La política de modernización del regadío. Efectos sociales y territoriales en la Cuenca del Guadalquivir
Abstract
En la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, por significación y extensión, la agricultura es la actividad económica con mayor impacto sobre los ecosistemas hídricos. Según el Plan Hidrológico de 2013, en 2015 los usos agrarios suponían el 88% de la demanda total. Al igual que en el resto de España, además de por una presencia histórica, a esta situación se llega por una política hidráulica cuyo principal objetivo ha sido generar recursos hídricos, mediante la financiación pública de infraestructuras de regulación y transporte, para ponerlos a disposición de los sectores productivos, especialmente del regadío. Durante la década de los 90 del pasado siglo el potente sistema hidráulico entró en crisis. Dadas las dificultades para crear nuevas infraestructuras y el rechazo de algunos sectores a continuar con esta política basada en la generación de recursos, al tiempo que los consumos no paraban de crecer, las nuevas propuestas se reorientaron hacia el incremento de la eficiencia y la reducción de la demanda. Esta apuesta por la eficiencia, no es exclusiva de España. Desde finales de los noventa del pasado siglo, y en diferentes contextos geográficos, varios organismos nacionales e internacionales han promovido políticas de incremento de la eficiencia en el regadío como respuesta a los problemas del agua y la agricultura. Mediante la sustitución de las tradicionales redes de canales y acequias por sistemas presurizados, alimentados desde nuevas infraestructuras de regulación, las actuaciones de modernización de regadíos persiguen: reducir pérdidas en el transporte y distribución, superar los rígidos periodos de riego y diversificar y aumentar la producción agrícola. Todo ello gracias a una mayor uniformidad y flexibilidad en la aplicación del agua. En la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir la modernización ha sido especialmente significativa, tanto por la cuantía de la inversión pública realizada como por la extensión de superficie que ha sido modernizada. A pesar de que la modernización ha supuesto una reorientación de la política de aguas, y de la importante inversión pública realizada, esta política pública no ha sido objeto de una evaluación pormenorizada. Las Administraciones han difundido solo algunos aspectos de esta política, fundamentalmente la inversión realizada y, entre los cambios que ha originado en la conducta de los grupos-objetivo, la adopción de nuevas tecnologías para la aplicación del agua. Sin embargo, no se ha analizado, o al menos no se ha difundido, suficientemente el alcance y los efectos de otras variaciones en la conducta de los agricultores como: los cambios en el patrón de cultivo, la extensión de la superficie regada o la concentración de la propiedad. En paralelo, los efectos sobre los recursos hídricos y la rentabilidad de las explotaciones han centrado, en buena medida, el interés de la comunidad científica. Siguen siendo escasos los trabajos sobre las repercusiones de la incorporación de las nuevas tecnologías en aspectos como el empleo, la titularidad de la tierra o su capacidad de fijar población. En este contexto esta investigación tiene un doble objetivo, por un lado, mejorar la comprensión de los efectos territoriales y socioeconómicos de la incorporación de tecnologías más eficientes en los regadíos, y por otro, analizar el grado de consecución de los objetivos formulados en los distintos planes y normativas de fomento de la modernización. Para evaluar los efectos territoriales de esta política sobre la disponibilidad del agua, se ha analizado la evolución de los volúmenes suministrados, las hectáreas regadas y las superficies dedicadas a cada cultivo, en base a los datos suministrados por las Administraciones, las Comunidades de Regantes o por medio del análisis espacial mediante Sistemas de Información Geográfica. Con el objetivo de identificar los cambios propiciados por la modernización de las infraestructuras de riego, se seleccionaron tres Comunidades de Regantes que han transformado su sistema de riego. Las Comunidades están ubicadas en la Cuenca alta, media-baja y baja de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. Su evolución ha sido contrastada con otras Comunidades no modernizadas de características físicas, agronómicas y socioeconómicas similares, que han actuado como grupos de control. Por otro lado, se han analizado los efectos socioeconómicos propiciados por las políticas de modernización del regadío a partir del tratamiento y agregación de la evolución de una serie de indicadores sobre dinámica demográfica, mercado laboral, actividad empresarial, renta e impuestos, teniendo en cuenta el desajuste entre la escala de las zonas regables y la disponibilidad de información, en su mayoría a escala municipal. Con este fin se seleccionaron los dos municipios donde se ubican los regadíos modernizados de los casos de estudio de la Cuenca alta y el tramo final del Guadalquivir (Pozo Alcón y Lebrija). Para tratar de discriminar los efectos inducidos por la modernización los datos son comparados con los obtenidos a escala comarcal y, en ocasiones, provincial y regional. La información cuantitativa, ha sido matizada y enriquecida, mediante la realización de diecinueve entrevistas en profundidad, en la que participaron veinte agentes con responsabilidad institucional, en la gestión del riego o en la gestión de empresas y cooperativas. Los resultados más significativos muestran que la modernización ha propiciado, por un lado un aumento de la demanda neta de agua, y por otro, la diversificación y la mejora de la productividad de la agricultura de regadío en el Guadalquivir. Sin embargo, tanto los datos disponibles a escala regional o los desagregados a nivel de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, como los indicadores utilizados en los casos de estudio, no reflejan que se hayan alcanzado los efectos socioeconómicos positivos previstos.
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Tesis doctoral Programa de Doctorado en Geografía Departamento de Geografía Humana Universidad de Sevilla Dr. Leandro del Moral Ituarte Dra. Belén Pedregal Mateos Directores D La política de modernización del regadío. Efectos sociales y territoriales en la Cuenca del Guadalquivir avid Sampedro Sánchez
La política de modernización del regadío. Efectos sociales y territoriales en la Cuenca del Guadalquivir Doctorando: David Sampedro Sánchez. Directores: Dr. Leandro del Moral Ituarte Dra. Belén Pedregal Mateos Programa de Doctorado en Geografía Universidad de Sevilla Mayo de 2020
ii Dedicatoria A Amparo, José y Lucía. Por hacerme sentir afortunado.
iii Agradecimientos Son tantas las personas a las que debería agradecer su contribución a esta Tesis, que este apartado sería demasiado amplio, ya que, si bien este trabajo es el punto de llegada de una trayectoria académica, no se puede desligar de una etapa profesional y de un recorrido personal. Aun así, no puedo dejar de señalar tres experiencias previas al inicio de esta Tesis, que han actuado como sólidos cimientos. Mi interés por el regadío se originó hace más de veinte años cuando participé en diferentes proyectos para recuperar y conservar los regadíos históricos de Sierra Nevada. Aquellas iniciativas fraguaron en el Inventario de Patrimonio Histórico de la Alpujarra y Río Nacimiento. Mi agradecimiento especial a Agustín Sánchez y a Susana Escamilla por mostrarme la enorme importancia cultural, social y ambiental del regadío. Este interés se fue desarrollando con el proyecto “El Canal del Bajo Guadalquivir en el contexto del desarrollo, configuración actual y perspectivas futuras del sistema hidráulico regional”. Mi sincero agradecimiento a los Dres. Leandro del Moral y Rocío Silva por concederme esa oportunidad. Gracias también a mis compañeras y compañeros de la Empresa Pública TRAGSA donde, además de conocer el proceso de modernización desde el punto de vista ingenieril y constructivo, pude experimentar el valor del trabajo multidisciplinario. A las instituciones y personas que han contribuido directamente a este trabajo, aportando datos, opiniones y reflexiones. Al Área de Explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, los cargos institucionales de la Administración Local, los técnicos y responsables de las Oficinas Comarcales Agrarias, de las Comunidades de Regantes, empresas, cooperativas y a las decenas de regantes con los que he intercambiado opiniones y puntos de vista. A los expertos consultados, en especial a Joan Corominas y a Rafael Cuevas. Gracias a todos por compartir vuestro conocimiento de forma desinteresada.
