Los resultados distributivos de los sistemas de financiación autonómica

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: LOS RESULTADOS DISTRIBUTIVOS DE LOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA AUTOR 1: Luis Ángel Hierro Recio Email: [email protected] AUTOR 2: Pedro Atienza Montero Email: [email protected] DEPARTAMENTO: Economía e Historia económica UNIVERSIDAD: Sevilla ÁREA TEMÁTICA: Gobierno y ordenación del territorio, vivienda, servicios públicos y fiscalidad RESUMEN: Este trabajo tiene como objetivo medir y evaluar cuantitativamente la distribución de los recursos financieros y el efecto redistributivo de las transferencias en los distintos modelos de financiación autonómica de régimen común, desde el modelo 1987-1991 hasta el último aprobado en 2009. Para el análisis utilizamos distintas medidas de desigualdad y progresividad, básicamente derivadas de índices de concentración. Los resultados muestran que la evolución en todo el período considerado, 1986-2010, se observa un claro cambio de pauta evolutiva entre los tres primeros modelos y los tres últimos, cambiando desde una más estable y predecible a otra más errática y, además con cambios de tendencia entre unos modelos y otros PALABRAS CLAVE: Federalismo fiscal, desigualdad, progresividad, transferencias intergubernamentales 1. Introducción y objetivos. 1 El presente trabajo tiene como objetivo analizar cuantitativamente la distribución de los recursos financieros entre las Comunidades Autónomas de régimen común (CC.AA. de aquí en adelante) estimando el efecto redistributivo que han tenido los sistemas de transferencias intergubernamentales en los sucesivos modelos de financiación autonómica. Se trata de realizar una valoración comparativa de la evolución de las consecuencias distributivas de los distintos modelos de financiación autonómica desde sus inicios en 1986. A nivel internacional es significativa la escasez de trabajos que se dediquen al análisis de los resultados distributivos derivados de los sistemas de transferencias intergubernamentales. La literatura es relativamente escasa y concentrada en los últimos años, siendo de destacar a nivel internacional los trabajos de Martínez Vázquez y Boex (1999), Brodjonegoro y Martínez Vázquez (2002), Rao (2000), Hofman y Cordeira (2004), Bird y Tarasov (2002) y, en la literatura española, De la Fuente y Gundín (2008). Para el caso de la financiación autonómica en España podemos destacar los trabajos de Hierro, Atienza y Gómez-Álvarez (2010) y Hierro, Atienza y Patiño (2010). En el primero se comparan los modelos 2002-2008 y el vigente a partir de 2009 en el año 2007 utilizando como indicadores el coeficiente de variación y su reducción relativa, el índice de concentración, el índice Reynolds-Smolensky (1977), el de Pechman-Okner (1974), la contribución por reordenación, absoluta y relativa, la elasticidad-renta de las transferencias y los índices de Suits (1977) y Kakwani (1977). En el segundo se amplían los indicadores al coeficiente de correlación de Spearman y se comparan los resultados distributivos del modelo de financiación 2002-2008 con los obtenidos por los sistemas de financiación de países federales de referencia (Alemania, Australia, Canadá y Suiza). Ambos trabajos son tipo cross-section y aportan datos sobre el modelo de financiación y el año correspondiente. Nuestro objetivo en este trabajo es ampliar esos estudios y conocer la evolución sufrida por la distribución de recursos derivada del sistema de financiación a medida que han ido cambiando los modelos de financiación. Para ello siguiendo los últimos trabajos citados utilizamos los siguientes indicadores: el coeficiente de variación y su reducción relativa, el índice de concentración, el de Pechman-Okner (1974), la contribución por reordenación, absoluta y relativa, la elasticidad-renta de las transferencias y el índice de Suits (1977). 2 La estructura del trabajo es la que sigue. En el siguiente apartado se describe sucintamente la metodología e indicadores utilizados, se aclara qué recursos se introducen en el análisis y cuáles no y se señala la fuente de los datos. En el apartado 3 describimos sucintamente los distintos sistemas de financiación del régimen común de financiación autonómica. Seguidamente se exponen los resultados y finalizamos con un apartado de conclusiones. 