La privatización de los proveedores de servicios de navegación aérea (ANSP). Un análisis comparativo a nivel europeo

Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Departamento de Economia Aplicada III LA PRIVATIZACIÓN DE LOS PROVEEDORES DE SERVICIOS DE NAVEGACIÓN AÉREA (ANSP). UN ANÁLISIS COMPARATIVO A NIVEL EUROPEO TESIS DOCTORAL Carlos Luis Beltrán García Sevilla, 2015 5 Agradecimientos Quiero expresar mi agradecimiento al profesor D. Juan Carlos Morán Álvarez por aceptar con entusiasmo la dirección de esta tesis y dedicarme el tiempo y ayuda necesarios para hacer realidad esta ilusión. Quisiera agradecer a mis padres su espíritu de lucha y tesón, y el inculcarme los valores del esfuerzo y trabajo como forma de superación personal. Quisiera agradecer a mi pareja Laura su comprensión, paciencia y ayuda, y a mi hijo recién nacido la motivación necesaria para poder terminar esta tesis. 7 Biografía (Sevilla, 1973). Se licenció en Economía (rama general) por la Universidad de Sevilla (1994/99), cursando el último año en la Universidad de Maastricht (1997/98). Ha cursado asignaturas de Ingeniería Industrial e Informática de Sistemas (1er curso). Realizó prácticas en la Caja Rural de Sevilla (verano 1997). Controlador de la Circulación Aérea desde noviembre del año 2001, ha ejercido como tal cuatro años y medio en la torre de control de Palma de Mallorca (2001-2006), donde llegó a ostentar el cargo de supervisor; destinado desde el año 2006 en el Centro de Control de Sevilla, aquí ejerce su labor de controlador aéreo radar con la categoría profesional de aproximador (PTD). Articulista frecuente de la revista profesional ATC Magazine en temas de ámbito económico, completa su formación aeronáutica con el título de piloto privado (PPL). Sus aficiones, además de hacer deporte, son viajar por Hispanoamérica y leer sobre economía e historia. 9 Índice Resumen ........................................................................................................................ 13 Introducción .................................................................................................................. 15 Objetivos e hipótesis ................................................................................................... 18 Metodología ................................................................................................................ 20 Fuentes ........................................................................................................................ 21 Capítulo I: desarrollo teórico, mercados contestables .............................................. 25 1.1. Funcionamiento y efecto de los mercados contestables ...................................... 25 1.2. Definiciones de barreras de entrada ..................................................................... 27 1.3. Costes fijos, costes hundidos y barreras de entrada: estudios sobre sus efectos en la contestabilidad ........................................................................................................ 32 1.3.1. Introducción .................................................................................................. 32 1.3.2. Análisis de los costes fijos como barreras de entrada ................................... 33 1.3.3. Análisis de los costes hundidos como barreras de entrada ............................ 34 1.3.4. Otras conclusiones: la relación entre los costes hundidos y el tamaño de las empresas en los mercados contestables ................................................................... 39 1.4. Desarrollos prácticos sobre mercados contestables ............................................. 43 1.4.1. Barreras de entrada en los mercados aéreos .................................................. 43 1.4.2. Experiencias en la desregulación del mercado de transporte (bus), intentos de creación de mercados contestables .......................................................................... 48 Capítulo II: la privatización aeroportuaria ............................................................... 59 2.1. Introducción: historia y razones de la privatización aeroportuaria ...................... 59 2.2. Modelos de gestión aeroportuaria: pros y contras ............................................... 60 2.2.1. Reseña de carácter histórico .......................................................................... 60 2.2.2. Modelos de gestión........................................................................................ 62 2.3. Formas de Regulación. Evolución ....................................................................... 64 2.3.1. Análisis y evolución de las distintas regulaciones aplicadas ........................ 65 2.3.2. Competencia en el mercado aeroportuario .................................................... 74 2.3.3. Evidencias empíricas: los análisis de K. Van Dender (2007) y Bel y Fageda (2010) ...................................................................................................................... 81 2.4. Casos relevantes: Canadá, Reino Unido, EEUU y España .................................. 84 2.4.1. Canadá ........................................................................................................... 84 2.4.2. Reino Unido .................................................................................................. 89 2.4.3. EEUU ............................................................................................................ 93 16 que un poder estatal ha optado por externalizar un servicio, el proceso de ruptura con los sindicatos y otros grupos suele ser tan traumático, que en caso de que la subcontratación no funcione, los gobernantes serán reacios a reconocer su fracaso, asumir el coste político y rectificar su resolución; esto suele significar mucho más dinero para la empresa privada proveedora del servicio, que contará con una posición de fuerza para exigir mejoras económicas. Un claro ejemplo de esto fue la privatización de la empresa pública británica proveedora del servicio de control aéreo (NATS) en el año 2001, que trataremos en el tercer capítulo. En tercer lugar, la crisis de mi colectivo, estado de excepción incluido, y la forzada privatización del sector, me empujó a investigar el proceso. En esta tesis realizo una comparativa entre cuatro sistemas públicos de provisión de servicios (España, Alemania, Francia e Italia), y el sistema británico, parcialmente privatizado. Si el modelo que nos espera es el inglés, sería bueno determinar ventajas e inconvenientes de la liberalización del sector a la luz de los datos disponibles. El periodo que va del año 2002 al 2012 es suficientemente largo para que podamos tomar algunas conclusiones. Cuando hablamos de mercado de navegación aérea, hemos de clarificar que nos referimos a dos mercados diferenciados: el mercado de control de ruta y el mercado de control terminal. El control de ruta o control radar es el que se da a los aviones en altura; por su especial relación con la seguridad nacional, tradicionalmente fue un servicio dado por el ejército, aún hoy así ocurre en muchos países de Sudamérica. A mediados/finales del siglo XX, dicho servicio pasó a ser provisto por el estado en la mayor parte de los países europeos, bien en forma de empresa pública, o bien en forma de órgano estatal. El control aéreo de ruta en cada país es administrado por una única empresa, salvo la excepción de Maastricht Control, que comprende áreas de Bélgica, Holanda, Luxemburgo y Alemania; la razón es simple, no puede haber dos proveedores responsables de dar control en un mismo área. La política de Bloques Funcionales, desarrollada por Eurocontrol en los últimos años1, pretendía disminuir el número de empresas proveedoras de servicios de navegación aérea, fusionándolas, y establecer una cierta competencia entre ellas fijando unos parámetros de rendimiento objetivos, pero está atascada. 1 Explicada en el capítulo tres. 17 En este primer mercado, la experiencia liberalizadora se limita a la introducción de capital privado en los proveedores nacionales (privatización parcial) y al establecimiento de un sistema de precios máximos o Price caps. Al menos eso es lo que ha sucedido con la británica NERL (NATS En Route Limited). El capítulo cuatro está dedicado a examinar sus logros. El segundo mercado es el de proveedores de servicios de control aéreo terminal. Este es el que se ejerce desde la torre de control de un aeropuerto y que abarca un área cercano a este, de entre 8 y 40 millas náuticas aproximadamente. Aquí, al igual que en el mercado de ruta, solo una empresa puede dar servicio de control en un aeropuerto, pero por su “simpleza” y especial características, muchos países están tratando de crear un mercado de proveedores que compitan por dar este servicio en los distintos aeropuertos. Esto es lo que entendemos por liberalización del sector, y en el Reino Unido ocurrió hace ya muchos años. El enfoque económico de la Autoridad de Aviación Civil británica sobre la provisión de los servicios de navegación aérea terminal es muy esclarecedor; es su objetivo declarado la creación de un mercado contestable de empresas operadoras, así lo ha indicado en multitud de documentos. Por todo ello, el desarrollo teórico de mi tesis es sobre estos mercados, saber cómo funcionan y qué esperar de ellos. A la luz de esta información, podremos juzgar los resultados. Como resumen a esta breve justificación, la liberalización del sector del control aéreo supone: • Privatización de monopolios públicos (por ejemplo: NATS En Route). Acompañada de un sistema de control de precios • Creación de un mercado de proveedores de servicios de control terminal (control de aeródromo) A la luz de la experiencia del Reino Unido, más de 14 años ya, vamos a tratar de evaluar los resultados. 18 Objetivos e hipótesis Desarrollaremos un objetivo e hipótesis general y unos objetivos e hipótesis específicas, particulares de cada capítulo. El objetivo general es diagnosticar si la liberalización de mercados y la privatización de estos monopolios públicos nos están conduciendo realmente a una mayor eficiencia. Por ello vamos a comparar el comportamiento de los monopolios privados frente a los públicos y la evolución de los costes de control terminal en mercados liberalizados y en mercados no liberalizados. La hipótesis general es que la liberalización del sector funciona, que la implementación de mercados contestables supone introducir competencia y que la privatización de monopolios conduce a una mayor eficiencia. Todo esto debe acarrear unos costes y precios para el consumidor inferiores a los servicios públicos provistos por el estado. Esta es, al menos, la razón que se esgrime para la aplicación de este tipo de políticas. Veamos a continuación objetivos e hipótesis específicos. Objetivo específico número 1. Identificar la teoría de los mercados contestables, realizando para ello un recorrido detallado de las publicaciones y estudios relevantes sobre la misma, poniendo énfasis especial en aquellos aspectos relacionados con el mercado del transporte. Hipótesis específica número 1. La teoría de los mercados contestables guarda una lógica real y aplicable, al menos en el mercado del transporte. Objetivo específico número 2. Comparar las tasas aeroportuarias y su evolución en diferentes aeropuertos, para así determinar si la forma de gestión o propiedad (pública o privada) significa precios más o menos elevados. Hipótesis específica número 2. La forma de gestión o propiedad determina los precios finales. El mercado aeroportuario guarda grandes similitudes con el mercado de provisión de servicios de control aéreo. Los aeropuertos pueden ser de titularidad pública, privada o licitados a una concesionaria por un periodo determinado. Los aeropuertos públicos cobran tasas que cubren el coste del servicio, pero los privados, o aquellos que tienen la gestión subcontratada, se dividen entre los que tienen libertad de fijación de tasas (se les supone expuestos 19 a competencia) y los que tienen un control de precios máximos. Una estructura muy similar a la de empresas proveedoras de control aéreo. Objetivo específico número 3. Comparar la eficiencia económica del monopolio privado NERL con respecto a otros cuatro proveedores públicos, enfrentando costes y precios finales (tasas aeronáuticas) para comprobar que se ha producido esa mejora en eficiencia y que la misma, en parte, se ha transmitido a los usuarios finales en forma de precios más bajos. Hipótesis específica número 3. La privatización parcial de un monopolio privado, NERL, acompañada de un control de precios, hará que esta empresa mejore su eficiencia económica y que parte de esa mejora se traslade a los usuarios del servicio. Objetivo específico número 4. Evaluar el comportamiento de la NATS como empresa proveedora de servicios de control de torre, en comparación con otros proveedores públicos de países europeos. Hipótesis específica número 4. El mercado contestable de proveedores de servicio de control aéreo, defendido por la NATS, presenta un correcto funcionamiento. 20 Metodología La metodología que usamos es inductiva. A través de los datos de que disponemos trataremos de falsar las hipótesis, tanto la general como las particulares de cada capítulo. El procedimiento ha sido distinto en cada capítulo. En el primer capítulo he hecho un repaso de la teoría de los mercados contestables, analizando conceptos básicos como el de barreras de entrada y costes hundidos. Posteriormente, he analizado ejemplos de mercados del transporte aéreo y de bus, en los que se han producido procesos liberalizadores, para examinar los logros obtenidos al calor de los desarrollos teóricos anteriores. En el segundo capítulo, he llevado a cabo una exposición de un mercado muy similar y relacionado al tema de mi tesis, el mercado aeroportuario. Dicho sector tiene unas características comunes con el mercado de proveedores de navegación aérea: la dualidad provisión pública/privada, la dificultad de introducir competencia en el sector y un mismo tipo de instrumentos de fijación de precios (coste del servicio, precios máximos, etc.). Considerando las similitudes, he tratado de confirmar si la privatización de aeródromos y la introducción de competencia han llevado a un abaratamiento de las tasas. El Capítulo tercero versa en una primera parte sobre el marco legal europeo respecto a las empresas proveedoras de servicios de navegación aérea. El aparato legislativo ha evolucionado desde la consideración del control aéreo como servicio provisto por el sector público hacia el fomento y creación de mercados competitivos, así lo indica su evolución y los objetivos declarados por las autoridades. En una segunda parte, reviso el caso de la venta parcial de la empresa británica NATS; su proceso de privatización estuvo muy politizado, con presiones de todo tipo y puede ser utilizado de ejemplo para evitar errores venideros. El Capítulo cuarto está dedicado al servicio de control aéreo de ruta. Partiendo de los datos publicados anualmente por Eurocontrol, hacemos una comparativa de costes y tasas (precios finales) entre los cinco grandes proveedores europeos. Por la calidad de los datos y la similitud del trabajo, se pueden establecer comparaciones directas entre las distintas empresas. El objetivo de estas comparaciones es determinar si la privatización parcial del proveedor inglés ha significado una reducción de costes, si esa 21 reducción se ha repercutido, y si ese proveedor es caro o barato en relación con otros operadores públicos. Para finalizar, el quinto capítulo está dedicado al control aéreo terminal. Los datos utilizados vuelven a ser los emitidos anualmente por Eurocontrol. Con la información publicada por el regulador europeo intentamos efectuar un trabajo similar al del anterior capítulo, pero veremos que sus especificidades impiden la comparación directa entre empresas públicas y privadas, por lo que nos tendremos que conformar con un análisis de tendencia. El mercado de proveedores de control aéreo terminal es el mercado que mejor se ajusta a la definición teórica de mercado contestable y el regulador británico deja constancia de que ese es su objetivo en numerosos documentos. Por todo ello su interés como ejemplo práctico es muy elevado. Fuentes Las fuentes de que hemos hecho uso son todas directas y son fundamentalmente artículos de revistas publicados, legislación, informes de Eurocontrol, e informes de la NATS. A todo ello hay que sumar los valores de las tasas aeronáuticas de ruta de los países de Eurocontrol, desde el año 1997 al 2014, datos facilitados gentilmente por la organización y que me fueron de suma utilidad. Exceptuando los datos de las tasas, el resto de los datos están disponibles para cualquier otro investigador que quiera confirmar su veracidad. El principal problema con el que me he encontrado respecto a las fuentes es la traducción de los numerosos tecnicismos propios de la materia. Prácticamente toda la información usada viene en el idioma inglés, lo que me ha llevado a ser muy cuidadoso con las palabras empleadas. A ello se le añaden que numerosos conceptos usados me son familiares por mis 14 años de experiencia en este sector, pero que a una persona ajena al mismo no le son tan comunes. En ambos casos, he tratado de traducir y usar de forma lo más correcta posible estos términos para permitir a cualquier persona una perfecta comprensión del tema tratado; pido disculpas de antemano por si no he sido capaz de conseguirlo. Uno de mis objetivos personales en esta tesis ha sido la objetividad respecto a mi colectivo profesional, serán ustedes los que juzguen el éxito conseguido. Capítulo I: desarrollo teórico, mercados contestables 25 Capítulo I: desarrollo teórico, mercados contestables 1.1. Funcionamiento y efecto de los mercados contestables El desarrollo teórico de los mercados contestables se atribuye a Baumol, Panzar y Willig en su ya famoso libro Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. Comencemos por el principio. Baumol, Panzar y Willig (1982: 5) definen un mercado perfectamente contestable como: Aquel que es accesible a potenciales entrantes y tiene las dos siguientes propiedades: primero, el potencial entrante puede, sin restricción, servir la misma demanda de mercado y usar las mismas técnicas productivas que aquellas disponibles por las empresas establecidas. Esto es, no hay barreras de entrada en el sentido definido por Stigler (1968). Segundo, los potenciales entrantes evalúan los beneficios de su entrada los precios de las empresas establecidas previas a su entrada. Esto es, aunque los potenciales entrantes reconocen que la expansión de la producción de esa industria llevará a precios más bajos, los potenciales entrantes asumen que si bajan los precios por debajo del precio establecido por las empresas establecidas, podrán vender toda la producción que el mercado demande a ese precio. El funcionamiento de un mercado contestable se basa en la amenaza de las empresas potenciales entrantes en ese mercado. La posible entrada de nuevas empresas al calor de los beneficios extraordinarios hará que, aunque haya pocas empresas establecidas, estas limiten sus beneficios para no atraer a este mercado a otras competidoras. “A pesar del hecho de que las empresas establecidas sean pocas en número, la amenaza de entrada las fuerza a mantener sus precios relativamente bajos, y limita su capacidad de obtener beneficios anormales” (Lipczynski, Wilson y Goddar; 2009: 272). Según Lipczynski et al. (2009: 272), para que un mercado sea perfectamente contestable, no debe haber barreras significativas de entrada o salida, de tal forma que la posibilidad de hit and run sea factible y discipline el mercado. Dicha política de hit and run está basada en tres asunciones: • La empresa potencial entrante puede identificar consumidores que comprarían su producción al mismo precio o inferior al precio de mercado. 32 1.3. Costes fijos, costes hundidos y barreras de entrada: estudios sobre sus efectos en la contestabilidad El concepto de coste es central en la teoría de mercados contestables. 1.3.1. Introducción Comenzaremos haciendo una pequeña aclaración, consideraremos el largo plazo como el periodo necesario para liquidar todos los compromisos, luego a largo plazo, los costes hundidos son cero. Costes fijos a largo plazo (Baumol et al., 1982: 280) son aquellos costes que no se reducen a largo plazo con una reducción en la producción. Solo con el cese total de la actividad quedan eliminados. Costes hundidos son aquellos costes que no pueden ser eliminados ni con el cese total de la actividad. Los costes hundidos no son una parte del coste de oportunidad de la producción. Consideraremos que hay costes hundidos a corto plazo, pues a largo, por definición no los hay. Es importante destacar que los costes hundidos no tienen por qué ser fijos y los costes fijos no tienen por qué ser costes hundidos. Como ejemplo6 de costes fijos que no tienen por qué ser costes hundidos podemos poner el caso de una compañía de ferrocarril, para operar una línea necesitará al menos una locomotora, cuya compra, alquiler o leasing se computaría como coste fijo (no depende del número de usuarios). Si se hubiera comprado, y finalmente la compañía cierra, la parte del precio que no se haya recuperado por su venta (computando la depreciación) sería un coste hundido. Especial atención merece en este aspecto el mercado de las aerolíneas. Se caracterizan por sus elevados costes fijos (un avión tiene unos costes fijos vaya al 20% de capacidad o al 100%), y sus escasos costes hundidos (hay un gran mercado de compraventa de aviones que permite recuperar gran parte de la inversión). Aquí comienza un debate que puede no tener fin sobre si los costes fijos o hundidos son o no costes (barreras) de entrada. 6 Ibídem, 281. 33 1.3.2. Análisis de los costes fijos como barreras de entrada Está claro que la consideración de los costes fijos como barreras de entrada, dependerá de la definición que estemos usando de barreras de entrada. La opinión de Baumol et al. (1982: 279) basada en su propia definición de barreras de entrada, similar a la de Stigler (1968), se fundamenta en los siguientes puntos: • La existencia de costes fijos de cierta magnitud aseguran la existencia de monopolios naturales y de su equilibrio. • Los costes fijos no constituyen per se una barrera de entrada, es decir, no tienen las consecuencia negativas respecto al bienestar social que se atribuyen a las barreras de entrada. • En mercados perfectamente contestables, grandes costes fijos son perfectamente compatibles con la mayoría, sino todas, las características deseables de un equilibrio competitivo. El tema clave respecto a los costes fijos, es que son elementos fundamentales en las economías de escala; los sectores industriales con grandes economías de escala se caracterizan por un alto porcentaje de estos costes sobre el total. La principal característica de los costes fijos en este análisis es, pues, que unos altos niveles de los mismos no significan pérdida de bienestar social; y son compatibles con un comportamiento económico eficiente. Economía de escala no significa ineficiencia. Sin embargo, los autores dejan claro que altos costes fijos dan equilibrio al sistema, esto es, actúan de barrera frenando las entradas de otras posibles empresas (ninguna empresa entrará en un mercado eficiente que no le garantiza futuros beneficios). 