iv Al Dr. László Hayde, por facilitarme la estancia en el IHE de Delft y al Dr. Carlos Bragança de la Universidad de Faro, por el exquisito trato dispensado. Al Proyecto SWAN por su apoyo, no solo financiero. A los miembros de la Fundación Nueva Cultura del Agua y a la Red Andaluza donde se aúna el análisis y el conocimiento riguroso con la ilusión y la lucha para mejorar los ecosistemas acuáticos y racionalizar su uso. Agradecido por permitirme aprender tanto. Mi agradecimiento a los miembros del Grupo de Investigación Estructuras y Sistemas Territoriales, por su acogida, su apoyo y por compartir su conocimiento, indispensable para fomentar el interés por la investigación. En especial a los anteriores investigadores principales: Dr. Florencio Zoido, el Dr. Juan Francisco Ojeda y la Dra. María Fernanda Pita. Así mismo me gustaría agradecer su apoyo y trato personal a las compañeras y compañeros del Departamento de Geografía Humana, sois una referencia. En especial a los dos últimos directores, la Dra. Josefina Cruz y el Dr. Juan Carlos Rodríguez, por su ayuda en una etapa difícil. También a las compañeras y compañeros de la Facultad de Ciencias de la Educación, por su empuje y acertados consejos. Mi agradecimiento especial a los directores de este trabajo, el Dr. Leandro del Moral y la Dra. Belén Pedregal. Ambos han formado parte de muchos de los agradecimientos anteriores. Por sus consejos, indicaciones, por trasmitir esa energía, pero, sobre todo, por su infinita paciencia y amistad. Creo que son los mejores directores que se puede tener. Y por último, a mis amigos de siempre y a mi extensa, pero muy próxima, familia. A mi madre (allá donde esté), mi padre, hermanas y hermanos. Gracias por el amor que siempre me han demostrado. Son para mí un ejemplo de esfuerzo, apoyo mutuo y dignidad. A Amparo, mi compañera de camino en los últimos veinticinco años. Ella ha sido la que más ha sufrido las consecuencias de esta investigación. Por su apoyo, su comprensión y su amor. Nunca
v le estaré lo suficientemente agradecido. Y a mis hijos José y Lucía, que han sido siempre una fuente de motivación, y a pesar de su corta edad, han sabido comprender mis ausencias originadas por este trabajo.
vi Resumen En la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, por significación y extensión, la agricultura es la actividad económica con mayor impacto sobre los ecosistemas hídricos. Según el Plan Hidrológico de 2013, en 2015 los usos agrarios suponían el 88% de la demanda total. Al igual que en el resto de España, además de por una presencia histórica, a esta situación se llega por una política hidráulica cuyo principal objetivo ha sido generar recursos hídricos, mediante la financiación pública de infraestructuras de regulación y transporte, para ponerlos a disposición de los sectores productivos, especialmente del regadío. Durante la década de los 90 del pasado siglo el potente sistema hidráulico entró en crisis. Dadas las dificultades para crear nuevas infraestructuras y el rechazo de algunos sectores a continuar con esta política basada en la generación de recursos, al tiempo que los consumos no paraban de crecer, las nuevas propuestas se reorientaron hacia el incremento de la eficiencia y la reducción de la demanda. Esta apuesta por la eficiencia, no es exclusiva de España. Desde finales de los noventa del pasado siglo, y en diferentes contextos geográficos, varios organismos nacionales e internacionales han promovido políticas de incremento de la eficiencia en el regadío como respuesta a los problemas del agua y la agricultura. Mediante la sustitución de las tradicionales redes de canales y acequias por sistemas presurizados, alimentados desde nuevas infraestructuras de regulación, las actuaciones de modernización de regadíos persiguen: reducir pérdidas en el transporte y distribución, superar los rígidos periodos de riego y diversificar y aumentar la producción agrícola. Todo ello gracias a una mayor uniformidad y flexibilidad en la aplicación del agua. En la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir la modernización ha sido especialmente significativa, tanto por la cuantía de la inversión pública realizada como por la extensión de superficie que ha sido modernizada. A pesar de que la modernización ha supuesto una reorientación de la política de aguas, y de la importante inversión pública realizada, esta política pública no ha sido objeto de una evaluación pormenorizada. Las Administraciones han difundido solo algunos aspectos de esta política, fundamentalmente la inversión realizada y, entre los cambios que ha originado en la conducta de
vii los grupos-objetivo, la adopción de nuevas tecnologías para la aplicación del agua. Sin embargo, no se ha analizado, o al menos no se ha difundido, suficientemente el alcance y los efectos de otras variaciones en la conducta de los agricultores como: los cambios en el patrón de cultivo, la extensión de la superficie regada o la concentración de la propiedad. En paralelo, los efectos sobre los recursos hídricos y la rentabilidad de las explotaciones han centrado, en buena medida, el interés de la comunidad científica. Siguen siendo escasos los trabajos sobre las repercusiones de la incorporación de las nuevas tecnologías en aspectos como el empleo, la titularidad de la tierra o su capacidad de fijar población. En este contexto esta investigación tiene un doble objetivo, por un lado, mejorar la comprensión de los efectos territoriales y socioeconómicos de la incorporación de tecnologías más eficientes en los regadíos, y por otro, analizar el grado de consecución de los objetivos formulados en los distintos planes y normativas de fomento de la modernización. Para evaluar los efectos territoriales de esta política sobre la disponibilidad del agua, se ha analizado la evolución de los volúmenes suministrados, las hectáreas regadas y las superficies dedicadas a cada cultivo, en base a los datos suministrados por las Administraciones, las Comunidades de Regantes o por medio del análisis espacial mediante Sistemas de Información Geográfica. Con el objetivo de identificar los cambios propiciados por la modernización de las infraestructuras de riego, se seleccionaron tres Comunidades de Regantes que han transformado su sistema de riego. Las Comunidades están ubicadas en la Cuenca alta, media-baja y baja de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. Su evolución ha sido contrastada con otras Comunidades no modernizadas de características físicas, agronómicas y socioeconómicas similares, que han actuado como grupos de control. Por otro lado, se han analizado los efectos socioeconómicos propiciados por las políticas de modernización del regadío a partir del tratamiento y agregación de la evolución de una serie de indicadores sobre dinámica demográfica, mercado laboral, actividad empresarial, renta e impuestos, teniendo en cuenta el desajuste entre la escala de las zonas regables y la disponibilidad de información, en su mayoría a escala municipal. Con este fin se seleccionaron los dos municipios donde se ubican los regadíos modernizados de los casos de estudio de la Cuenca alta y el tramo final del Guadalquivir (Pozo Alcón y Lebrija). Para tratar de discriminar
viii los efectos inducidos por la modernización los datos son comparados con los obtenidos a escala comarcal y, en ocasiones, provincial y regional. La información cuantitativa, ha sido matizada y enriquecida, mediante la realización de diecinueve entrevistas en profundidad, en la que participaron veinte agentes con responsabilidad institucional, en la gestión del riego o en la gestión de empresas y cooperativas. Los resultados más significativos muestran que la modernización ha propiciado, por un lado un aumento de la demanda neta de agua, y por otro, la diversificación y la mejora de la productividad de la agricultura de regadío en el Guadalquivir. Sin embargo, tanto los datos disponibles a escala regional o los desagregados a nivel de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, como los indicadores utilizados en los casos de estudio, no reflejan que se hayan alcanzado los efectos socioeconómicos positivos previstos. Palabras clave: modernización de regadíosahorro de aguaefectos socioeconómicos- Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir Key words: irrigation modernisation – water conservation – socioeconomic effects – Guadalquivir River Basin District
xv 6.6.3. Actividad empresarial ............................................................................................... 298 6.6.4. Renta y titularidad catastral ...................................................................................... 300 6.7. La visión de los agentes sociales e institucionales ........................................................... 304 6.8. Recapitulación y conclusiones del caso de estudio del tramo final. ................................ 315 Recapitulación y conclusiones finales ........................................................................................ 324 Propuestas finales.................................................................................................................... 330 Líneas de investigación futuras ............................................................................................... 331 Summary and final conclusions .................................................................................................. 332 Final proposals ........................................................................................................................ 337 Future lines of research ........................................................................................................... 338 Bibliografía ................................................................................................................................. 340 Referencias bibliográficas ....................................................................................................... 340 Legislación citada ................................................................................................................... 359 Documentos de planificación y modernización ...................................................................... 362 Anexo I. Selección de textos científicos sobre los efectos de la modernización ........................ 365 Anexo II Modelo básico de entrevista semiestructurada ............................................................ 401
