à necessidade da existência de um processo clínico impõem, em nosso entender de forma inelutável que o mesmo seja único, isto é que apenas existe um só repositório de toda a informação clínica do doente.”». 83 GUILHERME DE OLIVEIRA, numa reflexão produzida num quadro jurídico diferente mas a que importa ainda atender, referiu que as normas deontológicas correspondem à “definição das exigências que se podem fazer ao médico, em matéria de diligência e de cuidado de preparação técnica”, promovem a definição de “ standards de comportamento exigíveis”, chamando a atenção para a responsabilização disciplinar pela sua infração, mas também para o seu papel de “auxiliar decisivo” aos Tribunais – vide Guilherme de OLIVEIRA, “Auto-regulação profissional dos médicos”, Revista de Legislação e de Jurisprudência , n.º 3923, 2001, pp. 34-40. 84 Cfr. Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, publicado em anexo ao Decreto-lei n.º 104/98, de 21 de abril, disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=&nid=1845&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. 22 desempenho e a orientação da conduta destes profissionais não foram deixadas ao poder regulamentar da respetiva Ordem, mas emanaram do próprio órgão legislativo formal 85 . Paradoxalmente, no que respeita às normas deontológicas dos psicólogos, na verdade estão consagrados limites aos registos que possam ser efetuados, e não um dever de registo. Concretamente, o ponto 2.2 do princípio específico n.º 2 do Código Deontológico da Ordem dos Psicólogos Portugueses determina que “Os/as psicólogos/as recolhem e registam apenas a informação estritamente necessária sobre o cliente, de acordo com os objetivos em causa” 86 . A proposta de regulamento relativo ao EEDS introduz uma novidade nesta matéria, impondo, aos profissionais de saúde, o dever de assegurar que “os dados de saúde eletrónicos pessoais das pessoas singulares que tratam sejam atualizados com informações relativas aos serviços de saúde prestados” (alínea b) do n.º 1 do artigo 4º). De igual modo, acrescenta, no n.º 1 do artigo 7º, que passa a recair sobre os Estados-Membros o dever de “assegurar que os profissionais de saúde registam sistematicamente, no formato eletrónico, num sistema de RSE [Registo de Saúde Eletrónico] os dados de saúde pertinentes”, respeitantes aos serviços de saúde prestados. 2. A questão da propriedade da informação de saúde MARIA JOÃO ESTORNINHO e TIAGO MACIEIRINHA sintetizaram lapidarmente: “O direito à informação dos doentes não está apenas funcionalizado ao exercício do direito ao consentimento, existindo para além dele. Não é difícil perceber porquê. Sendo a informação relativa ao estado de saúde um elemento fundamental da identidade da pessoa – da tomada de consciência acerca da sua situação atual e do 85 A este propósito, leia-se: “Os Códigos Deontológicos são talvez as expressões mais conhecidas de auto-regulação. Eles condensam, sobretudo, os deveres que o grupo profissional reconhece como próprios do seu desempenho. Não é de esperar que estes códigos contenham normas que definam direitos dos doentes – a lei formal encarrega-se disto; simultaneamente com a definição de deveres, é natural encontrar recomendações sobre a conduta em casos concretos que exijam ponderações difíceis de carácter ético. Os códigos deontológicos são normalmente elaborados com base numa legitimação dada por um órgão legislativo formal” [através da aprovação prévia do Estatuto da associação pública profissional por esse órgão legislativo, que lhe concede o direito de elaborar o respetivo Código Deontológico] – vide Guilherme de OLIVEIRA, “Auto-regulação…”, op. cit ., p. 36. 86 Cfr. Regulamento n.º 637/2021, de 13 de julho - Código Deontológico da Ordem dos Psicólogos Portugueses, disponível em https://www.ordemdospsicologos.pt/ficheiros/documentos/regulamento_nao_637_2021.pdf [31/10/2023]. Atento o artigo 5º da LIS, dir-se-á que também estes profissionais têm um dever de registo. 23 seu futuro –, o paciente tem o direito de a conhecer, mesmo que não esteja em causa a prática de qualquer intervenção médica” 87 . A preocupação do legislador nacional com o direito de o próprio titular aceder à sua informação de saúde perpassa por diversas disposições, consagrando-se como um verdadeiro “direito a saber” 88 . Desde logo, a alínea g) do n.º 1 da Base 2 da Lei de Bases da Saúde estabelece o direito das pessoas a “aceder livremente à informação que lhes respeite, sem necessidade de intermediação de um profissional de saúde, exceto se por si solicitado”. Reforçando o alcance deste direito, o n.º 1 da Base 15 proclama que “A informação de saúde é propriedade da pessoa”. Sob a epígrafe “propriedade da informação de saúde”, o artigo 3º da LIS desenvolve essa ideia e concretiza que: 1. “A informação de saúde, incluindo os dados clínicos registados, resultados de análises e outros exames subsidiários, intervenções e diagnósticos, é propriedade da pessoa, sendo as unidades do sistema de saúde os depositários da informação, a qual não pode ser utilizada para outros fins que não os da prestação de cuidados e a investigação em saúde e outros estabelecidos pela lei. 2. O titular da informação de saúde tem o direito de, querendo, tomar conhecimento de todo o processo clínico que lhe diga respeito, salvo circunstâncias excepcionais devidamente justificadas e em que seja inequivocamente demonstrado que isso lhe possa ser prejudicial, ou de o fazer comunicar a quem seja por si indicado. 3. O acesso à informação de saúde por parte do seu titular, ou de terceiros com o seu consentimento ou nos termos da lei, é exercido por intermédio de médico, com habilitação própria, se o titular da informação o solicitar. 4. Na impossibilidade de apuramento da vontade do titular quanto ao acesso, o mesmo é sempre realizado com intermediação de médico”. A coisificação de dados pessoais sensíveis 89 , que integram a informação de saúde, estabelecendo-os como objeto do direito de propriedade 90 , tem sido alvo de fortes críticas. 87 Vide Maria João ESTORNINHO e Tiago MACIEIRINHA, Direito da Saúde, op. cit ., p. 280. 88 Vide Maria João ESTORNINHO e Tiago MACIEIRINHA, Direito da Saúde, op. cit ., p. 280. 89 Cfr. Inês Camarinha LOPES, Os Dados Sensíveis dos Menores à Luz do RGPD , Coimbra, Gestlegal, 2021, pp. 55 e ss.. 24 A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados considera que a propriedade de dados pessoais é uma ideia errónea, dificilmente compatível com a CDFUE e que não contribui para o empoderamento das pessoas numa sociedade digitalizada 91 . No que tange a configuração do direito de propriedade, tal como decorre do Código Civil, parece respeitar a coisas corpóreas, móveis ou imóveis, e, no que concerne as coisas incorpóreas, limitar-se-á à propriedade intelectual e à propriedade industrial 92 . Como observa ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO, o “modelo típico do direito de propriedade – o titular proprietário ou dono dos dados – não se aplica a um direito desta natureza, porque as transações e o intercâmbio de dados não admitem renúncias absolutas e também porque o consentimento – muitas vezes uma ficção – está limitado pelo princípio da finalidade” 93 . Não quer isto dizer que se possa ingenuamente afirmar que os dados pessoais – e, particularmente, os dados pessoais sensíveis – são desprovidos de valor económico. É consabido que os dados pessoais são um dos motores da economia digital e muito apetecíveis, sobretudo por grupos económicos 94 . Não obstante, os dados pessoais constituem, primeiramente, o conteúdo necessário da personalidade, são inerentes à qualidade de pessoa, e o seu aproveitamento económico deve ser meramente secundário, não podendo prevalecer sobre a dimensão da dignidade humana 95 . 90 Veja-se, a este título, e salvo o devido respeito, o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido em 08/10/2019 no âmbito do Processo n.º 2147/18.8T8AGD.P1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/f015f0d92b5c4b33802584bd00415107?OpenDocument [31/10/2023], quando diz: “A relação do titular da informação com a sua informação de saúde é uma relação de propriedade: trata-se de elementos seus, da sua saúde, pelo que, em princípio, poderá dispor deles como entender: mantê-los confidenciais, ou divulgá-los”. 91 Vide AUTORIDADE EUROPEIA PARA A PROTEÇÃO DE DADOS / EUROPEAN DATA PROTECTION SUPERVISOR, The EDPS Strategy 2020-2024 – Shaping a Safer Digital Future, 2020, disponível em https://edps.europa.eu/press-publications/publications/strategy/shaping-safer-digital-future_en [31/10/2023], p. 20, quando refere: “ A misguided debate continues on the appropriateness of the concept of personal ‘data ownership’. This is unlikely to be compatible with the Charter of Fundamental Rights and will not empower individuals in a digitised society. We believe data protection ‘disrupts’ the markets for personal data, where data as a commercial or political asset is monetised or used to manipulate people” . 92 Cfr. artigos 1302º e 1303º do Código Civil. 93 Vide Alexandre Sousa PINHEIRO, Privacy e Proteção de Dados Pessoais: a construção dogmática do direito à identidade informacional , Lisboa, AAFDL Editora, 2015, p. 804. Recorde-se ainda que o n.º 2 do artigo 81º do Código Civil, no que concerne os direitos de personalidade (como o direito à reserva sobre a intimidade da vida privada), estabelece que a limitação voluntária, quando legal, é sempre revogável, o que proscreve a sua renúncia – vide Guilherme Machado DRAY, Direitos de Personalidade…, op. cit ., p. 59. Tal não é o que sucede com o direito de propriedade. 94 Mas não só por grupos económicos. Veja-se, a título de exemplo, a recolha massiva e utilização de dados pessoais para fins políticos, posta a nu pelo programa Channel 4 News , daquele canal de televisão britânico, no escândalo que ficou conhecido como Facebook - Cambridge Analytica . A este propósito, leia-se, ainda: “as grandes empresas de tecnologia e os líderes governamentais vêm avançando no domínio das áreas de inteligência artificial e das telecomunicações, ganhando dados valiosos sobre o comportamento das pessoas e tratando-os com os mais inteligentes (mas nem sempre éticos) algoritmos” – vide Isabel Celeste M. FONSECA, “Transição digital e Direito(s): perspetivas europeia e portuguesa (é com toda a certeza uma perspetiva portuguesa”, in Isabel Celeste M. Fonseca et al . (coord.), Desafios do Direito no Século XXI - Diálogos Luso-Brasileiros – Governação e COVID-19 , Braga, Escola de Direito da Universidade do Minho, 2021, disponível em https://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/79477/1/desafios_do_direito_secxxi_2021_ebook%20%281%29.pdf [31/10/2023], pp. 36-37. 95 Cfr. Pedro Pais de VASCONCELOS, Direito de Personalidade , Coimbra, Almedina, 2017, p. 168. 25 Atentas estas considerações, não pode deixar de merecer reparo a redação das citadas disposições da Lei de Bases da Saúde e da LIS 96 , cujo fundamento é, não obstante, possível de descortinar. Desde a era Hipocrática 97 e durante séculos, a relação médico-doente era profundamente assimétrica, vertical, assente na necessidade do doente e na inabalável confiança deste no médico, num “binómio simples do paternalismo médico e da dependência do doente, sendo o tratamento um sublime ato de beneficência, muitas vezes com resultado incerto, mas quase sempre com intenção benévola segura” 98 . O doente não questionava e não decidia: aceitava o que lhe era determinado pelo médico, agradecia a cura ou resignava-se à sua impossibilidade 99 . A partir da segunda metade do século XX 100 , lentamente, a emergência da teoria dos direitos fundamentais, o exponencial e acelerado aumento da capacidade preventiva, preditiva e curativa da Medicina, promotor de um aumento da litigância por cuidados de saúde prestados, o aumento da literacia das populações e da disseminação de informação científica de saúde, nomeadamente através da internet, contribuíram para a alteração do tradicional paradigma da relação médico-doente 101 . A evolução do conhecimento médico acarretou a crescente especialização destes profissionais, mas demandou também a intervenção de outros, com a necessária integração em equipas multidisciplinares cada vez mais complexas. A relação que se estabelece entre as pessoas que recorrem a serviços ou a cuidados de saúde e os profissionais de saúde adquiriu um novo enquadramento jurídico, com o reconhecimento do direito à 96 Ainda que se conceda que “O termo “propriedade” é aqui usado em sentido amplo, querendo significar titularidade ou domínio sobre a informação contida no processo ” – vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “Dever de Documentação...”, op. cit. , pp. 9-24. 97 Hipócrates (460 a.C.-377 a.C.), comummente considerado uma das figuras mais relevantes da História da Medicina, provinha de uma família dedicada aos cuidados de saúde e foi o líder da Escola Médica da ilha de Cós, no Mar Egeu. 98 Vide José FRAGATA, “Prefácio”, in Helena Pereira de Melo, O Consentimento Esclarecido na Prestação de Cuidados de Saúde no Direito Português , Coimbra, Almedina, 2020, pp. 7-8. Elucida GUILHERME DE OLIVEIRA: “O médico era uma espécie de sacerdote, que fazia um juramento religioso para entrar num grupo fechado de homens sagrados. (…) O carácter distinto da actividade do médico mostrava-se também no próprio texto do compromisso, que impunha não revelar os conhecimentos da medicina a quem não tivesse feito o juramento” – vide Guilherme de OLIVEIRA, “O fim da «arte silenciosa» (o dever de informação dos médicos)”, Revista de Legislação e de Jurisprudência , n.º 3852, 1995, p. 70. 99 Com uma visão muito sustentada e crítica sobre o paternalismo médico, leia-se André Gonçalo Dias PEREIRA, “O Consentimento Informado na Experiência Europeia”, apresentação proferida no I Congresso Internacional sobre: Os desafios do Direito face às novas tecnologias , 2010, disponível em https://estudogeral.uc.pt/handle/10316/14549 [31/10/2023]. 100 E com o móbil da tomada de consciência coletiva, com os julgamentos de Nuremberga, das experiências atrozes a que foram submetidas milhares de pessoas, levadas a cabo por médicos ao serviço do regime nazi no decurso da II Guerra Mundial, que necessariamente implicaram o desvanecimento da “relação natural de confiança com a classe médica” e levaram à adoção do Código de Nuremberga (1947), um conjunto de dez princípios éticos atinentes à experimentação em seres humanos – vide Miriam Vieira da Rocha FRUTUOSO, O direito à informação e o dever de informar em contextos de saúde , dissertação de Mestrado em Direito Judiciário, Escola de Direito da Universidade do Minho, 2012, pp. 74-75. 101 Cfr. Helena Pereira de MELO, O Consentimento Esclarecido na Prestação de Cuidados de Saúde no Direito Português , Coimbra, Almedina, 2020, pp. 2528; e Guilherme de OLIVEIRA, “O fim da «arte silenciosa»…”, op. cit ., p. 71, quando esclarece: “Foi preciso esperar pela superação do conceito helenístico de pessoa, pela afirmação do indivíduo como ser moral autónomo, pela definição de uma teoria dos direitos fundamentais, pelos progressos das ciências médicas, para que a atitude social perante os médicos mudasse”. 26 autodeterminação. O paternalismo médico , autoritário e vertical, deu lugar à consideração do paciente cidadão, numa relação democrática e horizontal 102 . Pese embora o que vem dito, a verdade é que, até à última década do século XX, em Portugal 103 , “o processo clínico continuou a ser visto exclusivamente como propriedade das instituições de saúde ou dos médicos que o elaboravam” 104 , tendo a Carta dos Direitos e Deveres dos Doentes, publicada em 1997 pela Direção-Geral da Saúde, sido um dos primeiros documentos a afirmar taxativamente que o doente tem direito de acesso aos dados registados no seu processo clínico 105 . Assim, com a proclamação da informação de saúde como propriedade da pessoa 106 , “sendo as unidades do sistema de saúde os depositários da informação” (n.º 1 do artigo 3º da LIS) 107 , o legislador terá procurado empoderar o cidadão, reforçando um direito que advinha já do texto constitucional mas que encontrava resistências junto dos profissionais e dos estabelecimentos e serviços de saúde. Contudo, tendo já amadurecido um modelo de cuidados de saúde centrados na pessoa, o teor da LIS deveria ser revisto, refletindo as críticas à coisificação da informação de saúde, e essa sensibilidade deveria ter sido plasmada na nova Lei de Bases da Saúde. 102 Cfr. Cristina PRATAS, “A Titularidade e o Acesso pelo Doente ao Processo Clínico”, Lex Medicinae , ano 15, n.º 30, 2018, pp. 113-127. 103 E apesar de o artigo 35º da CRP, com diferentes redações (dadas pelas revisões constitucionais de 1982, 1989 e 1997), ter estabelecido, desde 1976, o direito dos cidadãos tomarem conhecimento do que constar dos registos a seu respeito. 104 Vide Liliana LARANJO, et al ., “Acesso dos Pacientes aos seus Processos Clínicos”, Acta Médica Portuguesa , 26(3), 2013, pp. 265-270. 105 Como mais uma dissonância na questão, veja-se o artigo 100º do anterior Código Deontológico dos Médicos, que embora assumisse que o “doente tem direito a conhecer a informação registada no seu processo clínico” (n.º 4), considerava também que “O médico é o detentor da propriedade intelectual dos registos que elabora, sem prejuízo dos legítimos interesses dos doentes e da instituição à qual eventualmente preste os serviços clínicos a que correspondem tais registos” (n.º 3) – cfr. Regulamento n.º 14/2009, de 13 de janeiro, revogado mas disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1434&tabela=leis&ficha=1&pagina=1&so_miolo= [31/10/2023]. 106 A propósito, leia-se o já referido Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, proferido em 15/10/2013 no âmbito do Processo n.º 405/13.7TBCBR.C1, relativo a médico oftalmologista que retirou das instalações de estabelecimento de prestação de serviços médico-cirúrgicos, sem o conhecimento e contra a vontade deste, registos clínicos de pacientes: “Cada um é proprietário da sua informação médica. Tal não significa, no entanto, que o paciente é titular do direito de propriedade sobre o seu processo clínico, enquanto realidade corpórea, e que, em consequência, dele possa dispor materialmente. Apenas é do paciente a propriedade da “informação de saúde”, sendo as unidades de saúde depositárias de tal informação, tal como decorre do artº 3º nº 1 da Lei 12/2005 de 26 de Janeiro”. No mesmo sentido, ANDRÉ GONÇALO DIAS PEREIRA afirma a “subtileza da Lei 12/2005”, chamando a atenção para o facto de ao paciente não ser possível aceder ao processo clínico, ao “ dossier, qua tal ”, mas sim à informação de saúde – vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “Dever de Documentação...”, op. cit. , pp. 9-24. 107 Enquanto depositários da informação , as unidades do sistema de saúde são responsáveis pelo tratamento de dados de saúde (conforme n.º 4 do artigo 29º da LPDP e, bem assim, de acordo com os n.º 1 e 2 do artigo 4º da LIS), na aceção dada pela alínea 7) do artigo 4º do RGPD – “a pessoa singular ou coletiva, a autoridade pública, a agência ou outro organismo que, individualmente ou em conjunto com outras, determina as finalidades e os meios de tratamento de dados pessoais”. Nessa mesma qualidade, cabe às unidades do sistema de saúde “a obrigação de garantir a integridade, a segurança, a conservação e a confidencialidade da mesma [da informação de saúde], a qual foi transmitida apenas com o propósito de servir a prestação de cuidados. Efectivamente, a LIS vai ainda mais longe, impondo àquelas unidades a obrigação de impedir o acesso indevido de terceiros aos processos clínicos e aos sistemas informáticos que contenham informação de saúde, assegurando os níveis de segurança apropriados e cumprindo as exigências estabelecidas pela legislação que regula a protecção de dados pessoais” – vide Miguel LAGOUTE, “O processo clínico enquanto documento administrativo: da transparência à intrusão”, in Tiago Fidalgo de Freitas e Pedro Delgado Alves (org.), O Acesso à Informação Administrativa , Coimbra, Almedina, 2021, p. 656. A proposta de regulamento relativo ao EEDS introduz o conceito mais lato de detentores dos dados , tidos como “qualquer pessoa singular ou coletiva que seja uma entidade ou um organismo do setor da saúde ou da prestação de cuidados ou que conduza investigação relativa a estes setores, bem como uma instituição, órgão ou organismo da União, que tem o direito ou a obrigação, nos termos do presente regulamento, da legislação aplicável da União ou da legislação nacional que transpõe o direito da União, ou, no caso de dados não pessoais, através do controlo da conceção técnica de um produto e dos serviços conexos, a capacidade de disponibilizar, assim como de registar ou de fornecer determinados dados, de restringir o acesso a esses dados ou de proceder ao seu intercâmbio” (alínea y) do n.º 2 do artigo 2º). 27 Entre 2005 e 2016, e de forma paradoxal, o n.º 3 do artigo 3º da LIS previa um modelo de acesso à informação de saúde conservador e restritivo, através do qual o titular da informação de saúde tinha o direito de, querendo, tomar conhecimento de todo o processo clínico que lhe dissesse respeito, mas apenas mediante a intermediação de médico por si escolhido 108 (acesso indireto). Desde logo, a partir da entrada em vigor da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto 109 , tal exigência de intermediação mostrou-se claramente incongruente, uma vez que o artigo 7º deste diploma estabelecia que a comunicação de dados de saúde seria feita por intermédio de médico apenas se o requerente o solicitasse. A Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (atual LADA), visando a coerência das disposições legais, introduziu alterações à redação daquele n.º 3 do artigo 3º da LIS, passando a vigorar um modelo de acesso à informação de saúde direto, mais liberal, que estabelece que a intermediação médica apenas ocorrerá se o titular da informação o solicitar 110 111 . Ainda assim, o n.º 4 do artigo 3º da LIS mantém que, na impossibilidade de apuramento da vontade do titular quanto à forma de acesso, o mesmo será sempre realizado com intermediação de médico 112 . Nenhuma alteração foi adotada relativamente ao n.º 2 do artigo 3º da LIS, que consagra o designado privilégio terapêutico 113 . O privilégio terapêutico é, verdadeiramente, uma das restrições ao direito de 108 Foi considerado que o modelo de acesso indireto não seria incompatível com o n.º 3 do artigo 10º da Convenção de Oviedo, que confere a possibilidade de os Estados-parte adotarem restrições ao direito de acesso à informação “a título excecional” e “no interesse do paciente” - vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “Dever de Documentação...”, op. cit. , pp. 9-24. Temos alguma dificuldade em perceber o enquadramento do modelo de acesso indireto à informação à luz desse dispositivo. De facto, lemos a consagração da excecionalidade das restrições, e sempre no interesse do paciente, como uma válvula de escape para situações concretas que possam exigir um tratamento diferenciado, e nunca como justificação para a adoção de um modelo transversal de acesso indireto à informação de saúde. 109 Cfr. Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto – a segunda Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), de “segunda geração”, revogada pela Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, mas disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=931&tabela=lei_velhas&nversao=1&so_miolo= [31/10/2023]. 110 A título de curiosidade histórica, refira-se que a Proposta de Lei n.º 18/XIII/1 visava a harmonização do regime legal, mas em sentido contrário, ou seja, propugnando o modelo de acesso indireto – leia-se, a este propósito, as considerações tecidas na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 18/XIII/1, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=40194 [31/10/2023], quando refere: “Densificase, assim o artigo 7.º relativo à comunicação de dados de saúde, que apresentava um carácter pouco concretizado no que respeita às garantias de privacidade dos utentes, dispondo que a comunicação de dados que seja permitida pela lei apenas pode ser feita por intermédio de médico, a quem compete, no exercício das suas funções e na sua vinculação ao segredo profissional, salvaguardar a ponderação de interesses e bens jurídicos em conflito no caso concreto e decidir qual a informação que deve ser efetivamente comunicada ao requerente”. O Parecer que a CADA proferiu, relativamente à Proposta de Lei, foi decisivo para a opção final pelo acesso direto à informação de saúde. A CNPD, não adotando nem uma posição a favor do modelo de acesso direto, nem do modelo de acesso indireto, pretendia apenas que a regulação desta matéria não estivesse prevista na LADA, e sim na legislação atinente à proteção de dados pessoais – o que não vingou. 111 Dir-se-á que, com esta alteração de paradigma, a intermediação médica passa a assumir-se, de facto, como “um elemento de facilitação e esclarecimento da informação de saúde transmitida” – vide Parecer n.º 189/2019 da CADA, de 18 de junho, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023] –, atento o seu caráter técnico e complexo, e não tanto como uma imposição paternalista. O Regulamento da Deontologia Médica atualmente em vigor (de 2016) incorporou também esta alteração, embora não com a redação mais feliz, estabelecendo, no n.º 3 do artigo 40º, que “O doente tem direito a conhecer a informação registada no seu processo clínico, a qual lhe é transmitida, se requerida, pelo próprio médico assistente ou, no caso de instituição de saúde, por médico designado pelo doente para este efeito”. 112 Vemos este n.º 4 do artigo 3º da LIS não como garantístico dos direitos da pessoa a quem a informação de saúde respeita, mas, na verdade, como gerador de dúvidas e dessintonia, suscitando, inúmeras vezes, queixas à CADA – ver, a título de exemplo, o Parecer n.º 318/2022 da CADA, de 14 de setembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023], relativo a pedido de acesso a informação de pessoa falecida pela sua herdeira. 113 Mantemos, por tradição, a expressão privilégio terapêutico , sendo certo que a expressão ponderação terapêutica nos parece servir melhor a realidade em causa. De facto, é “hoje comummente conhecido que não é uma “prerrogativa” do médico e que a sua previsão está funcionalmente dirigida ao interesse exclusivo do paciente, devendo nesses termos ser exercido por médico. (…) A lei admite ao médico a ponderação dos interesses em presença e confia ao médico a harmonização dos bens – por um lado, o direito a ser informado, e por outro, a vida e a saúde do próprio paciente. É apenas na justa 28 acesso à informação de saúde admissível à luz do n.