34 1.3.3. Análisis de los costes hundidos como barreras de entrada La literatura es muy amplia respecto a los efectos de los costes hundidos. Baumol et al. (1982: 279) dejan claro su punto de vista. Para ellos los costes hundidos sí constituyen barreras de entrada que llevan a la ineficiencia y a la pérdida de bienestar social. Los costes hundidos comparten con las barreras de entrada la característica de impedir el establecimiento de nuevas empresas. La necesidad de “hundir” dinero en una nueva empresa, marca una diferencia entre “coste incremental” y “riesgo incremental”; el coste extra que significa esta partida no se recuperará en caso de abandono de la actividad. Además, el riesgo de perder estos costes hundidos se acrecienta por las posibles decisiones “predatorias” que la empresa o empresas establecidas puedan tomar. Solo si los potenciales y esperados beneficios que la empresa entrante calcula obtener son superiores a esos costes hundidos, la acción de entrar en un mercado será provechosa. El beneficio extra que el potencial entrante requiere como compensación por el incremento de sus costes y de su riesgo se convierte en un coste de entrada (barrera de entrada), y permite así a la empresa establecida ganar un beneficio por encima de lo normal. Multitud de artículos científicos tratan el tema de los costes hundidos como barreras de entrada. Stephen Martin (2002: 298) destaca la importancia de estos, pero desde el punto de vista de las empresas establecidas, concluyendo que, para ciertos niveles de costes fijos, la potencial entrada de empresas que sería posible (beneficiosa) si no hubiera costes hundidos, se convierte en no viable (produce pérdidas). El concepto de barreras de entrada usado por S. Martin es el de Baumol et al. (1982: 251-252), que es, a su vez, el de Stigler (1968: 67-70). A partir de ahí, considera que su papel como barrera de entrada depende del riesgo al que someta al potencial entrante, destacando la posibilidad de que el entrante tenga que depreciar su capital durante el periodo de “desequilibrio”. S. Martin realiza un desarrollo económico en el que destaca el papel de los costes hundidos en las empresas ya establecidas, no en las potenciales entrantes. El razonamiento económico detrás de todo es simple, casi todos los modelos económicos indican que el nivel de producción de las empresas establecidas será inferior después de que entre otra/s 35 empresas al mercado, es decir, después del equilibrio. Esto causará que las empresas ya establecidas operen con sobrecapacidad. Esta sobrecapacidad será eliminada vía depreciación física del capital o venta con la equivalente depreciación de los bienes de equipo (depreciación del capital en cualquier caso). En caso de que no hubiera costes hundidos, se podría desinvertir sin pérdidas, pero no es el caso. Durante el periodo de depreciación, el coste del capital, para una empresa establecida, es 0. Esto reduce los precios unitarios de las empresas establecidas. Al reducir estos precios unitarios, las expectativas de beneficios de las empresas potenciales entrantes se reducen, lo que hace su ingreso en el mercado menos atractivo. Todo debido a los costes hundidos. El autor desarrolla un modelo económico que, para eliminar la sobrecapacidad de producción de las empresas establecidas, conjuga dos elementos: depreciación física de capital y venta de capital (con depreciación del mismo). La conclusión a la que llega es la expuesta con anterioridad. Los costes hundidos son una barrera a la entrada. Cuando parte de los costes fijos de las empresas establecidas son costes hundidos, la entrada de otras empresas (al reducir el nivel de producción de las ya establecidas) produce que parte del stock de capital sobre, reduciendo así el coste de capital de las empresas establecidas (los reduce a 0, o al valor de venta en el mercado). Con menores costes de capital, las empresas establecidas producirán, a igualdad de condiciones, una cantidad superior a la que producirían si no hubiera costes hundidos; todo esto para cualquier nivel de producción de los potenciales entrantes. Así, el nivel de producción de equilibrio de los potenciales entrantes, será menor del que correspondería si las empresas establecidas no tuvieran costes fijos. Sin embargo, no faltan autores críticos con esta visión. Cabral y Ross (2008: 97) concluyen que la experiencia parece indicar que altos costes hundidos no significan necesariamente una entrada más difícil o menos exitosa. En este artículo tratan de conjugar dos formas de abordar el problema de los costes fijos. Por un lado tenemos el enfoque estructural (o tradicional), que considera que los costes hundidos son creados por las empresas establecidas para proteger sus beneficios de potenciales entrantes. Estas barreras pueden ser exógenas (p. ej.: la construcción de una planta de producción con escaso o nulo uso alternativo), o endógenas (p. ej.: una campaña de publicidad). En cualquier caso, estas 36 barreras suponen un elemento de incertidumbre para el potencial entrante, pues en caso de que la empresa no se establezca de forma exitosa, estos costes hundidos elevarían sus pérdidas. Por otro lado, tenemos el enfoque conductual o de comportamiento. Esta aproximación al problema resalta la función de los costes hundidos como indicador de la voluntad de permanencia de la empresa entrante. Si una empresa que entra en un mercado realiza una importante inversión de costes hundidos, deja claro a las empresas establecidas que ha llegado para quedarse. Esto convencerá a las empresas establecidas para que se adapten a la nueva empresa en vez de actuar de forma predatoria. También hay casos que confirman el segundo punto de vista; es decir, empresas que al incurrir en altos costes hundidos tratan de influir en el comportamiento de las ya establecidas para limitar el comportamiento predatorio y llegar a acuerdos en precios. El caso expuesto es el de la compañía Archer Daniels Midland (ADM), que construyó en 1989 la mayor planta de producción del mundo (tres veces en capacidad el tamaño de la segunda) de lisina. Con ello consiguió convencer a las empresas establecidas para pactar precios. El caso está documentado pues fue descubierto por la División Antitrust del Departamento de Justicia de los EEUU. Resumiendo, la experiencia parece indicar que altos costes hundidos no significan necesariamente una entrada más difícil o menos exitosa. Como contraste a sectores donde los costes fijos son muy relevantes se expone el caso de las líneas aéreas, donde los costes hundidos son muy bajos, y se dan un gran número de entradas fallidas, debido al comportamiento agresivo (y predatorio) de muchas aerolíneas. El modelo que utilizan Cabral y Ross (2008) para llegar a conclusiones se trata de un sistema de dos empresas (una potencial entrante, y una establecida), que juegan tomando decisiones en dos fases. En la primera, la empresa entrante decide si entrar o no. En la segunda fase, los jugadores seleccionan su nivel de producción de acuerdo a un modelo de Stackelberg, siendo la empresa establecida la que actúa primero. Los resultados nos indican que en principio, los costes hundidos hacen que la empresa entrante esté peor casi siempre. Sin embargo, si el porcentaje de costes hundidos (sobre los costes fijos) pasa un cierto 37 umbral, la empresa establecida no podrá forzar la salida de la empresa entrante. Como conclusión de antemano, los costes fijos pueden, en algunos casos dificultar la entrada, mientras que en otros casos pueden facilitarla. El desarrollo teórico no es complejo, y llega a la conclusión de que la curva de beneficios de la empresa entrante es discontinua. Esto significa, que hay un umbral o valor de s (% de Capital fijo que son costes hundidos) siendo s=s (Coste marginal, Capital fijo), a partir del cual la empresa 2 no cederá a comportamientos predatorios, y se quedará en el mercado sí o sí, forzando a la empresa establecida a acomodarse a dicha entrada. Gráfico 1: Beneficios de posibles entrantes (eje vertical) relacionado con proporción de costes fijos que son costes hundidos (eje horizontal). (Cabral y Ross, 2008: 107) Es decir, en ciertas circunstancias (costes marginales de la empresa entrante superiores a 0, y ciertos valores de Capital fijo), la realización por parte de las empresas entrantes de inversiones con alto porcentaje de costes hundidos, facilita la entrada de las mismas por el acomodamiento de las empresas establecidas (que no encuentran útil ningún tipo de prácticas predatorias). Por el contrario, si los costes hundidos son una proporción muy baja de los costes fijos (se puede recuperar casi todo el capital invertido), es fácil que las empresas establecidas apliquen prácticas predatorias para expulsar a los posibles entrantes. 38 Una visión radicalmente distinta viene dada por Michael Spence (1977: 534-54). En su trabajo, Spence analiza la inversión en sobre capacidad productiva de las empresas como barrera de entrada al mercado. Esta sobre capacidad (que significa un aumento de costes hundidos) no será usada en ausencia de entrantes, lo cual resultará en unos costes superiores a los necesarios dados un nivel de producción determinada. El exceso de capacidad y otras formas de inversión son considerados efectivas barreras de entrada, en parte por su irreversibilidad. Este último autor, considera que la irreversibilidad de los costes hundidos (exceso de capacidad y otros) es importante por dos razones. La primera es que deja claro que su aumento de producción en caso de entrada de otra empresa al mercado es una amenaza real. En segundo lugar, en mercados fragmentados, la cantidad de producto ofrecido puede ser una barrera mayor que la reducción de precios. La razón es simple, con una baja elasticidad de la demanda, un incremento de la producción puede causar grandes descensos de precios que hagan improductiva la entrada en el mercado, a priori “interesante” por sus altos márgenes. El autor considera que el margen sobre el precio no es un buen indicador de los posibles beneficios que obtendría una empresa si entrara en el mercado. Las consecuencias teóricas son bastante “fuertes”. La amenaza de entrada de una empresa en un mercado con empresas ya establecidas no necesariamente implica una mejor asignación de recursos y un mejor bienestar social. Esto es, la amenaza de potenciales entrantes puede en ciertos casos no bajar, si no subir los precios. Contrariamente a Spence, Avinash Dixit (1980: 95-106) trata el problema de la sobreinversión de capacidad desde la teoría de juegos. Su conclusión es que, con ciertas simplificaciones, si una empresa establecida y otra potencialmente entrante llegan a un equilibrio posterior de acuerdo a las reglas de equilibrio de Nash, a la empresa establecida no le resulta interesante ni provechoso en ningún caso realizar sobre inversiones de capacidad como barrera de entrada. 39 1.3.4. Otras conclusiones: la relación entre los costes hundidos y el tamaño de las empresas en los mercados contestables Una de las predicciones de la teoría de los mercados contestables, es que, si nos hallamos en uno de ellos, se irán eliminando las ineficiencias dentro de las empresas (y despareciendo las más ineficientes); y consecuentemente, el tamaño de las empresas se acercará al óptimo. En torno a este argumento se desarrolló el trabajo de investigación de Kessides y Tang (2010: 215-236). Esta predicción se contrasta con tres series temporales de datos (1982, 1987, y 1992) de empresas industriales manufactureras de EEUU. El estudio corrobora que en las industrias en las que se incrementa la contestabilidad, es decir, se reducen los costes hundidos, se reduce la dispersión del tamaño de las empresas. El principal resultado de esta investigación nos indica que una alta contestabilidad del mercado, debida a un menor nivel de costes hundidos, tendrá como resultado una reducción de la dispersión del tamaño de las empresas. Una de las principales propiedades de los mercados contestables en materia de bienestar, es, en condiciones de equilibrio, la ausencia de cualquier tipo de ineficiencia en la producción. En industrias con curvas de costes en U, deberíamos observar una escasa dispersión del tamaño de las mismas. En mercados que no son contestables, las ineficiencias del mismo permitirán que haya una gran dispersión en el tamaño de las empresas establecidas, y que esta situación perdure en el largo plazo. Los autores, para todo el desarrollo, consideran que estamos en una industria con costes medios en forma de U, lo cual queda lejos de ser universalmente válido. Sin embargo, las consecuencias del análisis se pueden extender a industrias con costes medios en forma de U con un “suelo” extendido, o a industrias con costes medios en forma de L. Los resultados de este estudio sostienen la idea de que la estructura de los mercados depende del grado de mayor o menor contestabilidad de los mismos. Observamos que en aquellas industrias con una menor proporción de costes hundidos en su inversión, las empresas presentan una menor dispersión en el tamaño. 40 Una característica de muchos sectores industriales es la gran variedad de tamaño de las empresas que componen dicho sector (dispersión). Los primeros estudios analizando este tema se centraron en explicaciones de carácter tecnológico referido a la industria en cuestión. Como aportación destacable podríamos citar la que formuló Gibrat en 19317. La famosa Ley de Gibrat de efectos proporcionales, enunciaba que el tamaño de una empresa y su tasa de crecimiento son dos variables independientes; es decir, la probabilidad de una variación de cierta proporción en el tamaño de una empresa en un periodo concreto, es la misma para todas las empresas, independientemente del tamaño que presentaban al principio del periodo. El trabajo de Kessides y Tang se centra en las características de eficiencia de los mercados contestables en equilibrio a largo plazo, y las implicaciones que la perfecta contestabilidad tiene en el tamaño de las empresas y su distribución. Una de las más novedosas aportaciones de la teoría de los mercados contestables es el reconocimiento de que la estructura de la industria viene determinada principalmente por fuerzas económicas. El número de empresas y la dispersión del tamaño de las mismas, viene determinado por factores endógenos por un lado, y por niveles de precios y producción de la industria por otro. En condiciones de perfecta contestabilidad, la oportunidad de entrar y salir sin coste garantiza la ausencia de cualquier tipo de ineficiencia en la producción industrial en equilibrio. Así, las empresas establecidas deben minimizar costes, y la producción total del sector debe ser dividido entre las empresas para minimizar el coste total de producción. En el caso de un sector industrial con un solo producto y con la asunción de un único punto mínimo de coste medio, la intuición sugiere que las fuerzas del mercado forzarán a llegar a un número óptimo de firmas con aproximadamente el mismo nivel de producción. Nuestra hipótesis básica es pues, que la dispersión del tamaño de las empresas alrededor del óptimo, y consecuentemente, la estructura del mercado, dependerá del grado de imperfección del mercado en su contestabilidad. Las características de un mercado contestable son (Kessides y Tang, 2010: 215-236): 7 En Kessides y Tang (2010:217). 41 1. Toda inversión para la entrada es reversible, esto es, no hay costes hundidos. 2. Todas las empresas tienen acceso a la misma tecnología. 3. Las empresas establecidas no pueden ajustar sus precios inmediatamente, debe haber un periodo de adaptación. 4. Los consumidores responden instantáneamente a las variaciones de precio. Este trabajo se centra en el análisis de la condición (1), y usa la proporción de costes hundidos sobre el total de la inversión como indicador del grado de contestabilidad. Los costes hundidos reducen las expectativas de beneficio de los potenciales entrantes, reduce la capacidad de reacción de potenciales entrantes ante beneficios o costes innecesarios por parte de los ya establecidos, y, como las barreras de entrada, impide el establecimiento de nuevas empresas. Al proteger las ineficiencias de las empresas ya establecidas de la presión de la competición, los costes hundidos restringen el mercado y permiten que persistan configuraciones ineficientes, caracterizadas por una gran dispersión del tamaño de las empresas alrededor del óptimo. La entrada de una empresa en un sector normalmente requiere una inversión de capital irrecuperable, estos pueden ser bienes tangibles (p. ej.: capital físico); o bienes intangibles (p. ej.: I+D, publicidad, etc.). Incluso hay estudios que afirman que en algunos tipos de bienes (bienes de consumo de primera necesidad), la inversión de costes hundidos en bienes intangibles es superior a los costes hundidos en bienes intangibles. Los costes hundidos en bienes intangibles pueden jugar un papel importante para explicar la dispersión del tamaño de las empresas; pero su impacto merece ser analizado con detalle. Si consideramos los gastos en publicidad, veremos por un lado que es claramente una barrera a la entrada, si la empresa abandona el mercado, no recuperará la inversión. Por otro lado, los gastos en publicidad reducen los costes de búsqueda a los consumidores, reduciendo su lealtad e inercia, por lo que facilitan la entrada de una nueva empresa. Vemos así que el efecto total dependerá en cada caso. Especificando un poco más sobre los costes hundidos intangibles, los autores encuentran una alta correlación entre la existencia de un mercado de segunda mano y la 48 sea local o participada por el gobierno) como poco importantes; es lógico, compiten en precio y su objetivo es arañar cuota de mercado a las ya establecidas, compitiendo con menores costes. Las compañías regionales en cambio, consideran las barreras “estructurales” (disponibilidad de slots y competencia del tren rápido) como elementos muy a tener en cuenta. También es muy lógico, el corto y medio recorrido son los sectores de mercado en los que el tren rápido compite mejor con las compañías aéreas. Este resultado, de que a pesar de la eliminación de algunas barreras estamos lejos de tener un mercado contestable, es perfectamente compatible con un documento de la CAA (Civil aviation Authority), el CAP 12619. En dicho documento, la agencia británica llega a distinguir claramente entre un mercado en el que no hay barreras de entrada (contestable), y un mercado en el que hay una competencia efectiva, lo cual debería ser objeto de estudio más detallado. 1.4.2. Experiencias en la desregulación del mercado de transporte (bus), intentos de creación de mercados contestables El desarrollo de la teoría de los mercados contestables en el RU va asociado al concepto mismo de servicio público y la forma en que este se provisiona. Desde la 2ª Guerra Mundial, y hasta finales de los 70 (1979, victoria de Margaret Thatcher), la idea de los gobiernos británicos era la de garantizar un nivel similar de servicio público a todos los ciudadanos: “Tenemos que conseguir tanto como sea posible, un nivel uniforme de servicio para todos (Bevan, ministro de salud, 1945)”10. A partir de la llegada al poder de los conservadores (1979), se impone la idea de mejorar la eficiencia en la provisión de los servicios públicos, más que en garantizar la igualdad en la provisión de los mismos. Ello se trata de conseguir a través de varios medios, entre los que destacan: una gestión más estricta del sector público y una política de Compulsory Competitive Tendering (CCT) o licitación competitiva obligatoria. Esta licitación competitiva obligatoria se trata de implementar en la provisión de servicios públicos, para que empresas estatales y principalmente privadas, compitan en la provisión de dichos servicios. Con esta 9 Reino Unido. CAA (2015: 3-4). 10 Recogido en Malcom (2008: 256). 49 competencia se trata de mejorar y abaratar la provisión de estos servicios. Por todo ello, se asoció la idea de contestabilidad a los concursos de licitación pública11. La política de implementar mercados contestables en el RU ha sido plenamente aceptada, hasta el punto que unos documentos usados por el gobierno afirmaban que: “un elemento de contestabilidad entre distintos oferentes puede elevar los niveles y darle poder al ciudadano atrapado en un servicio de mala calidad de su proveedor tradicional”12. El establecimiento de mercados contestables ha ido siempre unido a estas otras tres políticas públicas13: • Elección individual • Eficiencia de recursos • Competencia de mercado Veamos de qué forma: Elección individual del consumidor. Pieza clave de la creación de los mercados contestables en la provisión de bienes públicos es la participación del consumidor final, el ciudadano. Este debe tener un cierto margen de elección para decidir ciertos aspectos como: tipo de servicio requerido, medio de provisión, y sobre todo, empresa proveedora. Ejemplo típico de esto es la posibilidad de elección de hospital que se les brinda a algunos pacientes en el sistema de salud británico. Esto permite establecer competencia entre los proveedores de salud, ya sean públicos o privados. Eficiencia en el uso de recursos. Las proyecciones económicas en la mayoría de las sociedades modernas nos indican un aumento en los gastos sociales (educación, sanidad, etc.) que no va a ir acompañado de una mayor recaudación impositiva. Surge la necesidad de una mayor eficiencia en el uso de recursos para mantener las prestaciones sociales 11 Ídem. 12 Ibídem, 257. 13 Ídem. 50 vigentes. Más que nunca, hay que economizar, y conseguir dar esas prestaciones a un precio más bajo. El CCT asociado al mercado contestable va encaminado en esa dirección. Competencia de mercado. El objetivo final de los mercados contestables (en este análisis) es crear mercados competitivos para proveer servicios públicos. Nos interesa aumentar el grado de competencia en esos mercados, y reducir el número de barreras de entrada. La esencia de la contestabilidad es el efecto de la potencial amenaza de entrada en los proveedores ya establecidos, veamos cómo puede el sector público aumentar este efecto Malcom (2008: 258): • Eliminar las restricciones a la entrada (barreras de entrada). • Acceso a las infraestructuras del sector público. Este punto trata de reducir los costes hundidos en los que han de incurrir las empresas al entrar en ciertos mercados. Se da por real el efecto negativo de los costes hundidos en la contestabilidad. • Contratos a largo plazo. Esto garantiza a las empresas proveedoras poder recuperar la inversión. • Acceso a recursos escasos. Los distintos proveedores (o potenciales proveedores) han de tener acceso a los recursos que les permitan competir. • Refuerzo del lado de la oferta. En el sector privado, la mitad de los incrementos de la productividad provienen de nuevos entrantes al mercado (frente a la otra mitad que proviene de incrementos de productividad de empresas ya establecidas). El aumento del número de posibles entrantes puede reforzarse mediante: 1. Sector privado. Aumentando la publicidad de los contratos y el acceso a recursos. 2. Sector público. Fomentando que organizaciones públicas “compitan” en otros territorios. 51 3. Tercer sector (sector voluntarios). El sector sin ánimo de lucro puede convertirse en un actor en todo este proceso, como ya lo hace en ciertos países (ej.: sanidad en EEUU). El mercado de transporte en autobús británico es un magnífico ejemplo para testar la efectividad de las autoridades en la creación de un mercado contestable, y medir los resultados de este. El RU fue el primer país en reformar la provisión del transporte público en autobús, a través de la: British Transport Act (1985). Esta ley ha tratado de introducir los principios del libre mercado en la provisión de servicios de autobús, creando (o intentando crear) para ello un mercado contestable. Analizando tarifas, márgenes de beneficio y eficiencias técnicas en 90 mercados, llega a la conclusión de que la “contestabilidad” solo la encontramos en 15 de los 90 mercados. La conclusión del estudio (Cowie, 2012: 4777-4785) es que la contestabilidad en el libre mercado no es sostenible, y que sólo puede ser introducida a través de un sistema de franquiciado de rutas entre compañías competidoras. La experiencia del RU es de extraordinaria importancia, pues sus políticas liberales se están copiando, en mayor o menor medida, en casi todos los países de la U.E. La forma de establecer mercados contestables se lleva a cabo principalmente a través de alguna forma regulada. La más común es la conocida como Demsetz competition, básicamente consiste en diseñar una estructura S-T-O (Strategic, Tactical, and Operational) en las que el estado se encarga de la parte estratégica y táctica (el diseño, principalmente), y las empresas privadas compiten en la parte operativa. Esta fue la forma en la que operó la agencia pública Transport of London (Cowie, 2012: 4777-4785), diseñaron las rutas, tarifas y frecuencias; y las compañías privadas las operaron en contratos de dos o tres años. En el caso de que estuviéramos en un mercado libre, la fase estratégica y táctica (rutas, frecuencia y precios) estaría en manos de las compañías públicas o privadas. Debido a que el mercado del transporte en bus es principalmente local, no podemos hablar de un “mercado británico” del bus, sino de distintos mercados locales. Surge entonces la duda de cuándo estamos ante un mercado potencialmente contestable. J. Cowie nos da tres criterios para analizar si estamos ante un mercado contestable: 52 1. El primer criterio es el nivel de barreras de entrada respecto a la fijación de “precios predatorios”; cuanto más baja sea la posibilidad, más cerca estaremos de un mercado contestable. 2. La dependencia de un solo mercado nos acerca a la contestabilidad. Si una compañía trabaja en un único mercado, reacciones tipo “precios predatorios” no pueden darse, pues incurriría en pérdidas. 