xvi Lista de figuras Figura 1.1. Secuencia metodológica ............................................................................................. 12 Figura 1.2. Relación de agentes entrevistados .............................................................................. 24 Figura 2.1. Entramado socio-institucional implicado en los procesos de modernización ............ 53 Figura 3.1. Transferencias de agua entre los cultivos, el suelo y la atmósfera ............................. 66 Figura 3.2. Sistemas de aplicación del riego y destinos de las distintas fracciones del agua ....... 68 Figura 4.1. Evolución de la capacidad de embalse en la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir ......................................................................................................................... 92 Figura 4.2. Evolución del agua embalsada en la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir ... 93 Figura 4.3. Disminución de las aportaciones en régimen natural en distintos sectores de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. ....................................................................... 94 Figura 4.4. Evolución y previsión de crecimiento de la superficie regada en la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir .............................................................................................. 96 Figura 4.5. Evolución de la renta agraria en Andalucía entre 2013 y 2017 .................................. 98 Figura 4.6. Evolución de la renta agraria por UTA en Andalucía ................................................ 99 Figura 4.7. Volúmenes suministrados a las principales zonas regables del Sistema de Regulación General y Otros Sistemas (zona arrocera no incluida), según los Informes Hidrológicos y Campaña de Riego .............................................................................................................. 108 Figura 4.8. Evolución de los volúmenes suministrados (hm3) a la Comunidad de Regantes de la Zona Regable del Viar. ....................................................................................................... 111 Figura 4.9. Evolución de la superficie ocupada por los principales cultivos en las zonas regables del Guadalquivir suministras con aguas superficiales reguladas ........................................ 114 Figura 4.10. Evolución de la superficie ocupada por los principales cultivos en las zonas regables del Guadalquivir suministras con aguas superficiales reguladas (% de cada tipo sobre la superficie total) ................................................................................................................... 114 Figura 4.11. Evolución de las superficies de cultivos en la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar desde el inicio de la modernización ................................................................... 120 Figura 4.12. Evolución de las superficies ocupada por los principales cultivos en la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar antes y después de la modernización ............................... 121
xvii Figura 4.13. Evolución de las superficies ocupadas por los cultivos en la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar (% de cada tipo sobre la superficie total) ...................................... 121 Figura 4.14. Comparativa de los datos sobre demanda bruta y neta, en los Planes Hidrológicos del Primer y Segundo Ciclo ................................................................................................ 144 Figura 5.1. Evolución de los volúmenes de agua suministrados. Campañas 1996-1997 a 2016- 2017..................................................................................................................................... 173 Figura 5.2. Evolución de los volúmenes de agua suministrados por unidad de superficie......... 174 Figura 5.3.Evolución de los volúmenes de agua suministrados antes de la modernización ....... 174 Figura 5.4. Volúmenes de agua suministrados y precipitaciones en el año hidrológico ............ 175 Figura 5.5. Volúmenes de agua suministrados y volumen de agua embalsada en La Bolera .... 177 Figura 5.6. Evolución de los volúmenes de agua suministrados según colectividad ................. 178 Figura 5.7.Evolución de los volúmenes de agua suministrados por unidad de superficie según colectividad ......................................................................................................................... 179 Figura 5.8. Evolución de la superficie regada en la C. R. de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo, según el Organismo de Cuenca ............................................................................. 185 Figura 5.9. Comparación entre la evolución de la superficie regada según la CHG y la C. R. de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo ...................................................................... 186 Figura 5.10. Evolución de la superficie regada en los municipios de Pozo Alcón y Cuevas del Campo ................................................................................................................................. 187 Figura 5.11. Evolución de las superficies ocupada por los principales cultivos en la Zona Regable del Guadalentín (hectáreas por tipo de cultivo) .................................................................. 196 Figura 5.12. Evolución de las superficies ocupada por los principales cultivos en la Zona Regable del Guadalentín (% de cada tipo sobre la superficie total) ................................................. 196 Figura 5.13. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la colectividad de Pozo Alcón e Hinojares según SIGPAC ............................................................................. 199 Figura 5.14. Ocupación anterior de las superficies que han trasformado su uso a olivar tras la modernización ..................................................................................................................... 201 Figura 5.15. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la colectividad de Cuevas del Campo según SIGPAC ..................................................................................... 203
xviii Figura 5.16. Evolución de la superficie dedicada a leñosas en los municipios de Pozo Alcón y Cuevas del Campo .............................................................................................................. 204 Figura 5.17. Evolución de la superficie dedicada a herbáceos en los municipios de Pozo Alcón y Cuevas del Campo .............................................................................................................. 204 Figura 5.18. Evolución de la población según padrón municipal ............................................... 206 Figura 5.19. Variación relativa de la población antes (2004-2010) y después (2011-2017) de la entrada en funcionamiento del nuevo sistema de riego, según padrón municipal .............. 207 Figura 5.20. Evolución de la población por grupos de edad según padrón municipal ............... 208 Figura 5.21. Variación de la tasa de migración neta en dos periodos según padrón municipal . 210 Figura 5.22. Evolución del número de trabajadores en situación de alta laboral, por lugar de trabajo ................................................................................................................................. 211 Figura 5.23. Variación del número de trabajadores en situación de alta laboral, por lugar de trabajo ................................................................................................................................. 212 Figura 5.24. Evolución del número de contratos en Pozo Alcón y Cuevas del Campo ............. 213 Figura 5.25. Evolución del porcentaje de contratos en agricultura sobre el total ....................... 214 Figura 5.26. Evolución del porcentaje de contratos indefinidos sobre el total ........................... 214 Figura 5.27. Evolución del porcentaje de contratos a trabajadores con estudios primarios sobre el total ..................................................................................................................................... 215 Figura 5.28. Evolución del porcentaje de contratos a extranjeros sobre el total ........................ 216 Figura 5.29. Evolución de la tasa municipal de desempleo. Media anual .................................. 218 Figura 5.30. Evolución del porcentaje de parados registrados en el sector agrario respecto del total ..................................................................................................................................... 218 Figura 5.31. Variación del número de empresas por actividad económica: industriales y resto de empresas .............................................................................................................................. 219 Figura 5.32. Evolución del número de empresas en alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas en la División 4: Otras industrias manufactureras .......................................... 220 Figura 5.33. Evolución de la renta neta media declarada ........................................................... 221 Figura 5.34. Variación de la renta neta media declarada ............................................................ 222 Figura 5.35. Evolución del número de titulares catastrales (inmuebles de naturaleza rústica) .. 223 Figura 5.36. IBI de naturaleza rústica: evolución del valor catastral .......................................... 223
