Línguas regionais, autonomia e multilinguismo na União Europeia: um estudo sobre a Comunidade Autónoma da Catalunha

julho de 2019 Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Leonor da Silva Sousa Línguas regionais, autonomia e multilinguismo na União Europeia: um estudo sobre a Comunidade Autónoma da Catalunha Dissertação de Mestrado Mestrado em Relações Internacionais Trabalho efetuado sob a orientação da Profª Doutora Ana Paula Lima Pinto Oliveira Almeida Brandão ii Direitos de Autor e Condições de Utilização do Trabalho por Terceiros Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivacões CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ iii Agradecimentos À minha orientadora, Professora Doutora Ana Paula Brandão, pela inspiração, disponibilidade incondicional, pelos conselhos e confiança depositada que só assim permitiram a concretização desta dissertação. Aos meus pais, José Sousa e Laura Silva, e à minha irmã, Joana Sousa, pelo apoio ao longo do meu percurso académico. À Ana Freitas e ao Sérgio Marques, pela ajuda prestada na conclusão desta fase. iv Declaração de Integridade Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v Línguas regionais, autonomia e multilinguismo na União Europeia: um estudo sobre a Comunidade Autónoma da Catalunha Resumo A União Europeia tem-se dedicado à proteção da diversidade linguística e à promoção da aprendizagem de línguas europeias. Contudo, no que diz respeito à questão das línguas, estas são uma componente da responsabilidade dos governos nacionais. No caso da Espanha, as línguas regionais são da competência das respetivas Comunidades Autónomas em que o galego (Galiza), o basco (País Basco) e o catalão (Catalunha) possuem o estatuto de línguas cooficiais no território nacional. Além disso, a Catalunha apresenta um regime linguístico exclusivo de apoio e promoção da língua catalã que garante os direitos linguísticos dos cidadãos catalães. A presente dissertação tem como objetivo analisar o uso da língua catalã como um elemento essencial ao serviço do governo regional da Catalunha para o reforço da sua autonomia. Pretende-se também compreender em que medida o nível europeu se apresenta como um fator que permite favorecer a credibilidade das reivindicações por mais autonomia do governo regional da Catalunha. Assim, esta dissertação explica a influência da língua catalã no reforço da autonomia da Generalitat através da definição de uma política sobre o uso do catalão na esfera pública e, posteriormente, a participação na União Europeia através da institucionalização da Conferencia para Asuntos Relacionados con la Comunidad Europea (CARCE/CARUE). Com base na análise apresentada, conclui-se que a língua catalã é um elemento crucial e tem um caráter diferencial que enfatiza uma identidade comum e viabiliza o reforço da sua autonomia e, por sua vez, a União Europeia é vista como um meio facilitador através do qual a Catalunha procura defender os seus interesses regionais além do Estado. Palavras-chave: Autonomia; Catalunha; Espanha; europeização; línguas; União Europeia. vi Regional languages, autonomy and multilingualism in the European Union: a study on the Autonomous Community of Catalonia Abstract The European Union has devoted itself to the protection of linguistic diversity and promoting the learning of European languages. However, regarding the question of languages, they are a component of the responsibility of national governments. In the case of Spain, regional languages are the responsibility of the respective Autonomous Communities in which Galician (Galicia), Basque (Basque Country) and Catalan (Catalonia) have the status of co-official languages in the national territory. Moreover, Catalonia has an exclusive linguistic regime to support and promote the Catalan language that guarantees the linguistic rights of Catalan citizens. This dissertation aims to analyse the use of the Catalan language as an essential element at the service of the regional government of Catalonia to strengthen its autonomy. It also aims to understand to what extent does the European level presents itself as a factor that favours the credibility of the claims for more autonomy of the regional government of Catalonia.. Thus, this dissertation explains the influence of the Catalan language in strengthening the Generalitat ’s autonomy through the definition of a policy on the use of Catalan in the public sphere and, afterwards, the participation in the European Union through the institutionalization of the Conference on Affairs Related to European Communities (CARCE/CARUE). Based on the analysis presented, it is concluded that the Catalan language is a crucial element and has a differential character that emphasizes a common identity and makes viable the reinforcement of its autonomy, and in turn the European Union is seen as a facilitator through which Catalonia seeks to defend its regional interests beyond the state. Keywords: Autonomy; Catalonia; European Union; Europeanisation languages; Spain vii Índice Direitos de Autor e Condições de Utilização do Trabalho por Terceiros .................................................. ii Agradecimentos .................................................................................................................................. iii Declaração de Integridade .................................................................................................................. iv Resumo............................................................................................................................................... v Abstract.............................................................................................................................................. vi Lista de abreviaturas .......................................................................................................................... ix Introdução ........................................................................................................................................... 1 1. Europeização, da abordagem à aplicação .................................................................................... 9 1.1. Europeização: contributo conceptual .................................................................................... 9 1.2. A Europeização no contexto da Espanha ............................................................................ 11 1.3. Integração europeia e multilinguismo ................................................................................. 16 1.4. Considerações finais ......................................................................................................... 17 2. O movimento nacionalista catalão ............................................................................................ 20 2.1. Nacionalismo: contributo conceptual ..................................................................................... 20 2.2. Os movimentos nacionalistas minoritários no contexto europeu.............................................. 22 2.3. O nacionalismo minoritário catalão ........................................................................................ 24 2.3.1. O nacionalismo catalão durante o Franquismo (1939-1975) ....................................... 25 2.3.2. O nacionalismo catalão e a reforma democrática da Espanha .................................... 26 2.4. Considerações finais ......................................................................................................... 27 3. Língua e autonomia na Comunidade Autónoma da Catalunha ................................................... 30 3.1. Contextualização da Espanha e da Catalunha ........................................................................ 30 3.1.1. Organização política e territorial da Espanha .............................................................. 30 3.1.2. Os partidos catalães face à questão da língua e da integração europeia ...................... 32 viii 3.2. A língua catalã e a União Europeia no reforço da autonomia regional ................................. 37 3.2.1. A Generalitat e o regime linguístico da Catalunha ....................................................... 37 3.2.2. O Estatuto de Autonomia catalão e a fragmentação territorial ..................................... 39 3.2.3. A presença das Comunidades Autónomas na União Europeia ..................................... 42 3.3. Considerações finais ......................................................................................................... 47 Conclusão ........................................................................................................................................ 50 Bibliografia ....................................................................................................................................... 53 Fontes primárias .......................................................................................................................... 53 Fontes secundárias ...................................................................................................................... 54 Apêndice .......................................................................................................................................... 