3. Las firmas que operan en un mercado contestable son principalmente sociedades limitadas o compañías públicas locales, pero no pertenecen a grandes grupos. Queda claro que el criterio básico es el dos, la dependencia de un único mercado. Otros estudios sobre el mercado del transporte en bus en el RU han aportado interesantes conclusiones (Langridge y Sealey, 2000). Dicho artículo analizaba que pasó tras la aprobación de la Transport Act 1985, tras el que las filiales de la compañía National bus Company fueron privatizadas. Se observó que mantuvieron su fuerza en sus mercados, pero lo que si se produjo fue una reducción de costes ante la amenaza de posibles empresas entrantes. Lo que se produjo a partir de los años 90 fue un aumento de la concentración de empresas en el mercado (menos empresas) y la creación de barreras de entrada a través de la colusión de estas empresas. Resumiendo, en el corto plazo las compañías habían comenzado a operar de forma contestable, pero en el medio plazo habían creado barreras estratégicas para reducir la contestabilidad y eliminar la competencia. La conclusión del informe era que el mercado británico no era ni contestable ni competitivo. Curiosamente, un artículo de Hensher y Stanley (2003: 519-538) analiza el caso del transporte por bus en los países nórdicos; en dicho estudio, los autores observan que el CCT se aplicó en distinto grado según los países: Noruega (7%), y Suecia y Dinamarca (ambos sobre el 80%). Los autores encontraron que a pesar de ello, la estructura de costes no era menos efectiva en Noruega que en los otros dos, a pesar de que el porcentaje de licitación era mucho más bajo. Los autores encontraron que la estructura de costes no era menos efectiva en Noruega que en los otros dos, a pesar de que el porcentaje de licitación era mucho más bajo. La conclusión era que la mera amenaza de extender la licitación 53 competitiva era lo que llevaba a una reducción de costes, sin importar si esta práctica estaba más o menos extendida. Otro estudio cuantifica cuál es el efecto económico de esta “competencia”; el estudio de Bray, Wallis y Webster (2010: 89-98) analiza el servicio de autobús de Adelaida de los años 1994/5 a 2006/7 y encontraron que el competitive tendering (licitación pública competitiva) había reducido los costes operativos un 26%. Estos datos son comunes con mucha literatura económica, es la amenaza de la competencia la que hace que los mercados se “autorregulen”, es decir, se desarrollen de forma competitiva. Otro ejemplo de casos en los que la amenaza de competencia produce un descenso de precios viene: el caso de la licitación del parque móvil de Indianápolis, el IFS (Indianápolis Fleet Service), descrito por Elliot D. Sclar (2001:130-150). En dicho trabajo se relata la licitación de dicho servicio, y como los propios trabajadores licitaron y ganaron el concurso, realizando una oferta un 25% más baja que la 2ª mejor oferta. La amenaza de privatización fue suficiente para ajustar salarios y precios, y mejorar la calidad del servicio. Finalmente, cabe destacar que el estudio de Cowie (2012: 4777-4785) termina con dos conclusiones muy interesantes. La primera, que en los mercados que podemos identificar como contestables (que cumplen mayormente las tres características arriba explicadas), si encontramos los beneficios de un mercado contestable: precios más bajos, mayores niveles de eficiencia, y menores márgenes de beneficio). Sin embargo, sólo un pequeño porcentaje de los mercados analizados pueden ser considerados contestables. De 105 compañías de bus consideradas, solo 15 operaban en lo que podemos llamar un mercado contestable, traducido a tarifas, solo un 8,6%. Estos porcentajes estaban decreciendo con el tiempo debido al proceso de fusión y adquisiciones que se estaban dando entre compañías, y que tendía a continuar en el largo plazo. Por tanto, la existencia de mercados contestables estaba lejos de poder ser considerada “extendida”. La segunda conclusión del estudio de Cowie se refiere a la posibilidad de mantener una estructura de mercado contestable. La conclusión es que las propias fuerzas del mercado juegan para que este no sea competitivo. Como ejemplo pone la fragmentación del 54 mercado de compañías de bus en Europa, la creación de un mercado europeo lleva a un aumento de competencia a nivel internacional, y a una pérdida de competencia (número de competidores) a nivel local, todo ello debido al proceso de concentración que se da entre las compañías de bus. El autor llega a la conclusión de que solo en una estructura tipo Demsetz competition en la que el estado mantenga la fases estratégica y táctica (diseño de rutas, frecuencia, tarifas, etc.), y las compañías privadas compitan por la ejecución (fase operacional u operativa), podremos conseguir un marco de mercado contestable y competitivo. El estudio de Van de Velde (2003) es coherente con las conclusiones de Cowie. Dicho autor hace mención a un informe del Department for Transport del año 2002, en el que informaba que la tendencia en el proceso de CCT (licitación pública obligatoria) de líneas de bus era la siguiente: disminuía el número de ofertas por línea, aumentan los precios que cobran las compañías de bus, y aumentaba la concentración (disminuía el número) de compañías (aunque no se encontraban “cárteles” ni estructuras de dominio de mercado). La explicación que da Van de Velde a esta “pérdida de competitividad” lo atribuye a una serie de factores: una amortización más realista por parte de las compañías, mayores especificaciones técnicas por parte de las autoridades licitadoras (que suponen un mayor precio del producto final), la expectativa de mayor margen de beneficios por parte de las compañías de bus y la reducción de subvenciones a las líneas deficitarias. En cualquier caso, dadas sus similitudes con el mercado que vamos a analizar en el resto de la tesis, está claro que el objetivo de la contestabilidad y sus efectos, está lejos de haberse realizado a través de políticas públicas. Para finalizar este capítulo, podríamos resumir las experiencias acumuladas en los siguientes puntos: • La amenaza de competencia produce un comportamiento más eficiente de los mercados. • La contestabilidad, o condiciones de competencia en los mercados son difícilmente sostenibles, no es una situación ideal para las empresas, que prefieren erigir barreras. 55 • Cada vez más, y sobre todo en el mercado aeronáutico, son barreras administrativas las que impiden la competencia (ausencia de slots, competencia con otros medios de transporte públicos subvencionados…). Capítulo II: la privatización aeroportuaria 64 Auckland y Wellington (Nueva Zelanda), Copenhague y algunos aeropuertos alemanes. El aeropuerto es una sociedad con ánimo de lucro en la que la gestión corre a cargo de los inversores privados. Distintas instituciones estatales (en el caso de Nueva Zelanda, los ayuntamientos) mantienen minorías accionariales. En el caso neozelandés, el estado no realiza inversiones. Se trata de aeropuertos focalizados en su vertiente comercial y cuyo estatus permite inversiones privadas a largo plazo. • Aeropuertos totalmente privatizados (tanto la propiedad como la gestión), son el modelo existente en el RU. El RU fue el primer país en privatizar sus aeropuertos en 1987, al vender las acciones de BAA (British Airports Authority), de capital público y estatal a capital privado; esta empresa (BAA) poseía siete aeropuertos. Después, gran cantidad de gobiernos y corporaciones locales de dicho país han hecho lo mismo con sus aeródromos. Los aeropuertos, totalmente privatizados y con ánimo de lucro, compiten entre sí para atraer clientes: compañías aéreas y pasajeros. Amén de estos seis modelos explicados, hay multitud de variantes, casi tantas como países. Pero en líneas generales, consideraremos que un aeropuerto ha sido privatizado en dos casos: primero, cuando la gestión ha pasado a manos privadas (vía concesión o leasing); segundo, cuando la propiedad del aeropuerto está en manos privadas (propiedad y gestión). 2.3. Formas de Regulación. Evolución Una vez que el gobierno ha privatizado un aeropuerto para dar cabida a capital privado y aumentar las inversiones necesarias, surge un problema. ¿Cómo garantizar que dicho aeropuerto opera con criterios de eficiencia económica? Es decir, ¿cómo garantiza el estado que la supuesta mejor eficiencia de la gestión privada repercute en un mayor “bienestar social”? Queremos que el aeropuerto, como cualquier empresa sujeta a un entorno competitivo, incremente la calidad y reduzca los precios de sus servicios. ¿Cómo impedir que se produzca un incremento de tasas y precios que dispare los beneficios de los aeródromos? 65 Las tasas aeroportuarias suponen aproximadamente un 11% de los ingresos de las compañías aéreas (Datos IATA 2007)15. Es una partida importante y afecta tanto al precio del producto final (billete de avión), como a la competitividad de la aerolínea y sus decisiones de inversión. Así pues, una vez que el gobierno ha privatizado un aeropuerto para dar cabida a capital privado y aumentar las inversiones necesarias: ¿cómo garantizar que los precios y las tasas no se “disparan” en beneficio de los nuevos dueños (y perjuicio de los usuarios)? Veremos los distintos sistemas de regulación adoptados por los estados para tratar de conseguir mejorar la eficiencia económica de los aeropuertos y que esa mejor gestión redunde en unas menores tasas o precios. 2.3.1. Análisis y evolución de las distintas regulaciones aplicadas En general distinguiremos dos mercados, el aeronáutico y el comercial. El mercado aeronáutico es estrictamente lo relacionado con la operativa de los aviones y los pasajeros en torno a lo que acompaña subirse a un avión: tasas de aterrizaje, tasa de parking (del avión), uso de fingers y autobuses, repostaje del avión, tasas de seguridad (control de pasajeros), uso de la terminal por parte de los pasajeros... El Mercado comercial se entiende por: tiendas comerciales, bares, restaurantes, parking del aeropuerto (de pasajeros), rent-a-cars... 2.3.1.1. ROR o costbased Algunos autores los consideran dos sistemas de determinación de precio similares. Básicamente uno deriva del otro. Cost-based es el usado mayoritariamente en EEUU e históricamente se ha usado para compañías aéreas, ferrocarril y otros medios de transporte16. El mismo es sencillo, se permite que el operador aeroportuario cobre al cliente exclusivamente el coste de prestar el servicio (incluido amortización de capital). ROR se podría definir como el anterior, pero permitiendo a los inversores obtener un beneficio (o tasa de retorno de capital) “razonable”, es decir, similar a la media de otros aeropuertos o negocios similares17. Es el sistema que se ha usado 15 Bel y Fageda (2009:4). 16 Tretheway (2001: 22). 17 Gillen (2009: 12). 66 tradicionalmente18 en el mercado eléctrico, infraestructuras de telecomunicaciones, infraestructuras de gas, etc. Según M. Tretheway (2001: 21-22), los principales problemas del sistema ROR son: 1. ¿Qué porcentaje de beneficio fijar? 2. ¿Cómo se determina el capital invertido (p. ej.: ¿Se incluyen costes de reemplazamiento o no?)? 3. El regulador deberá determinar la necesidad de cada inversión, para que así el operador pueda incluirla en el capital invertido y poder recuperar la inversión (proceso lento y caro). Otro problema ya comentado es el efecto AverchJohnson, nombrado por Yang y Zang (2010: 20). Para incrementar los beneficios, a la empresa le basta con sobreinvertir y cargar un precio superior a los usuarios. Sobre el sistema cost-based se podrían señalar los siguientes fallos: a) Como bien dice Michael Tretheway19: “If you could produce a receipt, you would be reimbursed” (“Si puedes conseguir un recibo, te lo reembolsarán”). El aeropuerto no tendrá ningún interés en reducir costes, todo lo contrario, lo más normal es que se disparen y que se produzca un exceso de inversión en infraestructuras. b) Se produce un problema de ineficiencia económica20 (inefficient price structure). El precio del servicio es independiente de su nivel de congestión (este puede variar según las horas), lo que lleva a una ineficiencia económica. c) Esta forma de regulación es cara, lenta, y no beneficia a los consumidores21 Además, según Gillen y Niemeier22, los aeropuertos de comercialización y gestión pública (usan estos dos métodos) tienen tendencia a sobreinvertir. El sistema de fijar 18 Tretheway (2001: 21). 19 Tretheway (2001: 22). 20 Gillen y Niemeier (2007: 7). 21 Tretheway (2001: 22). 67 precios de los servicios de acuerdo a su coste es el recomendado por OACI en su informe del año 2009 (ese y el single-till price cap). 2.3.1.2. Price Cap Regulation Este sistema está diseñado para “disciplinar” a los aeropuertos en su política de precios y evitar que los incrementen. Esencialmente consiste en fijar un precio máximo para el servicio y revisarlo cada cierto tiempo (normalmente cinco años). Durante ese periodo de asignado, se permite que el precio máximo se actualice en torno a dos parámetros: inflación y posibles ganancias de eficiencia por parte de la empresa. En el Reino Unido se aplica mediante una fórmula23 simple: CPI-X. Explicado sería: se le permite a la empresa aumentar el precio en función de la inflación (RPI: Retail Price Index, o CPI: Consumer Price Index) y se le restan las posibles ganancias de eficiencia por parte de la empresa (factor X), que se podrían obtener de: economías de escala, adelantos tecnológico, etc. El mayor logro “teórico” de este sistema de fijación de precios es que no regula beneficios, sino que establece incentivos para que se minimicen costes (y así se maximicen beneficios)24. Además, se considera que este tipo de regulación tiene un coste bajo, tanto para el regulador como para el operador y tiene un alto grado de flexibilidad25. Dentro de este sistema hay dos variantes que veremos a continuación. A. Single-till price cap regulation: Para acabar con los problemas del sistema anterior (ROR, o cost-based), surgió este tipo de regulación. Está encaminada a incentivar al aeropuerto para mejorar su eficiencia económica. Funcionamiento: se aplica un price cap (precio máximo) para las actividades aeronáuticas del aeropuerto (actividades reguladas). Cada tres o cinco años se revisan los precios bajo la fórmula anterior (CPI-X) y, muy importante, se usa un sistema de “caja 22 Ídem. 23 Tretheway (2001: 26-27). 24 Gillen y Niemeier (2007: 8). 25 Tretheway (2001: 23). 68 única” entre todas las actividades, reguladas (lado “aire”) y no reguladas (comerciales principalmente). Todos los ingresos van a una “caja común” desde la que se atienden todos los pagos. Esto suele derivar en que el sector o lado comercial subvenciona al lado “aire” (aeronáutico). El proceso es simple, el aeropuerto tiene fijados los ingresos (precio que aplica) para los próximos 3/5 años, por lo que estará muy interesado en operar eficientemente y prestar el servicio a un menor coste para así maximizar beneficios. Este fue el modelo defendido por Michael Beesley, asesor de Margaret Thatcher en la privatización de BAA, y estaba destinado a impulsar la mejora de la productividad dentro de los aeropuertos26. Pero a este planteamiento le han surgido últimamente muchas críticas: a) La primera, ¿por qué el mercado comercial debe estar sujeto a regulación “indirecta” (subvencionar otro sector)? El “lado comercial” de un aeropuerto no es un sector monopolístico, aunque parezca lo contrario. Según indica Michael Tretheway27, diversas encuestas indican que el pasajero medio viaja cinco veces al año en avión y que planifica sus viajes; decide, en función de los precios, si comerá allí o no y también si hará compras en la ciudad, en función de las tiendas y los precios que prevea encontrar. En el aeropuerto de Vancouver, fue descubierto que los pasajeros japoneses elegían el aeropuerto de conexión de sus vuelos en función de los restaurantes de comida japonesa28. Estos análisis llevaron a BAA a ser la primera en obligar a los negocios alojados en sus aeropuertos a usar street pricing, es decir, a cargar los mismos precios que en los otros locales que la firma arrendataria tenía en la ciudad. Los ingresos comerciales se dispararon, con las evidentes ganancias para todos. Esta práctica se usa hoy en día en casi todos los aeropuertos del mundo. 26 Tretheway (2001: 29). 27 Ibídem, 39-41. 28 Ibídem, 40. 69 Si un mercado es competitivo, no hay ninguna razón para regularlo (como no se regulan los precios de cualquier tienda del centro de una ciudad). b. La segunda crítica es la aplicación de este sistema en aeropuertos congestionados, empeorará la situación. En los aeropuertos más saturados, los beneficios comerciales serán muy elevados, esto llevará a que las tasas aeroportuarias sean cada vez más bajas y atraigan más aviones, con lo que se congestionará más. Es el llamado peak pricing. Lo razonable, desde el punto de vista económico, es que en estos aeropuertos las tasas suban y se desincentive la saturación. Este problema fue analizado por varios economistas, llegando a la conclusión de que aplicar el método single-till price cap regulation en aeropuertos congestionados aumentaba esa congestión, especialmente en el RU29. Mientras que aplicarlo en un aeropuerto no congestionado aumentaba el bienestar social30. B. Dual-till price cap regulation De los “fallos” observados en el método de regulación anterior, surge una variante. Este sistema separa las funciones aeronáuticas de las no aeronáuticas. Determina el nivel de las tasas aeronáuticas considerando solo estos ingresos y costes31. No hay subsidios entre unas actividades y otras32. Normalmente el mercado “comercial” se deja sin regulación en precios, ya que se considera, por los argumentos desarrollados en el punto anterior, que es un mercado competitivo. Pero ambos sectores están íntimamente ligados. Como bien dice M Tretheway, la demanda de servicios no aeronáuticos depende de la demanda de servicios aeronáuticos, y no al revés. A esto se une que los ingresos por actividades comerciales suelen ser superiores a los ingresos por actividades aeronáuticas. La investigación de Van Dender (2007: 320) sobre los 50 mayores aeropuertos de EEUU encontró que estos 29 Starkie (2001: 29). 30 Czerny (2006: 96). 31 Gillen (2009: 11-12). 32 Tretheway (2001: 24). 70 representan más del 50% de los ingresos de los mismos en el periodo 19982002. Diversos estudios sobre los aeropuertos europeos indican también que las actividades comerciales tienden a ser más “beneficiosas” que las actividades aeronáuticas. Aunque Starkie (2001: 125-127) indica que la regulación existente influye en este punto, M. Tretheway indica que con esta regulación (dual-till price cap) el aeropuerto tendrá incentivos para invertir y aumentar la capacidad aeronáutica, para así aumentar los ingresos. También lo hace el estudio de Oum, Zhang y Zhang (2004: 229-230), que empíricamente muestra que este tipo de regulación en aeropuertos congestionados genera más incentivos para la inversión en capacidad aeronáutica y la contención de costes que la ausencia de regulación. Starkie (2001) concluye también que el aeropuerto tiene incentivos para mantener las tasas aeronáuticas bajas y así estimular la demanda. Pero el razonamiento de Starkie va más allá, basado en este punto anterior y en la competitividad de los mercados comerciales, llega a la conclusión de que no es necesaria ningún tipo de regulación en este mercado. Interesante aportación que analizaremos más tarde. Para resumir, en aeropuertos congestionados, el sistema dual-till price cap regulation se considera más deseable que el sistema de single-till price cap regulation. Así lo demuestra analíticamente CZerny (2006: 96) desde un punto de vista de bienestar social y los estudios de Yang y Zang (2010: 19-20). Es importante señalar algunas notas generales de interés sobre estos dos sistemas. En primer lugar, siguiendo a David Gillen (2009: 12-13) hemos de decir que el sistema de price-cap regulation está muy enfocado en el corto plazo. Parece ser que no genera incentivos para que las empresas operadoras inviertan a largo plazo, pero no está claro; y de hecho parece que varía en función de si es single-till o dual-till. En segundo lugar, para el cálculo de los price-caps, tanto single como dual till, estamos de hecho basándonos33 en un sistema cost-based o ROR. Me explico; a la hora de fijar esos price-caps o precios máximos, los reguladores tienden a considerar los datos históricos de capital invertido y precios usados con anterioridad. Así que la diferencia en la práctica de los precios resultantes de ambas regulaciones no difiere 33 Bilotkach, Clougherty, Mueller y Zhang (2010: 16). 71 mucho en la práctica. Así lo demuestran los análisis empíricos de Bel y Fageda (2009: 18) y Bilotkatch et al. (2010: 16), que no encontraron variaciones significativas en los precios de las tasas fijadas en uno u otro sistema. En tercer lugar, señalar que de forma general, se considera más eficiente desde el punto de vista económico: la regulación single-till price cap en aeropuertos no saturados y la regulación dual-till price cap en aeropuertos saturados. Por supuesto, las compañías aéreas prefieren el sistema single-till, pues debido a sus subsidios cruzados, redunda en un menor precio de las tasas. 2.3.1.3. Ex post, light handed, price monitoring o trigger regulation (regulación a posteriori, regulación “ligera”, seguimiento de precios, o regulación del gatillo) Se da principalmente en dos países, Australia y Nueva Zelanda. En Australia ha evolucionado desde la regulación dual-till price cap, y como una mejora de esta. El funcionamiento viene perfectamente descrito por M. Tretheway (2001) y se podría resumir como sigue. El sistema regulatorio se basa en la amenaza de intervenir en caso de incremento de precio injustificado o precios excesivos. El gobierno tiene la potestad de intervenir y fijar precios, pero no lo hará hasta que la queja de un cliente sea recepcionada y exija una respuesta. La clave es “el autocontrol” por parte de las empresas operadoras, sabedoras estas de que precios excesivos no serán tolerados. Las ventajas de este sistema, según Tretheway,34 son varias. En primer lugar, los costes regulatorios no existen, ni para el regulador, ni para el operador, hasta que una denuncia es hecha. En segundo lugar, el operador aeroportuario es incentivado a operar de forma eficiente y a quedarse una parte de sus ganancias de eficiencia. El sistema presenta una serie de características para evitar que la activación del mecanismo correctivo sea de uso indiscriminado, a saber: • Hay requerimientos mínimos de coste elevado para presentar una denuncia, eso disuade de denuncias absurdas. • El demandante debe demostrar que su denuncia es de “interés general”, lo cual es complejo y caro de demostrar. 34 Tretheway (2001: 24). 72 • El denunciante debe demostrar que se le ha causado un daño material para que la queja sea considerada. Esto evita denuncias por desacuerdos mínimos en precios. • Si el regulador falla a favor del operador aeroportuario, el denunciante correrá con todas las costas del proceso regulatorio. • Su usan ofertas de arbitraje. El denunciante debe dar una oferta sobre qué precio debería de ser el correcto. El acusado entonces tiene tiempo de responder (contra-ofertar). El árbitro (regulador) solo puede elegir una de las ofertas, y no puede “dividir” la diferencia. Es decir, el denunciante se puede quedar sin nada. La experiencia en estos dos países es distinta y muy interesante. En Australia, los aeropuertos habían sido cedidos en leasing por periodos de 50 años y habían usado un sistema regulatorio tipo doublé-till price cap. Pero la experiencia australiana con este tipo de regulación económica (price-cap) en otros sectores había conducido a decrementos en la calidad del servicio y descensos en la inversión35. Además, los costes regulatorios eran elevados pues las intervenciones eran frecuentes. Frente a estos “fallos” del sistema, el price-monitoring fue considerado más flexible pues permitía evaluar elementos externos en la fijación de precios. La Australian Productivity Comission recomendó este tipo de regulación en el año 2001, fue implementada en el año 2002 y revisada y prologada como sistema regulatorio en el año 2007. En Nueva Zelanda, los aeropuertos de Auckland y Wellington fueron vendidos a finales de los años 90, sus ayuntamientos mantienen todavía minorías accionariales. El aeropuerto de Christchurch es público, gestionado por una corporación perteneciente al estado de Nueva Zelanda y al ayuntamiento. En principio no fue aplicada ninguna regulación sobre precios, pero sus actividades están sujetas a la parte IV de la Commerce Act 1986, una ley destinada a promover la competencia en los mercados para el beneficio a largo plazo de los consumidores. Esto equivale a un seguimiento de precios. 35 Padova (2007: 8). 73 La experiencia en este caso es ambigua, el Ministerio de Comercio encargó un informe a la Commerce Comission sobre el precio de las actividades aeronáuticas. Este informe36 recomendó un control de precios en las actividades aeronáuticas del aeropuerto de Auckland, pero no en el de Wellington o Christchurch. Finalmente, en el año 2003 el Ministerio de Comercio rechazó cualquier regulación pues el coste de esta superaría (y por tanto no justificaría) los beneficios potenciales37. Sin embargo, más recientemente38, la Commerce Act Review ha recomendado un control de precios más estricto en los tres aeropuertos nombrados y que dicho control sea administrado por la New Zealand Commerce Comission; a fecha de 2009, dichas regulaciones no se habían implementado39. Cabe destacar que algunos autores consideran el caso de Nueva Zelanda como un ejemplo de “no regulación” o ausencia de regulación. 