º 3 do artigo 10º da Convenção de Oviedo, estando previsto em diversos ordenamentos jurídicos 114 . Os dois traços de admissibilidade substantiva desta restrição estão aqui presentes: o seu caráter excecional, casuístico, e o melhor interesse do paciente, aqui lido no sentido da sua não maleficência 115 . Como esclarece MANUEL DA COSTA ANDRADE: “o privilégio terapêutico configura uma causa autónoma de justificação (da omissão total ou parcial de esclarecimento), que radica na prevalência reconhecida às contraindicações de índole terapêutica que, em concreto, podem desaconselhar o esclarecimento total do paciente”, representando “de algum modo o equilíbrio normativo alcançado entre duas posições antinómicas extremadas”: a primeira, “a advogar o primado irrestrito da autodeterminação e do esclarecimento”, e a segunda, a procurar “assegurar o primado da vida e da saúde” 116 . Teleologicamente, o espírito que subjaz ao n.º 2 do artigo 3º da LIS é, por isso, o mesmo que preside ao artigo 157º do Código Penal 117 , embora aqui especificamente enquadrado no âmbito da prestação do consentimento: “o consentimento só é eficaz quando o paciente tiver sido devidamente esclarecido sobre o diagnóstico e (…) possíveis consequências da intervenção ou do tratamento, salvo se isso implicar a comunicação de circunstâncias que, a serem conhecidas pelo paciente, poriam em perigo a sua vida ou seriam suscetíveis de lhe causar grave dano à saúde, física ou psíquica ” [itálico nosso]. medida em que a omissão ou restrição da informação a prestar seja necessária para a proteção do direito à vida ou do direito à saúde do paciente que a mesma pode ser operada por médico” – vide Cláudia MONGE, “O segredo médico”, in Carla Amado Gomes et al ., Os Segredos no Direito , Lisboa, AAFDL Editora, 2019, pp. 185-186. O privilégio terapêutico não habilita o médico a mentir. O dever de dizer a verdade radica no respeito pelo princípio da dignidade da pessoa humana, do qual decorre que o “Homem é o administrador da sua vida e da sua saúde”, pelo que a ocultação da verdade só poderá ocorrer excecionalmente – vide J.A. Esperança PINA, Ética…, op. cit ., pp. 154-156. PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE considera que, tendo um “doente em fase terminal ainda consciência, o esclarecimento pode ser menos completo, mas não deve ser omitido”; no caso de “doente menor, incapaz ou em estado terminal, já inconsciente, o esclarecimento é prestado ao legal representante dos mesmos e deve ser completo e exaustivo”; nas “intervenções e tratamentos compulsivos mantém-se o dever do médico informar o paciente, apesar de o paciente não ter o direito de recusar o consentimento” – vide Paulo Pinto de ALBUQUERQUE, Comentário do Código Penal à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem , 2ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2010, pp. 483-484. 114 Vide Liliana LARANJO, et al ., “Acesso dos Pacientes…”, op. cit. , pp. 266-268; e André Gonçalo Dias PEREIRA, “Dever de Documentação...”, op. cit ., pp. 9-24. 115 Leia-se: “Só excecionalmente, e tendo por base o princípio da não-maleficência, é legítimo não informar o paciente com a sinceridade desejável (privilégio terapêutico). Este conceito aplica-se apenas quando esteja em causa a possibilidade de causar dano físico ou psicológico considerável ao paciente, a ponto de ser legítimo ocultar parcial ou totalmente a verdade” – vide Rui NUNES, “Ética na relação com o doente”, in Daniel Serrão e Rui Nunes (org.), Ética em Cuidados de Saúde , Porto, Porto Editora, 1998, p. 33. O princípio da não maleficência, vertido na máxima latina “ primum non nocere ”, determina a obrigação de não infligir qualquer mal ou dano e o privilégio terapêutico é admitido, em casos verdadeiramente excecionais, em que a omissão de informação previna o agravamento do estado de saúde. A relação deste princípio, recebido da tradição hipocrática, com pendor paternalista, com os princípios da beneficência, da autonomia e da justiça tem sido merecedora de grande reflexão por parte da Bioética – vide Maria do Céu Patrão NEVES, “A teorização da Bioética”, in Maria do Céu Patrão Neves (coord.), Comissões de Ética: Das Bases Teóricas à Actividade Quotidiana , 2ª edição revista e aumentada, Coimbra, Gráfica de Coimbra, pp. 37-63. O “ principialismo ”, na Bioética, tem como referência a obra Principles of Biomedical Ethics , de Beauchamp e Childress (2001) – cfr., a propósito, Maria do Céu RUEFF, Direito da Medicina – Estudos – Pareceres , Coimbra, Almedina, 2022, pp. 125-126. 116 Vide Manuel da Costa ANDRADE, “Anotação ao artigo 157º”, in Jorge Figueiredo Dias (dir.), Comentário Conimbricense…, op. cit., pp. 639-640. 117 Cfr. Decreto-lei n.º 48/95, de 15 de março – Código Penal, disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=109A0157&nid=109&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. 29 Também com um sentido limitador da prestação de informação sobre o diagnóstico e o prognóstico que possa ser prejudicial ao estado de saúde do paciente, o n.º 2 do artigo 25º do Regulamento de Deontologia Médica determina que a “informação exige prudência e delicadeza, devendo ser efetuada em toda a extensão e no tempo requerido pelo doente, ponderados os eventuais danos que esta lhe possa causar ” [itálico nosso] 118 . Embora contemple o privilégio terapêutico , a proposta de regulamento relativo ao EEDS estabelece contornos distintos dos que atualmente vigoram, uma vez que apenas admite o diferimento do acesso aos dados de saúde eletrónicos pessoais “durante um período limitado, até que um profissional de saúde possa transmitir e explicar devidamente à pessoa singular as informações suscetíveis de ter um impacto significativo na sua saúde” (n.º 3 do artigo 3º). Nesse sentido, caso a proposta de regulamento entre em vigor, a invocação do privilégio terapêutico deixará de poder constituir fundamento legítimo para a mera supressão de informação, antes consagrando que a sua invocação impõe a intermediação médica. Ainda no que concerne as restrições ao direito de acesso à informação de saúde, o n.º 4 do artigo 40º do Regulamento de Deontologia Médica estabelece que “Sempre que tenha de facultar informação do processo clínico o médico tem o direito de expurgar as suas anotações pessoais e o dever de não fornecer informações sujeitas a segredo de terceiros e não comunicar circunstâncias que, a serem conhecidas pelo paciente, poriam em perigo a sua vida ou seriam suscetíveis de lhe causar grave dano à saúde, física ou psíquica ” [itálico nosso]. Por outras palavras, além do privilégio terapêutico , o Regulamento de Deontologia Médica reconhece outras limitações ao direito de acesso à informação. Se a questão das informações sujeitas a segredo de terceiros se encontra enquadrada pela LIS e pela LADA 119 , como adiante se verá, fora do teor do artigo 3º da LIS ficaram as anotações pessoais dos médicos (ou de outros profissionais de saúde). Por anotações pessoais dos médicos, entendemos o registo das impressões ou valorizações subjetivas destes profissionais sobre o paciente, que pretendam resguardar para si mesmos ou, quando muito, partilhar apenas com outros profissionais de saúde que com ele contactem. Segundo CRISTINA PRATAS, “as anotações pessoais dos médicos assumem a maior importância nos processos clínicos dos doentes, desempenhando, muitas vezes, uma função vital no modo de 118 Para maiores desenvolvimentos nesta matéria, cfr. Miriam Vieira da Rocha FRUTUOSO, O direito à informação …, op. cit. , pp. 105-108. 119 Cfr. n.º 3 do artigo 3º da LIS e, em maior detalhe, o n.º 3 do artigo 1º e o n.º 5 do artigo 6º da LADA. 36 As pessoas vinculadas pelo dever de segredo podem escusar-se a depor sobre fatos abrangidos pelo mesmo (n.º 1 do artigo 135º do Código de Processo Penal) 138 , podendo também recusar-se, por escrito, a entregar à autoridade judiciária quaisquer documentos ou objetos cujo conteúdo esteja abrangido pelo âmbito do seu segredo profissional (n.º 1 do artigo 182º do Código de Processo Penal). Invocado o segredo profissional para escusa de depoimento, o juiz procede às diligências instrutórias do incidente de quebra do segredo (como sejam a audição da respetiva associação pública profissional) e, em consequência: ou declara a ilegitimidade da escusa, ordenando a prestação do depoimento (sendo esse despacho recorrível pelo requerente da escusa); ou declara a escusa legítima e remete a questão da sua justificação , oficiosamente, ao Tribunal superior, para que aprecie e decida (n.º 2 a 4 do artigo 135º do Código de Processo Penal) 139 . Caso ocorra a subida do incidente ao Tribunal superior, para apreciação da justificação, este pode: decidir a escusa injustificada e ordenar a prestação do depoimento com quebra do segredo profissional, segundo o princípio da prevalência do interesse preponderante 140 ; ou julgar justificada a escusa, caso em que a testemunha não terá que depor sobre os factos em causa, abrangidos pelo segredo. Persistindo na escusa de prestar depoimento, mesmo após o Tribunal superior o ordenar, na sequência da subida do incidente de quebra do segredo profissional, assim como no caso de ser considerada ilegítima ou injustificada a recusa de entrega à autoridade judiciária de documentos ou 138 A menos que o paciente desonere o médico do dever de segredo, consentindo na revelação da sua informação de saúde, caso em que este não poderá recusar o depoimento. 139 Na aferição da legitimidade ou ilegitimidade da escusa são apreciadas: a legitimidade do sujeito que a invocou, ou seja, se exerce profissão ou atividade a que a lei atribui o dever de guardar segredo profissional; e a legitimidade da invocação , que implica averiguar se os factos em causa estão a coberto do segredo profissional, por terem sido conhecidos no exercício da profissão ou por causa dela. A justificação da escusa assenta na ponderação dos diversos valores constitucionais em conflito, que deve partir do circunstancialismo em causa e, designadamente, dos factos concretos cuja revelação se pretende – cfr. Clara CARRAMANHO, “Levantamento do sigilo em Processo Penal - Enquadramento jurídico prático e gestão processual”, in AAVV., Suficiência do Processo Penal e Regime dos Segredos no Processo Penal , Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2019, disponível em https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=v8AqcBWpaR0%3d&portalid=30 [31/10/2023], p. 54; e Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, proferido em 16/12/2009 no âmbito do Processo n.º 132/08.7JAGRD-C.C1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/a538f7ab5116eb80802576b6003e9352?OpenDocument [31/10/2023]. 140 Para maiores detalhes, vide Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido em 22/03/2017 no âmbito do Processo n.º 3110/16.9T9LSB-A.L1-3, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/244387524b1247bb80258148005b0f0d?OpenDocument [31/10/2023], que esclarece “A decisão do levantamento do segredo profissional impõe as seguintes condições: a) Imprescindibilidade da informação para o exercício da acção penal; b) A gravidade do crime; e, c) A necessidade de proteção de bens jurídicos, tendo sempre subjacente uma criteriosa ponderação dos valores em conflito, com vista a determinar se a salvaguarda do sigilo deve ou não ceder perante os interesses ou valores conflituantes”. Leia-se, a este propósito, também o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido em 10/10/2018 no âmbito do Processo n.º 544/17.5GBOAZA.P1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/7d21603f56a48cb58025834e0053c7ee?OpenDocument [31/10/2023], que sintetiza: “I - O segredo profissional define-se como a proibição de revelar factos ou acontecimentos de que se teve conhecimento ou que foram confiados em razão e no exercício de uma actividade profissional. II - O dever de segredo profissional não é um dever absoluto, isto é, não prevalece sempre sobre qualquer outro dever que com ele entre em conflito. III - Cabe ao Tribunal Superior decidir da dispensa do dever de sigilo invocado pelo Médico Psiquiatra da Assistente em conformidade com o princípio da prevalência do interesse preponderante. IV - Na ponderação a realizar para esse fim, importa considerar, como ponto de partida, o interesse na protecção da reserva da vida privada, no caso da Assistente, a reclamar que o sigilo médico só ceda perante interesse superior em sentido contrário, que justifique tal quebra. V - O artigo 135º, n.º 3, do CPP, manda ter em consideração, na referida ponderação, nomeadamente, a imprescindibilidade do depoimento para a descoberta da verdade, a gravidade do crime e a necessidade de protecção de bens jurídicos”. 37 objetos, o profissional incorre em responsabilidade criminal, pelo crime de desobediência (alínea b) do n.º 1 do artigo 348º do Código Penal) 141 . A alínea c) do n.º 3 do artigo 417º do Código de Processo Civil 142 permite igualmente a recusa à colaboração devida para a descoberta da verdade, quando a obediência a esse dever importar a violação de sigilo profissional. Para aferir da legitimidade da escusa de depoimento, poderá ser suscitado incidente de quebra do sigilo invocado, remetendo, o n.º 4 do artigo 417º do Código de Processo Civil, para o artigo 135º do Código de Processo Penal, com as necessárias adaptações à sua tramitação e pressupostos, impostas pela natureza dos interesses em causa. Para além do que decorre da lei relativamente a matérias abrangidas pelo segredo profissional, “aqueles que recorrem a um médico são também protegidos pelas regras de conduta impostas pelo código de conduta e pela ética deontológica a que esses profissionais de saúde aderiram” 143 , regras próprias da profissão médica cuja inobservância constitui infração disciplinar. O n.º 1 do artigo 139º do Estatuto da Ordem dos Médicos 144 estabelece que o “segredo médico profissional pressupõe e permite uma base de verdade e de mútua confiança e é condição essencial ao relacionamento médico-doente, assentando no interesse moral, social, profissional e ético, tendo em vista a reserva da intimidade da vida privada”. Sinteticamente, a mesma disposição foi vertida no artigo 29º do Regulamento da Deontologia Médica. O segredo médico não é um direito que vise proteger o próprio médico 145 : é um dever que sobre ele impende, quer a prestação de cuidados tenha sido ou não remunerada 146 , quer tenha decorrido no 141 Caso o Projeto de Lei 592/XV/1 seja aprovado, atribuindo caráter vinculativo às deliberações da CADA, antevê-se que esta entidade administrativa independente venha a apreciar a invocação do segredo profissional em saúde de modo simplificado, relativamente aos trâmites previstos na lei penal, o que poderá vir a gerar críticas. 142 Cfr. Lei n.º 41/2013, de 26 de junho – Código de Processo Civil, disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=1959A0417&nid=1959&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. 143 Vide Cláudia MONGE, “O segredo médico”, op. cit , p. 175. 144 Cfr. Decreto-lei n.º 282/77, de 05 de julho – Estatuto da Ordem dos Médicos, disponível, na sua atual redação, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=868A0139&nid=868&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=S&nversao=#artigo [31/10/2023]. 145 Vide Cláudia MONGE, “O segredo médico”, op. cit , p. 183. Também por essa razão, “o sigilo [a nosso ver, o segredo] vale nas relações entre o médico e terceiros, não podendo ser oposto pelo clínico ao seu paciente” – vide Luís Vasconcelos ABREU, “O segredo médico no direito português vigente”, in José de Oliveira Ascensão (coord.), Estudos de Direito da Bioética , Coimbra, Almedina, 2005, p. 270. 146 Cfr. n.º 3 do artigo 139º do Estatuto da Ordem dos Médicos e n.º 3 do artigo 30º do Regulamento da Deontologia Médica. 38 setor público, privado ou social, em prática individual ou numa concreta Instituição 147 , perdurando para além da morte do paciente 148 . O n.º 2 do artigo 139º do Estatuto da Ordem dos Médicos, reproduzido pelo n.º 2 do artigo 30º do Regulamento da Deontologia Médica, determina que o segredo médico “abrange todos os factos que tenham chegado ao conhecimento do médico no exercício da sua profissão ou por causa dela ” [itálico nosso], compreendendo especialmente: a) “Os factos revelados diretamente pela pessoa, por outrem a seu pedido ou por terceiro com quem tenha contactado durante a prestação de cuidados ou por causa dela; b) Os factos apercebidos pelo médico, provenientes ou não da observação clínica do doente ou de terceiros; c) Os factos resultantes do conhecimento dos meios complementares de diagnóstico e terapêutica referentes ao doente; d) Os factos comunicados por outro médico ou profissional de saúde, obrigado, quanto aos mesmos, a segredo 149 ”. Este elenco não pode deixar de se ter como meramente exemplificativo, sobretudo se atendermos a que o próprio teor da norma não restringe o segredo aos factos de que o médico tenha tomado conhecimento no exercício da sua profissão , mas também por causa dela 150 . Nas palavras de LUÍS VASCONCELOS ABREU: “Assim, quando um doente encontra ocasionalmente o seu médico e lhe confia dados relativos ao seu estado de saúde ou sempre que uma pessoa, num qualquer evento social, contacta com um médico e, atendendo aos especiais conhecimentos deste, lhe revela pormenores ligados à sua saúde que não confiaria a mais ninguém que não fosse médico, nestas hipóteses há um investimento de confiança na discrição do médico, que parece perfeitamente 147 Cfr. nº1 do artigo 31º do Regulamento da Deontologia Médica. 148 Cfr. n.º 4 do artigo 139º do Estatuto da Ordem dos Médicos e n.º 4 do artigo 30º do Regulamento da Deontologia Médica. 149 No que chamaríamos segredo profissional partilhado, em detrimento de segredo médico partilhado. A este propósito, ANDRÉ GONÇALO DIAS PEREIRA reforça que “o interesse do doente, fundamento da obrigação do segredo médico, justifica que a obrigação possa circular, na medida do necessário, entre os diferentes profissionais que intervêm no tratamento” – vide André Gonçalo Dias PEREIRA, Direitos dos Pacientes e Responsabilidade Médica , Coimbra, Coimbra Editora, 2015, p. 649. 150 Leia-se: “o segredo abrange não apenas os factos conhecidos directa e exclusivamente no exercício da profissão médica, mas ainda o conjunto de factos de que o médico teve conhecimento porque era médico” – vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “O dever de sigilo do médico…”, op. cit., p. 26. 39 justificado atento o conhecimento geral da existência de uma deontologia médica e, nela, do sigilo [diga-se, do segredo ] profissional” 151 . O n.º 6 do artigo 139º do Estatuto da Ordem dos Médicos e o artigo 32º do Regulamento da Deontologia Médica estabelecem que são causas de exclusão do dever de segredo médico: a) “ O consentimento do doente 152 ou, em caso de impedimento, do seu representante legal 153 , quando a revelação não prejudique terceiras pessoas com interesse na manutenção do segredo profissional; b) O que for absolutamente necessário à defesa da dignidade, da honra e dos legítimos interesses do médico, do doente ou de terceiros 154 , não podendo em qualquer destes casos o médico revelar mais do que o necessário, nem o podendo fazer sem prévia autorização do bastonário; c) O que revele um nascimento ou um óbito; d) As doenças de declaração obrigatória” 155 156 . 151 Vide Luís Vasconcelos ABREU, “O segredo médico…”, op. cit ., pp. 267-268. No mesmo sentido, cfr. Paulo Pinto de ALBUQUERQUE, Comentário do Código Penal…, op. cit. , p. 608. 152 Relativamente ao consentimento do paciente para quebra do segredo profissional do médico, devem ser observadas as regras do artigo 7º do RGPD e o regime da limitação voluntária dos direitos de personalidade, previsto no artigo 81º do Código Civil – designadamente quanto à possibilidade de revogação desse consentimento. 153 Cfr., quanto às dificuldades suscitadas pela substituição da expressão de vontade do paciente, quanto à transmissão de dados a terceiro, pelo representante legal, Cláudia MONGE, “O segredo médico ”, op. cit., pp. 197-198. 154 Como relembra ANDRÉ GONÇALO DIAS PEREIRA: “O direito de necessidade é uma cláusula de exclusão da ilicitude tradicional, prevista quer no Código Penal (artigo 34.º), quer no Código Civil (artigo 339.º)” – vide . André Gonçalo Dias PEREIRA, “O dever de sigilo do médico…”, op. cit. , pp. 38-39. Quando a quebra do segredo ocorra para defesa do próprio médico em ação de responsabilidade, haverá sempre que obedecer estritamente ao princípio da minimização de dados – cfr. Cláudia MONGE, “O segredo médico”, op. cit., p. 198. 155 Esta exclusão decorre da necessidade de proteção da saúde pública e de vigilância epidemiológica, mas não se confunde com a comunicação da informação a terceiros – cfr. Maria do Céu RUEFF, Direito da Medicina…, op. cit ., pp. 218-219. A lista de doenças de notificação obrigatória, a notificar na plataforma de apoio ao SINAVE (Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica) ou no SI-Vida (Sistema de informação VIH/SIDA), consta do Despacho n.º 1150/2021, de 28 de janeiro, emitido pela Diretora-Geral da Saúde e disponível em https://dre.pt/dre/detalhe/despacho/1150-2021-155575942 [31/10/2023]. 156 Relacionado com o comportamento do paciente face a doença infeciosa, leia-se o n.º 2 do artigo 33º do Regulamento da Deontologia Médica: “Sendo a preservação da vida um valor fundamental, deverá o médico, em circunstância em que um doente tenha um comportamento que traga um risco real e significativo para a vida ou perigo grave para a saúde de outra pessoa, tentar persuadi-lo a modificar o seu comportamento, nomeadamente declarando que de outro modo irá revelar a sua situação às pessoas interessadas. Se o doente não modificar o seu comportamento, apesar de advertido, o médico deve informar as pessoas em risco, caso as conheça, após comunicar ao doente que o vai fazer”. Caso o médico cumpra com esse dever deontológico de informar pessoas em risco (“dever de revelação ou comunicação”), considera-se estar afastada a ilicitude penal da violação do segredo – cfr. Manuel da Costa ANDRADE, Direito Penal Médico, op. cit., pp. 226-232 e 243-252. Num entendimento que nos suscita as maiores dúvidas, ANDRÉ GONÇALO DIAS PEREIRA defende que, pelo facto de a norma se encontrar consagrada no Regulamento da Deontologia Médica, “não deve um tribunal sentir-se vinculado a punir – designadamente pela prática do crime de homicídio praticado por omissão – o médico que não cumpra esse “dever” (deontológico) de “informar as pessoas em risco, caso as conheça, após comunicar ao doente que o vai fazer” – vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “O dever de sigilo do médico…”, op. cit., p. 42. Tendemos a concordar, antes, com MARIA DO CÉU RUEFF, que considera ser “defensável a perpretação, pelo médico, do crime de propagação de doença contagiosa, por omissão, nos termos do artigo 283º, n.º 1, alínea a), conjugado com o n.º 2 do artigo 10º, todos do Código Penal”, quando exista uma relação médica entre o médico e a pessoa em risco, recaindo sobre aquele profissional um dever jurídico que pessoalmente o obriga a evitar esse resultado, quando o portador da doença se recuse a revelá-la com o intuito de proteger outrem e quando haja o risco sério de transmissão da doença – vide Maria do Céu RUEFF, Direito da Medicina…, op. cit., pp. 46-48 e pp. 79-86. 40 A autorização legal para a quebra do segredo médico, sob determinadas condições e dentro de determinados limites, resulta de diversos diplomas. A maior dificuldade com que os profissionais médicos se deparam é enquadrar estatutária e deontologicamente essas permissões legais de quebra do segredo. A interpretação dada à referida alínea b) é especialmente relevante em variadíssimas situações 157 . Embora sob a epígrafe “do dever de sigilo”, o segredo profissional está previsto no artigo 106º do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, cujo n.º 1 determina a obrigatoriedade de o enfermeiro guardar segredo de tudo quanto tome conhecimento no exercício da profissão, assumindo o dever de: a) “Considerar confidencial toda a informação acerca do alvo de cuidados e da família, qualquer que seja a fonte; b) Partilhar a informação pertinente só com aqueles que estão implicados no plano terapêutico, usando como critérios orientadores o bem-estar, a segurança física, emocional e social do indivíduo e família, assim como os seus direitos; c) Divulgar informação confidencial acerca do alvo de cuidados e da família só nas situações previstas na lei, devendo, para o efeito, recorrer a aconselhamento deontológico e jurídico; d) Manter o anonimato da pessoa sempre que o seu caso for usado em situações de ensino, investigação ou controlo da qualidade de cuidados”. O princípio específico n.º 2 do Código Deontológico da Ordem dos Psicólogos Portugueses estabelece a obrigatoriedade de estes profissionais assegurarem “a manutenção da privacidade e confidencialidade 157 Como nota de especial relevo, é de referir que não existe, em Portugal, uma obrigação geral de denúncia de crimes graves. Não obstante, o n.º 1 do artigo 242º do Código de Processo Penal impõe um dever de denúncia obrigatória às entidades policiais , quanto a todos os crimes de que tomarem conhecimento, e aos funcionários (na aceção do artigo 386º do Código Penal), quanto a crimes de que tomarem conhecimento no exercício das suas funções e por causa delas. Tem sido entendido que, ainda assim, o dever de segredo prevalece sobre o dever de denúncia obrigatória, exceto “nos casos extremados de crimes mais graves que ponham em causa a paz jurídica ou haja o perigo fundado de novas infracções , como será o caso, por exemplo, da violência e abuso de menores e, nos casos mais graves, de violência doméstica ” – vide André Gonçalo Dias PEREIRA, “O dever de sigilo do médico…”, op. cit. , p. 45. A este propósito, atente-se no teor do artigo 66ºda Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo (LPCJP) – Lei n.º 147/99, de 01 de setembro, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=545A0066&nid=545&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023], que impõe a comunicação obrigatória, às entidades com competência em matéria de infância ou juventude, às entidades policiais, às comissões de proteção ou às autoridades judiciárias, para qualquer pessoa que tenha conhecimento de situações que ponham em risco a vida, a integridade física ou psíquica ou a liberdade de criança ou jovem. O n.