xix Figura 5.37. Molturaciones de las almazaras inscritas en la D.O.P. "Sierra de Cazorla", por término municipal ............................................................................................................... 228 Figura 6.1. Evolución de los volúmenes de agua suministrados. Campaña 1996-1997/2016-2017 (serie disponible) ................................................................................................................. 259 Figura 6.2. Evolución de los volúmenes de agua suministrados en la C.R sector B-XII y la C.R. las Marismas del Guadalquivir (serie disponible) .............................................................. 262 Figura 6.3. Evolución de los volúmenes de agua suministrados por unidad de superficie en la C.R sector B-XII y la C.R. las Marismas del Guadalquivir ....................................................... 263 Figura 6.4. Evolución de la superficie regada en la C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir, según el Organismo de Cuenca ........................................................................................... 266 Figura 6.5. Evolución de la superficie cultivada en la C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir, según el Organismo de Cuenca y la Comunidad de Regantes ............................................ 267 Figura 6.6. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la C. R. sector B-XII (2002-2015)......................................................................................................................... 269 Figura 6.7. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la C. R. sector B-XII en tres años clave ................................................................................................................ 270 Figura 6.8. Evolución del valor constante, a precios básicos, de la producción de remolacha y algodón en la Provincia de Sevilla. Millones de € .............................................................. 272 Figura 6.9. Evolución de la superficie ocupada por los principales cultivos en la C. R. sector B- XII del Bajo Guadalquivir (2013-2017) ............................................................................. 276 Figura 6.10. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la C. R. las Marismas del Guadalquivir (2013-2017) ............................................................................ 277 Figura 6.11. Evolución de la población de Lebrija según padrón municipal ............................. 284 Figura 6.12. Variación relativa de la población antes y después de la entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija, según padrón municipal ................................................................. 284 Figura 6.13. Variación relativa de la población en distintos periodos según padrón municipal 285 Figura 6.14. Evolución de la población por grupos de edad en Lebrija, según padrón municipal ............................................................................................................................................. 285 Figura 6.15. Variación de la tasa de migración neta en distintos periodos según padrón municipal ............................................................................................................................................. 287
xx Figura 6.16. Evolución del número de trabajadores en situación de alta laboral, por lugar de trabajo (Lebrija) .................................................................................................................. 289 Figura 6.17. Variación del número de trabajadores en situación de alta laboral, por lugar de trabajo ................................................................................................................................. 290 Figura 6.18. Evolución del número de contratos en el municipio de Lebrija ............................. 291 Figura 6.19. Evolución del porcentaje de contratos en agricultura sobre el total ....................... 292 Figura 6.20. Evolución del porcentaje de contratos indefinidos sobre el total ........................... 294 Figura 6.21. Evolución del porcentaje de contratos a trabajadores analfabetos o con estudios primarios sobre el total........................................................................................................ 294 Figura 6.22. Evolución del porcentaje de contratos a extranjeros sobre el total ........................ 295 Figura 6.23. Evolución de la tasa municipal de desempleo (media anual) ................................. 297 Figura 6.24. Evolución del porcentaje de parados registrados en el sector agrario respecto del total ..................................................................................................................................... 298 Figura 6.25. Variación del número de empresas por actividad económica: industriales y resto de empresas .............................................................................................................................. 299 Figura 6.26. Evolución del número de empresas en alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas en la División 4: Otras industrias manufactureras .......................................... 300 Figura 6.27. Evolución de la renta neta media declarada ........................................................... 301 Figura 6.28. Variación de la renta neta media declarada ............................................................ 302 Figura 6.29. Evolución del número de titulares catastrales (inmuebles de naturaleza rústica) en el Municipio de Lebrija tras la entrada en servicio de la Balsa de Lebrija ............................. 303 Figura 6.30. IBI de naturaleza rústica: evolución del valor catastral .......................................... 304
xxi Lista de tablas Tabla 2.1. Resumen de los planes y normativas de fomento de la modernización de regadíos de aplicación en la Cuenca del Guadalquivir hasta 2007 .......................................................... 55 Tabla 4.1. Dotaciones por tipo de cultivo establecidas en el Plan Hidrológico de la D. H. del Guadalquivir (2015-2021) .................................................................................................. 118 Tabla 4.2. Cambios de cultivo y variación en los requerimientos teóricos de agua en los estudios sobre los efectos de la modernización en la C.R. de la Margen Derecha del Bembézar .... 122 Tabla 4.3. Efectos dela modernización sobre el uso y consumo de agua en diversas investigaciones con casos de estudio en el Guadalquivir ................................................... 124 Tabla 4.4. Evolución de la productividad del regadío en la Cuenca del Guadalquivir ............... 133 Tabla 4.5. Demanda calculada para los diferentes horizontes por sistemas de explotación ....... 143 Tabla 5.1. Proyectos y actuaciones de modernización en la C.R. de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo .............................................................................................................. 164 Tabla 5.2. Diagnóstico y valoración de la C. de R. de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo tras la modernización, según los agentes sociales .................................................. 232 Tabla 6.1. Dotaciones establecidas en el Plan Hidrológico para los cultivos con mayor presencia en la C.R. sector B-XII ....................................................................................................... 281 Tabla 6.2. Diagnóstico y valoración de la C.R. sector B-XII tras la modernización según los agentes sociales ................................................................................................................... 314
xxii Lista de mapas Mapa 1.1. Ubicación de los casos de estudio................................................................................ 16 Mapa 2.1. Ahorro estimado de agua generado por el Plan de Choque en Andalucía ................... 51 Mapa 4.1. Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir ............................................................... 92 Mapa 4.2. Estado global de la red hidrográfica de Andalucía, 2013 ............................................ 97 Mapa 5.1. Zona de estudio en la zona alta de la Cuenca ............................................................ 155 Mapa 5.2. Superficie que cambian de uso: de islas a diferentes cultivos ................................... 188 Mapa 5.3. Superficies que cambian su uso en la colectividad de Pozo Alcón e Hinojares entre 2008 y 2017......................................................................................................................... 200 Mapa 5.4. Comparativa de dos recintos de la colectividad de Pozo Alcón e Hinojares, que transforman su uso tras la modernización ........................................................................... 202 Mapa 5.5. Edad media de la población en 2017, según padrón municipal ................................. 209 Mapa 5.6. Tasa municipal de desempleo en 2016 ...................................................................... 217 Mapa 6.1. Zona de estudio en el tramo final de la Cuenca ......................................................... 240 Mapa 6.2. Edad media de la población en 2017, según padrón municipal ................................. 286 Mapa 6.3. Tasa municipal de desempleo en 2016 ...................................................................... 296 Lista de fotografías Fotografía 5.1.Caseta de agrupación y detalle de un contador volumétrico instalado ............... 181 Fotografía 5.2. Diversos cultivos de hortalizas (espárragos en primer plano) ubicados en las zonas orográficamente más deprimidas, e irrigados mediante riego por goteo .................. 190 Fotografía 6.1. Balsa de regulación de la C. R. sector B-XII ..................................................... 247 Fotografía 6.2. Balsa de regulación de la C. R. sector B-XII ..................................................... 248 Fotografía 6.3. Cartel de información y publicidad de las obras de modernización .................. 249 Fotografía 6.4. Caseta con hidrantes accionados mediante control remoto ................................ 249 Fotografía 6.5. Panel de telecontrol del nuevo sistema de riego ................................................ 251
1 Capítulo 1 Presentación 1.1. Introducción En la actualidad no es necesario resaltar las profundas interrelaciones entre la gestión y utilización del territorio, y la disponibilidad de agua. Cualquier actividad va a tener una repercusión sobre la cantidad y/o la calidad del agua. En la demarcación del Guadalquivir, por significación y extensión, la agricultura es la actividad económica con mayor impacto sobre los ecosistemas hídricos. Según el vigente Plan Hidrológico, en 2015 el sector agrario consumía 3.357 hm3/año, lo que supone el 88% de la demanda total en la Demarcación del Guadalquivir. Este volumen tan elevado se explica por la existencia de 856.429 ha de superficie regada (Ministerio de Medio Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente [MAGRAMA], 2015a, p. 65) Al igual que en el resto de España, además de por una presencia histórica, a esta situación se llega por una política hidráulica cuyo principal objetivo ha sido generar recursos hídricos, mediante la financiación pública de infraestructuras de regulación y transporte, para ponerlos a disposición de los sectores productivos, especialmente del regadío. Es el conocido como paradigma hidráulico (Ortega Cantero, 1992 ; Naredo, 1997; Swyngedouw, 1999; López Ontiveros, 2001; Saurı y del Moral, 2001). Se trataba de corregir la irregular distribución temporal y geográfica de los recursos hídricos, que se entendía como un déficit estructural entre las demandas de agua y la disponibilidad de recurso (del Moral y Giansante, 2000). Durante la década de los 90 del pasado siglo el potente sistema hidráulico va a entrar en crisis. Los efectos negativos de la sequía de 1991-95, intensificaron de modo significativo el debate sobre el agua en España. Dadas las dificultades para crear nuevas infraestructuras y el rechazo de algunos sectores a continuar con esta política basada en la generación de recursos, al tiempo que los consumos no paraban de crecer, las nuevas propuestas se reorientaron hacia el incremento de la eficiencia y la reducción de la demanda.