2. Metodología y datos - Los indicadores utilizados para el análisis son los que aparecen resumidos en la tabla 1. Del conjunto de indicadores utilizado, lo que requieren una aclaración en cuanto a su interpretación son los referidos a desigualdad por reordenación que pretenden medir desigualdad de nuevo cuño que introduce el fenómeno de la reordenación y que implica una pérdida del impacto igualador de las transferencias. Así mismo señalar que para los distintos indicadores de desigualdad podemos ponderar o no ponderar la financiación de cada C.A. por el tamaño de su población. Si no ponderamos estamos tomando a las CC.AA. como sujetos e interpretando que los sistemas de transferencias aumentan los ingresos de las CC.AA. y no de los ciudadanos. Alternativamente, si ponderamos, estamos considerando que los ingresos repercuten en la prestación de los servicios a los ciudadanos y que las CC.AA. son meros intermediarios. Ambas alternativas son plausibles y en nuestro caso hemos optado por no ponderar. 3 4 Cuadro 1.- Indicadores de desigualdad y progresividad. Índice de concentración: C(x) Gini (1912) Cx(p): función representativa de la curva de concentración de los ingresos de las CC.AA., que indica el porcentaje de ingresos acumulado por las CC.AA. que acumulan el p por ciento de la población total del país -0,1 Coeficiente de variación: CV(x) σ(x): desviación típica de los ingresos, x μ(x): media de los ingresos PechmanOkner(PO(x)) Pechman y Okner (1974) C(xa): Índice de concentración de los recursos antes de transferencias C(xd): Índice de concentración de los recursos después de transferencias Variación relativa del coeficiente de variación Contribución por reordenación: IR(x) Atkinson (1980), Plotnick (1981) y Kakwani (1984) C'(x d ): Índice de concentración de los recursos después de transferencias pero ordenadas las CC.AA. según el ranking antes de transferencias Reordenación relativa: Elasticidad renta de las transferencias TRpci: Transferencias per cápita recibidas por la C.A. i PIBpc i : PIB per cápita de la C.A. i β: Mide la elasticidad renta de las transferencias Índice de Suits Suits (1977) Lx(y): función representativa de la curva de concentración relativa de los ingresos de las CC.AA., que indican el porcentaje de ingresos acumulados por las CC.AA. que acumulan el y por ciento de la renta total del país (-1,1) Indicadores de progresividad (relación entre ingresos y PIB per cápita) Indicador Fórmula (Valor máximo, valor mínimo) Referencia Definición de variables Indicadores de desigualdad Variación relativa de la desigualdad Desigualdad por reordenación )x('C)x(C)x(IR dd −= 100 )x(C )x(IR )x(IRr a ×=        ⋅ ⋅ %0,100 )C(x )C(x2 a d ∫ −= 1 0 )(21)( dppCxxC )( )( )( x x xCV µ σ = 100 )( )()( )( × − = a a xC xdCxC xPO 100 )( )()( × − a a xCV xdCVxCV iii uLgPIBpcLgTRpc +⋅+= βα ∫ −= 1 0 )(21)( dyyLxxS aa ( ) () 1,0 − n Fuente: Elaboración propia. 5 Para el trabajo utilizamos los datos de ingresos de las CC.AA. suministrados el Ministerio de Economía y Hacienda y que aparecen en los informes anuales de financiación autonómica y en la página web del Ministerio1. Como al inicio del proceso autonómico existió un desnivel competencial entre las CC.AA. que se constituyeron al amparo del art. 151 C.E. y las que lo hicieron a través del art. 143, que consistía fundamentalmente en que las primeras asumían las competencias de educación, sanidad y servicios sociales y las segundas no, el resultado era una diferencia importante de ingresos que hacía incomparable la financiación de ambos grupos de comunidades. Fruto de esta diferencia, en el trabajo realizamos estimaciones separadas para las CC.AA. del 151 y del 143 para todos los modelos de financiación.2. A partir de 2002, con la descentralización de la sanidad a las CC.AA. del 143 y una vez descentralizada la educación no universitaria en el modelo anterior se produce una sustancial homogeneidad competencial de tal manera que los modelos 