º 2 do artigo 27º do Regulamento da Deontologia Médica determina que “Sempre que o médico, chamado a tratar um menor , um idoso , um deficiente , um incapaz ou pessoa particularmente indefesa [itálico nosso], verifique que estes são vítimas de sevícias, maus-tratos ou assédio, deve tomar as providências adequadas para os proteger, nomeadamente alertar as autoridades competentes”. No Parecer do Departamento Jurídico da Ordem dos Médicos intitulado Questões ético-jurídicas no contexto da violência doméstica. A relação médico-doente e o segredo médico, de 11/03/2020, disponível em https://ordemdosmedicos.pt/pareceres-juridicos/ [31/10/2023], admite-se que esta norma deontológica veio permitir que o médico possa “utilizar, a título excepcional, a exclusão ao dever de segredo (…) também nos casos em que a vítima é maior e capaz, estendendo a sua eficácia a todas as pessoas com uma relação (presente ou passada) conjugal ou análoga, ainda que sem coabitação, a uma relação de co-parentalidade ou a uma relação de coabitação e dependência da vítima face ao agressor”, procedendo à denúncia do agressor, em defesa da saúde, da integridade física ou até da própria vida da vítima. O crime de violência doméstica encontra-se tipificado no artigo 152º do Código Penal. 41 de toda a informação a respeito do seu cliente 158 [itálico nosso], obtida direta ou indiretamente, incluindo a existência da própria relação, e de conhecer as situações específicas em que a confidencialidade apresenta algumas limitações éticas ou legais”. 158 Merece-nos o maior reparo a opção pelo termo cliente para designar a pessoa que recorre aos serviços de psicólogo, atendendo a que tal implica uma relação comercial, que nos parece inexistir no contexto do trabalho prestado por psicólogos no SNS, nas escolas públicas ou em estabelecimentos prisionais, para dar apenas alguns exemplos. 42 III. O REGIME JURÍDICO RELATIVO AO ACESSO À INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA, EM ESPECIAL NÃO PROCEDIMENTAL E NOMINATIVA 1. Quadro normativo supranacional, fundamentos constitucionais e enquadramento legal do direito de acesso à informação administrativa, particularmente do direito de acesso à informação não procedimental Pela sua própria natureza, no seio de um regime autoritário, é negada a participação dos cidadãos nos processos de adoção de políticas públicas e a implementação das mesmas, pela Administração Pública, é eminentemente secreta, opaca, estando vedado o acesso dos administrados à informação administrativa 159 . Diversamente, nos regimes democráticos, os Governos e as Administrações Públicas conhecem uma crescente pressão no sentido de se tornarem mais acessíveis aos cidadãos, de modo a que estes possam exercer o imperativo escrutínio público 160 . A transparência 161 constitui “uma das preocupações do reformismo administrativo mais recente, empenhado em compensar o défice de confiança dos 159 Muito expressivamente, NORBERTO BOBBIO afirmou a democracia como o governo do poder visível, dizendo: “a democracia nasceu com a perspetiva de eliminar para sempre das sociedades humanas o poder invisível e de dar vida a um governo cujas ações deveriam ser desenvolvidas publicamente, “au grand jour” (…). Uma das razões da superioridade da democracia diante dos estados absolutos, que tinham revalorizado os arcana imperii [do latim, referindo-se aos segredos do poder ou segredos de Estado] e defendiam com argumentos históricos e políticos a necessidade de fazer com que as grandes decisões políticas fossem tomadas nos gabinetes secretos, longe dos olhares indiscretos do público, funda-se sobre a convicção de que o governo democrático poderia finalmente dar vida à transparência do poder, ao “poder sem máscara”. (…) O ideal do poderoso foi sempre o de ver cada gesto e escutar cada palavra dos que estão a ele submetidos (se possível sem ser visto nem ouvido): hoje este ideal é inalcançável. (…) “Quem controla os controladores?” Se não conseguir encontrar uma resposta adequada para esta pergunta, a democracia, como advento do governo visível, está perdida” – vide Norberto BOBBIO, O Futuro da Democracia – Uma defesa das regras do jogo , 6ª edição, São Paulo, Paz e Terra, 1997, pp. 27-30. 160 Leia-se, a propósito, a intervenção do então Secretário-Geral da OCDE no lançamento da Open Government Partnership , em 20/09/2011, expressivamente intitulada Openness and Transparency - Pillars for Democracy, Trust and Progress , disponível em https://www.oecd.org/unitedstates/opennessandtransparency-pillarsfordemocracytrustandprogress.htm [31/10/2023]: “Openness and transparency are key ingredients to build accountability and trust, which are necessary for the functioning of democracies and market economies. (…)The OECD has been at the forefront of efforts to promote and protect the free flow of information. We believe this to be a fundamental human right. We also encourage efforts to protect personal data, the freedom of expression, and other rights. (…) An “open” government is transparent, accessible to anyone, anytime, anywhere; and responsive to new ideas and demands. Governments and international organisations have to lead by example, aligning disclosure and dissemination procedures with modern information management practices”. 161 Preferimos a referência ao princípio da transparência , mais abrangente, do que ao princípio da administração aberta , que “aponta mais para uma ideia de permissão da participação dos interessados na gestão da Administração” – neste sentido, Débora Melo FERNANDES, “O princípio da transparência…”, op. cit., p. 436. Não obstante, quer o artigo 17º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) – aprovado pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, e disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=leis&so_miolo= [31/10/2023] –, quer a alínea i) do n.º 1 do artigo 30º da LADA, referem o princípio da administração aberta. 43 particulares, através da sujeição da Administração Pública (…) a um conjunto de deveres que alteram o esquema clássico de relacionamento entre Administração e particulares” 162 . Assim almejada como um fim, a transparência colheu no direito de acesso à informação um dos seus indispensáveis meios 163 . É comummente aceite que a primeira lei de acesso à informação administrativa, profundamente inovadora à época, foi adotada na Suécia, em 1766, num diploma promulgado como lei constitucional, através do qual foi simultaneamente abolida a censura na imprensa escrita (o que, por si só, já havia sido previamente consagrado no Reino Unido e na Holanda) 164 . Em 1948, o artigo 19º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) proclamou que “Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão , o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir , sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão” [itálicos nosso] 165 . 162 Vide Juliana Ferraz COUTINHO, “A transparência administrativa...”, op. cit., p. 148. No mesmo sentido, leia-se, na jurisprudência constitucional: “O princípio da transparência da Administração é consubstancial a toda a ordem jurídica democrática. A publicidade das decisões (e dos processos de decisão) liga-se aos próprios fundamentos da democracia, pois esta é «uma forma de governo que exclui, por princípio, a ocultação e o segredo» (…).Esta ideia de visibilidade ou transparência do poder — orientada a desideratos de liberdade, igualdade e participação — vem conformar a estrutura do direito à informação em processo gracioso (CRP, artigo 268.º) que assim apresenta uma dupla dimensão: (1) dimensão de defesa (defesa dos particulares em face da Administração e, sobretudo, da Administração coactiva) e (2) dimensão de participação (participação no procedimento administrativo)” – vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 231/92, de 30 de junho, proferido no âmbito do Processo n.º 34/90, disponível em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19920231.html [31/10/2023]. 163 COLAÇO ANTUNES esclareceu, a este propósito, que a transparência demanda (i) a comunicação entre Administração e administrados, permitindo aquela que estes conheçam as suas decisões, (ii) a publicidade (na figura metafórica da Administração “casa de vidro”) e (iii) a proximidade – vide Colaço ANTUNES, “Mito e realidade da Transparência Administrativa”, in AAVV., Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró , Coimbra, Universidade de Coimbra, 1993, p. 16. A concretização do princípio da transparência administrativa resulta não apenas do(s) direito(s) de acesso à informação administrativa, mas também da fundamentação dos atos administrativos, da possibilidade de audiência prévia dos interessados, da participação dos administrados através da consulta pública, dos deveres de notificação e de publicação – cfr. Débora Melo FERNANDES, “O princípio da transparência administrativa: mito ou realidade?”, Revista da Ordem dos Advogados , 75, vol. I/II, 2015, p. 450. 164 Cfr. Jonas NORDIN, “The Swedish Freedom of Print Act of 1776 – Background and Significance”, Journal of International Media & Entertainment Law , 7(2), 2016, pp. 137-144. 165 A DUDH foi adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, através da resolução 217A (III), em 10 de dezembro de 1948, e publicada no Diário da República, I Série, n.º 57/78, de 9 de março de 1978, estando disponível em https://gddc.ministeriopublico.pt/sites/default/files/documentos/pdf/declaracao_universal_dos_direitos_do_homem.pdf [31/10/2023]. É muito interessante verificar a extensão desta liberdade de opinião e de expressão vertida, em 2004, na Declaração Conjunta do Relator Especial das Nações Unidas sobre a Liberdade de Opinião e Expressão, do Representante da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa para a Liberdade dos Meios de Comunicação e do Relator Especial da Organização dos Estados Americanos para a Liberdade de Expressão, que proclama: “O direito de acesso à informação em poder das autoridades públicas é um direito humano fundamental que deve se aplicar em âmbito nacional por meio de uma legislação abrangente (por exemplo, as Leis de Liberdade de Acesso à Informação) com base no princípio de máxima divulgação, estabelecendo o pressuposto de que toda informação é acessível, sujeito somente a um restrito sistema de exceções. As autoridades públicas devem ter a obrigação de publicar de forma pró-ativa, inclusive na ausência de um pedido, toda uma gama de informações de interesse público. Devem-se estabelecer sistemas para aumentar, ao longo do tempo, a quantidade de informações sujeitas a tal rotina de divulgação. O acesso à informação é um direito dos cidadãos. Como resultado, o processo para acessar a informação deverá ser simples, rápido e gratuito ou de baixo custo. O direito de acesso à informação deve estar sujeito a um sistema restrito de exceções cuidadosamente adaptadas para proteger os interesses públicos e privados preponderantes, incluindo a privacidade. As exceções se aplicarão somente quando existir o risco de dano substancial aos interesses protegidos, e quando esse dano for maior que o interesse público em geral de ter acesso à informação. O ônus de demonstrar que a informação está amparada pelo sistema de exceções deve recair sobre a autoridade pública que procure denegar o acesso à mesma. (…) Em caso de discrepâncias ou conflitos entre normas, a lei de acesso à informação deverá prevalecer sobre toda outra legislação” – vide Declaração Conjunta de 06/12/2004, disponível no sítio eletrónico da Organização dos Estados Americanos, em https://www.oas.org/pt/cidh/expressao/showarticle.asp?artID=319&lID=4 [31/10/2023]. 44 Como relembra A. SOFIA PINTO DE OLIVEIRA: “Apesar de a Declaração não ter, formalmente, no plano internacional, força vinculativa, foi um instrumento impulsionador e uma referência para outros instrumentos internacionais” 166 . Nesse sentido, esta disposição foi vertida, cerca de dois anos depois, no n.º 1 do artigo 10º da CEDH, que dita “a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas ”. O n.º 2 do mesmo artigo admite a possibilidade de submissão do exercício dessa liberdade a “certas formalidades, condições, restrições ou sanções , previstas pela lei , que constituam providências necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a integridade territorial ou a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da saúde ou da moral, a proteção da honra ou dos direitos de outrem , para impedir a divulgação de informações confidenciais , ou para garantir a autoridade e a imparcialidade do poder judicial” [itálicos nossos]. A interpretação deste artigo 10º da CEDH pelo TEDH não é, todavia, maximalista, conferindo um direito de acesso à informação administrativa limitado e casuístico, muito ligado à liberdade de expressão e à liberdade de imprensa 167 . Mais recentemente, e no âmbito da UE, o n.º 1 do artigo 11º da CDFUE acolheu, no essencial, a proclamação daquela liberdade de expressão e de informação enquanto direito fundamental, com semelhante conteúdo 168 . Especificamente no que concerne o acesso aos documentos administrativos produzidos pelas Instituições, órgãos e organismos da União (textos legislativos, documentos oficiais, atas de reuniões, ordens de trabalho ou outros), o artigo 42º da mesma CDFUE determinou que, seja qual for o respetivo suporte, todos os cidadãos da União, bem como todas as pessoas singulares ou 166 Vide A. Sofia Pinto OLIVEIRA, A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Âmbito de Aplicação; Direitos e Princípios , Petrony, 2018, p. 16. Recorde-se que o artigo 16º da CRP, consagra, no seu n.º 1, a chamada cláusula aberta , estabelecendo que os direitos fundamentais previstos na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de Direito Internacional, e determinando, no n.º 2, o especial valor hermenêutico da DUDH, “como parte essencial da ideia de Direito à luz do qual todas as normas constitucionais (…) têm de ser pensadas e postas em prática” – vide Jorge MIRANDA e Rui MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada , Tomo I, Coimbra, Coimbra Editora, 2005, p. 138. 167 Leia-se, a propósito: “The Court further considers that Article 10 does not confer on the individual a right of access to information held by a public authority nor oblige the Government to impart such information to the individual. However, such a right or obligation may arise, firstly, where disclosure of the information has been imposed by a judicial order which has gained legal force and, secondly, in circumstances where access to the information is instrumental for the individual’s exercise of his or her right to freedom of expression, in particular “the freedom to receive and impart information” and where its denial constitutes an interference with that right (Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [GC], § 156; Cangi v. Turkey). The Court has further specified that the above-mentioned right established in the Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [GC] case will be interfered with, not only in a situation where there has been a denial of access to information, but also in a situation where, whilst being under a statutory obligation to provide information, the relevant public authority provides information that is disingenuous, inaccurate or insufficient (Association BURESTOP 55 and Others v. France, §§ 85 and 108)” – vide TEDH, Guide to Article 10 of the Convention – Freedom of expression , 2022, disponível em https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_10_eng.pdf [31/10/2023], p. 75. 168 Embora mereça especial nota o facto de que a CDFUE “Não se dirige, sequer, em primeira linha, aos Estados, mas aos poderes europeus – instituições e órgãos da União – para lhes impor freios. Os Estados são os outros destinatários da Carta, agindo vinculados por esta, apenas quando apliquem o direito da União , nos termos do artigo 51º da Carta” – vide A. Sofia Pinto OLIVEIRA, A Carta dos Direitos Fundamentais…, op. cit., p. 20. 45 coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro, têm direito de acesso aos mesmos 169 . Ao nível nacional, a institucionalização do Estado de Direito democrático e a aprovação da CRP de 1976 iniciaram a inversão do paradigma de organização e funcionamento da Administração Pública, bem como de interação desta com os administrados, consagrando-se que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, atuando com observância pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266º da CRP) 170 . O artigo 37º da CRP proclamou a liberdade de expressão e informação como direito fundamental, diretamente aplicável e vinculativa quer para entidades públicas, quer para entidades privadas, por força do n.º 1 do artigo 18º. No tocante à informação, a redação da norma começou por referir o “ direito de se informar , sem impedimentos nem discriminações”, tendo evoluído, com a revisão constitucional de 1982, para o atual “ direito de informar, de se informar e de ser informados , sem impedimentos nem discriminações” [itálicos nossos]. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA entendem o direito de informar numa dupla aceção: como a liberdade de transmitir ou comunicar informações a outrem, sem impedimentos, mas também enquanto direito a informar, ou seja, direito a meios para informar. Relativamente ao direito de se informar , esclarecem consistir, designadamente, na liberdade de recolha de informação, de procura de fontes de informação – embora admitindo algumas restrições à recolha de informações armazenadas em certos arquivos (como sejam os arquivos secretos dos serviços de informação). No que concerne o direito de ser informados , é encarado como “a versão positiva do direito de se informar”, consistindo no direito a ser mantido adequada e verdadeiramente informado, quer pelos meios de comunicação, quer pelos poderes públicos 171 . 169 Este direito de acesso aos documentos consta igualmente do n.º 3 do artigo 15º do TFUE. O âmbito de aplicação subjetivo do direito do artigo 42º da CDFUE está, portanto, delimitado pelo artigo 51º da mesma Carta; e o conteúdo material sobre o qual incide encontra-se no próprio teor do artigo 42º. Simplificadamente, é um direito oponível às Instituições, órgãos e organismos da União (mas não aos Estados-Membros), e apenas relativamente aos documentos aí produzidos. O Regulamento (CE) n.º 1049/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/ALL/?uri=CELEX:32001R1049 [31/10/2023], versa sobre o acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. 170 Como bem denotam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a própria epígrafe do artigo 266º da CRP (Princípios fundamentais) “sugere claramente que se trata de estabelecer medidas ou directivas para a actividade da administração pública. Estes princípios são uma fonte de direito dotada de «conteúdo jurídico latente» (…). Servem como esteios nas escolhas de alternativas, no exercício do poder discricionário e nas tarefas de ponderação”, tendo como limites: (a) um “positivo, expresso na obrigatoriedade de prossecução do interesse público ”, e (b) um “negativo, traduzido no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos ” – vide J.J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada , volume II, 4ª edição revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 795. 171 Vide J.J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituição…, vol. I , op. cit., p. 573. 52 Administração só cumpre pontualmente a sua obrigação ou o seu dever mediante uma prestação de informação “clara, exaustiva, exacta, coerente e tempestiva” 198 . 2. Do direito geral à informação administrativa ( não procedimental ): em especial, o acesso a documentos nominativos Os conceitos de documento administrativo e de documento nominativo não têm permanecido estáticos, moldando-se à evolução das três LADA (1993, 2007 e 2016), com vista não apenas à densificação do direito geral de acesso à informação administrativa, mas também à harmonização com o regime jurídico de proteção de dados de pessoas singulares 199 . A primeira LADA 200 apresentava uma noção bastante ampla de documentos administrativos , considerando-os “quaisquer suportes de informação gráficos, sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natureza, elaborados ou detidos pela Administração Pública, designadamente processos, relatórios, estudos, pareceres, actas, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da actividade ou outros elementos de informação” (alínea a) do n.º 1 do artigo 4º). O conceito foi, desde logo, delimitado negativamente, determinando-se não se considerarem documentos administrativos “as notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante”, bem como os “documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa” (n.º 2 do artigo 4º). 198 Vide Raquel CARVALHO, O Direito à Informação…, op. cit. , p. 147. A este propósito, leia-se igualmente o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 17/01/2008 no âmbito do Processo n.º 0896/07, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7a11a8ad079aebc9802573de00374730?OpenDocument [31/10/2023], quando explicita que: “III – O direito à informação materializa-se por diversos meios de que são exemplos a consulta do processo, a reprodução ou declaração autenticada de documentos, a prestação de indicações sobre a sua existência e conteúdo e a passagem de certidões. Por isso a postura da Administração perante um pedido de informação não pode ser meramente passiva. IV – É certo que este dever de colaboração não compreende, como é lógico, a elaboração de dossiers estruturados ou sínteses da documentação existente nem a obrigação de produzir uma nova documentação administrativa com o propósito de satisfazer o pedido do Requerente porque tais actividades ultrapassam o dever legal de colaboração e de informação, mas também o é que a inexistência da obrigação de proceder a tais trabalhos não pode ser cobertura para uma interpretação minimalista do dever constitucional de prestar informações e de, na prática, constituir um boicote ao seu cumprimento”. 199 Sobre o conceito de documento , tout court , recorde-se que o Código Civil o define como “qualquer objecto elaborado pelo homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto” (artigo 362º). 200 Como referido, a Lei n.º 65/93, de 26 de agosto. 53 Esta definição, embora referindo um elenco não exaustivo de documentos, punha especial tónica na nomenclatura do próprio documento e na origem/produção ou posse do mesmo 201 . A noção de documento administrativo, plasmada na segunda LADA 202 , deixou cair a tipificação exemplificativa dos documentos abrangidos e também o binómio “elaborados ou detidos pela Administração Pública”, passando a considerar que documento administrativo é “qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material 203 , na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome 204 ” (alínea a) do n.º 1 do artigo 3º). O que releva não é tanto se os documentos foram produzidos ou elaborados por entidade que seja sujeito passivo da LADA, mas sim se os documentos se relacionam com a função administrativa, ou a “administratividade material”, e são detidos por uma dessas entidades 205 . Neste sentido, JOÃO CAUPERS sintetizou: “um documento administrativo é aquele que é diretamente produzido ou recolhido no exercício normal de funções administrativas”, pelo que “se não puder ser estabelecida 201 Vide, no Parecer n.º 37/2006 da CADA, de 8 de março, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]: “não existe, para efeitos de acesso, a distinção entre documentos oficiais e não-oficiais ; o que, nesta sede, releva é que o documento tenha sido produzido e/ou seja detido pela Administração Pública, como, de facto, acontece”. 202 A já mencionada Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto. 203 Ilustrativamente, veja-se o Parecer n.º 56/2010 da CADA, de 24 de março, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023], quando refere: “Os e-mails ou post-it’s existentes, desde que contenham informação respeitante e integrante dos procedimentos de contratação, são documentos administrativos, sujeitos ao regime de acesso exposto”. 204 Leia-se, a propósito, o muito fundamentado Parecer n.º 472/2015 da CADA, de 22 de dezembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023], quando esclarece: “Note‐se que a detenção de um mesmo documento por mais de uma entidade pública não permite a qualquer das detentoras a recusa do acesso com fundamento em que uma outra o possa fazer, pois todas estão obrigadas a satisfazer os pedidos de acesso que lhe sejam dirigidos. Isto é, detendo a entidade requerida os documentos a que a requerente pretende aceder, tem o dever de os facultar, sendo irrelevante que uma outra qualquer entidade pública também os detenha (…).Em sentido idêntico se pronunciou o acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção) da União Europeia, proferido em 19 de janeiro de 2010 [quanto ao acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão] (…).Jurisprudência idêntica decorre também, por exemplo, de acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (no Processo 0169/10, de 12 de maio de 2010)”. Sobre esta questão, FERNANDO CONDESSO defendeu, ainda, que: “em relação a um dado documento concreto, a entidade detentora do documento é obrigada a comunicá-lo, independentemente da sua origem ou da razão da detenção. Mas não só a posse actual e efectiva , também quando existe direito à posse , porque deslocado ou ilegitimamente detido por outrem (vg., parecer mantido num gabinete privado)” – vide Fernando CONDESSO, “O Direito à Informação Administrativa”, Cadernos de Ciência de Legislação , 17, Lisboa, INA, 1996, p. 86. No que concerne especificamente a informação de saúde, é nosso entendimento que tal não se aplica de igual modo, atento o disposto no já referido n.º 5 do artigo 5º da LIS, que determina que “O processo clínico só pode ser consultado por médico incumbido da realização de prestações de saúde a favor da pessoa a que respeita ou, sob supervisão daquele, por outro profissional de saúde obrigado a sigilo e na medida do estritamente necessário à realização das mesmas”, bem como à necessidade de avaliar se há informação que contenda com o privilégio terapêutico ou que requeira o expurgo de anotações pessoais. 205 Na expressão de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10/09/2014, que explicitou: “Na verdade, afigura-se-nos que o critério legal que subjaz à definição dum documento como “documento administrativo” combina os critérios da origem/função e da posse, não se bastando com a verificação de apenas dum deles para o preenchimento do conceito (…). Daí que todos os suportes de informação que hajam sido produzidos ou recolhidos no exercício das funções política, legislativa e/ou jurisdicional não poderão ser considerados ou qualificados como “documentos administrativos” porquanto se tratam de suportes relativamente aos quais inexiste uma qualquer ligação funcional entre o documento/suporte em crise e a atividade administrativa” – vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 10/09/2014 no âmbito do Processo n.º 0410/14, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/befa167c53beb8ad80257d58004ebf50?OpenDocument&ExpandSection=1#_Sectio n1 [31/10/2023]. 