59 ix Lista de abreviaturas CARCE/CARUE – Conferencia para Asuntos Relacionados con la Comunidad Europea / Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea CDC – Convergència Democràtica de Catalunya CE – Comissão Europeia CEE – Comunidade Económica Europeia CiU – Convergència i Unió COE – Council of Europe / Conselho da Europa CoR – Committee of the Regions / CR – Comité das Regiões Coreper – Comité dos Representantes Permanentes ERC – Esquerra Republicana de Catalunya EUiA – Esquerra Unida i Alternativa IC – Iniciativa per Catalunya ICV – Iniciativa per Catalunya-Verds ICV-EUiA – Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa IU – Izquierda Unida PP – Partido Popular PSC – Partit dels Socialistes de Catalunya PSOE – Partido Socialista Obrero Español PSUC – Partit Socialista Unificat de Catalunya TFUE – Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia TUE – Tratado da União Europeia UCD – Unión de Centro Democrático UDC – Unió Democràtica de Catalunya UE – União Europeia 7 O segundo capítulo incide sobre o nacionalismo catalão. Inicia--se pelo esclarecimento conceptual acerca do nacionalismo e derivadas conceptualizações relativamente ao nacionalismo dos Estados e das nações sem Estado (ou minoritário). Adicionalmente, consideram-se os movimentos nacionalistas minoritários no contexto europeu. Em seguida é feita a caracterização do movimento nacionalista catalão durante a ditadura de Franco e a consolidação da democracia na Espanha. Neste contexto são abordados os aspetos relacionados com a identidade catalã e a autonomia da Catalunha. No terceiro capítulo começa-se por explicar o funcionamento do sistema político em Espanha organizado em 17 Comunidades Autónomas. Em seguida, descreve-se o posicionamento político dos partidos catalães nas dimensões linguística e europeia. Numa fase posterior, passa-se à análise do regime exclusivo da língua catalã e examina-se a reforma do estatuto de autonomia da Catalunha. Pretende-se, assim, avaliar a relevância do uso da língua no contexto político da Catalunha. São também referidos de forma sucinta alguns dos aspetos essenciais sobre a fragmentação territorial da Espanha. Por último, este capítulo procura compreender de que forma o nível europeu é utilizado pelo governo catalão no sentido de potenciar a sua autonomia. 8 CAPÍTULO I: EUROPEIZAÇÃO, DA ABORDAGEM À APLICAÇÃO . 9 1. Europeização, da abordagem à aplicação O presente capítulo incide sobre o processo de integração europeia e a forma como este afetou a soberania dos Estados e as suas políticas internas, que resulta do “surgimento de estruturas políticas e institucionais transnacionais”, como é o caso da União Europeia (McGarry et al., 2006). Como tal, para os fins deste estudo, será adotado o quadro da Europeização, entendido como um processo em que as instituições e políticas da União Europeia (UE) exercem influência fundamentalmente sobre dois mecanismos políticos: as instituições políticas e as políticas públicas dos Estados-Membros. 1.1. Europeização: contributo conceptual Reflexo da adesão à UE, o processo de Europeização é essencialmente orientado para a implementação das políticas da UE a nível nacional, variando de acordo com as diferentes áreas políticas e os diferentes graus (extensão e natureza) de envolvimento da UE. Enquanto abordagem, a Europeização incide o seu foco sobre o nível interno, dando ênfase à adaptação das políticas nacionais afetadas pelo processo de integração europeia. No campo das Relações Internacionais, a Europeização é um conceito que compreende principalmente a integração regional europeia e a consequente adaptação a uma nova realidade política nos Estados-Membros; já no campo das Ciências Sociais, o termo determina “um processo de mudança estrutural que afeta vários atores e instituições, ideias e interesses” (Featherstone, 2003). Diferentemente das teorias clássicas de integração europeia, a Europeização vai além da análise das políticas e instituições da UE e desenvolve um quadro analítico que engloba os sistemas políticos nacionais (Vink e Graziano, 2007). Por outro lado, a UE serve-se de um sistema de governação a vários níveis ( multilevel governance ) através do qual o processo de Europeização é definido pelo impacto interno nos Estados-Membros das estruturas de governação europeias (Caporaso, 2007). Assim, de modo a estabelecer uma análise conceptual mais ‘precisa’ e ‘seletiva’, Radaelli (2000) argumenta que a Europeização se refere a: Processos de (a) construção (b) difusão e (c) institucionalização de regras [e] procedimentos formais e informais […] e de normas que são primeiro definidas e 10 consolidadas na tomada de decisões da UE e depois incorporadas na lógica do discurso doméstico, identidades, estruturas políticas e políticas públicas. 9 A Europeização não é uma teoria, mas antes uma abordagem que explica “como as políticas, regras e normas europeias estão a afetar os sistemas políticos domésticos” (Vink e Graziano, 2007). Contudo, para Olsen (2001) existem cinco fenómenos distintos referentes à Europeização: a expansão das fronteiras da UE (via alargamento), o desenvolvimento de instituições de governação a nível europeu, o impacto no nível nacional das instituições europeias, a exportação do modelo de governação europeu e a unificação política da Europa. No plano interno dos Estados-Membros, a Europeização reflete-se na adaptação dos níveis nacional e subnacional a um sistema político de âmbito europeu. Olsen distingue dois processos de adaptação sob o ponto de vista institucional: experiential learning (aprendizagem empírica) e competitive selection (seleção concorrencial). Experiential learning consiste numa mudança institucional influenciada pela forma como os atores envolvidos reagem ao impacto do nível europeu no sistema nacional, ou seja, o processo de mudança para um novo modelo de governação será tendencial no caso de reações favoráveis; enquanto que competitive selection , “[a]s instituições e os atores são fixos e suas taxas de sobrevivência e crescimento dependem de seu desempenho […] Somente as instituições mais eficientes sobrevivem” (Olsen, 2001). Além disso, Börzel e Risse (2000) distinguem três dimensões do impacto interno da Europeização: as políticas ( policies ), a política ( politics ) e a comunidade política ( polity ). Com efeito, a maioria das políticas passam a ser elaboradas a nível europeu com recurso, entre outros, a instrumentos jurídicos, leis europeias, sob a forma de Diretivas e Regulamentos da UE; por sua vez, a implementação das políticas europeias provoca alterações na própria política, isto é, na abordagem dos interesses nacionais. Por fim, as políticas e instituições europeias têm a capacidade de influenciar os processos nacionais ao determinar o comportamento do Estado (enquanto entidade política) no que diz respeito à execução das políticas por parte das instituições internas. Contudo, as estruturas de governação e as instituições podem reagir de diferentes formas aos processos de adaptação e, portanto, o impacto doméstico da Europeização não pode ser considerado uniforme. Em suma, a Europeização não é 9 Tradução livre da autora. No original “Processes of (a) construction (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies” (Radaelli, 2000). 11 convergência, mas antes a adaptação dos governos nacionais ao sistema da UE, não é harmonização pois exibe diferentes impactos da integração europeia, e tampouco é integração política, mas sim um processo em que os países delegam o poder soberano do Estado (Vink e Graziano, 2007). 1.2. A Europeização no contexto da Espanha A adesão à UE, em 1986, introduziu uma redefinição das prioridades políticas da Espanha a par das tendências políticas europeias. Ao nível interno, esta fase coincidiu com o período de consolidação democrática após o fim da ditadura de Franco e com a adoção da nova Constituição (1978); ao nível europeu, a adesão (1986) foi marcada pela adoção do Ato Único Europeu (1987) e subsequentemente pela criação do Mercado Interno. No entanto, a implementação destas iniciativas traduziu-se na adaptação a uma maior integração e, paralelamente, exposição à concorrência europeia (Powell, 2003). Por outro lado, o efeito da europeização nas instituições nacionais gerou desequilíbrios territoriais de poder quanto à formulação de políticas e à tomada de decisão. No contexto espanhol, as Comunidades Autónomas apresentam “um nível de autonomia institucional”, ou seja, gozam de poderes “legislativos, administrativos e financeiros” consagrados pela Constituição espanhola. Por consequência da europeização, as comunidades “enfrentam uma redistribuição de recursos domésticos em favor do Estado central” (Börzel, 1999). Desta maneira, a participação da Espanha no processo de elaboração e tomada de decisão da UE e, por sua vez, o seu envolvimento na implementação das políticas europeias, capacitou o governo espanhol de modo a assumir as áreas de competência exclusiva das comunidades. Embora as Comunidades Autónomas estejam ausentes da tomada de decisão ao nível europeu, estas estabeleceram uma estratégia para contornar o governo central e aceder aos órgãos europeus: A maioria das comunidades autónomas mantêm contactos regulares com instituições da UE a nível informal. Políticos e delegações regionais viajam a Bruxelas com mais frequência do que a qualquer outro capital estrangeiro. Para estar sistematicamente presente a nível europeu, 13 das 17 CCAA abriram gabinetes de informação em Bruxelas. Eles permitem que as CCAA recolham informações, mantenham o contacto regular com 12 as instituições da UE e promovam os seus interesses económicos e culturais. 10 (Börzel, 1999) Contudo, a participação das Comunidades Autónomas nas instituições da UE revelou-se limitada e de caráter informal, o que acabou por não compensar a perda de poderes exclusivos das comunidades ou “impedir o Estado central de centralizar a implementação das políticas europeias” (Börzel, 1999). Por fim, o governo espanhol e as Comunidades Autónomas chegaram a um acordo sobre a participação das mesmas na formulação de políticas europeias ao nível intraestatal através da criação da Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE/CARUE 11 ): O governo espanhol informa as CCAA nas várias Conferências Setoriais sobre todas as questões europeias relevantes para as suas competências ou interesses ao longo de todo o processo de tomada de decisão. As regiões podem formular posições conjuntas sobre questões específicas e coordená-las com a administração central do Estado. […] No que diz respeito à implementação das políticas da UE, o Estado central consulta as regiões sobre a transposição legal das políticas da UE na Conferência Sectorial competente, enquanto as regiões informam o Estado central e umas às outras sobre as medidas legais e administrativas tomadas. As Conferências Setoriais também podem adotar planos e programas conjuntos para reunir os recursos das regiões e do Estado central no processo de implementação. 