Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz dentro de los procesos comarcalizadores en Andalucía

318 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz dentro de los procesos comarcalizadores en Andalucía Luis Copano Ortiz1 ✉ | Jesús Ventura Fernández2 Recibido: 18-10-12 | Aceptado: 30-04-13 Resumen La comarcalización en Andalucía no se ha consolidado debido a las fuertes tensiones existentes desde diferentes ámbitos político-administrativos, principalmente entidades locales como diputaciones y ayuntamientos. No obstante, la escala comarcal es cada vez más necesaria para la planificación y el análisis territorial, sirviendo de base para el diagnóstico de problemas y propuestas de soluciones. La obtención de información geoestadística para la planificación autonómica es más eficaz en estos ámbitos que a nivel provincial o municipal, pues presentan una base territorial más homogénea, y, a diferencia de la delimitación provincial, es fruto de realidades geográficas, socioeconómicas y funcionales actuales, permitiendo que municipios sin suficiente capacidad técnica o económica cedan competencias a un ente superior que optimice la gestión de su desarrollo territorial. Palabras clave: Andalucía; comarcas; geoestadística; provincia de Cádiz. Abstract Intermediate Fields in the Province of Cadiz Inside the Territorial Changes of Andalusia. The division into regions in Andalusia has not consolidated because of the strong existent tensions from different fields political-administrative, mainly local entities like county councils and municipalities. Nevertheless, the region scale is increasingly necessary for the planning and the territorial analysis, serving of base for the diagnostic of problems and proposals of solutions. The obtaining of information geostatistics for the autonomic planning is more effective in these fields that to provincial or municipal level, as they present a territorial base more homogeneous, and unlike the provincial delimitation, is fruit of geographic realities, socioeconomic and functional current, allowing that municipalities without sufficient technical or economic capacity yield competitions to an upper body that optimise the management of the territorial development. Keywords: Andalusia; regions; geostatistics; province of Cadiz. 1. Geógrafo y Técnico GIS en Kartonature. luis.co[email protected]rg 2. Profesor Titular de Análisis Geográfico Regional. Universidad de Sevilla. jven[email protected] 319 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Resumé Milieux intermédiaires dans la province de Cadiz à l’intérieur des changements territoriaux de l’Andalousie. La division en pays de l’Andalousie ne s’est pas consolidé en raison des fortes tensions existantes au sein de différents milieux politiques-administratifs, principalement les entités locales ainsi que des députations provinciales et les municipalités. Cependant, l’échelle à niveau de pays est de plus en plus nécessaire pour la planification et l’analyse territoriale, servant de base pour le diagnostic de problèmes et de propositions de solutions. L’obtention d’information géostatistique pour la planification d’une communauté autonome est plus efficace à ce niveau qu’au niveau provincial ou municipal, car il présente une base territoriale plus homogène, et qu’à la différence de la délimitation provinciale, il est le fruit de réalités géographiques, socio-économiques et fonctionnelles actuelles, permettant ainsi que certaines municipalités sans capacité technique ou économique suffisante puissent céder des compétences à un organisme supérieur qui optimise la gestion du développement territorial. Mots clés: Andalousie; pays; géostatistique; province de Cadiz. 