54 uma ligação entre a atividade administrativa pública e o documento, este não será administrativo, não estando assegurado o acesso” 206 . Também nessa LADA de 2007 foi consagrada a delimitação negativa do conceito de documento administrativo , nos mesmos termos anteriormente em vigor. A terceira LADA 207 , na alínea a) do n.º 1 do artigo 3º, definiu documento administrativo como “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos; ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados; iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades; iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas”. Além de ter especificamente enquadrado alguns domínios de atuação das entidades que exercem funções administrativas que frequentemente suscitam dúvidas e geram queixas, o novo texto legal ampliou a delimitação negativa do conceito de documento administrativo , excluindo do mesmo: a) Documentos com natureza marcadamente pessoal 208 , com vista a “tutelar, em primeira linha, a privacidade do autor do documento” 209 – que sempre merecem uma interpretação restritiva por parte da CADA 210 ; 206 Vide João CAUPERS, “Sobre o conceito de documento administrativo”, Cadernos de Justiça Administrativa , 75, 2009, p. 9. 207 A Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto. 208 “As notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte” (alínea a) do n.º 2 do artigo 3º da atual LADA). 209 Vide Tiago Fidalgo de FREITAS, “O acesso à informação…”, op. cit ., p. 55. 210 Leia-se: “26. Sobre o conceito de notas pessoais, esboços e apontamentos, esta Comissão – em linha com a jurisprudência administrativa – tem feito uma interpretação restritiva. 27. Nas palavras do Supremo Tribunal Administrativo, a exceção do atual artigo 3.º, n.º 2, alínea a), da LADA, apenas se “reporta à tutela da privacidade de quem elabora o documento, nela se incluindo as «anotações que não tenham de ser produzidas enquanto tais, designadamente por força da lei ou de regulamento»” (cfr. Acórdão de 19 de dezembro de 2006, proc. n.º 0850/06). 28. Se, pelo contrário, se tratar de elementos que relevam para o sentido da decisão administrativa, não podem deixar de ser classificados como elementos totalmente integrantes do respetivo documento administrativo, seguindo, por isso, o seu regime de acesso. 29. O que releva é que o documento tenha sido produzido e/ou detido pela Administração Pública e que decorra da atividade administrativa do Estado (…).31. Não tendo a administração poder discricionário para qualificar um documento como mera nota, esboço ou apontamento” – vide Parecer n.º 341/2022 da CADA, de 19 de outubro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 55 b) Documentos que relevem do exercício das funções política e legislativa governamental 211 - também sujeitos a uma interpretação restritiva; c) E, a acrescer, documentos produzidos no âmbito das relações diplomáticas do Estado Português – que, ao invés, têm sido objeto de um entendimento amplo, extensivo, pela CADA 212 . Até à terceira LADA, em 2016, a acentuada crispação entre a CADA e a CNPD, e a dissonância entre os regimes legais do acesso à informação administrativa não procedimental e da proteção de dados pessoais, alicerçaram-se nos conceitos de documentos nominativos e de dados pessoais . A primeira LADA, de 1993, considerava documentos nominativos como “quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais”, facultando, em seguida, uma definição de dados pessoais como as “informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada” (alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 4º). Esta noção de dados pessoais era já claramente desajustada do conceito expresso na LPDP então em vigor 213 , que os definia como “quaisquer informações relativas a pessoa singular identificada ou identificável, considerando-se identificável a pessoa cuja identificação não envolva custos ou prazos desproporcionados”. Anacronicamente, pese embora não houvesse uma adequada sobreposição dos conceitos de dados pessoais nos dois diplomas, naturalmente levando a interpretações díspares, a própria LADA de 1993 remetia para a LPDP o exercício do direito de acesso a dados pessoais contidos em documentos administrativos, com as necessárias adaptações (n.º 1 do artigo 8º). A LPDP de 1998 214 , que transpôs, para a ordem jurídica portuguesa, a Diretiva n.º 95/46/CE, definiu dados pessoais como “qualquer informação, de qualquer natureza e independentemente do respectivo 211 “Os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente aqueles referentes à reunião do Conselho de Ministros e ou à reunião de Secretários de Estado, bem como à sua preparação” (alínea b) do n.º 2 do artigo 3º da atual LADA). Sobre as funções política e legislativa e a função administrativa, leia-se: “Sempre que, impondo-se uma disciplina imediata da vida social, estiver em causa uma escolha política, no sentido de envolver interesses colectivos essenciais – aí é o domínio da lei. É ela que deve definir o que são necessidades colectivas, quais as de satisfação administrativa e os critérios essenciais dessa satisfação. Sempre que, tratando-se de reger a vida social, se tenha de executar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades colectivas definidas, seleccionadas e ordenadas pela lei – esse é o campo de eleição da função administrativa” – vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20/03/2014, proferido no âmbito do Processo n.º 10919/14, disponível em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ce32c5c7432c5bff80257ca500558d56?OpenDocument [31/10/2023]. 212 Veja-se o Parecer n.º 331/2018 da CADA, de 18 de setembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023], no qual se pode ler: “Os suportes de informação produzidos ou recolhidos no âmbito da atividade diplomática, designadamente ao nível das negociações (para se chegar a acordo sobre problemas de interesse comum), da promoção (no sentido de criar ou incrementar certo tipo de relações entre o Estado acreditante e o Estado recetor) e da proteção (de certos interesses específicos do Estado acreditante e, por outro lado, na proteção genérica dos interesses dos cidadãos do Estado acreditante junto do Estado recetor) não são documentos administrativos”. 213 Cfr. Lei n.º 10/91, de 29 de abril, revogada mas disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/10-1991-599769 [31/10/2023]. 214 Cfr. Lei n.º 67/98, de 26 de outubro, já anteriormente referida. 56 suporte, incluindo som e imagem, relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável” (alínea a) do artigo 3º). Não obstante, a segunda LADA, de 2007, suprimiu a definição própria de dados pessoais , mas manteve uma noção de documento nominativo que se prestou às inevitáveis divergências interpretativas, considerando-o “o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada” (alínea b) do n.º 1 do artigo 3º) 215 . Como bem sintetiza MARCO CALDEIRA: “Do confronto entre estas duas disposições já resulta, com meridiana clareza, o foco da discrepância entre os dois regimes: o conceito de “dados pessoais”, para efeitos da LPDP, era mais amplo do que se extraía do conceito de “documento nominativo” da LADA”, levando a uma situação absolutamente disfuncional e inconcebível em que, quer a CADA, quer a CNPD, se consideravam competentes para a apreciação de situações semelhantes, decidindo de forma oposta 216 . Reportando-se especificamente aos dados de saúde, a situação foi denunciada em ofício do então Provedor de Justiça, dirigido à Presidente da Assembleia da República, no qual chamou a atenção, entre outras considerações de relevo, para o facto de que a LPDP assumiria uma “vocação generalista no que respeita à protecção da informação de saúde”, enquanto a LADA regularia o acesso aos mesmos dados, mas desde que contidos em documentos administrativos. Ou seja, o acesso a dados de saúde seria mais ou menos facilitado consoante a natureza, pública ou privada, da entidade que os detinha 217 . O antagonismo entre a CADA e a CNPD – sobretudo no que concerne o acesso à informação de saúde – foi crescendo, tendo atingido o seu apogeu com a já mencionada Deliberação n.º 241/2014, de 28 215 Leia-se, relativamente à interpretação que a CADA fazia do conceito de documento nominativo : “O que haveria de ser preservado de intromissões desnecessárias ou arbitrárias era a reserva da intimidade da vida privada , ou seja, o conteúdo essencial, o cerne da privacidade. O que se entendia merecer proteção não era, pois, tanto a vida privada e os dados pessoais (e nada há de mais pessoal que o nome), mas o âmago da privacidade, com os elementos a ela associados: os dados que poderão ser designados como dados pessoalíssimos” – vide Parecer n.º 433/2016 da CADA, de 22 de novembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. A título meramente exemplificativo, por nele ficar patente que as definições da LPDP e da LADA foram muito além da semântica, leia-se o absolutamente datado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/05/2010, no qual se determinou que: “Embora o nome e a morada sejam dados pessoais, os documentos administrativos que os contenham não são «documentos nominativos» para os efeitos dos arts. 3º, n.º 1, al. b), e 6º, n.º 5, da Lei n.º 46/2007, de 24/8, motivo por que é admissível o acesso aos documentos continentes desses dados” – vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/05/2010, proferido no âmbito do Processo n.º 0169/10, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/c5e93188a643cdc1802577280048b4c0?OpenDocument&ExpandSection=1#_Secti on1 [31/10/2023]. 216 Vide Marco CALDEIRA, “Nótula sobre a Articulação entre os Regimes da LADA e da LPDP”, in Tiago Fidalgo de Freitas e Pedro Delgado Alves (org.), O Acesso à Informação Administrativa , Coimbra, Almedina, 2021, p. 239. 217 Vide ofício do Provedor de Justiça, com a referência R-6427/09 (A6), datado de 16/11/2011, disponível em https://www.provedorjus.pt/documentos/acesso-a-informacao-de-saude-enquadramento-legal-vigente/ [31/10/2023]. Na verdade, continuam a verificar-se assimetrias entre o acesso à informação de saúde depositada em estabelecimentos e serviços públicos e em estabelecimentos e serviços do setor privado e social, concretamente na reutilização de dados para investigação científica. 57 de janeiro, da CNPD, na qual esta entidade administrativa independente sugeriu à Assembleia da República a revogação da segunda LADA, por entender que o seu regime afrontaria a CRP e seria desconforme ao Direito da União Europeia. Em resposta, num extenso parecer, a CADA retorquiu que “de harmonia com a lei, a CNPD não é a única entidade guardiã dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos”, acrescentando que “a CADA não pode deixar de afirmar que, se algum problema existe, não é o da inconstitucionalidade do regime jurídico do direito de acesso, mas, sim, o da prática da CNPD, que não se conforma com a lei vigente (que atribui à CADA a competência exclusiva para se pronunciar sobre tal direito)” 218 . Como anteriormente referido, o RGPD entrou em vigor em 25 de maio de 2016, como corolário de um longo processo de reforma do quadro jurídico aplicável à proteção de dados pessoais de pessoas singulares na UE, iniciado em 2012, com a apresentação da primeira proposta de revisão da Diretiva n.º 95/46/CE. Tratando-se de um Regulamento, passou a ser direta e imediatamente aplicável, aos Estados-Membros da União, a 25 de maio de 2018. O conceito de dados pessoais , inscrito no ponto 1) do artigo 4º do RGPD, densifica e atualiza o conceito que provinha da Diretiva n.º 95/46/CE 219 , considerando-os a “informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável («titular dos dados»)”, sendo “considerada identificável uma pessoa singular que possa ser identificada, direta ou indiretamente, em especial por referência a um identificador, como por exemplo um nome, um número de identificação, dados de localização, identificadores por via eletrónica ou a um ou mais elementos específicos da identidade física, fisiológica, genética, mental, económica, cultural ou social dessa pessoa singular” 220 . Desenvolvendo a ideia de identificável , o considerando (26) elucida: “Para determinar se uma pessoa singular é identificável, importa considerar todos os meios suscetíveis de ser razoavelmente utilizados, tais como a seleção, quer pelo responsável pelo tratamento quer por outra pessoa, para identificar direta ou indiretamente a pessoa singular. Para determinar se há uma probabilidade razoável de os meios serem utilizados para identificar a pessoa singular, importa considerar todos os fatores objetivos, 218 Vide Parecer n.º 132/2014 da CADA, de 8 de abril, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 219 Na essência, a definição de dados pessoais do RGPD apenas visa ampliar a sua proteção, face aos avanços tecnológicos e científicos. 220 Como sublinha ANABELA SUSANA DE SOUSA GONÇALVES: “ Personal data must be interpreted as broadly as possible, should cover all possibilities of identification ” – vide Anabela Susana de Sousa GONÇALVES, “Processing of Personal Data concerning Health under the GDPR”, in Maria Miguel Carvalho (ed.), E.Tec Yearbook – Health Law and Technology , Braga, Escola de Direito da Universidade do Minho, 2019, p. 5. Nesse sentido, seja qual for o tipo de dado que estiver em causa, se permitir identificar uma pessoa, num determinado contexto, então esse dado será um dado pessoal. E, mais: “independentemente de ser identificada ou identificável, a proteção concedida é a mesma” – vide A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção…, op. cit ., p. 121. 58 como os custos e o tempo necessário para a identificação, tendo em conta a tecnologia disponível à data do tratamento dos dados e a evolução tecnológica”. Pese embora a nova redação da definição de dados pessoais, constante do RGPD, tenha deixado cair o quantificador “qualquer” 221 , o objetivo do legislador da União ter-se-á mantido o “de atribuir um sentido amplo a esse conceito, que não está limitado às informações sensíveis ou de ordem privada, mas engloba potencialmente qualquer tipo de informações, tanto objetivas como subjetivas, sob forma de opiniões ou de apreciações, na condição de «dizerem respeito» à pessoa em causa” 222 . Ora, com o pano de fundo da entrada em vigor de um Regulamento da UE com uma noção de dados pessoais claramente dissonante do conceito de documento nominativo da LADA de 2007, impunha-se não uma alteração cirúrgica à LADA então em vigor, mas a sua revogação e a adoção de uma LADA de “terceira geração” 223 . A LADA de 2016 procurou sanar a desconformidade entre os regimes jurídicos da proteção de dados pessoais e do acesso à informação administrativa não procedimental 224 , passando a definir documento nominativo como “o documento que contenha dados pessoais, na aceção do regime jurídico de proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados” (alínea b) do n.º 1 do artigo 3º). 221 A definição de dado pessoal , constante da alínea a) do artigo 2º da Diretiva 95/46/CE, empregava a expressão “qualquer informação”. 222 Vide Acórdão Nowak do TJUE, de 20 de dezembro de 2017, proferido no âmbito do Processo n.º C‑434/16, disponível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A62016CJ0434 [31/10/2023]. Como sintetiza A. BARRETO MENEZES CORDEIRO: “Toda a informação é considerada relevante, para efeitos de aplicação do Direito de proteção de dados” – vide A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção… , op. cit ., p. 107. 223 Leia-se, a propósito: “A nova LADA é já a terceira lei de acesso publicada em Portugal. As outras duas são a Lei n.º 65/93, de 26 de agosto, e a Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto. Ao contrário da Lei n.º 46/2007, que é uma lei de continuidade e que visa essencialmente o aperfeiçoamento da Lei n.º 65/93, a nova LADA é uma lei de rutura, de mudança. São muitas e muito significativas as alterações que introduz relativamente ao regime anteriormente em vigor” – vide Sérgio PRATAS, A (Nova) Lei…, op. cit. , p. 22. 224 Na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 18/XIII, que esteve na origem da LADA de 2016, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=40194 [31/10/2023], lê-se: “Aproveita-se igualmente esta oportunidade para sanar incoerências e dúvidas de constitucionalidade, há muito discutidas, entre a LADA, o regime da Lei de Proteção de Dados Pessoais e a Lei n.º 12/2005, de 26 de janeiro, na parte relativa ao acesso a informação genética pessoal e informação de saúde, que foram, aliás, evidenciadas pelas várias entidades consultadas”. A este propósito, refira-se que permanece por resolver a questão do direito de acesso à informação procedimental. Não cabendo, esse acesso à informação procedimental, na esfera de competências da CADA, a CNPD considerou dever emitir orientações sobre a matéria, nas quais procurou interpretar o sentido do n.º 9 do artigo 6º da LADA (o que nos suscita grandes reservas) – cfr. CNPD, “Orientação relativa à disponibilização de dados pessoais tratados no âmbito de procedimentos administrativos”, de 11/04/2023, disponível em https://www.cnpd.pt/media/g0yf40wo/orientação_acesso-dados-procedimento.pdf [31/10/2023]. 59 Por simples que pareça, esta “diruptiva alteração” do conceito de documento nominativo – que entendemos imprescindível – exige claramente “um equilíbrio entre transparência das entidades administrativas e proteção de dados pessoais” 225 . Na verdade, se o direito de acesso à informação administrativa procedimental é um “universo de alguns ” 226 , dir-se-á que o direito de acesso à informação administrativa não procedimental é um universo de todos 227 , vigorando a regra geral, plasmada no artigo 5º da LADA, de que: 1. “Todos 228 , sem necessidade de enunciar qualquer interesse [destacado nosso], têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo. 2. O direito de acesso realiza-se independentemente da integração dos documentos administrativos em arquivo corrente, intermédio ou definitivo”. Como bem explicitou a CADA 229 , desta regra geral decorrem três ilações imediatas: 1) O acesso aos documentos administrativos é “livre e generalizado”, não havendo necessidade de apresentar qualquer justificação ou fundamentação para o mesmo; 2) Desde logo, o requerente tem “o direito de saber se o documento que pretende existe ou não”; 3) A entidade administrativa requerida “não pode alegar, como motivo válido para não facultar a documentação, que esta é dificilmente acessível, por se encontrar em arquivo corrente, intermédio ou definitivo”. 225 Vide Isabel Celeste M. FONSECA – “Governação Pública Digital e a Proteção de Dados Pessoais: notas breves sobre as dificuldades de harmonização”, in Isabel Celeste M. Fonseca (coord.), Estudos de E. Governação, Transparência e Proteção de Dados , Coimbra, Almedina, 2021, pp. 31 a 33. Tal foi percebido pela CADA, que esclareceu: “A definição de documento nominativo contida na LADA [cf. artigo 3.º, n.º 1, alínea b)] exige uma interpretação integradora e sistemática. E, assim, quando, invocando o disposto na LADA, se pretender o acesso a documentos que contenham « dados pessoais » (no sentido que a esta expressão é conferido pela LPDP), não poderá, ab initio , ser denegado tal acesso, já que isso não corresponderia ao equilíbrio que o legislador quis, certamente, que se tivesse em consideração na aplicação de cada uma das leis – LADA e LPDP” – vide o já referido Parecer n.º 433/2016 da CADA. 226 Como anteriormente referido, vide Gonçalo de Andrade FABIÃO, “Restrições de acesso…”, op. cit ., p. 212. 227 Nas palavras de SÉRVULO CORREIA, o direito de acesso à informação administrativa procedimental configura a “publicidade erga partes ” e o direito de acesso a arquivos e registos administrativos, independentemente de um procedimento, a “publicidade erga omnes ” – vide José Manuel Sérvulo CORREIA, “O Direito à Informação e os Direitos de Participação…”, op. cit ., p. 135. Segundo a CADA, “O acesso livre e geral aos documentos administrativos constitui o princípio basilar da LADA” – vide Parecer n.º 221/2016 da CADA, de 24 de maio, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 228 Se o n.º 2 do artigo 268º da CRP atribui um direito de acesso aos documentos administrativos aos “cidadãos”, a LADA vai mais longe, com a consagração do vocábulo “todos”, reconhecendo como sujeitos ativos desse direito não apenas pessoas singulares – quer sejam cidadãos nacionais, quer cidadãos estrangeiros –, mas também pessoas coletivas – cfr. Sérgio PRATAS, A (Nova) Lei…, op. cit. , p. 56. 229 Vide o mencionado Parecer n.º 433/2016 da CADA. 60 Não obstante, o próprio teor do n.º 2 do artigo 268º da CRP já ressalvava que o “direito de acesso aos arquivos e registos administrativos” não prejudicaria o “disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”. A acrescer, o artigo 35º da CRP consagra uma norma de permissão de acesso a dados pessoais pelo próprio (n.º 1), uma norma que subordina o tratamento de dados sensíveis ao consentimento do respetivo titular (n.º 3) e uma norma que proíbe o acesso a dados pessoais de terceiros (n.º 5) 230 . Assim, o quadro constitucional demandou, entre outras restrições à regra geral em matéria de acesso à informação administrativa, previstas no artigo 6º da LADA, a consagração de que um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos (n.º 5) 231 : a) “Se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder 232 ; b) Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação” [destacados nossos]. Relativamente à alínea a), não é despiciendo referir que esta autorização do titular dos dados é mais onerosa do que o exigido pelo próprio RGPD. De facto, o consentimento , enquanto condição de licitude para o tratamento de dados pessoais, é definido, no ponto 11) do artigo 4º do RGPD, como “uma manifestação de vontade, livre, específica, informada e explícita 233 , pela qual o titular dos dados aceita, mediante declaração ou ato positivo inequívoco, que os dados pessoais que lhe dizem 230 Vide Gonçalo de Andrade FABIÃO, “Restrições de acesso…”, op. cit ., p. 214. 231 Note-se que já as anteriores LADA contemplavam restrições de acesso a documentos nominativos. 232 Até à terceira LADA, era apenas exigido que a autorização do titular dos dados fosse escrita, o que deu azo a um entendimento de que seria possível que a mesma fosse genérica ou implícita. Com a LADA de 2016, tal entendimento deixou de ter respaldo na lei – cfr. Gonçalo de Andrade FABIÃO, “Restrições de acesso…”, op. cit. , p. 228. 233 Note-se que a expressão “explícita”, contante da versão portuguesa do ponto 11) do artigo 4º do RGPD, tem sido alvo de críticas – cfr. A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção…, op. cit ., p. 240; e Graça Canto MONIZ, Manual de Introdução…, op. cit., p. 72. A versão em língua inglesa, no âmbito do ponto 11) do artigo 4º, emprega o termo unambiguous , utilizando apenas o termo explicit quando se refere ao consentimento como fundamento de licitude do tratamento de dados pessoais sensíveis. O termo unambiguous aproxima-se mais de inequívoco (ou não sujeito a equívocos), e não propriamente de explícito . Este termo inequívoco é, aliás, o empregue por GRAÇA CANTO MONIZ, que esclarece: “A natureza inequívoca da vontade do titular não se confunde com a exigência de que esta seja explícita em certas situações especiais como, por exemplo, para o tratamento de categorias especiais de dados. O termo explícito , orientado para a forma do consentimento, é entendido como sinónimo de expresso e exclui consentimentos inferidos a partir de condutas ou comportamentos do titular dos dados. Porém, a fronteira entre os dois requisitos é estreita, porque só em raras ocasiões é que o consentimento inequívoco será compatível com exercícios para inferir a vontade do titular das suas ações. Tudo dependerá de uma avaliação casuística e das circunstâncias de decisão do titular” – vide Graça Canto MONIZ, Manual de Introdução…, op. cit ., pp. 80-81. 61 respeito sejam objeto de tratamento” [destacados nossos]. Ora, a declaração ou ato positivo inequívoco do RGPD não é, impreterivelmente, escrita 234 – diversamente do exigido pela LADA. No que concerne a alínea b), parece reconhecer que o acesso de terceiros a documentos nominativos, sem autorização do titular dos dados, acarreta uma inevitável colisão de direitos fundamentais 235 , que demanda a ponderação casuística sobre qual dos direitos em presença deve prevalecer, numa concreta situação fática. Essa ponderação deve ser realizada no quadro do princípio da proporcionalidade, entendido como o triplo e sucessivo teste operado pelo (i) princípio da conformidade ou da adequação de meios (que faz corresponder a concreta informação pretendida ao fim a que se destina), pelo (ii) princípio da exigibilidade ou da necessidade (que implica que haja a menor desvantagem possível para aquele que vê o seu direito comprimido) e pelo (iii) princípio da proporcionalidade em sentido estrito (ou da justa medida, proibindo-se o excesso) 236 . No sentido exposto, importa também atender a que o acesso de terceiros a documentos nominativos terá que ser necessariamente sopesado com a regra do n.º 8 do artigo 6º da LADA, que determina que os documentos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial, sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada – e que esta não deva ser do conhecimento do requerente. Esta norma, aliás, obsta a que a Administração Pública possa indeferir, imediata e liminarmente, um pedido de acesso de terceiros a documentos nominativos. Nas palavras de TIAGO FIDALGO DE FREITAS, “O direito de acesso não é, por isso, absoluto – da mesma forma que tão-pouco as exceções ao mesmo o são” 237 . De todo o modo, a finalidade que acompanha a autorização do titular dos dados ou que subjaz ao interesse de terceiro invocado e merecedor de acolhimento limita o uso das informações obtidas, 234 Segundo ALEXANDRE SOUSA PINEHIRO, “Relativamente à forma de obter a declaração escrita ou a declaração oral, é importante considerar que o RGPD não deve ser interpretado de forma a colocar em crise comportamentos sociais habituais que moldam a vida nas comunidades que compõem os Estados-Membros. No caso do consentimento oral, o elemento testemunhal pode substituir a necessidade de gravar declarações (…). A declaração escrita dependerá da ocasião social em que for exigida. (…) A transformação do regime do consentimento no respeitante à necessidade de emissão de um ato inequívoco, não necessariamente elaborado por escrito, (…) tem na base os excessos e a interpretação excessiva que foi dada à sua dimensão tácita, e à integração nesta condição de legitimidade de comportamentos caraterizados como “concludentes”, mas sem recurso ao direito de informação” – vide Alexandre Sousa PINHEIRO, “Artigo 4º 11)”, in Alexandre Sousa Pinheiro (coord.), Comentário ao Regulamento Geral de Proteção de Dados , Coimbra, Almedina, 2018, pp. 169-170. Sobre as condições aplicáveis ao consentimento, cfr. artigo 7º do RGPD. 235 Leia-se: “De um modo geral, considera-se existir uma colisão autêntica de direitos fundamentais quando o exercício de um direito fundamental por parte do seu titular colide com o exercício do direito fundamental por parte de outro titular. (…) A «ponderação» e/ou harmonização no caso concreto é, apesar da perigosa vizinhança de posições decisionistas (F. Müller), uma necessidade ineliminável. Isto não invalida a utilidade de critérios metódicos abstractos que orientem, precisamente, a tarefa de ponderação e/ou harmonização concretas: «princípio da concordância prática» (Hesse); «ideia do melhor equilíbrio possível entre os direitos colidentes» (Lerche)” – vide J.J. Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição (14ª reimpressão), Coimbra, Almedina, 2018, pp. 1270 e 1274-1275. 236 Para maiores desenvolvimentos, veja-se Anabela LEÃO, “Notas sobre o princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso”, in AA.VV., Estudos em Comemoração dos Cinco Anos (1995-2000) da FDUP , Coimbra, Coimbra Editora, 2001, pp. 999-1039. 237 Vide Tiago Fidalgo de FREITAS, “O acesso à informação…”, op. cit ., p. 66. 68 Sendo certo que o legislador europeu reconheceu, por esta via, a necessidade de tratamento de algumas categorias especiais de dados, por parte das entidades patronais, também é certo que a proteção dos direitos dos trabalhadores, nas assimétricas relações jurídico-laborais, impõe que o eventual acesso das entidades patronais a informações de saúde daqueles esteja devidamente estribado na lei, seja objeto de um procedimento adequado e se atenha ao estritamente necessário, adequado e proporcional 257 . Ainda que o acesso à informação de saúde se destine à obtenção de apoios sociais pelo titular dos dados, se o fundamento de acesso não for o consentimento daquele, mas esta alínea b), deverá, ainda assim, ser aferida a necessidade da informação em causa e convocada a disposição legal que permite o tratamento dos dados pelo requerente da informação. Pense-se, por exemplo, na necessidade de acesso a prescrições medicamentosas para obtenção de apoio à aquisição de medicamentos pelo titular dos dados ou do acesso a relatório médico para comparticipação de fraldas, de consumíveis no âmbito de ostomia, entre outros. • Alínea c) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD Esta alínea c) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD remete para um restritivo conceito de interesses vitais, entendido como “situações em que a integridade física ou a vida do titular dos dados ou de terceiros esteja em perigo” 258 . Tal como estabelecido para o regime comum de dados pessoais, na alínea d) do n.º 2 do artigo 6º, a aplicação deste fundamento de licitude implica um juízo da necessidade do tratamento dos dados em causa. Mas, mais ainda, não será qualquer juízo de necessidade que poderá justificar o tratamento de dados pessoais com fundamento em interesses vitais, mas antes situações excecionais, “quando o 257 Atendendo ao desequilíbrio entre as partes numa relação jurídico-laboral, mesmo que haja consentimento do titular dos dados para o tratamento de dados sensíveis, poderá considerar-se que esse consentimento não é livre e voluntário – cfr. Catarina Sarmento e CASTRO, “40 anos de “Utilização da Informática” - o artigo 35.º da Constituição da República Portuguesa”, E-Pública , 3(3), 2016, p. 55. Assim, dir-se-á que as balizas legais ou das convenções coletivas de trabalho devem ser de escrupulosa observância e a análise de pedidos de acesso à informação de saúde de trabalhadores, por parte de entidades patronais, merecer a maior ponderação e prudência. Estes pedidos são frequentes (e inadequados) em situações de incapacidade temporária de trabalhadores. 258 Vide A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção…, op. cit ., p. 243. A corroborar este entendimento, veja-se o considerando (112) do RGPD. 69 tratamento não se puder basear manifestamente noutro fundamento jurídico”, como resulta do próprio considerando (46) do RGPD 259 . Diversamente do que ocorre no regime comum de dados pessoais, o regime aplicável às categorias especiais de dados impõe como limitação adicional ao fundamento de licitude dos interesses vitais que o titular dos dados esteja física ou legalmente incapacitado de dar o seu consentimento. Ou seja, este requisito “abrange todas as situações em que não seja possível obter o consentimento do titular, de todo ou em tempo útil – p. ex.: doença, acidente ou desaparecimento” 260 . Ainda que os dados pessoais sensíveis careçam de uma proteção robusta, mal se compreenderia se o legislador europeu não tivesse consagrado uma válvula de escape que permita acudir a interesses prementes e vitais do titular dos dados ou de terceiros, sem depender de uma autorização que o titular dos dados esteja incapacitado de dar 261 . Não obstante e sempre que aplicável, de acordo com o artigo 9º da Convenção de Oviedo, deve ser tomada em consideração a vontade anteriormente manifestada por um paciente, no tocante a uma intervenção médica, quando, no momento da intervenção, esse paciente não se encontrar em condições de expressar a sua vontade. Como concretiza CLÁUDIA MONGE: “A alínea c) do n.º 2 do artigo 9º tem sido exatamente reconduzida (e reduzida) a casos de emergência médica que determinam a necessidade de acesso ao processo clínico e a dados de saúde para proteção da vida do próprio titular dos dados ou de terceiro, outra pessoa singular, e o titular dos dados não está capaz de prestar o seu consentimento, por exemplo, na situação em que o paciente dá entrada no estabelecimento de saúde inconsciente, vítima de sinistro, (…) ou quem dá entrada no hospital é uma criança e é necessário para a proteção da vida desta aceder a dados de saúde dos seus pais que não estão capazes de prestar o seu consentimento” 262 . • Alínea e) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD 259 Leia-se: “Em princípio, o tratamento de dados pessoais com base no interesse vital de outra pessoa singular só pode ter lugar quando o tratamento não se puder basear manifestamente noutro fundamento jurídico. Alguns tipos de tratamento podem servir tanto importantes interesses públicos como interesses vitais do titular dos dados, por exemplo, se o tratamento for necessário para fins humanitários, incluindo a monitorização de epidemias e da sua propagação ou em situações de emergência humanitária, em especial em situações de catástrofes naturais e de origem humana”. 260 Vide A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção…, op. cit ., p. 243. 261 Vide Tatiana DUARTE, “Artigo 9º”, op. cit ., pp. 253-255, nomeadamente quando refere que: “Parece, na verdade, poder entender-se que o fundamento de licitude previsto nesta alínea como que encerra uma presunção legislativa de consentimento, considerando o caráter vital dos interesses em presença”. 262 Vide Cláudia MONGE, “Acesso à informação…”, op. cit ., p. 584. 70 A alínea e) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD legitima o tratamento de dados pessoais sensíveis que “tenham sido manifestamente tornados públicos pelo seu titular”. Nas assertivas palavras de A. BARRETO MENEZES CORDEIRO, “A divulgação pública de dados pessoais, quando decidida pelo próprio titular, é interpretada pelo sistema com um sentido de renúncia à proteção que o artigo 9º/1 lhe confere, o que se justifica por inteiro: é o próprio titular que reconhece que o tratamento lícito desses dados não o prejudica ou incomoda” 263 . Nesse sentido, este fundamento de licitude radica na consideração da autodeterminação informacional do titular dos dados, que voluntariamente limitou a intimidade da sua vida privada, sendo pedra de toque que a divulgação da informação tenha sido promovida pelo mesmo e decorra de uma decisão livre e esclarecida. Tal é o que sucederá com o tratamento de informação constante de comunicados do titular dos dados, de blogs e páginas de Internet do próprio, bem como de quaisquer declarações públicas, seja qual for o suporte, desde que dirigidos a um número indeterminado de destinatários. Pese embora o que vem dito, a divulgação pública, pelo titular dos dados, da sua própria informação de saúde não equivale a uma “autorização geral de tratamento”, pelo que não legitima tratamentos com os quais aquele titular “não possa razoavelmente contar” 264 . Concretizando: após a divulgação pública de informação de saúde, o titular dos dados poderá legitimamente esperar que essa informação se dissemine ou até que possa ser interpelado por terceiros sobre a mesma. Pelo contrário, já não cabe nas legítimas expectativas do titular dos dados, pelo que não será admissível, um pedido de acesso à informação de saúde, apresentado por um terceiro aos estabelecimentos e serviços de saúde em que a mesma esteja depositada, com fundamento na divulgação pública, pelo titular dos dados, de informação contida no respetivo processo clínico. • Alínea f) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD A alínea f) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD assenta na necessidade do tratamento de dados pessoais sensíveis para a prossecução do alto interesse público da administração da justiça, reconhecendo a 263 Vide A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção…, op. cit ., p. 245. 264 Vide Tatiana DUARTE, “Artigo 9º”, op. cit ., p. 263, embora reportada a dados genéticos. 71 necessidade desse tratamento para o acesso ao direito e para a tutela jurisdicional efetiva ou, nos termos daquele dispositivo, (i) para a declaração, o exercício ou a defesa de um direito num processo judicial, bem como (ii) sempre que os tribunais atuem no exercício das suas funções jurisdicionais. A necessidade do tratamento existirá apenas mediante a constatação de uma correlação entre os dados pessoais sensíveis (mormente a informação de saúde) em causa e o objeto do processo judicial, independentemente da natureza da ação ou do tribunal em que a mesma corra termos. O considerando (52) do RGPD vai mais longe, admitindo mesmo que este preceito legitime o tratamento de categorias especiais de dados pessoais em processos extrajudiciais ou meios alternativos de resolução de litígios 265 . Quando a norma alude “à declaração, ao exercício ou à defesa de um direito”, parece aplicar-se aos diferentes sujeitos processuais e a qualquer fase processual em que a necessidade do tratamento dos dados sensíveis em apreço seja invocada. São inúmeros os pedidos de acesso à informação de saúde dirigidos aos estabelecimentos e serviços públicos no âmbito de processos judiciais. E, ainda que as entidades requeridas estejam sujeitas à LADA, tem sido entendido que estes pedidos obedecem a uma tramitação legal própria, naturalmente subtraindo-se ao escrutínio da CADA 266 – o que, aliás, bem se entende à luz do princípio da separação de poderes. A propósito deste fundamento de licitude do tratamento de dados pessoais sensíveis, importa atender a que, nos termos do artigo 202º da CRP, a competência para administrar a justiça cabe aos tribunais e estes têm direito à coadjuvação das outras autoridades, no exercício da função jurisdicional. Esta imposição constitucional foi recebida pela legislação processual penal, no n.º 2 do artigo 9º do Código de Processo Penal, que fixa um dever de colaboração com os tribunais e as autoridades judiciárias (Ministério Público, Juiz de Instrução Criminal e Juiz do julgamento), colaboração essa que, quando solicitada, prefere a qualquer outro serviço. Na Deliberação n.º 51/2001 da CNPD, esta entidade administrativa independente admitia a cedência de informação de saúde a pedido da autoridade judiciária competente, conquanto o despacho dessa autoridade judiciária fosse fundamentado e especificasse os motivos determinantes do pedido de 265 Vide A. Barreto Menezes CORDEIRO, Direito da Proteção…, op. cit ., pp. 246-247. 266 Cfr., por todos, o Parecer n.º 169/2017 da CADA, de 16 de maio, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 72 colaboração, por forma a permitir que o responsável pelo tratamento pudesse ponderar a relevância do mesmo e, se assim o entendesse, se escusasse a fornecer os elementos solicitados, invocando o segredo profissional, nos termos legais anteriormente referidos (de acordo com os artigos 135º e 192º do Código de Processo Penal). A mesma deliberação defendia a inexistência de disposição legal expressa que legitimasse uma obrigação de fornecimento de informação de saúde às autoridades policiais 267 . Salvo o devido respeito, tendemos antes a concordar com o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, quando, no Parecer n.º 49/91, esclarecia que: “as autoridades judiciárias e os órgãos de polícia criminal podem requisitar, no âmbito de uma investigação criminal, o envio de elementos do processo clínico de um doente, na posse de estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde. A requisição referida (…) pressupõe, por parte da entidade requisitante, um prévio juízo da necessidade dos elementos clínicos para a investigação em curso. As autoridades judiciárias e os órgãos de polícia criminal devem comunicar à entidade hospitalar competente informações que habilitem a formulação de um juízo de ponderação dos valores e interesses em presença, fornecendo-lhe os elementos julgados necessários para esse fim. A entidade hospitalar satisfará ou não a requisição recebida, consoante tenha concluído, face ao peso relativo das representações valorativas em confronto, pela prevalência do dever de colaboração com a justiça ou do dever de sigilo” 268 . O regime do segredo de justiça (artigo 86º do Código de Processo Penal), que beneficia de proteção constitucional (n.º 3 do artigo 20º da CRP), pode implicar limitações à tomada de conhecimento de informações processuais pelas entidades administrativas, embora se afigure que haverá um conteúdo mínimo que deverá ser levado ao conhecimento dos estabelecimentos e serviços públicos de saúde, para devida ponderação. De acordo com o referido parecer do Conselho Consultivo da ProcuradoriaGeral da República, é fundamental a indicação do fim a que se destina a informação de saúde solicitada (o que poderá ser feito mediante identificação dos autos a que se destina), podendo ainda ser útil a indicação da natureza e gravidade da infração, da qualidade do titular dos dados no processo (arguido ou vítima), entre outros elementos. 267 Cfr. Deliberação n.º 51/2001 da CNPD, de 3 de julho, disponível em https://www.cnpd.pt/media/2jtjurbj/del51-2001-acesso-dados-saude.pdf [31/10/2023]. 268 Vide Parecer n.º 49/91 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 12/03/1992, disponível em https://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/3926 [31/10/2023]. 73 A especificidade das matérias penais e a função de ultima ratio do Direito Penal 269 têm merecido especial consideração, que levou à adoção da já mencionada Diretiva (UE) 2016/680, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou execução de sanções penais, e à livre circulação desses dados, transposta para a ordem jurídica portuguesa pela Lei n.º 59/2019, de 8 de agosto. Não parece oferecer dúvidas que os órgãos de polícia criminal são autoridades competentes, na aceção do ponto 7) do artigo 3º da Diretiva (UE) 2016/680 e da alínea i) do n.º 1 do artigo 3º da Lei n.º 59/2019 – o que nos parece afastar as reservas que a CNPD manifestava quanto à cedência de informação de saúde às autoridades policiais. Ademais, não é despiciendo relembrar que compete aos órgãos de polícia criminal coadjuvar as autoridades judiciárias, com vista à realização das finalidades do processo penal (n.º 1 do artigo 55º do Código de Processo Penal), e que esses órgãos de polícia criminal atuam sob direção e na dependência funcional das autoridades judiciárias (artigo 56º do mesmo diploma). O artigo 10º da Diretiva e o n.º 1 do artigo 6º da Lei n.º 59/2019 determinam que o tratamento dos dados relativos à saúde (e restantes categorias especiais de dados pessoais) “só pode ser efetuado se for estritamente necessário, se estiver sujeito a garantias adequadas de proteção dos direitos e liberdades do titular dos dados, e se: a) For autorizado por lei; b) Se destinar a proteger os interesses vitais do titular dos dados ou de outra pessoa singular; ou c) Estiver relacionado com dados manifestamente tornados públicos pelo titular dos dados”. Ainda que em matéria penal, os dados pessoais devem ser adequados, pertinentes e limitados ao mínimo necessário à prossecução das finalidades para as quais são tratados (alínea c) do n.º 1 do artigo 4º da Diretiva e alínea c) do n.º 2 do artigo 4º da Lei n.º 58/2019). 269 Leia-se, por todos: “O direito penal é um direito de protecção. Ele só deve, por isso, intervir para proteger bens jurídicos . E mais: a sua intervenção apenas se justifica, se não for possível o recurso a outras medidas de política social, igualmente eficazes, mas menos "violentas", que as sanções criminais. O direito penal tem, assim, um carácter fragmentário e subsidiário, cumprindo uma função de ultima ratio . Fala-se, a propósito, no princípio da fragmentariedade : o direito penal há-de limitar-se à defesa das perturbações graves da ordem social e à protecção das condições existenciais indispensáveis ao viver comunitário. E fala-se, bem assim, no princípio da subsidariedade : dentro da panóplia das medidas legislativas para a protecção e defesa dos bens jurídicos, as sanções penais hão-de ser sempre o último recurso” – vide Acórdão n.º 83/95 do Tribunal Constitucional, de 21 de fevereiro, proferido no âmbito do Processo n.º 512/93, disponível em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19950083.html [31/10/2023]. 74 Como elucida CLÁUDIA MONGE, reportando-se à administração da justiça em geral, mas numa conclusão que é igualmente válida em processos penais: “o órgão jurisdicional deve delimitar o pedido e solicitar apenas os dados de saúde que sejam relevantes (ou melhor, imprescindíveis) para dirimir o litígio. Se forem prestados mais dados do que aqueles que têm conexão com o objeto do litígio haverá “excesso” de informação sobre a saúde e a atuação será ilícita”. Caso subsistam dúvidas quanto à abrangência do pedido, os estabelecimentos e serviços públicos de saúde devem dirigir, à autoridade que remeteu o pedido, “requerimento a solicitar os necessários esclarecimentos para delimitar os dados de saúde relevantes atento o objeto da causa e que serão imprescindíveis para a descoberta da verdade e a realização da justiça” 270 . O artigo 417º do Código de Processo Civil estabelece o dever de colaboração para a descoberta da verdade nos processos cíveis, admitindo, porém, que, na ponderação entre este dever e o dever de guardar segredo profissional, os responsáveis pelo tratamento dos estabelecimentos e serviços de saúde possam invocar este último – seguindo-se os termos fixados no Código de Processo Penal. E não é demais recordar o carácter subsidiário que assume o Direito Processual Civil como fonte de integração de lacunas, mormente do Processo de Trabalho 271 . Por força das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 5º do RGPD, também nos processos cíveis é absolutamente imperativo o cumprimento dos princípios da limitação das finalidades e da minimização de dados. Ainda no âmbito deste fundamento de licitude, importa chamar à colação o papel das chamadas Equipas Multidisciplinares de Apoio aos Tribunais (EMAT). Quer o Regime Geral do Processo Tutelar Cível 272 , quer a já referida LPCJP 273 , atribuem competências a equipas de assessoria técnica aos Tribunais, constituídas, sob a tutela da Segurança Social, por 270 Vide Cláudia MONGE, “Acesso à informação…”, op. cit ., pp. 586-587. 271 Cfr. alínea a) do n.º 2 do artigo 1º do Decreto-lei n.º 480/99, de 9 de novembro – Código de Processo do Trabalho, disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=487&tabela=leis [31/10/2023]. 272 Cfr. Lei n.º 141/2015, de 08 de setembro – Regime Geral do Processo Tutelar Cível, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2428&tabela=leis&so_miolo [31/10/2023], que estabelece, nos n.º 1 e 2 do artigo 20º, que: “1. As secções de família e menores são assessoradas por equipas técnicas multidisciplinares, funcionando, de preferência, junto daquelas. 2. Compete às equipas técnicas multidisciplinares apoiar a instrução dos processos tutelares cíveis e seus incidentes, apoiar as crianças que intervenham nos processos e acompanhar a execução das decisões, nos termos previstos no RGPTC”. 273 Leia-se, no artigo 108ºda LPCJP: “1. O juiz, se o entender necessário, pode utilizar, como meios de obtenção da prova, a informação ou o relatório social sobre a situação da criança e do jovem e do seu agregado familiar. 2. A informação e o relatório social são solicitados pelo juiz às equipas ou entidades a que alude o n.º 3 do artigo 59.º, nos prazos de oito e 30 dias, respetivamente”. O Decreto-lei n.º 332-B/2000, de 30 de dezembro, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1023&tabela=leis [30/10/2023], que regulamenta a LPCJP, esclarece, no seu artigo 7º, que “O acompanhamento dos menores em perigo junto dos tribunais compete às equipas multidisciplinares do sistema de solidariedade e de segurança social, a constituir, consistindo designadamente: a) No apoio técnico às decisões dos tribunais tomadas no âmbito dos processos judiciais de promoção e protecção; b) No acompanhamento da execução das medidas de promoção dos direitos e de protecção aplicadas; c) No apoio aos menores que 75 profissionais de diversas áreas de formação que avaliam e acompanham situações que envolvem menores, reportando aos juízes titulares de cada processo. Na fase de instrução dos processos, é frequentemente solicitado às EMAT que elaborem informação ou relatório social sobre a situação dos menores e dos seus agregados familiares. É uma prerrogativa legal dos magistrados judiciais recorrerem à assessoria dessas equipas, que, na verdade, tem assumido contornos de uma quase-obrigatoridade , como resulta do teor de Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa 274 , que refere: “Comunicada ao Tribunal de Família e Menores uma situação de perigo para a vida, a integridade física ou psíquica ou a liberdade de uma criança ou jovem, (…) aquela entidade deverá proceder, obrigatoriamente, ao estudo sumário da situação e proporcionar a protecção compatível com as suas atribuições, recorrendo, sempre que possível, à Equipa Multidisciplinar de Apoio aos Tribunais (EMAT) para apoio na avaliação da situação (art.° 66.°, n.°s 1 e 3, da LPCJP)” [itálico nosso]. A valoração da informação técnica ou do relatório social das EMAT compete exclusivamente ao magistrado judicial que tenha determinado a sua produção, embora haja críticas que apontam para o excessivo peso dessas informações técnicas e desses relatórios sociais na fixação da matéria de facto dada como provada nas decisões judiciais 275 . Pese embora o que vem dito, não podemos concordar com o Parecer do Departamento Jurídico da Ordem dos Médicos que defendeu que “b) Quer isto dizer que os pedidos das EMAT devem ter o consentimento dos titulares ou dos seus representantes; c) A exceção à necessidade de consentimento prevalece quando esteja em causa, de forma fundamentada, o bem estar, a saúde ou a vida da criança ou do jovem” 276 . intervenham em processos judiciais de promoção e protecção”, concretizando, o artigo 8º, que “O apoio técnico às decisões dos tribunais tomadas no âmbito dos processos judiciais de promoção e protecção consiste, designadamente: a) Na elaboração de informações ou relatórios sociais sobre a situação da criança ou do jovem, do seu agregado familiar ou das pessoas a quem estejam confiados [destacado nosso]; b) Na intervenção em audiência judicial; c) Na participação nas diligências instrutórias, quando o juiz assim o determine”. 274 Vide Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 11/10/2018, proferido no âmbito do Processo n.º 867/14.5T8BRR-C.L1, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/jurel/jur_mostra_doc.php?nid=5525&codarea=58 [31/10/2023]. 275 Vide Paula CASALEIRO, “As EMAT nos processos judiciais de regulação do exercício das responsabilidades parentais”, Cescontexto , 19, 2017, p. 294, quando conclui, após análise de 54 processos tutelares cíveis, que: “os relatórios sociais das EMAT são um recurso vinculativo na maioria dos processos tutelares cíveis de regulação do exercício das responsabilidades parentais da amostra. Em primeiro lugar, as sugestões quanto à realização de conferências de pais, à audição de testemunhas (como as crianças) e sobretudo à realização, ou não, de outras perícias judiciárias são acatadas e legitimadas judicialmente pelos magistrados do ministério público e judiciais. Em segundo lugar e quanto à decisão judicial, mesmo quando não são o único meio de prova os relatórios sociais sobrepõem-se a outros meios de provas, como testemunhos ou depoimentos e, por conseguinte, não é surpreendente que as decisões judiciais reflitam frequentemente as recomendações quanto ao regime de regulação das responsabilidades parentais inscritas pelos peritos da EMAT nos relatórios”. 276 Vide Parecer Questões ético-jurídicas na relação médico/doente. O dever de comunicação às EMAT e o segredo médico do Departamento Jurídico da Ordem dos Médicos, de 23/04/2021, disponível em https://ordemdosmedicos.pt/questoes-etico-juridicas-na-relacao-medico-doente-o-dever-decomunicacao-as-emat-e-o-segredo-medico/ [31/10/2023]. 76 Na verdade, a intervenção das EMAT é suscitada em situações que, de facto, impactam grandemente na vida dos menores (como sejam a separação ou o divórcio dos progenitores e subsequente regulação das responsabilidades parentais) ou em que “os pais, o representante legal ou quem tenha a guarda de facto ponham em perigo a sua segurança, saúde, formação, educação ou desenvolvimento, ou quando esse perigo resulte de ação ou omissão de terceiros ou da própria criança ou do jovem a que aqueles não se oponham de modo adequado a removê-lo” (artigo 3º da LPCJP). Nesse contexto, o acesso à informação de saúde dos menores, que integra as informações técnicas e os relatórios sociais – designadamente a sua situação clínica, desenvolvimento, a natureza das consultas que frequentou, a regularidade das mesmas, medicação que eventualmente lhe tenha sido prescrita e que tome, a participação dos pais nas consultas –, poderá ser relevante para que o juiz possa averiguar se os pais, os representantes legais ou quem tenha a guarda de facto lhes asseguram os cuidados de saúde devidos. Mas, mais ainda: a própria situação de saúde dos progenitores poderá ser relevante para apurar a capacidade parental destes, pelo que também poderá integrar as informações técnicas e os relatórios sociais 277 . Não raras vezes, os direitos e interesses dos menores e os direitos e interesses dos progenitores estão, até, em colisão, pelo que estranho seria se a prestação de informação ficasse dependente do consentimento dos pais. Assim, as EMAT coadjuvam os Tribunais na administração da justiça e a legitimidade das mesmas para aceder à informação de saúde requerida advirá não do consentimento, mas sim da lei e do despacho judicial que determina a prestação da informação ou solicita o relatório social. Não sendo acompanhado do competente despacho judicial, aí sim diríamos que um pedido de acesso à informação de saúde, remetido por técnicos da EMAT, não reúne condições para ser satisfeito. • Alínea h) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD A alínea h) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD é de suma importância para o setor da saúde, legitimando o tratamento de dados pessoais sensíveis para (i) a medicina preventiva, (ii) a medicina do 277 Vide , a propósito, o Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 28/02/2019, proferido no âmbito do Processo n.