2 En este contexto surgen las primeras normativas de impulso de la modernización que, en consonancia, tenían como objetivo fundamental reducir las pérdidas en el transporte y la distribución del agua, para así atender las demandas existentes. En paralelo van a comenzar los debates sobre la capacidad de generar ahorros reales de esta medida, si bien aparecen opiniones que señalan la modernización como una oportunidad de repensar el sistema para adecuar la demanda, buscando la viabilidad y sostenibilidad del mismo. Posteriormente, y en un contexto de crisis de la agricultura española afectada por los cambios que se suceden tras la incorporación a la C.E.E, pero también motivada por las oportunidades, se redactan nuevos planes de modernización. En estas nuevas normas, además de reducir las pérdidas y generar ahorros, se refuerza el objetivo de incrementar la competitividad de la agricultura, para así mejorar el nivel socioeconómico de los regantes y fijar población en el medio rural. Con estos objetivos se aprobaron diversos planes y normas tanto de carácter nacional (Plan Nacional de Regadíos, de 2002 y Real Decreto 287/2006 de modernización de regadíos conocido como Plan de Choque) como de carácter autonómico (continuidad del Plan Andaluz de Regadíos, de 1996, a través del Decreto 236/2001, de 23 de octubre, por el que se establecen ayudas a los regadíos en Andalucía). De esta forma la idea de la modernización se ha ido asociando paulatinamente a la sustitución de las tradicionales redes abiertas por sistemas presurizados, alimentados desde nuevas infraestructuras de regulación, que permiten: reducir pérdidas en el transporte y distribución, superar los periodos oficiales de riego, aumentar la producción y diversificar los cultivos. Todo ello gracias a una mayor uniformidad y flexibilidad en la aplicación del agua. Esta estrategia de incorporación de tecnologías más eficientes no es, por supuesto, exclusiva de España. Como señalan Venot et al. (2014) desde finales de los noventa del pasado siglo, e intensificándose en las últimas décadas, varios organismos nacionales e internacionales han promovido políticas de incremento de la eficiencia en el regadío, como respuesta a los problemas del agua, especialmente la escasez. A pesar de que ha quedado demostrado que, en la mayoría de las ocasiones, la escasez es fruto de un
9 las zonas rurales, empleo, etc.) más allá de una mejora en las condiciones laborales del regante. Paralelamente, este aumento de la eficiencia en la distribución y aplicación del agua en el regadío, a falta de las medidas correctoras necesarias cuyo establecimiento evidenciarían una clara reorientación de la política de aguas, va a incrementar las presiones sobre los recursos naturales. Como se ha indicado, la literatura científica ha confirmado reiteradamente que, como describe la paradoja de Jevons, en una economía en expansión, los ahorros debidos a la eficiencia se vuelven a destinar sistemáticamente a un nuevo consumo, de manera que a medida que el perfeccionamiento tecnológico aumenta la eficiencia con la que se usa un recurso, se incrementa el consumo de dicho recurso. A pesar de la intensificación y de los cambios de cultivo, los problemas de rentabilidad de las explotaciones se mantendrán, puesto que su origen no radica en una baja productividad, sino en el intercambio desigual con otros sectores productivos. 1.2. Objetivos Este trabajo tiene dos objetivos principales, mejorar la comprensión de los efectos de la modernización de regadíos y valorar, en el caso de los regadíos de la Cuenca del Guadalquivir, el grado de consecución de los objetivos formulados en los distintos planes y normativas de fomento de la modernización. Así mismo se pretenden estos objetivos secundarios: Avanzar en una propuesta metodológica que permita analizar los efectos de la modernización desde un enfoque global, no centrada en aspectos específicos, e identificar las repercusiones que pueden asociarse directamente con estas actuaciones. Revelar tendencias, y establecer conexiones, entre la modernización y la evolución de distintas variables: volúmenes suministrados, superficie regada, cambios en el patrón de cultivo, etc. Es decir, identificar los cambios de conducta que la modernización ha inducido en el grupo objetivo de esta política pública, los agricultores de regadío.
10 Detectar respuestas diferenciadas, en distintos contextos económicos o frente a variaciones en las políticas públicas, entre comunidades de regantes modernizadas y aquellas que no han variado su sistema de riego de forma sustancial. Realizar un análisis comparativo entre zonas regables modernizadas con diferentes características físicas y socioeconómicas, con la finalidad de detectar variaciones en los efectos de la transformación de los sistemas de riego en función del ámbito territorial y de la tipología de espacio agrario. Valorar la percepción de los regantes y agentes sociales tras el proceso de modernización, e indagar en las motivaciones que los llevaron a emprender estas transformaciones, puesto que están directamente relacionadas con los efectos finales de la modernización. Por último, profundizar en el conocimiento del sentido y finalidad que ha tenido la modernización en los últimos procesos de planificación hidrológica. 1.3. Metodología Acercarte a un fenómeno como la modernización de regadíos precisa de un enfoque holístico, multidisciplinar, ya que se requieren conocimientos propios de disciplinas muy variadas como la hidrología o la agronomía. Esto explica que un sector importante de las investigaciones dedicadas a analizar los efectos de la modernización lo han hecho desde la óptica de la Ingeniería Agronómica o la Economía. La evaluación de políticas públicas y la investigación social, comparten técnicas y métodos de investigación. De hecho, para la Agencia Española de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, la evaluación consiste en la aplicación de una serie de técnicas y métodos propios de las Ciencias Sociales, si bien difieren en los problemas que abordan y en su finalidad (Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios [AEVAL], 2015, p. 24) Como se ha comentado en el apartado anterior, en esta investigación no se aborda la evaluación integral de la política pública de modernización de regadíos, sino que se
11 pretende contribuir a ampliar el conocimiento tanto de los efectos de esta política pública en la Cuenca del Guadalquivir, como del grado de consecución de los objetivos previstos. Dada la variedad y naturaleza de los objetivos previstos se requiere la utilización de una metodología que aúne lo cuantitativo y lo cualitativo, aunque con predominio de lo último. Aspecto que está en consonancia con el enfoque integrador de la Geografía. Esta investigación se ha realizado en dos grandes etapas. La primera fase consistió en la revisión bibliográfica, en el análisis de las fuentes disponibles y el establecimiento de la secuencia de investigación. La revisión bibliográfica se inició con la búsqueda, selección y clasificación de los trabajos científicos, y permitió: La adquisición de los fundamentos teóricos y metodológicos, propios de los diferentes campos desde los que se ha abordado esta cuestión: hidrología, agronomía, economía, demografía, sociología y la realización de análisis espaciales mediante Sistemas de Información Geográfica. Algunos de ellos ajenos a la formación habitual de un geógrafo. Resaltar, a modo de ejemplo, la labor de unificación de conceptos procedentes de distintas disciplinas, tradiciones (académica, de las administraciones agrarias o la planificación hidrológica, e incluso del propio sector) y expresadas en distintos idiomas. La delimitación del problema, la evolución de determinados conceptos y del propio fenómeno. El desarrollo de esta política pública en España y el cambio en los actores que intervienen en ella. El segundo paso consistió en la elaboración y recopilación de un catálogo de fuentes disponibles. Junto a la bibliografía especializada se seleccionaron datos oficiales publicados por el Organismo de Cuenca o por las Administraciones con competencias en agricultura, los planes de modernización aprobados por las distintas Administraciones Públicas, los documentos de la planificación hidrológica, los planes de desarrollo rural, etc.
