Relevancia y apoyo público de la Investigación en Nanotecnología en México

Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 195 • Resumen: Se realiza un análisis de las políticas públicas en materia de nanotecnología en México y según indicadores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La OCDE realizó una encuesta piloto a 24 países miembro en 2008 para comparar políticas públicas en nanotecnología. En este artículo aplicamos el mismo cuestionario y buscamos responderlo en función del caso mexicano. Además, agregamos la información sobre empresas, derivada de la encuesta del Instituto Nacional de Estadística y Geografía sobre nanotecnologías, que también es un instrumento inducido por OCDE para ser realizado en sus países miembro. El resultado muestra la importancia y distribución de la actividad de la investigación en nanotechnología en el interior de México y en relación a sus países vecinos. En la discusión se trata la situación contradictoria de una relativa amplia cantidad de empresas que trabajan con nanotecnología en México en un marco de débiles políticas públicas de apoyo. Palabras clave: nanociencias, nanotecnologías, México, Investigación y Desarollo, Ciencia y Tecnología, política pública, política científica Abstract: This article presents an analysis of public policies regarding nanotechnology in Mexico according to indicators of the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD). The OECD conducted a pilot survey of 24 member countries in 2008 to compare public policies in nanotechnology. In this study, we use the same OECD questionnaire to assess the Mexican experience. In addition, we present information on companies engaged in nanotechnology using data from a survey of the National Institute of Statistics and Geography. The latter survey also was developed by the OECD for its member countries. The results show the importance and distribution of research activity in nanotechnology inside Mexico and in relation to its neighbors. The discussion also deals with the contradictory situation of the Mexican nanotechnology sector, which comprises a relatively high number of companies involved with nanotechnology in the context of a weak framework of public policy support. Keywords: Nanosciences, Nanotechnologies, Mexico, Research and Development, Science and Technology, public policy, scientific policy RELEVANCIA Y APOYO PÚBLICO DE LA INVESTIGACION EN NANOTECNOLOGÍA EN MEXICO RELEVANCE AND PUBLIC SUPPORT OF NANOTECHNOLOGY RESEARCH IN MEXICO Guillermo Foladori: Universidad Autónoma de Zacatecas. [email protected] Edgar Arteaga Figueroa: [email protected] Edgar Záyago Lau: Centro de Investigación y de Estudios Avanzados (CINVESTAV) [email protected] Liliana Villa. [email protected] Richard Appelbaum: Universidad de California en Santa Barbara. [email protected] Eduardo Robles-Belmont: Universidad Nacional Autónoma de México. [email protected] Rachel Parker Universidad de Toronto. [email protected] Recibido: 18/12/2015 Aceptado: 20/02/2016 • Anduli • Nº 14 - 2015 • 195-222• ISSN 16960270 • Nº DOI: http://dx.doi.org/10.12795/anduli.2015.i14.11 • Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 196 • 1. Introducción: objetivo y metodología Se realizó un análisis de las políticas públicas en materia de nanotecnología en México, y según indicadores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La OCDE aplicó una encuesta piloto a 24 países miembro en 2008 para comparar sus políticas públicas en nanotecnología. Además, orienta que los países miembro levanten encuestas sobre empresas de nanotecnología, lo cual México hizo por primera vez en 2011-12. En este artículo aplicamos el mismo cuestionario y buscamos responderlo en función del caso mexicano, y analizamos los resultados de la encuesta a empresas. El objetivo es ver hasta qué punto las políticas de nanotecnología seguidas por otros países de la OCDE también se aplican en México. Llegamos a dos principales conclusiones. Por un lado, México está rezagado en materia de políticas públicas y apoyo financiero a las nanotecnologías, en relación a la mayoría de los países encuestados; no obstante, la cantidad de empresas que incorporan nanotecnologías es significativa. Por otro lado, a pesar de no haber en México ningún plan de desarrollo en el área la participación de México en la OCDE, en el Comité Técnico de la ISO sobre nanotecnologías, y en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte está conduciendo a México por el camino de la regulación de las nanotecnologías a partir de estándares privados internacionales. En cuanto a la metodología, se tomó como base el cuestionario realizado en 2008 por el Working Party on Nanotechnology de la OCDE (WPN, 2009). Se trata de una encuesta realizada a 24 países (21 miembros y 3 observadores) para supervisar el desarrollo de sus políticas de CTI (Ciencia, Tecnología e Innovación) referentes a nanotecnología. Se buscó responder a este cuestionario para el caso mexicano, a fin de analizar la importancia e instrumentos que utiliza el gobierno mexicano para promover el desarrollo de las nanotecnologías. Además, se utilizó la Encuesta sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico y Módulo sobre Actividades de Biotecnología y Nanotecnología (ESIDET) realizada en México por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, de acuerdo con la metodología descrita en el Manual Frascati de la OCDE (INEGI, 2014). En esta encuesta se registra el número de empresas dedicadas a actividades de I+D (Investigación y Desarrollo) nanotecnológico, así como el gasto destinado a estas actividades por parte de dichas empresas. El análisis de estas dos encuestas