1. Introducción: las comarcas en Andalucía. Con este trabajo pretendemos, como objetivo esencial, el avanzar en el conocimiento de una realidad territorial latente como es la comarca, centrándonos para ello en el caso de Andalucía y ejemplificándolo y cartografiándolo con profusión en la provincia de Cádiz, la más reducida de las andaluzas pero con un sistema urbano complejo, tripolar al menos, que origina espacios diferenciados y con tensiones entre ellos, aunque no siempre, como veremos, delimitados de igual modo, al tiempo que coexisten con áreas desarticuladas. Para facilitar la comprensión de las comarcalizaciones que a continuación presentamos se muestra el Mapa 1 y el Cuadro 1 con los municipios que componen la provincia de Cádiz, marco territorial objeto de estudio en este artículo. La metodología fundamental se basará en la recapitulación del conjunto de delimitaciones de escala intermedia comarcal para esta provincia andaluza, y su estudio comparado, pero no con una mera secuencia cronológica, sino diferenciando con nitidez la procedencia de las mismas. Este hecho condicionará además la estructura del estudio, pues se diferencian entre aquéllas que tienen una clara vocación comarcalizadora, de origen tanto institucional como académico; los estudios monográficos que a esta escala se han realizado en la provincia de Cádiz; delimitaciones sectoriales que afectan a todo el conjunto regional andaluz; aquellas otras que no abarcan todo el territorio de la Comunidad pero que cuentan con presencia en Cádiz; y finalmente el papel de las mancomunidades de municipios como, en muchos casos, sustitutas de las inexistentes comarcas desde un punto de vista estrictamente administrativo en Andalucía. La comarca es una agrupación voluntaria de ayuntamientos que poseen unas características geográficas, económicas, sociales e históricas comunes para solventar cuestiones supramunicipales. Supone, por tanto, una entidad territorial intermedia entre el municipio y, habitualmente, su provincia de pertenencia. Sin embargo, no ha conseguido despegar y consolidarse como un poder 320 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 institucional, si bien en los inicios de la planificación autonómica andaluza cobró cierta importancia por su capacidad para acercar y potenciar bienes y servicios públicos, y sirvió de base para la organización y ordenación administrativa, económica y social. Cuadro 1. Relación de municipios de la provincia de Cádiz. Nº Municipio Código INE Nº Municipio Código INE 1 Alcalá de los Gazules 11001 23 Medina Sidonia 11023 2 Alcalá del Valle 11002 24 Olvera 11024 3 Algar 11003 25 Paterna de Rivera 11025 4 Algeciras 11004 26 Prado del Rey 11026 5 Algodonales 11005 27 El Puerto de Santa María 11027 6 Arcos de la Frontera 11006 28 Puerto Real 11028 7 Barbate 11007 29 Puerto Serrano 11029 8 Los Barrios 11008 30 Rota 11030 9 Benaocaz 11009 31 San Fernando 11031 10 Bornos 11010 32 Sanlúcar de Barrameda 11032 11 El Bosque 11011 33 San Roque 11033 12 Cádiz 11012 34 Setenil de las Bodegas 11034 13 Castellar de la Frontera 11013 35 Tarifa 11035 14 Conil de la Frontera 11014 36 Torre-Alháquime 11036 15 Chiclana de la Frontera 11015 37 Trebujena 11037 16 Chipiona 11016 38 Ubrique 11038 17 Espera 11017 39 Vejer de la Frontera 11039 18 El Gastor 11018 40 Villaluenga del Rosario 11040 19 Grazalema 11019 41 Villamartín 11041 20 Jerez de la Frontera 11020 42 Zahara de la Sierra 11042 21 Jimena de la Frontera 11021 43 Benalup-Casas Viejas 11901 22 La Línea de la Concepción 11022 44 San José del Valle 11902 Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). 321 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Mapa 1. División municipal actual de la provincia de Cádiz. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). El actual Estatuto de Autonomía para Andalucía (2007), en su artículo 97.2, establece que la creación de comarcas se regulará mediante Ley del Parlamento de Andalucía, que establecerá sus competencias, requiriendo en todo caso el acuerdo de los ayuntamientos afectados y la aprobación del Consejo de Gobierno. Los diferentes intentos de comarcalización en Andalucía siguen dos tendencias principales: aquéllos que agrupan a municipios que poseen aspectos históricos, socioeconómicos, poblacionales y físicos comunes, conformando áreas uniformes o espacios homogéneos, y otros que las definen a partir de criterios funcionales, poniendo de relieve las relaciones existentes entre un centro polarizador y su entorno o área de influencia (Cano, 1984), si bien la voluntad de asociacionismo local, en un proceso ascendente, también llega a ser determinante (Gómez, 1992). Uno de los frenos más importantes que han tenido las comarcas para su consolidación ha sido el establecimiento de sus límites, ya que los criterios para su conformación no se han fijado de manera unívoca, y la legislación ofrece postulados