12 Por último, se diseñó una secuencia metodológica, estableciendo para cada fase de la investigación el método de análisis. Figura 1.1. Secuencia metodológica Elaboración propia. La segunda etapa corresponde al desarrollo práctico de la tesis. Las principales actuaciones en esta fase fueron: la elección de los casos de estudio; la selección, tratamiento y análisis de la información cuantitativa y espacial; el diseño de las entrevistas y el trabajo de campo. La elección de los casos de estudio se realizó siguiendo los criterios que se detallan al final de este apartado. Previamente se creó una base de datos geográfica con el objeto de seleccionar, mediante análisis espacial, las zonas regables y municipios que cumplían con los criterios establecidos. Una vez establecidos los casos de estudio, se seleccionó el conjunto de datos e indicadores para realizar los análisis previstos. Para esta elección fue de gran utilidad la información procedente de las fases iniciales de trabajo de campo. La recopilación de los datos se produjo durante un periodo de tiempo amplio, en buena medida porque una parte importante de estos datos no son públicos o son generados por agentes privados. Se
13 realizaron diversas peticiones de información, a organismos públicos, comunidades de regantes y asociaciones de productores. Entre las instituciones públicas destacamos a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, las Oficinas Comarcales Agrarias (Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía) y las Direcciones Provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social y el Servicio estadístico de la Seguridad Social. Para evaluar los efectos sobre la disponibilidad del agua, y dado que los datos sobre la evolución del consumo no están disponibles, se ha analizado la evolución de los volúmenes suministrados, las hectáreas irrigadas y las superficies dedicadas a cada cultivo. Como se ha comentado en el apartado dedicado a la Justificación, con el objeto de identificar respuestas diferenciadas se compara la evolución de las Comunidades de Regantes seleccionadas con otras no modernizadas de características físicas, agronómicas y socioeconómicas similares, con la finalidad de su utilización como grupos de control. Para tratar de estudiar los efectos socioeconómicos, se optó por observar la evolución de una serie de indicadores directos e indirectos. Hay que considerar que la mayoría de datos e indicadores públicos disponibles están desagregados a escala municipal. En los caso de estudio situados en la zona alta de la Cuenca y en el tramo final del Guadalquivir, se han utilizado datos e indicadores sobre demografía y población, economía, mercado de trabajo y hacienda. Para contextualizar los datos se ha estudiado cada caso en relación con la comarca en la que se ubica, y en aquellas variables o indicadores que se ha considerado pertinente, respecto a los valores provinciales o regionales. La base comarcal utilizada es la establecida en los Informes de Desarrollo Territorial de Andalucía (Caravaca y Zoido, 2005; Pita y Pedregal, 2011). De forma paralela, se realizaron diversos análisis espaciales mostrándose cartográficamente los resultados. El análisis espacial fue especialmente necesario en el caso de estudio ubicado en la zona alta de la Cuenca, donde se analiza la Comunidad de Regantes de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo. Esta Comunidad está compuesta por dos colectividades: Pozo Alcón e Hinojares (en la provincia de Jaén) y Cuevas del Campo (en la provincia de Granada). Como se detallará en el capítulo dedicado a este caso de estudio (específicamente en el epígrafe 5.3), el primer proyecto
14 de modernización fue rechazado por la colectividad de Cuevas del Campo, ejecutándose solo en la colectividad de Pozo Alcón e Hinojares. Sin embargo, los datos generados por el Organismo de Cuenca hacen referencia al conjunto de la zona regable y la Comunidad no disponía de la evolución del patrón de cultivo. Utilizando las tablas y archivos geográficos del Sistema de Información de Parcelas Agrícola (SIGPAC) y del Tercer Inventario de Regadíos de Andalucía se realizaron diversos análisis espaciales y relacionales para generar la información necesaria, por ejemplo: la delimitación de la Comunidad de Regantes y las colectividades, la detección de cambios de uso o la evolución de los cultivos. Dentro de la secuencia metodológica, el último paso ha sido la recogida y análisis de la información cualitativa, si bien la obtención de los datos y el análisis cuantitativo y cualitativo se han ido retroalimentando. Es necesario enfatizar, que sin el trabajo de campo, no hubiera sido posible confirmar las hipótesis y alcanzar los objetivos planteados en esta investigación. En el trabajo de campo realizado, se distinguen cuatro fases. La primera, y aunque se trata de un cuestionario abierto, corresponde al diseño de la entrevista con el fin de recabar la mayor información posible sobre los aspectos que se habían identificado como clave a lo largo de la investigación. Una segunda fase corresponde con la identificación y selección de los diferentes agentes socio-institucionales a entrevistar. Una vez contactado los agentes, se realizaron las entrevistas (un total de diecinueve entrevistas en las que intervinieron veinte actores y que detallaremos en el siguiente epígrafe dedicado a las fuentes de información) y el trabajo de campo. A esta acción le siguió un amplio trabajo de gabinete de transcripción y análisis de las entrevistas.
15 La elección de la Cuenca del Guadalquivir y los casos de estudio La opción por el Guadalquivir se debe fundamentalmente a la significación que ha tenido esta política pública, evidenciada por la cuantía de la inversión pública realizada y la extensión de superficie regada que ha sido modernizada. Esta importancia se explica, en parte, por la coexistencia de iniciativas de distintas Administraciones Públicas. A los planes e iniciativas de carácter estatal se sumó la formulación de un plan de regadíos de carácter regional. Además se han tenido en cuenta otros aspectos como la extensa superficie de regadío de la Cuenca y su diversidad, la disponibilidad de fuentes de información sobre los regadíos andaluces o el propio conocimiento de un sector de los regadíos del Guadalquivir fruto de la participación en una investigación anterior 2 y de la propia actividad profesional. En referencia a la selección de los casos de estudio se han seguido los siguientes criterios generales. El primer lugar, y con la doble finalidad de observar respuestas diferenciadas en espacios agrarios con distintas características, al tiempo que se ofrece una visión global de la Cuenca, se seleccionó un caso de estudio en tres sectores diferentes de la Cuenca: tramo alto, medio-bajo, tramo final (ver mapa 1.1). En segundo lugar, y con el objeto realizar un análisis comparativo que permita detectar los cambios originados por esta política, se seleccionaron comunidades de regantes modernizadas que contaran en las proximidades con distritos de riego no modernizados de características físicas, agronómicas y socioeconómicas similares (a modo de grupo de control). 2 El Canal del Bajo Guadalquivir en el contexto del desarrollo, configuración actual y perspectivas futuras del sistema hidráulico regional. Convenio de Colaboración entre el Instituto del Agua de Andalucía (Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía) y la Universidad de Sevilla. El estudio estuvo coordinado por el Dr. Leandro del Moral y se desarrolló entre 2002 y 2004.
