Poder administrativo, direitos fundamentais e Covid-19: o caso de Timor-Leste

Universidade do Minho Escola de Direito Vera Lúcia da Conceição Querido Poder Administrativo, Direitos Fundamentais e Covid-19: o caso de Timor-Leste fevereiro de 2021 UMinho | 2021 Vera Lúcia da Conceição Querido Poder Administrativo, Direitos Fundamentais e Covid-19: o caso de Timor-Leste Professora Doutora Isabel Celeste Monteiro Fonseca II DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ IV AGRADECIMENTOS Ao meu querido pai que, embora não estando presente, nunca me deixou. À minha mãe e ao meu irmão, por todo o carinho e pelo inexcedível apoio e incentivo nesta fase das nossas vidas. E um agradecimento muito especial ao meu filho António Maria que no auge dos seus sete anos compreendeu, aceitou e respeitou, com abnegação, todos os momentos perdidos em prol deste meu projeto académico. À Exma. Senhora Professora Doutora Isabel Celeste Monteiro Fonseca, pela dedicação e por tudo o que me ensinou ao longo deste tempo. V RESUMO Poder Administrativo, Direitos Fundamentais e Covid-19: o caso de Timor-Leste O presente estudo ocorre no contexto de uma situação epidémica resultante de uma doença respiratória aguda (Covid-19) causada pelo coronavírus da síndrome respiratória aguda grave (SARS-CoV-2). É neste contexto mundial que nos propomos, no âmbito da elaboração da dissertação de Mestrado, a verificar se a atuação da Administração Pública da República Democrática de Timor-Leste se coadunou com os limites que lhes são impostos pela Constituição e pela Lei, nomeadamente em matéria de limitação de liberdade dos indivíduos – com a obrigatoriedade de internamento compulsivo, isolamento profilático e realização de quarentena. Visa-se, deste modo, analisar o regime jurídico dos direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, bem como a aplicabilidade da sua suspensão e restrição em tempos de crise. Enuncia-se a necessidade jurídica de declaração do estado de emergência para a imposição de medidas que restrinjam a liberdade dos cidadãos. Elencam-se as medidas adotadas pela Administração Pública no sentido de salvaguardar a proteção da saúde pública e do interesse público e, por último, considera-se a necessidade de alteração do regime vigente em Timor-Leste e da adequação do mesmo a eventuais futuras situações de crise. VI ABSTRACT Administrative Power, Fundamental Rights and Covid-19: the case of Timor-Leste The present study is carried out against the background of an epidemic situation resulting from an acute respiratory disease (Covid-19) caused by the coronavirus of severe acute respiratory syndrome (SARS-CoV-2). It is in this global context that we propose, in the context of the preparation of the Master's thesis, to verify whether the performance of the Public Administration of the Democratic Republic of Timor-Leste was in line with the limits imposed on them by the Constitution and the Law, particularly in terms of limiting the freedom of individuals – with the mandatory compulsory hospitalization, prophylactic isolation and quarantine. The aim is to examine the legal regime of constitutionally enshrined fundamental rights and the applicability of their suspension and restriction in times of crisis. It sets out the legal need to declare the state of emergency to impose measures restricting citizens' freedom. It also sets out the measures adopted by the Public Administration used to safeguard the protection of public health and the public interest and, lastly, it considers the need to change the regime in force in Timor-Leste and its adequacy towards any future crisis situations. VII ÍNDICE INTRODUÇÃO ..........................................................................................................................10 CAPÍTULO I – A Administração Pública e as Funções do Estado ...............................................16 1. A função administrativa e o poder administrativo ............................................................16 1.1. A Administração Pública ...........................................................................................16 1.2. Elementos de caracterização ....................................................................................18 1.3. A função administrativa no quadro das funções do Estado ........................................19 2. A Administração Pública no contexto de Timor-Leste ........................................................21 3. O Princípio da legalidade administrativa ...........................................................................23 CAPÍTULO II –Os Direitos Fundamentais e os Estados de Exceção ...........................................28 1. Direitos fundamentais plasmados na Constituição timorense............................................28 1.1. Da restrição de Direitos, Liberdades e Garantias .......................................................32 1.2. Da suspensão dos Direitos, Liberdades e Garantias ..................................................39 1.3. Da destrinça entre a restrição e a suspensão de Direitos Liberdades e Garantias.......42 2. Dos Estados de Exceção ..................................................................................................44 2.1. Concetualização dos Estados de Exceção .................................................................44 2.2. Pressupostos para a sua declaração e os respetivos efeitos ......................................49 2.3. Dos Estados de Exceção no contexto de Timor-Leste................................................50 2.3.1. Da destrinça entre o estado de sítio e o estado de emergência .........................53 2.3.2. Do decretamento dos estados de exceção ........................................................55 2.3.3. Da renovação à sua extinção ............................................................................56 3. Do Controlo da atuação da Administração Pública ...........................................................58 3.1. Da proteção dos direitos fundamentais e dos meios de tutela ...................................58 3.2. Do controlo da atuação num quadro de exceção ......................................................62 VIII CAPÍTULO III – A atividade administrativa num quadro de exceção ...........................................65 1. A atividade administrativa e a sua missão de polícia .......................................................65 2. Das medidas de prevenção de perigos para a saúde pública: do enquadramento jurídico .68 3. As medidas adotadas no âmbito do interesse público e na defesa da Saúde .....................73 3.1. Medidas adotadas previamente à declaração do estado de exceção ..........................73 3.2. Das medidas adotadas ao abrigo do estado de emergência.......................................77 4. Da necessidade de regulamentação da atividade administrativa .......................................86 4.1. Da regulamentação da vigilância epidemiológica e sanitária ......................................86 4.2. Da alteração à Lei da Imigração e Asilo ....................................................................91 4.3. Da Lei da Proteção Civil ...........................................................................................92 5. Da (necessidade de) adequação do regime jurídico a novas situações de crise ..............94 CONCLUSÕES .........................................................................................................................99 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 102 15 alusão à Administração Pública no contexto timorense, debruçando-nos, essencialmente, sobre o princípio da legalidade administrativa. No segundo capítulo, afloraremos a importância que o legislador timorense pretendeu atribuir à proteção dos direitos, liberdades e garantias, bem como as consequências da sua restrição ou suspensão perante circunstâncias muito específicas e limitadoras decorrentes de um quadro de estado de exceção constitucional, cujo enquadramento jurídico é também analisado. E, por último – no terceiro capítulo –, pretende-se, não só elencar as medidas tomadas pela Administração Pública no contexto da crise pandémica que consideramos mais importantes no que diz respeito à salvaguarda da saúde pública e do interesse público, mas também demonstrar a necessidade de se adequar o regime existente a novas situações de crise. Atenta a influência da Constituição da República Portuguesa sobre o texto constitucional timorense será, essencialmente, na doutrina e na jurisprudência portuguesa que colheremos o suporte para a questão que se pretende tratar, procurando pontos de contacto e de distanciamento do quadro legislativo atualmente em vigor em Timor-Leste, de modo a alcançar um maior confronto crítico ao nível dos procedimentos no que diz respeito à introdução de medidas atinentes à contínua salvaguarda dos interesses coletivos em tempos de crise. Pela volatilidade da alteração das circunstâncias, da mutabilidade do vírus e da necessidade de adequar os sistemas jurídicos à prevenção e controlo do mesmo, salienta-se que a análise das medidas adotadas por Timor-Leste se refere ao período de janeiro a 25 de dezembro de 2020, não sendo de considerar quaisquer medidas adotadas a posteriori . 16 CAPÍTULO I – A Administração Pública e as Funções do Estado 1. A função administrativa e o poder administrativo 1.1. A Administração Pública A Administração Pública atua com o intuito de prosseguir o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum – que na terminologia que vem já desde São Tomás de Aquino significa “aquilo que é necessário para que os homens não apenas vivam, mas vivam bem” 8 . Segundo Rogério Soares, pode distinguir-se o interesse público primário dos interesses públicos secundários: o interesse público primário é aquele cuja definição e satisfação compete aos órgãos governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa: é o bem comum; os interesses públicos secundários são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja satisfação cabe, num plano subordinado à Administração Pública, ao desempenho da função administrativa 9 . A atuação da Administração encontra-se, porém, limitada pela observância do princípio da legalidade, o qual impele a Administração a obedecer à lei, e pelo princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, que a proíbe de infringir direitos fundamentais dos cidadãos. O Direito administrativo, pelo qual se rege a intervenção da Administração Pública, é, na verdade, o direito central na conformação das relações entre o Estado e o cidadão. Nas palavras de Isabel Fonseca, o Direito Administrativo visa “encontrar um justo equilíbrio entre a entrega de poderes de autoridade à Administração e a entrega de garantias aos particulares, sujeitando a Administração a especiais deveres” 10 . Pelo que se compreende que a Administração não possa (ou não deva) – no âmbito do seu poder discricionário, isto é, no seu “espaço de autonomia” – violar situações juridicamente protegidas daquele(s). O poder discricionário não pode ser confundido com um poder arbitrário; trata-se, sim, de um poder legal, jurídico, regulado e condicionado por lei, que deve ser exercido com igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé (que caraterizam os princípios gerais da atuação administrativa). 8 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, 2018, p. 33. 9 Rogério Soares citado por Diogo Freitas do Amaral, idem, p. 34. 10 Isabel Celeste M. Fonseca, Curso de Direito Administrativo, Coimbra, 2020, p. 17. 17 Para certos autores, como Marcello Caetano ou Freitas do Amaral, a par dos sentidos orgânico e material da conceção de “(A)administração Pública” existe um terceiro sentido - o sentido formal da administração pública como poder público. Como Marcello Caetano defendeu, “a administração pública não nos aparece hoje em dia na maior parte dos países como uma forma típica da atividade do Estado, mas antes como uma das maneiras por que se manifesta a sua autoridade. A administração deixa de se caracterizar como função para se afirmar como poder”. Referindo, ainda, que “o sistema dos órgãos administrativos recebe pois da lei a faculdade de definir a sua própria conduta para a realização dos fins que lhe estão designados e de impor à generalidade dos cidadãos o respeito dessa conduta. A Administração é um verdadeiro poder, porque define, de acordo com a lei, a sua própria conduta e dispõe dos meios necessários para impor o respeito dessa conduta e para traçar a conduta alheia naquilo que com ela tenha relação” 11 . Segundo Freitas do Amaral, o poder administrativo consiste num “sistema de órgãos do Estado e das entidades públicas menores que se caracteriza pela faculdade de, com base nas leis e sob o controlo dos tribunais competentes, estabelecer normas jurídicas e tomar decisões, em termos obrigatórios para os respetivos destinatários, estando-lhe confiado o monopólio do uso legítimo da força pública (militar ou policial), a fim de assegurar a execução coerciva quer das suas próprias normas e decisões, quer das normas e decisões dos outros poderes do Estado (leis e sentenças)” 12 . De entre os poderes administrativos da Administração, destacam-se dois poderes especiais que decorrem numa fase declaratória e numa fase executória; numa fase declaratória, a Administração tem a faculdade de decidir unilateralmente – sem necessidade de existência de uma prévia declaração judicial – o direito a aplicar ao caso concreto e, numa fase executória, o poder de, em regra, executar o direito por via administrativa sem intervenção judicial. Demarca-se, assim, a independência da Administração perante a Justiça. Contudo, a maior manifestação do poder administrativo verifica-se ao nível dos poderes de polícia das autoridades administrativas, através dos quais a Administração usa a força pública para pvenir ou fazer cessar a prática de um crime ou para deter os suspeitos de conduta criminosa. 11 Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, Lisboa, 2010, p. 15-16. 12 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, 2018, p. 17. 18 1.2. Elementos de caracterização Como se acabou de referir, a Administração Pública existe e funciona para prosseguir o interesse público: o interesse público é o seu Norte, o seu guia, o seu fim 13 . A sua intervenção é virada à satisfação de necessidades públicas coletivas, nomeadamente de segurança, justiça e bem-estar, previamente definidas pelo poder político como interesses públicos. O bem-estar da comunidade é sempre o primeiro garante da sua atuação. Não lhe é, pois, permitido afastarse dos fins determinados pelo Estado e expresso pelas normas e princípios vigentes. Como refere Isabel Fonseca, “falar de Administração Pública implica falar daquilo que justifica a sua existência: o interesse público ou um conjunto de necessidades coletivas, cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela coletividade e se cumpre através de serviços que esta cria e mantém” 14 . Ainda segundo a mesma autora, será possível distinguir o interesse público primário do interesse público secundário. Enquanto que, o interesse público primário é “o interesse público por excelência, o bem comum, que constitui a raiz ou alma de uma sociedade política, englobando os fins primordiais que caracterizam o Estado, sendo o seu provimento tarefa da função legislativa, competindo, por isso aos órgãos políticos”, o interesse público secundário corresponde às “necessidades coletivas que as autoridades vão, em maior ou menor necessidade, satisfazer, através de meios institucionais e materiais próprios, a fim de realizarem aqueles que são os objetivos fundamentais da comunidade política” 15 . A Administração Pública apresenta, como tal, um caráter executório, na medida em que a mesma é responsável pela execução das atividades e medidas previamente definidas pelo Estado, presta serviços públicos e pratica atos administrativos através de seus órgãos e agentes; não pratica, pois, atos políticos nem atos de governo. Poder-se-á, igualmente, dizer que a Administração Pública tem uma natureza instrumental e secundária; não é um fim em si mesma, mas um instrumento do Estado para a promoção do desenvolvimento do país e do bem comum da sociedade. A sua finalidade consiste em implementar as decisões tomadas pelo Governo – nas suas funções legislativas e judiciárias - sendo, portanto, a atividade administrativa uma atividade dependente e vinculada às opções do Governo e dos demais órgãos que detêm sobre ela competência legal para fiscalização e controlo da sua atuação. 13 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, 2018, p. 38. 14 Isabel Celeste M. Fonseca, Curso de Direito Administrativo, Coimbra, 2020, p. 16. 15 Idem, p. 21. 19 Por fim, poder-se-á referir a competência limitada da Administração Pública uma vez que apenas possui poder para decidir e comandar a área de sua competência que, por sua vez, é estabelecida por lei que fixa os limites da sua atuação. Em suma, os traços que caracterizam a Administração Pública podem definir-se da seguinte forma: a sua atividade versa sobre necessidades coletivas assumidas como responsabilidade da própria coletividade, visa a prossecução do interesse público e, para tal, beneficia de instrumentos jurídicos caracterizados por autoridade e força jurídica próprias 16 . O mundo atual tem trazido inúmeros desafios ao Direito Administrativo, nomeadamente no que diz respeito ao equilíbrio entre a prossecução necessária dos interesses da comunidade e a proteção dos direitos e interesses legítimos dos particulares. 1.3. A função administrativa no quadro das funções do Estado De entre as funções do Estado constam a função administrativa, a função política, a função legislativa e a função jurisdicional. Entendo-se por função administrativa, “aquela que se traduz na atividade necessária à satisfação das necessidades coletivas (…) e é desenvolvida no respeito pelo quadro legal pré-estabelecido e sob a direção dos representantes da coletividade” 17 , como nos ensina Isabel Fonseca. As funções política, legislativa e jurisdicional do Estado apresentam-se como funções primárias em relação à sua função administrativa, que detém um papel secundário (mas não menos importante) no quadro das funções de um Estado de Direito Democrático. O Estado tem - através da sua função política -, a obrigação de definir a política geral do país, cabendo-lhe não só a definição das grandes opções que visam a satisfação das necessidades da comunidade, em todos os setores, mas também a definição de novas opções/inovações que permitam, em situações inesperadas, garantir a proteção do interesse geral e o desenvolvimento da comunidade. Cabe à Administração Pública (em sentido orgânico) realizar e executar as orientações definidas pela política. É através da sua função administrativa que o Estado procede à satisfação das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social. Demonstra-se, deste modo, o caráter 16 Neste sentido, Isabel Celeste M. Fonseca, Curso de Direito Administrativo, Coimbra, 2020, p. 30 ss. 17 Ibidem. 