y de la política de CTI referente a nanotecnología permite comparar a México dentro del contexto internacional de los países de la OCDE. La OCDE y el fomento al conocimiento La OCDE cuenta con 34 países miembro, donde México, Chile y Turquía son considerados países emergentes. La OCDE trabaja con e incluye información estadística de otros países que no son miembro, pero que son considerados como emergentes como Brasil, China e India, y economías en desarrollo de las regiones de África, Asia, Latinoamérica y el Caribe (OECD, s/f-d). La OCDE es financiada por sus países miembro. Las contribuciones nacionales se basan en una fórmula que tiene en cuenta el tamaño de la economía de cada país miembro. El mayor contribuyente es Estados Unidos, que proporciona casi el 22% del presupuesto, seguido por Japón. A diferencia del Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, la OCDE no otorga subvenciones ni realiza préstamos (OECD, s/f-a). Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 197 • El 18 de mayo de 1994, México se convirtió en el país miembro número 25 de la OCDE (OECD, s/f-c). Según esta organización, algunos de los beneficios específicos del ingreso de México a la OCDE son: la posibilidad de comparar las políticas públicas con la experiencia de las mejores prácticas en el ámbito internacional, el fortalecimiento de la administración pública, y el que distintos sectores del país puedan hacer uso de análisis de información relevante. En su conjunto, la OCDE habría hecho un buen trabajo al contribuir a un mejor entendimiento de algunos asuntos de políticas públicas en México (OECD, s/f-c). La OCDE utiliza información sobre una amplia gama de temas para ayudar a los gobiernos a fomentar la prosperidad y la lucha contra la pobreza a través del crecimiento económico y la estabilidad financiera. Entre las políticas que deben fortalecerse para lograr un crecimiento integral la OCDE incluye a CTI. Dado que los países difieren en sus características estructurales, como el grado de industrialización, el tamaño del mercado interior, la estructura de las exportaciones (productos básicos frente a los productos manufacturados, contenidos tecnológicos, etc.), la edad media de la población (Población Económicamente Activa en relación a población total), el nivel de educación, el tamaño del país y la dotación de recursos, tales características pueden condicionar sus capacidades de I+D y sus políticas de CTI (Dutrénit & Puchet, s/f). La filosofía de innovación de la OCDE se basa en: capacitar a las personas para innovar; dar rienda suelta a las innovaciones, crear y aplicar conocimientos, aplicar la innovación para hacer frente a los desafíos globales y sociales, y mejorar la gobernanza y la medición de las políticas de innovación (OECD, 2010c). La innovación es un aspecto clave en la filosofía de la OCDE, basado en que el análisis del desarrollo económico, de al menos las últimas dos décadas, muestra que los países desarrollados han reorientado sus actividades hacia los servicios y aquellas actividades del sector manufacturero que están impulsadas por alta tecnología, y donde el conocimiento y la innovación juegan un papel clave. Siguiendo otras instituciones internacionales como el Banco Mundial y la Unesco, la OCDE llama a estas economías más avanzadas de “economías basadas en el conocimiento” (OECD, s/f-g).1 La nanotecnología, un sector de alta tecnología Aunque existen diversos criterios para definir, mediante indicadores, qué son sectores de alta tecnología, se tiende a identificarlos con una parte destacada de inversión en conocimiento. Según la Comisión Europea, por ejemplo, los sectores de alta tecnología pueden ser definidos según tres enfoques: • el enfoque sectorial, que identifica a las industrias o servicios intensivos en conocimiento, medido en porcentaje de empleos o ingresos con alto contenido de conocimiento en el valor total; • el enfoque del producto, donde distingue comercio de productos de alta tecnología, según la participación de I+D dentro del valor total de ventas; • o, el enfoque de patente, que identifica a las varias sub-clase de patentes referidas a alta tecnología, y donde en algunos casos se cruza información para 1 “OECD economies are increasingly knowledge-based, with a shift of economic activity to services, and to high-tech and innovative activities … While manufacturing has declined in importance, its high-tech segment is very dynamic …” (OECD, s/f-g, p.3). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 198 • agrupar patentes por temas específicos, como en el caso de la biotecnología (Eurostat, s/f). El criterio de los Estados Unidos es semejante. El NAICS (North American Industry Classification System) clasifica según el contenido intensivo en I+D en el empleo (Hecker, 2005). Aunque los criterios e indicadores están siempre en revisión, el espíritu de la clasificación se mantiene: identificar las empresas y/o sectores innovadores y con tecnología de punta. De manera que existe una estrecha conexión entre el concepto de alta tecnología y el de innovación, y, por defecto, competitividad y desarrollo (Eurostat, s/f; NSF, 1988).2 El Banco Mundial tiene un ranking de países acorde al porcentaje de alta tecnología que contienen sus productos de exportación (e.g. computadoras, farmacéuticos, instrumentos industriales, maquinaria industrial y productos aeroespaciales). En el 2004, por ejemplo, 34% de las exportaciones de Irlanda fueron productos de alta tecnología, 33% de Corea del Sur, 32% en los Estados Unidos, y México 21%3 (World Bank, 2013). Cuando se analiza un país en particular estos indicadores de alta tecnología pueden resultar engañosos.4 Países