16 Mapa 1.1. Ubicación de los casos de estudio Fuente: Inventario y Caracterización de los Regadíos de Andalucía (Tercera edición). Datos Espaciales de Referencia, Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Infraestructura de Datos Espaciales del Ministerio de Transición Ecológica. Elaboración propia. En el caso de estudio de la Comunidad de Regantes de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo, en la zona alta de la Cuenca, esta posibilidad se encuentra dentro de la misma Comunidad, ya que un sector de la misma (la colectividad de Cuevas del Campo) rechazó el primer proyecto y no realizó las transformación del sistema de riego, aspecto que se detallará en el caso de estudio. En la zona media-baja los cambios promovidos por la modernización de la Comunidad de Reganes de la Margen Derecha del Bembézar pueden contrastarse con la evolución de la Comunidad de Regantes de la zona regable del Viar, donde el nuevo sistema de riego no entró en funcionamiento hasta 2016. Por último, en el tramo final, para estudiar las transformaciones de la Comunidad de Regantes del sector B-XII tras el proceso de modernización, se seleccionó una de las comunidades colindantes, las Marismas del Guadalquivir. En la primera mitad de la pasada década esta
17 Comunidad inició un ambicioso proyecto modernizador que quedó paralizado, tras las primeras actuaciones, por cuestiones que actualmente se investigan en un juzgado. Así mismo, y con la finalidad de valorar la influencia de determinados factores sobre la gestión y uso del agua de riego tras la modernización, se optó por: Una zona regable suministrada desde el vasto Sistema de Regulación General, caracterizado por disponer de un conjunto de embalses interconectados. Por otro lado, dos comunidades cuyo suministro depende de sendos sistemas independientes y de menor envergadura. Incluso en el caso de estudio de la Cuenca alta, los regantes de la Comunidad seleccionada son los únicos usuarios agrarios del embalse de La Bolera. El objetivo concreto es evaluar en qué medida la posibilidad de incrementar la garantía potencia la reducción del uso del agua, ya que en los sistemas de regulación independientes los volúmenes no suministrados pueden asociarse de una forma directa a reservas de agua para futuras campañas. Dado el importante incremento en los costes de aplicación del agua tras la modernización, fundamentalmente debido al precio de la energía eléctrica, se seleccionó una comunidad de regantes donde la presurización de la red se realiza sin coste monetario. Es el caso del sector modernizado de la Comunidad de Regantes de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo, ubicada en la zona alta del Guadalquivir. En las otras Comunidades modernizadas seleccionadas, se utiliza energía eléctrica para el funcionamiento del sistema, pero con alguna diferencia. Si bien en la Comunidad de la Margen Derecha del Bembézar, en el sector medio-bajo, el consumo eléctrico se inicia con la modernización, en la Comunidad de Regantes del sector B-XII se utilizaba la electricidad para determinadas operaciones desde su transformación en riego. También, se buscó diferenciar entre modernizaciones que se acometieron en un solo proyecto, lo que suponía un cambio brusco para los regantes, y comunidades de regantes donde la transformación fuese fruto de la suma de una serie de actuaciones espaciadas en el tiempo, y donde se utilizaron recursos procedentes de distintos planes y Administraciones.
18 El análisis de los efectos socioeconómicos de la modernización está basado, en buena medida, en un conjunto de datos e indicadores directos e indirectos generados por las Administraciones Públicas (aspecto que detallaremos en el apartado dedicado a la metodología). Sin embargo la mayoría de estos indicadores públicos disponibles están desagregados a escala municipal. Esto nos llevó al establecimiento de dos nuevos criterios, que se sumaban a los anteriores, para la elección de los casos de estudio. En primer lugar, debían ser municipios con un importante peso socioeconómico del sector agrario, y específicamente de la agricultura de regadío. En segundo lugar, era indispensable que la totalidad de las infraestructuras de riego se hubiera modernizado (riego a presión y a demanda). Si bien se contemplaba la posibilidad de que un porcentaje menor de la superficie regada existente en el municipio, no perteneciese a la comunidad de regantes principal. Es decir, se admitía la presencia de varias agrupaciones o sectores de riego siempre que hubieran completado una modernización intensa de su sistema de irrigación. Ahora bien, este conjunto de criterios adoptados ha dificultado la elección de un municipio, donde analizar los efectos socioeconómicos, para el caso de estudio relativo a zona media-baja. En este sector de la Cuenca es frecuente la disposición de las zonas regables de forma paralela al tronco del río. Esto posibilita que en un mismo municipio coexistan varias comunidades de regantes con distinto grado de modernización. A ello se suma la presencia de asociaciones de regantes, y riegos privados, que utilizan aguas subterráneas, por lo que ya utilizaban energía y sistemas de riego localizado. Por último, los datos socioeconómicos se veían condicionados por el importante peso de la agricultura de secano, especialmente en aquellos municipios cuyo término se extiende hasta el piedemonte de Sierra Morena, o en sentido contrario, por una mayor relevancia de otros sectores económicos, por ejemplo en los municipio próximos a las grandes aglomeraciones urbanas próximas al tronco del Guadalquivir. Estas realidades desaconsejaban la utilización de los indicadores para el análisis de los efectos socioeconómicos en el caso previsto en el tramo medio-bajo del Guadalquivir. Sin
25 hecho que denota el peso socioeconómico de la agricultura en los casos de estudio, es que en tres de los cuatros términos seleccionados (Lora del Río, Peñaflor y actualmente en Lebrija) las competencias sobre agricultura son asumidas directamente por la Alcaldía. Además Lebrija dispone de un técnico municipal destinado al asesoramiento y fomento de la agricultura. Respecto a los agentes relacionados con el regadío, en los caso de estudio se detalla más información sobre las Comunidades seleccionadas y el proceso de modernización. En el caso de la Cuenca alta, se ha entrevistado a dos actores de la Comunidad de Regantes de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo, aunque con distinto perfil. Como se ha comentado y se explicará con más detalle en el caso de estudio, el sector de la Comunidad de Regantes ubicado en el término de Cuevas del Campo desestimó sumarse al proyecto de modernización. Por tanto, ha sido posible observar los cambios dentro de la misma Comunidad. Recientemente, y en parte dada la experiencia de la zona modernizada, se ha impulsado un proyecto para la transformación del sistema de riego en este sector no modernizado. En la zona media-baja del Guadalquivir, se han realizado dos entrevistas a agentes con responsabilidad en la gestión del regadío. El primero con funciones en la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Bembézar. Esta Comunidad ha transformado en profundidad su sistema de riego. El segundo agente desarrolla su labor en la Comunidad de Regantes de la zona regable del Viar. En esta última Comunidad, a pesar de haber comenzado las actuaciones de modernización a principios de siglo, el nuevo sistema no entró en funcionamiento hasta la campaña 2016-2017, una vez concluida la fase de entrevistas. Por último se seleccionaron un conjunto de agentes relacionados directamente con la producción agrícola y su transformación, por su percepción directa de los cambios. Todos los agentes entrevistados eran regantes de alguna de las comunidades seleccionadas, en determinados casos sumaban otras responsabilidades. Se buscó enriquecer la percepción incluyendo responsables de cooperativas agrarias, de empresa privadas y de agricultores cualificados (informantes cualificados en la figura 1.2). En este último caso se trata de
26 regantes de estas Comunidades, con un perfil técnico y que tenían o habían tenido responsabilidades en la Administración. En el caso de las asociaciones de agricultores, se entrevistó a un responsable de una cooperativa hortofrutícola radicada en la comarca Vega de Sevilla, dedicada fundamentalmente a los cítricos. Así mismo se contactó con un responsable de la Cooperativa de Las Marismas, que agrupa a los regantes del sector B-XII en Lebrija. Dado que la presidencia de esta Cooperativa había sido renovada de forma muy reciente, se consideró oportuno entrevistar a un representante de la dirección saliente, que había tenido responsabilidades durante un amplio periodo de tiempo. Así mismo se realizaron diferentes contactos e intercambios de información con un responsable técnico del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Sierra de Cazorla, donde participan los productores de aceite de los municipios de Pozo Alcón e Hinojares. Las empresas privadas seleccionadas fueron Aceites Guadalentín S.L. ubicada en Pozo Alcón. Se trata de una de las almazaras más grandes de Andalucía y de gran iniciativa, como denota el hecho de impulsar una línea comercial de aceite ecológico. En el tramo final se entrevistó a un responsable de una empresa dedicada a la producción y transformación de hortalizas ubicada en el sector B-XII. Así mismo este agente tenía responsabilidades en la nueva dirección de la Cooperativa de las Marismas de Lebrija. Por último, a lo largo del texto se incorporan citas textuales de los agentes entrevistados. Aunque se mantiene la confidencialidad del agente citado, la cita se acompaña de un código que permite contextualizar el comentario, en función del caso de estudio y de la tipología de agente entrevistado. Este código se forma mediante el uso de dos grupos de letras y dos números finales. Las primeras dos letras hacen referencia al caso de estudio: CA, para el caso de la Cuenca Alta; CM, para la Cuenca Media; y TF, para las citas del Tramo Final. El segundo grupo de dos letras, indican el tipo de agente entrevistado: AR, agentes que pertenecen a la Administración Regional. AL, agentes de la Administración Local. GR, agentes con responsabilidad en la gestión de los sistemas de riego.