que cabe considerar como contradictorios. Así, el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 1981 obligaba a que su territorio se integrara en una única provincia, lo que condicionó, en gran medida, el Proyecto de Comarcalización para Andalucía (1983). Sin embargo, la Ley 7/1985 Reguladora de Bases del Régimen Local (art. 42.2) daba vía libre a la superación de las fronteras provinciales argumentando que “cuando la comarca deba agrupar a municipios de más de una provincia, será necesario el informe favorable de las 322 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales municipios”, idea que se refleja igualmente en la Ley 2/2007 de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, puesto que en su artículo 97.1 se dice que “la comarca se configura como la agrupación voluntaria de municipios limítrofes con características geográficas, económicas, sociales e históricas afines”, omitiendo la parte en la que se obligaba a su pertenencia a una única provincia. Con anterioridad a la década de los 80, se realizaron aproximaciones a los conceptos de comarca y comarcalización en Andalucía, si bien las delimitaciones que se propusieron para el territorio andaluz buscaban satisfacer las necesidades de la Administración Central del Estado (Mapa 2). No obstante, algunas propuestas de delimitación de ámbitos supramunicipales tuvieron una cierta influencia en estudios posteriores, aunque su marcado carácter sectorial generó en ocasiones agrupaciones ajenas a la verdadera identidad comarcal de sus municipios (Mapa 3). Ahora bien, estas delimitaciones influirán, en gran medida, sobre trabajos posteriores de comarcalización, ayudando a crear identidad y relación entre los municipios afectados. Mapa 2. Delimitación de la propuesta del Plan Director Territorial de Coordinación de Andalucía de 1978. Fuente: Elaboración propia a partir del PDTC (1978). 323 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Mapa 3. Delimitación de las comarcas agrarias de 1978. Fuente: Elaboración propia a partir de la comarcalización del Ministerio de Agricultura (1978). Pezzi, en La comarcalización de Andalucía (1982), las describe agrupando los estudios en cinco apartados: comarcas-áreas comerciales y de servicios (Atlas Comercial de España, 1963; Información Urbanística de Andalucía, 1966); comarcas naturales y geográficas (Instituto Geográfico y Catastral, 1961; Conocer España, Geografía y Guía Salvat, 1973); comarcas-zonas homogéneas (del Plan CCB de Cáritas Españolas, 1965; o agrarias del Ministerio de Agricultura, 1978); comarcas-plan (comarcalización del PDTC de Andalucía, MOPU, 1978); y otras comarcalizaciones (Ministerio de Gobernación, 1965; Ministerio de Educación y Ciencia, 1974; Partidos Judiciales, 1965; comarcalización de las Cajas de Ahorros, 1970; comarcalización de la Administración Institucional de Servicios Sociales, 1977). 324 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 2. Propuestas de comarcalización para Andalucía en la provincia de Cádiz. Desde el ámbito de los estudios geográficos se han hecho aportaciones detalladas a la distinción de entidades territoriales en Andalucía, principalmente mediante estudios locales y comarcales individualizados, basados en el método de la síntesis regional y, por otra parte, a través de trabajos que contienen diferentes subdivisiones del mapa andaluz según criterios diferentes. En el año 1983, y sirviendo de base para la reorganización territorial del conjunto de la Comunidad, surge el Proyecto de Comarcalización para Andalucía, resultando un total de 122 ámbitos funcionales y 127 centros urbanos, que tenían en cuenta diversas variables geográficas, como la extensión de la comarca, las isócronas máximas a la cabecera comarcal, las relaciones funcionales, etc. (Mapa 4). Entre sus objetivos estaba el de “definir unos ámbitos territoriales para la ordenación de los diversos servicios públicos que racionalizara el sistema de ciudades y favoreciera la planificación, permitiendo una correcta distribución de la renta, la población y el empleo; el acceso igualitario a los servicios sociales; la cooperación municipal y gestión de servicios mancomunados; la compatibilización de planes municipales de ordenación y ayuda a la gestión urbanística; la asignación de recursos para la