20 primário que a função política reveste perante a função administrativa que, devido à necessária subordinação às orientações políticas e à lei, denuncia um caráter condicionado ou secundário. Somos a concordar com João Caupers quando afirma que a “função administrativa é instrumental da função política” 18 , já que é esta última que orienta o seu desempenho em função das necessidades coletivas que se pretendem satisfazer. No âmbito da sua natureza secundária, a função administrativa encontra-se subordinada à função legislativa, que permite ao Estado definir normas abstratas e objetivos que devem ser cumpridos em prol do interesse comum. Só a lei deve poder definir o interesse público a cargo da Administração – compete, pois, aos órgãos, serviços e agentes do Estado a execução e implementação do que lhes é superiormente determinado. De acordo com Freitas do Amaral, “a administração pública é uma atividade totalmente subordinada à lei: a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a atividade administrativa” 19 . Nos ensinamentos de Isabel Fonseca, “não cabe à função administrativa nem a definição de necessidades coletivas nem a seleção daquelas que deve satisfazer, nem sequer a ordenação de prioridades ou o traçado de grandes princípios materiais, orgânicos e formais a que deve obedecer essa satisfação” 20 . A subordinação da administração à lei acarreta, simultaneamente, a subordinação daquela aos tribunais, que procedem à apreciação e fiscalização da sua atuação. À função jurisdicional compete, portanto, controlar a atividade administrativa, aplicando o direito aos casos concretos e pronunciando-se pela legalidade dos atos e pela responsabilização dos mesmos, já que a estrutura hierarquizada da administração pública pressupõe a obediência por partes dos subalternos às decisões tomadas pelos seus superiores. Em suma, como refere Caupers, “a função administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direção dos representantes da coletividade, desenvolve as atividades necessárias à satisfação das necessidades coletivas” 21 . No mesmo sentido e de forma bastante clara, Freitas do Amaral vem dizer que a função administrativa é “a atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da coletividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua 18 João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2013, 11ª Edição, Âncora, p. 31. 19 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Almedina, 2018, p. 42. 20 Isabel Celeste M. Fonseca, Curso de Direito Administrativo, Coimbra, 2020, p. 32. 21 João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2013, 11ª Edição, Âncora, p. 32. 21 das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes” 22 . 2. A Administração Pública no contexto de Timor-Leste A Constituição da República Democrática de Timor-Leste, doravante designada por CRDTL, dita no seu artigo 137.º, sob a epígrafe de “princípios gerais da Administração Pública”, o seguinte: Artigo 137.º (Princípios gerais da Administração Pública) 1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos e das instituições constitucionais. 2. A Administração Pública é estruturada de modo a evitar a burocratização, aproximar os serviços das populações e assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva. 3. A lei estabelece os direitos e as garantias dos administrados, designadamente contra atos que lesem os seus direitos e interesses legítimos. Tal como sucede na Constituição da República Portuguesa (CRP), conhecida como sendo uma “constituição administrativa”, também a Constituição timorense apresenta um conjunto de normas que potenciam as bases do direito administrativo constitucional. De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 2.º da CRDTL, a Administração Pública subordinase à Constituição e às leis. Estipulando, deste modo, o princípio da legalidade administrativa, ao prever a subordinação da atividade da Administração Pública (enquanto função secundária do Estado) àquelas. A Administração Pública sucede, pois (conforme tivemos oportunidade de referir), as funções primárias do Estado: a função legislativa – que lhe define fins e competências dos seus órgãos; a função política – que orienta o seu desempenho em função das necessidades coletivas a satisfazer, por recursos escassos - e a função jurisdicional - que a controla 23 . Freitas do Amaral refere que a Administração Pública portuguesa tem como “motor” a prossecução do interesse público, ou seja, a sua atuação visa a prossecução do interesse geral de uma 22 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Almedina, 2018, p. 44. 23 Alexandre Corte-Real de Araújo em anotação ao artigo 137º, da CRDTL in Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste, Braga, 2011, p. 430 22 determinada comunidade, o bem comum 24 . Tal como decorre do n.º 1 do artigo 137.º, da CRDTL o último fim da Administração Pública timorense é a “prossecução do interesse público” sendo a sua atuação limitada “pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos e das instituições constitucionais”. É ao poder político que compete definir os interesses públicos a cargo da Administração que, por sua vez, os deve executar e implementar, obrigatoriamente e da forma mais eficaz e eficiente possível, de acordo com o princípio da boa administração. O legislador timorense pretendeu determinar, mediante este preceito, os princípios gerais da ação administrativa: o princípio da prossecução do interesse público (aliás decorrente da própria definição constitucional de Administração Pública), o princípio da desburocratização, o princípio da aproximação dos serviços às populações e o princípio da participação dos interessados; estes últimos são princípios conformadores da organização administrativa. A par destes princípios constitucionalmente consagrados, o legislador timorense veio prever o princípio da legalidade no n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 30/2020, de 29 de julho, sobre a Organização da Administração Direta e Indireta do Estado que estipula que “ a Administração direta e indireta do Estado, sujeita-se à Constituição e à lei, prosseguindo a satisfação das necessidades coletivas, orientada pela prossecução do interesse público e pela defesa dos direitos dos cidadãos”, acrescentando no n.º 2 que “os órgãos administrativos atuam nos limites das competências e para prossecução das atribuições previstas na lei”, bem como o principio da prossecução do interesse público 25 . O Decreto-Lei n.º 32/2008, de 27 de agosto, que estabelece o procedimento administrativo, veio também prever os princípios da igualdade e da proporcionalidade; da utilização das línguas oficiais; da justiça e da imparcialidade; da boa fé; da decisão; da gratuitidade e do acesso à justiça, como princípios gerais da atividade administrativa. É ao Governo que cabe o exercício da função administrativa, no escrupuloso cumprimento da função executiva, decorrente do facto de ser o órgão responsável pela definição política 26 e órgão superior 27 da Administração Pública. Na verdade, torna-se impossível desvincular o ato político do ato administrativo, que se encontra limitado por uma legalidade que o ato político pretende definir. Esta distinção torna-se mais difícil se atentarmos à necessidade de sujeição da ação governamental ao princípio da legalidade. 24 Cita-se Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, 2018, p. 33 atenta à similitude dos ordenamentos jurídicos português e timorense quanto à contextualização e definição de Administração Pública 25 Cf. Artigo 6.º que dispõe que “a Administração direta e indireta do Estado organiza-se para a estrita prossecução do interesse público, encontrando-se vedada a consideração de qualquer atuação de interesse privado na sua organização”. 26 Artigo 115º, nº 1, alínea a) da CRDTL. 27 Artigo 103º da CRDTL. 23 Os critérios tradicionais de distinção da função administrativa da função de governo referem-se, por um lado, a um critério hierárquico em que as funções de governo seriam desempenhadas pelos órgãos superiores do executivo; e, por outro lado, a um critério de liberdade de conformação de que o ato do governo goza, em contraponto ao ato administrativo, sujeito a uma estrita legalidade 28 . A atividade da Administração Pública é judicialmente controlada pelos tribunais judiciais na medida em que, apesar de a Constituição prever a existência de tribunais administrativos no território nacional, não se logrou até hoje a constituição daqueles. O Procedimento Administrativo estabelecido pelo DL n.º 32/2008 veio, aliás, reforçar o direito de acesso dos particulares à justiça para controlo dos atos praticados pela Administração, tanto numa vertente objetiva de legalidade dos atos como numa vertente subjetiva de defesa dos seus direitos e interesses protegidos. 3. O Princípio da legalidade administrativa Como já referimos, o objetivo fundamental da Administração Pública é a prossecução do interesse público. Contudo, para alcançar este seu objetivo, a Administração tem de respeitar um conjunto de limites e valores. Assim, a Administração Pública está obrigada a prosseguir o interesse público em obediência à lei, ou seja, a respeitar o princípio da legalidade, que é considerado um dos princípios gerais mais importantes aplicáveis à Administração Pública, segundo a doutrina portuguesa 29 . Em Portugal, o princípio da legalidade encontra-se formulado na Constituição da República Portuguesa no n.º 2 do artigo 266.º, que estatui que “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé”, bem como no n.º1 do artigo 3.º do CPA 30 que diz o seguinte: “os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”. Por seu lado, o ordenamento constitucional de Timor-Leste decidiu clausular o princípio da legalidade no n.º 2 do artigo 2.º que versa que “o Estado subordina-se à Constituição e às leis”, 28 AAVV, em anotação ao artigo 115º da CRDTL in Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste, Braga, 2011, p. 374. 29 Atenta as semelhanças nos ordenamentos jurídicos de Portugal e Timor-Leste, às suas ligações históricas, bem como à escassez de doutrina e jurisprudência em Timor-Leste resultante dos seus poucos anos enquanto Nação soberana, reportar-nos-emos à doutrina e jurisprudência portuguesas, de modo a obter uma componente analítica que nos permita consolidar o acervo concetual daquele que é considerado o principio determinante da atuação da Administração Pública. 30 Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. 24 entendendo que o princípio da legalidade decorre dos elementos caraterizadores do Estado de Direito Democrático. Tem sido efetivamente defendido doutrinariamente que a base do princípio da legalidade nasce com a conceção de Estado de Direito, na medida em que, uma vez instaurado o Estado de Direito, a submissão do Estado e o Poder Público à lei torna-se um princípio basilar da sua estrutura. O legislador timorense veio, durante o ano de 2020, a prever expressamente o princípio da legalidade para além dos meandros da Constituição, através do Decreto-Lei n.º 30/2020, de 29 de julho, sobre a Organização da Administração Direta e Indireta do Estado 31 . Em ambos os ordenamentos jurídicos, o princípio da legalidade determina que todos os atos e decisões da Administração Pública devem seguir estritamente as previsões legais, com vista à satisfação do interesse comum; ou seja, o mesmo é dizer que só podem ser praticados atos que sejam permitidos pela lei (e, em princípio que sejam voltados à prossecução do bem de toda a sociedade). Esta é, aliás, a regra de ouro do Direito Administrativo. A lei deixa de ser, nesta conceção mais recente do princípio da legalidade, apenas um limite e passa a ser o fundamento da ação administrativa. Note-se que, numa formulação mais tradicional defendida por Marcello Caetano, o princípio da legalidade era definido como “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior” 32 . De acordo com João Caupers, “a formulação moderna do princípio da legalidade consubstanciase na ideia de que os órgãos e agentes da Administração Pública somente podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por esta estabelecidos” 33 . A imposição deste princípio à atuação dos órgãos do poder público pretende assegurar a subordinação do poder administrativo ao poder legislativo ao mesmo tempo que salvaguarda os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, que o Estado de Direito não pode descurar. A doutrina portuguesa mais recente tem entendido que a atuação da Administração Pública não se deve conformar apenas com a Lei, mas também subordinar-se ao Direito em si, isto é, à Constituição, à lei ordinária, ao Direito Internacional que tenha sido recebido na ordem interna, aos regulamentos, aos atos constitutivos que tenha praticado e aos contratos administrativos e de direito privado que tenha celebrado e aos princípios gerais. Daqui decorre que a Administração Pública deve, paralelamente ao 31 Veja-se artigo 3º, que dispõe: 1. “A Administração direta e indireta do Estado sujeita-se à Constituição e à lei, prosseguindo a satisfação das necessidades coletivas, orientada pela prossecução do interesse público e pela defesa dos direitos dos cidadãos”; 2. “os órgãos administrativos atuam nos limites das competências e para a prossecução das atribuições previstas na lei”. 32 Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, Lisboa, 2010, p. 30. 33 João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2013, 11ª Edição, Âncora, p. 39. 31 sendo estes apenas os que as normas formalmente constitucionais enunciem; são ou podem ser também direitos provenientes de outras fontes, na perspetiva mais ampla da Constituição material 56 . Deste preceito resulta, efetivamente, que sempre que a lei 57 determinar direitos fundamentais análogos aos direitos, liberdades e garantias consagrados na Constituição – quer se trate de direitos, liberdades e garantias pessoais ou de direitos económicos e sociais – os mesmo serão considerados direitos fundamentais se assegurarem a tutela jurídica da dignidade humana no contexto que lhe é atribuído pela Lei Fundamental. De acordo com a doutrina plasmada na CRDTL, a abertura da Constituição a direitos fundamentais extraconstitucionais levanta, contudo, o problema de saber como identificar os direitos fundamentais dispersos pela ordem jurídica e também o de determinar em que medida estes direitos, uma vez identificados, poderão beneficiar do regime aplicável aos direitos fundamentais formalmente constitucionais. O critério a empregar pelo intérprete na identificação dos direitos avulsos há de estribarse na ideia avançada de que estes direitos merecem ser considerados fundamentais por protegerem aspetos fundamentais da dignidade da pessoa humana, em termos muito semelhantes aos dos direitos contidos na Constituição 58 . No mesmo sentido, Jorge Miranda defende – referindo-se ao ordenamento jurídico português - que nem todos os direitos podem ser considerados direitos fundamentais. Pelo contrário, “apenas alguns desses direitos o podem ser: apenas aqueles que, pela sua finalidade ou pela sua fundamentalidade, pela conjugação com direitos fundamentais formais, pela natureza análoga à destes (…), ou pela decorrência imediata de princípios constitucionais, se situem a nível da Constituição material” 59 . O Tribunal de Recurso de Timor-Leste, atuando como Supremo Tribunal de Justiça, tem-se pronunciado quanto a esta questão da extensão dos Direitos Fundamentais previstos na CRDTL. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Recurso, atuando como Supremo Tribunal de Justiça, no âmbito dos Processos n.º 2/2003 60 e n.º 3/2003 61 vieram, efetivamente, confirmar a superioridade dos direitos, liberdades e garantias ao tratarem o direito à propriedade privada, previsto no artigo 54.º, e o direito à liberdade sindical, disposto no artigo 52.º, incluídos no Título III, destinado aos direitos e deveres económicos, sociais e culturais, como se se encontrassem inseridos no Título II da Lei Fundamental. Deste modo, “admitindo uma distinção doutrinal entre direitos de liberdade (direitos civis 56 Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, 2000, p. 162. 57 Entenda-se lei como qualquer tipo constitucional de ato legislativo, conforme entendimento de Jorge Miranda in Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, ob. cit., p. 170. 58 AAVV, em anotação ao artigo 23º da CRDTL in Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste, Braga, 2011, p. 91. 59 Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, ob. cit., p. 168. 60 Tribunal de Recurso, Acórdão do Processo nº 2/2003, de 30 de junho de 2003, in www.tribunais.tl. 61 Tribunal de Recurso, Acórdão Processo n.º 3/2003, de 30 de abril de 2007, in www.tribunais.tl. 32 e políticos) e direitos a prestações (direitos sociais), incluir-se-ão na categoria “direitos, liberdades e garantias” todos os direitos que, independentemente da sua localização no texto constitucional, confiram aos seus titulares faculdades de ação ou omissão, que impõem ao Estado um dever de não interferência na esfera de liberdade dos indivíduos” 62 , como consta da doutrina vertida na CRDTL. Patrícia Jerónimo defende a este respeito que “(…) devem ter-se por incluídos na categoria de direitos, liberdades e garantias todos os direitos que, independentemente da sua localização no texto constitucional, tenham como conteúdo principal o de conferirem aos seus titulares faculdades de ação ou omissão e de imporem ao Estado um dever de não interferência na esfera de liberdade dos indivíduos” 63 . Ainda de acordo com a jurisprudência do TR, proferida no âmbito do processo n.º 1/2005, de 9 de maio de 2005 64 , “do rol dos direitos fundamentais fazem parte, além dos mencionados na Constituição como tais, também “quaisquer outros constantes da lei” e “devem ser interpretados em consonância com a Declaração Universal dos Direitos do Homem”. Em suma, todos os direitos, sejam eles materialmente fundamentais ou consistam em direitos económicos, sociais e culturais, dispersos pela Constituição, são considerados direitos fundamentais, por terem natureza análoga a direitos, liberdades e garantias. 1.1. Da restrição de Direitos, Liberdades e Garantias A proteção constitucional reforçada não impede, porém, que estes direitos sofram restrições, conforme acolhido pelo disposto no artigo 24.º da CRDTL, que se transcreve: Artigo 24º (Leis restritivas) 1. A restrição dos direitos, liberdades e garantias só pode fazer-se por lei, para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e nos casos expressamente previstos na Constituição. 62 AAVV, em anotação ao artigo 24º da CRDTL in Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste, Braga, 2011, p. 94. 63 Patrícia Jerónimo, Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Democrática de Timor-Leste e na Jurisprudência do Tribunal de Recurso in http://www.fd.ulisboa.pt/timor-leste. 64 Que resultou do facto do Presidente da República requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas contidas nos artigos 5.º, 6.º, 7.º e n.º 2 do art. 15.º no Decreto do PN sobre a “Liberdade de Reunião e de Manifestação”. 33 2. As leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias tem, necessariamente, caracter geral e abstrato, não podem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos dispositivos constitucionais e não podem ter efeito retroativo. O artigo 24.º da CRDTL decalcou em grande medida o artigo 18.