que arman partes de productos finales de alta tecnología, como es el caso de México con los electrónicos, aparecen como desarrollados, cuando buena parte del valor correspondiente a la I+D puede haber sido realizado fuera del país, y en casa sólo el ensamblado o maquila. Si la maquinaria, aunque sofisticada, fuese también importada, tal país en cuestión no tendría mérito en I+D, a pesar de las industrias maquiladoras ser clasificadas como de alta tecnología. Así por ejemplo, en 2008, Singapur y Corea del Sur ocupaban el sexto y séptimo lugar en el ranking de países de alta tecnología, pero su éxito se debía al movimiento de productos y partes (Eurostat, s/f); y lo mismo se aplica para México con su industria maquiladora.5 Las nanotecnologías implican la comprensión y control de la materia en la nano escala para desarrollar aplicaciones novedosas (National Nanotechnology Initiative, s/f). Un nanómetro es la mil millonésima parte de un metro, lo cual es invisible al ojo humano. El virus de VIH puede medir alrededor de 100 nanómetros y un cabello humano puede tener 80 mil nanómetros de diámetro; mientras que un nanotubo de carbono creado por el ser humano mide tan sólo 1 nanómetro de diámetro. Lo novedoso de las nanotecnologías radica en las singulares propiedades físico-químicas que la materia manifiesta en este tamaño respecto a los mismos materiales en escala mayor. De hecho, todos los elementos químicos cuando trabajados en nanoescala desarrollan funciones físico químicas diferentes. La reactividad química se incrementa por poseer una superficie externa relativa a su tamaño total mayor, 2 “Creating, exploiting and commercialising new technologies has become essential in the global race for competitiveness. High-technology or ‘high-tech’ sectors are key drivers of economic growth, productivity and social protection, and are generally a source of high value added and well-paid employment” (Eurostat, s/f). 3 En el caso de México, el peso de la producción en maquila y el fuerte comercio intra-firma entre compañías estadounidenses sugiere un análisis precavido (Delgado Wise & Invernizzi, 2002). La encuesta ESIDET, que se analizará más adelante, excluye a las empresas maquiladoras de exportación. 4 “… high-tech investment criterion is not an unequivocal measure of whether an industry should be classified as high tech” (Hecker, 2005, p. 71). 5 Otra dificultad en relacionar alta tecnología con desarrollo está en que los indicadores incluyen toda la industria militar, lo cual difícilmente puede identificarse con desarrollo, como es el caso de Israel y USA en gran medida. Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 199 • y propiedades eléctricas, magnéticas, ópticas, de resistencia y otras pueden variar significativamente. El desarrollo de la las nanotecnologías tomó vigor en el umbral del siglo XXI, pese a que la humanidad las ha aplicado desde tiempos antiguos. Distintos colores de los vitrales de la Edad Media se obtenían a partir de la aplicación de nanopartículas en la composición del vidrio. Pero no ha sido posible medir y utilizar las nanotecnologías de manera estandarizada hasta después del avance de los microscopios electrónicos y de tunelación de finales de los años ochenta del siglo XX. Por ello las nanotecnologías son la revolución tecnológica del siglo XXI, y los productos comercializados irrumpen a mediados de la primera década de este siglo. Muchos países han adoptado estas tecnologías en sus políticas de investigación científica, al igual que empresas en sus plataformas manufactureras. Según el informe de la consultora BCC research, (2014) el mercado mundial de productos nanotecnológicos fue valuado en casi 23 mil millones de dólares en 2013, aumentando a 26 mil millones en 2014,6 pero en su mayoría estos productos son nano-materia prima que se incorpora a procesos de producción posteriores. El valor de los productos que incorporan nanotecnología y están en el mercado es difícil de estimar, algunas consultoras sugieren más de 1 500 billones (RNCOS, 2010). Las políticas: formación y redes para la competitividad En términos de política, el problema consiste en seleccionar y aplicar las prioridades y políticas adecuadas. Estas no sólo abarcan los temas y sectores clave en cada caso, sino también la formación calificada de personal, la creación de redes de investigación, las agencias que van a impulsar el proceso, las modalidades y montos de financiamiento y su aplicación, y los planes y plazos (Drilhon, 1991; Gassler et al., 2004). Las políticas de innovación de la OCDE buscan fomentar la competitividad mediante la construcción de un sistema de innovación centrado en las empresas, a partir de incrementar el apoyo público a la innovación (financiero y de otro tipo), lo que daría paso a la inversión privada (OECD, 2009). Para orientar tales políticas de CTI los gobiernos deben realizar considerables inversiones. Los países desarrollados invierten entre el 2 y el 3 por ciento de su Producto Interno Bruto en I+D (World Bank, 2012), pero este no es el caso de la mayoría de los países en desarrollo, y tampoco de México.7 Las nanotecnologías son consideradas un sector de alta tecnología según las principales instituciones internacionales y, por lo tanto, prioritarias para los planes de CTI de los países, junto con las biotecnologías y las tecnologías de la información y comunicaciones (ICM, s/f; Macilwain, 1998; OEST, 2004). El apoyo mediante financiamiento y políticas públicas a estos sectores ilustra, según la OCDE, el impulso para el desarrollo en general y de la competitividad en particular. 6 A efectos comparativos, América Latina y el Caribe exportaron bienes por cerca de mil millones de dólares en 2014. 