inversión; puestas las miradas en desconcentrar a nivel regional y concentrar a nivel de comarca” (Compán, 1983:184). Mapa 4. Delimitación del Proyecto de comarcalización para Andalucía de 1983. Fuente: Elaboración propia a partir del Proyecto de comarcalización para Andalucía (1983). Tras el fracaso de este proyecto comarcalizador como consecuencia de deficiencias metodológicas, escasez de criterios y, sobre todo, la falta de voluntad política y la fuerte oposición municipal, la Dirección General de Ordenación del Territorio presentó el estudio Sistema de Ciudades de 325 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Andalucía en el año 1986 (se produce alguna modificación respecto a la anterior delimitación: Trebujena pasa a depender funcionalmente de Sanlúcar, y El Bosque de Ubrique; Mapa 5), compuesto de 4 rangos urbanos (capital regional -Sevilla-, 9 centros subregionales -las otras capitales de provincia más Algeciras y Jerez de la Frontera-, 18 centros urbanos intermedios y otros 99 centros urbanos básicos), un cuadro de dotaciones y equipamientos correspondiente a cada nivel establecido, y unos umbrales de accesibilidad mínima obligatoria expresada en términos temporales. Debía de servir de pauta para la actuación de las políticas sectoriales que tuvieran que aplicar criterios de centralidad urbana en la distribución de sus dotaciones (Mapa Escolar, Mapa Sanitario,…), pero su implementación fue parcial, siendo su aplicación más destacada el establecimiento de la Red Principal de Carreteras de la Comunidad dentro del Plan General de Carreteras de Andalucía, también de 1986, elaborado de manera conjunta por las direcciones generales de Obras Públicas y de Ordenación del Territorio. Mapa 5. Delimitación del Sistema de Ciudades de Andalucía. Fuente: Elaboración propia a partir del Sistema de Ciudades de Andalucía (1986). En relación con los instrumentos de ordenación territorial formulados, se debe mencionar, en primer lugar, la doble propuesta zonificadora incluida en las Bases para la Ordenación del Territorio de Andalucía (1990), aunque ambas carecieron de repercusiones reales en las políticas desarrolladas más adelante. En este documento se distinguían, de una parte, para la provincia de Cádiz, tres grandes áreas geográficas o de diversidad: serranías, campiñas y áreas litorales, y para cada una de ellas se planteaba un modelo de desarrollo diferenciado; además, internamente, se caracterizaban los ámbitos básicos del Sistema de Ciudades a partir de un diagnóstico esencialmente socioeconómico (si 326 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 bien su única modificación es la integración de Puerto Serrano en el área de Arcos de la Frontera; Mapa 6), que los clasificaba como: áreas marginales, marginales en transición (Medina Sidonia y Olvera), estancadas (Arcos de la Frontera), estancadas con potencialidad, dinámicas urbanas (Cádiz, Jerez de la Frontera y Algeciras), dinámicas turísticas, y dinámicas mixtas con agricultura intensiva y turismo (Sanlúcar de Barrameda y Barbate). En este mismo contexto cabe situar el trabajo de Feria (1992) que distingue entre aglomeraciones urbanas, áreas de centralidad, y ámbitos desarticulados dentro del Sistema Urbano Andaluz. Mapa 6. Delimitación de las Bases para la Ordenación del Territorio de Andalucía de 1990. Fuente: Elaboración propia a partir de las Bases para la Ordenación del Territorio de Andalucía (1990). No obstante, los estudios comarcales para todo el territorio andaluz vuelven a estar de actualidad una década después, con el Informe de Desarrollo Territorial de Andalucía (Zoido, 2001), en el que se parte de la idea de referir a ámbitos intermedios los objetivos de mantener la diversidad y erradicar las desigualdades territoriales existentes. La base comarcal utilizada se compone de 63 unidades, fundamentada en el Estudio territorial para la delimitación de ámbitos comarcales de Andalucía (Benabent, 1998), y que fue realizada a partir de varios criterios, principalmente los funcionales y de voluntad política, considerando prácticas vigentes de cooperación intermunicipal. Sobre dicho mapa comarcal se efectuaron análisis de variables individualizadas o integradas por distintos métodos de relación (ponderaciones, análisis de componentes múltiples y análisis clúster), y, como resultado, se obtuvo un mapa de tipologías de desarrollo territorial de escala intermedia que, para la provincia de Cádiz, vienen a integrar en la comarca Sierra de Cádiz las anteriores áreas funcionales de Arcos de la Frontera, Olvera y Ubrique; y en La Janda, las áreas de Medina Sidonia y Barbate. 