º da CRP. Tal como acontece no ordenamento jurídico português, este preceito constitucional admite a existência de medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias, dentro de apertados limites constitucionais. Assim, para que a restrição seja constitucionalmente legítima, tem de se verificar uma série de severos requisitos cumulativos, isto é, só pode fazer-se 1) por lei, 2) para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e 3) nos casos expressamente previstos na Constituição. Sendo que a validade da lei restritiva de direitos, liberdades e garantias depende, ainda, de três requisitos, 1) deve revestir-se de carácter geral e abstrato, 2) não pode diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos dispositivos constitucionais e 3) não pode ter efeitos retroativos. Importa, antes de mais, definir, no âmbito da larga doutrina 65 existente sobre esta questão, no que consiste a “restrição de direitos” para que melhor se entenda o preceito constitucional. De acordo com Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino, “restringir um direito significa reduzir o seu conteúdo, ou seja, eliminar faculdades ou âmbitos de proteção que, em abstrato, nele estariam incluídos” 66 . Uma verdadeira “restrição” de um certo direito fundamental supõe “uma redução, amputação ou eliminação do conteúdo objetivo do direito fundamental constituído, reconhecido, conformado ou delimitado”, pela norma constitucional que o consagra, consubstanciando-se, portanto, como uma verdadeira “alteração da própria norma fundamental” 67 . Trata-se, pois, de uma verdadeira compressão do âmbito de proteção de determinado direito fundamental. No mesmo sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem que “ a figura da restrição do exercício de direitos fundamentais deve ser distinguida rigorosamente da figura da delimitação do âmbito do próprio direito fundamental”, só se podendo “falar em restrições ao exercício de um direito depois de juridicamente garantido estar delimitado o seu âmbito, ou seja, depois de definido o seu conteúdo” 68 . Ainda segundo os mesmos autores, dentro da figura de “delimitação do âmbito do direito fundamental” incluem-se aquelas hipóteses em que a “lei pretende revelar limites que não se encontram 65 Entenda-se doutrina portuguesa, à qual se recorre em virtude da influência da CRP no texto constitucional timorense. 66 Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino, Constituição da República Portuguesa Comentada, Lisboa, Lex, 2000, p. 98. 67 Jorge Reis Novais, As restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, Coimbra Editora, 2003, p. 185-186. 68 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ob. cit., p.388. 34 previstos ou mencionados na Constituição, mas que hajam entender-se implicitamente decorrentes do seu texto, designadamente por efeito de colisão de direitos”. Trata-se, neste caso, de “restrições expressamente autorizadas pela Constituição, tradicionalmente conhecidas por «limites imanentes»” 69 . Conforme supramencionado, a restrição de direitos, liberdades e garantias só opera se verificados apertados limites impostos pelo legislador De acordo com o disposto no n.º 1 do mencionado artigo 24.º, a restrição de direitos, liberdades e garantias só é possível se definida por lei. Entendendo-se lei como ato legislativo do Parlamento Nacional, de acordo com a competência que lhe é atribuída pela alínea e) do n.º 2 do artigo 95.º da CRDTL, pese embora o Governo esteja autorizado, conforme disposto no artigo 96.º, a legislar sobre algumas matérias com implicações para a tutela destes direitos 70 . Isto significa que as restrições podem ser concretizadas num decreto-lei, sob a autorização de uma lei do Parlamento Nacional. Nas palavras de Gomes Canotilho, “no caso de direitos restringidos diretamente por lei ou no caso de limitação através de decretos-lei autorizados, é a estes atos legislativos que compete estabelecer uma regulamentação suficientemente determinada e densa, incidente sobre os aspetos essenciais das restrições, ficando excluída a possibilidade de regulamentos independentes e autónomos” 71 . No mesmo sentido, pronunciando-se sobre a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre os direitos, liberdades e garantias, consagrada na alínea b) do artigo 165.º da CRP, Jorge Miranda e Rui Medeiros referem que “a reserva abrange todo o domínio legislativo de cada direito, liberdade e garantia, e não apenas as bases gerais dos regimes jurídicos; o Governo aí não pode fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos (…), apenas pode fazer decretos-leis no uso das autorizações legislativas (…) e decretos regulamentares de execução” 72 . A Lei restritiva de direitos, liberdades e garantias deve ter carácter “geral e abstrato” e deve dispor para o futuro. O princípio da dignidade da pessoa humana, associado ao princípio da universalidade e igualdade 73 , pelos quais se rege a Constituição timorense, determina que as leis deste ordenamento jurídico sejam gerais e abstratas. Entende-se como lei geral uma lei que se aplica a um número indeterminado (ou indeterminável, considerando o momento de entrada em vigor da lei) de 69 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 389. 70 Como é o caso da definição de crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos, definição do processo civil e criminal, o regime geral de requisição e da expropriação por utilidade pública e os meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação (…) de indemnizações – alíneas a), b), k) e l) do nº 1 do artigo 96º da CRDTL. 71 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, ob. cit., p. 1278-1279. 72 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 535. 73 Artigo 16º da CRDTL que dispõe: no nº 1, “todos os cidadãos são iguais perante a lei, gozam dos mesmos direitos e estão sujeitos aos mesmos deveres” e no nº 2 “ninguém pode ser discriminado com base na cor, raça, estado civil, sexo, origem étnica, língua, posição social ou situação económica, convicções políticas ou ideológicas, religião, instrução ou condição física ou mental”. 35 pessoas e como lei abstrata, uma lei que se aplica a um número indeterminado (ou indeterminável, considerando o momento de entrada em vigora da lei) de situações 74 . Pela relevância e pelas consequências que a restrição de direitos, liberdades e garantias pode acarretar na vida de cada indivíduo, o legislador constituinte pretendeu proibir expressamente a existência de leis individuais – dirigidas a destinatários determinados ou determináveis – bem como de leis concretas – aplicáveis a situações determinadas ou determináveis. No entendimento de Gomes Canotilho quanto a esta questão, uma lei restritiva individual e concreta violaria o princípio material da igualdade por afetar os direitos fundamentais das pessoas de forma diferente, sem justificação para tal. Violaria o princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica por afetar os direitos de forma imprevisível e, ainda, poderia representar uma violação do princípio da separação de poderes pelo facto de uma lei desta natureza consistir, na verdade, num ato administrativo mas com forma de lei 75 . Do mesmo modo, e não existindo no ordenamento jurídico timorense uma proibição geral de retroatividade de leis, o legislador veio proibir a retroatividade de leis restritivas de direitos fundamentais, com o intuito de proteger a segurança dos indivíduos, impedindo que novas restrições prévias possam afetar posições jusfundamentais constituídas no passado 76 . O legislador pretendeu suprimir qualquer possibilidade de o legislador determinar que a restrição de um certo direito se pudesse aplicar ao passado, momento em que o titular do direito confiou na proteção do seu direito. Neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros referem que “na análise dessas leis tem de se ponderar, de um lado, as expetativas dos particulares geradas ao abrigo do regime legal anterior e, de outro, a relevância das razões de interesse público que levaram o legislador a alterar o regime até então vigente e, bem assim, o modo como concretamente o fez” 77 . Acresce que, a restrição de direitos, liberdades e garantias só pode verificar-se “nos casos expressamente previstos na Constituição” se for para “salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos”, não podendo “diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos dispositivos constitucionais”. O pressuposto constitucional de que a restrição de direitos, liberdades e garantias só pode ocorrer “nos casos expressamente previstos na Constituição” tem sido alvo de discórdia na doutrina 74 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, ob. cit. p. 454. 75 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, ob. cit., p. 454. 76 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 394. 77 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 389. 36 portuguesa emergente. Se por um lado Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem que as restrições “não podem deixar de admitir-se para resolver problemas de ponderação de conflitos entre bens ou direitos constitucionais” 78 , por outro, José Carlos Vieira de Andrade entende que a restrição se deve limitar apenas aos casos previstos na Constituição 79 . Neste mesmo sentido, o Tribunal de Recurso de Timor-Leste atuando como Supremo Tribunal de Justiça, pronunciou-se no âmbito do acórdão proferido no processo n.º 03/2003, afirmando que “no ordenamento jurídico-constitucional timorense o legislador não tem uma autorização geral de restrição de direitos, liberdades e garantias. A Constituição individualiza expressamente os direitos que podem ser abrangidos por uma lei restritiva” 80 . A decisão do Tribunal de Recurso parece não possibilitar ao legislador responder às exigências dos dias de hoje, atendendo a que muitos dos direitos fundamentais não se encontram expressamente previstos na Constituição 81 . A restrição só é legitimamente constitucional se salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, pelo que o legislador terá sempre de justificar a adoção de medidas restritivas por via legislativa e só o pode fazer por referência a direitos ou interesses que tenham expresso acolhimento no texto constitucional 82 . Este preceito tem a sua base na supremacia constitucional, na medida em que uma norma consagradora de um direito fundamental – sejam eles direitos, liberdades e garantias pessoais ou direitos económicos, sociais e culturais – não pode ser restringida para salvaguardar um direito ou interesse de menor valor jurídico. Entre os interesses constitucionalmente protegidos estão os direitos de defesa e segurança nacionais, a ordem pública e a participação popular 83 . A Constituição identifica, expressamente, os interesses constitucionalmente protegidos no n.º 3 do artigo 37.º, que estabelece que “a entrada no domicílio de qualquer pessoa durante a noite, contra a sua vontade, é expressamente proibida, salvo em caso de ameaça grave para a vida ou para a integridade física de alguém que se encontre no interior desse domicílio”, no n.º 3 do artigo 40.º, ao prever que o exercício da liberdade de expressão “é regulado por lei com base nos imperativos do respeito da constituição e da dignidade da pessoa humana” e no artigo 131.º, segundo o qual “as audiências dos 78 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 366. 79 José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, ob. cit., p. 281. 80 Tribunal de Recurso, Acórdão nº 3/2003 de 30 de abril de 2007. No qual se tratava de analisar se a restrição a determinados direitos fundamentais relativamente a estrangeiros (direito de reunião, manifestação, associação e propriedade privada) seria constitucional. 81 Veja-se a título de exemplo, a Lei nº 4/2010, de 21 de abril, Lei da Segurança Interna, que contem normas que especificam os direitos e bens jurídicos que se visam proteger com a restrição. 82 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 392. 83 Artigo 6º da CRDTL. 37 tribunais são públicas, salvo quando o próprio tribunal decidir o contrário (…) para salvaguarda da dignidade das pessoas, da moral pública e da segurança nacional ou para garantir o seu funcionamento”. É possível afirmar-se que a Constituição timorense prevê duas situações – aquelas em que a própria Constituição prevê a uma determinada restrição e aquelas em que a Constituição apenas admite restrições não especificadas. Ora, salvo as situações em que se pretendeu a identificação concreta, ao legislador é atribuída a faculdade de invocar qualquer interesse constitucional, desde que o mesmo apresente um nexo causal com o direito a restringir, razão pela qual a doutrina tem vindo a defender que a identificação dos interesses constitucionalmente protegidos relevantes para a admissibilidade de restrição de um direito é uma tarefa difícil; pelo que as leis restritivas devem contar com uma grande dose de ponderação por parte do legislador. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, “nem todos os interesses constitucionalmente garantidos são adequados para justificar a restrição; sobretudo quando se tratar de cláusulas demasiado vagas para suportarem qualquer confronto consistente com os direitos, liberdades e garantias” 84 . Acrescenta-se, ainda, que “não existe, portanto, na CRP (…) nenhum princípio geral, expresso ou implícito, de reserva de lei restritiva aplicável a todos os direitos fundamentais. Pelo contrário: toda a restrição tem de estar expressamente credenciada no texto constitucional, tornando-se portanto necessário que a admissibilidade da restrição encontre nele expressão suficiente e adequada (parecendo de admitir, porém, que a previsão não necessita de ser direta para ser expressa)” 85 . Por fim, é necessário garantir que a lei restritiva não diminui a extensão nem o alcance do conteúdo essencial dos dispositivos constitucionais, impedindo assim que as restrições operadas extingam o efeito útil do direito em causa. De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, “a garantia do conteúdo essencial é uma baliza última da defesa dos direitos, liberdades e garantias, delimitado um núcleo que em nenhum caso pode ser invadido. Em termos práticos, pode dizer-se que o requisito da proporcionalidade é uma primeira aproximação, dado que a existência de uma restrição «arbitrária», «desproporcionada», é um índice relativamente seguro da ofensa do núcleo essencial. Mas, independentemente de haver ou não «excesso de restrições», há que salvaguardar sempre a extensão do núcleo essencial. Haverá de recorrer-se, por ventura, a uma teoria mista, a um tempo absoluta e relativa: relativa, porque a própria delimitação do núcleo essencial dos direitos, liberdades e garantias tem de articular-se com a necessidade de proteção 84 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Democrática Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 392. 85 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 391. 38 de outros bens ou direitos constitucionalmente garantidos; absoluta, porque, em última análise, para não existir aniquilação do núcleo essencial, é necessário que haja sempre um resto substancial de direito, liberdade e garantia, que assegure a sua utilidade funcional” 86 . O Tribunal Constitucional português tem, inclusivamente, considerado que “se a intervenção restritiva não toca o conteúdo essencial do direito fundamental, não se trata de uma verdadeira restrição; se a afetação da liberdade se deve à necessidade de composição de interesses constitucionais conflituantes e essa composição é feita segundo os princípios da concordância prática e sem desrespeito da proporcionalidade, então o sacrifício da liberdade que foi, em consequência, imposto a um titular de direito fundamental também não é verdadeira restrição” 87 . Parece-nos, pois, que a preservação do conteúdo essencial do direito fundamental tem de ser analisada à luz do princípio da proporcionalidade, já que não se devem admitir restrições excessivas e desproporcionais. Entende a doutrina e a jurisprudência emergente que o princípio da proporcionalidade se desdobra em três subprincípios: o princípio da adequação (também designado por princípio da idoneidade), o princípio da necessidade (também conhecido por princípio da exigibilidade ou da indispensabilidade) e o princípio da proporcionalidade em sentido restrito (também chamado por princípio da razoabilidade). Tal significa que as medidas restritivas legalmente previstas devem restringir-se aos fins visados pela lei, devem revelar-se necessárias por não poderem ser substituídas por outras medidas menos onerosas para os direitos, liberdades e garantias e devem obedecer a uma ponderação entre o direito que é restringido e o bem que justifica a restrição, impedindo-se assim a adoção de medidas desproporcionais e excessivas em relação ao fim obtido. Ao contrário do que acontece no ordenamento jurídico português, que consagra o princípio da proporcionalidade como pressuposto material da restrição legítima de direitos, liberdades e garantias constitucionalmente estabelecidas 88 , o diploma fundamental timorense não consagra o princípio da proporcionalidade no artigo 24.º. Contudo o Tribunal de Recurso, exercendo as funções de Supremo Tribunal de Justiça, considerou a título de fiscalização preventiva, a constitucionalidade de algumas normas contidas no diploma sobre “Liberdade de Reunião e Manifestação” 89 , que o artigo 24.º, n.º 2 da CRDTL impõe a 86 Gomes Canotilho e Vital Moreira, anotação ao artigo 18º da CRP in Constituição da República Portuguesa anotada, ob. cit., p. 394-395. 87 Jorge Reis Novais, ob. cit., p. 184. 88 Cf. artigo 18º, nº 2 da CRP. 89 Tribunal de Recurso, Acórdão de 9 de maio de 2005, Proc. nº 1/2005. 39 análise do princípio da proporcionalidade que, apesar de não estar explicitamente consagrado na Lei Fundamental timorense, decorre do próprio princípio de Estado de Direito Democrático. Em conclusão, a Constituição não dá ao legislador ordinário “uma autorização geral de restrição de direitos, liberdades e garantias” 90 , razão pela qual as restrições só podem ocorrer nas situações elencadas neste preceito constitucional 91 . 1.2. Da suspensão dos Direitos, Liberdades e Garantias A Constituição da República Democrática de Timor-Leste prevê a possibilidade do exercício dos direitos, liberdades e garantias ser suspenso, conforme disposto no artigo 25.º que, pela sua pertinência, se transcreve: Artigo 25.º (Estado de Exceção) 1. A suspensão do exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais só pode ter lugar declarado o estado de sítio ou o estado de emergência nos termos previstos na Constituição. 2. O estado de sítio ou o estado de emergência só podem ser declarados em caso de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave perturbação ou ameaça de perturbação séria da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública. 3. A declaração do estado de sítio ou do estado de emergência é fundamentada, com especificação dos direitos, liberdades e garantias cujo exercício fica suspenso. 4. A suspensão não pode prolongar-se por mais de trinta dias, sem impedimento de eventual renovação fundamentada por iguais períodos de tempo, quando absolutamente necessário. 5. A declaração do estado de sítio em caso algum pode afetar os direitos à vida, integridade física, cidadania e não retroatividade da lei penal, o direito à defesa em processo criminal, a liberdade de consciência e de religião, o direito a não ser sujeito a tortura, escravatura ou servidão, o direito a não ser sujeito a tratamento ou punição cruel, desumano ou degradante e a garantia de não discriminação. 90 Tribunal de Recurso, Acórdão do Processo nº 3/2003, de 30 de junho. 91 Artigo 24º da CRDTL. 40 6. As autoridades estão obrigadas a restabelecer a normalidade constitucional no mais curto espaço de tempo. Tal como ocorre noutros ordenamentos jurídicos com afinidade com o ordenamento jurídico de Timor-Leste, como é o caso português 92 , a Constituição da República Democrática de Timor-Leste estabelece a suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias por parte da Administração Pública, em circunstâncias excecionais, sendo esta admitida, sob um apertado conjunto de requisitos constitucionais e só é admissível em situações de estado de necessidade constitucional, isto é com a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência. Daqui resulta, desde logo, que o regime da suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias vem conformado por este princípio de carácter excecional e limitado da suspensão e está intrinsecamente associado à declaração dos estados de exceção constitucional. Por meio da suspensão, os direitos fundamentais deixam de ser aplicados durante determinado período de tempo. O mesmo é dizer que, com a suspensão, suspende-se o exercício de certos direitos fundamentais. Na esteira de José de Melo Alexandrino, a suspensão consiste na “afetação dos direitos, liberdades e garantias que, pressupondo uma declaração de estado de sítio ou de estado de emergência, feita na forma prevista na Constituição, atinge em abstrato certos efeitos de proteção da norma de direito fundamental” 93 . A suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias elencados neste preceito constitucional consiste numa proibição temporária, geral, coletiva e abstrata de certos direitos (universal, numa palavra) 94 . Trata-se, pois, de uma proibição aplicável, indiscriminadamente, a todos, em todas as situações e em todo o território nacional e deve considerar três aspetos: insusceptibilidade de suspender certos direitos fundamentais, necessidade de especificação clara dos direitos, liberdades e garantias, cujo exercício fica suspenso, e a proporcionalidade das medidas relacionadas com a suspensão dos direitos 95 . Decorre do n.