12 (Börzel, 1999) Assim, este tipo de participação intraestatal, ainda que informal, torna possível uma menor centralização das competências das comunidades para o governo espanhol, que se torna mais evidente na fase de implementação das políticas europeias. No caso particular das comunidades com estatuto de nacionalidades históricas (Galiza, País Basco e Catalunha), estas possuem recursos e capacidade política para alcançarem o seu acesso ao nível 10 Tradução livre da autora. No original “Most of the Autonomous Communities maintain regular contacts with EU institutions at the informal level. Regional politicians and delegations travel to Brussels more often than to any other foreign capital. In order to be systematically present at the European level, 13 of the 17 CCAA have opened information offices in Brussels. They enable the CCAA to collect information, maintain regular contact with EU institutions, and promote their economic and cultural interests” (Börzel, 1999: 588). 11 Com a revisão introduzida pelo Tratado de Lisboa (2009), este órgão foi renomeado Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE). Na dissertação vou manter a definição original, CARCE. 12 Tradução livre da autora. No original “The Spanish government informs the CCAA in the various Sectoral Conferences about all European issues relevant to their competencies or interests throughout the whole decision-making process. The regions can formulate joint positions on specific issues and coordinate them with the central state administration. […] With regard to the implementation of EU policies, the central state consults the regions on the legal transposition of EU policies in the competent Sectoral Conference, while the regions inform the central state and each other about the legal and administrative measures taken. The Sectoral Conferences can also adopt joint plans and programmes to pool the resources of the regions and the central state in the implementation process” (Börzel, 1999: 590). 13 europeu de forma independente. As referidas comunidades distinguem-se das restantes relativamente às suas “competências, poder económico e autoconsciência histórica”. Neste sentido, as três Comunidades Autónomas criticaram a atuação do Estado central de controlar e limitar a participação nas instituições europeias. Galiza, País Basco e Catalunha expressaram a vontade “de uma representação independente e direta das CCAA nos órgãos de decisão europeus” (Börzel, 2001). A partir da institucionalização da CARCE, as Comunidades Autónomas passaram a envolver-se na elaboração das políticas europeias em cooperação com o governo espanhol. Assim, este contexto de cooperação facilitou a implementação das respetivas políticas europeias e permitiu que o contributo das comunidades seja considerado na participação do governo espanhol nos vários órgãos europeus. No que diz respeito à tomada de decisão das políticas europeias (perspetiva bottom-up ), a manifestação das opiniões das Comunidades Autónomas sobre determinadas áreas políticas deve ser consultada. Na fase da implementação das políticas europeias (perspetiva top-down ), nas conferências sectoriais são indicadas “as medidas legais e administrativas tomadas na transposição e aplicação prática” (Börzel, 2001). No desenvolvimento deste acordo foi também definido o papel de Consejero de Asuntos Autonómicos que possibilita a sua participação nos “órgãos de decisão europeus como membro da delegação espanhola sempre que uma questão afete as competências das CCAA” (Börzel, 2001). No entanto, tal participação não foi promulgada no Real Decreto 13 e está limitada a uma função predominantemente complementar, o que reflete a resistência do Estado em conceder a participação formal dos representantes das comunidades nos órgãos de tomada de decisão. Além disso, desde 1994 que a CARCE tem a função de coordenar “as atividades externas do Estado espanhol que afetam as competências das CCAA” (Börzel, 2001). A ratificação do Tratado de Maastricht (1992) deu origem à adoção dos Acordos da CARCE. Os Acordos foram assinados em 9 de dezembro de 2004 e estabelecem um modelo de cooperação entre as Comunidades Autónomas e o Estado, com vista a facilitar a participação destas nas decisões do Conselho. No âmbito da implementação dos Acordos, as Comunidades Autónomas beneficiaram de novos poderes de cooperação regional entre si e de representação regional em quatro formações do Conselho e respetivos grupos de trabalho (Elvira Ayuso, 2009). 13 Real Decreto 2105/1996, de 20 de septiembre, por el que se crea la Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea. BOE-A-1996-21096. 14 A representação regional nas formações do Conselho da UE é exercida por um representante em nome de todas as Comunidades Autónomas juntamente com os restantes membros que compõem a delegação espanhola. As quatro formações do Conselho abertas à representação regional desempenham as áreas que afetam as competências das Comunidades Autónomas e correspondem ao Coreper I (Agricultura e Pescas – AGRIFISH; Ambiente – ENVI; Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores – EPSCO; e Educação, Juventude, Cultura e Desporto – EJCD). No entanto, existem também áreas de competência exclusiva de algumas Comunidades Autónomas nas formações de Competitividade (que trata de questões relacionadas com o mercado interno, a indústria, a investigação e inovação, e o espaço) e de Transportes, Telecomunicações e Energia (TTE). Deste modo, as funções do representante regional nas formações do Conselho são: [A] coordenação do processo antes da integração na delegação espanhola; o acordo com a Administração do Estado, a designação do responsável técnico que participará nas reuniões preparatórias do Conselho e a assistência ao Conselho da UE pelo Conselheiro correspondente do Governo Autónomo. 14 (Elvira Ayuso, 2009) Para as restantes Comunidades Autónomas, o representante regional tem como principal função a transmissão dos resultados da participação nas formações do Conselho, ou seja, prestar o acesso à documentação e respetivas negociações sobre as áreas da sua competência e a definição de uma posição comum. Por fim, cabe ao representante regional aconselhar o chefe da delegação espanhola sobre a posição comum a ser adotada nas formações do Conselho. Em relação aos grupos de trabalho do Conselho, a participação regional restringe-se a 34 grupos (em cerca de 160 grupos existentes) que correspondem às quatro formações do Conselho acima indicadas (Elvira Ayuso, 2009). A participação regional nos grupos de trabalho envolve: [R]eceber informações sobre o calendário de reuniões dos grupos, a sua convocação, as respetivas agendas e a documentação dos assuntos que afetam as competências autonómicas; assistir às reuniões que fazem parte da delegação espanhola; intervir em reuniões nas mesmas condições que no Conselho; frequentar o Coreper; receber todas as 14 Tradução livre da autora. No original “[…] la coordinación del proceso previo a la incorporación a la delegación española; la concertación com la Administración del Estado, la designación del responsable técnico que asistirá a las reuniones preparatórias del Consejo, y la asistencia al Consejo de Ministros por el Consejero correspondiente del Gobierno autonómico.” (Elvira Ayuso, 2009: 92) 15 informações e documentação disponíveis sobre sua participação nos grupos de trabalho. 15 (Elvira Ayuso, 2009) Assim, os Acordos de 2004 instituíram a intervenção das Comunidades Autónomas nas posições defendidas pela delegação estatal perante o Conselho. Contudo, a implementação dos Acordos revelouse desadequada, isto é, a falta de clareza quanto aos critérios de implementação privilegiou a interpretação da Administração do Estado e favoreceu a adoção das posições estatais em detrimento das regionais. Desta forma, a participação regional limitou-se às quatro formações e respetivos grupos de trabalho do Conselho e viu-se também condicionada pela Administração do Estado. Consequentemente, o fraco papel das Comunidades Autónomas demonstrou a falta de coordenação, de iniciativa e de recursos das mesmas. O papel das Comunidades Autónomas no Conselho verificou-se igualmente reduzido, sobretudo em relação a outras delegações, devido à rapidez das deliberações e das sessões e ainda à rotatividade da representação regional a cada seis meses. A este respeito, os Acordos de 2004 fixam a representação regional por um período de seis meses de modo a garantir uma participação regular das Comunidades Autónomas e que esta coincida com os semestres da Presidência do Conselho. Ao mesmo tempo, revela-se uma falta de coordenação entre a adoção da posição conjunta das Comunidades Autónomas e as negociações do Conselho, uma vez que ambos os processos decorrem em simultâneo (Noferini, 2012). As Comunidades Autónomas procuraram dar prioridade à participação nas formações do Conselho a fim de adotar “posições regionais comuns” numa fase preliminar. Contudo, a delegação nacional tem muitas vezes negado a intervenção da representação regional nas formações e tem recusado participar em reuniões coordenadas pela representação regional com outras delegações, a Comissão ou eurodeputados de modo a negociar e estabelecer acordos ainda que informais. A par disso: [A] participação das Comunidades Autónomas nos grupos de trabalho abertos do Conselho foi reduzida a receber informação incompleta, à presença do responsável técnico às reuniões como um mero observador e a fornecer as posições regionais e 15 Tradução livre da autora. No original “[…] recibir información sobre el calendario de reuniones de los grupos, su convocatoria, los respectivos órdenes del día y la documentación de los asuntos que afecten a las competencias autonómicas; asistir a las reuniones formando parte de la delegación española; intervenir en las reuniones en los mismos términos que en el Consejo; asistir al Coreper; recibir toda la información y documentación disponible relativa a su participación en los grupos de trabajo.” (Elvira Ayuso, 2009: 94) 16 conhecimentos técnicos ao Conselheiro Setorial da REPER, chefe da delegação, que teve total liberdade para incorporar ou ignorar as contribuições regionais. 