2.3.1.4. Otros casos Dentro de los múltiples sistemas de regulación de precios existentes, el de Montevideo (Uruguay) destaca por su simpleza. Las tasas están limitadas por comparación con los aeropuertos cercanos (en un radio de 500 km) y de cierto volumen de tráfico (más de dos millones de pasajeros), por ejemplo, Buenos Aires40. Finalmente, habría que destacar la posibilidad de ausencia de regulación, sobre la que existe un fuerte debate. A partir de 1999, dos famosos economistas británicos, Beesley y Starkie, comenzaron a abogar por la desregulación de los precios en los aeropuertos británicos. Su razonamiento es sencillo. Beesley argumentaba que el sistema de price-cap distorsiona los precios y genera efectos económicamente indeseables (peak pricing, congestión de aeropuertos a precio 0, etc.)41. Por otro lado, Starkie (2001) indica que los operadores aeroportuarios tendrán incentivos naturales para estimular la demanda aérea, en parte reduciendo los precios aeronáuticos. La explicación es bien sencilla: la demanda de servicios no aeronáuticos (tiendas, bares, 36 Abril 2002. 37 Padova (2007: 9). 38 Año 2007. 39 Gillen (2009: 15). 40 Tretheway (2001: 28). 41 Ibídem, 29-30. 80 compañía aérea se compromete a mantener determinadas rutas, o un número concreto de aviones allí basados, etc. Estos contratos permiten a los aeropuertos minimizar los riesgos al acometer grandes inversiones. Así consiguen garantizarse una demanda para las futuras infraestructuras acometidas. Las compañías aéreas por su parte consiguen precios más bajos, así como “blindarse” ante hipotéticas subidas de tasas que pudieran darse, incluido comportamientos “oportunistas” de los aeropuertos (subida de tasas en caso de conseguir una alta afluencia de compañías aéreas y así un mayor poder de negociación). Del mismo modo que el aeropuerto tendrá que “ajustarse” para ofrecer precios competitivos en estos contratos, las compañías aéreas también tendrán que “ajustar” sus precios para hacerlos asequibles a los usuarios de ese aeropuerto, pues la línea o base se mantendrá por un periodo largo y tiene que ser viable económicamente. Estamos en un ejemplo claro de competencia que redunda en beneficio del usuario final: el pasajero. Cuando se acerca el periodo de vencimiento del contrato, ambos agentes negociadores tendrán incentivos para llegar a un acuerdo. La compañía aérea porque sus gastos de traslado a otro aeropuerto son elevados. El aeropuerto porque lógicamente, no quiere perder clientes. Este proceso se ha visto aumentado en el Reino Unido por la aparición de los operadores Low Cost. Estas compañías no tienen especial interés en ninguna área geográfica. Únicamente abrirán rutas y bases en función de los beneficios esperados. El sistema de contratos es bien visto por la Organización de Aviación Civil Internacional (2009) siempre y cuando los precios pactados por las compañías aéreas sean cómo mínimo iguales al coste del servicio. Es decir, que el aeropuerto no cobre tasas por debajo del coste a algunas compañías y luego grave excesivamente a otras, pues se estaría produciendo un subsidio cruzado de los operadores con menos poder de negociación (más pequeñas), a los operadores con más poder de negociación (más grandes). Como bien indica Starkie (2008: 8-11), debido al sistema de contratos de larga duración, la estrategia de los aeropuertos con estos contratos es la de atraer bases de compañías aéreas. Entre las múltiples ventajas del sistema de contratos están: 1) la función del supervisor en la vigilancia de precios se elimina, los precios son pactados 81 por ambas partes; 2) los sistemas de price control suelen llevar asociados problemas de infrainversión y pérdida de la calidad del servicio, todos estos problemas se ven solucionados a través de los contratos de larga duración, pues pactan dichos aspectos. Resumiendo, los contratos de larga duración han incrementado el poder de negociación de las compañías aéreas frente a los operadores aeroportuarios, y dada la estructura del mercado, el resultado es que el poder de negociación está muy equilibrado entre las partes. Podemos así afirmar, que cuando el mercado aeroportuario tiene una determinada estructura, como en el caso del Reino Unido (que podríamos denominar competitiva), la ausencia de regulación ha permitido al mercado, a través de los contratos de larga duración, actuar y ofrecer una solución altamente satisfactoria, dejando a un lado costosos controles de precios que no hacen sino entorpecer la competencia y eficiencia económica. 2.3.3. Evidencias empíricas: los análisis de K. Van Dender (2007) y Bel y Fageda (2010) Una vez realizado el desarrollo teórico, nos queda contrastarlo con la realidad, es decir, analizar las tasas aeronáuticas de los aeropuertos y ver si realmente se cumplen las expectativas sobre: regulación de precios, poder de mercado, poder de negociación de los aeropuertos frente a las aerolíneas, etc. En este ámbito hay dos estudios empíricos recientes muy interesantes: el primero, hecho por Kurt Van Dender (2007), Determinants of Fares and Operating Revenues at U.S. Airports, en el que se analizan los ingresos, tasas y precios de los 49 mayores aeropuertos de EEUU entre los años 1998 y 2002. Destaca el hecho de que los mayores aeropuertos de EEUU son públicos. El segundo estudio, llevado a cabo por Germá Bel y Xavier Fageda (2010), Factors Explaining Charges in European Airports: Competition, Market Size, Private Ownership and Regulation, analiza las tasas aeroportuarias de los 100 mayores aeropuertos en la UE, Suiza y Noruega, dando resultados: 1º en su conjunto, 2º eliminando los datos de aeropuertos donde las tasas se fijan de forma global (Grecia, excepto Atenas, España y Finlandia), pues no se fijan en función de criterios de mercado, y 3º eliminando datos de aeropuertos en islas (por su poder de mercado). 82 Estos estudios tienen una serie de limitaciones que pueden afectar a los resultados, por ejemplo, el estudio de Bel y Fageda considera para el cálculo de las tasas un avión tipo A-320, con una ocupación del 70%. Hechas estas puntualizaciones, y basándonos sobre todo en el estudio de Bel y Fageda (2009: 15) (5. Estimations and results), encontramos que: - Los precios (tasas aeronáuticas) se incrementan cuando aumenta el volumen de tráfico. Esto puede tener una doble explicación: puede deberse a rentas de escasez (destino turístico, centro de conexión al que quieren volar aerolíneas…) o a mayores costes (deseconomías de escala). Curiosamente, esto contradice los resultados de Van Dender (2007) para EEUU. - La proporción de tráfico doméstico (nacional) tiene un efecto negativo en las tasas (a mayor % de vuelos nacionales, tasas más bajas). Esto se explica por la competición de otros modos de transporte frente al avión. - La existencia de aeropuertos en las cercanías influye negativamente en los precios aeronáuticos. Queda clara así la existencia de competencia entre aeropuertos. Cabe destacar que esta relación no se da en los aeropuertos ubicados en islas y en los adscritos a un sistema de fijación de precios fijo (España, Grecia y Finlandia). - Relacionado con los dos puntos anteriores, las tasas los de aeropuertos ubicados en islas son más elevadas. La explicación puede ser doble: un cierto poder de mercado y/o mayores costes operativos. - Una mayor proporción de Low Cost va asociada a menores precios aeronáuticos, e inversamente, una mayor proporción de flag carriers (compañías de bandera) lleva asociado tasas más altas. La explicación es evidente, tradicionalmente se ha considerado que la elasticidad de las compañías aéreas frente a precios era baja; hasta que irrumpieron las Low Cost Carriers. Estas compañías tienen una gran elasticidad ante precios (fenómeno foot-loose, pueden abrir y cerrar bases, cambiar rutas), por lo que su poder de negociación frente a los aeropuertos es muy elevado. 83 - Relacionado con el punto anterior, y sin atender a diferencias entre Low Cost Carriers y flag carriers, cuanto mayor sea el índice de concentración (mayor % de tráfico del aeropuerto en menor número de aerolíneas), más bajas serán las tasas (debido lógicamente a su mayor poder de negociación). Esto entra en contradicción parcial con el estudio de Van Dender, que solo observa esta relación para el caso de concentración de Low Cost. - Las tasas son más altas en aeropuertos con precios no regulados (sin control de precios) y con un mayor porcentaje de propiedad privada. Sus tasas son más elevadas que en aeropuertos gestionados por el sector público o aeropuertos privados con control de precios. Está claro, una compañía privada con ánimo de lucro y sin control de precios elevará las tasas para maximizar beneficios. - Las tasas fijadas por los aeropuertos que adoptan un sistema de precios fijo para el sistema (España, Finlandia y Grecia excepto Atenas), son ligeramente más bajos, pero el efecto estadístico no es importante. - El tipo de regulación usada no es significativa en el nivel de precios aeronáuticos fijado por el aeropuerto. Es decir, el elemento relevante es si hay control de precios (habrá precios más bajos) o no (precios más altos), sin importar si el control es de tipo “tasa de retorno” (ROR), sistemas de precios máximos (single-till, dual-till), etc. - Por último, destacar el papel de los retrasos en el análisis de Van Dender. Estos son mayores en aeropuertos que tienen otros cercanos (bienes sustitutivos). Curiosamente, los retrasos en aeropuertos “aislados” (sin competidores) van asociados a mayores tasas; en los aeropuertos cercanos entre sí, los retrasos no van asociados a mayores tasas. Dos posibles explicaciones, la primera, que en zonas “congestionadas” de aeropuertos, la demanda es superior a la oferta. La segunda, mucho más interesante, es que los aeropuertos compiten en precio, pero no en calidad (retrasos), un menor precio significa una peor calidad del servicio. El consumidor final (pasajero), a la hora de comprar un billete de avión no tiene indicadores fiables de la calidad del servicio que está pagando, solo puede discriminar por precio, falta transparencia al proceso electivo. 84 Todas estas conclusiones han sido obtenidas principalmente para aeropuertos en los que el precio de las tasas se fija de forma individual (es decir, excluyendo a España, Finlandia y parte de Grecia). Notas a comentar del estudio de Bel y Fageda (2009): España no tiene aeropuertos alternativos. Los datos no incluyen datos de retrasos, lo que impide ver la relación de precios, rentas monopolísticas y niveles de congestión. 2.4. Casos relevantes: Canadá, Reino Unido, EEUU y España 2.4.1. Canadá Comenzaremos por el país que más ha reformado su sistema aeroportuario y de navegación aérea. 2.4.1.1. Introducción Hasta los años 80, los aeropuertos de Canadá fueron responsabilidad de la CATA (Canadian Air Transport Authority); las necesidades económicas eran resueltas a través del presupuesto y las decisiones técnicas (capacidad, inversión en pistas, terminales,..) se tomaban de forma centralizada. A partir de los años 70, sin embargo, el fuerte aumento del tráfico aéreo, unido al contexto de crisis internacional, hizo que se planteara la posibilidad de reforma del sistema. Diversos estudios se desarrollan en los 80, y finalmente en el año 1987, se comenzó a desarrollar una nueva política de infraestructuras aeroportuarias (A future Framework for Airports in Canada)45. Esta nueva política hacía hincapié en dos elementos básicos: - Desarrollar un sistema aeroportuario viable financieramente, lo que significa potenciar sus aspectos comerciales. - Ceder la gestión a las comunidades que usaban ese aeropuerto (provinciales, regionales o locales), esto permite que las decisiones de carácter técnico se tomen en función de las necesidades reales de la comunidad. Estamos ante una descentralización de la toma de decisiones. 45 Tretheway (2001: 31). 85 2.4.1.2. Autoridad Aeroportuaria Local (Local Airport Authority o LAA) y Autoridad Aeroportuaria Canadiense (Canadian Airport Authority o CAA) A partir de los años 90, los aeropuertos comenzaron a ser vendidos en leasing de 60 años a sus comunidades, el estado se reservó la propiedad de los aeródromos. Las empresas que se crearon para gestionar los aeropuertos fueron de dos tipos: Autoridades Aeroportuarias Locales y Autoridades Aeroportuarias Canadienses (LAA y CAA). Las Autoridades Aeroportuarias Locales, se crearon en el año 1992 para gestionar los aeropuertos de Montreal, Calgary, Vancouver y Edmonton. Se trata de empresas privadas sin ánimo de lucro (consta de accionistas pero no reparte dividendos). El comité directivo está compuesto por representantes (elegidos por ellos) de los ámbitos económicos y empresariales, así como de la sociedad civil a la que sirve. Están excluidos políticos electos y funcionarios del gobierno. Los directivos son elegidos en procesos aceptables para las autoridades locales y regionales. Generalmente los directivos se escogen en función de sus conocimientos en temas como: transporte aéreo, ingeniería, comercio, derecho, etc. Los requisitos de transparencia de las Autoridades Aeroportuarias Locales no son muy elevados ni respecto a los accionistas ni respecto a los usuarios en general (esto ha dado problemas que veremos más tarde). Únicamente tienen que tener ciertos documentos accesibles y reuniones públicas al final de cada año. Aparte de esto, sus requisitos de transparencia no van más allá. No tienen la obligación de publicidad en la contratación, ni de consultar con las instituciones, ni de ser auditadas por agencias externas. Fijan las tasas aéreas de forma libre y sus precios no están sujetos a aprobación ni a ningún proceso de arbitraje en caso de queja por parte de los clientes (compañías aéreas principalmente). En el aspecto económico contable, únicamente han de cumplir la ley y atender los pagos por el leasing del aeropuerto. Además, cada cinco años deben mandar un informe sobre su actividad. Las actividades no aeronáuticas de las Autoridades Aeroportuarias Locales deben ser compatibles con los intereses de sus comunidades, pueden desarrollar actividades auxiliares a las aeronáuticas en el extranjero, y muy importante, tienen exenciones fiscales. 86 Autoridades Aeroportuarias Canadienses (CAA). A partir de 1994 se introdujo la Política Nacional Aeroportuaria (National Airport Policy o NAP), lo que implica el desarrollo del Sistema Aeroportuario Nacional (National Airport Sistem o NAS). La Política Nacional Aeroportuaria significó el compromiso por parte del gobierno de garantizar la sostenibilidad y viabilidad del sistema aeroportuario a la vez que los aeropuertos se cedían a las comunidades. El Sistema Nacional Aeroportuario está constituido por los 26 mayores aeropuertos de Canadá (94% del tráfico), en los cuales el estado tiene la misión de garantizar su viabilidad de forma preferente (en Canadá en el año 2001 había unos 726 aeropuertos certificados). Las Autoridades Aeroportuarias Canadienses se formaron para la gestión (a través de leasing de 60 años) de esos 22 aeropuertos restantes. Sus características son muy similares a las Autoridades Aeroportuarias Locales, pero tienen un mayor grado de transparencia (lo cual no significa mucho). Hay algunas diferencias en criterios económico-contables y las características del leasing, por ejemplo, las Autoridades Aeroportuarias Canadienses pueden subir tasas en cualquier momento, pero han de notificarlo con una anterioridad de 60 días. También tienen la obligación de reunirse con un comité consultivo (incluidos representantes de compañías aéreas) dos veces al año, pero no están obligados a seguir sus recomendaciones. Otra variación es que deben notificar los salarios de su comité ejecutivo. También gozan de exenciones fiscales. En general, las principales reclamaciones de las compañías aéreas sobre las Autoridades Aeroportuarias Locales y Canadienses se derivan de su falta de transparencia y de la excesiva independencia en la fijación de precios. Los usuarios se quejan de excesos de inversión en los aeropuertos que son repercutidos a los operadores aéreos. Se fundamentan también en la ausencia de procedimientos de arbitraje en caso de subida de tasas excesiva o injustificada (bajo su punto de vista). 2.4.1.3. Financiación y viabilidad del sistema El sistema canadiense presenta diversas particularidades en función de los aeropuertos, pero su financiación básicamente depende de los recursos propios: Tasas y Tasas Aeroportuarias de Mejora (Airport Improvement Fee´s o AIF´s) y el Programa de Asistencia de Capital a Aeropuertos (Airport Capital Assistance Program o ACAP), 87 además hay ciertas subvenciones o compromisos por parte del estado y exenciones en el pago del leasing. Tasas y Tasas Aeroportuarias de Mejora. La mayor parte de los aeropuertos se vendió a las Autoridades Aeroportuarias Locales y Canadienses sin capitalización inicial (ninguna CAA tuvo capitalización inicial), esto hace que cualquier tipo de inversión, al no estar avalada por el estado (las LAAs y CAAs son instituciones privadas), tenga difícil financiación. La solución para capitalizar los aeropuertos fueron las Tasas Aeroportuarias de Mejora (airport improvement fees o AIF), son algo así como tasas que se cobran a los pasajeros por adelantado en función de inversiones futuras. Se cobran a los pasajeros para hacerlo compatible con las recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) de cobrar sólo el coste del servicio a las compañías aéreas. Programa de Asistencia de Capital a Aeropuertos (Airport Capital Assistance Program o ACAP). Se trata de un programa de subvenciones para aeropuertos de menos de 200.000 pasajeros al año (y dentro del Sistema Aeroportuario Nacional), para costear inversiones relacionadas con la seguridad aeroportuaria (pistas, calles de rodaje, balizamiento, etc.). En función de los resultados económicos obtenidos por los aeródromos hasta el año 2001 y ciertos estudios técnicos, M. Tretheway (2001: 16-18) hace una clasificación por tamaño de la viabilidad de estos, así: - Aeropuertos con tráfico superior a un millón de pasajeros anuales son por lo general perfectamente autosostenibles, salvo alguna excepción. - Aeropuertos entre 500.000 y 1000.000 de pasajeros. Son por lo general sostenibles, aunque pueden tener dificultades al acometer grandes obras de infraestructura o hacer frente a los pagos del leasing. - Aeropuertos entre 200.000 y 500.000 pasajeros. Su viabilidad depende del tipo de tráfico aéreo que tenga, clase de compañías aéreas con las que opera, actividades anexas en áreas limítrofes, etc. Suelen ser capaces de financiarse para gastos corrientes pero no para acometer gastos de infraestructuras ni pagar el leasing (devolver al estado lo invertido en el aeropuerto). 88 - Aeropuertos con tráfico inferior a 200.000 pasajeros por año. No son viables sin las subvenciones del ACAP ni pueden atender los pagos del leasing. 2.4.1.4. Propuestas de reforma Las quejas de las compañías aéreas han sido múltiples y como ya he comentado se articulan en torno a dos puntos, aderezados con una general falta de transparencia: - El excesivo precio de las tasas, debido a una sobreinversión en infraestructuras. - La no existencia de procedimientos para el arbitraje en caso de queja o reclamación. Las propuestas de reforma se articulan en torno a la Bill-20 Canada Airports Act, y sus guías son: - Un marco legal claro, que delimite las obligaciones de las autoridades aeroportuarias y la de Transport Canada, institución encargada de supervisarlas. - Imposición de obligaciones a los operadores aeroportuarios. Entre los cuales está una mayor transparencia de todo tipo de información en general y de fijación de precios de tasas en particular; garantizar el acceso igualitario a todas las compañías aéreas, mayor información contable, etc. - Un procedimiento claro y transparente para fijar las tasas aeroportuarias. Dicho procedimiento debe incluir consultas ante los afectados: compañías aéreas, accionistas y comunidad local. - Un marco regulatorio que establezca un procedimiento claro en caso de que los afectados por las subidas de tasas las reclamen por considerarlas injustificadas. Cualquier subida de precios debe llevar antes un proceso de consultas y explicar por qué estas se producen. Los agentes afectados en caso de reclamar, tendrán ciertos derechos que les garanticen ser escuchados. - Mayores restricciones ambientales y un mayor control por parte de las comunidades a las que sirven. 89 En general, se trata de introducir un mayor control y más transparencia dentro del sistema. Las autoridades aeroportuarias, por supuesto, se han quejado de que limitar su autonomía significa limitar su viabilidad económica, si bien habrá que esperar para comprobar afirmaciones como estas. 2.4.2. Reino Unido Representado el modelo aeroportuario más liberalizado. 2.4.2.1. Introducción El sector aeroportuario británico es una mezcla de aeródromos privados y públicos, pero con una predominancia clara del sector privado. La empresa BAA abrió en 1987 el proceso al ser privatizado el grupo. Entre los años 1993 y 1999 gran cantidad de aeropuertos que pertenecían a gobiernos locales fueron vendidos. Sin embargo ese proceso no fue completo. Algunas veces los gobiernos locales se quedaron con una minoría accionarial (Newcastle-upon-Tyne) o simplemente esa privatización no se produjo, como en el aeropuerto de Manchester (el cuarto mayor clasificado por volumen de tráfico y que pertenece a un consorcio de gobiernos locales). El análisis de la eficiencia y la competitividad del sistema aeroportuario británico se puede analizar desde dos puntos de vista: cómo afecta la estructura de la propiedad en la eficiencia económica de los aeropuertos, y como compiten entre sí los aeródromos. 2.4.2.2. Propiedad, mercado de capitales y eficiencia Los aeropuertos británicos (inicialmente fue el grupo British Airport Authority) comenzaron a privatizarse con ciertas restricciones entre los accionistas (p. ej.: máximo porcentaje por accionista del 15%), pero a partir del 2006, debido a una directiva europea, estas barreras se eliminaron. A esto se une que el mercado de capitales del Reino Unido es uno de los mayores y más dinámicos del mundo. El hecho de que muchos aeropuertos coticen en bolsa hace evidente que están sometidos a la disciplina del mercado de capitales, y que las empresas propietarias tratarán por todos los medios incrementar su eficiencia económica (incremento de ingresos, reducción de costes) para obtener una rentabilidad de capital similar a otras 96 Especialmente, la revenue retention, o revenue prohibition es un gran freno a las privatizaciones. 2. Tasas por uso de los pasajeros (Passenger Facility Charges o PFC). El estado, a través de la FAA, puede autorizar al aeropuerto a cobrar esta tasa a los pasajeros (máximo de 4,5 dólares por pasajero). La Administración Federal de Aviación (FAA) es la encargada de autorizar a los aeropuertos el cobro de esta tasa para la financiación de proyectos definidos e identificables. Estos proyectos supervisados por la FAA excluye proyectos no aeronáuticos que generan rentabilidad (por ejemplo, un parking para coches). 3. Bonos exentos de impuestos (Tax Exempted Bonds). Las leyes de la nación y de los estados, amparan la emisión de bonos libres de impuestos, que se hacen por parte de los aeropuertos públicos. El mercado de bonos de aeropuertos de Estados Unidos tiene una larga tradición, un marco legal claro, y ha funcionado bastante bien en los últimos años. Como ejemplo de esto es que de los años 2004 a 2009, los aeropuertos de Estados Unidos emitieron bonos por valor de 9.400 millones de dólares. Dichas emisiones suelen ser calificadas por Fitch, Moody´s y Standard & Poor. Resumiendo, la estructura legal de la financiación de los aeropuertos en Estados Unidos no prohíbe, pero sí dificulta en gran manera el funcionamiento de aeropuertos privados de grandes dimensiones. Las tres formas de financiación de proyectos (AIP, PFC y Tax exempted bonds) depende de la autorización gubernamental y está sujeta a requisitos estrictos incompatibles en algún caso con el concepto de beneficio (por ejemplo, PFC). 2.4.3.3. Tipos e intentos de privatización: Programa Piloto de Privatización (Privatization Pilot Program o PPP) En 1996, a través de la Federal Reauthorization Act of 1996, el gobierno autorizó a la FAA a llevar a cabo un experimento de privatización (a través de leasing, no venta total) de 5 aeródromos, entre ellos tenía que figurar un gran aeropuerto. Esta nueva regulación incluía: 97 - Bajo la aprobación de al menos el 65% de las compañías aéreas, los dueños del aeropuerto estaban exentos de la revenue prohibition. También estaban exentos de devolver subvenciones recibidas en el pasado. - Los nuevos operadores privados estaban exentos de la revenue prohibition. - Las tasas aeroportuarias no podrían subir por encima de la inflación (salvo de ser aprobado por el 65% de las compañías aéreas). Los resultados hasta el año 2009 han sido más que magros. Solo el aeropuerto Stewart International Airport (estado de Nueva York) fue cedido en el año 2000 en leasing de 99 años a la empresa National Express Group. Esta empresa devolvió la explotación al sector público a los siete años. Otro caso es el del aeropuerto de Chicago Midway Airport. Se ha intentado privatizar sin éxito y la razón de esta privatización no es una mejora en la gestión. El estado de Illinois deja claro en el Illinois Local Government Facility Lease Act; ILL. COMP. STAT. 615/20 (2006) que las razones de la venta son necesidades de capital, específicamente para pagar el programa de pensiones de los empleados municipales (información hasta el año 2009). Recientemente, en el año 2013 se paralizó de nuevo su venta, al ser un único grupo (el español Ferrovial) el interesado en el aeropuerto. 