º 3 deste artigo que os direitos, liberdades e garantias alvo de suspensão devem ser devidamente identificados e individualizados, para que, deste modo, se possa garantir o controlo da atuação do poder público. 92 Atente-se que o disposto no artigo 19º da CRP plasmado na Constituição sob a epígrafe “suspensão do exercício de direitos” constituiu uma grande influência ao artigo 25º da CRDTL. 93 José de Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais: Introdução Geral, Principia, 2015, p. 132. 94 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, ob. cit., p. 1106, reputando-se ao artigo 19º da CRP, em muito semelhante ao artigo 25º da CRDTL 95 Bárbara Nazareth Oliveira et al, Os Direitos Fundamentais em Timor-Leste: Teoria e Prática, Coimbra, 2015, p. 359. 47 Ao prever o estado de exceção, a ordem constitucional admite a possibilidade de se verificarem circunstâncias em que o exercício normal das liberdades fundamentais e dos poderes públicos pode comprometer irremediavelmente a possibilidade de uma ordem de convivência comum que respeite os direitos fundamentais e a separação de poderes. Nas palavras de Bacelar Gouveia, o Direito Constitucional de exceção é o que se apresenta com a maior magnitude possível, uma vez que se consubstancia na alteração radical da ordem constitucional, ainda que temporariamente, para debelar as mais graves crises que ameaçam a subsistência da comunidade política estadual 114 . Somos a concordar com a posição de Gonçalo de Almeida Ribeiro, ao referir que “a única resposta coerente é a seguinte: em nome e por conta desses mesmos valores. Ao prever o estado de exceção, a ordem constitucional admite a possibilidade de se verificarem circunstâncias em que o exercício normal das liberdades fundamentais e dos poderes públicos pode comprometer irremediavelmente a possibilidade futura de uma ordem de convivência comum que respeite os direitos fundamentais e a separação de poderes. Esta admissão é a resposta da democracia constitucional ao fantasma dos poderes de emergência cujos antecedentes remotos se encontram na ditadura comissarial romana. A exceção justifica um reforço do poder executivo porque reclama ação expedita e adaptável, para o qual os outros poderes – um poder passivo como o judicial e um poder deliberativo como o legislativo – não se encontram naturalmente vocacionados; em vez de negar este facto, a ordem constitucional reconhece-o com o fito de o domesticar. Admite suspender-se parcialmente com o propósito único de que sejam restauradas as condições para a sua vigência plena – o estado de normalidade –, e somente nos termos por ela regulados segundo a matriz de valores que constitui a condição transcendental da sua força normativa” 115 . Conforme nos ensinam Jorge Miranda e Rui Medeiros, “as providências excecionais impostas por situações de necessidade têm de ser apercebidas como providências de defesa da Constituição. São instrumentos de garantia, não de rutura. Não valem por si, valem enquanto dirigidas ao retorno, tão cedo quanto possível e com o menor custo possível, à normalidade constitucional” 116 . Tem sido afiançado pela generalidade da doutrina que as consequências da declaração de um estado de exceção são de facto as mais gravosas no ordenamento constitucional; não apenas pela 114 Cf. Jorge Bacelar Gouveia, O Estado de Exceção no Direito Constitucional, II, ob. cit., p. 25 e ss. 115 Gonçalo de Almeida Ribeiro in https://observador.pt/especiais/o-estado-de-excepção-constitucional. 116 Jorge Miranda e Rui Medeiros, anotação ao artigo 19º da CRP in Constituição Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 166. 48 decorrência da suspensão do exercício de direitos fundamentais, mas também pela verificação do reforço dos poderes públicos. A declaração do Estado constitucional de exceção parece, pois, representar um verdadeiro antagonismo à essência do Estado de Direito Democrático já que, por meio desta, se efetiva o afastamento da normalidade constitucional, mesmo que com o objetivo de alcançar a normalidade para a vida social. Não se poderá, contudo, perder de vista que a Constituição (em cada um dos ordenamentos abordados), ao mesmo tempo que suspende direitos fundamentais, também define as condições em que as restrições podem e devem ser realizadas – garantindo-se ou pretendendo garantir a eficiência e a normatividade. Pois, se por um lado se pretende resolver a situação e alcançar a normalidade no mais curto espaço de tempo, por outro, torna-se imperioso salvaguardar limites que têm de ser respeitados, como os limites de juridicidade dos atos e da legitimidade das decisões políticas, sob pena do Estado caminhar para uma ditadura. A declaração do Estado de Exceção visa, pois, a preservação da ordem constitucional através da adoção de medidas legislativas extraordinárias que levam, concomitantemente, à implementação, ainda que transitória, de uma ordem constitucional alternativa. Na perceção de Jorge Miranda e Rui Medeiros, as situações de exceção não se esgotam na suspensão do exercício de direitos 117 ; estas têm implicações nos direitos fundamentais, no funcionamento dos órgãos de soberania, nas relações das autoridades civis e autoridades militares, nas forças armadas, nos tribunais, na organização económica e nas eleições. Ainda, na esteira de Gomes Canotilho e Vital Moreira, “a declaração do estado de exceção está rodeada pela Constituição de um pormenorizado conjunto de cautelas, que visam reduzir as possibilidades da sua utilização indevida ou abusiva” 118 . A declaração do estado de necessidade só deve ser admissível se o facto gerador de suspensão do exercício de direitos fundamentais for temporário; se a probabilidade da não ocorrência de outros surtos num futuro próximo for elevada e se não se tentar “politizar” a declaração do estado de emergência. A necessidade de declaração dos estados de exceção prende-se, portanto, com a dificuldade de adequar as medidas utilizadas regularmente às situações excecionais, na medida em que não são suficientes para responder a questões diversas da regular normalidade. 117 Jorge Miranda e Rui Medeiros, anotação ao artigo 19º in Constituição Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 166. 118 Gomes Canotilho e Vital Moreira, anotação ao artigo 19º da CRP in Constituição da República Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 400. 49 Não é só ao nível constitucional que o estado de exceção apresenta desafios. O regime constitucional mostra-se insuficiente para tratar verdadeiras situações de anormalidade pelo que se torna premente a sua regulamentação através de legislação ordinária, de modo a que a própria Constituição possa resistir a situações de grave crise social sem perder a sua identidade, salvaguardando o interesse público. A declaração de estados de exceção traz, também, consigo – num plano estritamente de direito administrativo – um enorme desafio à atuação dos poderes públicos que, investidos do poder de polícia administrativo, devem pautar a sua atuação com discricionariedade e coercibilidade. As restrições decorrentes da declaração de estado de exceção têm, um pouco por todo o mundo, condicionado a liberdade de circulação dos indivíduos. Perante circunstâncias adversas, o Direito Administrativo vê-se compelido a impor uma série de limites, até então inquestionáveis – como, por exemplo, a possibilidade de frequentar certos espaços públicos -, incitando à compreensão de todos os indivíduos, tanto no que diz respeito à necessidade das restrições, quanto à obrigatoriedade das mesmas. O Direito Administrativo passa, enquanto instrumento do poder administrativo, pois, a adotar medidas que, não infringindo os direitos fundamentais consagrados na Constituição, sejam imprescindíveis para a satisfação e salvaguarda do interesse público. Em suma, o estado de exceção deve ser suficientemente eficiente para resolver a crise que determinou a sua declaração sem comprometer o rápido regresso à normalidade constitucional. 2.2. Pressupostos para a sua declaração e os respetivos efeitos Tanto o ordenamento constitucional de Portugal como o de Timor-Leste restringem a possibilidade de declaração de estados de emergência a um numerus clausus de situações: em caso de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, em situações de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática 119 ou de calamidade pública. De acordo com Jorge Bacelar Gouveia, a “agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras” verifica-se perante uma situação de carácter militar internacional, em que se regista a ofensa da integridade territorial do Estado; a “grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática” apura-se quando ocorra uma situação de caráter político-institucional, na qual se põe em causa a estrutura constitucional do Estado, nos seus aspetos e princípios nucleares e a “calamidade pública” 119 A Constituição timorense especifica de forma mais concreta este pressuposto, ditando, no artigo 25º, nº 2 da CRDTL que os estados de exceção se verificam em caso de “grave perturbação ou ameaça de perturbação séria da ordem constitucional democrática”. 50 corresponde a uma situação de cariz social, de elevados prejuízos e que atinge um grande número de pessoas, causada por acidentes tecnológicos ou por catástrofes naturais 120 . Verifica-se assim, nesta definição, segundo o mesmo autor, a necessidade de se averiguarem cumulativamente a existência de três elementos: um elemento material, que se caracteriza pela alteração fundamental da ordem constitucional, objetivada pela suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias; um elemento funcional, na medida em que se torna imperioso reforçar o poder público em ordem à cessação da situação de anormalidade; e um elemento temporal, porquanto apresenta uma vigência temporária. A atuação do poder público aquando da declaração de um estado de exceção deve ser, como ficou exposto, pautada pela discricionariedade e limitada pelo princípio da proporcionalidade, na medida em que o estado de exceção apresenta, de acordo com a doutrina vigente, duas consequências de maior relevo. Apresenta, como não poderia deixar de ser, um efeito de índole material que se caracteriza pela suspensão dos direitos, liberdades e garantias consagradas constitucionalmente e pela intangibilidade de certos direitos 121 , como, a título de exemplo, o direito à vida. E, um efeito de cariz organizatório que deriva do reforço dos poderes administrativos do Governo, que se prendem necessariamente com a sua função legislativa e executiva, mas também da obrigatória colegialidade da própria decisão de declaração – em virtude de, diante de regimes de governos democráticos, as decisões dependerem da aprovação de uma pluralidade de agentes. A declaração do estado de exceção visa alcançar a necessária eficiência na tomada de decisões para casos de proteção do Estado - quer através de interferência estrangeira quer por ocorrências internas - mediante um processo célere. 2.3. Dos Estados de Exceção no contexto de Timor-Leste O estado de exceção decorre da verificação de situações de enorme gravidade para a existência do Estado, que colocam em perigo a segurança e a organização da coletividade. 122 Tal como sucede no ordenamento constitucional português, a ordem constitucional timorense prevê que os estados de exceção se consubstanciam nas figuras do estado de sítio e do estado de emergência. 120 Jorge Bacelar Gouveia, Direito Constitucional de Timor-Leste, Lisboa/Dili, 2012, p. 370. 121 Previsto no artigo 19.º, n.º 6 da CRP e no artigo 25.º, n.º 5 da CRDTL. 122 J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 399. 51 Decorre do artigo 25.º da Constituição da República Democrática de Timor-Leste que “a suspensão do exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais só pode ter lugar declarado o estado de sítio ou o estado de emergência nos termos previstos na Constituição.” Determinando o n.º 2 do mesmo artigo que estes estados de exceção sejam declarados “em caso de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras”, “de grave perturbação ou ameaça de perturbação séria da ordem constitucional democrática” ou de “calamidade pública”. Segundo a doutrina consagrada na CRDTL o juízo sobre a grave perturbação ou ameaça de perturbação séria da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública tem de ser apurada perante circunstâncias concretas, de acordo com um juízo partilhado pelos diferentes órgãos de soberania orientados pelo princípio da proporcionalidade 123 . A doutrina é unânime em determinar que o estado de exceção deve ser considerado como ultima ratio , impondo-se-lhe a adoção de outras medidas antes de se verificar a necessidade da sua declaração. Na verdade, a génese deste preceito constitucional - que determina a possibilidade de declaração de estados de exceção - deve-se ao facto de o Estado não deter, em situações ditas de anormalidade caracterizadas pela sua imprevisibilidade, instrumentos que o permitam atuar de modo a pôr cobro a situações excecionais. E é por não possuir mecanismos que permitam atuar regularmente em situações de exceção que o legislador timorense criou um instrumento específico que permita ao Estado adotar medidas ditas excecionais. Também Timor-Leste pretendeu atribuir ao Estado a possibilidade de impor um conjunto de medidas (por vezes) drásticas, subjugadas a uma variedade de requisitos constitucionais admitidos, única e exclusivamente, num cenário de necessidade constitucional, mas necessárias ao restabelecimento da sua normalidade, no mais curto espaço de tempo. O n.º 6 do artigo 25.º da CRDTL estabelece, claramente, que as autoridades estão obrigadas a restabelecer a normalidade constitucional no mais curto espaço de tempo. Assim e, de acordo com o entendimento vertido nas anotações à CRDTL, “a suspensão de direitos fundamentais, mesmo que necessária para fazer face a circunstâncias excecionais, nunca é um fim por si só, nem pode ser perspetivada como regra, devendo antes ser a ultima ratio quando nenhuma outra medida se revela adequada. Impõe-se, por isso, aos órgãos competentes que diligenciem, no sentido de restaurar a normalidade da plena vigência da Constituição. De outro modo, estaria encontrada 123 AAVV, em anotação ao artigo 25º da CRDTL in Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste, Braga, 2011, p. 101. 52 a forma de, por razões circunstanciais, derrogar a vigência constitucional e perpetuar, pela exceção constitucional, condições mais restritivas para os direitos dos cidadãos, de exercício do poder” 124 . A alteração da ordem jurídica é, pois, pautada pela necessidade de salvaguardar direitos e interesses constitucionalmente protegidos que devem prevalecer sobre os interesses dos particulares afetados. A declaração do estado de exceção apenas confere competência às autoridades para tomarem as providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional. Pretende-se garantir que o exercício de direitos, liberdades e garantias seja apenas suspenso em situações muito graves - em caso de agressão efetiva ou iminente de forças estrangeiras, de grave perturbação ou ameaça de perturbação séria da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública – e, mesmo assim, só quando os órgãos de soberania assim o entendam. Como nos diz Vieira de Andrade, a suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias “salvaguarda, em termos absolutos, os direitos fundamentais que constituem o mínimo de dignidade pessoal – particularmente carecidos de proteção em situações de desordem ou de intranquilidade social –, além de exigir a estrita necessidade e adequação das medidas restritivas para o restabelecimento da normalidade constitucional, que se exige «pronto», isto é, tão rápido quanto possível” 125 . O ordenamento constitucional timorense não determina, contudo, o regime jurídico dos estados de exceção, apresentando apenas as diretrizes que devem ser observadas em situações adversas e anómalas. Diante da necessidade de regulamentar o regime, especificando os procedimentos a adotar, o legislador veio, posteriormente, a desenvolvê-lo através da Lei n.º 3/2008, de 22 de fevereiro, que estabelece o Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência (LRESEE). Seguindo de perto os ditames constitucionais, a LRESEE veio determinar que “o estado de sítio ou o estado de emergência só podem ser declarados nos casos de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave perturbação ou ameaça de perturbação séria da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública”, sendo a “suspensão dos direitos, liberdades e garantias fundamentais só pode ter lugar declarado o estado de sítio ou o estado de emergência pela forma prevista na Constituição e pelo disposto na presente lei”, que determina o verdadeiro regime dos estados de exceção. 124 AAVV, em anotação ao artigo 25º da CRDTL in Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste, Braga, 2011, p. 102. 125 José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Almedina, 2007, p. 339. 53 2.3.1. Da destrinça entre o estado de sítio e o estado de emergência A Constituição da República Democrática de Timor-Leste, ao contrário do que sucede no ordenamento constitucional português 126 , não reconhece expressamente a intensidade que destrinça o estado de sítio do estado de emergência. Embora preveja uma maior limitação quanto à aplicação do estado de sítio em detrimento do estado de emergência, ao prever, no n.º 5 do artigo 25.º, que a “declaração do estado de sítio em caso algum pode afetar os direitos à vida, à integridade física, cidadania e não retroatividade da lei penal, o direito à defesa em processo criminal, a liberdade de consciência e de religião, o direito a não ser sujeito a tortura, escravatura ou servidão, o direito a não ser sujeito a tratamento ou punição cruel, desumano ou degradante e a garantia de não discriminação.” Atento à necessidade de definir concretamente a distinção do regime de cada estado de exceção, não só quanto à sua gravidade e intensidade, mas também quanto às suas consequências e extensão da sua aplicação 127 , o legislador veio desenvolver ambos os regimes através da Lei n.º 3/2008, de 22 de fevereiro, que estabelece o Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência. Tal como em Portugal, também o ordenamento jurídico timorense optou por considerar que o estado de sítio revestiria a forma mais severa dos estados de exceção e o estado de emergência, por conseguinte, a forma menos severa. Veja-se, neste sentido. o disposto no artigo 9.º da LRESEE: Artigo 9. º (Estado de sítio) 1. O estado de sítio é declarado quando se verifiquem ou estejam iminentes atos de força ou insurreição que ponham em causa a soberania, a independência, a integridade territorial ou a ordem constitucional democrática e não possam ser eliminados pelos meios normais previstos na Constituição e na lei. 2. Nos termos da declaração do estado de sítio é total ou parcialmente suspenso ou restringido o exercício de direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo do disposto no artigo 2.