16 (Elvira Ayuso, 2009) Em relação ao Coreper, o Comité dos Representantes Permanentes tem a função de negociar as diferentes questões políticas tratadas pelo Conselho. No entanto, a participação regional nas reuniões deste órgão é meramente de assistência e sem possibilidade de intervenção. 1.3. Integração europeia e multilinguismo O multilinguismo na União Europeia refere-se às 24 línguas oficias: Búlgaro, Croata, Checo, Dinamarquês, Neerlandês, Inglês, Estónio, Finlandês, Francês, Alemão, Grego, Húngaro, Irlandês, Italiano, Letão, Lituano, Maltês, Polaco, Português, Romeno, Eslovaco, Esloveno, Espanhol e Sueco. As línguas oficias da UE são abrangidas em bases jurídicas previstas na Carta dos Direitos Fundamentais, nos Tratados e na legislação da UE. O Regulamento nº 1 de 1958 do Conselho determina a línguas oficias e de trabalho da UE. Em caso de adesão de um novo Estado-Membro à UE e que este assim o deseje, a sua língua será adicionada à lista das línguas oficias da UE no referido regulamento. O artigo 21º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (juridicamente vinculativa com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 2009) proíbe a discriminação em razão da língua, o artigo 22º consagra o respeito pela diversidade linguística e o artigo 41.4 menciona que, no âmbito de uma boa administração, “[t]odas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da União numa das línguas dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua”. Nos termos deste último artigo, aplica-se igualmente os artigos 20º e 24º do Tratado sobre o Funcionamento da UE (TFUE) e acresce o direito de dirigir petições ao Parlamento Europeu, de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu e também de se dirigir aos órgãos consultivos da União. A UE consagra a igualdade linguística, o que significa que a legislação da UE deve ser traduzida para todas as línguas oficiais e que todas as versões são consideradas originais. A UE reconhece também o direito dos cidadãos europeus terem acesso à legislação de UE na língua oficial do respetivo 16 Tradução livre da autora. No original “[…] la participación de las CC.AA. en los grupos de trabajo del Consejo abiertos se ha reducido a recibir información incompleta, a la asistencia del responsable técnico a las reuniones como mero observador y a ofrecer las posiciones autonómicas y conocimientos técnicos al Consejero sectorial de la REPER, jefe de la delegación, quién ha tenido total libertad para incorporar u obviar las aportaciones autonómicas.” (Elvira Ayuso, 2009: 101) 23 as Línguas Menos Divulgadas ( European Bureau for Lesser Used Languages , 1982-2010) e o tratamento das minorias como condição de adesão em particular para os Estados da Europa de Leste, frisando o respeito pela “diversidade cultural e linguística” (artigo 3.º do Tratado da União Europeia). O território é um aspeto importante na conceção da nacionalidade e na revindicação da mesma. Este é um elemento essencial para a afirmação e sobrevivência da respetiva comunidade, mas também de expressão da sua própria governação. Por conseguinte, uma das principais exigências feitas pelos movimentos nacionalistas passa por obter autonomia política. Desse modo, “a preservação cultural serve mais frequentemente como um meio de marcar as fronteiras de um território nacional e da população, enquanto o poder político exercido por meio de intuições autónomas de governo é o objetivo final” (Bauböck, 2006). Com base no caráter multinacional do Estado espanhol, as Comunidades Autónomas com estatuto de nacionalidades históricas (Galiza, País Basco e Catalunha) carecem de uma participação efetiva e a partilha de poderes é desproporcional. Isto significa que o direito à participação na vida pública é limitado, designadamente através do fraco reconhecimento político da autonomia das referidas comunidades, e que estas comunidades não se encontram constitucionalmente representadas nas instituições estatais e integradas no processo de tomada de decisão. Em suma, “(…) trata-se de um acordo muito frágil e não institucionalizado que pode ser caracterizado como uma deficiência da dimensão da partilha do poder na democracia multinacional da Espanha” (Bauböck, 2006). De notar, no entanto que: Na prática, este campo é intergovernamental e as regiões não têm meios de obter dinheiro diretamente de Bruxelas. Os Fundos são, antes, uma arena para a política simbólica, na qual os políticos regionais podem alegar ter estabelecido uma ligação de financiamento com Bruxelas, enquanto a UE pode reivindicar o mérito de cuidar de regiões vulneráveis. 20 (Keating, 2006) Adicionalmente, o Comité das Regiões (CoR) proporcionou uma representação direta no sistema político da UE ainda que, sendo apenas um órgão consultivo, tenha poucos poderes e os recursos sejam escassos para se tornarem uma parte integrante na agenda política da UE. Além disso, os 20 Tradução livre da autora. No original “In practice, this field is intergovernmental and regions have no means of getting money directly from Brussels. The Funds are, rather, an arena for symbolic politics, in which regional politicians can claim to have established a funding link to Brussels, while the EU can claim credit for looking after vulnerable regions” (Keating, 2006: 31). 24 gabinetes regionais em Bruxelas criaram um espaço de diálogo entre os níveis supranacional e subnacional, possibilitando a troca de ideias e a promoção iniciativas políticas (Keating, 2006). Por um lado, a UE pode ser considerada um meio facilitador que possibilita as autoridades regionais de “contornar” o governo central e de se projetarem externamente além do nível nacional; por outro lado, o processo de integração europeia pode ser encarado como uma ameaça à autonomia dos governos regionais e por esse motivo alguns partidos regionalistas são eurocéticos. Ainda assim, a generalidade dos partidos regionalistas continua a apoiar a integração europeia uma vez que “aumenta a credibilidade das reivindicações por maior autonomia, que vão desde a independência à delegação dos direitos culturais e, portanto, a credibilidade dos seus partidos” (Jolly, 2007). Pode-se concluir que os partidos regionalistas são favoráveis ao processo de integração europeia porque o acesso à estrutura supranacional europeia permite a criação de novas dinâmicas políticas e, por sua vez, contribui para a defesa dos seus interesses regionais. 2.3. O nacionalismo minoritário catalão A instauração do Franquismo levou à abolição das instituições autónomas, à execução ou exílio dos líderes da Generalitat e, consequentemente, à adoção do castelhano como a língua exclusiva empregue nos serviços públicos (administração, educação, etc) da Espanha. Contudo, a repressão fascista de Franco reforçou a identidade catalã e a crescente oposição ao regime regenerou o movimento nacionalista catalão identificado com as classes mais baixas da sociedade, bem como a classe trabalhadora. Enquanto que o nacionalismo na Catalunha é tradicionalmente de esquerda, historicamente tendeu a ser uma ideologia de direita conservadora que rejeitava favorecer o caráter nacional da Catalunha. Assim, existem várias formas de nacionalismo catalão que inclui o apoio político desde a esquerda mais radical até à direita mais conservadora, com a exceção da extrema direita. Embora as ideologias políticas sejam diferentes em relação às questões catalãs, as forças políticas partilham de uma visão da Catalunha baseada na identidade, história, cultura e língua comuns. Com a morte de Franco em 1975 foi reestabelecida a democracia na Espanha, acompanhada pela elaboração da Constituição (1978) e de um novo Estatuto de Autonomia para a Catalunha (1979). Ao longo dos anos, os sucessivos governos espanhóis entraram em conflito com os governos autónomos da 25 Catalunha na tentativa de assimilar a comunidade catalã às restantes regiões espanholas e limitar os seus poderes de autonomia (Keating, 1996). 2.3.1. O nacionalismo catalão durante o Franquismo (1939-1975) Durante o período franquista, como mencionado anteriormente, a língua e a cultura catalãs foram proibidas, a grande maioria das instituições autónomas da Catalunha foram extintas e os símbolos da identidade catalã como a bandeira e o hino ( Senyera e Els Segadors , respetivamente) foram proibidos; ao nível estatal, foi imposta a centralização dos poderes de decisão, assim como a identificação com a cultura e a língua castelhana, a promoção do catolicismo e o encerramento das fronteiras. A visão de uma Espanha homogénea projetada pelo regime autoritário de Franco não reconhecia a pluralidade linguística e cultural defendida pelos catalães. Os líderes políticos catalães banidos pelo regime recuperaram a atividade do governo da Generalitat a partir do exílio, o que fez surgir ideias dispersas em relação ao futuro da Catalunha. Enquanto que alguns representantes políticos defendiam uma certa autonomia dentro do Estado espanhol, outros defendiam uma posição mais radical a favor da independência da Catalunha. Contudo, a oposição ao regime revelou-se um fracasso e a Generalitat dissolveu-se em 1948 (Guibernau, 2004). Ao longo dos anos de repressão pela ditadura franquista, os catalães mostraram resistência e o movimento nacionalista catalão despoletou. Em oposição ao regime, os catalães realizaram várias ações destinadas a contestar as políticas impostas pela ditadura, tais como exibir a bandeira catalã em público. O uso do catalão estava restrito à vida privada entre familiares e amigos com o fim de preservar a identidade catalã. Estas ações são consideradas estratégias de resistência cultural nãoviolentas, já que os catalães não recorreram à luta armada. Também a igreja católica catalã defendeu o seu papel na promoção do catalão, utilizando a língua nos seus sermões e na educação religiosa e desenvolvendo várias atividades destinadas a preservar a cultura e a língua catalãs através de publicações e do patrocínio de livros escritos em catalão. Da mesma forma, o movimento universitário envolveu-se em várias ações de oposição ao regime franquista, entre as quais a organização de campanhas para a concessão de amnistia aos presos políticos e exilados e a formação de língua e cultura catalãs nas universidades (Guibernau, 2004). 