7 Para 2012 la inversión en I+D como porcentaje del PIB fue, por ejemplo, Israel 3,93; Finlandia 3,55; Alemania 2,92; USA 2,79; Francia 2,26; Canadá 1,73; UK 1,72 (World Bank, 2012). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 200 • 2. Las nanotecnologías en México a la luz de los criterios de política pública de CTI de la OCDE México ingresa a la OCDE en 1994. Años después, una evaluación del sistema científico-tecnológico recomienda varias acciones para crear una industria tecnológicamente competitiva en México, entre ellas: la creación de una institución que controle toda la CTI, la elaboración de una política en CTI vinculada a las demandas de la empresa, la búsqueda de financiamiento externo y la reestructuración del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) (OECD, 1994). Para acomodar la política de CTI a las recomendaciones de la OCDE México solicitó 700 millones de dólares al Banco Mundial en 1997, para financiar la investigación científica y tecnológica, vincular la universidad con la empresa, reestructurar los centros públicos de investigación y mejorar la tecnología del sector privado (World Bank, 1998). En México el gasto destinado a actividades de I+D es bajo. Para el 2012 ocupa el penúltimo lugar del conjunto de países de la OCDE (0,43% del PIB), únicamente por encima de Chile (0,41% del PIB) (OECD, 2014). Mientras en la mayoría de los países de la OCDE el gasto para I+D ronda el 2% del PIB (OECD, 2010a), en México ha sido inferior al 0,5% en los últimos 15 años (Gráfico 1). A pesar de haber establecido en 2001 el objetivo de invertir el 1% del PIB en I+D para el 2006 por recomendación de la OCDE, nunca se invirtió dicho porcentaje (OECD, 2009) –el nivel más alto fue en 2010 con 0,45%. Para revertir esta situación la OCDE recomienda a México realizar esfuerzos presupuestarios para apoyar la inversión en I+D, introduciendo reformas orientadas a garantizar una mayor eficiencia del gasto; por ejemplo mediante una mayor dependencia de apoyos directos en lugar de incentivos fiscales, la simplificación y reestructuración de los sistemas de ayuda directa, y la ampliación de los programas con el fin de mejorar las sinergias entre la ID pública y privada en áreas prioritarias como salud, energía, gestión del agua y suministro de alimentos (OECD, 2010a). Sin embargo, esta orientación de la OCDE no ha sido atendida por los gobiernos de México. La gráfica 1 muestra la evolución de la inversión en I+D en la primera década del siglo.8 Gráfico 1. Gasto nacional bruto en I+D como porcentaje del PIB –MéxicoFuente: Elaboración propia en base a OECD.StatExtracts (OECD, s/f-e) 8 El presupuesto asignado para 2015 al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), que es el órgano rector en la materia en México, era un 4.9% superior en términos reales respecto a lo autorizado el año previo (2014), según la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 2013); pero la caída del precio del petróleo ha llevado a reajustar las expectativas hacia abajo y ya no se esperan incrementos en el rubro. Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 201 • Creación del grupo de trabajo de Nanomateriales en la OCDE 2006 En la OCDE hay alrededor de 250 comités, grupos de trabajo y grupos de expertos. En política económica; medio ambiente; desarrollo; gobernanza pública y desarrollo territorial; comercio y agricultura; asuntos financieros y empresariales; política tributaria y administración; ciencia, tecnología e industria; empleo y cuestiones sociales; educación; transporte, y energía (OECD, 2012b). Dentro del área de ciencia, tecnología e industria, el 14 de septiembre de 2006, la OCDE creó el Grupo de Trabajo en Nanomateriales Manufacturados (Working Party on Manufactured Nanomaterials -WPMN) subsidiario del Comité de Química. El objetivo de este Grupo de Trabajo es promover la cooperación internacional en salud humana y aspectos de seguridad ambiental de los nanomateriales manufacturados entre los países miembro y algunas otras economías (de acuerdo con la política de divulgación del Comité de Productos Químicos) (OECD, 2012b). Un año más tarde, el 26 de marzo de 2007, la OCDE creó el Grupo de Trabajo sobre Nanotecnología (Working Party on Nanotechnology -WPN) subsidiario del Comité de Política Científica y Tecnológica (Committee on Scientific and Technological Policy) de la OCDE. El objetivo de este grupo es informar sobre las novedades en las políticas de CTI en relación al desarrollo responsable de la nanotecnología. (WPN, 2009). El WPN se encarga, además, de elaborar e implementar programas de trabajo que tienen por objetivo promover una cooperación internacional que facilite la investigación, el desarrollo y la comercialización responsable de la nanotecnología en los países miembro y algunas otras economías. (OECD, 2012b). El WPN interactúa con otros grupos, como el WPMN que analiza los potenciales riesgos de las nanopartículas y resulta de gran importancia para efectos regulatorios (OECD, s/f-f). El WPN realizó, en 2008, una encuesta a 24 países (21 miembros y 3 observadores) para supervisar el desarrollo de sus políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación referentes a nanotecnología (WPN, 2009).9 La encuesta estuvo centrada en los siguientes temas específicos para nanotecnología (Cuadro 1): Cuadro 1 Temas sobre nanotecnología de la encuesta OCDE 2008 1 Plan nacional 2 Participación social en la política 3 Relación entre sector privado y público 4 Riesgo a la salud y el medio ambiente 5 Cooperación internacional 6 Participación en foros internacionales 7 Regulación 8 Financiamiento directo 9Calificación del trabajo 10 Apoyo a la empresa privada 11 Propiedad intelectual Fuente: elaboración propia. 