2.4.3.4 Otras formas de privatización limitadas A continuación vamos a ver otras formas de privatización con carácter limitado Contratos de Gestión. Una entidad pública puede subcontratar la gestión de un aeropuerto a una empresa privada. El aeropuerto de Harrisburg, por ejemplo, fue cedido por sus dueños (dos autoridades aeroportuarias públicas) a BAA para su gestión por diez años. Project Finance Privatization. También llamado BOT (Build, Operate, Transfer). Consiste en que una empresa privada se hace cargo de la construcción de una infraestructura (p. ej.: una nueva terminal) y, como pago, se le permite operarla en régimen de concesión un periodo de tiempo. Pasado ese tiempo, la propiedad y gestión vuelven al aeropuerto. 98 Establecimiento de Autoridades Aeroportuarias. Esto no es una forma de privatización propiamente dicha, consiste en que las: ciudades, condados, estados…que posean un aeropuerto, creen una Autoridad independiente que los gestione de una forma (supuestamente) más independiente, eficiente y profesional (al tener menos injerencias políticas). Pero no es un cambio de estatus, las Autoridades Aeroportuarias son entes públicos. El sistema aeroportuario de EEUU se divide casi al 50% entre Autoridades Aeroportuarias y aeródromos controlados por: ciudades, condados, estados, etc. Siempre se ha pensado que el establecimiento de Autoridades Aeroportuarias significaba una mejora en la gestión y una profesionalización de esta, pero no está nada claro y, de suceder, las diferencias son pequeñas. En un estudio de 2005, los autores encontraron que las Autoridades Aeroportuarias operaban con mayor eficiencia y conseguían ahorros de coste de casi el 20%, sin embargo, también destacaban que parte de ese beneficio de dirigía a mayores salarios y beneficios de los empleados de la Autoridad. 2.4.3.5. Conclusión Como conclusión, podemos decir que la evolución del mercado aeroportuario en EEUU no ha evolucionado hacia la privatización por varias razones: - La estructura legal - La oposición de las compañías aéreas, que se gestionan gran parte de sus actividades dentro de los aeropuertos y temen que privatización signifique mayores tasas - El escaso interés de las autoridades (estados, condados, ciudades), de desprenderse de un activo tan importante Además de esto, hay que tener claro que los objetivos de un ente público que posee un aeropuerto y los de una empresa privada pueden diferir. Una empresa privada busca el beneficio económico. Un ente público, más que el beneficio busca la “sostenibilidad” de las infraestructuras, pero también busca una buena accesibilidad para los ciudadanos de la zona (que el aeropuerto sea una puerta de conexión y desarrollo de la zona), lo que significa precios más bajos. 99 Cuando se privatiza un aeropuerto, el nuevo dueño, además de hacer frente al coste de explotación, tendrá que hacer frente a la amortización del capital (precio del aeropuerto), toda la lógica indica que un aeródromo privatizado subirá precios. Y así lo deja claro el estudio de Bel y Fageda (2009:19). 2.4.4 Caso España, Aena y estructura aeroportuaria La antigua Aena pasó a denominarse ENAIRE el 5 de julio de 2014. La actual ENAIRE ostenta la titularidad del 51% de Aena S.A. (los aeropuertos) y del 100% de la Dirección de Navegación Aérea, empresa pública que da servicio de control aéreo. Aena fue parcialmente privatizada en febrero del año 2015, procediendo a la venta del 49% de las acciones. En los análisis de este capítulo sólo consideraremos los aeropuertos de Aena. 2.4.4.1. Situación actual Aena Aeropuertos ha sido parcialmente privatizada a principios de este año 2015, quedando en manos públicas un 51% de la compañía, lo que abre una nueva época en esta gran empresa y en nuestro país. Aena gestiona en España 47 aeropuertos y dos helipuertos (Ceuta y Algeciras), de los cuales el año 2010 sólo 11 dieron beneficios (Alicante, Bilbao, Fuerteventura, Gerona, Ibiza, Lanzarote, Gran Canaria, Palma de Mallorca, Tenerife Sur, Sevilla y Valencia). Los aeródromos tienen una deuda total de 12.415 millones de euros, y un patrimonio neto contable de 15.986 millones de euros51. Se trata de un grupo centralizado, en el que el presidente hasta ahora ha sido nombrado directamente por el gobierno. La magnitud de las inversiones acometidas en el periodo 2000-2010, 17.000 millones de euros52, son solo equiparables a la evolución de la deuda de los aeropuertos Españoles, de 1.331 millones de euros en 2001 a 12.415 al terminar 2010. Al ser el presidente nombrado por decisión política, es de suponer que sus decisiones sobre el destino de las inversiones estén sujetas a presiones políticas, lo que puede afectar a la eficacia, necesidad o eficiencia económica. Es lógico pensar que alcaldes y presidentes de Comunidades Autónomas presionen por recibir esas 51 Cifras disponibles en la página web de Aena. 52 Nota de Aena del 6 de octubre de 2010, comparecencia del presidente ante la comisión de fomento. 100 inversiones, máxime si no las pagan; esto puede explicar la apertura de aeródromos (León 1999, Logroño 2003, Helipuerto de Algeciras 2010), así como la revisión de los planes directores de casi todos los aeropuertos españoles, lo que ha significado la renovación y ampliación de la mayoría de esas infraestructuras. La fuerte deuda del grupo ha tratado de ser controlada y reducida por el nuevo equipo gestor, que ha acometido una fuerte reestructuración, haciendo a la compañía entrar en beneficios en el año 2013. Anteriormente se habían introducido tímidas reformas en el camino de la liberalización, a saber: - Tímida apertura/liberalización del mercado del handling (2005). Permite la existencia de un operador de handling para aeródromos con menos de 1.000.000 de pasajeros, dos para aeródromos de más de 1.000.000 de pasajeros y tres para Madrid-Barajas, Barcelona, Alicante y Málaga. - A partir del año 2010, se produce una subida generalizada de las tasas aeroportuarias. Podría considerarse una liberalización si se hubiera producido de forma descentralizada y en función de un criterio económico claro (cobertura de costos por ejemplo). Pero el hecho de que la subida de las tasas para la Aviación General el año 2010 fuera del 600% en algunos aeródromos (en Sevilla53, un aterrizaje ha pasado de costar 5,29 euros a 52,9), da idea de que este aumento responde únicamente a una necesidad recaudatoria, y no a un serio análisis económico. Además, los precios se agrupan en cinco grupos bien definidos, lo que significa que sigue siendo un sistema centralizado, alejado de las necesidades de cada aeropuerto. Como resultado de la ausencia de competencia dentro del sector aeroportuario, observamos una falta de contratos a largo plazo entre aeródromos y compañías aéreas. Curiosamente, ciertas instituciones públicas (diputaciones, ayuntamientos, Comunidades Autónomas) han tratado de llevar a cabo esos contratos, pero en vez de introducir una mejora en la eficiencia del sistema, lo que están haciendo es distorsionar el mercado y despilfarrar dinero público. El informe de Comisión Nacional de la Competencia del 2010 sobre subvenciones públicas, en su punto 4.4.3, deja bien claro la ausencia de correlación entre 53 Guía de tarifas 2010 y 2011 de Aena. 101 subvenciones otorgadas y número de pasajeros: “En cuanto a los aeropuertos beneficiados por estos fondos, la mayoría de los que tienen las ratio más altas de fondos por pasajero están viendo reducido su número de pasajeros”. El sector púbico, una vez más, está tirando el dinero y de ese dinero se aprovechan compañías que compiten en situación de ventaja. El margen de mejora de Aena era muy grande y ha sido aprovechado en esta última reestructuración acometida desde el año 2012 dejando un largo camino para su desarrollo. 2.4.4.2. Estructura del mercado aeronáutico español En función de la estructura (grado de competitividad) del Mercado aeroportuario español, podremos proponer unas reformas u otras. Procedemos pues a analizarlo detenidamente. Gráfica 1: red de aeropuertos de Aena54 Haciendo las siguientes aclaraciones: el aeropuerto internacional de Murcia está pendiente de iniciar sus operaciones, es privado pero gestionado por Aena. Los aeropuertos de Torrejón, San Javier, Albacete y Badajoz son de uso mixto (civil y militar). Y los aeródromos de Cuatro Vientos, Sabadell y Son Bonet están destinados a aviación general, no abiertos a aviación comercial. 54 Fuente: página web de Aena (2015). 102 Una vez expuesta de forma gráfica la red de aeropuertos nacionales, podemos hacer un análisis de las zonas en las que se agrupan y sus características. Consideraremos que un aeropuerto está cerca de otro, y por tanto es potencial competidor, cuando se encuentra a una distancia inferior a 130 km55. Si analizamos los aeropuertos de la red de Aena en función de este parámetro, nos resulta la Tabla 2: Tabla 2: Aeropuertos peninsulares con otro a una distancia menor o igual a 130 km Distancia (Km) Santiago de Compostela Vigo 103 A Coruña 60,8 A Coruña Santiago de Compostela 60,8 Vigo Santiago de Compostela 103 Santander Bilbao 105 Bilbao Santander 105 Vitoria 73 San Sebastián 118 San Sebastián Bilbao 118 Vitoria 117 Pamplona 109 Vitoria Bilbao 73 San Sebastián 117 Pamplona 110 Burgos 116 Logroño 116 55 Observatorio de Transporte Aéreo (2011: 14). 103 Pamplona Vitoria 110 San Sebastián 109 Logroño 97 Burgos Vitoria 118 Logroño Vitoria 117 Pamplona 97 Zaragoza Huesca 97 Huesca Zaragoza 97 Girona Barcelona 105 Barcelona Girona 105 Reus 94,7 Reus Barcelona 94,7 Valladolid Salamanca 130 Salamanca Valladolid 130 Alicante Murciasan Javier 90,8 Murcia San-Javier Alicante 90,8 Granada Málaga 117 Málaga Granada 117 Jerez Sevilla 102 Sevilla Jerez 102 Córdoba 119 Córdoba Sevilla 119 104 Según los datos de la tabla superior, podemos distinguir las siguientes zonas o grupos: a) Zonas de alta densidad aeroportuaria: - Galicia: aeropuertos de Santiago, La Coruña y Vigo. Estos Aeropuertos se encuentran en un eje vertical Vigo-SantiagoLa Coruña, con una distancia entre los más alejados de 155 km (VigoLa Coruña). - Zona Norte-Centro: Aeropuertos de Santander, Bilbao, Vitoria, San Sebastián, Burgos, Logroño y Pamplona. Es la zona más densamente poblada, a destacar que sólo 2 se acercan o superan la barrera del millón de pasajeros (Santander: 919.871 y Bilbao: 3.888.955). El resto de los aeropuertos tienen una densidad de tráfico baja o muy baja. Vitoria, al ser un aeropuerto especializado en carga aérea merece una consideración distinta. - Cataluña: Aeropuertos Girona, Reus y Lleida. En un radio de 105 km de Barcelona tenemos dos aeródromos (Reus: 94,7 y Girona: 105); a lo que hay que sumar el aeropuerto de Lleida, a una distancia de 114 km de Reus y 169 de Barcelona. El hecho de que Cataluña sea un destino turístico de playa (además de cultural, principalmente Barcelona), hace que los destinos (y orígenes) de los pasajeros estén muy distribuidos por las poblaciones de costa, lo que permite que un gran aeropuerto (Barcelona) convivan con dos “satélites” (Girona y Reus). Debemos aclarar que el aeropuerto de Barcelona, por su gran población limítrofe (ciudad de Barcelona y ciudades cercanas), lo consideraremos como un aeródromo con fuerte poder de mercado. b) Zonas de densidad media: - Levante: aeropuertos de Valencia, Alicante, San Javier y Albacete. Las distancias entre aeropuertos se incrementan ligeramente (Valencia está a 204 km de Alicante y 202 de Albacete). La entrada en uso de los aeropuertos de Castellón (80 km al norte de Valencia) y Murcia (a 98 km de Alicante), incrementaría mucho la densidad de estas infraestructuras. 105 Estos aeródromos ya están construidos (o casi), pero no se ponen en funcionamiento por su escasa viabilidad económica. - Andalucía: Almería, Granada, Málaga, Sevilla y Jerez. Los principales aeropuertos tienen uno a menos de 130 km (Málaga-Granada: 117; Sevilla-Jerez: 102), pero no es una red tan tupida como en otros sitios. c) Aeropuertos con poder de mercado: - Barcelona. - MadridBarajas: los aeropuertos más cercanos están a 232 km (Valladolid) y 236 km (Ciudad Real, actualmente cerrado). - Todos los de las islas. Sólo una isla, Tenerife, tiene dos aeropuertos; el resto (Mallorca, Gran Canaria, Ibiza, Fuerteventura, Lanzarote, Menorca, El Hierro…) solo tienen un aeródromo como medio de transporte para llegar/salir de la isla. Concluyendo, si a las zonas de “densidad media”, le añadimos la competencia intermodal (carreteras y AVE principalmente), y los posibles aeropuertos que se abran en el futuro, nos quedan 2 mercados claramente definidos: a) Madrid, Barcelona y las islas. Aeropuertos con poder de mercado b) El resto de España. Aeropuertos sujetos a un alto grado de competitividad Estos datos se podrían haber usado en la privatización de Aena, para tratar de crear un mercado aeroportuario competitivo allí donde había posibilidades de ser creado, sin embargo se ha decidido mantener un sistema en red, mediante una privatización parcial (49%). El tiempo dirá lo adecuada o no de la decisión. 112 • Un único sistema de control (ATM) para toda Europa con un único regulador. • Sistema único no es igual a proveedor único, habrá varios proveedores pero armonizados/coordinados y con funciones centralizadas (como el control de afluencia). No hemos de olvidar que todo este proceso venía propiciado por el incremento de tráfico aéreo. La liberalización del transporte aéreo en la UE finalizada en 1997 vino a meter más presión en todo este desarrollo. En el año 1997 se volvió a revisar el convenio de Eurocontrol, sustituyendo las normas de consenso o unanimidad que impedían el funcionamiento de la institución. A finales de los años 90, el aumento del tráfico aéreo coincidía con el porcentaje de vuelos retrasados y el número de demoras que sobrepasaban los 15 minutos pasó de 12,7% (1991) al 30,3% (1999), previéndose la misma tendencia hasta que se doblara el tráfico en el año 2015. Todo ello presagiaba que el espacio aéreo europeo se seguiría colapsando, por lo que se diseñó el Plan ATM 2000+ para reestructurar el espacio europeo, un intento más. El detonante del Cielo Único Europeo fue el llamado Informe Atkins, emitido el 21 de mayo de 2000. Dicho informe recomendaba al Consejo de Ministros de la UE llevar a cabo una armonización “real” de los sistemas de control aéreo dentro de la UE. Dicho estudio reflejaba que los intentos anteriores de armonización y coordinación no habían dado resultado, buena prueba era el continuo aumento de los retrasos. El informe recomendaba la desaparición de fronteras a nivel técnico y operacional para crear un Cielo Único Europeo del mismo modo que se había creado un Mercado Único Europeo, basado en los mismos principios. Alarmada por las conclusiones del informe, por las proyecciones de aumento del tráfico aéreo y su saturación y contando con los apoyos de todas la autoridades implicadas, la comisaria de Transportes Loyola de Palacio lanzó el 6 de julio del año 2000 la iniciativa Cielo Único. Su discurso de basó en tres puntos: • Creación de un regulador público y común a escala europea • Olvidar la polémica entre privatización o no privatización, es competencia de los estados 113 • Gestionar de forma común y flexible el espacio aéreo superior, eliminando las fronteras Este último punto deriva del concepto de Aviación Civil Internacional de los sistemas CNS/ATM (Comunicación, Navegación, Vigilancia / Gestión del Tráfico Aéreo), cuyo lema “espacio aéreo sin costuras” abundaba en la idea de que las fronteras nacionales debían de ser transparentes para el usuario. La comisaria Loyola de Palacio creó dos grupos que emitieron un informe a finales del año 2000. Dicho informe recomendaba la creación del “Cielo Único” con un enfoque similar al de la creación del Mercado Único Europeo y el Euro. Además, el informe recalcaba la necesidad de usar las estructuras de gobierno europeas para conseguir este fin. Como los nuevos poderes otorgados a Eurocontrol interferían con la UE, la solución fue simple. El Consejo Europeo decidió el 20 de julio de 1998 que la Comisión Europea se integrara en Eurocontrol, de este modo dicho organismo (Eurocontrol) se convertiría en el regulador europeo, dotándosele así de capacidad jurídica y normativa. Dicho proceso de integración se llevó a cabo el 8 de octubre de 2002 con la firma de la adhesión de la Comunidad Europea a Eurocontrol por parte de Loyola de Palacio (vicepresidenta del parlamento europeo) y Flemming Hansen (presidente del consejo de transportes). Desde la adhesión de la UE a Eurocontrol, las decisiones de Eurocontrol pasaron a ser incorporadas como legislación comunitaria. Dicha legislación afecta a países, compañías aéreas, proveedores de servicios, etc. A partir de aquí, la UE ha venido emitiendo una serie de “paquetes legislativos” para la creación del “Cielo Único Europeo”, grosso modo serían: • SES I: una política cost-based • SES II: desde una política cost-based hacia un mercado contestable • SES II+: privatización de servicios creando mercados contestables Amén de estos paquetes legislativos, se cuenta también con: • Programa de investigación y desarrollo SESAR (Single European Sky ATM Research), lanzado en 2004 con el plan SES I 114 • Plan Maestro ATM lanzado en 2009 A partir de aquí veremos cómo ha contribuido la legislación europea a crear un marco legislativo necesario y suficiente para la configuración de un “mercado” de proveedores de navegación aérea. 3.1.2.1 SES I: una política cost-based El SES I está compuesto de varios paquetes legislativos que en el año 2009 quedaron modificados por el Reglamento (CE) 1070/2009, pero ya forma parte del SES II. A. REGLAMENTO (CE) Nº 549/2004 Las funciones de este reglamento son: • Creación de autoridades nacionales de supervisión. En el caso español, la AESA (Agencia Española de Seguridad Aérea). • Formación y funcionamiento del “Comité del Cielo único” que asistirá a la Comisión Europea. • La Comisión Europea crea un «órgano consultivo del sector» al que pertenecerán los proveedores de servicios de navegación aérea, las asociaciones de usuarios del espacio aéreo, los aeropuertos, los operadores aeroportuarios, la industria de fabricación y los órganos de representación de colectivos profesionales. La función de dicho órgano consultivo consistirá exclusivamente en asesorar a la Comisión sobre la puesta en marcha del Cielo Único. • Coordinación entre Eurocontrol y la Comisión Europea. Para la elaboración de las medidas de ejecución, la Comisión podrá otorgar mandatos a Eurocontrol o, cuando proceda, a otro órgano. • Sanciones. • Procedimiento de consultas a las partes interesadas. • Creación y líneas directrices de un sistema de evaluación del rendimiento de los proveedores de navegación aérea y de un Organismo de Evaluación del 115 Rendimiento encargado (en principio Eurocontrol). Proceso de seguimiento y control de la evaluación y salvaguardas. • Creación de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (regulador de reguladores). B. REGLAMENTO (CE) Nº 550/2004 Encontramos aquí los primeros elementos económicos del “Espacio Único Europeo”, en concreto respecto al sistema de tarificación, cómo se debe tarificar, en función de qué principios y qué costes deben cubrir dichas tasas. Leyendo el Reglamento, destacan los puntos: • Funciones de las autoridades nacionales de supervisión. Proceso de delegación de las mismas. Requisitos de seguridad y requisitos de los controladores. • Normas para la prestación de servicios de navegación aérea, incluyendo: requisitos comunes, certificación de los proveedores, designación de proveedores de servicios de tránsito aéreo, designación de proveedores de servicios meteorológicos y relaciones entre proveedores de servicios. • Creación de los Bloques Funcionales del Espacio Aéreo (famosos FAB´s), requisitos para la creación y normas básicas de coordinación cuando dicho bloque afecte a dos o más estados. También entrega las competencias de “árbitro” a la Comisión. • El artículo 15 trata todos los temas relacionados con los aspectos económicos. Veamos, explicitado, el artículo queda: Artículo 15 Principios 1. El sistema de tarifación estará basado en la contabilización de los costes de los servicios de navegación aérea incurridos por los proveedores de servicios en beneficio de los usuarios del espacio aéreo. El sistema asignará los costes entre las categorías de usuarios. Queda claro que la idea es repercutir el coste del servicio. 116 2. Al establecer la base de costes para la imposición de cánones se aplicarán los principios siguientes. Explicita aquí qué tipo de principios deben ser considerados. a) Los costes totales por la prestación de los servicios de navegación aérea, incluidos los importes de los intereses sobre la inversión de capital y la depreciación de activos, así como los costes de mantenimiento, funcionamiento, gestión y administración se repartirán entre los usuarios del espacio aéreo. b) Los costes que deberán tomarse en cuenta en este contexto serán los costes estimados en relación con las instalaciones y servicios, previstos y puestos en práctica con arreglo al Plan regional de navegación aérea, región europea, de la OACI. También podrán incluirse los costes contraídos por las autoridades nacionales de supervisión y/o las organizaciones reconocidas, así como otros en los que incurra el Estado miembro pertinente y el proveedor de servicios en relación con la provisión de servicios de navegación aérea. No incluirán los costes de las sanciones impuestas por los Estados miembros de conformidad con el artículo 9 del Reglamento marco, ni tampoco los costes de cualquier medida correctora impuesta por los Estados miembros de conformidad con el artículo 11 del Reglamento marco. c) En relación con los bloques funcionales de espacio aéreo como parte de sus respectivos acuerdos marco, los Estados miembros harán esfuerzos razonables para acordar principios comunes de política tarifaria. d) Los costes de los diversos servicios de navegación aérea se determinarán por separado, según lo previsto en el artículo 12, apartado 3. e) No se permitirán las subvenciones cruzadas entre servicios de ruta y servicios de terminal. Los costes que correspondan tanto a los servicios de terminal como a los servicios de ruta se asignarán de forma proporcional entre los servicios de ruta y los servicios de terminal sobre la base de una metodología transparente. Las subvenciones cruzadas se permitirán entre servicios de navegación aérea diferentes solo en una de estas dos categorías exclusivamente cuando razones objetivas así lo justifiquen y siempre que estén claramente identificadas. f) Se garantizará la transparencia de los costes en los que se basan los cánones. Se aprobarán medidas de ejecución para el suministro de información por parte de los proveedores del servicio, con el fin de hacer posible la revisión de las previsiones, costes reales e ingresos del proveedor. Se intercambiará periódicamente información entre las autoridades nacionales de supervisión, los proveedores de servicios, los usuarios del espacio aéreo, la Comisión y Eurocontrol. 117 3. Al establecer las tarifas con arreglo al apartado dos, los Estados miembros deberán cumplir los siguientes principios: a) Las tasas se establecerán por la disponibilidad de los servicios de navegación aérea bajo condiciones no discriminatorias; al imponer las tasas a los diversos usuarios del espacio aéreo por la utilización del mismo servicio no se distinguirá en razón de la nacionalidad o categoría del usuario del espacio aéreo. b) Podrá exonerarse a determinados usuarios, en particular a las aeronaves ligeras y a las aeronaves de Estado, siempre que el coste de dichas exoneraciones no se impute a otros usuarios. c) Las tasas se fijarán por año civil sobre la base de los costes determinados o podrán establecerse bajo condiciones fijadas por los Estados miembros para la determinación del nivel máximo de la tarifa unitaria o de los ingresos para cada ejercicio durante un período que no supere los cinco años. d) Los servicios de navegación aérea podrán generar unos ingresos suficientes para proporcionar una rentabilidad económica y con ello contribuir a las necesarias mejoras del capital. e) Las tasas reflejarán los costes de los servicios e instalaciones de navegación aérea puestos a disposición de los usuarios del espacio aéreo, teniendo en cuenta las capacidades productivas relativas de los distintos tipos de aeronaves de que se trate. f) Las tasas estimularán la prestación segura, eficaz, efectiva y sostenible de los servicios de navegación aérea con vistas a lograr un alto nivel de seguridad y a una eficiencia de costes y a la consecución de los objetivos de rendimiento y estimularán la prestación de servicios integrados reduciendo al mismo tiempo el impacto medioambiental de la navegación aérea. A tal efecto, y en relación con los planes de rendimiento nacionales o de bloques funcionales de espacio aéreo, las autoridades nacionales de supervisión podrán establecer mecanismos, incluidos incentivos consistentes en ventajas y desventajas financieras, para estimular a los proveedores de servicios de navegación aérea o los usuarios del espacio aéreo para que apoyen las mejoras en la prestación de servicios de navegación aérea, tales como mayor capacidad, reducción de los retrasos y desarrollo sostenible, manteniendo al mismo tiempo un nivel óptimo de seguridad. 