333 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 de 1 de julio, del Poder Judicial, establece en el Título II, Capítulo II, dedicado a la división territorial en lo judicial, que el Estado se organiza territorialmente, a efectos judiciales, en municipios, partidos (unidad territorial integrada por uno o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma provincia), provincias y comunidades autónomas. Así pues, la demarcación judicial determina la circunscripción territorial de los órganos judiciales, siendo distinta según el orden jurisdiccional, pudiendo coincidir con divisiones administrativas previas, como los municipios, las provincias o las comunidades autónomas, o tener una delimitación propia, como los partidos judiciales (Mapa 9). Mapa 9. Delimitación de los partidos judiciales en Cádiz. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). Debe tenerse en cuenta también que hay demarcaciones que agrupan a más de un partido judicial, pero menos de una provincia. Así, en la provincia de Cádiz, aparte de la demarcación de la capital, nos encontramos con la demarcación de la Sección de Jerez de la Frontera, que abarca los partidos judiciales de Arcos de la Frontera, Jerez de la Frontera y Ubrique en el orden civil, penal y contencioso-administrativo, agregándose en el orden social Sanlúcar de Barrameda, El Puerto de Santa María y Rota; y la demarcación de la Sección de Algeciras, que acoge en todos los órdenes a los partidos judiciales de Algeciras, San Roque y La Línea de la Concepción. Para la determinación de la actual delimitación en partidos judiciales hay que tener presente la Ley 3/1989, de 2 de diciembre, por la que se determina la capitalidad de los partidos judiciales ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Con fecha posterior se produjeron modificaciones, en el caso gaditano, como consecuencia de la independencia de los mu- 334 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 nicipios de Benalup-Casas Viejas (segregado de Medina-Sidonia) y San José del Valle (de Jerez), aunque sus territorios siguen formando parte del mismo partido judicial. 4.2. Política educativa. La Propuesta de Comarcalización de Andalucía de 1983 sirvió de base para la elaboración de los denominados Mapas Escolares de Andalucía, en los que, desde el curso 84/85, se establecían los equipamientos educativos básicos que le correspondían a cada ámbito comarcal en función del nivel educativo. A medida que la política educativa se desarrolla, se aprecia una notable reducción de su carácter programático, sirviendo como simple descripción divulgativa de la situación educativa regional. Sin embargo, tras la puesta en marcha de la LOGSE (1990) aparece el Mapa de Enseñanzas y Red de Centros de Andalucía para los niveles no universitarios en cada provincia andaluza, donde se establece la oferta prevista para cada ayuntamiento o entidad de población que cuente con equipamiento docente. Al observar la delimitación escolar del año 2013 para la provincia de Cádiz, se detecta que la planificación a escala comarcal ya no persiste, y es el nivel municipal el que predomina, con sólo 7 pequeñas agrupaciones de municipios para la prestación de servicios educativos, centrados en la Sierra de Cádiz, debido al escaso peso demográfico de algunos de sus núcleos urbanos (Mapa 10). Mapa 10. Delimitación del mapa escolar. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). 335 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 4.3. Política sanitaria. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, es la norma básica dictada por el Estado en uso de las competencias atribuidas por la Constitución de 1978, y establece las bases ordenadoras para la creación del Sistema Nacional de Salud, configurado por el conjunto de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, debidamente coordinados, los cuales integran o adscriben funcionalmente todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de la propia Comunidad, las corporaciones locales, y cualesquiera otras administraciones territoriales intracomunitarias, bajo la responsabilidad de la Comunidad Autónoma, en este caso andaluza. Andalucía alcanzó la titularidad de las competencias sanitarias con la promulgación de su primer Estatuto de Autonomía en 1981 y, en virtud de la Ley 8/1986, de 6 de mayo, que crea el Servicio Andaluz de Salud, como organismo autónomo responsable de la gestión y administración de los servicios públicos de atención a la salud. La Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, es la actual norma básica andaluza en materia sanitaria, y establece que la Atención Primaria de Salud es el primer nivel de acceso ordinario de la población al Sistema Sanitario Público en Andalucía. Los servicios de atención primaria de salud están organizados en Andalucía en ámbitos denominados distritos de atención primaria (Mapa 11), que integran demarcaciones territoriales conocidas como zonas básicas de salud (marco territorial para la prestación de la atención primaria de salud en la que se proporciona una asistencia sanitaria básica e integral), y en los que se ubican centros de atención primaria, donde se presta la asistencia inicial a la ciudadanía (Mapa 12). Mapa 11. Delimitación de los distritos de atención primaria. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). 336 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Estas zonas básicas de salud se delimitan atendiendo a factores geográficos, socioeconómicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales, ambientales, de vías y medios de comunicación homogéneos, así como de instalaciones sanitarias existentes y teniendo en cuenta la ordenación territorial establecida por la Junta de Andalucía. Mapa 12. Delimitación de las zonas básicas de salud. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). Los distritos sanitarios de atención primaria constituyen las estructuras organizativas para la planificación operativa, dirección, gestión y administración en el ámbito de la atención primaria, con funciones de organización de las actividades de asistencia sanitaria, promoción de la salud, prevención de la enfermedad, cuidados para la recuperación de la salud, gestión de los riesgos ambientales y alimentarios para la salud, así como la formación, la docencia e investigación; siendo la delimitación que más se aproxima al ámbito comarcal. 4.4. Política social. Los Servicios Sociales Comunitarios siempre han sido los menos definidos en cuanto a sus competencias, tipos de servicios que cubren, instalaciones que necesitan o distribución territorial; aunque no por ello son menos importantes, ya que resultan determinantes para el derecho a un acceso igualitario de todos los ciudadanos al denominado Estado del Bienestar. La Ley 2/1988 de de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía, regula y garantiza un sistema público de servicios sociales que pone a disposición de las personas y de los grupos en que éstas 337 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 se integran, recursos, acciones y prestaciones para el logro de su pleno desarrollo, así como la prevención, tratamiento y eliminación de las causas que conducen a su marginación. Para la consecución de sus fines se delimitan zonas de trabajo social (Mapa 13), entendidas como demarcaciones susceptibles de servir como unidades adecuadas para una prestación eficaz de los servicios sociales; a su vez, se establecen Servicios Sociales Especializados (aquéllos que se dirigen hacia determinados sectores de la población que por sus condiciones o circunstancias necesitan de una atención específica), y que se estructuran territorialmente a través de diferentes equipamientos de acuerdo con las necesidades y características propias de cada uno de ellos. Mapa 13. Delimitación de las zonas de trabajo social. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). 