2002-2008 y 2009-2010 son comunes para ambos grupos de CC.AA. y desaparece el sistema de transferencias de la Seguridad Social. En consecuencia para estos últimos modelos añadimos también los cálculos para el conjunto de CC.AA. de régimen común. Por otra parte, como Canarias no recibió transferencias del INSALUD en ninguno de esos años y Galicia recibió en el primer modelo una media de 52,54 euros cuando la media del conjunto de CC.AA. del 151 era de 244,9 euros, con el fin de realizar estimaciones a competencias homogéneas hemos imputado a Canarias en los modelos 1987-1991 y 1992-93 la cuantía per cápita media del conjunto de CC.AA. del 151. La misma operación la hemos realizado con Galicia respecto al modelo 1987-1991. 1 Para los años 1987 a 2001 los “Informes sobre la financiación de las Comunidades y Ciudades Autónomas en el año…”, para los años 2002 a 2008 los datos de “Financiación de las CCAA por los impuestos cedidos (IRPF, IVA e impuestos especiales), Fondo de Suficiencia y garantía de financiación de los servicios de asistencia sanitaria, en el año … y liquidación definitiva de dicho ejercicio” disponibles en http://www.minhap.gob.es/es-ES/Estadistica%20e%20Informes/Estadisticas %20territoriales/Paginas/Informes%20financiacion%20comunidades%20autonomas2.aspx, y para los años 2009 y 2010 la correspondiente “Liquidación de los recursos del sistema de financiación de las CC.AA. de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y de las participaciones en los Fondos de Convergencia autonómica, regulados en la ley 22/2009”, disponibles en la misma página web antes referenciada. 2 El sistema de financiación de las competencias asociadas al INSALUD y al INSERSO consistía básicamente en repartir los ingresos según una única variable: la población protegida. Previamente al modelo de financiación de 2002 podemos distinguir dos períodos: uno primero que iría desde 1981 a 1993 y otro segundo desde 1994 a 2001. En el primero la regulación de la financiación sanitaria en el ámbito autonómico se realizaba por medio de pactos bilaterales Estado-C.A., en el segundo entran en juego los Acuerdos multilaterales alcanzados en el CPFF, dentro de un marco legal que definía básicamente la Ley General de Sanidad y los Reales-Decretos de traspaso. 6 Por lo que se refiere a las fuentes de ingreso, hemos considerado la financiación ordinaria e incondicionada de las competencias de gasto asumidas por las CC.AA. y reguladas por los sucesivos Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), leyes reguladoras de la financiación autonómica en el marco de la LOFCA y por Acuerdos referentes a las transferencias del sistema de la Seguridad Social: en los modelos de 1987 a 2008 la Participación en Ingresos del Estado (PIE)/Fondo de Suficiencia, la Participación en ingresos territorializados del IRPF, las transferencias de la Seguridad Social, el Fondo de Suficiencia y la Garantía de los Servicios sanitarios y en el modelo 2009 el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia y los Fondos de Convergencia autonómica. No hemos incluido otras fuentes de ingresos como la financiación proveniente del Fondo de Compensación Interterritorial, de los convenios de inversión y los contratos-programas, por encontrarse al margen de la regulación citada. En cuanto a los ingresos tributarios hemos tomado todos los tributos y tasas cedidos total o parcialmente y hemos excluido los tributos propios y los recargos sobre tributos estatales. Con ello pretendemos que las medidas de desigualdad reflejen un esfuerzo fiscal estándar para todas las CC.AA. evitando incorporar ingresos que procedan del mayor esfuerzo a la hora de recaudar los tributos cedidos o del uso que cada C.A. hubiere hecho de su capacidad normativa en las distintas figuras tributarias. Para realizar la comparación hemos actualizado los datos de cada año a precios constantes del último año con el Índice de Precios al Consumo y hemos tomado la media anual de estos datos actualizados como representativa de la financiación aportada por cada modelo a cada C.A. 3. Los modelos de financiación3. Entre 1982 y 1986 se definió el sistema de financiación