º, e 126 Ver a este respeito o artigo 19.º, n.º 3 da CRP que versa o seguinte: “o estado de emergência é declarado quando os pressupostos referidos no número anterior se revistam de menor gravidade e apenas pode determinar a suspensão de alguns direitos, liberdades e garantias suscetíveis de serem suspensos”. 127 De acordo com Jorge Bacelar Gouveia, os critérios distintivos do estado de sítio e do estado de emergência são dois: o critério qualitativo que tem que ver com a maior gravidade dos pressupostos dos estado de sitio por comparação com os pressupostos que originam o estado de emergência e o critério quantitativa que se liga à circunstância de o estado de emergência, ao contrário do que sucede com o estado de sítio, só poder suspender uma parte – e não todos os que seria possível, pelo menos em abstrato, suspender – direitos, liberdades e garantias in Jorge Bacelar Gouveia, Direito Constitucional de Timor-Leste, Ob. Cit., p. 375. 54 estabelecida a subordinação das autoridades civis às autoridades militares ou a sua substituição por estas. 3. As forças de segurança, durante o estado de sítio, ficam colocadas, para efeitos operacionais, sob o comando do Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas, por intermédio dos respetivos comandos. 4. As autoridades administrativas civis continuam no exercício das competências que, nos termos da presente lei e da declaração do estado de sítio, não tenham sido afetadas pelos poderes conferidos às autoridades militares, mas devem em qualquer caso facultar a estas os elementos de informação que lhes forem solicitados. E o disposto no artigo 10.º da mesma Lei: Artigo 10. º (Estado de emergência) 1. O estado de emergência é declarado quando se verifiquem situações de menor gravidade, nomeadamente quando se verifiquem ou ameacem verificar-se casos de grave alteração da ordem pública ou casos de calamidade pública. 2. Na declaração do estado de emergência apenas pode ser determinada a suspensão parcial do exercício de direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo do disposto no artigo 2.º, prevendo-se, se necessário, o reforço dos poderes das autoridades administrativas civis e o apoio às mesmas por parte das Forças Armadas. Do desidrato legal supramencionado resulta que o principal meio de destrinça entre ambos é a extensão dos limites materiais relativos à possibilidade de suspensão de direitos, liberdades e garantias. Assim, em contextos mais graves, “que ponham em causa a soberania, a independência, a integridade territorial ou a ordem constitucional democrática e não possam ser eliminados pelos meios normais previstos na Constituição e na lei” 128 , pode verificar-se a suspensão total dos direitos, liberdades e garantias (à exceção dos previstos no artigo 25.º, n.º 5 da CRDTL e no artigo 2.º da LRESEE) com a declaração do estado de sítio; enquanto que “quando se verifiquem situações de menor gravidade, nomeadamente quando se verifiquem ou ameacem verificar-se casos de grave alteração da ordem pública ou casos de calamidade pública” 129 , pode determinar-se a suspensão parcial de direitos 128 Cf. artigo 9.º da Lei n.º 3/2008, de 22 de fevereiro. 129 Cf. artigo 10.º da Lei n.º 3/2008, de 22 de fevereiro. 55 fundamentais (com exceção dos previstos no artigo 2.º da LRESEE), mediante a declaração de estado de emergência. Parece-nos que o legislador pretendeu, deste modo, estabelecer verdadeiras semelhanças entre o ordenamento jurídico timorense e a ordem constitucional de Portugal, ao definir o regime jurídico do estado de sítio e do estado de emergência. 2.3.2. Do decretamento dos estados de exceção A Constituição timorense determina que é ao Presidente da República que compete promover, por Decreto Presidencial 130 , a declaração do estado de exceção, mediante proposta do Governo e autorização do Parlamento Nacional, ouvidos o Conselho de Estado, o Governo e o Conselho Superior de Defesa e Segurança, conforme decorre do disposto na alínea g) do artigo 85.º da Lei Fundamental, conjugado com o artigo 11.º da LRESEE. A Constituição, parece-nos, pretender limitar os poderes do Presidente da República na condução da política do Estado ao condicionar o exercício deste poder à audição prévia de outros órgãos, atestando, deste modo, “a extraordinária importância que a Constituição da República Democrática de Timor-Leste quis atribuir à situação de exceção constitucional 131 . Assim, o procedimento de declaração de estado de sítio ou de estado de emergência inicia-se com a intervenção do Governo, que propõe, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 115.º da CRDTL, ao Presidente da República a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, através da elaboração de um projeto de declaração para o efeito. Verificada a intenção de iniciar o procedimento, o Presidente da República promove, a título instrutório, a audição do Governo, do Conselho de Estado e do Conselho Superior de Defesa e Segurança, que emite parecer obrigatório e não vinculativo. O projeto de declaração do estado de exceção, devidamente acompanhado do parecer do Governo, é depois submetido à apreciação do Parlamento Nacional, a quem compete de acordo com o disposto no artigo 95.º, n.º 2, alínea n) da CRDTL, legislar sobre “a suspensão das garantias constitucionais e a declaração do estado de sítio e do estado de emergência”, o que faz sob a forma de Lei nos termos do artigo 120.º do Regimento do Parlamento Nacional n.º 1/2016 de 11 de maio 132 . 130 Cf. artigo 12.º da Lei n.º 3/2008, de 22 de fevereiro. 131 Jorge Bacelar Gouveia, Direito Constitucional de Timor-Leste, Lisboa/Dili, 2012, p. 373. 132 In http://www.mj.gov.tl/jornal/public/docs/2016/serie_1/SERIE_I_NO_18.pdf. 56 À luz deste preceito, a autorização da declaração dos estados de exceção toma a forma de lei quando concedida pelo Plenário do Parlamento e de resolução quando concedida pela Comissão Permanente. No caso de a autorização ser concedida pela Comissão Permanente, deve a mesma ser confirmada pelo Parlamento na sua primeira reunião plenária 133 . Por fim, verificada a autorização parlamentar, o Presidente da República decide decretar ou não o estado de sítio ou o estado de emergência, nos termos que foram propostos. Na sequência da declaração do estado de exceção pelo Presidente da República, incumbe ao Governo assegurar a execução da mesma, adotando as medidas necessárias à concretização dos objetivos decorrentes do estado de exceção, nos termos da alínea o) do n.º 1 do artigo 115.º da CRDTL. O Governo está, ainda, compelido a manter o Presidente da República e o Parlamento Nacional informado dos atos praticados no âmbito da execução da declaração do estado de exceção 134 . O peso procedimental de cada uma destas intervenções tem levado a doutrina portuguesa a concluir que se trata de um procedimento complexo quanto ao momento constitutivo, que comunga, segundo Rogério Soares 135 , de quatro características: 1) o fim unitário da proclamação do estado de exceção, 2) a analogia de interesses decisórios, 3) a homogeneidade da atividade de apreciação jurídicopolítica e 4) o exercício de um mesmo poder de discricionariedade de celebração, quanto à oportunidade e quanto ao momento. 2.3.3. Da renovação à sua extinção Perante a sua natureza transitória, os estados de exceção não podem operar sine die. A Constituição da República Democrática de Timor-Leste prevê. especificamente no seu artigo 25.º, n.º 4, o limite máximo temporal de trinta dias para a vigência do estado de exceção, permitindo a renovação do estado de exceção por igual período de tempo, se absolutamente necessário e desde que fundamentada. A LRESEE determina, no seu artigo 6.º que a duração máxima do estado de exceção está intrinsecamente relacionada com a necessidade de salvaguardar os direitos e interesses que visam proteger e ao restabelecimento da normalidade. Não pode prolongar-se por mais 30 (trinta) dias e só 133 Artigo 120.º, n.º 3 do Regimento do Parlamento Nacional n.º 1/2016, de 11 de Maio. 134 Artigo 18.º da LRESEE. 135 Rogério Soares citado por Jorge Bacelar Gouveia, “o estado de exceção no direito constitucional: uma introdução” in https://observatorio.almedina.net/index.php/2020/03/26/o-estado-de-excecao-no-direito-constitucional-uma-introducao/ 63 Trata-se de uma providência a decretar apenas nos casos de atentado ilegítimo à liberdade individual - grave e em princípio grosseiro e rapidamente verificável - que integrem as hipóteses de causas de ilegalidade da detenção ou da prisão taxativamente indicadas nas disposições legais que desenvolvem o preceito constitucional 160 . Restringindo-se, assim, através deste controlo a intervenção da Administração; devendo a sua atuação orientar-se pela mediação do exercício legítimo e do exercício abusivo. Paralelamente ao controlo jurisdicional, os atos do Governo são passíveis de um controlo de natureza política. Durante os estados de exceção, prevê-se, ainda, a possibilidade de um controlo político, competindo ao Parlamento Nacional (PN) fiscalizar a posteriori o relatório pormenorizado e, tanto quanto possível, documentado das providências e medidas adotadas na vigência da declaração do estado de exceção preparado pelo Governo. 161 O relatório é remetido ao Parlamento Nacional até quinze dias após a cessação do estado de sítio ou do estado de emergência ou, tendo ocorrido a renovação da respetiva declaração, até quinze dias após o termo de cada período 162 . No limite, o controlo político da execução do estado de exceção levado a cabo pelo Parlamento Nacional, pode veicular uma responsabilização política com a demissão do Governo mediante aprovação de uma moção de censura ou de uma responsabilização penal por indiciação através de comissões de fiscalização parlamentar 163 . A par destes mecanismos de controlo judicial e controlo institucional, a Constituição timorense previu dois mecanismos essenciais à manutenção da ordem constitucional em situações de exceção: a impossibilidade de dissolução do PN e a proibição de revisão constitucional. Assim, durante a vigência do estado de sítio ou do estado de emergência, não é permitida a dissolução do PN 164 , sob pena do ato de dissolução ser ferido de inexistência jurídica, nem é autorizado qualquer ato de revisão constitucional 165 . Ademais, uma eventual substituição do Presidente da República em situações de excecionais, deverá observar um regime especial, decorrente do disposto no artigo 83º da CRDTL. Pretende-se, deste modo, por um lado, garantir a estabilidade do órgão de soberania representativo de todos os cidadãos timorenses e, em consequência, salvaguardar a estabilidade político160 Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 02.05.2002, processo nº 02P2020 in http://www.dgsi.pt/, última visualização a 17 de dezembro de 2020. 161 Artigo 29º da LRESEE. 162 Artigo 29º, nº 1 da LRESEE. 163 Artigo 29º da LRESEE. 164 Artigo 100º, nº 1 da CRDTL. 165 Artigo 157º da CRDTL. 64 social, e, por outro lado, evitar a ocorrência de alterações constitucionais, durante a vigência de situações excecionais, que não permitam assegurar a “vontade livre e esclarecida dos agentes políticoconstitucionais envolvidos” 166 . Evitando-se, através destas imposições, uma alteração da legitimação democrática dos órgãos de soberania bem como do equilíbrio constitucional de poderes. Comunga-se, neste ponto, da opinião de Ana Maria Guerra Martins que defende que se os limites constitucionais e internacionais ao estado de exceção “não forem escrupulosamente observados pelos Estados”, pode colocar-se em perigo “o futuro da democracia, da rule of law e da proteção dos direitos humanos” 167 . 166 Jorge Bacelar Gouveia citado por Catarina dos Santos Botelho in Direito Administrativo de Necessidade e de Exceção, ob. cit., p. 87. 167 Ana Maria Guerra Martins, “O Covid-19 e a Convenção Europeia de Direitos Humanos – Democracia, rule of law e proteção dos direitos humanos”, Observatório Almedina, disponível em: htpps://observatório.almedina.net/index.php/2020/04/02/o-covid-19-e-a-convencao-europeia-dos-direitoshumanos-democracia-rule-of-law-e-protecao-dos-direitos-humanos/ [último acesso em 2 de julho de 2020]. 65 CAPÍTULO III – A atividade administrativa num quadro de exceção 1. A atividade administrativa e a sua missão de polícia A declaração de estado de exceção decorrente do surto da Covid-19 e a consequente necessidade de adoção de rápidas medidas de exceção trouxe, como já ficou referido, verdadeiros desafios ao Direito Administrativo, na medida em que os direitos fundamentais não podem ser amplamente exercidos, perante circunstâncias adversas, tendo de se subjugar ao interesse coletivo. O Direito Administrativo tem, invariavelmente, numa panóplia de situações quotidianas, de atender ao binómio autoridade-liberdade. Ora, se por um lado tem a incumbência de condicionar o exercício de direitos individuais ao interesse da comunidade, por outro tem a difícil tarefa de limitar a liberdade individual que permite ao indivíduo (isoladamente) exercer plenamente os seus direitos. O poder público está, pois, obrigado a atuar, essencialmente sob a forma preventiva, de modo a proteger a ordem pública da comunidade e a sua segurança. Segundo Jorge Reis Novais, à Administração é reconhecida uma “dimensão dinâmica de prevenção, conformação e promoção ativa de bens e valores comunitários, incluindo a defesa, em geral, da legalidade democrática e dos direitos fundamentais, e a defesa militante e potencialmente expansiva da segurança do Estado, sobretudo quando este se vê confrontado com novas modalidades de perturbação e ameaça, como sejam os novos terrorismos” 168 . Na sua missão de proteção da coletividade e salvaguarda do interesse público, a Administração Pública pode – em casos de situação de exceção – ter a necessidade de restringir a autonomia privada de modo a concretizar valores constitucionalmente consagrados. A atuação da Administração Pública é tão ou mais importante se atendermos a que as medidas praticadas pelos seus órgãos não podem descurar a proteção constitucional atribuída aos direitos fundamentais nem a sua própria subordinação à Constituição. Pelo que à sua intervenção deve ser concedida uma significativa margem de discricionariedade e de livre apreciação, que a legitime a atuar sempre que se considere necessário e imprescindível, nos limites consagrados pelo princípio da legalidade. É com base num contexto de ocorrência de situações anómalas e imprevisíveis que se reconhece à Administração Pública uma cláusula geral de polícia , que consiste na faculdade da Administração poder tomar medidas urgentes e necessárias para manter ou repor a ordem pública e a segurança em caso de 168 Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, Coimbra Editora, 2003, p. 479. 66 ameaça direta, grave e iminente, mesmo que para isso tenha de proceder a limitações não previstas dos direitos fundamentais 169 . Não obstante, as limitações decorrentes da sua atuação enquanto “órgão polícia” devem, segundo Jorge Reis Novais, ser equiparadas às limitações possíveis numa sociedade democrática onde a dignidade da pessoa humana e as liberdades fundamentais são, elas próprias e enquanto tais, elementos constitutivos da ordem pública e que a atividade de polícia tem, efetivamente, de preservar 170 . De acordo com Isabel Fonseca as medidas de polícia “procuram prevenir comportamentos ilícitos e não sancionar comportamentos. Eles têm por finalidade a defesa da ordem pública em sentido amplo” 171 . Segundo Sérvulo Correia, a atividade polícia pode ser definida como “a atividade da Administração Pública que consiste na emissão de regulamentos e na prática de atos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares, com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar bens sociais cuja defesa preventiva através de atos de autoridade seja consentida pela Ordem Jurídica” 172 . No mesmo sentido, Marcello Caetano defendeu que a polícia administrativa é “o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objetivo evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos que as leis procuram prevenir” 173 . A atividade de polícia concedida à Administração Pública com o objetivo de defesa da ordem pública, enquanto “conjunto de condições externas necessárias ao regular funcionamento das instituições e ao pleno exercício dos direitos” 174 , não se pode, portanto, desvincular da defesa da ordem constitucional e, como tal, caracteriza-se pela mediação entre os poderes do Estado e a liberdade dos cidadãos. É, na verdade, com o intuito de proteção da ordem e do interesse público que à Administração é lícito tomar medidas que restrinjam o exercício de direitos fundamentais, desde que a restrição do direito fundamental salvaguarde um valor superior e a prevenção, afastamento do perigo ou a reposição da normalidade se revelem tão urgentes que não se compadeçam com a morosidade de um procedimento legislativo normal. 169 Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, ob. cit, p. 476. 170 Ibidem , p. 481. 171 Isabel Celeste M. Fonseca, Direito Administrativo Sancionatório, Primeiro Ensaio, Braga, 2020, p. 66. 172 Sérvulo Correia citado por Isabel Celeste M. Fonseca, Ibidem. 173 Marcello Caetano citado por Isabel Celeste M. Fonseca, Idem, p. 68. 174 Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, ob. cit., p. 268. 67 Como nos ensina Vieira de Andrade, a Administração não pode restringir a aplicação dos preceitos constitucionais, “mas pode e deve, no âmbito das suas atribuições e competências, proteger, promover e até concretizar, na falta de lei específica, as normas relativas aos direitos, liberdades e garantias”; não sendo a sua intervenção uma “atividade de execução da lei, mas de execução vinculada da Constituição” 175 . Segundo Jorge Bacelar Gouveia, jamais se perderá o império da Constituição, por mais dramáticos que sejam tais casos, aquela definindo as suas condições de efetivação e mantendo aberto o caminho do retorno à normalidade constitucional 176 . A atuação da Administração, na sua missão de polícia administrativa, parece, pois, alicerçar-se num contexto de atenuação do princípio da legalidade (que é, na verdade, dispensado nos casos de declaração de estados de exceção), na medida em que permite “um desvio” às normas legislativas – previstas para casos de dita normalidade constitucional – com o condão de salvaguardar os interesses da comunidade. Não obstante, e uma vez que esta missão atribuída à Administração Pública pode causar a derrogação do princípio da legalidade, esta “deve ser utilizada com a maior contenção e sempre numa perspetiva de subsidiariedade, no sentido de que a cláusula só pode ser ativada quando as medidas legalmente previstas não forem suficientes para atalhar o perigo e a gravidade da situação concreta” 177 . A Administração Pública não pode, contudo, dispensar um controlo da sua atuação. Esta tem, obrigatoriamente, de observar os padrões do princípio da proporcionalidade, imparcialidade e igualdade. Só mediante este controlo é que a Administração pode delimitar a aplicação do interesse público em detrimento da autonomia privada e da liberdade individual. Em suma, o poder polícia visa assegurar o bem-estar geral, impedindo, através de ordens e proibições, a prática de atividades prejudiciais à coletividade. Por outras palavras, permite-se à Administração Pública executar, por meios próprios, decisões que considere fundamentais à salvaguarda do interesse público, sem ter de recorrer, em momento anterior, ao poder judiciário. Assim, respaldada no ordenamento constitucional e nos princípios aí consagrados, a Administração impõe diretamente medidas de polícia administrativa necessárias à contenção dos perigos que visa prevenir ou afastar. 175 José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Almedina, 2007, p. 239. 