4. La Comisión adoptará medidas de ejecución detalladas para el presente artículo de conformidad con el procedimiento de reglamentación contemplado en el artículo 5, apartado, del Reglamento marco. 118 Este artículo deja claro el marco económico en el que se deben de mover los proveedores de servicios cuando fijen las tasas. En su punto primero declaran que debe ser el principio de “coste de servicio” el que se debe de aplicar al fijar las tasas. En su segundo punto explicita que esos costes deben cubrir los costes totales, incluidos mantenimiento y depreciación de capital. Determina también que los costes de navegación aérea deben ser determinados de forma separada en función del servicio. Asimismo, la transparencia de dichos costes debe estar garantizada para los usuarios. También hace una directa prohibición a las subvenciones cruzadas en ciertos aspectos, así como “abre camino” a la posibilidad de sanciones, indicando que no deben ser repercutidas a los usuarios. En su punto tercero, el Reglamento exige a los proveedores que actúen bajo el principio de no discriminación y establece cláusulas que permiten la rebaja de tasas a la aviación general (siempre que dichas rebajas o exenciones no sean costeadas por otros usuarios). También permite que el pago de las tasas cubra “algo más” que el coste del servicio y sirva para financiar inversiones futuras. Por último, recalca que la prestación de servicios debe financiarse de forma que dicha prestación sea segura, eficaz, efectiva y eficiente en costes. C. REGLAMENTO (CE) Nº 551/2004 (Reglamento del espacio aéreo) Este Reglamento es relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo y contiene: • La creación de una única Región Superior de Información de Vuelo Europea (EUIR). En la que cada país tendrá responsabilidad en su área de soberanía. • Explicita los objetivos de la red de gestión de tránsito aéreo: uso óptimo del espacio aéreo. Este objetivo se conseguirá apoyando iniciativas a escala nacional y con la creación de los bloques funcionales de espacio aéreo. Todo ello se desempeñará respetando la separación entre las actividades reguladoras y operativas. La red se rediseñará bajo el principio de la coordinación. 119 En general, se indica que la red de aerovías se modificará atendiendo a criterios de eficiencia y bajo los principios de coordinación entre operadores dentro de cada Bloque Funcional (FAB). • Introduce el concepto (y obligación de su uso) de utilización flexible del espacio aéreo descrito por la OACI y desarrollado por Eurocontrol, a fin de facilitar la gestión del espacio aéreo y de la gestión del tránsito aéreo en el contexto de la política común de transportes. También establece un protocolo para su suspensión temporal por ajustes. D. REGLAMENTO (CE) Nº 552/2004 (Reglamento de interoperabilidad) Este reglamento regula la interoperabilidad de la red europea de gestión del tránsito aéreo. Es eminentemente técnico y no tiene contenido económico. En cualquier caso, especificar que en su punto 3 del artículo 1, deja bien claro su objetivo: Artículo 1 3. El presente Reglamento tiene por objeto lograr la interoperabilidad entre los diversos sistemas, componentes y procedimientos asociados de la red europea de gestión del tránsito aéreo, teniendo debidamente en cuenta las normas internacionales pertinentes. El presente Reglamento tiene también por objeto garantizar una rápida y coordinada introducción de nuevos conceptos de operación, acordados y validados, o tecnologías en la gestión del tránsito aéreo. Entre otros requisitos técnicos exigibles, en el anexo 2 se detallan los más importantes, destacando el funcionamiento continuo, la seguridad, la coordinación entre aviación civil y militar, los requisitos medioambientales, etc. ESTRUCTURA ECONÓMICA DERIVADA DEL PAQUETE LEGISLATIVO SES I: En cuanto a la estructura económica derivada del paquete legislativo SES I, el marco económico para los proveedores de servicios viene determinado en el Reglamento (CE) Nº 550/2004, dicho reglamento dibuja un sistema económico basado en: • Repercusión al usuario del coste total del servicio, incluyendo depreciación y financiación de futuras inversiones. 120 • Transparencia. Transparencia de costes al usuario, derivado del punto anterior. Debe quedar claro qué servicio se cobra (determinación de costes por separado). • Se impulsan principios comunes de política tarifaria. • Prohibición de subvenciones cruzadas. Específicamente entre servicios de ruta y servicios de terminal. Solo se permitirán subvenciones cruzadas en casos justificados. • Se podrá exonerar a la AG (aviación general) del pago de tasas siempre que dicho coste no recaiga en otros usuarios (abunda en la prohibición de subvenciones cruzadas). • Se abre la puerta a penalizaciones a los proveedores de navegación aérea para casos de incumplimiento y se especifica que no deben ser repercutidos al usuario. Resumiendo, se trata de una política tarifaria basada en: 1. Coste del servicio. El usuario pagará únicamente el coste del servicio que se le provea. 2. Transparencia. Transparencia en los costes para conseguir una correcta asignación y evitar las subvenciones cruzadas. 3.1.2.2 SES II: de una política cost-based hacia un mercado contestable Lanzado en el año 2008, este segundo paquete legislativo persigue los siguientes objetivos: • Creación de un Sistema de Control del Rendimiento o Performance Scheme, regulado por el Reglamento (CE) Nº691/2010. Dicho sistema establece unos indicadores en: seguridad, capacidad, medio ambiente y coste-eficiencia. • Desarrollo de los Bloques Funcionales del Espacio Aéreo. • Creación del Gestor de Red o Network Manager centralizado, que se encargue de las funciones de diseño del espacio aéreo, control de afluencia y gestión de recursos escasos. Regulado por el Reglamento (CE) Nº 677/2011. 121 La función del Gestor de Red ha sido encomendada a Eurocontrol hasta el año 2019. • Establecimiento de un Sistema Común de Tarificación, o Charging Regulation. Reglamento (CE) Nº 1191/2010. Aunque en principio se aplicará solo para los servicios de ruta, desde el año 2015 será aplicable a los aeropuertos de más de 50.000 movimientos. Por su relevancia económica, que es lo que nos interesa, estudiaremos los dos reglamentos que tocan aspectos económicos financieros, a saber: Reglamento (CE) Nº 691/2010 y el Reglamento (CE) Nº 1191/2010. REGLAMENTO (CE) Nº 691/2010 El Reglamento (CE) Nº 691/2010 adopta un sistema de evaluación del rendimiento para los servicios de navegación aérea y las funciones de red. Recordemos que los cuatro indicadores son: seguridad, capacidad, medio ambiente y coste-eficiencia. Analicemos su articulado: Artículo 1 Establece el ámbito geográfico de aplicación (espacio de Eurocontrol) y las instituciones a las que se aplicarán una función de objetivos y posterior examen (proveedores de navegación aérea y de información meteorológica. Marca dos excepciones al sistema de evaluación del rendimiento, en los puntos 3 y 4. Veamos: 3. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar el presente Reglamento a los servicios de navegación aérea de aproximación que se presten en los aeropuertos con menos de 50.000 movimientos de transporte aéreo comerciales al año. Si tal fuere el caso, se lo comunicarán a la Comisión. Si ninguno de los aeropuertos de un Estado miembro alcanzare ese umbral, los objetivos de rendimiento se aplicarán como mínimo a aquel aeropuerto que presente el mayor número de movimientos de transporte aéreo comercial. 4. Cuando un Estado miembro considere que la totalidad o una parte de sus servicios de navegación aérea de aproximación esté sujeta a las condiciones de mercado, procederá, con una antelación mínima de 12 meses respecto del inicio de cada período de referencia, a evaluar, con el apoyo de la autoridad nacional de supervisión y por el procedimiento establecido en el artículo 1, número 6, del Reglamento (CE) Nº 1794/2006, si se cumplen o no las condiciones que dispone el anexo I de ese Reglamento. Si el Estado miembro comprobare el cumplimiento efectivo de esas condiciones, independientemente del número de movimientos de transporte aéreo comercial a los que se atienda, podrá decidir no fijar 128 Comisión se lo notificará al Estado o Estados miembros interesados dentro de los cuatro meses siguientes a la recepción del plan. 3. Si, por el contrario, considerare que uno o varios de los objetivos de rendimiento contenidos en un plan no son compatibles con los objetivos de la Unión Europea ni contribuyen adecuadamente a ellos, la Comisión podrá, dentro de los cuatro meses siguientes a la recepción de ese plan, decidir, por el procedimiento al que se refiere el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) Nº 549/2004, dirigir al Estado o Estados miembros interesados una recomendación para que procedan a la revisión de ese objetivo u objetivos. Tal decisión, que se tomará tras consultar a ese Estado o Estados miembros, indicará con precisión el objetivo u objetivos que deban revisarse así como los motivos de ello. 4. En ese caso, dentro de los dos meses siguientes a la publicación de la recomendación, el Estado o Estados miembros interesados deberán proceder, teniendo en cuenta las opiniones expresadas por la Comisión, a la adopción de objetivos de rendimiento revisados y de medidas adecuadas para su consecución, así como a la notificación a aquella de estos objetivos. Evaluación de los objetivos de rendimiento revisados y adopción de medidas correctoras: 1. Dentro de los dos meses siguientes a la notificación de los objetivos de rendimiento revisados, la Comisión procederá a su evaluación sobre la base de los criterios establecidos en el anexo III, examinando en particular si son compatibles o no con los objetivos de rendimiento de la Unión Europea y si contribuyen adecuadamente a ellos. 2. Si considerare que los objetivos revisados que se contemplan en el artículo 13, apartado 4, son compatibles con los objetivos de la Unión Europea y contribuyen adecuadamente a ellos, la Comisión se lo notificará al Estado o Estados miembros interesados dentro de los dos meses siguientes a la recepción de la notificación de esos objetivos. 3. En caso de que los objetivos revisados y las medidas que los acompañen sigan sin ser compatibles con los objetivos de la Unión Europea y sin contribuir adecuadamente a ellos, la Comisión podrá, dentro de los dos meses siguientes a la recepción de esos objetivos, decidir, por el procedimiento al que se refiere el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) Nº 549/2004, que el Estado o Estados miembros interesados adopten medidas correctoras. 4. Tal decisión indicará con precisión el objetivo u objetivos que deban revisarse, así como los motivos de ello. La decisión podrá determinar el nivel de rendimiento que se espere de esos objetivos, a fin de que el Estado o Estados miembros interesados tomen las medidas correctoras adecuadas, o podrá también contener sugerencias a propósito de esas medidas. 129 5. Dentro de los dos meses siguientes a la decisión de la Comisión, las medidas correctoras adoptadas por ese Estado o Estados miembros serán notificadas a la Comisión junto con los elementos que muestren la forma en que se garantice su coherencia con dicha decisión. Artículo 15 Planes y objetivos de rendimiento adoptados tras el inicio del período de referencia: Los planes de rendimiento y las medidas correctoras que se adopten tras el inicio del período de referencia como resultado de los procedimientos dispuestos en los artículos 13 y 14 se aplicarán con carácter retroactivo desde el primer día de ese período. Artículo 16 Revisión de los objetivos de la Unión Europea: 1. La Comisión podrá decidir revisar los objetivos de la Unión Europea por el procedimiento al que se refiere el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) Nº 549/2004: a) Antes del inicio del período de referencia, si dispusiere de pruebas concluyentes de que hayan perdido su validez los datos, hipótesis y motivaciones que se manejaron inicialmente para la fijación de esos objetivos. b) En el transcurso del período de referencia, si se produjere la aplicación de alguno de los mecanismos de alerta previstos en el artículo 18. 2. La revisión de los objetivos de la Unión Europea podrá determinar la modificación de los planes de rendimiento existentes. En tal caso, la Comisión podrá ajustar como convenga los plazos dispuestos en los capítulos II y III del presente Reglamento. La idea que se arma en este articulado es bien simple: marcar para cada periodo unos objetivos nacionales para cada indicador. Para forzar a los proveedores a cumplir estos, se establece un proceso de fijación de los mismos, un sistema de incentivos para su cumplimiento, un proceso de evaluación y seguimiento y finalmente un proceso de revisión. De los cuatro indicadores, nosotros nos centraremos lógicamente en el COSTE-EFICIENCIA. El anexo 1 indica cómo se eligen esos indicadores a nivel de la UE y a nivel nacional. ANEXO I. INDICADORES DE RENDIMIENTO CLAVE (IRC) Sección 1: indicadores para la fijación de los objetivos a nivel de la Unión Europea 4. INDICADOR EN MATERIA DE RENTABILIDAD 4.1. En el primer período de referencia 130 A nivel de la Unión Europea, el IRC en materia de rentabilidad será el tipo unitario medio determinado a ese nivel para los servicios de navegación aérea en ruta, entendido de la forma siguiente: a) El indicador es el resultado de la relación entre los costes determinados y el tránsito, expresado en unidades de servicio, que se espere durante el período a nivel de la Unión Europea, tal y como figure en las hipótesis manejadas por la Comisión para establecer los objetivos a ese nivel en aplicación del artículo 9, apartado 4. b) El indicador debe expresarse en euros y en términos reales. c) El indicador ha de establecerse para cada uno de los años del período de referencia. Durante el primer período de referencia, la Comisión procederá, de conformidad con el Reglamento (CE) Nº 1794/2006, a la recogida, refundición y seguimiento de los costes y los tipos unitarios de los servicios de navegación aérea de aproximación. 4.2. A partir del segundo período de referencia, el segundo IRC de la Unión Europea en materia de rentabilidad será el tipo unitario medio determinado a nivel de la Unión para los servicios de navegación aérea de aproximación. Por otro lado, el indicador objetivo a nivel nacional será: Sección 2: Indicadores para la fijación de los objetivos a nivel nacional o de bloques funcionales de espacio aéreo (BFEA): 4. INDICADOR EN MATERIA DE RENTABILIDAD 4.1. En el primer período de referencia: El IRC de rentabilidad a nivel nacional de BFEA será el tipo unitario determinado a ese nivel para los servicios de navegación aérea en ruta, entendido de la forma siguiente: a) El indicador es el resultado de la relación entre los costes determinados y el tránsito previsto que figure en los planes de rendimiento en aplicación del artículo 10, apartado 3, letras a) y b). b) El indicador debe expresarse en moneda nacional y en términos reales. c) El indicador ha de establecerse para cada uno de los años del período de referencia. Además, de acuerdo con el Reglamento (CE) Nº1794/2006, los Estados miembros notificarán a la Comisión los costes y los tipos unitarios de sus servicios de navegación aérea de aproximación, justificando cualquier desviación que se produzca respecto de las previsiones. 4.2. A partir del segundo período de referencia, se aplicará un segundo IRC de capacidad a nivel nacional/de BFEA, que será el tipo o tipos unitarios determinados a ese nivel para los servicios de navegación aérea de aproximación. 131 Queda claro, después de leer el anexo 1, que los objetivos a nivel de la UE y a nivel nacional, están basados en un COSTE MEDIO del SERVICIO. Además, se trata de un COSTE MEDIO ESTIMADO, pues se calcula en función del tránsito PREVISTO. Eso no quita que a medida que pasen los años pasemos a considerar otros factores; pero los primeros objetivos están basados en el coste real del servicio. REGLAMENTO (CE) Nº1191/2010 que modifica al Reglamento 1794/2006 Reglamento (CE) Nº1794/2006 por el que se establece un sistema común de tarificación de los servicios de navegación aérea, modificado por el REGLAMENTO (CE) Nº1191/2010. Este Reglamento (modificado) establece una forma de tarificación conjunta que comienza ya a abrirse al concepto de “mercado”, evolucionando del concepto de “coste del servicio”. Comencemos: Artículo 1 Objeto y ámbito de aplicación 1. El presente Reglamento establece las medidas necesarias para el desarrollo de un sistema común de tarificación de los servicios de navegación aérea compatible con el sistema de tasas de ruta de Eurocontrol. El artículo 1, que define el objeto y ámbito de aplicación. Lógicamente define un ámbito geográfico e indica que instituciones están afectadas por él. Pero establece una serie de excepciones al sistema de tarificación. Veamos los puntos 5 y 6: 5. Sin perjuicio del artículo 1, apartado 3, tercera frase del Reglamento (UE) Nº 691/2010 (1) de la Comisión, los Estados miembros podrán decidir no aplicar el presente Reglamento a los servicios de navegación aérea que se presten en los aeropuertos con menos de 50.000 movimientos de transporte aéreo comercial al año, independientemente de la masa máxima de despegue y del número de asientos de pasaje. Los Estados miembros informarán a la Comisión al respecto. La Comisión publicará periódicamente una lista actualizada de aquellos aeropuertos a los que los Estados miembros hayan decidido no aplicar el presente Reglamento a los servicios de navegación aérea. 6. Con respecto a los servicios de navegación aérea prestados en aeropuertos con menos de 150.000 movimientos de transporte aéreo comercial al año, independientemente de la masa máxima de despegue y del número de asientos de pasaje, los Estados miembros podrán, 132 antes de cada periodo de referencia contemplado en el artículo 11, apartado 3, letra d), tomar una de las decisiones siguientes: a) Calcular los costes determinados de conformidad con el artículo 6 del presente Reglamento b) Calcular las tasas terminales establecidas en el artículo 11 del presente Reglamento c) Fijar las tarifas unitarias terminales contempladas en el artículo 13 del presente Reglamento El párrafo primero se aplicará sin perjuicio de los principios contemplados en los artículos 14 y 15 del Reglamento (CE) Nº 550/2004 y del artículo 1, apartado 3 del Reglamento (UE) Nº 691/2010. Los Estados miembros que decidan no aplicar lo dispuesto en el párrafo primero procederán a una evaluación pormenorizada, sobre la medida en que se cumplen las condiciones establecidas en el anexo I del presente Reglamento. Dicha evaluación incluirá la consulta de los representantes de los usuarios del espacio aéreo. Dichos Estados miembros presentarán a la Comisión un informe detallado sobre la evaluación contemplada en el párrafo tercero. Dicho informe deberá acompañarse de pruebas, incluidos los resultados de las consultas con los usuarios y proporcionará un razonamiento completo de las conclusiones de los Estados miembros. Tras la consulta de los estados miembros respectivos, la Comisión podrá determinar que no se cumplen las condiciones establecidas en el anexo I y podrá solicitar al Estado miembro que en un plazo máximo de dos meses tras la recepción del informe vuelva a efectuar la evaluación en condiciones diferentes. Cuando la Comisión tome dicha determinación, designará las partes de la evaluación que deben revisarse y establecerá las razones para ello. Cuando la Comisión solicite la revisión de una evaluación, el Estado miembro correspondiente presentará un informe de las conclusiones de dicha evaluación revisada dentro del plazo de dos meses tras la recepción de la solicitud de la Comisión. El informe final se hará público y será válido durante el período de referencia correspondiente. Los puntos 5 y 6 del artículo 1 son muy destacables por varios aspectos. El punto 5 del artículo 1 permite que los aeropuertos de menos de 50.000 movimientos anuales, no estén sujetos a ningún tipo de restricción tarifaria (si el Estado miembro lo desea). Esto permite a los gobiernos la posibilidad de subvencionar a esos aeródromos por las 133 razones que considere (insularidad, cooperar al desarrollo regional, etc.). Este umbral, 50.000 movimientos comerciales anuales, es muy elevado. Baste con recordar que en el año 2012 el aeropuerto de Bilbao tuvo 50.028 movimientos (incluidos Aviación General, que es no comercial) y en España solo diez aeropuertos superaron esa cifra: Barajas, El Prat, Palma de Mallorca, Málaga, Gran Canaria, Alicante, Valencia, Ibiza, Tenerife Sur, Tenerife Norte y el propio Bilbao (el hecho de que la regulación indique que deben ser movimientos comerciales y que los datos estadísticos de Aena incluyan movimientos de aviación general apenas altera la comparativa). El punto 6 del artículo 1 entra de lleno en la teoría de los mercados contestables. Dicho punto ofrece a los países cuatro formas de tarificar los servicios de navegación aérea prestada en aeropuertos entre 50.000 y 150.000 movimientos; en España solo tres aeropuertos tienen más de 150.000 movimientos comerciales al año, a saber: Barajas, El Prat y Palma de Mallorca. Aquí entrarían el grueso de los aeropuertos comerciales de tamaño medio, no por su número (serían siete) pero si por su importancia. Pero antes de analizar las distintas formas de contabilizar, ¿cuáles son los principios que informan el sistema de tarificación? Artículo 3 Principios del sistema de tarificación 1. El sistema de tarificación estará sujeto a los principios generales contemplados en el artículo 15 del Reglamento (CE) Nº 550/2004. 2. Los costes determinados de los servicios de ruta se financiarán a través de tasas de ruta impuestas a los usuarios de los servicios de navegación aérea, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III, y/o de otros ingresos. 3. Los costes determinados de los servicios terminales se financiarán a través de tasas terminales impuestas a los usuarios de los servicios de navegación aérea, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III, y/o de otros ingresos. Dichos ingresos podrán incluir subvenciones cruzadas, de conformidad con la legislación de la Unión. 4. Lo dispuesto en los apartados 2 y 3 se entenderá sin perjuicio de la financiación de exoneraciones reconocidas a determinados usuarios de servicios de navegación aérea a través de otras fuentes de financiación, de conformidad con el artículo 9 del presente Reglamento. 