26 Numa ação organizada em oposição ao regime, as forças políticas catalãs ultrapassaram as suas divisões ideológicas e uniram-se na criação da Taula Rodona (Mesa Redonda) em 1966 e, nesse mesmo contexto, foi criada a Comissió Coordinadora de Forces Polítiques de Catalunya (Comissão de Coordenação das Forças Políticas da Catalunha) em 1969. Este processo de cooperação entre a oposição é o exemplo dos valores unitários do movimento nacionalista catalão e é com base nesses valores que os representantes nos diversos setores políticos e sociais criaram, em 1971, a Assembleia da Catalunha. Posteriormente, a Assembleia recebeu o apoio da classe trabalhadora e de numerosos imigrantes castelhanos. Os seus membros reivindicaram a restituição da democracia e o direito à autonomia da Catalunha e os seus principais objetivos eram a amnistia para os presos políticos e exilados, a luta pelo alcance dos direitos democráticos fundamentais como a liberdade de expressão e o direito de filiação em sindicatos, a restauração das instituições e do Estatuto de Autonomia de 1932, e a mobilização em prol da democracia. A Assembleia foi suspensa em 1977, na sequência da primeira eleição parlamentar plenamente democrática (Guibernau, 2004). 2.3.2. O nacionalismo catalão e a reforma democrática da Espanha Com a queda do regime franquista e o início da reforma democrática do Estado espanhol, os nacionalistas catalães reivindicaram maior autonomia e o seu caráter distintivo. Em 1978 foi ratificada a Constituição espanhola e, desse modo, o novo modelo democrático do Estado espanhol obrigou a uma redefinição da própria estrutura respetivamente aos termos da Constituição. A este respeito, o artigo dois declara que “A Constituição baseia-se na unidade indissolúvel da Nação Espanhola, pátria comum e indivisível de todos os espanhóis, e reconhece e garante o direito à autonomia das nacionalidades e regiões que a integram e a solidariedade entre todas elas” (Constituição Espanhola, 1978). Neste contexto, o artigo dois enfatiza a tensão entre a “unidade indissolúvel” da Espanha e o “direito à autonomia das nacionalidades e regiões” como a Catalunha (Guibernau, 2003, 2004). O surgimento do Sistema das Comunidades Autónomas resultou da necessidade de dar resposta às exigências das nacionalidades históricas e destas gozarem do direito à sua autonomia política e cultural. Consequentemente, alguns consideraram a atribuição de um regime especial às nacionalidades como uma ameaça à integridade territorial da Espanha. Porém, a Constituição não introduz uma distinção em relação às comunidades autónomas. Com vista a reduzir a diferenciação 27 entre as nacionalidades e as restantes comunidades, o Estado espanhol procedeu à harmonização do processo autonómico e à ampliação da autonomia através da implementação dos pactos autonómicos de 1981 e 1992, respetivamente (Guibernau, 2003, 2004). Enquanto que o Estado espanhol tem como objetivo a homogeneização da nação espanhola de forma a legitimar o seu poder sobre os cidadãos, a Generalitat usa os poderes que lhe foram delegados a fim de restaurar a nação e identidade catalãs. Como tal, o Estatuto de Autonomia de 1979 refere que “[a] Catalunha, como nacionalidade e para aceder ao seu autogoverno, constitui-se como Comunidade Autónoma de acordo com a Constituição e com o presente Estatuto” (artigo 1.1) e define que “[a] Generalitat é a instituição na qual se organiza politicamente o autogoverno da Catalunha” (artigo 1.2). Nestas disposições está implícito a soberania da Catalunha mas torna-se evidente que a Constituição é o principal agente que define os poderes delegados. De acordo com o artigo três, o Estatuto indica que “[a] língua própria da Catalunha é o catalão” e que “[a] língua catalã é oficial na Catalunha, assim como também é o castelhano, oficial em todo o Estado espanhol”. O Estatuto considera ainda que “[a] bandeira da Catalunha é a tradicional de quatro barras vermelhas sobre fundo amarelo” (artigo 4), simbolizando a sua própria Comunidade Autónoma e também o seu próprio povo. 2.4. Considerações finais Neste capítulo começou-se por abordar as diferentes definições, características e perspetivas atribuídas ao conceito de nacionalismo e de nação, fornecendo uma contextualização conceptual e, por conseguinte, estabeleceu-se uma distinção entre o nacionalismo dos Estados e das nações sem Estado. Esta operacionalização conceptual em função do tema da presente investigação revelou que o conceito de nacionalismo apresenta uma pluralidade de significados. Assim sendo, tornou-se evidente que os diversos tipos de nacionalismo abrangem ideologias que podem ser divergentes, ou seja, alguns nacionalismos relacionam-se com o espetro político mais à direita e outros mais à esquerda. Dada a caracterização do quadro da Europeização no capítulo anterior, situou-se o nacionalismo minoritário (ou das nações sem Estado) no novo regime transnacional europeu. Neste contexto, a UE apresenta-se como um espaço político que facilita o acesso das regiões nas instituições europeias e 28 que, por sua vez, permite dar maior visibilidade às reivindicações dos respetivos movimentos nacionalistas minoritários. Mediante o enquadramento político da UE, verificou-se que a integração europeia reforçou a participação externa e a presença das regiões nas instituições europeias. Consoante o disposto, podese afirmar que a UE potencia a influência regional, isto é, a intervenção do nível regional nas políticas e nas tomadas de decisão a nível europeu ainda que esta seja limitada devido ao papel estritamente consultivo do Comité das Regiões. Finalmente, este capítulo incidiu sobre os aspetos do nacionalismo catalão, explorando as razões do seu surgimento e as motivações dos nacionalistas catalães. A abordagem feita do nacionalismo catalão teve por base o período temporal entre os anos de ditadura franquista e a transição democrática da Espanha. Na ditadura de Franco, o catalão foi proibido e as instituições políticas catalãs foram suprimidas. Com o fim do Franquismo, foi elaborada uma nova Constituição espanhola (1978) e foi restaurado o autogoverno da Catalunha. O nacionalismo catalão está associado aos valores democráticos e reflete as preocupações da classe média, promovendo um movimento nacionalista moderado e inclusivo. Ao longo do capítulo contatou-se que o nacionalismo catalão demonstra um caráter cívico, com base na coesão social através da assimilação dos imigrantes e, por sua vez, na rejeição da exclusividade étnica. Soma-se a isso, a influência da história, da cultura e das instituições catalãs no desenvolvimento do nacionalismo catalão, apelando aos elementos fundamentais e relevantes da comunidade, nomeadamente a língua catalã. Desta forma, a língua catalã apresenta-se destacada no movimento nacionalista catalão sendo considerada um dos principais fatores pelo qual os nacionalistas catalães defendem a sua autonomia política. 29 CAPÍTULO III: LÍNGUA E AUTONOMIA NA COMUNIDADE AUTÓNOMA DA CATALUNHA 30 3. Língua e autonomia na Comunidade Autónoma da Catalunha 3.1. Contextualização da Espanha e da Catalunha Este capítulo apresentará o contexto político espanhol do ponto de vista da organização administrativa do território, observando as características das Comunidades Autónomas e da Constituição Espanhola. Posteriormente, será analisado em particular o contexto histórico, político e linguístico da Catalunha, distinguindo as diferentes ideologias dos partidos catalães que fizeram parte da Generalitat . A este respeito, pretende-se compreender a sua evolução ao longo dos sucessivos governos regionais da Catalunha com base no posicionamento dos partidos acerca da língua catalã e da integração europeia 3.1.1. Organização política e territorial da Espanha No que diz respeito à organização territorial, a Espanha está organizada em 17 Comunidades Autónomas que, como o próprio nome indica, “gozam de autonomia para a gestão dos seus respetivos interesses” 21 . A Constituição espanhola de 1978 prevê dois tipos de Comunidades: as regiões de tipo comum e as nacionalidades históricas. No que se refere às Comunidades de tipo comum, existem dois modelos distintos de descentralização: 1) falta de clareza quanto às competências que as Comunidades podem assumir, os Estatutos de Autonomia determinam a estrutura e os órgãos políticos territoriais (parlamento e governo) e os respetivos Estatutos são elaborados pelo legislador central – Cortes Generales ; 2) explicitação quais as competências exclusivas do Estado e das competências que podem ser assumidas pelas Comunidades, devendo ser constituídos um órgão legislativo (eleito pela população), um órgão executivo e um Tribunal Superior de Justiça, e os Estatutos de Autonomia são negociados entre as respetivas Comunidades e o Estado. No que diz respeito às nacionalidades históricas, a Constituição prevê um regime especial para a Galiza, o País Basco e a Catalunha “que no passado [na década de 1930] aprovaram, por plebiscito, projetos de Estatutos de Autonomia” 22 (Hofmann, 1986). 21 Constitución Española (1978), Art. 137. 22 Constitución Española (1978), Disposiciones Transitorias: Segunda. 