º 4375/12.0TBPTM-B.E1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtre.nsf/134973db04f39bf2802579bf005f080b/260e92fb791dfc4d802583c3004d1e24?OpenDocument [31/10/2023], quando diz: “Estando em causa a protecção da criança que foi provisoriamente entregue à avó materna por existirem indícios de que a saúde psicológica da mãe coloca em perigo a saúde daquela, obviamente que a situação de saúde da sua progenitora é essencial para apurar da capacidade parental desta e, nessa medida, da possibilidade de o filho lhe ser novamente entregue”. No mesmo sentido, cfr. o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 10/11/2022, proferido no âmbito do Processo n.º 1840/22.5T8PRD-H.P1 e disponível em http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/d567de30c34f5c2a8025890f004d8208?OpenDocument [31/10/2023]. 77 trabalho e a avaliação da capacidade de trabalho, (iii) o diagnóstico médico, (iii) a prestação de cuidados ou tratamentos de saúde, (iv) a ação social, (v) a gestão de sistemas e serviços de saúde ou de ação social e (vi) a execução de um contrato com um profissional de saúde. Em qualquer dos casos, o tratamento de categorias especiais de dados com fundamento nesta alínea apenas é lícito se os dados forem tratados por ou sob a responsabilidade de um profissional sujeito à obrigação de sigilo profissional , nos termos do Direito da União ou dos Estados-Membros (n.º 3 do artigo 9º do RGPD). Se, no caso das profissões de saúde, existe um dever deontológico de guardar segredo profissional, a vinculação de outros a um dever de sigilo exigiu a previsão normativa dos n.º 4 e 5 do artigo 29º da LPDP. No que concerne o tratamento de dados relativos à saúde no contexto da relação laboral do titular dos dados, para efeitos de medicina do trabalho e de avaliação da capacidade do trabalho, obedece a garantias particularmente exigentes, por forma a mitigar o desequilíbrio de posições entre trabalhador e empregador, com grande vulnerabilidade do primeiro face ao segundo. Desde logo, a entidade empregadora não deve ter acesso ao processo clínico do trabalhador, mas apenas às recomendações do médico do trabalho vertidas na ficha de aptidão 278 . Nas palavras de TATIANA DUARTE: “Para além de vigiar a saúde dos trabalhadores, o médico do trabalho é o garante da confidencialidade das informações e da salvaguarda dos princípios do tratamento de dados pessoais sensíveis e, consequentemente, da proteção da vida privada e da proibição da discriminação” 279 . Relativamente à atividade assistencial, a CNPD sublinhou, muito assertivamente, que: “o consentimento não é a condição adequada para legitimar os tratamentos de dados pessoais necessários à prestação de cuidados de saúde. Na realidade, o RGPD prevê uma condição autónoma para esta finalidade do tratamento de dados pessoais na alínea h) do n.º 2 do artigo 9º. Acresce que, numa tal situação, sendo os dados necessários para a prestação do serviço, não se vê onde haja 278 Cfr. artigo 19º do Código do Trabalho. 279 Vide Tatiana DUARTE, “Artigo 9º”, op. cit ., p. 287. 84 sentido a instituição de um procedimento de registo que pudesse centralizar a expressão de vontade do titular dos dados, tornando-a cognoscível por todos os estabelecimentos e serviços prestadores de cuidados ou de serviços do sistema de saúde. Havendo divergência entre a vontade expressa do falecido e a vontade dos herdeiros, naturalmente deve prevalecer a vontade do primeiro. Como natural decorrência dessa consagração legal da sucessão na titularidade da informação de saúde, deve entender-se que: • o acesso aos dados de saúde de pessoa falecida, por parte dos seus herdeiros, não se encontra dependente do preenchimento de qualquer condição (como seja a indicação da finalidade do acesso), operando ope legis 296 ; • qualquer exigência de intermediação médica, para o acesso à informação de saúde por parte dos herdeiros que sucederam na titularidade dessa informação, não só carece de fundamento legal, como contraria o disposto no n.º 1 do artigo 7º da LADA 297 . As classes de sucessíveis são as que resultam do nº 1 do artigo 2133º do Código Civil, sendo os herdeiros chamados pela seguinte ordem: (i) cônjuge e descendentes, (ii) cônjuge e ascendentes, (iii) irmãos e seus descendentes, (iv) outros colaterais até ao quarto grau e (v) Estado. A legitimidade para requerer o acesso aos dados de saúde de pessoa falecida, na ausência de outra expressão de vontade do titular dos dados, aferir-se-á de acordo com as regras sucessórias. Não descortinamos fundamento legal para que o requerimento de acesso à informação de saúde tenha que ser assinado por todos os herdeiros em conjunto 298 . De facto, um tal pedido deverá ser acompanhado por escritura de habilitação de herdeiros ou por participação do óbito à Autoridade Tributária e Aduaneira, para efeitos da competente liquidação de imposto de selo, mas bastará que o 296 Cfr., neste sentido, o Parecer n.º 318/2022 da CADA, de 14 de setembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. Em sentido contrário a esta conclusão, numa posição que não nos parece ter aderência no texto legal, CLÁUDIA MONGE refere que “A mera curiosidade de um herdeiro não pode ter primazia sobre o direito à privacidade e ao direito to be left alone ou sobre a memória da pessoa falecida”, de onde se infere que a Autora entende que o herdeiro requerente deve sempre indicar a finalidade a que se destina a informação – vide Cláudia MONGE, “Acesso à informação…”, op. cit ., pp. 640-642. Contrariamente ao que defende a Autora, não se nos afigura que o artigo 17º da LPDP ponha em crise que a confidencialidade dos dados de saúde perdura para além da morte. 297 Cfr. o mesmo Parecer n.º 318/2022 da CADA, de 14 de setembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 298 Em sentido divergente, cfr. Roberta S. M. Fernandes R. MARQUES, e Flávia F. L. Machado CASTELO-BRANCO, “A proteção dos dados médicos e o acesso à informação de saúde em Portugal à luz do Regulamento (UE) 2016/679”, Cadernos Ibero-Americanos de Direito Sanitário , 11(4), 2022, p. 25. 85 requerente seja um dos identificados herdeiros 299 , não sendo sequer exigível que se trate do cabeça de casal da herança. Ainda que o artigo 17º da LPDP tenha posto cobro a numerosas situações de conflitualidade no acesso à informação de saúde por herdeiros, não resolveu todas as questões relacionadas com o falecimento de pessoas afetivamente relacionadas, no âmbito de relações parafamiliares. Com especial acuidade, é dificilmente compreensível a ausência de previsão legal que salvaguarde o acesso à informação de saúde de pessoa falecida por requerente que com ela vivesse em união de facto 300 . No contexto da relação afetiva e estável que constitui uma união de facto 301 , a CADA reconheceu já um “interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido” ao membro sobrevivo no acesso à informação de saúde do companheiro falecido. Inexistindo designação do membro sobrevivo da união de facto como pessoa que pode exercer os direitos conferidos pelo RGPD e não decorrendo tal acesso, direta e imediatamente, de expressa disposição normativa, exige uma ponderação casuística por parte da entidade requerida, ao abrigo da alínea b) do n.º 5 do artigo 6º da LADA 302 . Como tão bem sintetizado pela CADA, numa situação em que um projeto de parentalidade em comum foi gorado pela morte do companheiro da requerente da informação: “ponderando os vários interesses em presença, o conhecimento da situação pela requerente, o seu envolvimento no processo em conjunto com o companheiro, a relação de união de facto com ele mantida, considera-se que o 299 Leia-se: “Inexistindo designação de pessoa por parte da falecida, o acesso aos dados de saúde pode ser exercido pelos herdeiros, sem ser necessário comprovar mais nada, bastando apenas fazer prova da qualidade de herdeiro” – vide Parecer n.º 25/2023 da CADA, de 18 de janeiro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 300 Não só o membro sobrevivo de união de facto não integra o conjunto de pessoas a quem o artigo 17º da LPDP reconhece o direito de aceder à informação de saúde de pessoa falecida, como um tal direito não se encontra previsto na Lei n.º 7/2001, que adotou medidas de proteção das uniões de facto – cfr. Lei n.º 7/2001, de 11 de maio, disponível, na sua versão atualizada, em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=901&tabela=leis [31/10/2023]. Esta Lei n.º 7/2001 procurou salvaguardar, essencialmente, direitos de natureza patrimonial, embora não deva ser interpretada como um catálogo fechado de direitos, tanto mais que determinou que “Nenhuma norma da presente lei prejudica a aplicação de qualquer outra disposição legal ou regulamentar em vigor tendente à protecção jurídica de uniões de facto ou de situações de economia comum” (n.º 2 do artigo 3º). A união de facto não consta do elenco de relações familiares previsto no artigo 1676º do Código Civil, no qual se integram o casamento, a filiação, a afinidade e a adoção. Não obstante, tem sido entendido que “A união de facto enquanto relação parafamiliar goza da protecção institucional do artigo 67.º [da CRP], cabendo ao legislador a conformação concreta da medida dessa protecção, que será sempre de acordo com a fundamentalidade que lhe seja reconhecida” – vide Sandra PASSINHAS, “A união de facto em Portugal”, Actualidad Jurídica Iberoamericana , 11, 2019, p. 128. Há várias disposições, dispersas por outros diplomas, que conferem efeitos à união de facto. 301 O n.º 2 do artigo 1º da Lei n.º 7/2001 define união de facto como “a situação jurídica de duas pessoas que, independentemente do sexo, vivam em condições análogas às dos cônjuges há mais de dois anos”. Explanando o conceito, leia-se: “As pessoas vivem em comunhão de leito, mesa e habitação ( tori, mensae et habitationis ), como se fossem casadas, apenas com a diferença de que não o são, pois não estão ligadas pelo vínculo formal do casamento. A circunstância de viverem como se fossem casadas cria uma aparência externa de casamento, em que terceiros podem confiar, o que explica alguns efeitos atribuídos à união de facto” – vide Francisco Pereira COELHO e Guilherme de OLIVEIRA, Curso de Direito da Família , Vol. I, 5ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2016, p. 156. 302 Leia-se: “negar à requerente o acesso à informação clínica do membro da união de facto falecido configuraria uma discriminação e uma intervenção restritiva sobre o âmbito do direito fundamental à informação administrativa. Ainda que o membro sobrevivo da união de facto não suceda nos direitos pessoais relativos a pessoas falecidas, sempre se teria de aferir se o acesso poderia ser permitido, à luz do reconhecimento de um “interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido”. Esse parece ser o caso da requerente na situação em concreto por ter mantido uma relação afetiva estável e devidamente atestada pela junta de freguesia com o membro falecido” – vide Parecer n.º 13/2023 da CADA, de 18 de janeiro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 86 interesse da requerente, sobreleva a algum direito que ainda se pudesse detetar de proteção desses dados pessoais de saúde do companheiro perante ela mesma, devendo considerar-se preenchida a previsão do artigo 6.º, n.º 5, alínea b), da LADA. Caso assim não seja, o artigo 17.º da Lei n.º 58/2019 admite interpretações que na sua literalidade são passíveis de discriminação em função da relação pessoal. A situação que seria legítima em caso de casamento, deixa de o ser por a requerente não integrar a categoria dos “herdeiros”. O enquadramento fáctico favorece a interpretação de que estamos perante um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido, consubstanciado no livre desenvolvimento da personalidade sediado no artigo 26.º da CRP” 303 . A corroborar este entendimento, ressalve-se que o unido de facto sobrevivo goza de um direito de indemnização por danos não patrimoniais, nos termos do n.º 3 do artigo 496º do Código Civil, pelo que o conhecimento das circunstâncias da morte pode, inclusive, ter repercussões nessa matéria. Questão diferente é a que se prende com o acesso direto, por seguradoras, à informação de saúde de segurado falecido. Neste âmbito, tem sido consistentemente exigida pela CADA autorização escrita, explícita e específica do titular dos dados, enquadrada pela alínea a) do n.º 5 do artigo 6º da LADA 304 . Como dispõe o n.º 1 do artigo 175.º do regime jurídico do contrato de seguro 305 , “o contrato de seguro de pessoas compreende a cobertura de riscos relativos à vida, à saúde e à integridade física de uma pessoa ou de um grupo de pessoas nele identificadas”. O n.º 1 do artigo 177º do mesmo Decreto-lei determina que: “Sem prejuízo dos deveres de informação a cumprir pelo segurado, a celebração do contrato pode depender de declaração sobre o estado de saúde e de exames médicos a realizar à pessoa segura que tenham em vista a avaliação do risco”. Ou seja, no contexto da celebração do contrato de seguro, a seguradora goza de plena liberdade contratual, podendo recusar-se a celebrar o contrato sem o conhecimento da informação de saúde requerida. Como esclarece LUÍS POÇAS: “o segurador, antes de se vincular, necessita de conhecer o risco que lhe é proposto (em grande parte assente no estado de saúde da pessoa a segurar) e de 303 Vide Parecer n.º 98/2023 da CADA, de 19 de abril, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 304 Cfr. Alberto Augusto OLIVEIRA, “A CADA no acesso…”, op. cit. , p. 58, e, por todos, o Parecer n.º 261/2022, de 20 de julho, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 305 Cfr. Decreto-lei n.º 72/2008, de 16 de abril – Regime Jurídico do Contrato de Seguro, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=&nid=2657&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/10/2023]. 87 estimar a probabilidade de ocorrência e de gravidade do eventual sinistro, decidindo então se tal risco é segurável e em que condições tarifárias” 306 . Não obstante, como anteriormente referido, a execução de um contrato ou as diligências précontratuais não são fundamento de licitude para o tratamento de dados pessoais sensíveis, à luz do n.º 2 do artigo 9º do RGPD, à exceção do que decorre de um contrato celebrado com profissional de saúde (alínea h)) – que não é o que aqui está em causa. Para a CNPD e para uma parte da doutrina, nenhum dos fundamentos de licitude do artigo 9º cobre o tratamento de categorias especiais de dados por seguradoras – nem sequer o consentimento do titular dos dados, que entendem dificilmente ser específico , atendendo a que o contrato de seguro será normalmente um contrato de longa duração, renovável sucessiva e anualmente –, pelo que defendem a consagração de uma previsão legal (atualmente inexistente) que acautele esse tratamento 307 . Não é essa a posição da CADA, nem tem sido essa a posição acolhida pelos Tribunais. A declaração que integra uma proposta de seguro, lida e aprovada pela pessoa a quem os dados de saúde respeitam, pode consubstanciar uma autorização escrita, explícita e específica para o acesso à informação de saúde, dada em vida, tendo-se por bastante para o cumprimento do exigido no n.º 2 do artigo 3º da LIS, na alínea a) do n.º 5 do artigo 6º da LADA 308 e na alínea a) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD. Ainda no que tange o acesso à informação de saúde de pessoa falecida, e nas elegantes palavras de MANUEL DA COSTA ANDRADE: “Sem prejuízo do enunciado que fica registado – a saber: a morte só por si não põe em causa o significado nem a relevância jurídico-penal do segredo – não pode, ao mesmo tempo, desatender-se o efeito do decurso do tempo depois da morte . Na verdade, também aqui o tempo (…) tem um efeito mais ou menos lento, mas sempre irreversível, sobre a memória da 306 Vide Luís POÇAS, “O Impacto do RGPD no mercado segurador português”, Revista Jurídica de Seguros , 11, 2019, p. 186. 307 Cfr., com o referido entendimento, o Parecer da CNPD n.º 20/2018, de 2 de maio, disponível em https://www.cnpd.pt/decisoes/historico-dedecisoes/?year=2018&type=4&ent=&pgd=1 [31/10/2023] e Mónica Barroso de ALMEIDA, “O fundamento de licitude para o tratamento de dados de saúde por seguradoras”, O Direito , 155(I), 2023, pp. 145-170. Esta Autora, embora discordando de todas, apresenta uma resenha de diferentes posições doutrinárias que procuram alicerçar o tratamento de dados pessoais sensíveis por seguradoras numa ou noutra alínea do n.º 2 do artigo 9º do RGPD, sobretudo partindo da distinção entre aqueles que são seguros obrigatórios (como o de acidentes pessoais, para trabalhadores por conta própria) e seguros facultativos. 308 Neste sentido, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 18/05/2018, proferido no âmbito do Processo n.º 00674/17.3BECBR, disponível em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/9c93ac1fa14019f28025839900369a17?OpenDocument [31/10/2023] e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 06/06/2019, proferido no âmbito do Processo n.º 1264/18.9BESNT, disponível em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/a3d41b51d31ff69e8025841600360de9?OpenDocument [31/10/2023]. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08/04/2021, proferido no âmbito do Processo n.º 985/20.0BELRA, disponível em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9ee5fb05aeda98ba802586b100516ef9?OpenDocument [31/10/2023], veio admitir que “Verificando-se que o contrato de seguro não apresenta uma assinatura autógrafa do de cujus , é de recusar que o documento não se apresente assinado, por tal modalidade de assinatura não ser a única prevista em direito, sendo admitida a assinatura digital”. 88 pessoa falecida, acabando por neutralizar ou apagar o interesse na persistência da reserva e da confidencialidade” 309 . No já referido Decreto-lei n.º 16/93, de 23 de janeiro, que estabelece o regime geral dos arquivos e do património arquivístico, encontra-se uma outra exceção à proibição de acesso a documentos nominativos por terceiros, que radica precisamente no reconhecimento do inexorável decurso do tempo. Nos termos do n.º 2 do artigo 17º deste diploma, os documentos nominativos conservados em arquivos públicos são acessíveis desde que (i) decorridos 30 anos sobre a data da morte das pessoas a que respeitam os documentos (alínea a)) ou, (ii) não sendo conhecida a data da morte, decorridos 40 anos sobre a data dos documentos, mas não antes de terem decorrido 10 anos sobre o momento do conhecimento da morte (alínea b)). Caso não se conheça a morte do titular dos dados pessoais, os documentos não poderão ser acedidos, a menos que haja uma declaração de morte presumida, requerida de acordo com o disposto no artigo 114º do Código Civil 310 , e assim que estejam verificados os restantes requisitos cumulativos da alínea b). 2. O acesso à informação de saúde de menores Até à maioridade (após completarem 18 anos de idade) ou à emancipação (através do casamento de maior de 16 anos, com necessária autorização dos pais ou tutor), os filhos estão sujeitos às responsabilidades parentais (artigo 1877º do Código Civil). Como resulta do n.º 1 do artigo 1878º do mesmo diploma, as responsabilidades parentais, que impendem sobre os pais no exclusivo interesse dos filhos, correspondem a velar pela segurança e pela saúde destes 311 , prover ao seu sustento, dirigir a sua educação, representá-los e administrar os seus bens. São, antes de tudo, poderes-deveres 309 Vide Manuel da Costa ANDRADE, Direito Penal Médico, op. cit., pp. 195. 310 Cfr. Gonçalo de Andrade FABIÃO, “Restrições de acesso…”, op. cit ., pp. 227-228. 311 No poder-dever de velar pela saúde dos filhos radica a necessidade de autorização dos pais para a prática de determinadas intervenções dos profissionais de saúde, com possíveis implicações na integridade física do filho menor, embora, nos termos do n.º 3 do artigo 38º do Código Penal, um menor esteja apto a formar uma vontade sobre ser, ou não, submetido a cuidados médicos desde que tenha idade igual ou superior a 16 anos e possua o discernimento necessário para avaliar o sentido e alcance da sua decisão. Outras normas, em numerosa legislação avulsa, conferem também direitos de exercício autónomo pelo menor, no reconhecimento de uma autonomia que não é linear – cfr. Sónia MOREIRA, “A capacidade dos menores para consentir actos médicos na ordem jurídica portuguesa”, Anuário de Direitos Humanos , 0, 2017, pp. 139-166. 89 atribuídos aos pais em relação aos filhos 312 , com vista a assegurar o seu desenvolvimento harmonioso e integral. As responsabilidades parentais são indisponíveis, estando os pais impedidos de renunciar a elas (artigo 1882º do Código Civil). Essa irrenunciabilidade não impede, porém, que possa ser judicialmente decretada a inibição ou a limitação do exercício das responsabilidades parentais, quando qualquer dos pais infrinja culposamente os deveres para com os filhos, com grave prejuízo destes, ou quando, por inexperiência, enfermidade, ausência ou outras razões, se não mostre em condições de cumprir com aqueles deveres (artigo 1915º). Na constância do casamento dos pais de menor, o exercício das responsabilidades parentais compete a ambos, e ambos devem exercê-las de comum acordo e em situação de igualdade (artigo 1901º do Código Civil). Caso os pais se encontrem separados de facto, nunca tenham vivido juntos, tenha sido decretado o divórcio ou a separação de pessoas e bens, ou tenha sido declarada a nulidade ou a anulação do casamento, terá que ocorrer a regulação do exercício das responsabilidades parentais, como decorre do artigo 1906º. E, nestas circunstâncias, os estabelecimentos e serviços de saúde apenas tomam conhecimento da decisão judicial ou do acordo de regulação das responsabilidades parentais que lhes for levado ao conhecimento. Nos termos do n.º 3 desse artigo 1906º do Código Civil, o exercício das responsabilidades parentais relativas aos atos da vida corrente do menor cabe ao progenitor que com ele viva habitualmente ou ao progenitor que com ele se encontre temporariamente. Por outro lado, em regra, as responsabilidades parentais relativas às questões de particular importância para o filho são exercidas em comum, por ambos os progenitores (n.º 1 do artigo 1906º) 313 . 312 Leia-se: “Definir, p. ex., as responsabilidades parentais como o poder que tem o pai de exigir certos comportamentos dos filhos, é ficar sem ideia nenhuma acerca do que seja tal direito. Os direitos familiares pessoais são direitos a que não se ajusta a noção tradicional de direito subjetivo. Não são direitos que o seu titular possa exercer como queira. Pelo contrário, o seu titular é obrigado a exercê-los; e é obrigado a exercê-los de certo modo, do modo que for exigido pela função do direito, pelo interesse que ele serve. Os direitos familiares pessoais são irrenunciáveis, intransmissíveis (inter vivos e mortis causa), e são direitos cujo exercício é controlado objetivamente (legalmente)” – vide Francisco Pereira COELHO e Guilherme de OLIVEIRA, Curso de Direito da Família, op. cit., p. 180. 313 Quanto a esta difícil e nem sempre pacífica distinção, leia-se, no Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 05/02/2017, proferido no âmbito do Processo n.º 897/12.1T2AMD-F.L1-1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/50f92da258c65acc80258131003df2ce?OpenDocument [31/10/2023]: “Optou o legislador por não elencar as situações que cabem nos actos de particular importância ou nos actos da vida corrente, deixando tal tarefa aos Tribunais e à Doutrina. A delimitação entre os dois tipos de actos é difícil de estabelecer em abstracto, existindo uma ampla “zona cinzenta” formada por actos intermédios que tanto podem ser qualificados como actos usuais ou de particular importância, conforme os costumes de cada família concreta e conforme os usos da sociedade num determinado momento histórico. Devem considerar-se “questões de particular importância”, entre outras: as intervenções cirúrgicas das quais possam resultar riscos acrescidos para a saúde do menor; a prática de actividades desportivas radicais; a saída do menor para o estrangeiro sem ser em viagem de turismo; a matrícula em colégio privado ou a mudança de colégio privado; mudança de residência do menor para local distinto da do progenitor a quem foi confiado. Devem considerar-se “actos da vida corrente”, entre outros: as decisões relativas à disciplina, ao tipo de alimentação, dieta, actividades e ocupação de tempos livres; as decisões quanto aos contactos sociais; o acto de levar e ir buscar o filho regularmente à 90 O poder de representação , que se inscreve nas responsabilidades parentais (mas não as esgota), compreende o exercício de todos os direitos (de entre os quais o direito de acesso à informação) e o cumprimento de todas as obrigações do filho (n.