176 Jorge Bacelar Gouveia, o estado de exceção no Direito Constitucional, Coimbra, 2020, p. 16 e ss. 177 Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, ob.cit., p. 476. 68 Porém, as medidas restritivas adotadas são limitadas e controladas pela própria Constituição e pela Lei, desde logo, por se elencarem uma série de direitos, liberdades e garantias insuscetíveis de suspensão, mesmo em casos de declaração de estado de exceção. Segundo Vieira de Andrade, as medidas policiais restritivas só serão legítimas se forem “idóneas (próprias para a eliminação do perigo), necessárias (necessidade de eliminar um perigo grave e atual de «desordem»), proporcionais (proporção entre o sacrifício dos direitos e o resultado), tempestivas e de duração limitada ao perigo 178 . São vários os mecanismos atribuídos aos poderes públicos para atender ao interesse público em tempos excecionais – não só os relacionados com a dignidade da pessoa humana, mas também com a aquisição de bens e serviços necessários à sobrevivência dos indivíduos, aspetos que teremos oportunidade de analisar nos subcapítulos seguintes. 2. Das medidas de prevenção de perigos para a saúde pública: do enquadramento jurídico O direito à saúde está consagrado no ordenamento jurídico de Timor-Leste como um direito fundamental, que estatui que “todos têm direito à saúde e à assistência médica e sanitária e o dever de as defender e promover” 179 . O n.º 2 do artigo 57.º da Constituição da República dispõe que “o Estado promove a criação de um serviço nacional de saúde universal, geral e, na medida das suas possibilidades, gratuito, nos termos da lei.” Entende-se que este direito fundamental detém uma relação indivisível com outras normas que consagram o direito à vida e o direito à liberdade, segurança e integridade pessoal, elencados nos artigos 29.º e 30.º da CRDTL. Reconhece-se, através do mencionado artigo 57.º, uma dimensão de status positivus que permite ao cidadão exigir atuações (ou prestações) do Estado, que assegurem e promovam as condições de exercício destes direitos perante os outros. Como salienta Jorge Reis Novais, “da inserção comunitária dos direitos fundamentais decorre a obrigação de o Estado velar pela integridade dos bens jurídicos protegidos pelos direitos fundamentais e pela não perturbação do exercício de atividades por ele tipicamente protegidas, não apenas perante as 178 José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, ob. cit., p.358. 179 Artigo 57.º, n.º 1 da CRDTL. 69 entidades públicas, mas também relativamente a agressões ou ameaças provindas de outros particulares, mesmo quando estes fundamentam a sua atuação perturbadora ou agressiva na titularidade dos mesmos ou de outros direitos fundamentais” 180 . Realça-se, ainda, que “o Estado está obrigado, nomeadamente da mediação do legislador ordinário, mas também, em caso de omissão deste, através da atuação autónoma do poder judicial e da administração, a uma atuação normativa, judicial ou fática tendente a garantir os bens e as atividades protegidas de direitos fundamentais também contra agressões não estatais, ou seja, contra intervenções de terceiros (…) ou contra contingências naturais ou riscos associados” 181 . O preceito constitucional que dita o direito à vida como um direito basilar na esfera jurídica de Timor-Leste, deu origem à Lei n.º 10/2004 de 24 de novembro, Lei do Sistema de Saúde (LSS), aprovada pelo Parlamento Nacional ao abrigo da sua competência exclusiva, estabelecida na alínea m) do n.º 2 do artigo 95.º da CRDTL. Esta lei veio a assumir um papel crucial na implementação do direito à saúde, que é, nas palavras de Cláudia Monge, referindo-se ao direito português, “por excelência, um domínio em que se torna muito próprio e adequado um apelo à unidade dos direitos fundamentais, desde logo, por estar “paredes meias” com o direito à vida e o direito à integridade – se faltar o direito à proteção da saúde, se ele não for conseguido, nas respostas e no equilíbrio entre liberdade, responsabilidade, socialidade, justiça distributiva, estará em causa a própria vida e o direito à integridade física, bens pessoalíssimos, do sujeito individualmente considerado” 182 . A LSS veio prever a criação de um sistema de vigilância epidemiológica e de um sistema de vigilância sanitária, que se caracterizam por “um conjunto de ações que proporcionam o conhecimento, a deteção ou prevenção de qualquer mudança nos fatores determinantes e condicionantes da saúde individual e coletiva”; e por “um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos de saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse para a saúde”, respetivamente, 183 permitindo a declaração de emergência sanitária. O direito à saúde como constitucionalmente consagrado pode, em determinadas situações, implicar a restrição de direitos, liberdades e garantias, em prol da necessidade de defesa da saúde 180 Jorge Reis Novais, As restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizados pela Constituição, Coimbra Editora, 2003, p. 86. 181 Ibidem , p.88. 182 Cláudia Monge, “o direito fundamental à proteção da saúde” in e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, versão on-line ISSN 2183-184X, vol.6, n.º1, Lisboa, abril 2019 183 Cf. artigos 10.º e 11.º da Lei n.º 10/2004, de 24 de novembro. 70 pública, que é o que acontece essencialmente com as medidas legislativas decorrentes da vigilância epidemiológica e da vigilância sanitária. A vigilância epidemiológica foi regulamentada através do Decreto-Lei n.º 9/2005, de 16 de novembro, e estipulou que o sistema de vigilância epidemiológica se consubstanciaria na recolha e análise de dados relativos a doenças ou outros problemas de saúde humana, interpretação de resultados e transmissão da informação a quem dela necessita. E o sistema de vigilância sanitária, regulado pelo Decreto-Lei n.º 14/2005, de 1 de dezembro, veio conferir às autoridades de vigilância sanitária, hierarquicamente dependentes do Ministro da Saúde, o poder de autoridade da vigilância sanitária, que se traduz no controlo e eliminação dos fatores de risco, bem como na tomada de medidas restritivas e corretivas das situações passíveis de criar graves riscos para a saúde das pessoas. Sendo que, de acordo com a alínea h) do n.º 1 do artigo 4.º do mencionado DL, as autoridades de vigilância sanitária podem “desencadear o internamento ou a prestação compulsiva de cuidados de saúde a indivíduos em situação de prejudicarem a saúde pública, nos termos a determinar em lei especial”. Competindo ao Ministro da Saúde a tomada de medidas de exceção indispensáveis, designadamente requisitar serviços, estabelecimentos ou profissionais pelo tempo absolutamente indispensável e assumir a coordenação da atuação das autoridades de vigilância e dos restantes serviços da saúde, quando ocorram situações de catástrofe ou de grave emergência de saúde, conforme disposto no artigo 6.º do mesmo DL. Ainda que o legislador tenha vindo regulamentar a vigilância epidemiológica e sanitária, através dos diplomas acima referidos, a verdade é que os mesmos carecem de uma verdadeira concretização legal. Ocupam-se predominantemente sobre questões orgânicas, deixando quase intocada a matéria substantiva de previsão e regulação das medidas de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária. Impõem-se, no que diz respeito à vigilância sanitária – deveras relevante para a salvaguarda da saúde pública –, a necessidade de regulamentar as autoridades de vigilância sanitárias, definindo como podem as mesmas proceder ao controlo de bens de consumo e de prestações de serviços que se relacionem direta ou indiretamente com a saúde, ao controlo sanitário dos estabelecimentos e dos locais de utilização pública, bem como de portos, aeroportos e fronteiras e, ainda, em caso de violação da legislação pertinente que ponha em causa a saúde pública, proibir a fabricação, armazenamento, distribuição ou comercialização dos bens em causa, apreendê-los e proceder à suspensão ou ao encerramento dos respetivos estabelecimentos ou locais, conforme previsto nos n.º 1 e 2 do artigo 11.º da LSS. 71 Importa, igualmente, regulamentar as situações e condições em que a Administração Pública, munida dos seus poderes de polícia administrativa, pode determinar o internamento ou tratamento compulsivo de indivíduos que ponham em perigo a saúde pública (intervenções fortemente limitadoras da liberdade pessoal), conforme previsto no n.º 3 do supramencionado artigo. Esta medida de vigilância sanitária é tão ou mais importante se atentarmos ao disposto sobre as medidas de limitação de liberdade, que determina que “ninguém pode ser detido ou preso senão nos termos expressamente previstos na lei vigente, devendo sempre a detenção ou prisão ser submetida à apreciação do juiz competente no prazo legal” 184 e da limitação de circulação, que estipula que “todo o individuo tem o direito de se movimentar e fixar residência em qualquer ponto do território nacional” 185 , salvaguardadas nos termos da Constituição. O artigo 11.º da LSS dispõe ainda no seu n.º 4 que, quando ocorram situações de catástrofe ou de grave emergência de saúde, pode o Ministro da Saúde determinar as medidas de exceção indispensáveis, bem como requisitar serviços, estabelecimentos ou profissionais de saúde pelo tempo absolutamente indispensável, atribuindo-lhe assim poderes especiais perante circunstâncias adversas. Analisando as medidas que foram sendo adotadas pelas autoridades administrativas no combate à pandemia, nomeadamente pelo Ministério da Saúde, por “medidas de exceção indispensáveis” parece entender-se a adoção de medidas progressivas ou repressivas de contenção, mitigação ou supressão do vírus através da imposição de quarentenas, confinamentos e outras formas de isolamento das pessoas que estão ou possam estar infetadas. Tanto a quarentena como o isolamento são consideradas medidas de afastamento social no domínio da saúde pública. São especialmente utilizadas em resposta a uma epidemia e pretendem proteger a população da transmissão de um vírus, sendo que a diferença entre estas medidas deriva do estado de saúde da pessoa da qual se pretende o afastamento social. Enquanto a “quarentena” designa a restrição de atividades e/ou a separação de pessoas suspeitas que não estejam doentes, ou de bagagens, contentores, meios de transporte ou mercadorias suspeitos, de forma a evitar a eventual disseminação da infeção ou contaminação, o “isolamento” designa a separação de doentes ou pessoas contaminadas ou bagagens, contentores, meios de transporte, mercadorias ou encomendas postais afetados, de forma a prevenir a disseminação da infeção ou da contaminação, de acordo com a classificação que lhes é dada pelo Regulamento Sanitário Internacional (RSI) 186 . 184 Artigo 30º, n.º 2 da CRDTL. 185 Artigo 44º, n.º 1 da CRDTL. 186 Ver artigo 1º do RSI. 72 O confinamento, por sua vez, consiste na restrição de movimentos da população em geral, ou restrita a áreas afetadas, designadamente através do confinamento domiciliário, ou de um grupo de pessoas a um local, instalação ou meio de transporte. De acordo com os ensinamentos de Isabel Fonseca, “no cumprimento das suas funções de defesa da saúde coletiva, a Administração Pública tem o poder-dever de tomar medidas que podem conflituar com certos direitos fundamentais dos cidadãos, designadamente o seu direito à liberdade” 187 . Contudo, essas medidas devem estar devidamente definidas e regulamentadas. O legislador não logrou, até ao momento, definir as medidas exatas e o seu método de aplicação, nem na LSS nem através do Decreto-Lei n.º 14/2005, de 1 de dezembro, sobre as autoridades de vigilância sanitária. Torna-se premente proceder à definição dos conteúdos das medidas de vigilância epidemiológica e de vigilância sanitária, colmatando as lacunas atualmente existentes, pois só assim será possível limitar a zona de discricionariedade (ou “margem de livre apreciação”) atribuída à administração pública sanitária e, ao mesmo tempo, promover uma maior fiscalização dos atos do poder público. A definição e a concretização destas medidas devem observar as competências em matéria de proteção civil, descritas na Lei n.º 2/2010, de 21 de abril de 2010, Lei da Segurança Nacional (doravante LSN), como “o complexo de atividades do Estado, cidadãos e todas as entidades públicas e privadas, destinadas a prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram” 188 . Considerando a necessidade de adotar medidas sanitárias estratégicas para a proteção da saúde pública, no sentido de reforçar a resposta mundial que impedisse a disseminação internacional de doenças, nomeadamente da Covid-19, o Governo de Timor-Leste ratificou o Regulamento Sanitário Internacional (RSI) – instrumento jurídico internacional vinculativo para todos os Estados Membros da Organização Mundial da Saúde (OMS) - através da Resolução do Governo (RG) n.º 6/2020, de 11 de março. O RSI identifica um conjunto de procedimentos necessários à avaliação da saúde pública num contexto transfronteiriço, com o objetivo de prevenir e responder a graves riscos de saúde pública que têm o potencial de atravessar fronteiras e ameaçar pessoas em todo o mundo, reflete a preocupação da comunidade internacional face às devastadoras consequências sanitárias, sociais, económicas e 187 Isabel Celeste M. Fonseca, Direito Administrativo Sancionatório, Primeiro Ensaio, Braga, 2020, p. 73. 188 Artigo 10.º, n.º 1 da Lei n.º 2/2010, de 21de abril. 79 e circuitos de distribuição e comercialização, bem como alterações ao respetivo regime de funcionamento. E, por fim, no que respeita aos direitos dos trabalhadores, pode ser determinado que quaisquer colaboradores de entidades públicas ou privadas, independentemente do tipo de vínculo, se apresentem ao serviço e, se necessário, passem a desempenhar funções em local diverso, em entidade diversa e em condições e horários de trabalho diversos dos que correspondem ao vínculo existente (designadamente no caso dos trabalhadores dos setores da saúde, proteção civil, segurança, defesa, entre outros essenciais ao funcionamento da economia, à operacionalidade de redes de infraestruturas críticas, à manutenção da ordem pública e do Estado de Direito democrático), bem como se suspende o exercício do direito à greve na medida em que possa comprometer os setores essenciais do Estado atrás referidos. Salvaguardaram-se, assim, o direito à vida, integridade física, capacidade civil e cidadania, a não retroatividade da lei penal, a defesa em processo criminal, a liberdade de consciência e de religião, a não sujeição a tortura, escravatura, servidão, tratamento ou punição cruel, desumano ou degradante e a não discriminação, enquanto direitos intangíveis, previstos no artigo 2.º da LRESEE. O Governo pretendeu, através do mencionado DG n.º 3/2020, assegurar a execução das medidas necessárias à prevenção e contenção da pandemia, estabelecendo regras quanto ao isolamento profilático e ao confinamento obrigatório, quanto ao funcionamento dos serviços e prestação de atividade dos funcionários da administração pública, quanto à suspensão das atividades letivas (decorrentes do encerramento dos estabelecimentos de ensino) e quanto à validade de licenças e autorizações, salvaguardando o respeito pelos limites constitucionais e conformando-se com critérios de necessidade e proporcionalidade aliados ao contexto temporário das medidas. Com a execução destas medidas, o Governo visava, pois, reduzir as oportunidades de ocorrência de novos casos de Covid-19. Em resultado da declaração do estado de emergência e perante a necessidade de assegurar uma coordenação efetiva e eficaz de todos os organismos do Governo no sentido de responder à ameaça que representa a COVID-19, o Centro Integrado de Gestão de Crises, criado nos termos do artigo 29.º da Lei n.º 2/2010, de 21 de abril - Lei da Segurança Nacional -, passou a funcionar como sala de situação por força do Diploma Ministerial n.º 14/2020, de 31 de março. A Sala de Situação do Centro Integrado de Gestão de Crises ficou responsável por coordenar a resposta nacional à pandemia da COVID-19, nomeadamente a organização de centros de isolamento e do transporte de pessoas sujeitas a isolamento obrigatório e indivíduos suspeitos de se encontrarem 80 infetados com SARS-Cov2 ou aos quais haja sido diagnosticada COVID-19, entre outras medidas de prevenção e controlo da doença. Ficou igualmente responsável pela preparação e disseminação de toda a informação relacionada com a prevenção e mitigação do surto de COVID-19 em Timor-Leste, tendo beneficiado do contributo de vários profissionais que desenvolveram atividade jornalística. O seu trabalho foi acompanhado, a pedido do Governo, por vários profissionais que desenvolveram atividade jornalística tanto no Centro de Convenções de Díli, onde estava sediada, como em todos os locais onde se desenvolveram ações de prevenção e controlo, nomeadamente nos centros de isolamento, nos postos de fronteira e nos estabelecimentos de saúde, o que os colocou em condições de direta exposição ao vírus SARS-Cov2 e em especial risco de desenvolvimento da doença COVID-19. Diante de todas as adversidades, esses profissionais desempenharam as suas funções de forma exemplar, contribuindo decisivamente para a difusão de informação credível sobre a prevenção e controlo da doença em território nacional, mitigando o receio da população e prevenindo o pânico generalizado, o que ultrapassou o simples dever profissional, servindo manifestamente um superior interesse público na rápida transmissão de informação. A informação difundida ajudou a população no cumprimento das regras do estado de emergência e na adoção de hábitos de higiene de prevenção da propagação da doença e foi essencial na evolução favorável da situação epidemiológica e social em Timor-Leste. No mesmo dia, 31 de março, o Governo aprovou, através de Resolução 203 , as principais medidas de política económica a adotar com o intuito de diminuir, tanto quanto possível, os impactos económicos negativos decorrentes da pandemia. O Governo encontrava-se, desde o início do ano, sob o regime duodecimal do Orçamento do Estado de 2019, pelo que para que fosse realizada a sua execução, o Ministro das Finanças veio pedir ao Parlamento Nacional que autorizasse a retirada de cento e cinquenta milhões de dólares do Fundo Petrolífero para fazer face não só às despesas regulares do Estado, mas também às decorrentes da emergência sanitária. Diante das necessidades decorrentes da pandemia, os membros do Parlamento Nacional decidiram criar um fundo especial separado para lidar com a Covid-19, num total de cento e cinquenta milhões de dólares, que deveriam ser adicionados ao pedido original de fundos para cobrir as operações normais do Governo. O montante total foi discutido no PN e decidiu-se pela autorização da transferência de duzentos e cinquenta milhões de dólares, sendo cento e cinquenta milhões de dólares para financiar 203 Resolução do Governo n.º 12/2020, de 31 de março, que estabelece a política para a redução do impacto económico negativo e a recuperação económica consequentes à pandemia de Covid-19. 81 despesas relativas às medidas de prevenção e combate à doença Covid-19 e cem milhões de dólares para financiar a Conta Geral do Tesouro. Neste sentido, o Parlamento Nacional veio a aprovar a Lei 2/2020, de 6 de abril, sob a designação de “autorização para a realização de uma transferência extraordinária do fundo petrolífero”, que autorizava a transferência extraordinária do Fundo Petrolífero e à criação do Fundo Especial Covid19 204 , regulamentado através do DL 12/2020, de 14 de abril, enquanto fundo autónomo, dotado de autonomia administrativa e financeira, que visava (entre outras situações) a aquisição de medicamentos, materiais e equipamentos médicos necessários ao combate à doença. A regulamentação do processo de execução da despesa pelo Fundo Covid-19 foi aprovada pelo DG n.