134 5. El sistema de tarificación proporcionará transparencia y promoverá las consultas sobre las bases de costes y la asignación de estos entre los diferentes servicios. Está claro que las tasas deben estar basadas en los costes. Las tasas, tanto de ruta como de aproximación, cubrirán el coste del servicio. Destacar que la legislación permite subvenciones cruzadas (por ejemplo, entre servicios de aproximación de distintos aeropuertos). Una vez vistos los principios bajo los que hemos de calcular las tasas, veamos las distintas formas de hacerlo. Recordemos que los aviones pagan tasas de aproximación por aterrizaje y despegue una sola vez, es decir, un aterrizaje más un despegue posterior se considera un solo movimiento y pagan tasas una única vez. El punto 6 del artículo 1 da tres opciones de cálculo, y en caso de que los Estados lo prefieran, ofrece una posibilidad de dejar que sea un “mercado de proveedores” el que fije el precio del servicio, siempre que se cumplan una serie de requisitos. Veamos: - 1ª OPCIÓN: cálculo de costes determinados Viene expresada en el artículo 6 del reglamento. Es el sistema tradicional de cubrir costes, se calcula antes de que empiece el año los costes de personal, amortizaciones, depreciaciones, etc., y se determinan las tasas en función de estos costes previstos. La diferencia entre los costes calculados (determinados) y los costes nominales, se repercute en los dos siguientes años. El resto del artículo desglosa como deben ser computados dichos gastos de personal. Se trata de un sistema “tradicional” de coste del servicio, computar el coste total y cobrarlo. - 2ª OPCIÓN: cálculo de tasas terminales Viene expresada en el artículo 11 y el anexo V. Este segundo sistema se trata también de un sistema de cálculo del coste del servicio en el que el elemento indicador base es el peso de la aeronave. Realmente, se trata de un sistema de cálculo de costes (anexo 5 punto 2), en el que el reparto del coste del servicio se hace en función del factor “peso” (toneladas métricas al despegue dividido por 50). Es un sistema que guarda muchas similitudes con la forma en que se fijan las tasas de ruta (el factor “peso” es el mismo). El sistema consiste en calcular por un lado los costes totales y, por otro, hacer una estimación de cuántas unidades de servicio de aproximación estimamos para ese 135 aeropuerto ese año. Las unidades de servicio dependen del peso del avión. Finalmente, se dividen los costes totales entre las unidades de servicio y obtenemos la tasa unitaria de aproximación. - 3ª OPCIÓN: fijación de tarifas unitarias terminales Viene determinado en el artículo 13. Este sería el proceso que llevaríamos a cabo cuando estemos ante una “zona de tarificación de aproximación” (aeropuerto o grupo de aeropuertos para los que se ha establecido una base de costes y una tarifa unitaria única). Sería el posible caso de los aeropuertos en un mismo bloque que decidieran establecer el mismo coste del servicio. El cálculo sería el mismo que en el caso de la opción segunda, pero tomando los costes para todos los aeropuertos de la misma zona de tarificación y dividiendo esos costes totales por el número de unidades de servicio, independientemente del aeropuerto de origen o destino. - 4ª OPCIÓN El artículo 1, punto 6, en su cuarto párrafo, da la posibilidad a que los estados no apliquen ninguno de los puntos anteriores si cumplen las condiciones del anexo I del presente reglamento. Estamos ante un análisis de “contestabilidad” del mercado de la provisión de servicios aeronáuticos en los aeródromos (servicio de control de Torre). El artículo 1 y el anexo I abren la posibilidad a que sea el mercado el que fije los costes del servicio de control de Torre. El reglamento indica claramente que los Estados no tendrán que aplicar ninguno de los métodos anteriores (todos basados en el “coste del servicio”) para fijar las tasas a cobrar siempre que cumplan las condiciones del anexo I. Dichas condiciones son las condiciones inherentes a un mercado contestable. Analicemos dichas condiciones una a una: Anexo I, condiciones y explicación - Primera condición: barreras de entrada y salida del mercado para los proveedores de servicios de navegación aérea. Se trata de analizar si existen barreras de entrada en el mercado de proveedores de navegación aérea. Estas barreras examinadas pueden ser en primer lugar económicas, lo que obliga a demostrar a los estados que defiendan la provisión del servicio en condiciones de mercado que no las hay por su parte. También puede haber barreras jurídicas o administrativas, estas son importantes en tanto en cuanto estamos en un 136 mercado único europeo y los proveedores de un país no deben tener barreras añadidas al tratar de prestar servicio en cualquier país de la Unión europea. Otro factor que se analiza como barrera es la duración del contrato, se entiende, que por sus características, contratos cortos benefician al prestador actual y dificultan al potencial entrante la amortización de la inversión y costes del concurso. Por último, examina si hay un procedimiento estandarizado de transferencia de activos y personal entre la empresa saliente y la entrante, para evitar malas conductas por parte de quien ha perdido el contrato. - Segunda condición: existencia de un mercado de “demandantes” del servicio. Esta condición trata de contrastar si los aeropuertos pueden elegir libremente quién les presta servicios de control, incluyendo aquí la posibilidad del aeródromo de auto prestarse el servicio. Las barreras aquí consideradas, son principalmente las jurídicas, tanto para el caso de que el aeropuerto quiera cambiar de proveedor, como en el caso de que quiera certificarse el mismo como proveedor y darse el servicio. También analiza el papel desempeñado por los usuarios (compañías aéreas) en la designación de esos proveedores. - Tercera condición: existencia de un mercado de “oferentes” del servicio. Para demostrar que el servicio de control se da en condiciones de mercado, hemos de demostrar que hay un abanico de proveedores mínimo, para que consideremos que dicho mercado existe. Para ello analizaremos si hay rigideces estructurales dentro del mercado que impidan este libre funcionamiento. - Cuarta condición: competencia dentro del mercado. La razón principal de por qué se deja libre la fijación de precios en caso de que exista un mercado eficiente, es porque en condiciones normales, la existencia de ese mercado garantiza una presión a la baja en los precios de los servicios prestados. Es lógico pues, analizar si los aeropuertos están sujetos a presiones de costes por parte del mercado; en caso de que estén sujetos a presiones de costes, trasladarán estas presiones a sus proveedores de servicios, con lo que al final obtendremos un control o reducción de los costes de control aéreo, que es lo que busca el sistema. En este punto analizamos los distintos factores que concurren para que la competencia dentro de ese mercado sea efectiva, a saber: existencia de entorno competitivo entre aeropuertos, si los aeropuertos asumen la totalidad de los costes de aproximación, si los aeropuertos tienen incentivos a controlar los costes de los servicios de navegación aérea, etc. - Quinta condición: por encima de los 150.000 movimientos al año, la evaluación de los puntos anteriores se hará en cada aeropuerto. No es realmente una condición de mercado, es una especificación, en aeropuertos muy grandes, el análisis será individual. 137 Comentario sobre el REGLAMENTO Nº 1191/2010, que modifica al REGLAMENTO (CE) Nº 1794/2006 Este reglamento significa un giro importante, evolucionamos de un concepto de control aéreo como servicio público (política tarifaria cost-based, a abrir una ventana a los agentes privados en la provisión de los servicios de control aéreo basándolos en el mercado (política tarifaria basada en el mercado). Dadas las particularidades del mercado de control de torre, la legislación Europea asimila la existencia de un mercado a lo que es un mercado contestable, tenemos pues una aplicación muy práctica de lo que son y cómo deben operar dichos mercados desde un punto de vista Europeo. Sin embargo, su aplicación ha sido escasa (casi nula). Inicialmente, el Reglamento era de aplicación desde el 1 de enero de 2007, pero el artículo 18 del Reglamento (CE) Nº 1794/2006 permitía posponer su aplicación: Artículo 18 Entrada en vigor 1. El presente Reglamento entrará en vigor el séptimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. 2. El presente Reglamento se aplicará a partir del 1 de enero de 2007. No obstante, los Estados miembros podrán retrasar la aplicación de los artículos 9, 10, 12, 13 y 14, en relación con las tasas de ruta, hasta el 1 de enero de 2008. Los Estados miembros podrán retrasar la aplicación de los artículos 9, 11, 12, 13, 14 y 15, en relación con las tasas de aproximación, hasta el 1 de enero de 2010. Los Estados miembros que decidan retrasar la aplicación con arreglo a los párrafos segundo y tercero deberán notificarlo a la Comisión. El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Es decir, este reglamento se empezaría a aplicar en el año 2010.Con posterioridad, el Reglamento (CE) Nº 1191/2010, que modifica al Reglamento (CE) Nº 1794/2006, en sus disposiciones transitorias (artículo 2), dice: 144 b) “Vigilancia Económica”. Lo primero que destaca el documento es la separación entre estado y entidades (aeropuertos y ANSP). El siguiente punto indica los objetivos de política económica que se deben buscar con esta vigilancia: • Evitar que aeropuertos y ANSP usen prácticas anticompetitivas o abusen de posición dominante. • Asegurar la no discriminación y la transparencia. • Asegurar que las inversiones en capacidad responden un aumento de demanda de forma eficiente. • Proteger los intereses de los pasajeros y otros usuarios. Además, dentro de este apartado, se recomienda reducir las intervenciones del Estado al mínimo posible. c) “Rendimiento económico y requisitos mínimos de información”. Respecto a la gestión del rendimiento, recomienda a los estados establecer unos indicadores para evaluar la ejecución de aeropuertos y proveedores (estos indicadores nos son familiares pues también están registrados en los paquetes legislativos del “Cielo Único Europeo”). El proceso es el siguiente: • Establece cuatro áreas clave de rendimiento: Seguridad Operacional, Calidad del servicio, Productividad y Rentabilidad. • Para cada área se ha de establecer como mínimo un indicador de rendimiento y un objetivo fijado para este. • Evaluar los resultados y mejorar objetivos y rendimientos. • Consultar a los usuarios. d) “Consulta con los usuarios”. Este proceso es similar al que establecen los Reglamentos 1794/2006 y 391/2013. Fija un proceso y unos tiempos de consulta con los operarios y establece un procedimiento para reclamaciones. También pide establecer un árbitro neutral para estas disputas. 145 En la Sección II se marcan las políticas OACI sobre derechos aeroportuarios. e) “Base de costos para fijar derechos aeroportuarios”. El principio que informa todo es el de cubrir costes, tanto aeropuertos como ANSP han de ser pagados (y sus gastos cubiertos) por los usuarios. Pero no es una “carta en blanco”, estas agencias deben publicar regularmente sus estados financieros y proporcionar información financiera apropiada. Respecto a la fijación de la base de costos, y basado en los principios anteriores, recomienda: • Se cubran de esta forma los servicios esenciales del aeropuerto. • Se cobrarán servicios que efectivamente se presten. • Se evitarán discriminaciones entre usuarios. • Separación de costes de control de aeródromo y aproximación... f) “Sistemas de imposición de derechos aeroportuarios”. El sistema impositivo debe ser: • Simple. • No desalentar el uso de infraestructuras de seguridad. • Usar principio de contabilidad “sanos”. • No discriminación entre usuarios nacionales y extranjeros. • Respecto a los hechos diferenciales, especifica que cuando estos son ofrecidos para atraer o mantener nuevos servicios aéreos, sólo deben mantenerse temporalmente. • Favorecer el desarrollo de la aviación. Una vez dicho esto, es curioso que en el siguiente punto, los derechos de aterrizaje, recomiende que estos “deberían basarse en la fórmula del peso de la aeronave”. En España esta fórmula no se aplica 146 con la AG, lo que está llevando a su erradicación de los aeropuertos con control de aeródromo. La Sección III trata las políticas de la OACI sobre derechos por servicios de navegación aérea. g) “Base de costos para fijar derechos por servicios de navegación aérea”. Los principios que recomienda seguir son los siguientes: • Repercutir a los usuarios el coste total del servicio. • Identificación de costes por separado, especialmente:  Meteorología (MET)  Servicio de Información de Aeródromo (AIS) • Evitar la doble imposición. • Permite un rendimiento “razonable” de los activos para que así se puedan acometer nuevas inversiones. • Abre la puerta a que los estados recuperen “algo menos” de los costos para fomentar desarrollos nacionales, regionales, o locales. Ahora bien, ¿cómo aplicamos esto? h) “Asignación de los costos de los servicios de navegación aérea entre los usuarios aeronáuticos”. La asignación se debe de hacer de forma:  Equitativa.  Se debe hacer de tal forma que las exenciones de ciertas aeronaves (estado…) no sean pagadas por otras (no discriminación).  Transparencia en los datos. i) “Sistemas de imposición de derechos por servicios de navegación aérea”. Las líneas generales son las que venimos repitiendo: 147  Sistema sencillo, equitativo y cuyos gastos de administración no sean excesivos.  No debe desalentar el uso de las instalaciones de seguridad (caso importante el de los Ad´s españoles, en los que se ha subido las tasas a la AG un 600%).  Los derechos diferenciales (subvenciones) deben aplicarse de forma temporal.  Evitar la doble imposición.  Defensa y promoción de la AG.  Evitar la segmentación de las regiones de información de vuelo (FIR) (seamless airspace). j) “Derechos por control de aproximación y aeródromo”. Importante punto. Indica que en la medida de lo posible estos derechos deberán cobrarse separados y separados de los derechos de aterrizaje (muy importante). También indica que el factor peso debe tenerse en cuenta pero en menos que en proporción directa. Para concluir este apartado, se puede decir que hay una confluencia absoluta entre los principios y recomendaciones señaladas por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y Eurocontrol. Incluso los campos que propone la Organización de Aviación Civil Internacional para desarrollar indicadores son perfectamente asimilables a los del Cielo Único Europeo. Así: OACI SES Seguridad operacional Seguridad Calidad del servicio Medio ambiente Productividad Capacidad Rentabilidad Coste-eficiencia 148 Podemos englobar el “medio ambiente” dentro de la “calidad del servicio” y la “capacidad” y el “coste eficiencia” son asimilables a la “productividad” y “rentabilidad”. Lo más destacable de este texto, es bajo mi punto de vista, la decidida apuesta por la privatización (¿liberalización?) de ciertos servicios: Comunicación, Navegación y Vigilancia (CNS); Meteorología (MET), Información de Aeródromo (AIS), etc. Incluso el servicio de control de aeródromo. La consideración de que la provisión de estos servicios por entidades autónomas (públicas o privadas) será más eficiente significa una decidida apuesta por el mercado. Veremos cómo se articula esto. Corren vientos de liberalización y privatizaciones. 3.2. Experiencias liberalizadoras/ privatizadoras 3.2.1. Introducción Antes de empezar a dar datos y realizar comparaciones, hemos de entender que es lo que tratamos de analizar. Básicamente el control aéreo se divide en tres partes: - Control de Torre (TWR) - Control de Aproximación (APP) - Control de Área/Ruta (ACC) En materia de tasas aeronáuticas, las fases están definidas como: • Fase Terminal: Fase de Torre (TWR) + Fase de Aproximación (APP) • Fase En Route o Fase de Ruta: Fase de Control de área (ACC) Gráficamente57: 57 Fuente: gráfica Internet. 149 En este capítulo vamos a analizar el mercado de los proveedores aéreos de servicio de control terminal. El control TERMINAL58 se define como el servicio de control aéreo que se da en un entorno aproximado de 30, 40 millas náuticas (NM) alrededor del aeródromo, lo que podríamos entender cómo: Servicio de Control Aéreo Terminal (TANS): servicio de control de Torre (TWR) + servicio de control de aproximación (APP). El servicio de aproximación (APP) se puede dar físicamente tanto desde un centro de control (ACC), como desde una torre de control (TWR). El problema surge pues de forma inmediata, por la razón anterior, muy pocos proveedores de servicio de navegación aérea (ANSP) desglosan sus costes entre “terminal” y En Route. Aquí surge un problema de separación de costes que luego nos causará algún que otro quebradero de cabeza. Ejemplos de esta situación hay muchos. En España, algunas veces, el servicio de APP se presta desde la Torre de control (por ejemplo: Granada, Almería,..) y otras se presta desde un centro de control (por ejemplo: aproximación a Sevilla y Jerez). Este problema puede invalidar comparaciones directas entre los costes de control aéreo terminal de un ANSP y otro, pero en ningún caso invalida un análisis sobre la evolución de sus costes y la comparación entre la evolución de los costes de varios ANSP. 3.2.2. Reino Unido y la National Air Traffic services (NATS) La empresa de control aéreo británica NATS es el ejemplo que usaremos como ejemplo de una privatización en el ámbito europeo. 3.2.2.1 Razones de la privatización de la NATS El control del tráfico aéreo nunca se consideró en la mayoría de los países un sector susceptible de ser privatizado por dos razones sencillas: - Su consideración de servicio público y - La ausencia de competencia 58 Reino Unido. CAA (2015: 6). 150 Sin embargo, a medida que entraron los años 80 y 90, la idea de privatizar, si no totalmente, si parcialmente los servicios de control aéreo, fue ganando defensores. Las razones esgrimidas por los defensores de la privatización eran fundamentalmente tres: 1. La necesidad de capital para futuras inversiones 2. Eliminar el “conflicto de interés” derivado de que la NATS (operadora) dependiera directamente de la Civil Aviation Authority (reguladora) 3. En un momento que la industria aeronáutica estaba cambiando, darle un enfoque más comercial a la provisión de servicios de navegación aérea, esto es: mayor eficiencia, mejor atención al cliente y una mayor expansión de la actividad. Mientras que las razones para oponerse a la privatización argumentan un posible descenso de la seguridad y la calidad del servicio, en un sector mucho más que sensible. Inicialmente, el “conflicto de interés” entre la NATS y la CAA se eliminó cuando en 1996 NATS se separó de la CAA y se estableció como compañía independiente (bajo el auspicio de la Companies Act). Sin embargo, los otros dos elementos siguieron “rondando” el debate político. Los tories siempre fueron partidarios de continuar el camino de la participación público privada; sin embargo, los laboristas, debido a pasadas experiencias infructuosas en el terreno de los transportes (ferrocarriles principalmente), se oponían (Andrew Smith in the Labour Party Conference 1996 our air is not for sale59). En esta situación, diversos estudios publicados anunciaban un incremento continuado del tráfico (que no se produjo) que requería de forma imperiosa un gran plan de inversiones. Esto forzó un cambio de posición del partido laborista, que fue dado por el ministro John Prescott60 en 1999, cuando calculó las necesidades de inversión de NATS en 1000 millones de libras y anunció que fuera la que fuera la solución final: “We will keep strict safety regulation entirely in state hands”. El argumento de la privatización como elemento necesario en un entorno cada vez más competitivo fue defendido por muchos, pero nadie más cualificado que Sir Roy 59 Steuer (2010: 27). 60 Ibídem, 28. 151 McNulty, presidente de NATS de 1998 a 2001. En el año 2000 afirmaba61: “The industry environment is also changing […] A new, more comercial environment […] will open opportunities for succesful operators to expand”. Respecto a la dependencia del gobierno, decía: “By freeing NATS from Government financial constraints, it will secure the funds we need to create an air traffic control system capable of meeting future demand. It will also provide incentives to maximize efficiency and deliver better value to our customers”. En resumen, una rotunda defensa de la introducción de capital privado. Respecto a la seguridad, los debates fueron muy encendidos. La NATS siempre ha hecho gala de una no blame culture, una cultura de seguridad basada en la investigación anónima para corregir errores y no en la búsqueda de culpables; esa no blame cultur ha sido alabada y copiada en multitud de países por sus buenos resultados. Diversos investigadores afirmaban que rentabilidad y seguridad entrarían en conflicto. Finalmente, las previsiones de un probable “colapso” de la NATS por falta de inversiones pesaron más y se produjo la participación público privada. 3.2.2.2 El diseño de la privatización de la NATS El proceso de participación público privada (PPP o partnership privatization programme) siempre se contempló como una venta parcial de la compañía, en la que el estado cedería la gestión pero mantendría una importante cuota accionarial62. El diseño se hizo con los siguientes objetivos63. - Aumentar la seguridad separando al regulador (CAA) del proveedor (NATS). - Mantener la contribución de NATS a la seguridad nacional a través de una efectiva coordinación civilmilitar. - Garantizar a la NATS el acceso a capital para inversiones y una gerencia profesionalizada. - Permitir a la NATS libertad comercial para desarrollar su negocio. 61 Steuer (2010: 27). 62 Goodlife (2002: 15). 63 Ídem. 152 - Introducir regulación incentive-based, reemplazando a la cost-plus usada hasta ahora. - Eliminar la financiación a través de impuestos y desarrollar nuevos procedimientos para financiar otras infraestructuras. - Conseguir capital para inversiones sin presionar al presupuesto estatal. - Asegurarse de que el sector privado asuma el riesgo y la responsabilidad de financiar los programas de inversión de la NATS y otras oportunidades de negocio. - Mantener una contabilidad transparente y efectiva. En el año 2001 se licitó el 46% de las acciones de NATS, la subasta la ganó un consorcio de líneas aéreas (Airline Consortium) frente a la oferta de Nimbus (detrás de este nombre estaba la empresa SERCO). Los empleados se quedaron con el 5% y el estado retuvo el 49% de las acciones. La subasta fue asignada al consorcio no solo por su mejor oferta económica, sino también porque hizo hincapié en que dirigiría la empresa en un not for comercial profit basis64, o un not for comercial return basis, que presentaba la ventaja de que al menos en el medio o corto plazo no repartiría dividendos. NATS quedó estructurada en cuatro empresas: - NATS Holding Limited, la compañía holding matriz - National Air Traffic Services Limited, la empresa gestora - NERL (NATS En Route Limited) - NSL (NATS Service Limited) NERL y NSL son las dos compañías subsidiarias operativas y, desde ahora, nuestro centro de atención. Aunque a día de hoy (año 2014), la empresa se ha ampliado, NERL y NSL siguen siendo las compañías operativas principales. 64 Steuer (2010: 29). 153 3.2.2.3 La privatización/participación público privada (PPP o partnership privatization programme) El precio65 ofrecido por el Consorcio fue de 845 millones de libras, bastante más elevado que la oferta de Nimbus. Sin embargo, al poco de realizar la oferta, la empresa ganadora explicó que no tenía capacidad de obtener el dinero, los bancos le negaban el préstamo si no bajaba el precio final de la compra. El precio fue reducido a 758 millones, todavía superior al de Nimbus. Pero el resultado no fue el esperado, la empresa, lejos de pagar 758 millones de libras, el Consorcio financió la compra mediante66: - Un desembolso de 50 millones de libras. - Un crédito del Consorcio a NATS de 15 millones de libras. - Un préstamo (de los bancos: Abbey National Bank, Bank of America, Halifax Bank of Scotland y Barclays) de 733 millones de libras a nombre de NATS. Este último paso podría ser perfectamente entendido como un leverage buyout, o compra de una empresa con sus propios activas. El resultado de esta operación, fue un incremento de la deuda de NATS de 330 millones (antes de la privatización) a 733 millones (después de la privatización), lo que redujo el valor de la participación de NATS en manos del gobierno en un alto porcentaje, de esto no se había hablado nada. Hasta ahora solo podemos decir que no hubo ni rastro de la capitalización que se necesitaba y que fue un importante argumento para la introducción de capital privado. Pero eso no fue todo. Debido a la crisis del 11-M, la solvencia de la NATS fue puesta en duda. La razón fue que tras el atentado, el tráfico se redujo en un 14% y los ingresos en un 43%67; esto se explica porque el tráfico que disminuyó era el de origen o destino a EEUU, que es el que más tiempo sobrevuela espacio aéreo británico y por tanto más tasas paga. Ante esto, los primeros en reaccionar fueron los bancos. Las mismas entidades de crédito que habían facilitado el dinero de la compra, pusieron también 650 millones 65 Steuer (2010: 29). 