31 De acordo com a Constituição, os Estatutos de Autonomia das nacionalidades históricas preveem “uma assembleia legislativa, um governo e um Tribunal Superior de Justiça”; no âmbito das suas competências, os Estatutos atribuem “a competência exclusiva para adotar leis de implementação, excluindo assim qualquer competência concorrente do Estado nestas matérias” e, além disso, no que diz respeito à questão da língua, o galego, o basco e o catalão têm estatuto de línguas oficiais nas respetivas Comunidades Autónomas (Hofmann, 1986). Em, 1981, a Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico estabeleceu “que o governo nacional poderia promulgar 'legislação básica' e 'normas básicas' em domínios reservados para as autonomias”. No entanto, o Tribunal Constitucional revogou a favor das Comunidades Autónomas no sentido de atribuir a decisão final em relação a determinadas matérias regionais (Colomer, 1998). Em 2003 foi iniciado o processo de reforma dos Estatutos de Autonomia. Com ênfase nas competências das Comunidades Autónomas, o objetivo das reformas em muitos dos casos foi atribuir poderes às Comunidades Autónomas nas matérias e funções que se consideravam reservadas para as instituições centrais. De acordo com a Constituição Espanhola, o artigo 149º,1 (que estabelece os poderes a desempenhar pelo governo central) não especifica o escopo das matérias na lista de poderes centrais, podendo as Comunidades Autónomas assumir esses poderes. Nesse sentido, em 2007, o Tribunal Constitucional aprovou que as Comunidades Autónomas podem incluir as respetivas matérias nos seus Estatutos de Autonomia (Viver, 2012). Assim, as Comunidades Autónomas têm a capacidade de apresentar propostas de reforma dos seus Estatutos de Autonomia. Ao longo do processo de reforma, as comunidades exercem um papel significativo de negociação e, mais concretamente, de “influência na decisão final das instituições centrais”. Por sua vez, aos cidadãos de certas comunidades é-lhes permitido que votem por meio de um referendo no processo de reforma do estatuto. Por último, para a aprovação final das reformas, é necessário obter uma maioria absoluta no Parlamento espanhol e “os regulamentos acordados entre o governo central e a comunidade autónoma em particular” (Viver, 2012). Desta maneira, o poder das Comunidades Autónomas de propor reformas aos seus Estatutos de Autonomia é o mecanismo pelo qual as comunidades asseguram a sua participação no processo de descentralização política da Espanha. Nas reformas iniciadas em 2003, o processo partiu das Comunidades Autónomas e/ou dos partidos políticos das respetivas comunidades, como foi o caso da Catalunha e do País Basco. Em contraste, havia sido iniciado pelo governo central um processo de reforma dos Estatutos de Autonomia 32 através do Acordo de 1992, de modo a uniformizar as competências das Comunidades Autónomas e a incorporar a lei espanhola no conteúdo desses mesmos estatutos. A propósito do contexto europeu, os Estatutos de Autonomia abordam a participação externa das Comunidades Autónomas através dos gabinetes de representação permanente em Bruxelas para assuntos relacionados com a UE e reconhecem o poder destas para intervir nos processos de tomada de decisão dos órgãos centrais relativamente à UE (Viver, 2012). 3.1.2. Os partidos catalães face à questão da língua e da integração europeia 23 A conceptualização da mobilização política subnacional é imprecisa e abrangente mas baseia-se na defesa de uma identidade própria com características específicas. As definições podem variar entre movimentos/partidos regionalistas, nacionalistas (minoritários), de âmbito não-estatal ( non-state wide ), entre outros, divergindo quanto ao seu surgimento e consequentes reivindicações políticas (Dandoy e Sandri, 2007). Com o fim da Guerra Fria e a formação de novos Estados independentes na Europa de Leste, as reivindicações de autonomia regional intensificaram-se na Europa Ocidental. Neste contexto, as pressões emergentes do nível subnacional foram decisivas para o processo de descentralização dos poderes do Estado para os governos regionais. Como tal, os partidos regionalistas têm vindo a conquistar espaço político nos últimos anos. Tal tem-se traduzido na capacidade de obter a maioria absoluta ou de formar uma coligação, podendo participar na formação de governo ou apenas dar apoio parlamentar para governar. Além disso, referese também ao exercício de funções governamentais e os resultados das suas políticas em concreto (Mazzoleni e Mueller, 2016). Existem dois aspetos gerais que distinguem os partidos regionalistas dos outros partidos políticos: a defesa da sua região constituída por um determinado território e a reivindicação de mais autonomia. Os principais objetivos dos partidos regionalistas são a promoção da sua região e o reforço da autonomia desta, tendo por base uma representação territorial com vista a defender os interesses do eleitorado regional. Além de terem como ambição a (auto)governação regional, os partidos regionalistas sustentam a organização institucional das políticas públicas ao nível regional no sentido de atender às especificidades da região. Assim, esta territorialização política desenvolve-se em torno da afirmação de 23 Trata-se de uma síntese baseada em Montserrat Guibernau (2004). 39 referência para o governo regional catalão. Assim sendo, a Generalitat conseguiu fortalecer as suas capacidades e competências políticas no contexto regional e promover uma visão catalã no contexto europeu. Porém, a Catalunha não tem acesso direto às instituições europeias no processo de tomada de decisão e por esse motivo é representada pela delegação do governo espanhol, com exceção do Comité das Regiões que tem apenas caráter consultivo. Por último, no que se concerne à questão da língua, o catalão não é considerado uma língua oficial mas é uma língua regional com estatuto semioficial na UE (Keating, 2001, 2006). 3.2.2. O Estatuto de Autonomia catalão e a fragmentação territorial A reforma do Estatuto da Catalunha (2003-2006) teve como ponto de partida a eleição regional de 2003, da qual resultou uma coligação entre o PSC ( Partit dels Socialistes de Catalunya ), o ERC ( Esquerra Republicana de Catalunya ) e o IC-V ( Iniciativa per Catalunya Verds ) que em conjunto detinham 74 dos 135 assentos no parlamento catalão. A coligação “tripartida” de centro-esquerda (também conhecida como Entesa ), presidida por Pasqual Maragall, apoiava a elaboração de um novo Estatuto de Autonomia. Com efeito, em fevereiro de 2004 foi convocado um grupo de trabalho parlamentar constituído por todos os partidos catalães para delinear o esboço da reforma do estatuto. Em setembro de 2005 foi alcançado um acordo entre os partidos catalães (à exceção do Partido Popular ) sobre o texto da proposta catalã. Contudo, alguns artigos apresentados foram considerados “uma ameaça aos mecanismos existentes de solidariedade interterritorial” (Orte e Wilson, 2009), nomeadamente, a definição da Catalunha como uma ‘nação’ e o novo sistema de financiamento. A proposta catalã foi apresentada no parlamento espanhol em novembro de 2005. Apesar de inicialmente ter sido aprovada, posteriormente foi feita a alteração de 120 artigos do estatuto proposto. Por conseguinte, o ERC – como partido nacionalista que defende os interesses catalães – opôs-se às alterações e absteve-se na votação final do novo estatuto, o que levou à realização de um referendo vinculativo para que a aprovação do estatuto fosse decidida pelos catalães. Embora os eleitores tenham aprovado o novo estatuto com 73,9% dos votos, a taxa de abstenção foi de 50,6% 27 . O resultado final da reforma do estatuto foi considerado um fracasso, levando à queda da coligação governamental com o abandono do ERC e a renúncia de Maragall como presidente do PSC e da 27 El País, 19 de Junho de 2006 40 Generalitat . Como consequência, em novembro de 2006 foi convocada uma eleição regional antecipada (Orte e Wilson, 2009). 3.2.2.1. A autodeterminação da Catalunha No âmbito territorial, o conceito de fragmentação relaciona-se com o conceito de autodeterminação. O princípio de autodeterminação dos povos é reconhecido ao abrigo do Direito Internacional e da Carta das Nações Unidas, o qual garante o direito de cada povo de se autogovernar e determinar o próprio estatuto político. Com efeito, os partidos que têm como objetivo político a independência da sua região justificam a separação do Estado dominante com base no princípio da autodeterminação. Contudo, autodeterminação não significa necessariamente a independência de um povo. Tendo em conta o Direito Internacional, a única forma de secessão é quando estão a ser negados os direitos civis e políticos a um povo. Do ponto de vista do Direito da UE, reivindicar a secessão seria pouco provável dado que os Estados têm de cumprir os Critérios de Copenhaga para aderir à organização, incluindo o respeito pelas minorias e a sua proteção. E segundo as disposições constitucionais nacionais, a secessão só será possível no caso de ambas as partes aceitarem negociar um acordo bilateral (Chamon & Van der Loo, 2014). Na estrutura supranacional da UE, o direito à autodeterminação dos povos não é explicitamente reconhecido através de uma disposição vinculativa do Direito da UE. Contudo, o Direito da UE não nega o exercício do direito à autodeterminação, aliás, os Tratados fundadores da UE defendem esse direito através de disposições e práticas dos Estados-Membros e das instituições europeias (Levrat et al., 2017). Por conseguinte, o artigo 2º do atual Tratado da União Europeia (TUE) declara que “[a] União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem (…)”. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia determina que “[o]s direitos reconhecidos pela presente Carta que se regem por disposições constantes dos Tratados são exercidos de acordo com as condições e limites por eles definidos” (Artigo 52.2). Além disso, tem sido uma prática frequente dos Estados-Membros da UE o reconhecimento dos processos de autodeterminação dos povos – a realização de referendos sobre a autodeterminação e a legalidade dos respetivos resultados – inclusivamente dentro do contexto europeu (Levrat et al., 2017). 41 Na Espanha, conforme os princípios da Constituição, o governo espanhol tem ao seu dispor três condições para atender as solicitações dos catalães sobre o estatuto político da Catalunha: “autorizar diretamente um referendo (não vinculativo) na Catalunha (art.º 92); delegar o poder de realizar um [referendo] ao governo catalão (art.º 150.2); reformar a constituição (através do procedimento previsto no art.