º 7/2020, de 15 de abril. A par das medidas desenvolvidas pelo Governo com vista à implementação da declaração do estado de emergência, o Parlamento Nacional viria, também, através da Resolução n.º 2/2020, de 8 de abril, delinear medidas para assegurar os direitos dos cidadãos, o regular funcionamento de serviços essenciais de interesse público, o funcionamento regular da economia e o abastecimento de bens. Preocupado com o aumento exponencial de casos na Indonésia, país limítrofe de Timor-Leste, o Governo veio alterar o DG n.º 3/2020, de 28 de março, através do DG n.º 6/2020, de 8 de abril, no qual estipulou que “em casos excecionais, justificados por razões de saúde e segurança da população, o Ministro do Interior pode determinar o encerramento total, temporário, das fronteiras” 205 , tendo o Ministro do Interior decidido, unilateralmente, proceder ao encerramento de todas as fronteiras e a suspensão de todos os voos comerciais ou fretados. Atento ao aumento de casos confirmados no território nacional (de 1 para 18), o Governo entendeu ser necessário renovar o Estado de Emergência, o que veio a ser autorizado pelo Parlamento Nacional através da Lei n.º 3/2020, de 27 de abril, e declarado pelo Decreto do Presidente (DP) n.º 32/2020, de 27 de abril. Tendo as medidas de execução de declaração do estado de emergência sido aprovadas pelo DG n.º 8/2020, de 30 de abril, que manteve as restrições anteriormente estipuladas. A pandemia trouxe riscos socioeconómicos associados que se objetivam na redução da produção agrícola, na perda de empregos, no encerramento de negócios e, consequentemente, num aumento acentuado da pobreza com repercussão direta na estabilidade social. Com o intuito de combater a pobreza e, ao mesmo tempo, de promover a estimulação da economia que o Governo decidiu, por um lado, atribuir uma prestação de apoio temporário, a título mensal, enquanto durar a vigência do estado de emergência, no valor de cem dólares, a cada agregado familiar (aos “Uma Kain”- agregados familiares 204 Ver artigo 5.º da Lei n.º 2/2020, de 6 de abril. 205 Artigo 2.º do Decreto do Governo n.º 6/2020, de 8 de abril que alterou o Decreto do Governo n.º 3/2020, de 28 de março. 82 timorenses), nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 15/2020, de 30 de abril e, por outro, criar apoios extraordinários e temporários para as entidades empregadoras do setor privado e para os trabalhadores, de acordo com as regras estipuladas no Decreto-Lei n.º 16/2020, de 30 de abril. O Governo veio, ainda, criar, por meio do Decreto-Lei n.º 17/2020, de 30 de abril 206 , um suplemento remuneratório para os funcionários, agentes e trabalhadores da administração pública que prestaram a respetiva atividade profissional nos serviços de prevenção ou controlo da Covid-19 ou em condições de direta exposição ao vírus SARS-Cov2 durante a vigência do estado de emergência. Contudo, os profissionais que desenvolveram atividade jornalística junto da Sala de Situação do Centro Integrado de Gestão de Crises ou aos quais o Governo solicitou a produção de peças noticiosas durante a vigência do estado de emergência, apesar de se encontrarem em situação semelhante de exposição ao vírus SARS-Cov2, não puderam beneficiar do suplemento remuneratório criado por esse diploma, por não serem funcionários, agentes ou trabalhadores da administração pública. Reconhecendo o risco a que estes profissionais estiveram expostos, bem como a dedicação e desempenho que demostraram no exercício das suas funções durante este período difícil, o Governo decidiu, também, atribuir-lhes um suplemento remuneratório – previsto no DL n.º 36/2020, de 16 de setembro. A 25 de maio o Conselho de Ministros veio requerer, uma vez mais, ao Presidente da República a extensão do estado de emergência por trinta dias, com fundamento em calamidade pública. Na sequência do pedido, o Presidente da República solicitou autorização ao PN, que aprovou a renovação do estado de emergência através da Lei n.º 4/2020, de 27 de maio, até ao dia 26 de junho. A esta Lei seguiu-se a declaração da renovação do estado de emergência, mediante Decreto Presidencial n.º 35/2020, de 27 de maio, e a regulamentação das medidas de execução, pelo Decreto do Governo n.º 9/2020, de 29 de maio. A segunda renovação do estado de emergência apresentou medidas menos restritivas, refletindo, essencialmente, regras relativas à circulação internacional e interna, bem como a necessidade de isolamento profilático e confinamento obrigatório. Na vigência do estado de emergência, o Ministro do Interior, escudado na faculdade que lhe fora atribuída, veio, mediante Despacho n.º 26/GABMI/VI/2020, de 1 de junho, a definir as normas de abertura de fronteiras terrestres – as mesmas estariam abertas apenas um dia por semana, às quartasfeiras, entre as 10 e as 12 horas. 206 Alterado pelo DL n.º 34/2020, de 2 de setembro, com o objetivo de alargar o leque de funcionários, agentes e trabalhadores da administração publica. 83 Atentos à necessidade de adaptar as medidas implementadas aos diferentes cenários de transmissão da Covid-19 em Timor-Leste, mas também para o período de retorno à normalidade, e com o objetivo de dar resposta às carências a nível socioeconómico que se fizessem sentir em consequência desta crise, criou-se uma Comissão para elaboração do Plano de Recuperação Económica 207 , à qual incumbia a elaboração de uma recomendação sobre as medidas a aprovar e as ações a executar com vista à recuperação da economia timorense. A sucessão da renovação do estado de emergência terminou a 26 de junho, com o término do período definido pelo DP n.º 35/2020, de 27 de maio. Na medida em que o Governo havia aprovado um DL sobre o regime jurídico da vigilância epidemiológica e vigilância sanitária em Conselho de Ministros de 17 de junho (do qual nos ocuparemos mais à frente) e que o mesmo havia sido remetido de imediato para promulgação do PR, o Governo entendeu que não seria necessário requerer a renovação do estado de emergência. Não obstante, o PR veio a exercer o seu veto político sobre o referido DL, a 27 de julho, deixando assim a Administração Pública com total discricionariedade de atuação. Durante este período a Administração Pública continuou a executar medidas tendentes à salvaguarda da saúde pública, nomeadamente, a imposição de quarentena e de isolamento, bem como de confinamento obrigatório em habitações próprias ou em instalações criadas para o efeito pelo Ministério da Saúde. Tal como ocorreu no período anterior à declaração do estado de emergência as autoridades administrativas, principalmente o Ministério da Saúde e o Ministério do Interior 208 , continuaram a adotar medidas sem um verdadeiro respaldo normativo. Tendo, porém, presente que Timor-Leste não se encontra isolado do resto da Comunidade Internacional, que urgia acautelar eventuais riscos de nova importação do vírus SARS-Cov-2 para o território nacional e que (sobretudo) ignorar tais riscos colocaria em perigo a saúde e a vida da população que neste reside, o Governo propôs ao Presidente da República a declaração de um novo estado de emergência, de forma a possibilitar a manutenção de medidas que visam precisamente impedir a importação do SARS-Cov-2 em território nacional ou, não sendo possível alcançar tal desiderato, prevenir e controlar eficazmente um eventual surto de Covid-19 em Timor-Leste. Em resultado, o PR solicitou autorização para declaração de novo estado de emergência ao PN que, por se encontrar no intervalo das suas sessões até ao mês de setembro, autorizou a declaração por 207 Através da RG n.º 18/2020, de 10 de junho. 208 Ao abrigo das atribuições previstas no Decreto-Lei n.º 14/2019, de 10 de julho, Orgânica do Ministério do Interior, mediante as quais deve executar as políticas públicas de segurança interna, de migração e asilo, de controlo de fronteiras, da proteção civil e de segurança rodoviária – Cf. Alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º. 84 meio de Resolução do Parlamento Nacional n.º 8/2020, de 5 de agosto, emitida pela Comissão Permanente do Parlamento Nacional e confirmada, posteriormente, pelo PN através da Lei n.º 6/2020, de 12 de agosto. Mediante a autorização, o PR veio a declarar novo estado de emergência através do Decreto Presidencial n.º 55/2020, de 5 de agosto, a decorrer entre as 00:00 horas do dia 6 de agosto e as 23:59 horas do dia 4 de setembro, e o Governo veio a aprovar as medidas de execução de novo estado de emergência através do DG n.º 10/2020, de 6 de agosto. As medidas estipuladas visavam essencialmente o controlo das fronteiras e a imposição da realização de isolamento profilático e confinamento obrigatório a todos os casos suspeitos. Diante do estímulo económico que Timor-Leste visava alcançar no âmbito do Plano de recuperação económica, o Governo decidiu aprovar um conjunto de medidas de curto prazo para a mitigação dos impactos da crise económica através da RG n.º 28/2020, de 19 de agosto. De entre as medidas, destacam-se a atribuição de um conjunto determinado de bens alimentares e de higiene pessoal essenciais, a ser designado por “cesta básica”, ou, em alternativa, de um vale de compras adstrito aos bens correspondentes, a conceder a todos os cidadãos ou residentes em TimorLeste, devendo os bens em causa ser preferencialmente de produção nacional ou local 209 ; o apoio às empresas e outras entidades empregadoras do setor privado, através da criação de um subsídio mensal de caráter pecuniário, a atribuir, durante quatro meses, às entidades empregadoras que retomem a sua atividade de forma regular, sem suspensão ou redução de horário normal de trabalho, e se encontrem inscritas na Segurança Social e junto da administração fiscal, sem exclusão das que se encontrem em situação de incumprimento, desde que regularmente constituídas e em atividade, e ainda àquelas que, não se encontrando em condições de retomar a atividade de forma regular, se enquadrem no setor do turismo; a dispensa do dever de pagamento de contribuições sociais por parte das entidades empregadoras relativas à parcela a seu cargo, durante um período de seis meses, e, por último, o apoio aos trabalhadores do setor informal, através da criação de um subsídio equivalente a 60% do valor da remuneração convencional que constitui a base de incidência contributiva do primeiro escalão da adesão facultativa ao regime contributivo da Segurança Social, durante os meses de outubro, novembro e dezembro de 2020, a conceder aos trabalhadores por conta própria e a todos os que se enquadrem no setor do trabalho informal que ainda não se encontrem registados na Segurança Social e que o façam entre agosto e setembro de 2020, na condição de efetuarem o pagamento das respetivas contribuições 209 Esta medida veio a ser concretizada pelo DL n.º 48/2020, de 7 de outubro. 85 para a Segurança Social durante os três meses seguintes, contados após a atribuição da última prestação do subsídio 210 . Estas medidas têm sido adotadas durante a vigência do estado de emergência que, mantendo as medidas restritivas quanto à circulação internacional e a possibilidade de as autoridades requererem isolamento profilático e confinamento obrigatório quer aos casos suspeitos quer aos indivíduos que, através dos voos humanitários e/ou fretados, têm conseguido entrar em território nacional, conta, atualmente, com quatro renovações de 30 dias cada 211 . Com a declaração do estado de exceção, verifica-se um verdadeiro reforço do poder administrativo. Os direitos, liberdades e garantias são suspensos e os atos de carácter executivo adquirem força equivalente a força de lei. Segundo Jorge Bacelar Gouveia, “o estado de exceção no Direito Constitucional tem o propósito de preservar a ordem constitucional, tal implicando a necessidade paradoxal, embora temporariamente e segundo o princípio da proporcionalidade, da adoção de uma legalidade de exceção que permita o reforço dos poderes públicos no combate às causas que o motivaram” 212 . A par do dispositivo constitucional timorense que permite a verificação desta “legalidade de exceção”, a LRESEE vem também habilitar as autoridades a adotarem providências e medidas necessárias e adequadas (definidas pelo poder político e limitadas pelo princípio da proporcionalidade) ao pronto restabelecimento da normalidade. Há que ter, contudo, em consideração que a atuação dos órgãos, agentes e serviços administrativos deve ser monitorizada e fiscalizada (não só no plano judicial, mas também e, sobretudo, num plano político) de modo a evitar abusos de poder por parte da Administração Pública. Atente-se que a suspensão do direito de resistência que tem vindo a ser consagrada, no âmbito das declarações do estado de emergência em Timor-Leste, impede que os indivíduos possam lançar mão do meio de tutela que lhes permite não acatar ou resistir a ordens emanadas pelas autoridades públicas e nesta medida, as autoridades deveriam fazer um esforço acrescido em implementar apenas medidas que se considerem necessárias e imprescindíveis à reposição da normalidade. 210 Ponto 1 da RG n.º 28/2020, de 19 de agosto. 211 A primeira renovação deste segundo estado de emergência incluía o período entre o dia 5 de setembro e o dia 4 de outubro, foi autorizada mediante a LPN n.º 8/2020, de 3 de setembro, declarada no próprio dia 3 de setembro por DP n.º 59/2020 e implementada pelo DG n.º 59/2020, de 4 de setembro; o segundo período da renovação do estado de emergência ocorreu entre os dias 5 de outubro e 3 de novembro, foi autorizada pela Lei n.º 9/2020, aprovada pelo DP n.º 62/2020, e as medidas de execução estabelecidas pelo DG nº 13/2020, todos de 3 de outubro; a terceira renovação verifica-se entre os dias 4 de novembro e 3 de dezembro e foi declarada tendo em conta a Lei n.º 11/2020 e o DP n.º 66/2020, ambos de 27 de outubro e o DG n.º 15/2020, de 30 de outubro; por fim, a quarta (a atual) renovação inclui o período de tempo que medeia 4 de dezembro de 2020 e 2 de janeiro de 2021, foi aprovado pela Lei n.º 13/2020, decretada pelo DP n.º 70/2020 e a implementação das medidas de execução aprovadas pelo DG n.º 18/2020, todos de 3 de dezembro. Estamos em crer, que a 3 de janeiro o PR renovará, novamente, o estado de emergência atendendo a que não houve qualquer alteração no ordenamento jurídico até ao momento que permita controlar o combate à pandemia sem lançar mão deste mecanismo restritivo. 212 Jorge Bacelar Gouveia, “O estado de exceção no direito constitucional: uma introdução” in https://observatorio.almedina.net/index.php/2020/03/26/oestado-de-excecao-no-direito-constitucional-uma-introducao, último acesso em 17 de janeiro. 86 Ao nível da própria administração, a suspensão do direito de resistência pode levar, inclusivamente, à prática do crime de desobediência do subalterno que entendendo estar perante uma decisão ilegal queira resistir à mesma, ainda que no quadro de uma proibição decorrente do próprio estado de exceção. Das medidas tomadas resultam medidas que desaparecerão em absoluto, por revogação ou caducidade, estritamente associadas ao tempo de crise que findará; medidas que perdurarão efetivamente, porque, ainda que motivadas num contexto de crise – que as fez brotar e ganhar aceitação social-, se revelaram ser apropriadas também aos tempos de normalidade e medidas que, ultrapassada a crise, ainda durarão mais algum tempo, não se sabendo ao certo os termos da sua aplicação futura 213 . Nestas últimas medidas, concentrar-se-ão as medidas levadas a cabo pelos Governos com vista à estabilização macroeconómica e ao relançamento das atividades económicas e sociais. Graças à implementação de rápidas medidas de combate e prevenção ao vírus, Timor-Leste é hoje considerado um dos países com menos casos confirmados no Sudeste Asiático, atualmente com quarenta e um casos confirmados 214 . 4. Da necessidade de regulamentação da atividade administrativa 4.1. Da regulamentação da vigilância epidemiológica e sanitária Ciente de que o estado de exceção constitui a medida mais gravosa no que toca à garantia de direitos fundamentais, bem como da necessidade de se suprirem lacunas em matéria substantiva de previsão e regulação das medidas de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, o Conselho de Ministros do VIII Governo Constitucional de Timor-Leste (CM) deliberou e aprovou, em 17 de junho, em sede de reunião ordinária, um Decreto-Lei sobre o regime jurídico de vigilância epidemiológica e de vigilância sanitária. O mencionado DL pretendia definir um conjunto de medidas adequado à proteção e promoção da saúde pública, com especial incidência na prevenção e controlo de doenças infectocontagiosas, quer em tempos de normalidade quer em situações de emergência, sem prejuízo do regime especial dos estados de exceção constitucional. 213 Jorge Bacelar Gouveia, “Portugal e a Covid-19: balanço e perspetivas de uma Ordem Jurídica de Crise” in Revista do Ministério Público, Número Especial Covid-19: 2020. 87 Remetido o diploma para a consequente promulgação, necessária nos termos do disposto na alínea a) do artigo 85.º da CRDTL, o Presidente da República de Timor-Leste (PR), Dr. Francisco Guterres Lú Olo, veio a exercer o seu direito de veto, a 27 de julho, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 88.º e requerer, ao abrigo do disposto na alínea e) do artigo 85.º, conjugado com os números 1 e 2 do artigo 149.º, ambos da CRDTL, a fiscalização preventiva da constitucionalidade do diploma, pedindo o pronunciamento do Tribunal de Recurso (na sua qualidade de Supremo Tribunal de Justiça) sobre a sua inconstitucionalidade formal, orgânica e material. De acordo com a posição do Presidente da República, o diploma encontrava-se ferido de inconstitucionalidade formal na medida em que o diploma foi apresentado sob a forma de decreto-lei quando devia ter revestido a forma de Lei, de acordo com o disposto no artigo 24.º, n.º 1 da CRDTL que, mediante o entendimento do PR, determina o uso da forma de lei em sentido restrito, ou seja, uma lei do Parlamento Nacional. Entendeu, também, verificar-se uma inconstitucionalidade orgânica em virtude de o DL especificar medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias fundamentais da competência exclusiva do Parlamento Nacional, conforme disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 95.º da CRDTL. No que diz respeito à inconstitucionalidade material, o PR observa que a definição de situação de grave estado de emergência de saúde pública com recurso à noção de grave risco para a saúde pública, bem como as ações e medidas de vigilância sanitária extraordinária a que servem de pressuposto e fundamento geram, materialmente, pelo seu conteúdo e extensão, conflitualidade quanto a pressupostos e condições, incluindo de grau ou gravidade e de tempo e sucessão entre o regime jurídico para a declaração do estado de emergência constitucional, estabelecido no artigo 25.º da CRDTL. Considerando, por fim, que o disposto no artigo 25.º do DL (que previa o seguinte: “os indivíduos que padeçam de alguma das doenças incluídas nas listas previstas no artigo 6.º podem ser sujeitos a tratamento compulsivo, acompanhado ou não de internamento, em conformidade com critérios médicos e epidemiológicos”) constituía uma violação ao dever constitucional do Estado defender e promover o direito à saúde e assistência médica e sanitária de todos, consagrado no artigo 57.º, n.º 1 da CRDTL. O DL aprovado pelo CM em 17 de junho tinha por objeto um leque de medidas de vigilância sanitária e epidemiológica, de modo a evitar que os cidadãos, todos e cada um deles, seja infetado por agentes patogénicos facilmente transmissíveis e causadores de doenças graves, muitas vezes resultantes em morte, como sucede atualmente com o surto da Covid-19. O DL visava definir os limites imanentes do conteúdo da liberdade individual – designadamente da liberdade ambulatória - impostos pela necessidade de, em situações de colisão, atual ou potencial, 88 assegurar a proteção dos direitos à vida (o direito matricial, do qual todos os outros dependem), à segurança, à integridade pessoal e à saúde expressamente consagrados nos artigos 29.