º 1 do artigo 1881º do Código Civil), excetuados os atos puramente pessoais , que o menor tem o direito de praticar pessoal e livremente, e os atos respeitantes a bens cuja administração não pertença aos pais. Por princípio, “Os pais de menor de idade, no exercício das respetivas responsabilidades parentais agem, enquanto representantes legais do filho, em nome e no interesse deste”. Assim, perante um pedido de acesso à informação de saúde de menor, apresentado por qualquer dos pais na plenitude do exercício das suas responsabilidades parentais, “é como se fosse o próprio filho a apresentar o pedido de acesso à sua informação de saúde” 314 . Nessas circunstâncias, os pais do menor não agem como um “terceiro” 315 , pelo que não lhes é exigível a invocação de um interesse ou a indicação de uma finalidade para aquele acesso à informação. Havendo colisão de direitos e interesses do menor e dos seus representantes legais, não é forçoso que imediatamente prevaleçam uns em detrimento dos outros, sendo necessária a adequada ponderação, com vista à concordância prática entre os mesmos. A ilustrar este entendimento, veja-se uma situação a que importa atender: o pai de uma menor com 8 anos de idade, no exercício das suas responsabilidades parentais, pretendia aceder a todo o conteúdo da informação clínica de pedopsiquiatria de sua filha, tendo o profissional de saúde recusado fornecer parte da informação em causa, invocando segredo profissional, por considerar que o conhecimento, pelo pai, do conteúdo de “confidências” efetuadas pela menor colidiria com a integridade moral desta. Chamado a pronunciar-se, o Tribunal destacou a natureza da documentação clínica solicitada, valorou a situação de conflitualidade da separação dos pais da menor, o processo de regulação das responsabilidades paternais então em curso, a falta de aproximação do pai e os sentimentos que a menor nutria por este e que partilhou nas consultas em causa, bem como o facto de ter sido escola, acompanhar nos trabalhos escolares; as decisões quanto à higiene diária, ao vestuário e ao calçado; a imposição de regras; as decisões sobre idas ao cinema, ao teatro, a espectáculos ou saídas à noite; as consultas médicas de rotina”. 314 Vide Parecer n.º 5/2022 da CADA, de 20 de janeiro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 315 Leia-se: “os pais são, para todos os efeitos, os representantes legais dos filhos menores assistindo-lhes o poder/dever de exercerem, em nome deles, os seus direitos e deveres não puramente pessoais “e de prosseguirem, inclusivamente mediante o conhecimento dos documentos clínicos a eles respeitantes, o maior bem para a sua saúde física e psíquica”. Assim, em princípio, na medida em que estiverem a exercer devidamente as suas responsabilidades parentais, o pai ou a mãe do menor não são “simplesmente “um terceiro” relativamente ao menor, no que respeite ao acesso aos seus documentos clínicos.” Sendo interessados para efeitos de acesso às suas informações de saúde” – vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 16/01/2015, proferido no âmbito do Processo n.º 00527/14.7BECBR, disponível em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/be1a75ce1f1e404080257e350035e519?OpenDocument [31/10/2023]. 91 disponibilizada ao progenitor uma parte da informação requerida. Dito isso, afirmou que “o sentido de confidencialidade e de intimidade de uma criança com cerca de oito anos, como é o caso, existe e releva”, acrescentando que “a revelação ao pai da menor (…) do registo ou da mera citação esporádica de verbalizações ou condutas da C... (…), a pretexto de integrarem documentação clínica a ela respeitante, sobretudo sendo ele visado nos juízos ou dizeres da criança, pode envolver uma violação da sua integridade moral”, tendo concluído pela manutenção da confidencialidade, a bem da salvaguarda da saúde psíquica da menor 316 . Situação distinta da explanada, na qual os pais/representantes legais requerem informação de saúde de seus filhos menores, é aquela em que o acesso a dados de saúde de menores é pedido por Comissões de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ). Nos termos do n.º 1 do artigo 12º da LPCJP, as CPCJ são “instituições oficiais não judiciárias com autonomia funcional que visam promover os direitos da criança e do jovem e prevenir ou pôr termo a situações suscetíveis de afetar a sua segurança, saúde, formação, educação ou desenvolvimento integral”. O n.º 2 do artigo 3º da mesma LPCJP esclarece que se considera que uma criança ou jovem está em perigo, entre outras circunstâncias possíveis, quando: (a) está abandonada ou vive entregue a si própria; (b) sofre maus tratos físicos ou psíquicos ou é vítima de abusos sexuais; (c) não recebe cuidados ou afeição adequados; (d) está ao cuidado de terceiros, tendo com eles estabelecido forte relação de vinculação, em simultâneo com a alienação dos pais das suas funções parentais; (e) é obrigada a atividades ou trabalhos excessivos ou inadequados à sua idade, dignidade e situação pessoal ou prejudiciais à sua formação ou desenvolvimento; (f) está sujeita a comportamentos que afetem gravemente a sua segurança ou o seu equilíbrio emocional; (g) assume comportamentos ou consome substâncias que afetem gravemente a sua saúde, segurança, formação, educação ou desenvolvimento, sem que os pais, o representante legal ou quem tenha a guarda de facto se lhes 316 Vide o referido Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 16/01/2015, proferido no âmbito do Processo n.º 00527/14.7BECBR. No Parecer n.º 5/2022, a CADA pronunciou-se quanto ao pedido de um pai para aceder aos registos de consultas e de avaliação de pedopsiquiatria de seu filho menor, com 5 anos. Neste caso, a entidade hospitalar nada disse, não foi invocada a necessidade de manutenção do segredo para salvaguarda da integridade moral do menor, e a CADA pronunciou-se no sentido de dever ser prestada a informação solicitada – cfr. o referido Parecer n.º 5/2022 da CADA, de 20 de janeiro. Numa outra situação, a CADA foi confrontada com o pedido de acesso à informação de saúde apresentado pelo pai de um menor, no exercício das responsabilidades parentais, pretendendo aceder aos registos de uma determinada consulta, na qual o menor teria relatado, à sua médica, factos que, pela sua gravidade, ela entendeu comunicar ao processo de promoção e proteção que estaria em curso. No parecer emitido, a CADA concluiu que “apesar de, note-se, a regra ser a do acesso pelos pais de menor e a exceção a inversa. Neste contexto, apenas se fosse colocada em risco a relação específica médico/menor se justificaria equacionar a eventual necessidade de afastamento daquela regra. (…) Neste enquadramento, afigura-se adequado (…) proceder ao respetivo expurgo” – vide Parecer n.º 144/2021 da CADA, de 9 de junho, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. Sobre um pedido de acesso à informação de saúde de menor com 17 anos, apresentado pela mãe no exercício das suas responsabilidades parentais, em que a própria menor invocou o seu direito à reserva da intimidade da vida privada para que a informação que lhe dizia respeito não fosse transmitida, cfr. Parecer n.º 333/2018 da CADA, de 18 de setembro, disponível em https://www.cada.pt/pareceres [31/10/2023]. 92 oponham de modo adequado; (h) tem nacionalidade estrangeira e está em instituição de acolhimento, sem que tenha autorização de residência em território nacional. Tais situações legitimam uma intervenção para a promoção dos direitos e a proteção das criança e dos jovens em perigo, funcionando, as CPCJ, como segunda linha de defesa, quando não seja possível às entidades públicas, privadas e do setor social, com competência em matéria de infância e juventude 317 , atuar de forma adequada e suficiente a remover o perigo em que se encontram 318 . A intervenção das CPCJ depende do consentimento expresso, por escrito, de ambos os pais (não inibidos das responsabilidades parentais), do representante legal ou da pessoa que tenha a guarda de facto 319 , consoante o caso (artigo 9º da LPCJP), e da não oposição da criança com idade igual ou superior a 12 anos ou com idade inferior, desde que tenha capacidade e maturidade para conhecer o sentido e alcance da intervenção (artigo 10º). A razão de ser deste consentimento radica num imperativo de constitucionalidade, que decorre do n.º 6 do artigo 36º da CRP, mas pretende também contribuir para o êxito da intervenção, mediante o envolvimento dos pais, representantes legais ou pessoas que tenham a guarda de facto, por um lado, e da própria criança ou jovem, por outro. Caso não tenha sido prestado o necessário consentimento, se verifique a oposição da criança ou jovem, ou o consentimento seja retirado, a intervenção da CPCJ cessa, por falta de legitimidade, sendo o processo remetido ao Ministério Público (artigo 11º da LPCJP), para subsequente intervenção judicial. A incontornável relevância social das CPCJ implicou, desde logo, a fixação de um dever geral de colaboração dos serviços públicos , das autoridades administrativas , de entidades policiais , bem como de pessoas singulares e coletivas , previsto nos n.º 1 e 2 do artigo 13º da LPCJP. Esse dever de colaboração “abrange o de informação e o de emissão, sem quaisquer encargos, de certidões, 317 São entidades com competência em matéria de infância e juventude , por exemplo, escolas, creches, jardins de infância e ATL’s, estabelecimentos de saúde e entidades policiais (pense-se nos programas de prevenção da violência no namoro, de bullying , na Escola Segura , entre outros). A este propósito, recorde-se, também, o já mencionado artigo 27º do Regulamento da Deontologia Médica, que estabelece normas de conduta ao médico chamado a tratar um menor, quando verifique que “os seus familiares ou outros responsáveis não são capazes ou cuidadosos para tratar da sua saúde ou assegurar o seu bem-estar”. 318 Veja-se, a este propósito, o princípio da subsidiariedade da intervenção , inscrito na alínea k) do artigo 4º da LPCJP, que determina que esta deve ser efetuada, sucessivamente, pelas entidades com competência em matéria da infância e juventude (primeira linha de defesa), pelas CPCJ (segunda linha de defesa) e, em última instância, pelos Tribunais (terceira linha de defesa). Por outras palavras, na base da pirâmide que carateriza a intervenção para a proteção e promoção dos direitos de crianças e jovens em perigo situam-se as entidades com competência em matéria de infância e juventude; no meio da pirâmide, encontram-se as CPCJ; e, no topo da pirâmide, os Tribunais. Assim, “O sistema estatal de promoção e protecção de crianças e jovens actua de forma piramidal: a remoção do perigo em que se encontrem, sendo cometida a diferentes entidades, pressupõe a intervenção privilegiada e sequencial daquelas que possuem um carácter menos intrusivo e coercivo face às demais (mercê do reconhecimento da importância fundamental da família); e, por isso, estas só actuarão na comprovada impossibilidade, ou no insucesso, da intervenção das anteriores” – vide Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 22/04/2021, proferido no âmbito do Processo n.º 2176/14.0TBVFX.G1, disponível em https://jurisprudencia.pt/acordao/200306/ [31/10/2023]. 319 Entendida como a pessoa que vem assumindo com a criança ou jovem, de forma continuada, as funções essenciais próprias de quem tem responsabilidades parentais (como decorre da alínea b) do artigo 5º da LPCJP). 93 relatórios e quaisquer outros documentos considerados necessários pelas comissões de proteção, no exercício das suas competências de promoção e proteção” (n.º 3 do mesmo artigo). Até 2015, suscitavam-se frequentemente duas questões, a saber: (1) O dever geral de colaboração com as CPCJ legitimava o acesso destas a dados sensíveis, nomeadamente a informação de saúde? ; e, caso tal não se verificasse, (2) O consentimento prestado pelos pais, representantes legais ou pessoas que tivessem a guarda de facto para a intervenção da CPCJ valeria como consentimento para o acesso à informação de saúde? Do ponto de vista das CPCJ, qualquer uma dessas soluções parecia ideal. À luz do quadro normativo aplicável à proteção de categorias especiais de dados pessoais, nenhuma das duas poderia merecer concordância. A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 339/XII, que procedeu à segunda alteração à LPCJP, procurou resolver taxativamente aquelas questões, assumindo que “Rentabilizando o contributo da doutrina e vindo ao encontro de necessidades profusamente manifestadas pelos operadores do sistema, designadamente no contexto da eficiente avaliação das problemáticas de perigo vivenciadas pelos beneficiários da intervenção, regula-se expressamente e no rigor pelas cautelas que se impõem a matéria de tratamento de dados pessoais sensíveis pelas comissões de proteção de crianças e jovens, no âmbito das suas atribuições” 320 . Com a aprovação da Lei n.º 142/2015, de 8 de setembro, o legislador aditou, assim, o artigo 13º-A à LPCJP, que legitima o tratamento de dados pessoais sensíveis pelas CPCJ, desde que o titular dos dados pessoais, ou o seu representante legal, preste, por escrito, consentimento que seja específico para a prestação da informação de saúde requerida. Os n.º 3 e 4 deste artigo 13º-A da LPCJP determinam que o pedido de informação de saúde deve ser dirigido ao responsável pela direção clínica do estabelecimento ou serviço de saúde, a quem caberá a recolha da informação e a sua remessa à CPCJ requerente. Esta expressa responsabilização do responsável clínico tem como objetivo assegurar que a informação seja obtida e enviada com a maior brevidade possível. 320 Vide exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 339/XII, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=39541 [31/10/2023]. 100 eventualidade de se tornar incapaz de tomar decisões, este tome as (ou determinadas) decisões necessárias para prover à sua saúde” 341 . A Lei n.º 25/2012 define a procuração de cuidados de saúde como “o documento pelo qual se atribui a uma pessoa, voluntariamente e de forma gratuita, poderes representativos em matéria de cuidados de saúde, para que aquela os exerça no caso de o outorgante se encontrar incapaz de expressar de forma pessoal e autónoma a sua vontade” (n.º 1 do artigo 12º). A produção de efeitos da procuração de cuidados de saúde fica, assim, diferida para aquele momento em que a autonomia do outorgante é inexistente ou está substancialmente reduzida. O n.º 2 do artigo 11º da mesma lei, em conjunto com o artigo 4º, determina que o procurador nomeado deverá ser maior de idade e estar capaz de prestar consentimento consciente, livre e esclarecido. Como resulta do artigo 263º do Código Civil, não se exige que o procurador goze de plena capacidade de exercício de direitos e de cumprimento de deveres, mas apenas que tenha a “capacidade de entender e querer exigida pela natureza do negócio que haja de efectuar”. Por outro lado, o primado da vontade do outorgante implica que não é exigível que o procurador seja um seu familiar. À exceção das limitações à escolha do procurador, ditadas pelos n.º 3 e 4 do artigo 11º 342 , que visam prevenir a suspeição sobre essa escolha 343 , poderá ser nomeado procurador qualquer um que cumpra com os requisitos legais. A escolha do procurador deve ser livre e consciente, ditada pela ponderação sobre quem estará em condições de interpretar o que o outorgante consideraria melhor para si, numa concreta situação e dentro do quadro de valores do mesmo, e não pela mera existência de ligações familiares 344 . Pode ser nomeado um procurador de cuidados de saúde suplente (n.º 5 do artigo 11º), para decidir sobre os cuidados de saúde a serem prestados ao outorgante, no caso de impedimento do primeiro 341 Vide Paula Távora VÍTOR, “Procurador para Cuidados de Saúde: importância de um novo decisor”, Lex Medicinae , 1(1), 2004, p. 121. 342 Não podem ser nomeados procuradores de cuidados de saúde os funcionários do RENTEV ou de Cartório Notarial que tenham intervindo na outorga do testamento vital e/ou de nomeação de procurador de cuidados de saúde do outorgante, nem os proprietários e os gestores de entidades que administram ou prestam cuidados de saúde – neste último caso, excecionando-se as situações em que essas pessoas tenham uma relação familiar com o outorgante. 343 Cfr. Paula Távora VÍTOR, “O apelo de Ulisses…”, op. cit, , p. 238. 344 Não havendo DAV ou procurador de cuidados de saúde nomeado, o médico pode tomar em consideração a opinião dos familiares (mas não é obrigado a tal), para “aferir a presumível vontade do paciente (consentimento presumido), ao passo que a decisão do Procurador é efectivamente vinculativa, pois vale nos mesmos termos da decisão que seria tomada pelo próprio ” [itálico nosso] – vide Vera Lúcia RAPOSO, “Directivas antecipadas de vontade: em busca da lei perdida”, Revista do Ministério Público , janeiro/março, 2011, p. 177. Sobre o caráter vinculativo das decisões do procurador de cuidados de saúde (que apenas não prevalecerão se houver vontade do outorgante em sentido contrário, expressa em testamento vital), cfr. artigo 13º da Lei n.º 25/2012. 101 procurador designado. O que não se pode verificar é a representação conjunta e em simultâneo por ambos 345 . Como bem esclarece VERA LÚCIA RAPOSO: “Ao invés do testamento vital, no qual a decisão sobre o tratamento a receber ou não receber é tomada previamente, a nomeação de um representante permite que este último interprete a suposta vontade do representado de acordo com os seus valores e objectivos, juízo este que o Procurador deverá estar apto a fazer dada a relação de proximidade existencial que mantém com a pessoa que representa” 346 . Por outras palavras, no caso do testamento vital , a decisão sobre os cuidados de saúde a receber, ou não, pelo outorgante é tomada de acordo com a vontade expressa do próprio, formulada antecipadamente à situação de saúde que o impede de se expressar e em abstrato; no caso da procuração de cuidados de saúde , a decisão sobre os cuidados de saúde a prestar será tomada pelo procurador nomeado, face ao concreto circunstancialismo em presença 347 . Tem sido suscitada a questão de saber se o recorte dos poderes representativos do procurador de cuidados de saúde deve ser interpretado de forma mais restrita , limitando-se ao consentimento para a prestação de cuidados, ou de forma mais ampla , abrangendo tudo o que possa, ainda que mais remotamente, estar implicado nesses cuidados. Tendemos a concordar com PAULA TÁVORA VÍTOR, que defende, de modo mais lato, que os poderes representativos do procurador de cuidados de saúde podem “compreender decisões relacionadas com a contratação de profissionais de saúde ou a autorização de ingresso em estabelecimentos de saúde, permitir acesso ou revelação de dados médicos, que, num sentido restrito, não se poderiam classificar como decisões sobre os cuidados de saúde ” [itálico nosso] 348 . No que concerne o acesso à informação de saúde do outorgante, cremos, aliás, que, para que o procurador de cuidados de saúde possa estar em condições de prestar um consentimento consciente, 345 A lei procurou, assim, prevenir eventuais dissídios entre procuradores de cuidados de saúde nomeados, estipulando que o procurador suplente substitui o procurador impedido. A delicadeza das situações-limite que convocam a representação por procurador de cuidados de saúde abre, não raras vezes, brechas no próprio relacionamento entre os que rodeiam a pessoa incapaz de expressar a sua vontade. Veja-se, a este propósito, o exemplo de Terri Schiavo, que esteve 15 anos em estado vegetativo, tendo falecido após ter sido judicialmente decidida a retirada de alimentação e hidratação artificiais, a pedido do seu marido e contra a vontade dos pais – cfr. PÚBLICO, Morreu a norte-americana Terri Schiavo , 31/05/2005, disponível em https://www.publico.pt/2005/03/31/sociedade/noticia/morreu-a-norteamericana-terri-schiavo-1219534 [31/10/2023]. 346 Vide Vera Lúcia RAPOSO, “Directivas antecipadas…”, op. cit. , p. 177. 347 Leia-se: «aplica-se ao procurador a doutrina do “julgamento substitutivo”. Ou seja, espera-se que a decisão seja tomada com base no quadro de valores da pessoa doente, e só quando este referencial axiológico é desconhecido é que se aplica o critério genérico do “melhor interesse do doente”» – vide Rui NUNES, Diretivas Antecipadas de Vontade , Brasília, CFM, 2016, p. 112. 348 Vide Paula Távora VÍTOR, “O apelo de Ulisses…”, op. cit, , pp. 240-241. 102 livre e esclarecido , necessariamente terá que poder aceder a dados que o habilitem a tomar uma tal decisão. O acesso à informação de saúde do representado é, por isso, premissa para o adequado exercício da representação pelo procurador de cuidados de saúde. Nesta matéria, o artigo 157º do Código Penal determina taxativamente que “o consentimento só é eficaz quando o paciente tiver sido devidamente esclarecido sobre o diagnóstico e a índole, alcance, envergadura e possíveis consequências da intervenção ou do tratamento”. Agindo em representação do outorgante incapaz de se autodeterminar, o procurador de cuidados de saúde deve ser esclarecido como se do próprio se tratasse 349 . Em linha com o que vem dito, a proposta de regulamento relativo ao EEDS prevê que “os tutores ou outros representantes sejam autorizados, automaticamente ou mediante pedido, a aceder aos dados de saúde eletrónicos das pessoas singulares cujos assuntos administram” (n.º 5 do artigo 3º da proposta). Numa outra dimensão, o envelhecimento demográfico e o aumento da prevalência de doenças crónicas e incapacitantes, aliados à crescente pressão sobre o setor social e à escassez de recursos 350 , implicam que as necessidades físicas, psicológicas, emocionais e de desenvolvimento de uma ou mais pessoas dependentes de cuidados continuados de longa duração sejam frequentemente asseguradas por familiares. Estes cuidadores informais , que tradicionalmente não recebiam qualquer compensação monetária e que não beneficiavam de apoios sociais, prestam assistência em contexto doméstico, realizando uma multiplicidade de tarefas, usualmente ligadas à manutenção e promoção do bem-estar das pessoas assistidas 351 , como sejam alimentar, vestir, dar banho ou acorrer a outras tarefas de higiene pessoal, fazer as necessárias compras, assegurar a limpeza do espaço envolvente, prover por transporte, 349 E, acrescente-se, lapidarmente: “A prova da transmissão das informações adequadas cabe ao prestador dos cuidados de saúde, sendo tais informações essenciais para que se considere existir consentimento informado. Significa isto que se nenhum facto se demonstrar no tocante à prestação de informação e à existência de consentimento informado não pode considerar-se ter este existido” – vide Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 05/06/2023, proferido no âmbito do Processo n.º 26936/15.6T8PRT.P2, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/415766df733e689280258a00004d4f33?OpenDocument [31/10/2023]. 350 O Decreto-lei nº 101/2006, de 6 de junho, procedeu à criação da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados, que procurou “dinamizar a implementação de unidades e equipas de cuidados, financeiramente sustentáveis, dirigidos às pessoas em situação de dependência, com base numa tipologia de respostas adequadas, assentes em parcerias públicas, sociais e privadas, visando contribuir para a melhoria do acesso do cidadão com perda de funcionalidade ou em situação de risco de a perder, através da prestação de cuidados técnica e humanamente adequados” – cfr. Decreto-lei nº 101/2006, de 6 de junho, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2006-69895072 [31/10/2023]. O papel do Estado é, sobretudo, de coordenação e financiamento, estando a provisão de cuidados maioritariamente a cargo de instituições particulares de solidariedade social, bem como “da família e dos cuidadores principais” (alínea i) do artigo 6º). 351 Sejam elas crianças de tenra idade ou adultos com idade mais avançada, por razões muito distintas e com inúmeras singularidades. 103 acompanhar a toma de medicação, oferecer apoio emocional e salvaguardar a segurança dos espaços físicos envolventes. Referindo-se aos beneficiários dos cuidados (que podem ter as idades mais díspares), sintetiza MIRIAM ROCHA que “há quem nunca chegue a desenvolver completamente estas competências e há quem, em virtude das vicissitudes que podem assumir diferentes configurações, perca tais capacidades, passando, por isso, a ser uma pessoa dependente de outras para a realização dessas atividades” 352 . Às enormes exigências 353 e relevância socioeconómica do trabalho de prestação de cuidados, realizado informalmente, correspondia uma incompreensível invisibilidade pública e falta de reconhecimento. A crescente constatação do peso dos cuidados prestados informalmente, transversal a toda a Europa, levou à necessidade de inscrever a situação dos cuidadores informais na agenda política 354 – e implicou uma subsequente consagração legal. Em Portugal, o Estatuto do Cuidador Informal foi aprovado em anexo à Lei n.º 100/2019, de 06 de setembro 355 . Para efeitos do Estatuto do Cuidador Informal, é considerado cuidador informal principal “o cônjuge ou unido de facto, parente ou afim até ao 4.º grau da linha reta ou da linha colateral da pessoa cuidada, que acompanha e cuida desta de forma permanente, que com ela vive em comunhão de habitação e que não aufere qualquer remuneração de atividade profissional ou pelos cuidados que presta à pessoa cuidada” (n.º 2 do artigo 2º); e cuidador informal não principal “o cônjuge ou unido de facto, parente ou afim até ao 4.º grau da linha reta ou da linha colateral da pessoa cuidada, que acompanha e cuida desta de forma regular, mas não permanente, podendo auferir ou não remuneração de atividade profissional ou pelos cuidados que presta à pessoa cuidada” (n.º 3 do artigo 2º). 352 Vide Miriam ROCHA, “A relevância de um estatuto jurídico para os cuidadores informais”, in Benedita Mac Crorie et al. (coord.), Temas de Direito e Bioética – Novas questões do Direito da Saúde , volume I, Braga, DH-CII e JusGov, 2018, pp. 161-162. 353 Leia-se: “O cuidador intensivo, a maior parte das vezes familiar, co-residente, não tem pausas, nem folgas, nem fins-de-semana, nem férias. O cuidado recai, assim, sobre a mesma pessoa, 24 horas por dia, 365 dias por ano, em turnos contínuos. (…) A pessoa de quem cuida é a sua companhia a maior parte do dia, quando não é dias a fio. E muitas vezes está incapaz sequer de manter uma conversa. O cuidador fica sozinho, isolado. Muitas vezes, pelo facto de cuidar, o cuidador perde o seu rendimento, deixa de trabalhar ou evita empregar-se. Debate-se com problemas financeiros e olha com incerteza para o futuro (…). Se trabalha, faz uma gestão muito difícil da sua vida profissional, por vezes tem de faltar (…). Por fim, não podemos deixar de referir as situações dramáticas em que o próprio estado em que se encontra a pessoa necessitada de cuidado leva à adoção de comportamentos violentos para com o(s) seu(s) cuidador(es)” – vide Miriam ROCHA, “A relevância de um estatuto…”, op. cit. , p. 168. 354 As estimativas apontam para que 80% da totalidade dos cuidados a longo prazo, prestados na Europa, estejam a cargo de cuidadores informais (também referidos como cuidado não remunerado ou cuidado familiar ). O reconhecimento jurídico e a atribuição de apoio financeiro, segurança social e formação adequada aos cuidadores informal parece impactar positivamente não apenas nestes, mas também nos próprios beneficiários dos cuidados – cfr. COMISSÃO EUROPEIA, Informal care in Europe: exploring formalisation, availability and quality , 2018, disponível em https://op.europa.eu/en/publicationdetail/-/publication/96d27995-6dee-11e8-9483-01aa75ed71a1 [31/10/2023]. 355 Cfr. Lei n.