º 167)” (Boix & Major, 2014). Do mesmo modo, o governo catalão também dispõe de outras duas alternativas para a realização direta de referendos: “de acordo com a atual lei catalã sobre os referendos; e usando uma nova lei sobre consultas políticas” (Boix & Major, 2014). Todavia, em qualquer uma das formas, o Estado central pode bloquear o referendo catalão, questionando a sua legalidade perante o Tribunal Constitucional. Em 2000, José María Aznar, líder do PP, obteve a maioria absoluta no seu segundo mandato como Presidente do Governo de Espanha. As políticas centralistas e a oposição às reivindicações catalãs do governo conservador de Aznar desencadearam um crescente apoio ao partido independentista catalão, ERC, contribuindo para o agravamento dos sentimentos nacionalistas e da ascensão do secessionismo na Catalunha. José Luis Rodríguez Zapatero, líder do PSOE, venceu as eleições gerais de 2004. Durante a campanha eleitoral havia prometido apoiar a reforma do Estatuto de Autonomia catalão, no entanto, mostrou-se incapaz de cumprir a sua promessa (Levrat et al., 2017). Após o Estatuto de 2006 ter sido aprovado pelo parlamento catalão, pelo parlamento espanhol com as devidas alterações, e em referendo pelo povo catalão, o texto do Estatuto foi alegado inconstitucional pelo PP perante o Tribunal Constitucional espanhol. Em 2010, o Tribunal Constitucional declarou que algumas partes do Estatuto não estavam de acordo com a Constituição espanhola, nomeadamente o reconhecimento da Catalunha como uma “nação”; o estatuto preferencial da língua catalã na Administração Pública da Catalunha; o mesmo estatuto legal para o catalão e o castelhano na Catalunha; a preservação das áreas de competência da Generalitat em relação à legislação do Estado espanhol, etc. (Guibernau, 2006, 2013). O texto final do Estatuto acabou por não estabelecer uma melhoria significativa em relação ao Estatuto anterior, limitando a autonomia do governo catalão e “qualquer possibilidade de um relacionamento bilateral com o governo central” (Boix & Major, 2014). 42 3.2.3. A presença das Comunidades Autónomas na União Europeia A adesão da Espanha à então Comunidade Económica Europeia (CEE) coincidiu com o período do desenvolvimento do modelo social europeu e do lançamento de uma política regional europeia, com vista à redução das desigualdades territoriais e distribuição de fundos europeus. Esta política destinavase a beneficiar as regiões mais pobres e menos desenvolvidas através da redistribuição territorial da riqueza. Além disso, durante este período surgiu a intenção de construir uma ‘Europa das regiões’ e foi, nesse contexto, criado o Comité das Regiões. No entanto, com a revisão operada pelo Tratado de Lisboa (2009), os Estados-membros passaram a assumir a responsabilidade de preservar a integridade do seu território, tendo sido abandonada a ideia de uma ‘Europa das regiões’. Aliás, a UE consolidou novas competências que, em certos casos, pertenciam aos atores políticos regionais. Assim, a UE acabou por deixar de ser um meio facilitador, sobretudo, para as regiões já estabelecidas com os seus próprios governos autónomos (Massetti, 2009). De modo a adquirir autonomia política ou legitimar o direito à autodeterminação, os partidos nacionalistas minoritários (Elias, 2009) desafiam a soberania do Estado ao articular as suas reivindicações políticas com a estrutura supranacional da UE. No entanto, o percurso da UE nos últimos anos tem sido recebido com alguma hostilidade por parte dos partidos nacionalistas minoritários que apoiam o projeto europeu. Apesar de a UE ter limitado as responsabilidades dos Estados, é evidente que estes continuam a assumir as principais funções do processo político europeu e, como tal, demonstra uma fraca redistribuição dessas responsabilidades em detrimento dos atores infra-estatais. Enquanto que a UE dispõe de recursos e fornece oportunidades de representação dos interesses dos partidos nacionalistas minoritários ao nível supranacional, o acesso e a participação destes restringe-se essencialmente às delegações dos Estados-membros (Elias, 2009), como iremos ver de seguida. 3.2.3.1 Mecanismo institucional a nível nacional: CARCE/CARUE Na Espanha, a participação das comunidades autónomas no processo de decisão da UE resumese à Conferencia para Asuntos Relacionados con la Comunidad Europea (CARCE). A CARCE, presidida pelo Ministro da Administração Pública, foi inicialmente criada como um órgão de cooperação entre o governo central e as comunidades autónomas, tendo como função a partilha de informação e a formulação de posições comuns entre as comunidades autónomas sobre as políticas da UE. Em 1992, 43 a CARCE foi institucionalizada e estabeleceu um mecanismo multilateral para a participação regional nas questões gerais da UE, enquanto que para as áreas de competência específica foram criadas as Conferencias Sectoriales . É neste contexto que surge a oportunidade de estabelecer acordos bilaterais entre o governo central e uma determinada comunidade autónoma, como por exemplo, a Comissão Bilateral entre a Generalitat e o Estado. Em 1997, o governo central passou a incluir um Delegado autonómico na Representación Permanente de España ante la Unión Europea (REPER) e passou também a permitir a participação de representantes regionais nos grupos de trabalho do Conselho. A Catalunha foi a representante das posições das comunidades autónomas acordadas nas referidas conferências, em mais de uma dezena de grupos de trabalho do Conselho (Roller, 2004; Elvira Ayuso, 2009). O modelo estabelecido pela CARCE, sob o ponto de vista teórico, constitui a fase ascendente ( bottom-up ) do processo de europeização. Esta fase corresponde à formulação da vontade do Estado tendo em conta os interesses das comunidades autónomas. Sob o ponto de vista funcional, a CARCE constitui um mecanismo de participação e de coordenação dos interesses das comunidades autónomas nos assuntos da UE, todavia, subordinados à posição do Estado (Jáuregui, 2005). No entanto, este é um método que procura influenciar de forma indireta a tomada de decisão em relação às questões europeias, uma vez que se organiza no interior do Estado espanhol e não contempla apenas os interesses particulares de cada comunidade mas desenvolve uma posição conjunta de todas as comunidades autónomas. 3.2.3.2 Mecanismos institucionais a nível europeu O Tratado de Maastricht (1992) tornou possível para os Estados-membros incluir representantes regionais nas suas delegações nacionais às reuniões do Conselho. Contudo, as regiões só podem ter acesso ao Conselho com a permissão do respetivo Estado (Nagel, 2004). Assim, a mobilização infraestatal é explorada pela representação regional ao abrigo da Representação Permanente nas formações e grupos de trabalho do Conselho. O modelo da Representação Permanente da Espanha integra representantes das administrações regionais que agem sob a supervisão da delegação e que, embora a sua participação não seja direta, complementam a posição do Estado nas diferentes formações do Conselho. Desde 1993 que, segundo o Direito Comunitário, o Conselho permite a 44 presença de representantes regionais nas deliberações da instituição, mas as suas funções estão limitadas à defesa dos interesses nacionais. No caso da Espanha, a participação dos representantes regionais foi apenas possível a partir do acordo celebrado em 2004 28 . No pressuposto desse acordo, os representantes regionais podem participar nas negociações do Conselho com o consentimento do chefe da delegação, mas não podem votar nas matérias discutidas (Tuñón, 2008). A Comissão Europeia tem a competência de iniciativa legislativa exclusiva na maioria das políticas europeias. Na fase ascendente do processo de europeização, a Comissão tornou possível que as administrações regionais estabelecessem ligações verticais diretas, contornando o nível do Estado, e facilitou a participação destas na formulação da política de coesão. Em contrapartida, as regiões precisam de cooperar com os respetivos Estados para beneficiarem dos fundos estruturais (Nagel, 2004). Para o exercício das funções executivas da Comissão, foi implementado o sistema de comitologia que determinou a criação de comités ad-hoc 29 onde estão reunidas entidades estatais e também regionais. Cabe aos Estados-membros designar as entidades e os comités em que estas participam; por conseguinte, o Estado espanhol permite que membros dos governos regionais integrem os comités nas áreas da energia, ambiente, desenvolvimento rural, saúde e redes transeuropeias, com vista a defender os interesses das suas comunidades. Outro ponto de acesso é o Comité das Regiões, composto por representantes do poder regional e local. O Comité das Regiões é o único órgão europeu em que todas as administrações regionais participam diretamente no processo europeu, representando os interesses regionais na estrutura supranacional europeia. A sua principal função é emitir pareceres para as instituições europeias relativamente às políticas de incidência regional, entre as quais de coesão económica e social, redes europeias, saúde, educação, juventude e cultura. Porém, são os próprios Estados que decidem os seus representantes regionais e sendo um órgão de caráter consultivo, o Comité das Regiões não tem capacidade para influenciar de modo significativo o processo de decisão europeu (Hooghe, 1995; Nagel, 2004). 28 Acuerdo Sobre La Consejería Para Asuntos Autonómicos En La Representación Permanente De España Ante La Unión Europea Y Sobre La Participación De Las Comunidades Autónomas En Los Grupos De Trabajo Del Consejo De La Unión Europea. BOE-A-2005-4388. 29 Regulamento (UE) N.o 182/2011 Do Parlamento Europeu E Do Conselho de 16 de Fevereiro de 2011 que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão. JO L 55 de 28.2.2011, p. 13— 18. 