autonómica regulado por la LOFCA, el cual ha mantenido básicamente la misma estructura, sobre todo en lo referente al bloque de financiación incondicionada, al menos hasta el modelo 20022008. Así, la financiación ordinaria de las CC.AA. ha venido obteniéndose por dos mecanismos fundamentales: los Tributos y Tasas Cedidos (TC de aquí en adelante) y la 3 Descripciones con cierto nivel de detalle de los distintos sistemas de financiación hasta el modelo 19972001 pueden encontrarse en Hierro (1996) o Monasterio y Suarez (1998); para los modelos 2002-2008 y el actual Bassols, Bosch, Vilalta (2010). Una descripción pormenorizada del modelo actual se encuentra en De la Fuente (2009a 2009b, 2009c). 7 PIE. Ésta última era una transferencia incondicionada y se calculaba como un porcentaje de la recaudación obtenida por el Estado en los impuestos no susceptibles de cesión sobre la base de financiar el coste efectivo de los servicios transferidos y por el importe no cubierto por los tributos cedidos4. En el modelo 1987-1991, se sustituyó el coste efectivo por un sistema de reparto según variables como población, superficie, etc., y se obtuvo un nuevo PPIE constante para todo el período. El mecanismo fue el siguiente: en primer lugar se fijó el montante global de participación de las C.A. en los ingresos del Estado5. Dicho montante se dividió en dos fondos: uno para la financiación de las competencias educativas y otro para la financiación de las restantes competencias comunes. Dichos fondos se repartieron entre las distintas CC.AA. afectadas en cada caso, siguiendo unos criterios socio-económicos de reparto, entre los cuales la población tenía un peso predominante6, dando resultado la financiación inicial de cada C.A. para 1987. Posteriormente se fijó el porcentaje constante sobre la PIE siguiendo el mismo método que en el modelo anterior7. Dada la constancia del PPIE durante los cinco años siguientes, la financiación obtenida dependía de la evolución que mantuviera la base ITAE. La financiación por PIE se fijaría cada año aplicando el porcentaje inicial sobre los ITAE de cada año, estableciéndose unos límites máximo y mínimo en la tasa de crecimiento de los ITAE: la tasa de variación del PIB nominal (mínimo) y la tasa de crecimiento del gasto equivalente del Estado (máximo)8. 4 El hecho de que el Porcentaje de PIE (PPIE) cubriese aquella parte de coste efectivo no financiada con tributos cedidos, originaba un efecto desincentivo en la recaudación de dichos tributos, que se corrigió en 1986 con la introducción en la fórmula de determinación del PPIE de una estimación de la recaudación de los tributos y tasas cedidas, la recaudación normativa, que funcionaba como recaudación mínima que las CC.AA. debían conseguir si querían cubrir la financiación estimada del coste efectivo. Y, además, toda recaudación por tributos cedidos por encima de la normativa suponía una financiación adicional para la C.A. Es, decir, se estableció una prima en la mejora en la gestión y recaudación de los tributos cedidos. 5 Se calculó la cantidad de recursos destinados a los servicios transferidos, compuesta por la anterior PIE, los TC, las subvenciones de autogobierno y las subvenciones condicionadas, todo ellos referidos a 1.986, además del 25% del FCI para el mismo año y un incremento de financiación adicional aportado por el Estado 6 En concreto, como promedio de la financiación de competencias comunes y de educación, la población tenía un peso del 73,75%, la superficie de 15,42%, la variable “unidades administrativas” 10,19% y el hecho insular 5,09%. A estas variables de distribución se añadía otras dos de redistribución: la riqueza relativa y el esfuerzo fiscal. 