66 Ídem. 67 Ídem. 144 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). Tabla 7144: Aena costes terminales operativos (ATM/CNS) y Totales en Euros corrientes AÑOS (Nº Torres) Movimientos Costes ATM/CNS Costes Totales Total Δ% Total Unidad Δ% Total Unidad Δ% 2002/2012 2002 (34 Twr) 1.640.968 182.919.000 111 182.919.000 111 100% 2003 (34 Twr) 1.668.603 2% 231.044.000 138 24% 240.722.000 144 29% 129% 2004 (34 Twr) 1.768.697 6% 276.239.000 156 13% 286.157.000 162 12% 145% 2005 (35 Twr) 1.891.583 7% 297.496.000 157 1% 308.722.000 163 1% 146% 2006 (35 Twr) 1.978.730 5% 311.669.000 158 0% 323.821.000 164 0% 147% 2007 (35 Twr) 2.114.260 7% 369.949.000 175 11% 381.070.000 180 10% 162% 2008 (38 Twr) 2.048.406 -3% 402.401.000 196 12% 402.401.000 196 9% 176% 2009 (36 Twr ) 1.830.254 -11% 394.376.000 215 10% 409.595.000 224 14% 201% 2010 (37 Twr ) 1.826.744 0% 285.473.000 156 -27% 299.788.000 164 -27% 147% 2011 (36 Twr ) 1.854.896 2% 266.550.000 144 -8% 281.811.000 152 -7% 136% 2012 (30 Twr ) 1.676.940 -10% 236.378.000 141 -2% 236.378.000 141 -7% 126% 257 Para ver cuál fue el factor determinante del aumento de los costes operativos veremos la siguiente tabla (Tabla 8). Tabla 8145: Aena, coste laboral controlador aéreo (ATCO)/hora y coste operativo (ATM/CNS) por movimiento IFR en euros corrientes AÑO ATCO /hora ATM/CNS 2002 103 € 111,47 € 2003 135 € 138,47 € 2004 154 € 156,18 € 2005 161 € 157,27 € 2006 168 € 157,51 € 2007 184 € 174,98 € 2008 191 € 196,45 € 2009 193 € 215,48 € 2010 170 € 156,27 € 2011 164 € 143,70 € 2012 160 € 140,96 € En esta tabla examinamos la evolución de la partida de gastos terminales operativos y gastos salariales de los controladores aéreos de forma conjunta. A destacar de estos datos, vuelve a ser la alta correlación entre gastos salariales de los controladores aéros (ATCOs) y costos operativos terminales (ATM/CNS) unitarios, de un 0,89. Si analizamos solo el periodo de crecimiento (2002-2009), esa correlación es del 0,945. Durante este periodo son los importes salariales de este colectivo los que definen el aumento de los costes operativos. Así, un control de los salarios de estos profesionales, como el ocurrido a partir del año 2010, se refleja en una fuerte disminución de costes del operador. Como resumen, y a tenor de los datos de las tablas 7 y 8, los costes terminales de Aena, del mismo modo que los costes de ruta, sufrieron un gran incremento hasta el año 2009, para experimentar un importante retroceso a partir del 2010. A pesar de la creencia popular, estos costos están en términos reales en el año 2012 a niveles inferiores al 2002. Este ajuste ha continuado en los años siguientes, derivado de congelaciones salariales y otros acuerdos entre la empresa y los trabajadores. 145 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). 258 5.3.4. DFS Comencemos también el análisis de la DFS con una visión de su evolución de costes en los últimos años, que podemos observar en la Tabla 9 de la página siguiente. Lo que podemos deducir a simple vista de la Tabla 9 es que los costes ATM/CNS del año 2002 al 2012 han evolucionado de forma muy moderada, oscilando entre 80 y 114 euros por movimiento y presentando el año 2012 un ligero aumento frente a los anteriores. Este incremento se queda en una reducción del 9% si los analizamos en términos reales (Tabla 3). En general, los costes terminales de la DFS han tenido un comportamiento de reducción moderada, que podríamos calificar de positivo. En la siguiente Tabla (Tabla 10) vemos cuál ha sido su relación con los salarios de los controladores aéreos (ATCOs) germanos. La correlación de ambos datos es débil (0,334), lo que nos indica que un comportamiento moderado de los costes terminales ATM/CNS ha sido compatible con un aumento muy notable de sus costes salariales, que se han más que duplicado en términos nominales (pasando de 72 a 172 euros/hora). Este hecho solo es posible de explicar por una ganancia muy fuerte de competitividad de los servicios de control terminal de la DFS. Resumiendo, la DFS, gracias a un importante aumento de su eficiencia, ha sido capaz de absorber el incremento de los costes salariales de sus controladores aéreos (ATCOs), sin que ello haya significado un aumento de sus costes operativos (ATM/CNS). 146 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). Tabla 9146: DFS costes terminales operativos (ATM/CNS) y totales en Euros corrientes AÑOS (Nº Torres) Movimientos Costes ATM/CNS Costes Totales Total Δ% Total Unidad Δ% Total Unidad Δ% 2002/2012 2002 (17 Twr) 1.903.197 197.961.000 104 197.961.000 104 100% 2003 (17 Twr ) 1.919.491 1% 192.513.000 100 -4% 192.513.000 100 -4% 96% 2004 (17 Twr ) 1.984.860 3% 188.246.000 95 -5% 188.246.000 95 -5% 91% 2005 (17 Twr ) 2.045.362 3% 162.178.000 79 -16% 162.178.000 79 -16% 76% 2006 (17 Twr ) 2.097.682 3% 167.056.000 80 0% 167.056.000 80 0% 77% 2007 (16 Twr ) 2.159.861 3% 181.945.000 84 6% 182.833.000 85 6% 81% 2008 (17 Twr ) 2.163.665 0% 177.183.000 82 -3% 187.754.000 87 3% 83% 2009 (16 Twr ) 2.005.398 -7% 199.686.000 100 22% 208.452.000 104 20% 100% 2010 (16 Twr ) 2.006.451 0% 201.153.000 100 1% 210.149.000 105 1% 101% 2011 (16 Twr ) 2.059.372 3% 217.062.000 105 5% 217.630.000 106 1% 102% 2012 (16 Twr ) 2.000.877 -3% 227.429.000 114 8% 236.187.000 118 12% 113% 260 Tabla 10147: DFS, coste laboral controlador aéreo (ATCO)/hora y coste operativo (ATM/CNS) por movimiento IFR en euros corrientes AÑO ATCO/hora ATM/CNS 2002 72 104,01 2003 96 100,29 2004 102 94,84 2005 104 79,29 2006 108 79,64 2007 124 84,24 2008 138 81,89 2009 140 99,57 2010 149 100,25 2011 154 105,40 2012 172 113,66 5.3.5. DSNA En la tabla 11 podemos observar que sus costes ATM/CNS han sufrido un incremento moderado, del 25% en términos nominales del año 2002 al 2012. Dicho incremento es de un escaso 3% si lo analizamos en términos reales (Tabla 3). Veamos cuál es su relación con los costes salariales de los controladores aéreos: 147 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). Tabla11148: DSNA, costes terminales operativos (ATM/CNS) y totales en euros corrientes AÑOS (Nº Torres) Movimientos Costes ATM/CNS Costes Totales Total Δ% Total Unidad Δ% Total Unidad Δ% 2002/2012 2002 (77 Twr) 1.964.295 195.250.000 99 209.720.000 107 100% 2003 (77 Twr) 1.879.020 -4% 193.862.000 103 4% 208.994.000 111 4% 104% 2004 (77 Twr) 1.813.610 -3% 203.858.000 112 9% 221.395.000 122 10% 114% 2005 (65 Twr) 1.852.204 2% 201.130.000 109 -3% 219.633.000 119 -3% 111% 2006 (68 Twr) 1.902.630 3% 206.133.000 108 0% 225.091.000 118 0% 111% 2007 (67 Twr) 1.949.615 2% 222.898.000 114 6% 244.897.000 126 6% 118% 2008 (67 Twr) 1.941.200 0% 241.140.000 124 9% 262.345.000 135 8% 127% 2009 (67 Twr) 1.825.955 -6% 241.617.000 132 7% 265.468.000 145 8% 136% 2010 (68 Twr) 1.808.548 -1% 235.123.000 130 -2% 268.742.000 149 2% 139% 2011 (69 Twr) 1.892.868 5% 236.755.000 125 -4% 271.492.000 143 -3% 134% 2012 (69 Twr) 1.921.795 2% 238.530.000 124 -1% 274.081.000 143 -1% 134% 148 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). 262 Tabla 12149: DSNA, coste laboral controlador aéreo (ATCO)/hora y coste operativo (ATM/CNS) por movimiento IFR en euros corrientes AÑO ATCO/hora ATM/CNS 2002 58 99,40 2003 60 103,17 2004 60 112,40 2005 64 108,59 2006 68 108,34 2007 79 114,33 2008 86 124,22 2009 92 132,32 2010 91 130,01 2011 92 125,08 2012 97 124,12 La fuerte correlación de ambas columnas (0,924) de la Tabla 12, nos indica que una gran parte del incremento nominal de los costes ATM/CNS vienen derivados de los incrementos salariales nominales de los ATCOs. Resumiendo, como vimos en el capítulo cuarto, la DSNA ha experimentado un aumento salarial moderado de los controladores aéreos, que se refleja en un incremento nominal de sus costes ATM/CNS muy moderado (el 25% en 11 años), quedando el incremento en términos reales cercano al 3% (Tabla 3). 5.3.6. ENAV La empresa pública italiana proveedora de control aéreo tiene un comportamiento muy similar a su homóloga francesa. Iniciaremos como en los casos anteriores exponiendo la evolución de sus costes en la Tabla 13. 149 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). Tabla 13150: ENAV , costes terminales operativos (ATM/CNS) y totales en euros corrientes AÑOS Movimientos Costes ATM/CNS Costes Totales Total Δ% Total Unidad Δ% Total Unidad Δ% 2002/2012 2002 (26 Twr) 1.391.991 146.586.000 105 146.586.000 105 100% 2003 (26 Twr) 1.255.687 -10% 156.177.000 124 18% 156.177.000 124 18% 118% 2004 (26 Twr) 1.244.741 -1% 176.088.000 141 14% 176.088.000 141 14% 134% 2005 (30 Twr) 1.175.862 -6% 107.286.000 91 -36% 119.636.000 102 -28% 97% 2006 (30 Twr) 1.206.570 3% 108.834.000 90 -1% 113.475.000 94 -8% 89% 2007 (28 Twr) 1.290.944 7% 114.307.000 89 -2% 119.146.000 92 -2% 88% 2008 (28 Twr) 1.229.799 -5% 121.194.000 99 11% 126.068.000 103 11% 97% 2009 (28 Twr) 1.128.421 -8% 114.126.000 101 3% 118.693.000 105 3% 100% 2010 (28 Twr) 1.143.351 1% 107.787.000 94 -7% 122.476.000 107 2% 102% 2011 (28 Twr) 1.162.015 2% 115.020.000 99 5% 130.194.000 112 5% 106% 2012 (28 Twr) 1.106.027 -5% 112.579.000 102 3% 127.288.000 115 3% 109% 150 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). Como se ve en esta tabla, la ENAV ha sido el único operador de los cinco mayores proveedores de navegación aérea (ANSP) aquí analizados que ha reducido sus costes unitarios en términos nominales. Esto resulta en una disminución en términos reales del 24% aproximadamente (Tabla 3). Podemos estudiar ahora su evolución con respecto a los costes ATCO/ hora que tenemos registrados, así, tenemos la Tabla 14: Tabla 14151: DSNA, coste laboral controlador aéreo (ATCO)/hora y coste operativo (ATM/CNS) por movimiento IFR en euros corrientes AÑO ATCO/hora ATM/CNS 2002 74 105,31 2003 76 124,38 2004 88 141,47 2005 82 91,24 2006 94 90,20 2007 97 88,55 2008 97 98,55 2009 97 101,14 2010 101 94,27 2011 106 98,98 2012 108 101,79 La Tabla 14 nos muestra un hecho revelador, un incremento nominal de costes salariales (ATCO/hora) del 46% en términos nominales ha sido compatible con una reducción de costes unitarios ATM/CNS de en torno al 4% (realmente es un estancamiento); la correlación de ambas columnas es negativa. Esto solo es posible gracias a una ganancia de competitividad del prestador de servicios. Esta ganancia de competitividad puede deberse bien a una reducción de los costes de apoyo (support costs) o a una mayor productividad de los ATCOs empleados por el proveedor. 151 Unión Europea. Eurocontrol (2004-2014). 265 Conclusiones de este apartado Remarcamos que en este capítulo, al no poder establecer comparaciones directas pues no estamos analizando lo mismo, hemos decidido comparar la evolución de los costes individuales de cada proveedor. En el caso de NSL (NATS Service Limited), hemos examinado sus costes en la moneda local (GBP), para evitar que el fluctuante tipo de cambio desvirtúe nuestras conclusiones. Observamos en este capítulo cómo el proveedor británico NSL ha tenido la peor evolución de costes de los cinco ANSP analizados. Sus costes unitarios operativos (ATM/CNS) se han visto afectados por el fuerte incremento salarial de los controladores aéreos (ATCOs), que ya habíamos analizado en el capítulo cuarto, con un incremento de costes/hora del 68,81% en términos reales, el segundo más elevado tras la DFS. Sin embargo, la DFS (y otros proveedores) han sido capaces de asimilar estos incrementos con una mayor productividad, amortiguando el efecto de los costes salariales sobre los costes unitarios ATM/CNS. En el caso británico no ha sido así, resultando en un fuerte incremento de dichos costes. Lo que resulta más chocante es que presuntamente (así al menos lo defiende la NATS), el mercado británico de proveedores de navegación aérea (ANSP) es un mercado contestable (competitivo). Desde este punto de vista, me parece incompatible que en un mercado competitivo, un proveedor como NSL incremente sus costes un 75% en términos nominales (más de un 30% en términos reales) y no pierda ningún cliente en el periodo 2002-2012. Máxime cuando sus homólogos públicos, siendo monopolios y no teniendo la presión del mercado, han tenido mucho mejor comportamiento. La única explicación posible es que esa presión competitiva del mercado, hasta el año 2012, no ha existido. Como bien detalla el informe Assessment of Contestability under Annex 1 of the Air Navigation Services Charging Regulation (EC) Nº 1794/2006, el miedo de los operadores aeroportuarios a cambiar de proveedor en un área tan sensible como el control aéreo debe ser considerada la principal barrera que ha impedido una presión real del mercado sobre los costes de la NSL. 272 Partimos de la hipótesis específica número 3. La privatización parcial de un monopolio privado, NERL, acompañada de un control de precios, hará que esta empresa mejore su eficiencia económica y que parte de esa mejora se traslade a los usuarios del servicio. En este capítulo hemos llevado a cabo una comparativa de los cinco mayores proveedores de Eurocontrol, la NATS (Reino Unido), Aena/ENAIRE (España), la DFS (Alemania), DSNA (Francia) y ENAV (Italia). La empresa británica ocupa más nuestro interés pues fue parcialmente privatizada en el año 2001, sometiéndose a un duro plan de ajuste del año 2002 al 2006. Los datos, convenientemente elaborados en el capítulo cuarto, no admiten duda. Si hablamos en libras constantes, desde su venta parcial la NATS ha sufrido un fuerte proceso de ajuste en sus costes, con reducciones en torno a un 20% en términos reales respecto a valores anteriores. Las tasas aeronáuticas en cambio han permanecido constantes en términos reales en torno a un valor de 51 libras inglesas (año 1997). Si hablamos en euros corrientes aplicando el tipo de cambio existente en ese momento, la NATS ha tenido desde el año final de su ajuste (2006) costes muy por debajo de la media de los otros cuatro proveedores analizados; en concreto, desde el año 2008 al 2012, ambos incluidos, ha tenido los costes más bajos. Sus tasas, en cambio, han sido persistentemente las más elevadas de los proveedores analizados. En el periodo 1997-2015, salvo los años 2003, 2004, 2008, 2009 y 2010, el proveedor británico ha fijado las tasas más elevadas de las cinco empresas consideradas, sin que unos costes inferiores hayan significado una reducción de las tasas. La privatización parcial ha significado una mejora de eficiencia económica (reducción de costes), pero esa mejora se ha traducido en beneficios empresariales, no ha redundado en los usuarios finales. El sistema de precios máximos no ha conseguido trasladar parte de esta mejora a los pasajeros y compañías aéreas. Abundando, los últimos datos nos indican que la las tasas de la NATS se han situado las más altas con diferencia estos últimos años (2010 al 2015). Como conclusión, indicar que en el caso del operador británico (NATS), la privatización ha significado costes más bajos y precios finales más altos. La liberalización 273 del mercado no ha significado beneficio alguno para los usuarios, en comparación con otros proveedores. Objetivo específico número 4. Evaluar el comportamiento de la NATS como empresa proveedora de servicios de control de torre, en comparación con otros proveedores públicos de países europeos. Hipótesis específica número 4. El mercado contestable de proveedores de servicio de control aéreo, defendido por la NATS, presenta un correcto funcionamiento. Este objetivo e hipótesis son desarrollados en el capítulo cinco y sus características teóricas son las más cercanas al marco desarrollado en el primer capítulo (mercados contestables). La Autoridad de Aviación Civil británica, en numerosos documentos, ha indicado su voluntad de crear un mercado contestable de proveedores de control aéreo de torre y en ese sentido ha ido dirigida su legislación y normativas estos últimos años; estas características nos hacen especialmente atractivo el estudio de este sector. El objetivo lógico de ese mercado es un abaratamiento del precio del servicio. En la documentación indicada en el capítulo quinto, la NATS, que ostenta una posición de líder del mercado británico con una cuota superior al 50%, defiende la existencia de ese mercado contestable, mientras que otros proveedores la critican. El primer obstáculo con el que nos hemos encontrado al analizar el comportamiento de los proveedores de control de torre es la imposibilidad de considerar precios finales. La legislación europea permite que no se cobre el coste del servicio a las compañías aéreas y que este coste recaiga sobre otras tasas aeroportuarias. En el caso de la NSL (NATS Service Limited) es más complejo aún, pues esta compañía factura un precio final al aeropuerto al que sirve por sus servicios y a veces ese aeródromo no tiene ni siquiera una tasa específica para cobrar el servicio de control de torre. Lo que hemos hecho, pues, en este capítulo es comparar los costes de provisión del servicio, que tenemos disponibles gracias a Eurocontrol. El segundo obstáculo ha sido considerar qué es lo que estamos comparando. Los servicios de control aéreo terminal no tienen una definición exacta, la Autoridad de 274 Aviación Civil británica los define como los costes del servicio en un entorno de 30-40 millas náuticas alrededor del aeropuerto; Eurocontrol es más inexacta aún. Por otro lado, según información de Eurocontrol, solo la NSL da datos completamente separados de control de ruta y terminal. A esto se une que los distintos proveedores europeos transmiten información que a veces no se ajusta a esas definiciones. Esta problemática la solventamos utilizando el criterio de Eurocontrol, que no establece comparaciones directas entre proveedores y hace análisis de tendencia. En tanto en cuanto los datos que recibe y transmite el organismo europeo sean consistentes y coherentes en el tiempo, o lo que es igual, cuando las empresas que dan el servicio computen los mismos datos cada año y no se varíe el criterio, podemos examinar cómo estos costes evolucionan en el tiempo. Esto es lo que hemos hecho en el quinto capítulo. El resultado de la comparativa vuelve a ser sorprendente, la NSL es de largo el proveedor con un mayor incremento en términos reales en el periodo 2002-2012 (recordemos que se privatizó el año 2001), en torno a un 30%; mientras que el resto de las empresas similares cerraron el año 2012 con costes reales (euros constantes 2002) iguales o inferiores al año 2002. Examinando con más detenimiento los datos, detectamos la fuerte relación entre los salarios de los controladores aéreos y estos costes, pues los mismos suponen en torno a un 60% de los costes totales del control aéreo de torre. El operador británico partía del año 2002 con unos costes laborales inferiores a la media y ha experimentado un fuerte incremento que se ha trasladado a sus costes de control terminal. Todo ello ha ido acompañado de una escasa movilidad del mercado británico de proveedores de servicio de control aéreo. Del año 2002 al 2012, la empresa británica incrementó sus costes reales un 30%, aumentando sus beneficios (esos costes fueron repercutidos) y sin perder un solo cliente (aeropuerto). Estos resultados quedan lejos de ser el comportamiento esperado de un mercado contestable. Es lógica la actuación de la autoridad británica que niega la existencia de este mercado y permite a Eurocontrol llevar a cabo una supervisión de costes. 275 Estos datos son coherentes con las opiniones expresadas por los gestores de aeropuertos y la Autoridad de Aviación Civil británica, persisten muchas barreras de entrada al mercado; además, los aeropuertos son muy reacios a cambiar de proveedor por las posibles consecuencias de una mala transición. La situación, sin embargo, parece estar cambiando para el operador británico de referencia. El aeropuerto de Birmingham ha pasado a autoproveerse el servicio en el año 2015 y Gatwick ha contratado a la empresa DFS, alemana, también este año 2015; ambos operaban con la NSL. Por otro lado, Belfast, Cardif y Manchester han renegociado sus contratos con esta empresa en los años 2014 y 2015. Como conclusión, indicar que la privatización de la NSL ha ido acompañada de un fuerte incremento de sus costes totales, muy por encima de los otros operadores analizados. Esta situación se dio hasta el año 2012 sin pérdida ninguna de contratos y repercutiendo el aumento de los costes a los gestores aeroportuarios. Todo ello pone en duda el beneficio y la existencia de un auténtico mercado contestable de empresas proveedoras de control aéreo terminal. Desde el año 2014 observamos un cambio de tendencia, una mayor movilidad entre las empresas del mercado con entrada de competidores europeos (DFS). De momento el mercado no ha funcionado, pero puede que algunas barreras se estén eliminando. Queda pues analizar el objetivo e hipótesis general de esta tesis, recordando un poco: El objetivo general es diagnosticar si la liberalización de mercados y la privatización de estos monopolios públicos nos están conduciendo realmente a una mayor eficiencia. Por ello, vamos a comparar el comportamiento de los monopolios privatizados frente a los públicos y la evolución de los costes de control terminal en mercados liberalizados y en mercados no liberalizados. La hipótesis general es que la liberalización del sector funciona, que la implementación de mercados contestables supone introducir competencia, y que la privatización de monopolios conduce a una mayor eficiencia. Todo esto debe acarrear unos costes y precios para el consumidor inferiores a los servicios públicos provistos por el estado. Resumiendo, que es buena; esta es, al menos, la razón que se esgrime para la aplicación de este tipo de políticas. 276 Lo primero que nos encontramos en este proceso de liberalización de la NATS es su venta parcial, un proceso que solo puede ser calificado de “farragoso”. Esta empresa fue comprada con dinero de la propia compañía (733 de 780 millones de libras se pagaron con un crédito a su nombre), en una operación que muchos calificaron de leveraged buyout. Una vez esta se produjo, fue rescatada y recapitalizada de nuevo por el Estado, todo ello con la excusa de la reducción de tráfico derivada de los atentados del 11-S. Aquí mi opinión es clara, una empresa privada que opera dando un servicio público no funciona con las mismas reglas económicas que otra que opera en un mercado normal. La NATS, una vez privatizada, fue incapaz de asumir pérdidas como hubiera tenido que soportar cualquier empresa similar. Además, ante la posibilidad de entrar en concurso de acreedores (se estuvo manejando esa posibilidad), el Estado la rescató y recapitalizó, para garantizar su viabilidad y evitar el bochorno mayúsculo de la quiebra. Esto ejemplifica una constante en la privatización de los servicios públicos de muchos países, una vez iniciada, y viendo que las cosas no han salido de forma correcta, difícilmente la clase política reconocerá su error. Esto beneficia a la empresa compradora, que obtendrá mayores prebendas. Una vez realizado este proceso, la empresa opera en dos mercados diferenciados. El primero es la navegación en ruta, en la que trabaja en régimen de monopolio con unos precios máximos. El otro mercado es el de la provisión de servicios de control de torre, en el que es uno más de los proveedores del Reino Unido; eso sí, con más de un 50% de cuota de mercado. Recordemos que esta empresa fue abierta al capital privado con los objetivos de: - Incrementar el nivel de inversión y desligarlo del presupuesto - Aumentar la eficiencia y expandir la actividad La inversión en capital de la NATS ha aumentado, pero bastante menos que los beneficios. Recordemos que el consorcio de empresas que ganó la licitación hizo hincapié numerosas veces en un not for profit basis (que iba a operar sin ánimo de lucro). Respecto a la expansión de la actividad, en torno a un 80% de sus ingresos derivan del control aéreo de ruta, una actividad en régimen de monopolio; no ha habido grandes cambios. En los 277 aspectos no económicos, hemos de resaltar que la política de seguridad en la navegación aérea de la NATS se ha mantenido alta, siendo un modelo para otros proveedores por su bajo nivel de incidentes. Sus niveles de retrasos también son comparativamente bajos en el entorno europeo. El resultado operativo en el mercado de ruta es sencillo: reducción de costes y aumento de tasas (precios finales). De media, en los últimos años, la NATS En Route es el operador más caro con los costes más bajos de los operadores analizados. El aumento de eficiencia (real) ha significado mayores beneficios, no menores precios finales. En el mercado de los proveedores de control de torre, la NSL ha sido el único operador de los cinco analizados con incrementos de costes de los años 2002 a 2012, un 30% en términos reales. Esto pone en duda tanto la existencia de un mercado contestable en el sector aeroportuario británico como su correcto funcionamiento, dándole la razón a la Autoridad de Aviación Civil británica, que ha permitido la supervisión de estos costes por parte de Eurocontrol. Esto en absoluto debe ser considerado como un apoyo total a la gestión pública de este servicio. El comportamiento de Aena/ENAIRE y la DFS son difícilmente explicables en este contexto. El proveedor español sufrió un incremento en sus costes que no tiene sencilla justificación; recordemos que en los años 2006, 2007, 2008 y 2009 esta empresa tuvo los mayores costes operativos (ATM/CNS) de las organizaciones comparadas. La DFS también ha tenido un comportamiento irregular, sufriendo un incremento de los costes laborales de sus controladores aéreos de más de un 100% en términos reales en el periodo 2002-2012, lo que ha repercutido en sus costos finales. La diferencia está en que una mejor gestión económica de la NATS en el mercado de ruta redunda en beneficios empresariales y las tasas de navegación aérea más caras de los países analizados, mientras que las ineficiencias de otros proveedores, al operar sin ánimo de lucro, significan precios finales inferiores al operador británico. Como conclusión final, los beneficios de la liberalización del sector quedan lejos de estar demostrados. 279 Referencias BAILEY, E. E., PANZAR, J. C. The contestability of Airline Markets during the Transition to Deregulation. Law and Contemporary Problems, 1981, 44, 125-146. BAIN, J. S. Barriers to New Competition. Their Character and Consequences in Manufacturing Industries. Cambridge: Harvard University Press, 1956. 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