4.5. Política de empleo. Las Unidades de Promoción de Empleo (UPE), surgidas mediante el Decreto 150/1985, estimularon y apoyaron las iniciativas procedentes de los ayuntamientos para la consecución de proyectos que diversificaran la actividad económica y generaran empleo a través del asesoramiento técnico y financiero de las unidades. Estas serán sustituidas por las Unidades Territoriales de Empleo, Desarrollo Local y Tecnológico, hoy denominados como consorcios UTEDLT, siendo el instrumento de colaboración y coope- 338 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 ración entre el Servicio Andaluz de Empleo y los municipios, fomentándose el desarrollo del empleo local, atendiendo a las necesidades específicas de cada territorio (Mapa 14). Entre sus objetivos destacan la creación de empleo a través de la dinamización y los recursos endógenos, apoyando el tejido empresarial del territorio y el acercamiento a la ciudadanía de los servicios públicos en materia de empleo, favoreciendo una mayor y mejor cobertura del territorio andaluz. Mapa 14. Delimitación de las unidades territoriales de empleo, desarrollo local y tecnológico. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). Por otro lado, de conformidad con lo establecido en la Orden de 2 de octubre de 2008 por la que se establece el modelo de ordenación territorial, organización y funcionamiento de las oficinas del Servicio Andaluz de Empleo y su relación con otros recursos, se configuran las Áreas Territoriales de Empleo (ATE; Mapa 15), que “funcionarán como unidades administrativas a las que les corresponde pautar la actuación de los Centros de Empleo, las Oficinas de Empleo y las Oficinas Locales de Empleo, impulsando la aplicación de las políticas activas de empleo, en su zona de influencia, y asistiendo la toma de decisiones relativas a las mismas, así como la coordinación con el resto de dispositivos”. 339 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Mapa 15. Delimitación de las áreas territoriales de empleo. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). 4.6. Política comercial. El II Plan Andaluz de Orientación Comercial 2007-2010 (Orden de 12 de diciembre de 2006) regulaba los criterios de evaluación para el otorgamiento de licencia comercial de grandes establecimientos comerciales en Andalucía, aportando una nueva metodología de valoración de la oferta y la demanda comerciales por zonas, sectores de actividad y grupos de gasto. Establecía zonas comerciales básicas, que se correspondían con las unidades territoriales establecidas para el análisis, diagnóstico y propuestas de objetivos del Modelo Territorial del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (2006). Según el PAOC esta zonificación respondía a la realidad del área de influencia de los grandes establecimientos comerciales con predominio de alimentación. No obstante, era necesario adecuar el área de influencia de los grandes establecimientos comerciales de base no alimentaria (9 zonas surgidas de la agregación de las 34 zonas comerciales básicas), ya que éstos, en general, presentan isócronas superiores, debido a que son subsectores con menor frecuencia de compra por su especialización, requiriendo en muchos casos un ámbito geográfico superior al establecido en el POTA. 4.7. Política deportiva. En materia deportiva, la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, dispone que corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía la planificación y organización del sistema deportivo, 340 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 la formulación de la política deportiva andaluza y la planificación de las instalaciones deportivas; siendo la Orden de 14 de marzo de 2003, por la que se aprueba el mapa de comarcas de Andalucía a efectos de la planificación de la oferta turística y deportiva, la normativa de referencia para el establecimiento de estas demarcaciones deportivas (Mapa 16), pero que en la práctica se encuentra derogada a través de la Orden de 9 de noviembre de 2006, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de Turismo y Deporte. Mapa 16. Delimitación de las demarcaciones deportivas. Fuente: Elaboración propia a partir de Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA, 2013). 5. Delimitaciones sectoriales que afectan de forma parcial al territorio andaluz. 