9 Los países encuestados fueron: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Holanda, Hungría, Irlanda, Israel, Japón, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rusia, Sudáfrica, Suecia y Suiza. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 202 • 3. Resultados de la encuesta de Nanotecnología 2008 A continuación analizaremos los temas anteriores en el orden señalado en el cuadro y aplicándolos al caso mexicano. 3.1. Plan Nacional El primer tema de interés de la encuesta de la OCDE se refiere a si el país cuenta con una iniciativa, programa nacional o estrategia para el desarrollo de las nanotecnologías. La OCDE considera que un programa nacional que dé lineamientos de largo plazo, apoyo financiero y prioridades de CTI es clave para que un sector se desarrolle de manera sostenida. Del total de 24 países encuestados 17 cuentan con un plan o estrategia nacional, pero 7 no lo tienen, a pesar que dentro de éstos hay algunos que tienen importante I+D en el área. Entre los países con plan nacional están los Estados Unidos, que pusieron en marcha su Iniciativa Nacional de Nanotecnología en el 2001, con un presupuesto de 464 millones de dólares (NNI, s/f-b). Alemania, que ha monitoreado el desarrollo de la nanotecnología desde 1998 mediante el Ministerio General de Educación e Investigación (Bundesministerium für Bildungund Forschung (BMBF)), promoviendo redes regionales y nacionales de competencia para la nanotecnología (Federal Ministry of Education and Research, s/f). Corea del Sur, que aprobó su Iniciativa Nacional de Nanotecnología en 2001, bajo la dirección del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CNCT), y en 2002 aprobó una Ley de Promoción del Desarrollo de la Nanotecnología y tiene planes de desarrollo a 10 años (StatNano, s/f). Pero, no sólo países altamente desarrollados elaboraron un plan nacional. Sudáfrica creó la Iniciativa de Nanotecnología Sudafricana (South African Nanotechnology Initiative) en mayo de 2002, orientada a la resolución de problemas sociales en el país (DS&T, s/f); y Brasil elaboró la primera estrategia nacional para nanotecnología en América Latina en 2005, con el Programa Nacional de Nanotecnología (PNN) dependiente del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), aunque ya venía financiando redes de nanotecnología desde el 2001 (MCTI, 2012). Bélgica, Canadá, Dinamarca, Hungría, Polonia, Suecia y Suiza no contaban, hasta el 2008, con una estrategia, iniciativa nacional, o reglamentación propia para la nanotecnología, pero eso no impidió que en todos ellos exista un importante desarrollo en la materia (WPN, 2009). Esto, de por sí, muestra que no son imprescindibles proyectos nacionales para el desarrollo de las nanotecnologías, siendo que lo importante es la articulación de las diferentes políticas, antes que cada una de ellas por separado. México no cuenta con una estrategia nacional de desarrollo de las nanotecnologías, a pesar de haber sido considerada la necesidad de su elaboración desde el 2001. Al igual que la mayoría de los países de América Latina México colocó en sus planes de CTI a las nanotecnologías como área prioritaria de desarrollo (Foladori & Invernizzi, 2013). El cuadro 2 muestra la referencia a las nanotecnologías en los planes de México. Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 203 • Cuadro 2. Nanotecnología en los planes de CTI de México Plan Mención a nanotecnología Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001-2006 El Programa Especial considera a las nanotecnologías como área prioritaria de desarrollo en el ámbito de los materiales avanzados. “se consideran áreas estratégicas del conocimiento: - la información y las comunicaciones - la biotecnología - los materiales - el diseño y los procesos de manufactura - la infraestructura y el desarrollo urbano y rural, incluyendo sus aspectos sociales y económicos” (CONACYT, 2002, p. 49). Hace especial énfasis en el potencial para el desarrollo del sector energético y en relación con el Instituto Mexicano del Petróleo. “Principales líneas de investigación [del Instituto Mexicano del Petróleo] ….. Nanotecnología y sus aplicaciones” (CONACYT, 2002, p. 12). Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001-2006 Tomo II En este tomo II del Programa Especial de Ciencia y Tecnología se consideran a las nanotecnologías como un área estratégica de materiales avanzados. Allí se anotan las áreas que serían de interés para su desarrollo (catálisis, polímeros, materiales nanoestructurados, películas delgadas, semiconductores, metalurgia, biomateriales, materiales ópticos, cerámicos avanzados y simulación y modulación de materiales y procesos) y se hace na breve reseña de qué centros de investigación, con qué equipo humano y material cuenta cada uno de ellos y cuáles son las potenciales interacciones con la industria. “se recomienda la formación de un comité científico ad hoc, para promover e instrumentar el Programa Nacional de Nanociencias con las características mencionadas en este documento, así como apoyar decididamente la red nacional de nanotecnología y otros esfuerzos actuales en esta dirección” (CONACYT, 2001, p. 203) También se señala la necesidad de elaborar un Programa Nacional de Nanotecnología “Programa Nacional del área Materiales Avanzados. ….. Otro elemento importante de promoción del tema es la reciente creación del Programa Nacional de Nanotecnología, que intenta conjuntar los esfuerzos de las diferentes instituciones nacionales trabajando en el tema”. [nunca se creó] (CONACYT, 2001, p. 192). Y una red de investigadores, “Cabe mencionar que el CONACYT está creando una Red de Nanociencias, considerando la atención a demandas específicas de las empresas” (CONACYT, 2001, p. 192). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 210 • “Para promover la comercialización de los derechos de propiedad intelectual e industrial de los centros, los órganos de gobierno aprobarán los lineamientos que permitan otorgar al personal académico que los haya generado hasta el 70% de las regalías que se generen” (Congreso de la Unión, 2014 Cap IX, Art 51). 4. Riesgos y regulación en nanotecnología Uno de los principales temas de discusión internacional en materia de nanotecnología es su regulación. Existen varias razones por las cuales la regulación de las nanotecnologías resulta de gran urgencia; pero son tres las prioritarias. a) La primera es que varias nanopartículas han resultado ser tóxicas en análisis de laboratorio, lo que sugiere que pueden serlas para diversos organismos vivos, inclusive humanos (Kulinowski, 2009; Maynard et al., 2006; Oberdörster, Oberdörster, & Oberdörster, 2005). b) La segunda razón es que los tratados comerciales requieren una cierta homogeneización de criterios y reglamentaciones para no entorpecer el flujo de mercancías. Como actualmente se está negociando un tratado de libre comercio entre los Estados Unidos y Europa, lo cual abarcaría el 60% del comercio mundial, la reglamentación de las nanotecnologías forma parte de la agenda de dicho tratado y, por extensión, el tema estará en otros tratados con los cuales dichas regiones comercialicen, o sea, prácticamente el resto del mundo (EP Think Tank, 2014).17 c) La tercera razón es que los productos con nanotecnología están rápidamente entrando al mercado en los más variados sectores y prácticamente sin regulación, lo cual presiona para encarar rápidamente el asunto (TAENK, n.d.; WWICS, 2015). Desde hace 40 años la OCDE juega un papel importante en la regulación de productos químicos a través de su Programa de Seguridad Ambiental y Salud. Con ello busca fomentar las buenas prácticas de laboratorio en el desarrollo de químicos, incluyendo a los nanomateriales (CIEL et al., 2015). Como los nanomateriales se empezaron a utilizar en aplicaciones comerciales desde mediados de la primera década del siglo XXI, la OCDE puso en marcha un programa de trabajo en 2006, para garantizar investigación científica de alta calidad y basada en criterios internacionalmente armonizados, que enfoque el peligro, la exposición y la evaluación de riesgos de los nanomateriales manufacturados (OECD, 2012c).18 Este programa pone en común conocimientos y financia pruebas de seguridad de los materiales manufacturados. 17 Las reglamentaciones también son usadas para limitar la competencia extranjera y aumentar la competitividad del propio país (Véase, por ejemplo, GAO, 2014; Karlaganis & Liechti, 2013). De allí que los tratados de libre comercio presionen para homogeneizar las normativas entre los países asociados. 18 El Programa de Fomento para la Prueba de Nanomateriales Manufacturados de la OCDE busca probar una selección de 13 nanomateriales representativos: 1) Fulerenos; 2) Nanotubos de carbono de una pared; 3) Nanotubos de carbono de paredes múltiples; 4) Nanopartículas de plata; 5) Nanopartículas de hierro; 6) Nanopartículas de dióxido de titanio; 7) Nanopartículas de dióxido de aluminio; 8) Nanopartículas de dióxido de cerio; 9) Nanopartículas de óxido de zinc; 10) Nanopartículas de silicón; 11) Dendrímeros; 12) Nanoarcillas, y; 13) Nanopartículas de oro. Los criterios de valoración incluyen: estudio de propiedades físico-químicas, degradación ambiental y acumulación, toxicidad ambiental y toxicidad para los mamíferos (OECD, 2012c). Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 211 • 4.1. Implicaciones de la definición de nanotecnología Uno de los puntos de partida, tanto de los análisis como de la reglamentación de las nanotecnologías, es la inexistencia de un criterio común para definir a las nanotecnologías y los nanomateriales. Un documento realizado por el Grupo de Trabajo de la OCDE en 2009 reseña una serie de definiciones de nanotecnología de instituciones de países a la vanguardia de la investigación en el tema y de instituciones internacionales. Incluye a National Nanotechnology Initiative de los Estados Unidos, al 7th Framework Programme de la Unión Europea, a la ISO TC229, al 2do. Plan Básico de CyT de Japón, y a la Estrategia del Reino Unido para la Nanotecnología (WPN, 2009). Las diferencias entre las definiciones complican el trabajo colectivo y la reglamentación. Las diferencias van desde el tamaño (menos de 100 nm, alrededor de 100, o sin tamaño específico), pasando por si presentan función novedosa, si se incluye el estudio de riesgos, etc. Las diferencias son una barrera para la comparación de estudios internacionales, para la homogeneización comercial, para las políticas de riesgo y para la legislación en general. La OCDE, por su parte, considera a los nanomateriales manufacturados como productos químicos en la nanoescala (1-100 nm), que pueden ser: • materiales con propiedades novedosas desarrolladas a partir de materiales “antiguos” (negro de carbono, productos de caucho y plásticos); • nuevos materiales (fulerenos; terapias moleculares); • materiales existentes (TiO2; foto-degradación de contaminantes) (OECD, 2012c). La discusión en torno al tamaño es sólo uno de los problemas, otro de gran importancia es la proporción de nanopartículas en la matriz. La legislación Europea –actualmente en revisiónhabla de 50%, pero diversos grupos reclaman que debe bajarse al 1%. Otras dificultades tienen que ver considerar a los nanomateriales de igual forma que