7 Aunque se utilizó una nueva definición de los ingresos sobre los que se aplicaba el PPIE, los ITAE, "Ingresos Tributarios Ajustados Estructuralmente", que representaban el total de ingresos tributarios del Estado no cedibles a las CC.AA., más el importe de las cotizaciones a la Seguridad Social y por Desempleo, deduciendo los recursos transferidos a la C.E.E. 8 Definido como el conjunto de gastos que realizaban los distintos Organismos del Estado que han sido objeto de traspasos de servicios hacia las CC.AA. 8 En cuanto a la recaudación normativa de los TC, para la determinación del PPIE, se fijó una cantidad inicial para el año base 1986 como la recaudación efectiva de ese año, y una actualización para el resto de años igual a la vigente para la PIE. En el modelo 1992-939 el modus operandi fue el mismo. Se estimó un montante global y se realizó un reparto entre las CC.AA., con una restricción: que ninguna C.A. percibiera menos recursos que los que percibió en el año base, que se estableció en 1990. Posteriormente, se fijaba un porcentaje de participación, en principio constante. Sólo se hicieron algunas modificaciones en lo relativo a los componentes de la cuantía inicial a distribuir y en los criterios de distribución y sus ponderaciones10. Como novedad se aplicación unas reglas de modulación, con el objetivo de que los resultados finales de la distribución una vez aplicados estos criterios de reparto no provocasen diferencias muy acusadas entre las distintas CC.AA. en comparación con la distribución inicial del fondo en el año base 199011. Como respuesta a las insistentes demandas de mayor corresponsabilidad fiscal por parte de algunas CC.AA., se aprobó una reforma en el sistema PIE, vigente durante el resto del quinquenio, el que denominamos modelo 1994-199612 por la que esta fuente se dividía en dos tramos: uno similar al existente hasta el momento y otro constituido por una Participación en el 15% de la recaudación del IRPF en cada territorio (PIR de aquí en adelante). Dicho acuerdo no suponía la cesión del impuesto y sólo tenía vigencia para los años 1.994 y 1.99513. Para la instauración de la PIR, de la misma manera que con los TC, se fijó como recaudación normativa, la recaudación efectiva del 9 Regulado fundamentalmente por Acuerdo del CPFF de 20-1-1992. 10 Las ponderaciones de las variables distributivas eran distintas entre las CC.AA. del 151 y del 143. La población mantenía un peso preponderante: 94% para las del 151 y 64% para las del 143; la superficie 16,6% para las del 143 y 3,5% para las del 151… Asimismo se mantenían las variables redistributivas pobreza relativa y esfuerzo fiscal. 11 Según el Acuerdo del CPFF de 1992 estas reglas son las siguientes: “-a) Con respecto a su restricción inicial, la tasa de crecimiento que resulte para una Comunidad Autónoma no podrá superar el doble de la tasa media de crecimiento de su grupo competencial. -b)Con respecto a su restricción inicial, la tasa de crecimiento que resulte para una Comunidad no podrá ser inferior a la cuarta parte de la tasa media de crecimiento de su grupo competencial. -c) Con respecto a su restricción inicial, la tasa de crecimiento que resulte para aquellas Comunidades Autónomas cuya financiación por habitante sea inferior a la media, o cuya renta por habitante esté por debajo del 70% de la renta por habitante media, ni podrá ser inferior al 85 y al 100 por ciento respectivamente de la tasa media de crecimiento de su grupo competencial. -d) La regla a) anterior no será de aplicación para aquellas Comunidades Autónomas cuya posición en el ordenamiento de su grupo competencial según el criterio de financiación por habitante esté desplazada en más de tres lugares respecto a la posición que ocupe en el ordenamiento de su grupo competencial según el criterio de pobreza relativa”. 12 Acuerdos del CPFF de 20-1-92 y 7-10-93. 13 Sin embargo, fue prorrogado para 1.996 por el Consejo de Política Fiscal y Financiera. 9 FG, FGN: Fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales, en términos reales y normativos respectivamente FC: Fondos de convergencia autonómica Subíndices t,0: año t, año base 4. Los resultados. En el Cuadro 3 aparecen los resultados obtenidos para los distintos indicadores. 16 Cuadro 3.- Impacto igualador y progresividad del sistema de transferencias. Estimaciones sin ponderación por población. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Hacienda. Recaudación normativa de tributos cedidos y sólo transferencias reguladas por los distintos modelos. T: Tributos; TR: Transferencias. En los modelos 1987-1991 y 1992-1993 los cálculos se han realizado procediendo a un previo ajuste en la financiación por transferencias para Canarias y Galicia en el primer modelo Canarias en el segundo. Dicho ajuste ha consistido en imputarles a estas CC.AA. la cuantía media per cápita del conjunto de CC.AA. del 151 en concepto de transferencias de la Seguridad Social, toda vez que estas CC.AA., en dichos modelos, o bien no recibieron esta transferencia (Canarias) o la recibieron en una cuantía muy por debajo de la media. Nota 1: Sólo se muestran los valores de los coeficientes estadísticamente significativos al 10%, es decir, con un p-valor menor a 0,1. Modelo 2002-2008 Modelo 2009-2010 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 Todas las CC.AA. de régimen Todas las CC.AA. de régimen común T 0,2525 0,8457 0,2468 0,7015 0,2506 0,7171 0,3684 1,3424 0,2526 0,6666 0,2911 0,5491 0,2335 0,2252 T+TR 0,0684 0,9845 0,0479 0,8959 0,0315 0,9752 0,0602 0,5666 0,0716 0,4553 0,0894 0,2523 0,1239 0,0894 Reducción relativa del coeficiente de variación 72,91% -16,42% 80,59% -27,70% 87,45% -35,98% 83,65% 57,79% 71,66% 31,69% 69,29% 54,04% 46,97% 60,29% T 0,1410 0,1539 0,1370 0,1266 0,1389 0,1302 0,2031 0,1997 0,1398 0,1228 0,1556 0,0949 0,1344 0,1241 T+TR 0,0367 0,1456 0,0243 0,1385 0,0172 0,1652 0,0333 0,0913 0,0398 0,0682 0,0474 0,0432 0,0638 0,0500 Índice de Pechman-Okner 73,98% 5,42% 82,26% -9,42% 87,65% -26,82% 83,59% 54,30% 71,52% 44,48% 69,56% 54,51% 52,51% 59,75% Contribución por reordenación -0,0473 -0,1066 -0,0860 -0,1330 -0,0257 -0,2407 -0,0370 -0,0763 -0,0612 -0,0932 -0,0157 -0,0382 -0,0812 -0,0277 Reordenación relativa -33,55% -69,27% -62,77% -105,06% -18,47% -184,86% -18,20% -38,21% -43,77% -75,95% -10,10% -40,22% -60,38% -22,33% Modelo 2002-2008 Modelo 2009-2010 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 CC.AA. 151 CC.AA. 143 Todas las CC.AA. de régimen Todas las CC.AA. de régimen común Coeficiente beta -1,7728 -4,1419 -1,2578 -1,4126 -1,9707 t-Student -2,0900 -2,1330 -2,0290 -1,9688 -2,1886 p-valor 0,0700 0,0650 0,0770 0,0747 0,0491 T 0,0352 -0,0503 0,0341 -0,0142 0,0322 -0,0244 0,0960 0,0794 -0,0188 0,0208 0,0486 -0,0116 0,0192 0,0101 T+TR -0,1147 -0,1641 -0,0897 -0,1480 -0,1084 -0,1880 -0,0882 -0,1033 -0,0835 -0,1235 -0,0450 -0,0849 -0,1091 -0,0731 Modelo 2009-2010 Modelo 2009-2010 Coeficiente variación Índice de Suits Modelo 1987-1991 Modelo 1994-1996 Modelo 1997-2001 Modelo 2002-2008 Modelo 2002-2008 Índice de Concentración Indicadores de Desigualdad y Reordenación Indicadores de relación ingresos/PIB per cápita Modelo 1992-1993 Modelo 1994-1996 Elasticidad renta de las transferencias 1 Modelo 1997-2001 Modelo 1987-1991 Modelo 1992-1993 17 Los Gráficos 1 a 4 muestran la evolución de los distintos indicadores. Gráfico 1.- Índices de concentración. 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 1987-91 1992-1993 1994-1996 1997-2001 2002-2008 2009-2010 CC.AA. 151 antes transferencias CC.AA. 151 después transferencias CC.AA. 143 antes transferencias CC.AA. 143 después transferencias Lineal (CC.AA. 143 después transferencias) Fuente: Elaboración propia. Gráfico 2.- Índices de reducción de la desigualdad. -0,60 -0,40 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1987-91 1992-1993 1994-1996 1997-2001 2002-2008 2009-2010 CC.AA. 151: índice PechmanOkner CC.AA. 151: reducción relativa del coefic. variación CC.AA. 143: índice PechmanOkner CC.AA. 143: reducción relativa del coefic. variación Lineal (CC.AA. 143: índice Pechman-Okner) Fuente: Elaboración propia. 18 Gráfico 3.- Índice de Suits. -0,25 -0,20 -0,15 -0,10 -0,05 0,00 0,05 0,10 0,15 1987-91 1992-1993 1994-1996 1997-2001 2002-2008 2009-2010 CC.AA. 151: antes transferencias CC.AA. 151: después de transferencias CC.AA. 143: antes transferencias CC.AA. 143: después transferencias Lineal (CC.AA. 151: después de transferencias) Lineal (CC.AA. 143: después transferencias) Fuente: Elaboración propia. Gráfico 4.- Contribución por reordenación. -0,30 -0,25 -0,20 -0,15 -0,10 -0,05 0,00 1987-91 1992-1993 1994-1996 1997-2001 2002-2008 2009-2010 CC.AA. 151 CC.AA. 143 Fuente: Elaboración propia. Finalmente en el Cuadro 4 mostramos la estimación de la tendencia lineal en la evolución de los diferentes indicadores utilizados22. En los gráficos previos representamos las tendencias que son estadísticamente significativas. 