5.1. Política de desarrollo rural. Desde 1988, la reforma de los Fondos Estructurales Comunitarios contemplaba la posibilidad de que la propia Comisión Europea pudiera proponer a los estados miembros, la presentación de solicitudes de ayuda para acciones que tuvieran un interés especial para la Comunidad y que no estuviesen incluidas en los Marcos Comunitarios de Apoyo. De esta forma se puso en marcha la Iniciativa Comunitaria LEADER (1991-1993) en materia de desarrollo rural, aprovechada por Andalucía desde sus inicios, aplicándola en un número limitado de territorios, dado su carácter experimental y piloto, constituyéndose para su implementación nueve Grupos de Acción Local que trabajaron principalmente en aspectos relacionados con el turismo rural. En la revisión de los 341 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 Fondos Estructurales de 1993 se fortaleció el papel de las Iniciativas Comunitarias. Surgió así la iniciativa LEADER II (1994-1999), que posibilitó la concesión de una serie de ayudas al desarrollo rural que se gestionaron de nuevo a través de Grupos de Acción Local (22 ya en esa ocasión). A iniciativa del estado español, también se diseñó y ejecutó el Programa Operativo de Desarrollo y Diversificación Económica de las Zonas Rurales (PRODER) entre los años 1996 y 1999, dando mayor cobertura a las intervenciones en el medio rural y creando la figura de los Grupos de Desarrollo Rural (asimilables a los GAL), los cuales tenían como objetivo principal el impulso al desarrollo endógeno y sustentable para frenar la regresión demográfica y conseguir para sus habitantes unas rentas y un nivel de bienestar social equivalente al de otras áreas más desarrolladas, asegurando la conservación del espacio y de los recursos naturales. Para dar continuidad a este modelo de desarrollo rural, la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía materializó el programa Emprendedores Rurales Andaluces (2000-2006). Mapa 17. Delimitación de los grupos de desarrollo rural. Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Asociación para el Desarrollo Rural de Andalucía (2013). En la actualidad, se está ejecutando el Programa de Desarrollo Rural 2007-2013 destinado a la continuación de la política de desarrollo rural, pero centrado en proyectos de innovación y diversificación económica, de género y de juventud, lo que unido al Programa Andaluz de Desarrollo Sostenible del Medio Rural en aplicación de la Ley estatal de Desarrollo Sostenible, que como puede observarse en el mapa se corresponde en el caso gaditano con su zona noreste y Los Alcornocales, permiten un nivel de financiación significativo para la consolidación de entidades supramunicipales surgidas desde el asociacionismo y la participación ciudadana. Ahora bien, 342 Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129 Copano Ortiz, L. y Ventura Fernández, J. (2013). Ámbitos intermedios en la provincia de Cádiz Cuadernos Geográficos 52(1), 318-348 hay que tener en cuenta que los Grupos de Desarrollo Rural no cubren la totalidad de municipios andaluces, puesto que quedan fuera aquellos eminentemente urbanos. Además, una de las exigencias impuestas desde la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, es que deben conformarse por municipios limítrofes, aunque existen excepciones como la pertenencia de San José del Valle al GDR Los Alcornocales (Mapa 17). 5.2. Política medioambiental. La Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía señala en su exposición de motivos que la idea de conservación debe entenderse en sentido amplio, siendo inherente a la misma el fomento de la riqueza económica. El concepto de desarrollo integral llega a convertirse en el eje vertebrador de la protección del medio ambiente. Así, resulta requisito indispensable, previa aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG), la elaboración final de Planes de Desarrollo Sostenible (PDS; Mapa 18) cuyo objetivo último es la mejora del nivel y la calidad de vida de la población del ámbito de influencia de los Parques Naturales, de forma compatible con la conservación ambiental. Son planes de dinamización socioeconómica, que persiguen la mejora de los aprovechamientos productivos, activar el tejido social y empresarial del territorio, y procurar que los distintos proyectos emergentes y los nuevos emprendedores reciban el apoyo necesario de los regímenes de ayuda existente para ofrecer oportunidades de empleo e ingresos a la población local relacionada con cada parque natural. Mapa 18. Delimitación de las áreas de influencia de los planes de desarrollo sostenible. Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Junta de Andalucía (2013).