los elementos en tamaño mayor, como lo hace la reglamentación en Estados Unidos y la Unión Europea, siendo que se reconoce que los nanomateriales manifiestan propiedades novedosas. Estas y otras dificultades en la reglamentación generan incertidumbre para productores y comercializadores, y es campo fértil para los litigios y superposición de patentes (Monica, Lewis, & Monica, 2006). Además, la OCDE coordina sus trabajos con la International Standards Organisation (ISO), especialmente en el contexto de evaluación y métodos de prueba de las propiedades físico-químicas de los nanomateriales (OECD, 2010b). Aunque voluntarios, estos métodos de validación tienden a integrarse a los procesos de regulación y de evaluación de riesgo en los países de la OCDE (Bell & Marrapese, 2011). México ha venido participando en el comité de la ISO de nanotecnología, y ha utilizado las definiciones de la ISO para emitir las normas mexicanas. En 2007 se crea el Comité Técnico Nacional de Normalización en Nanotecnologías (CTNNN), para la regulación de las nanotecnologías en el país. Esta iniciativa es dirigida por el Centro Nacional de Metrología (CENAM) de la Secretaría de Economía, tomando las recomendaciones de la OCDE y la ISO (Anzaldo, 2014). En 2013 el CTNNN se constituye bajo la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y crea sus reglas de operación, con facultades para crear normas mexicanas para las nanotecnologías y participar activamente en los trabajos del comité ISO TC 229. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 212 • En octubre de 2014 la Secretaría de Economía, la Subsecretaría de Competitividad y Normatividad y la Dirección General de Normas emitieron la declaratoria de vigencia de las normas mexicanas NMX-R-10867-SCFI-2014, para la Caracterización de nanotubos de carbono de una capa mediante espectroscopia de fotoluminiscencia en el infrarrojo cercano; la norma NMX-R-10929-SCFI-2014, para la caracterización de muestras de nanotubos de carbono de múltiples capas; la NMXR-27687-SCFI-2014, que plantea una terminología y definiciones para nano-objetos-Nanopartícula, nanofibra y nanoplaca; la norma NMX-R-80004-1-SCFI-2014, denominada Nanotecnologías; Vocabulario-Parte 1: Conceptos básicos y finalmente; y la norma NMX-R-80004-3-SCFI-2014, Nanotecnologías-Vocabulario-Parte 3: Nano-objetos de carbono (SEGOB, 2014). Todas estas normas mexicanas homologan las equivalentes de la ISO. Es sabido que este tipo de estándares de instituciones internacionales, a pesar de ser voluntarias, terminan imponiéndose como legislación de los países. La Organización Mundial de Comercio reconoce como estándares internacionales válidos únicamente los de la ISO, lo cual coloca a estos estándares domésticos como cuasi-legales (Bell & Marrapese, 2011; Kica, 2015). La participación de México en el TLCAN ha llevado a la negociación con los Estados Unidos como su principal socio comercial en materia de nanotecnología. Se creó un Consejo de Alto nivel de Cooperación Regulatoria en 2010, dentro de cuyo plan de trabajo se encuentran las nanotecnologías. Como resultado del trabajo de un equipo nombrado específicamente para las nanotecnologías, y coordinado por el CENAM, la Secretaría de Economía emite unos lineamientos voluntarios en diciembre de 2012; semejante, en gran medida, al memorándum preliminar que los Estados Unidos entregaron como guía de trabajo (Anzaldo, 2014; Foladori & Záyago Lau, 2014; GTRN, 2012). Este documento, aunque voluntario, puede pasar a tener peso importante en las decisiones de reglamentación del gobierno mexicano, en particular porque es resultado de un acuerdo de negociación con el Departamento de Comercio –entre otras institucionesdel Gobierno de los Estados Unidos. 4.2. Las nanotecnologías en el mercado. Estudio OCDE 2012 Otra faceta de trabajo de la OCDE respecto de las nanotecnologías es la sistematización de información estadística. Con tal propósito se comienzan a levantar encuestas a empresas que trabajan con nanotecnología, para evaluar la presencia en el mercado y aspectos relacionados con inversión y empleo en el ramo. En 2012 la OCDE realizó una encuesta para determinar el número de empresas con actividades de I+D y producción de nanotecnología. Los resultados aparecen en la página Web de la OCDE en su apartado “Key Nanotechnology Indicators”. En esta encuesta México está en octavo lugar con 188 “empresas nanotecnológicas”, después de Japón y Corea; el ranking lo encabezan los Estados Unidos, Alemania y Francia (OECD, s/f-b). Los datos para México fueron recopilados a partir de una encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (Encuesta sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico y Módulo sobre Actividades de Biotecnología y Nanotecnología –ESIDET-) y en base a una muestra, a partir de Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 213 • la distribución del marco de muestreo para el sector productivo por rama OCDE.19 En el caso del sector productivo, la unidad de observación es la empresa con 20 o más personas ocupadas, dedicada principalmente a actividades industriales, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos o no (INEGI, 2014).20 En referencia a la cantidad de empresas que venden productos con nanocomponentes, y en comparación con los países que cuentan con una estrategia nacional para la nanotecnología, México únicamente está por arriba de Sudáfrica, que tiene 10 empresas nanotecnológicas. Los demás países superan por mucho a México, siendo el más cercano Corea, que tiene más del doble de empresas (468). De los países que no cuentan con estrategia nacional para nanotecnología México es líder en número de empresas, seguido