22 Según la estimación econométrica yt = α + β t + εt, siendo yt el valor del indicador en el modelo t (t=1… 6) y β la pendiente de la tendencia. 19 Cuadro 4. Estimación de la tendencia lineal en la evolución de los indicadores. Fuente: Elaboración propia. T: recursos tributarios; T+TR: total financiación ***: significatividad al 1%; **: significatividad al 5%; *: significatividad al 10% 5.- Conclusiones De los Cuadros y Gráficos del apartado anterior podemos sacar las siguientes conclusiones: En primer lugar, respecto a la distribución de los recursos tributarios, se puede concluir que el modelo 1997-2001, debido a la fuerte descentralización tributaria basada en la cesión parcial del IRPF, produjo un apreciable aumento tanto de la desigualdad como de la regresividad. La descentralización de la imposición indirecta (IVA e impuestos especiales) en el modelo 2002-2008 produjo una disminución drástica de la desigualdad y la regresividad a valores similares a los anteriores al del modelo 19972001 (Gráficos 1 y 3). Considerando al conjunto de CC.AA. de régimen común en los dos últimos modelos, los datos nos dicen que el modelo vigente mantiene una 20 desigualdad de los tributos muy similar al del modelo anterior y, sin embargo, una regresividad en los tributos de prácticamente la mitad de la del anterior modelo (Cuadro 3): la cesión aumentada de los impuestos indirectos (IVA e impuestos especiales) en el actual modelo ha tendido a reducir la regresividad en el reparto del IRPF. En segundo lugar, en el reparto después de transferencias se observa una evolución estable en las CC.AA. del 151 mientras que en las del 143 existe una clarísima tendencia decreciente, de manera que en el último modelo los índices de desigualdad son iguales en ambos grupos (Gráfico 1). En cuanto a la relación de esa distribución con el PIBpc de las CC.AA. ha existido una clara progresividad pero con tendencia decreciente en su evolución. En todo caso, la progresividad siempre ha sido mayor en las CC.AA. del 143 y el modelo con reparto más progresivo en ambos grupos ha sido el 1994-1996 (Gráfico 3). Comparando el actual modelo con el anterior, considerando a todas las CC.AA. existe una leve reducción de la desigualdad y una más considerable disminución de la progresividad. En tercer lugar, el impacto redistributivo del sistema de transferencias se plasma en una fortísima reducción de la desigualdad en las CC.AA. del 151, aunque con una tendencia decreciente en los dos últimos modelos. En las CC.AA. del 143 el sistema de transferencias en los tres primeros modelos aumentan la desigualdad y, a partir de 19972001, cambia drásticamente su patrón distributivo y se hace fuertemente redistributiva con tendencia a converger con respecto a las del 151 (Gráfico 2). Ese aumento de la capacidad redistributiva de las transferencias en las del 143 y, por ende, disminución de la progresividad del total de recursos que se produjo con el modelo 1997-2001 está motivado por el incremento notable que se produce en la cuantía de las transferencias recibidas por las mismas en ese modelo derivado de la descentralización de la educación no universitaria23. Por su parte el actual modelo aumenta el efecto reductor de la desigualdad en relación al anterior. En cuarto lugar, un resultado claro del actual modelo es la reducción de la pérdida de desigualdad motivada por la reordenación. En efecto, el actual es el modelo que menos pérdida de desigualdad por reordenación produce y en una cuantía prácticamente de un tercio a la correspondiente al modelo 2002-2008. Esto es debido a que el Fondo de Suficiencia que dota de más recursos a las CC.AA. con menor recursos tributarios per cápita y, por tanto, tiene una gran capacidad de reordenar a las CC.AA., pierde dicha capacidad de reordenación en el modelo actual debido a que ahora se 23 Con el modelo 1997-2001 se produce un aumento de las transferencias en las CC.AA. del 143 del 88,6%, pasando de 2.810,2 mill. de euros contantes de media en 1994-96 a 5.301,4 mill. de euros constantes de media en 1997-2001. 