45 3.2.3.3 Mecanismo informal a nível europeu: gabinete de representação regional O modelo dos gabinetes de representação regional em Bruxelas também corresponde a um mecanismo de mobilização dos interesses regionais a nível europeu. Nesse sentido, as regiões podem usufruir do acesso a informação e financiamento, especialmente através da Comissão Europeia, em áreas de competência regional no início do processo político europeu (Tuñón, 2008). O Ato Único Europeu introduziu formalmente a política de coesão. O financiamento dos Fundos Estruturais foi alargado a novas áreas políticas (por exemplo, ambiente, investigação, indústria, etc) que concernem aos interesses e competências regionais. Além disso, o Tratado de Maastricht (1992) estabeleceu o princípio de subsidiariedade, o Comité das Regiões e o Fundo de Coesão destinado a apoiar as regiões mais desfavorecidas. Por conseguinte, a presença de gabinetes regionais em Bruxelas foi inicialmente motivada pelo desejo de “maximizar o acesso a fontes de financiamento da [então CE]” (Huysseune & Jans, 2008). Contudo, outras razões levaram as regiões a estabelecer os seus gabinetes regionais. Por um lado, as regiões procuraram usar os gabinetes para tirar proveito das oportunidades e recursos comunitários; por outro, as regiões pretenderam também aumentar a sua influência política e posição de negociação com os respetivos governos nacionais relativamente às matérias europeias (Huysseune & Jans, 2008). Como tal, o papel dos gabinetes regionais assenta na gestão de informações sobre as políticas em curso da UE, identificando os assuntos fundamentais para a própria região. Os gabinetes também estabelecem a ligação entre as instituições da UE e as autoridades regionais, fornecendo os pontos de vista e as necessidades a nível regional. Outra forma de intervenção dos gabinetes é o desenvolvimento de redes e parcerias com outros gabinetes de representação regional, partilhando informações acerca de interesses comuns e estreitando a cooperação. Por último, os gabinetes fazem lobby com vista a influenciar as decisões políticas da UE (Huysseune & Jans, 2008). Em 1982, a Catalunha criou o gabinete de informação Patronat Català Pro Europa . Posteriormente, foi instituída a Dirección General de Adecuación a las Comunidades Europeas que tinha como função assegurar a “execução do direito europeu na Catalunha” e foi também criada “uma comissão para supervisionar as atividades do governo na adaptação à europeização” (Börzel, 2001). Apesar dos gabinetes regionais em Bruxelas passarem a ter estatuto legal, as Comunidades Autónomas continuaram a depender do Estado espanhol para ter acesso às instituições e à informação sobre as questões europeias. Com efeito, os interesses regionais das comunidades reafirmaram-se 46 designadamente de acordo com as novas prioridades dos Fundos Estruturais mas sempre na presença de um representante do Estado (Börzel, 2001). 3.2.3.4 Representação catalã no âmbito da UE A reforma do Estatuto de Autonomia da Catalunha representou uma mudança decisiva para a ação externa da Catalunha. O Estatuto de 2006 demarca os termos da participação da Generalitat nos assuntos europeus que estão relacionados com as competências e os interesses da Catalunha. Como tal, o Estatuto contempla que a participação externa da Generalitat pode ser desenvolvida através de relações diretas com as instituições europeias e de modo indireto através do Estado espanhol. A participação da Generalitat inclui a formação de posições em conjunto com o Estado, multilateralmente através das Conferencias Sectoriales e bilateralmente através de uma Comissão Bilateral entra a Generalitat e o Estado, esta última no caso de assuntos relacionados com as competências exclusivas da Catalunha (Elvira Ayuso, 2009). Em relação às questões de competência exclusiva da Catalunha, o Estatuto reconhece que a Generelitat pode atuar em conjunto com as delegações do Estado perante os órgãos da UE como também através da formação de uma delegação própria para a defesa dos seus interesses (artigos 184.º-192.º). Desta forma, a participação da Generalitat nas delegações espanholas pressupõe também a sua participação nas formações e grupos de trabalho do Conselho da UE quando são abordados os assuntos da sua competência legislativa. Assim sendo, a Generalitat pode exercer a representação regional e/ou a presidência das delegações espanholas nos grupos de trabalho (mas não nas formações) do Conselho da UE (Elvira Ayuso, 2009). Finalmente, no que diz respeito à questão da língua, o papel da Generalitat é de conferir maior relevância ao estatuto da língua catalã na UE, estabelecendo medidas para promover o catalão nas instituições e organismos europeus (artigos 6.3 e 50.3) 30 . Após a entrada em vigor dos Acordos de 2004 e do Estatuto de Autonomia de 2006, a Catalunha desempenhou o papel de coordenadora das posições regionais comuns no âmbito da CARCE e foi designada representante regional nas quatro formações do Conselho da UE sob proposta da respetiva 30 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. BOE-A-2006-13087. 47 Conferencia Sectorial . No entanto, os decisores políticos do Estado colocaram entraves à Catalunha enquanto representante das restantes Comunidades Autónomas nos grupos de trabalho e formações do Conselho. Do mesmo modo, a Catalunha também encontrou alguns obstáculos internamente relacionados com a recente implementação dos Acordos e a acumulação de funções de representação (Elvira Ayuso, 2009). Entre janeiro de 2005 e junho de 2006, a Catalunha realizou a sua intervenção como representante regional em oito ocasiões (duas das quais em catalão) nas reuniões preparatórias dos grupos de trabalho do Conselho, referentes às formações do Conselho ENVI (1), EJCD (5) e EPSCO (2). Quanto à sua participação nas formações do Conselho e enquanto representante das Comunidades Autónomas, a Catalunha coordenou em cinco ocasiões a adoção posições comuns, referentes à formação do Conselho EPSCO no grupo de trabalho “Emprego e Política Social” (2) e à formação do Conselho EJCD nos grupos de trabalho “Juventude” (1) e “Cultura” (2) 31 , das quais em duas ocasiões o uso da palavra foi vetado pela delegação espanhola (Elvira Ayuso, 2009). 3.3. Considerações finais Neste capítulo estabeleceu-se a contextualização do Sistema de Comunidades Autónomas, fornecendo um mapeamento da organização territorial dividida em 17 regiões e consequente descentralização dos poderes através de uma abordagem centrada na reforma dos Estatutos de Autonomia. A seguir, expôs-se o posicionamento dos partidos catalães sobre a questão da língua catalã e o processo de integração europeia. Sobre esse assunto, os partidos catalães propõem programas políticos com visões alternativas para o futuro da Catalunha. O partido CiU apresenta uma visão de cariz nacionalista em defesa da identidade catalã, realçando a sua natureza distinta e, por isso, exigindo um maior grau de autonomia para o governo da Catalunha em relação às restantes Comunidades Autónomas; o partido socialista, PSC, e o partido comunista, PSUC-ICV ( Partit Socialista Unificat de Catalunya integrado com Iniciativa per Catalunya-Verds ), são ambos a favor da reorganização política do Sistema das Comunidades Autónomas com base numa federação, mas divergem quanto ao grau de autonomia e à ênfase da 31 Informe sobre el Cumplimiento de los Acuerdos de la Conferencia para Asuntos Relacionados Con Las Comunidades Europeas, de 9 de Diciembre de 2004, Referentes a la Participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea. 2006 48 identidade catalã; por último, o partido ERC defende a fundação de uma República catalã independente. Em seguida, o presente capítulo passou à análise do regime exclusivo da língua catalã no qual se define a adoção do catalão nos principais setores da Catalunha. Este capítulo evidencia o papel da Generalitat com vista a fomentar a identidade catalã e reforçar a sua autonomia através da elaboração de políticas sobre o uso do catalão na esfera pública. A língua é considerada um elemento de identidade coletiva no sentido em que o catalão é a língua ‘própria’ da Catalunha, evidenciando o seu caráter distintivo e, por sua vez, favorecendo a adoção de medidas sobre o uso do catalão em vários setores públicos. A implementação das respetivas leis levadas a cabo pela Generalitat teve como propósito impulsionar a adoção da língua no quotidiano da sociedade catalã. A língua catalã é vista não só como um domínio social mas também político, o que permite concluir que a institucionalização da língua pressupõe uma correlação com o reforço da autonomia. Este capítulo tratou também de analisar a reforma do Estatuto de Autonomia da Catalunha, explicando o processo de reforma desde a execução da proposta pelos partidos catalães, à negociação com o Parlamento espanhol até à aprovação em referendo pelos cidadãos catalães. É nessa lógica que se insere a noção de fragmentação territorial que está inerentemente relacionada com o princípio de autodeterminação. Finalmente, neste capítulo foi aplicado o quadro da Europeização ao contexto específico em que se encontra o governo regional da Catalunha, ou seja, um contexto dominado pelo Estado espanhol nas matérias da UE e a par com as restantes Comunidades Autónomas. Por conseguinte, propõe-se uma análise baseada na presença das comunidades a nível europeu em que se verifica uma tentativa de influenciar as tomadas de decisão na UE. Ao longo deste capítulo, verificou-se que os partidos nacionalistas consideram a UE um meio através do qual se potencia a autonomia regional, proporcionando uma janela de oportunidade para legitimar e representar os seus interesses políticos a nível europeu. No entanto, a intervenção dos governos regionais na UE resume-se à participação nas delegações dos Estados-membros. No plano estatal, a criação da CARCE/CARUE estabeleceu a coordenação entre os interesses das comunidades e a vontade do Estado espanhol nas matérias da UE. Este modelo de participação regional corresponde 55 Ayuso, L. E. (2009). Las Comunidades Autónomas en el Consejo de la Unión Europea: la representación de Cataluña. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals (8), pp. 85-118 Em: http://www.gencat.cat/drep/iea/pdfs/reaf_digital_8.pdf. Boix, C., & Major, J. C. (2014). Catalonia’s March Toward Self-Determination. 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