º 100/2019, de 6 de setembro – Estatuto do Cuidador Informal, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=3144&tabela=leis&ficha=1&pagina=1 [31/10/2023]. 104 O reconhecimento “formal” do cuidador informal é da competência do Instituto da Segurança Social, I.P., mediante requerimento por aquele apresentado e, sempre que possível, com o consentimento da pessoa cuidada (n.º 1 do artigo 4º do Estatuto). Dois dos direitos que o artigo 5º do Estatuto confere ao cuidador informal reconhecido são “receber informação por parte de profissionais das áreas da saúde e da segurança social” (alínea c)) e “aceder a informação que, em articulação com os serviços de saúde, esclareçam a pessoa cuidada e o cuidador informal sobre a evolução da doença e todos os apoios a que tem direito” (alínea d)). Entendemos o primeiro destes direitos como uma espécie de formação prática do cuidador, técnica e cientificamente adequada, promovida pelos profissionais de saúde e da área da segurança social; e o segundo como o direito que assiste, ao cuidador informal, de aceder à concreta informação de saúde da pessoa cuidada, mas apenas àquela que se relaciona com o atual estado de saúde desta. O direito de acesso à informação de saúde da pessoa cuidada, pelo cuidador informal, é, assim, casuístico , aferido em concreto, tendo, tendencialmente, menor amplitude do que o direito de acesso do procurador de cuidados de saúde, quando chamado a exercer o seu poder de representação, e do que o direito do acompanhante de maior, sempre que decorrente da sentença que decretou o acompanhamento. Não se nos afigura estranha esta diferença: de facto, a designação do procurador de cuidados de saúde radica na expressão da vontade do próprio titular da informação; a graduação da medida de acompanhamento de maior decorre de decisão judicial; mas o reconhecimento do estatuto do cuidador informal é meramente administrativo. Subjacente à consagração dos enunciados direitos ao cuidador informal, parece radicar a constatação de que “Os cuidadores informais são muitas vezes quem está em melhor posição para compreender as necessidades da pessoa em situação de dependência e, assim, para defender os seus direitos, nomeadamente perante o sistema de saúde e de segurança social, servindo frequentemente de mediador entre estes serviços e a pessoa cuidada” 356 . A mesma ideia implica, simultaneamente, alguns dos deveres legais do cuidador informal, inscritos no artigo 6º do Estatuto, de entre os quais se contam: “prestar apoio e cuidados à pessoa cuidada, em articulação e com orientação de profissionais da área da saúde” (alínea b) do n.º 1); “promover a satisfação das necessidades básicas e instrumentais da vida diária, incluindo zelar pelo cumprimento do esquema terapêutico prescrito pela equipa de saúde que acompanha a pessoa cuidada” (alínea e) 356 Vide Miriam ROCHA, “A relevância de um estatuto…”, op. cit. , p. 168. 105 do n.º 1); e, bem assim, “comunicar à equipa de saúde as alterações verificadas no estado de saúde da pessoa cuidada, bem como as necessidades que, sendo satisfeitas, contribuam para a melhoria da qualidade de vida e recuperação do seu estado de saúde” (alínea a) do n.º 2). 4. O acesso à informação de saúde de sinistrados pelos Tribunais do Trabalho, no âmbito da reparação de acidentes de trabalho e de doenças profissionais De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 8º da Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro (LAT) 357 , “É acidente de trabalho aquele que se verifique no local e no tempo de trabalho [ou nos termos da extensão admitida pelo artigo 9º] e produza directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença de que resulte redução na capacidade de trabalho ou de ganho ou a morte”. Diversamente, a lei não oferece uma concreta definição de doença profissional. Ainda assim, tem sido entendido que “A propósito da distinção entre os conceitos de acidente de trabalho e de doença profissional sempre é possível afirmar que enquanto nos acidentes de trabalho a causa é imprevisível e súbita e os efeitos são imediatos, nas doenças profissionais a causa é previsível, gradual e progressiva e os efeitos só se manifestam decorrido um período de tempo variável com a natureza da doença” 358 . A reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho exige a demonstração de um duplo nexo causal: entre o evento e o dano físico ou psíquico (a lesão corporal, a perturbação funcional, a doença ou a morte) e entre este dano físico ou psíquico e o dano laboral (a redução ou a exclusão da capacidade de trabalho ou de ganho do trabalhador) 359 . O artigo 37º da LAT determina que “A entidade responsável, os estabelecimentos hospitalares, os serviços competentes da segurança social e os médicos são obrigados a fornecer aos tribunais do trabalho todos os esclarecimentos e documentos que lhes sejam requisitados relativamente a 357 Cfr. Lei n.º 98/2009, de 4 de setembro, que regulamenta o regime de reparação de acidentes de trabalho e de doenças profissionais, abreviadamente Lei dos Acidentes de Trabalho (LAT), atinente a relações de trabalho subordinado regidas pelo Código do Trabalho, disponível em https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=1156A0008&nid=1156&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo [31/09/2023]. Não nos reportaremos, neste ponto, ao regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública, aprovado pelo Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de novembro, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decretolei/1999-34565375 [31/10/2023], cujo conhecimento compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais. 358 Vide Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21/11/2001, proferido no âmbito do Processo n.º 01S1591, disponível em http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/1a024021e17a2e7f80257307004dd5ba?OpenDocument [31/10/2023]. 359 Vide Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 08/05/2023, proferido no âmbito do Processo n.º 1162/18.6T8PNF.P1, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/47ed30754da8ff66802589b2003632a8?OpenDocument [31/10/2023]. 106 observações e tratamentos feitos a sinistrados ou, por qualquer outro modo, relacionados com o acidente ” [itálico nosso]. Deste modo, no que concerne a reparação de acidentes de trabalho, ocorridos no contexto de relação de trabalho subordinado regida pelo Código do Trabalho, o legislador reconheceu expressamente a necessidade de os Tribunais do Trabalho conhecerem informação de saúde dos sinistrados, mas legitimou apenas a requisição de informação conexa com o sinistro em apreço. Dir-se-á que esta não é uma conceção unívoca. Alguns Tribunais do Trabalho – normalmente a requerimento, nesse sentido, das companhias de seguros para as quais foi transferida a responsabilidade das entidades patronais – solicitam toda a informação de saúde do sinistrado, sem qualquer delimitação do pedido. Tal parece-nos manifestamente excessivo e sem adesão ao teor da LAT, aos princípios do RGPD e da LPDP. Por outro lado, muitos Tribunais do Trabalho requisitam a informação atinente às observações e tratamentos efetuados aos sinistrados, na sequência do acidente de trabalho, mas também a informação disponível sobre os mesmos num concreto período temporal anterior ao evento externo, súbito e traumatizante (normalmente entre 5 e 10 anos), circunscrevendo este último pedido à parte do corpo ou ao órgão alegadamente afetado pelo sinistro. Esta interpretação parece-nos congruente com o disposto no artigo 11º da LAT e com os princípios da necessidade de conhecer a informação de saúde (n.º 1 do artigo 29º da LPDP) e da minimização de dados (alínea c) do n.º 1 do artigo 5º do RGPD). No n.º 1 deste artigo 11º, configuram-se situações em que já existiria, no sinistrado, uma propensão a doenças, lesões corporais ou perturbações funcionais, tendo, o sinistro, desencadeado tal efeito 360 . A predisposição patológica do sinistrado “não exclui o direito à reparação integral, salvo quando tiver sido ocultada”. Já no nº 2 do mesmo artigo, reflete-se a lesão ou doença anterior ao acidente , num duplo sentido: (i) a lesão ou doença consecutiva ao acidente que é agravada por lesão ou doença prévia; e (ii) a lesão ou doença anterior que é agravada pelo próprio acidente de trabalho. Num e noutro caso, a incapacidade avaliar-se-á como se tudo resultasse do sinistro, a menos que, pela lesão ou doença anterior, “o sinistrado já esteja a receber pensão ou tenha recebido um capital de remição”. Na eventualidade de o sinistrado estar afetado por incapacidade permanente anterior ao acidente, “a 360 Leia-se: “A predisposição patológica a que se alude no n.º 1 do art. 11. Da LAT não é, em si, uma doença ou patogenia, sendo antes uma causa patente ou oculta que prepara o organismo para, em prazo mais ou menos longo e segundo graus de várias intensidades, poder vir a sofrer determinadas doenças, funcionando nestes casos o acidente de trabalho como agente ou causa próxima desencadeadora da doença ou lesão” – vide Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 08/05/2023, proferido no âmbito do Processo n.º 1162/18.6T8PNF.P1, já referido. 107 reparação é apenas a correspondente à diferença entre a incapacidade anterior e a que for calculada como se tudo fosse imputado ao acidente” (n.º 3) 361 . Por outro lado, para estabelecer uma relação de causalidade entre o evento (o acidente de trabalho) e as lesões corporais ou doenças constatadas, e entre estas lesões e o dano laboral, é necessário, entre outros critérios, ter em consideração a “integridade pré-existente da região ou da função atingida, isto é, a exclusão da pré-existência de dano” 362 . Face à informação de saúde dos sinistrados, relacionada com o acidente e remetida pelos estabelecimentos de saúde, “O julgador conhece (…) um certo grau de discricionariedade, justificado e orientado pelo exclusivo propósito de formar, correta e fundadamente, a sua convicção a partir dos diversos elementos, de natureza médica ou não, que, estando juntos aos autos, se mostrem relevantes para o julgamento das aludidas questões” 363 . 361 Aplicando-se não apenas à afeção da mesma parte do corpo ou órgão, mas também no caso de lesões bilaterais – vide Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 06/06/2018, proferido no âmbito do Processo n.º 240/14.5T8BRR.L1-4, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/b8e9f00b1eab3a7c802582dc00506851?OpenDocument [31/10/2023]. 362 Vide Duarte Nuno VIEIRA e Francisco CORTE-REAL, “Nexo de Causalidade em Avaliação do Dano Corporal”, in Duarte Nuno Vieira e Jozé Alvarez Quintero, Aspectos práticos da avaliação do dano corporal em Direito Civil , Coimbra, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2008, p. 64. 363 Vide Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 26/05/2021, proferido no âmbito do Processo n.º 76/20.4T9PDL.L1-4, disponível em http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/800f39e74457b9fc802586ef005ba50d?OpenDocument [31/10/2023]. 108 VI. CONCLUSÕES: O ACESSO À INFORMAÇÃO DE SAÚDE, NA ENCRUZILHADA ENTRE A LADA E O REGIME JURÍDICO DA PROTEÇÃO DE DADOS PESSOAIS, DE OLHOS POSTOS NO ESPAÇO EUROPEU DE DADOS DE SAÚDE i) Vários fatores críticos – como o envelhecimento da população, o aumento de doenças crónicas, o erro médico, a escassez de recursos humanos e a fragmentação dos serviços de saúde – constrangem os sistemas de saúde. A transformação digital na saúde tem procurado dar resposta a esses desafios, oferecendo soluções que visam a melhoria da eficiência, da qualidade, da equidade e da segurança dos cuidados de saúde, promovendo uma maior precisão e legibilidade dos dados, a maior acessibilidade a estes e aos próprios cuidados de saúde e a facilitação do trabalho de equipas multidisciplinares. Não deixando de comportar riscos, como a possibilidade de falha informática ou de ataques cibernéticos, bem como de violação de dados pessoais, a transformação digital na saúde tem contribuído positivamente para a melhoria dos sistemas de saúde. ii) A pandemia de COVID-19 acelerou a transformação digital na saúde e a UE tem procurado liderar nesta matéria, com iniciativas como a proposta de regulamento relativo ao Espaço Europeu de Dados de Saúde (EEDS), pedra angular de uma União Europeia da Saúde , que visa facilitar a partilha de dados de saúde entre os Estados-Membros, empoderar os cidadãos relativamente ao acesso e ao controlo dos seus próprios dados, apoiar a inovação e a investigação em saúde, contribuir para a definição de políticas públicas e para a prossecução de atividades regulatórias. iii) A interoperabilidade jurídica, organizativa, semântica e técnica é um pré-requisito para a transformação digital na saúde. Sem interoperabilidade, os sistemas de saúde digitais não podem ser eficazmente integrados. No seio da UE, o caminho da interoperabilidade tem sido trilhado com a adesão paulatina de Estados-Membros à disponibilização da receita eletrónica transnacional e de resumos de saúde eletrónicos – um passo intermédio com vista à futura partilha transnacional do Registo de Saúde Eletrónico do paciente, acessível em qualquer Estado-membro em que ele se encontre a cada momento, na língua falada nesse mesmo Estado-membro. 109 iv) Em Portugal, a criação de um sistema de governança em saúde, que possibilitasse a articulação entre o SNS e os setores privado e social, encontrou resistências ideológicas, que ficaram patentes no n.º 2 da Base 15 da nova Lei de Bases da Saúde. Com a proposta de regulamento relativo ao EEDS, a questão da interoperabilidade na saúde impôs-se para além da articulação entre os sistemas de saúde dos Estados-Membros da UE. A interoperabilidade intranacional , rumo ao Registo de Saúde Único, que congregue informações depositadas em estabelecimentos e serviços do SNS, dos setores privado e social, conheceu já os primeiros passos, com financiamento do Plano de Recuperação e Resiliência, e importará um reforço da acessibilidade à informação de saúde pelo próprio titular dos dados. v) Com a futura integração de informação de saúde detida pelo setor público, privado e saúde, torna-se imprescindível clarificar os termos em que a mesma pode ser prestada, o que exigirá uma profundíssima alteração à LIS. vi) Os processos de tomada de decisão em saúde carecem de informação e esta carece de dados – que correspondem a correspondem a factos, observações ou registos no seu estado bruto, de natureza qualitativa ou quantitativa. Aos dados relativos à saúde de um titular, depositados nos estabelecimentos e serviços públicos, depois de agrupados, analisados e interpretados, é-lhes atribuída uma determinada significância ou insignificância, constituindo informação de saúde. Em Portugal, a informação de saúde encontrou acolhimento na Lei n.º 12/2005, de 26 de janeiro (LIS). Entre outras disposições, a LIS determina que a informação de saúde deve constar do processo clínico. Essa obrigação de registo da informação, cada vez mais sob formato eletrónico, cumpre diversas funções e constitui não apenas um dever legal, como também um dever deontológico de diversas profissões de saúde. vii) A proposta de regulamento relativo ao EEDS parece reforçar e harmonizar o dever de registar informações relativas a serviços de saúde prestados, impondo-se aos profissionais de saúde, mas 116 manifestamente tornados públicos], f) [administração da justiça], h) [medicina preventiva, do trabalho, atividade assistencial, gestão de serviços e sistemas de saúde e de ação social, e execução de um contrato com um profissional de saúde] e i) [interesse público no domínio da saúde pública] do n.º 2 do artigo 9º do RGPD. Com extrema relevância como fundamento de licitude para o tratamento de dados relativos à saúde, mas fora do âmbito do presente trabalho, refiram-se os fins de investigação científica (alínea j)). xxviii) Pese embora o que vem dito, o exercício do direito de acesso à informação de saúde depositada em estabelecimentos e serviços públicos não se basta com o quadro jurídico que lhe é dado pelo Direito Constitucional, pelo Direito Administrativo e pelo regime da Proteção de Dados Pessoais de pessoas singulares. São várias as disciplinas jurídicas que importa chamar à colação, para a ponderação de diferentes situações. xxix) Uma situação geradora de dificuldades era a suscitada pelo pedido de acesso aos dados de saúde de pessoa falecida, por parte de familiares próximos, herdeiros e companhias de seguros. O RGPD eximiu-se de adotar a proteção post mortem de dados pessoais, pelo que cada Estado-membro pôde fixar as suas próprias regras para o tratamento desses mesmos dados. A acentuada conflitualidade, nesta matéria, reduziu-se com a previsão legal do artigo 17º da LPDP, que determina a extensão da aplicabilidade do RGPD aos dados pessoais sensíveis de pessoais falecidas, bem como a possibilidade do exercício de direitos que caberiam ao titular dos dados, após a sua morte, por quem a pessoa falecida houver designado para o efeito ou, na sua falta, pelos respetivos herdeiros. Uma vez que os herdeiros sucedem na titularidade da informação de saúde da pessoa falecida, o acesso daqueles à informação não se encontra dependente do preenchimento de qualquer condição, nem lhes pode ser exigida a indicação de médico, para efeitos de intermediação. xxx) No âmbito de relações parafamiliares – particularmente, da união de facto –, apenas por via de uma ponderação casuística, ao abrigo da alínea b) do n.º 5 do artigo 6º da LADA, é possível acautelar o acesso do membro sobrevivo à informação de saúde do companheiro falecido. Parece-nos dificilmente 117 compreensível – e, potencialmente, geradora de iniquidades – uma ausência de expressa previsão legal nesta matéria. xxxi) Já no que respeita ao acesso direto, por seguradoras, à informação de saúde de segurado falecido, tem sido consistentemente exigida pela CADA autorização escrita, explícita e específica do titular dos dados. A declaração que integra uma proposta de seguro, lida e aprovada pela pessoa a quem os dados de saúde respeitam, pode ter-se por bastante para o cumprimento do exigido no n.º 2 do artigo 3º da LIS, na alínea a) do n.º 5 do artigo 6º da LADA e na alínea a) do n.º 2 do artigo 9º do RGPD – não sendo viável qualquer outro fundamento de licitude para o tratamento de dados de saúde por seguradora. xxxii) No regime geral dos arquivos e do património arquivístico, concretamente no seu artigo 17º, encontra-se outra exceção à proibição de acesso a documentos nominativos por terceiros, que radica no reconhecimento do inexorável decurso do tempo sobre a morte do titular da informação. xxxiii) Um pedido de acesso à informação de saúde de menor, apresentado por qualquer dos pais na plenitude do exercício das suas responsabilidades parentais, inscreve-se no poder de representação que lhes compete e que determina que os pais do menor não agem como um “terceiro”, mas como se do próprio se tratasse - não tendo que invocar qualquer interesse ou finalidade para o acesso. Havendo colisão de direitos e interesses do menor e dos seus representantes legais, é necessária a adequada ponderação, com vista à concordância prática entre os mesmos – o que poderá implicar a manutenção da confidencialidade de informação de saúde do menor, mesmo perante os pais que exerçam plenamente as suas responsabilidades parentais. xxxiv) Desde 2015, encontra-se expresso na lei que um pedido de acesso a dados de saúde de menores, apresentado por Comissões de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ), tem necessariamente que ser acompanhado por consentimento específico, prestado por escrito pelos representantes legais do menor – não sendo legítimo considerar-se que esse acesso decorre do dever geral de colaboração 118 com as CPCJ, nem tão-pouco do consentimento, prestado pelos representantes legais do menor, para a intervenção das CPCJ. xxxv) Por princípio, o decretamento de medida de acompanhamento de maior não prejudica o exercício de direitos pessoais pelo acompanhado. Não obstante, a extensão da concreta medida de acompanhamento decretada deve ser aferida para decisão de um eventual pedido de acesso do acompanhante à informação de saúde do acompanhado, sem autorização deste último. Uma questão diferente é se o cônjuge, unido de facto ou qualquer parente sucessível pode requerer o acesso à informação de saúde de pessoa eventualmente necessitada de acompanhamento, para efeitos de instrução do próprio requerimento de medida de acompanhamento, sem que esteja devidamente munido de autorização do titular da informação. Temos dificuldade em aceitar que tal possa acontecer, atendendo a que o Ministério Público goza de legitimidade para despoletar a medida de acompanhamento, a que não nos parece enquadrável um “interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante” de terceiro requerente e a que compete ao Tribunal designar o acompanhante e decretar a medida e a amplitude do acompanhamento. xxxvi) Havendo um procurador de cuidados de saúde nomeado, que seja chamado a representar o outorgante que o nomeou no momento em que a autonomia deste for inexistente ou estiver substancialmente reduzida, a decisão sobre os cuidados de saúde a prestar ao representado será tomada pelo procurador nomeado, face ao concreto circunstancialismo em presença. Para que o procurador de cuidados de saúde possa estar em condições de prestar um consentimento consciente, livre e esclarecido, necessariamente terá que poder aceder à informação de saúde do outorgante, que o habilite a tomar uma tal decisão. O acesso à informação de saúde do representado deve, por isso, ser tido como premissa para o adequado exercício da representação pelo procurador de cuidados de saúde. xxxvii) Caso seja aprovada e entre em vigor, a proposta de regulamento relativo ao EEDS poderá ter impacto na forma como representantes legais de menores, acompanhantes de maior e procuradores de cuidados de saúde acedem aos dados de saúde eletrónicos das pessoas que representam, 119 prevendo-se um acesso automático ou a pedido (como resulta do n.º 5 do artigo 3º da proposta). Caberá aos Estados-Membros densificar esta previsão, nomeadamente salvaguardando a possibilidade de proteção da informação de saúde de menores que deva ser mantida confidencial. xxxviii) Diversamente, o direito de acesso à informação de saúde da pessoa cuidada, pelo cuidador informal reconhecido pela Segurança Social, é casuístico – tendo, tendencialmente, menor amplitude do que o direito de acesso do procurador de cuidados de saúde, quando chamado a exercer o seu poder de representação, e do que o direito do acompanhante de maior, sempre que decorrente da sentença que decretou o acompanhamento. O cuidador informal apenas deverá aceder à concreta informação de saúde da pessoa cuidada que se relacione com o atual estado de saúde desta, por forma a permitir o cumprimento dos deveres legais que sobre si impendem, a melhor defender os direitos e acautelar as necessidades da pessoa cuidada. xxxix) No que concerne a reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho, os princípios da necessidade de conhecer a informação de saúde (n.º 1 do artigo 29º da LPDP) e da minimização de dados (alínea c) do n.º 1 do artigo 5º do RGPD) parecem exigir uma adequada ponderação sobre a informação, a facultar pelos estabelecimentos e serviços de saúde aos Tribunais do Trabalho, que se considera “por qualquer modo, relacionada com o acidente”. xl) Para além das implicações que, expectavelmente, a entrada em vigor da proposta de regulamento relativo ao EEDS venha a ter nos pedidos de acesso à informação de saúde, depositada em estabelecimentos e serviços públicos, a reforma em curso no SNS importará, necessariamente, uma mudança de interlocutores dos pedidos de acesso à informação de saúde (que – dir-se-á – passarão a ser os Responsáveis pelo Acesso à Informação das Unidades Locais de Saúde, E.P.E.) e a simplificação de circuitos (atendendo a que, um mesmo titular de dados, deixará de efetuar um pedido de acesso à sua informação de saúde depositada nos cuidados de saúde primários e um outro pedido para aceder à informação depositada em estabelecimento de cuidados de saúde diferenciados). 120 xli) Por outro lado, o robustecimento dos poderes da CADA, atribuindo efeitos vinculativos às suas deliberações e possibilitando-lhe aplicar sanções pecuniárias compulsórias aos titulares dos órgãos, quando se verifique o incumprimento dessas deliberações, ampliará, previsivelmente, o papel desta entidade administrativa independente como primeiro reduto de defesa do direito de acesso à informação administrativa não procedimental. xlii) Não obstante, uma eventual aprovação do Projeto de Lei n.º 592/XV/1.ª implicará profundas mudanças em matéria da prestação de informação a terceiros com quebra do dever de segredo dos profissionais de saúde, decidida pela CADA, que poderá implicar uma reflexão mais alargada sobre o regime processual penal de quebra deste segredo. xliii) A ser aprovada a alteração à LADA, nos termos atualmente vertidos no Projeto de Lei, sempre se dirá incompreensível – e, na verdade, meramente burocratizante – que um diploma que visa atribuir efeitos vinculativos às deliberações da CADA mantenha sem caráter vinculativo os pareceres solicitados pela própria entidade administrativa, em sede de consulta à CADA. xliv) Sumariamente, o impacto do EEDS verificar-se-á ao nível do acesso à informação de saúde pelo próprio, por tutor ou representante legal e – acrescente-se – na reutilização de dados de saúde. Ainda que a matéria da reutilização da informação de saúde tenha sido expressamente mantida fora do âmbito deste trabalho, importa referir que a proposta de regulamento sobre o EEDS contêm tantas e tão profundas mudanças, no que tange a utilização secundária de dados de saúde, que implicará inevitavelmente uma (nova) alteração à LADA. 121 BIBLIOGRAFIA 1. 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SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – Acórdão de 17/01/2008, proferido em no âmbito do Processo n.º 0896/07, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7a11a8ad079aebc9802573de00374730?Ope nDocument [31/10/2023]. ----- – Acórdão de 12/05/2010, proferido no âmbito do Processo n.º 0169/10, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/c5e93188a643cdc1802577280048b4c0?Ope nDocument&ExpandSection=1#_Section1 [31/10/2023]. ----- – Acórdão de 10/09/2014, proferido no âmbito do Processo n.º 0410/14, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/befa167c53beb8ad80257d58004ebf50?Open Document&ExpandSection=1#_Section1 [31/10/2023]. SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA – Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21/11/2001, proferido no âmbito do Processo n.º 01S1591, disponível em http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/1a024021e17a2e7f80257307004dd5ba?Ope nDocument [31/10/2023].