º e 57.º da CRDTL. Tinha-se, assim, como objetivo permitir a livre e incondicionada liberdade de movimentação e circulação de quem é portador de um vírus letal, na medida em que a liberdade de cada um não pode incluir a faculdade de colocar em risco a sua vida, a sua integridade física e a sua saúde e a do outro, salvaguardando, deste modo, a defesa da saúde pública. Na prática, o mencionado DL quis desenvolver e concretizar princípios, opções e soluções já consagradas na Lei de Bases do Sistema de Saúde – em matéria de vigilância epidemiológica e de vigilância sanitária, clarificando os poderes da Administração quanto às medidas sanitárias extraordinárias de confinamento ou cerca sanitária já admitidas pelo n.º 4 do artigo 11.º da LSS. E, como tal, fundamento suficiente para uma intervenção administrativa. A LSS delimita o âmbito das atividades e medidas de vigilância sanitária, entendido como um “conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos de saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse para a saúde” 215 , bem como define variadas medidas de proteção da saúde pública. Prevê, inclusivamente, o internamento e o tratamento compulsivo de indivíduos que “ponham em perigo a saúde pública” 216 e a tomada de medidas de exceção indispensáveis em situações de catástrofe ou de grave emergência médica” 217 . O Governo pronunciou-se sobre o pedido de fiscalização preventiva, referindo, em síntese, que - ao contrário do que foi defendido pela Presidência da República - o DL não pretende restringir direitos, liberdades e garantias, conforme estatuído no artigo 24.º da CRDTL, mas tão só definir exatamente um leque de medidas que permitam resolver a colisão entre o direito à vida e o direito à liberdade. O Governo atuou em cumprimento do seu dever jurídico-constitucional de agir, tentando resolver, em consonância com as exigências do princípio da proporcionalidade, a colisão entre, por um lado, a liberdade daqueles que, por serem portadores de um agente patogénico (ou disso serem suspeitos), constituem um risco para os outros e para a comunidade em geral e, por outro lado, os direitos dos demais (os que correm o risco de infeção e doença se a liberdade daqueles outros não for limitada) à vida e à saúde. 215 Cfr. artigo 11.º, n.º1 da Lei nº 10/2004, de 24 de novembro. 216 Cfr. artigo 11.º, n.º3 da Lei n.º 10/2004, de 24 de novembro. 217 Cfr. artigo 11.º, n.º 4 da Lei n.º 10/2004, de 24 de novembro. 95 indispensáveis”) ao Ministério da Saúde - mediante a declaração de emergência sanitária – sempre que se verifiquem “situações de catástrofe ou de grave emergência médica”, a verdade é que o Governo não se subjugou a esta faculdade, que o mesmo concedeu por via daquela Lei. Decidiu, como já ficou dito, proceder à declaração de estado de emergência, suspendendo, deste modo, direitos, liberdades e garantias em prol da salvaguarda do interesse público. O interesse comunitário de salvaguarda da saúde pública, em Timor-Leste, toma mais relevo se se atentar à incapacidade do sistema de saúde timorense em responder não só aos efeitos específicos dos surtos epidémicos, como também às necessidades quotidianas, em tempos de normalidade, de prestação de cuidados de saúde. Entendemos que é necessário que o Governo confira densidade e precisão aos conceitos indeterminados de “grave emergência de saúde” e de “medidas de exceção indispensáveis” no sentido de obter uma maior previsibilidade, certeza e segurança jurídica para todo o ordenamento jurídico. Ora, num contexto de pandemia, com potenciais e sucessivas vagas ou réplicas, não é admissível que toda e qualquer restrição de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos – sobretudo quando se trata de delimitações recíprocas impostas pela necessidade de dirimir colisões entre eles – careça de declaração de estado de emergência. Perante o melindroso domínio da colisão de direitos, o Estado, no dizer Jorge Reis Novais, “é chamado a arbitrar um conflito em que só é parte na medida em que duas entidades particulares lhe fazem exigências incompatíveis entre si”. Estando todos os poderes públicos, incluindo a Administração, ainda como refere Jorge Reis Novais, “vinculados diretamente aos direitos fundamentais, não se podem eximir a resolver/arbitrar a colisão, surgida independentemente da vontade política do Estado”. De tal modo que, “se o legislador, a quem incumbia primariamente a resolução do conflito, não o fez, a Administração não só pode, como está obrigada, por força daquela vinculação jurídica direta, a fazê-lo segundo os critérios disponíveis e, desde logo, através do acesso direto à Constituição” 228 . Estamos em crer que um juízo administrativo de concretização de uma previsão legal genérica e abstrata de restrição permitiria resolver uma colisão de direitos, sem recorrer à declaração do estado de emergência sucessivamente. As medidas de suspensão genérica de direitos que carecem de declaração de estado de exceção constitucional, como sendo a liberdade de circulação a nível nacional, a prevenção das cadeias de transmissão através do chamado lockdown ou a limitação genérica de entradas no país, não se podem, 228 Jorge Reis Novais, As restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, ob. cit., 861-862. 96 pois, confundir, com medidas administrativas adotadas com rapidez e flexibilidade, mas dentro dos seus limites legais. O Governo pretendeu, através da aprovação do DL do regime jurídico da vigilância epidemiológica e da vigilância sanitária, determinar certas “restrições” enquanto atuações administrativas que exigem a ponderação de condições e circunstâncias concretas, individuais e comunitárias. Ao contrário do que sucede no Estado de Exceção constitucional que, atendendo à sua natureza política, é independente da condição individual de cada cidadão ou de particularidades locais. A universalidade, mesmo quando restrita temporal e geograficamente, é a marca característica da suspensão de direitos, liberdades e garantias por via da declaração de estado de exceção constitucional, que a distingue da restrição objetiva (a uma categoria de situações) ou subjetiva (a uma categoria de indivíduos) de direitos, liberdades e garantias 229 . Torna-se, pois, necessário reforçar as exigências do Estado de Direito, dando densidade a critérios e pressupostos de resolução de conflitos que permitam restringir certos direitos, como o direito à liberdade e à circulação em prol da salvaguarda da saúde pública fora do enquadramento constitucional dos estados de exceção. A experiência de outros países permite-nos, efetivamente, depreender da admissibilidade de medidas de confinamento localizado e de cercas sanitárias fora do quadro do Estado de Exceção. Veja-se, a título de exemplo, o caso de Portugal: a cerca sanitária de Ovar foi decretada antes da declaração do estado de emergência 230 , com base na declaração de estado de calamidade pública prevista na Lei da Proteção Civil portuguesa, em circunstâncias análogas àquelas a que se refere o artigo 11.º, n.º 4 da Lei de Bases do Sistema de Saúde 231 . Ou o caso espanhol, onde os tribunais reconheceram, recentemente, no quadro das medidas de combate à Covid-19, a validade da medida de confinamento decretada no município de Albacete, fora do estado de exceção constitucional, nos termos do “ articulo 26 da la Ley Orgânica 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad ”, que estabelece que “1. En caso de que exista o se sospeche razonablemente la existência de un riesgo inminente y extraordinário para la salud, las autoridades sanitárias adoptaran las medidas preventivas que estimen pertinentes, tales como la incautación o inmovilización de productos, suspensión del ejercicio de actividades, cierres de Empresas o de sus instalaciones, intervención de médios materiales y personales y cuantas otras consideren sanitariamente justificadas. 229 Neste sentido, Jorge Bacelar Gouveia, O estado de exceção no Direito Constitucional, ob. cit., p. 1227 e ss. 230 Através de Despacho Conjunto do PM e do MAI n.º 3372-C/2020, de 17 de março de 2020. 231 Lei n.º 10/2004, de 24 de novembro. 97 2.La duración de las medidas a que se refiere el apartado anterior, que se fijarán para cada caso, sin perjuicio de las prorrogas sucessivas acordadas por resoluciones motivadas, no excederá de lo que exija la situación de riesgo inminente y extraordinário que las justificó” 232 . Em matéria de direitos fundamentais, as exigências do Estado de Direito centram-se na ideia de “segurança jurídica”, implicando esta, para além da diferenciação entre órgãos de criação de normas e de órgãos aplicadores, a existência de regras com densidade normativa suficiente para reduzir as margens de discricionariedade administrativa (sem chegar ao ponto de pôr em causa o princípio da separação de poderes) e para permitir o controlo judicial da Administração Pública 233 . Devia-se, assim, aumentar a densidade normativa dos parâmetros de atuação da Administração Pública, concretizando os pressupostos da sua atuação e precisando os conteúdos desta, para, deste modo, reforçar as exigências do Estado de Direito – garantindo-se maior previsibilidade à atuação dos órgãos administrativos e o reforço do controlo judicial do seu exercício. Diante de situações de colisão jusfundamental entre a liberdade de cada um e o direito à saúde e à vida de muitos outros, a Administração Pública sempre poderá, ao abrigo da “cláusula geral de polícia ou de ordem pública” 234 , adotar medidas de proteção de saúde pública. Como salienta Jorge Reis Novais, “parte-se do princípio de que o poder público e particularmente a Administração estão obrigados a atuar, essencialmente de forma preventiva, em ordem a proteger a ordem pública da comunidade e a sua segurança. Assim, para além da atividade de polícia no âmbito da prevenção da ocorrência dos ilícitos penal e de ordenação social, reconhece-se à Administração, com base numa reserva ou cláusula geral de polícia, uma competência geral de prevenção e eliminação de perigos, de proteção contra atividades intoleravelmente perturbadoras da ordem pública, entendendo-se como tal aquelas situações que, a não verem o seu curso de desenvolvimento impedido, conduzem necessariamente a danos nos bens de ordem pública”, que incluem, para além dos “tradicionalmente considerados de segurança pública (…) a proteção contra danos que ameaçam a vida, a saúde e a liberdade” 235 . Como defende Cláudia Monge, “os deveres estatais em matéria de direito à proteção de saúde são vários. A responsabilidade do Estado na realização deste direito, os direitos das pessoas em contexto de saúde e os deveres de todos os intervenientes devem ser objeto de moderna previsão, de modo a 232 Ver acórdão do JDO. DE INSTRUCCION N. 1, ALBACETE, de 5 de julio de 2020, no PROC. ABREVIADO 0000359/2020, N.I.G: 02003 43 2 2020 0002591, disponível em https://www.poderjudicial.es/stfls/TRIBUNALES%20SUPERIORES%20DE%20JUSTICIA/TSJ%20CastillaLa%20Mancha/DOCUMENTOS%20DE%20INTERÉS/AUTO%20RATIFICACION%20MEDIDAS%20SANITARIAS%20URGENTES.%20JUZGADO%20INSTRUCCIÓN %20Nº%201%20(FUNCIONES%20DE%20GUARDIA)%20ALBACETE.pdf, [último acesso em 20 de dezembro de 2020]. 233 Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, ob. cit., p. 475. 234 Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, ob. cit., p. 475. 235 Jorge Reis Novais, ob. cit., p. 475-476. 98 fazer face à evolução havida e a responder aos desafios presentes e futuros na salvaguarda das pessoas na realização do seu direito à proteção da saúde” 236 . Daqui resulta a importância de o Estado de Timor-Leste ponderar a necessidade de elaboração de uma lei restritiva de direitos fundamentais com vista à proteção da saúde pública ou de elaborar uma verdadeira regulamentação da Lei do Sistema de Saúde, de modo a suprimir lacunas em matéria substantiva de previsão e regulação das medidas de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, o que trará uma menor margem de discricionariedade à atuação da Administração Pública e permitirá um maior controlo judicial. Neste sentido, concordamos com Cláudia Monge que nos ensina que “a realização do direito à proteção da saúde é feita, também, através do dever de legislar, para conferir aos titulares deste direito uma tutela mais efetiva” 237 . 236 Cláudia Monge, O direito fundamental à proteção da saúde in e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, versão online ISSN 2183-184x; e-pública vol. 6 no. 1 Lisboa abril 2019. 237 Ibidem 99 CONCLUSÕES Com o presente trabalho propusemo-nos a verificar se, perante este contexto de anormalidade e, face à necessidade urgente de adoção de medidas com vista à prevenção e controlo de um eventual surto daquela doença no território nacional e, consequentemente, à salvaguarda da saúde pública da coletividade, a atuação da Administração Pública timorense se coadunou com os limites que lhe são impostos pela Constituição e pela Lei, nomeadamente em matéria de limitação dos direitos fundamentais dos indivíduos. Assim, 1. A função administrativa levada a cabo pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e demais organizações públicas tem como finalidade a satisfação e prossecução do interesse público. 2. A atuação da Administração Pública encontra-se vinculada à observância do princípio da legalidade, que determina que todos os seus atos e decisões devem seguir estritamente as previsões legais. Sendo que o poder discricionário das suas decisões deve, também, observar o cumprimento do princípio da proporcionalidade. 3. A imposição do princípio da legalidade assegura a subordinação do poder administrativo ao poder legislativo, ao mesmo tempo que, salvaguarda o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, proibindo a Administração Pública de infringir direitos fundamentais dos cidadãos. 4. O respeito pelo quadro legal e constitucional impele a Administração Pública a acautelar o cumprimento dos direitos fundamentais consagrados na Constituição da República Democrática de Timor-Leste, bem como de quaisquer outros constantes da lei, sob pena dos seus atos normativos serem fiscalizados e considerados nulos por inconstitucionalidade e/ou ilegalidade, caso se venha a verificar a violação daqueles. 5. A essência do Estado de Direito Democrático e a dimensão de autodeterminação individual consagrada na Constituição timorense, confere aos direitos, liberdades e garantias mais peso axiológico e o título de direitos “mais fortes”. 6. A proteção reforçada que a Constituição timorense pretendeu atribuir quer aos direitos, liberdades e garantias pessoais quer aos direitos económicos, sociais e culturais não impede, contudo, que se prevejam situações de exceção que justifiquem a restrição e suspensão daqueles, em detrimento de um bem geral. 7. A restrição de direitos fundamentais implica a limitação ao âmbito de proteção de um direito, mediante a aprovação de uma lei do Parlamento Nacional (ou de um decreto-lei autorizado por aquele órgão de soberania), verificados apertados limites constitucionais. Por seu lado, a suspensão do exercício dos 100 direitos fundamentais só pode ocorrer perante a declaração de um estado de exceção, numa das figuras previstas no ordenamento constitucional: estado de sítio e estado de emergência. 8. A declaração de estado de exceção pretende preservar a ordem constitucional através da adoção de medidas que, transitória e temporariamente, reforcem os poderes públicos devido à ocorrência de situações de anormalidade que lhe são lesivas, com o objetivo de lhes pôr cobro e restituir a normalidade constitucional no mais curto espaço de tempo. Implicando a suspensão do exercício dos direitos fundamentais, em prol do interesse público da comunidade e a suspensão da separação dos poderes. 9. Mediante este quadro jurídico e, na decorrência da declaração de situação de emergência de saúde pública de âmbito internacional pela OMS em 30 de janeiro de 2020, Timor-Leste viu-se obrigado a adotar medidas suscetíveis de impedir, em tempo útil, a atuação de fatores de risco para a saúde da generalidade dos cidadãos. Deste modo, 10. Numa primeira fase, o Governo decidiu emanar diplomas normativos assumindo um conjunto de medidas de prevenção e combate à epidemia da Covid-19, nomeadamente medidas excecionais relativas à restrição da circulação de pessoas e à imposição de quarentenas àqueles que entrassem em território nacional ou àqueles que estivessem infetados com o vírus SARS-COV-2, que deveriam ter sido definidas por Lei. 11. A Lei do Sistema de Saúde atribui competências ao Ministro da Saúde para determinar “medidas de exceção indispensáveis” sempre que ocorram situações de grave emergência médica, porém não habilita aquele à prática dos comandos dirigidos pelo Governo, nomeadamente a imposição de quarentenas – violadoras do direito à liberdade e à circulação, consagrados nos artigos 30.º e 44.º da Constituição. 12. A inexistência de medidas específicas estabelecidas por Lei, conduz à suscetibilidade das medidas adotadas poderem ser consideradas nulas, em virtude da sua ilegalidade e inconstitucionalidade. 13. Numa segunda fase, em virtude da possibilidade de os cidadãos reagirem às decisões administrativas que poderiam encontrar-se feridas de nulidade, mas também da necessidade de manter a execução de medidas que consubstanciam limitações ao exercício de direitos fundamentais, o Governo veio a declarar o estado de emergência. 14. Com a declaração do estado de emergência, o poder político passou a ter legitimidade para, sem deixar de preservar os direitos intangíveis impor verdadeiras restrições ao direito da liberdade, limitando a circulação dos indivíduos e estabelecendo a necessidade de isolamento e confinamento obrigatórios a todos os que entrem em território nacional e a todos os que se encontrem doentes ou sejam suspeitos de serem portadores da doença. 101 15. O reforço dos poderes administrativos que advêm da declaração do estado de exceção devem ser, escrupulosamente, fiscalizados, no sentido de impedir uma atuação que vá para além do expectável. Esta atuação, devido à suspensão do direito à resistência, cria na esfera jurídico de cada indivíduo uma dificuldade acrescida em defender os seus direitos. 16. A elaboração de uma lei restritiva ou até de um decreto-lei que regulamente especificamente as “medidas de exceção indispensáveis” previstas na Lei do Sistema de Saúde permitirá reduzir a zona de discricionariedade da administração pública sanitária e reforçar a sua sindicância judicial, preparando o sistema jurídico a eventuais futuras situações de crise onde se torna vital salvaguardar a saúde pública. 102 BIBLIOGRAFIA AAVV, Constituição Anotada da República Democrática de Timor-Leste , coordenação de PEDRO CARLOS BACELAR DE VASCONCELOS, Direitos Humanos – Centro de Investigação Interdisciplinar, Braga, 2011 ALEXANDRINO, JOSÉ DE MELO, Direitos Fundamentais: Introdução Geral, Principia, 2015 AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo , Vol. I, 4.ª edição, Almedina, 2018 --- Curso de Direito Administrativo , Vol. II, 4.ª edição, Almedina, 2018 ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, Lições de Direito Administrativo , 5.ª edição, Coimbra: Coimbra Jurídica, 2017 ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976 , 3.ª Edição, 2.ª reimpressão, Almedina, 2007 BOTELHO, CATARINA SANTOS , Direito Administrativo de Necessidade e de Exceção, AAFDL Editora, 2020 CAETANO, MARCELLO, Manual de Direito Administrativo , Vol. 1, 10.ª edição, 11.ª reimpressão, Almedina, 2010 CANOTILHO, J. 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