21 determina no sólo en función de la recaudación de las CC.AA. sino también del reparto del Fondo de Garantía, en el que el criterio de reparto, la población ajustada, tiende a ser similar al del montante inicial del año base (F0-1)24. Quinto, se deduce de los Gráficos una pauta evolutiva distinta entre los tres primeros modelos y los tres últimos. Así en la desigualdad inicial por tributos, mientras la evolución es muy estable en los primeros modelos, la misma se rompe en los segundos. En la desigualdad del total de recursos en las CC.AA. del 151 existe una cierta tendencia a la disminución hasta el modelo 1994-96 que se transforma en creciente a partir de 1997-2001. En las del 143 se produce una tendencia descendente a partir de 1997-2001 (Gráfico 1). Lo mismo ocurre con el impacto redistributivo (Gráfico 2). En las del 151 se mantiene una tendencia creciente en los tres primeros modelos que se transforma en decreciente a partir 1997-2001. En las del 143, la tendencia inicialmente decreciente se torna bruscamente más inestable en los tres últimos modelos. Asimismo ocurre con la regresividad de los tributos (Gráfico 3): de una evolución muy estable en los primeros modelos, la evolución se torna muy errática, sobre todo en las del 151. En definitiva, en el período considerado es muy significativo el cambio en su pauta a partir 1997-2001, más estable en los primeros modelos y más errático en los tres últimos modelos y con cambios de tendencia entre unos y otros. En todo caso se observa que el sistema de transferencias ha tenido un fuerte impacto de reducción de la desigualdad, mayor en las del 151, aunque con una clara convergencia entre los dos grupos de CC.AA. en los últimos modelos. También un efecto considerable de transformar la regresividad de los impuestos en progresividad del total de recursos siendo ésta última mayor en las del 143, pero con tendencia clara a la reducción. Bibliografía: Bassols, M., Bosch, N., Vilalta, M. (2010): El modelo de financiación autonómica de 2009: descripción y valoración, Generalitat de Catalunya. Bird, R. y Tarasov A.V. (2002): “Closing the gap: fiscal imbalances and intergovernmental transfers in developed federations”, Working Paper 02-02, Andrew Young School of policy studies, Georgia State University. 24 En efecto, en el modelo 2002-2008 el Fondo de Suficiencia en el año base se determina así: FS0= F0-1- ( TCN0+ TIRN0+ IVA0+ IE0), es decir, tiende a contrarrestar un reparto tributario en proporción básicamente al PIB por uno más cercano al de la medición de las necesidades de gasto en función a la población (tal como se reparte F0-1). Por su parte, en el modelo actual, la fórmula pasa a ser FS0= F0-1- ( TCN0+ TIRN0+ IVA0+ IE0+FG0), es decir, se añade el término FG0, que, como se ha explicado, se reparte en función a la población ajustada, criterio más acorde con el de F0-1 22 Brodjonegoro, B. y Martínez-Vázquez, J. (2002): “An analysis of Indonesia´s transfer system: recent perfomance and future prospects” Working Paper 02-13, Andrew Young School of policy studies, Georgia State University. De la Fuente, A. (2009a): “El nuevo acuerdo de financiación regional: un análisis de urgencia”, Instituto de Análisis Económico, CSIC. De la Fuente, A. (2009b): “El nuevo acuerdo de financiación regional: un análisis de urgencia: Adenda”, Instituto de Análisis Económico, CSIC. De la Fuente, A. (2009c): “Sobre la puesta en marcha del nuevo sistema de financiación regional: proyecciones para 2009 y algunas reflexiones”, Instituto de Análisis Económico, CSIC. De la Fuente, A. y Gundín, M. (2008): La financiación regional en España y en cuatro países federales, Fundación Caixa Galicia, CEIP. Hierro, L.A. (1996): Economía y Hacienda de las Administraciones Subcentrales, Sevilla, Sevilla Siglo XXI, S.A. Hierro, L.A., Atienza, P. y Patiño D. (2010): “El efecto redistributivo de las transferencias en la financiación regional”, Revista de Economía Aplicada, Vol. 18, nº 53, pp.99-130. Hierro, L. A., Atienza, P. y Gómez-Álvarez, R. 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