de Suiza. El cuadro 3 compara la situación de México en relación a otros países de la OCDE en cuanto a empresas de nanotecnología. Cuadro 3.Empresas con actividad nanotecnológica según la OCDE 2012 País Empresas Nanotecnológicas Estados Unidos 5,340 Alemania 1,110 Francia 649 Brasil 522 Rusia 486 Corea 468 Japón 197 México 188 Suiza 141 Italia 136 Bélgica 125 Irlanda 79 19 “Para el sector productivo, la unidad de muestreo es la empresa con 20 y más personas ocupadas, y para los sectores de educación superior, privado no lucrativo y gobierno la unidad de muestreo es la institución. El marco de muestreo para el sector productivo está compuesto por las empresas que integran los directorios de resultados definitivos de los Censos Económicos 2009 (CE 2009), sin considerar los sectores de maquiladoras de exportación, educación superior, gobierno e instituciones sin fines de lucro; también se incorporaron las empresas proporcionadas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y aquellas que han sido parte de la misma encuesta en al menos 2 eventos anteriores. Tomándose también en cuenta el listado de 703 empresas proporcionado por el CONACYT que han recibido algún apoyo económico para la realización de IDT (Investigación y Desarrollo Tecnológico)” (INEGI, 2014, p.7). Debe destacarse que no entran en la encuesta de INEGI las maquiladoras destinadas a la exportación de sus productos. 20 Las recomendaciones internacionales emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), vertidas en el Manual de Frascati, hacen referencia a cuatro principales sectores de estudio: sector productivo, gobierno, educación superior e instituciones privadas no lucrativas (…) El sector productivo comprende a las empresas, organismos e instituciones clasificadas en los sectores de: minería, manufacturas, construcción, electricidad, servicios, transportes y comunicaciones cuya actividad principal consiste en la producción mercantil de bienes y servicios (INEGI, 2014, p.3). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 14 - 2015 • 214 • Noruega 68 República Checa 64 Dinamarca 51 Polonia 48 Canadá 42 Portugal 31 Eslovenia 15 Sudáfrica 10 Eslovaquia 5 Fuente: Key Nanotechnology Indicators (OECD, s/f-b) Los indicadores de la OCDE también presentan el financiamiento destinado a actividades de I+D en nanotecnología por parte de dichas empresas. En México se estima que se gastó un total de 122.87 millones de dólares en 2011-2012; inversión que supera la de países como Suiza, Irlanda y la república Checa entre otros (Gráfico 2). Si esta estimación es correcta, resultaría que la inversión privada en I+D en nanotecnología superaría con creces la inversión pública que, como anotamos arriba, podía estar en torno de los 60 millones de dólares entre 2005 y 2010, y también contradiría la idea muy extendida de que en los países de América Latina la empresa privada no invierte en I+D. Gráfico 2. Gastos en I y D nanotecnológica en el sector empresarial (millones de dólares) Fuente: Key Nanotechnology Indicators (OECD, s/f-b) Si consideramos que en México el porcentaje de inversión en CTI (0,4% del PIB aproximadamente) está muy por debajo del de muchos otros países, como la mayoría de los europeos del gráfico anterior e inclusive de Sudáfrica, resulta que lo apor- Artículos • Rosalba Mancinas-Chávez, Elizabeth Galán Linares • 215 • tado para las nanotecnologías no es despreciable en el caso mexicano, así como no lo es la cantidad de empresas en el ramo. 5. Conclusiones México es país miembro de la OCDE, y este organismo ha monitoreado y sugerido cambios en la política de Ciencia y Tecnología. Sin embargo, el gasto en I+D no ha superado el 0.5% del PIB, a pesar de las promesas de alcanzar el 1%. En nanotecnología, un área de rápido crecimiento mundial y relacionado con tecnologías de punta, las promesas gubernamentales de crear un programa nacional de promoción tampoco se han cumplido. Otro de los aspectos reclamados por la OCDE son mecanismos de participación social en las políticas de Ciencia y Tecnología. Aunque existen algunos mecanismos institucionalizados para ello, nada se ha hecho en relación a las nanotecnologías, dejando así temas de preocupación claramente social, como los potenciales riesgos de las nanopartículas manufacturadas sin cobertura. La participación mexicana en los foros internacionales de discusión sobre el tema, como el SAICM, no ha tenido seguimiento por las secretarías correspondientes del gobierno. Lo anterior no significa que el gobierno mexicano no haya apoyado con algunos fondos el desarrollo de las nanotecnologías. Ha creado laboratorios nacionales multiusuarios y financiado una red de investigación sobre el tema. La empresa privada, por su parte, produce y comercializa productos de las nanotecnologías en el mercado mexicano y también exporta. Según encuestas encomendadas por la OCDE cerca de 180 empresas lo están haciendo. De manera que, si se mira la trayectoria en su conjunto, puede verse que la propuesta gubernamental ha sido la dejar que el propio mercado dictamine el camino de desarrollo de las nanotecnologías, sin apoyo ni control estatal. Referencias Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID. (2012). Aprueban México y China Acuerdo sobre Cooperación Científica y Tecnológica. Recuperado el 2 de febrero de 2015, a partir de http://amexcid.gob.mx/index.php/es/ prensa/comunicados/1373-mexico-china-acuerdo-cooperacion-cientifica-tecnologicaconacyt-comision-binacional Anzaldo, M. (2014, diciembre). Gobernanza de la regulación de las nanotecnologías en México: el Comité Técnico de Normalización para las Nanotecnologías. 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