27 AE, agente que pertenece al entramado económico. AC, agentes cualificados. Por último, los dígitos indican el orden del entrevistado cuando existen varios agentes de la misma tipología, dentro de un mismo caso de estudio. 1.5. Estructura y contenido Esta obra se estructura en seis capítulos, el primero corresponde a los apartados introductorios, y los cinco restantes se distribuyen en dos grandes bloques. A estos capítulos se le añade las conclusiones y anexos. El primer bloque comienza con el capítulo segundo, dedicado a la evolución de la política de modernización de regadíos en España. A lo largo de este capítulo se presta especial atención a la lógica de las intervenciones, y en especial, a la evolución de los objetivos establecidos en las distintas normativas. En el capítulo tercero se ofrece la síntesis de la revisión del estado de las investigaciones sobre los efectos de la modernización. Se han analizado casi un centenar de estudios basados en diferentes modelos y en estudios de caso, así como de diferentes trabajos de revisión. Los aspectos más destacados de una selección de estos trabajos se ofrecen en el Anexo I. El objetivo de esta revisión es profundizar en el conocimiento de los efectos de la sustitución de los sistemas de riego tradicionales por redes más eficientes, y especialmente, determinar bajo qué circunstancias se pueden generar ahorros reales o, en sentido contrario, se intensifica la presión sobre los ecosistemas hídricos. La segunda parte de este trabajo, conformada por tres capítulos, se dedica al análisis de los efectos de la política de modernización en los regadíos de la Cuenca del Guadalquivir. El capítulo cuarto se dedica a los efectos a escala de cuenca, en especial sobre la disponibilidad de agua. Para se analiza la evolución de los volúmenes suministrados, los cambios en el patrón de cultivo y la superficie irrigada. Así mismo, se analiza el papel otorgado por la planificación hidrológica a la modernización en el caso del Guadalquivir. Por último, los capítulos cinco y seis, están dedicados a los casos de estudio. La organización de ambos capítulos es muy similar. A los apartados iniciales de
28 presentación de la zona de estudio y de los proyectos de modernización, le siguen el análisis de los efectos sobre la disponibilidad de agua, siguiendo la metodología utilizada en el capítulo cuarto, y el estudio sobre los efectos socioeconómicos. Por último, el análisis se completa con la visión de los agentes sociales e institucionales. Cierra este trabajo las conclusiones finales donde se corroboran las hipótesis de partida y se realizan propuestas para que la modernización del regadío pueda contribuir a hacer más sostenible el uso de los recursos naturales.
29 Bloque I. Marco teórico y estado de la cuestión
30 Capítulo 2 La política de modernización de regadíos en España En este capítulo se realiza un breve repaso de la política de modernización de regadíos en España, prestando especial atención a la génesis y la lógica de las intervenciones, intentando así, reconstruir el proceso de formación de esta política y su evolución. Durante las dos últimas décadas, la modernización ha concentrado el mayor esfuerzo inversor en el ámbito de la gestión del agua de riego en España, desbancando a la creación de nuevos regadíos. La transformación e incorporación de nuevas tecnologías a los sistemas de riego generó desde los primeros planes grandes expectativas, llegando a convertirse, en opinión de Corominas y Cuevas (2017), en el nuevo paradigma, que no ha podido sustraerse al insistente debate científico-técnico sobre sus efectos. Para los fines de esta investigación, el concepto de modernización y los objetivos que se persiguen son elementos clave. Detrás de la modernización hay un planteamiento integrado que busca la eficiencia en el uso de los recursos más allá del agua, aunque en la pormenorización de los fines, y en su jerarquización, se observan matices y diferencias en función de: La competencia material o interés de la Administración pública que establece la medida. Así, en las normativas y planes impulsados desde los departamentos y organismos con responsabilidad en la gestión de agua, se constata una lógica perspectiva hidráulica frente a visiones más integradoras cuando los planes son impulsados desde las Administraciones con competencias en agricultura. Del contexto en el que se formulan estas normativas o planes, especialmente cuando derivan o están condicionadas por situaciones de sequía. 2.1. Algunas claves interpretativas: del paradigma hidráulico a la DMA Como veremos en los siguientes apartados, la política de modernización surge en España en los años noventa, incentivándose de forma más notable durante la primera década del presente siglo. En la actualidad continúa siendo una de las principales actuaciones, fomentada por distintas Administraciones, para la gestión del agua de riego. Es evidente
31 que en estas tres décadas el contexto económico, político y social ha ido modificándose. Con este epígrafe tratamos de ofrecer algunos elementos claves que permitan contextualizar, desde lo global hasta lo particular, el origen y evolución de la política de modernización de regadíos en España. A nivel global, la modernización se impulsó como una medida de lucha contra la escasez de agua. En España, donde la agricultura tiene una especial relevancia económica, social y territorial, la política de modernización se va desarrollar en un contexto de crisis tanto en la agricultura como en la política hidráulica tradicional. El profundo episodio de sequía registrado entre 1992 y 1996 aceleró la crisis de la política hidráulica tradicional. El conocido paradigma hidráulico, al que nos hemos referido en la Introducción de este trabajo, se caracterizó por el impulso y la financiación pública de grandes obras hidráulicas de regulación, transporte y distribución (Ortega Cantero, 1992; López Ontiveros, 2001; Swyngedouw, 1999). El axioma central era proporcionar agua suficiente para todos aquellos agentes sociales dispuestos a utilizarla en el desarrollo de la producción, especialmente del regadío (Saurı y del Moral, 2001). Esta política supuso además la ruptura de una cultura que había permitido a la población convivir y gestionar convenientemente las disponibilidades locales de agua (Estevan y Naredo, 2004). Como consecuencia, el objetivo central de la planificación hidráulica había sido el incremento de la oferta de agua para satisfacer el continuo aumento de las demandas globales, especialmente las generadas por la expansión del regadío, sin profundizar en el análisis de los usos, de las dotaciones o la rentabilidad de las infraestructuras (Naredo, 1997). Posteriormente, la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) implantó un marco comunitario de actuación y fijó como objetivo fundamental de la gestión del agua la conservación o recuperación del buen estado ecológico de las de aguas, definido por parámetros físico-químicos, biológicos y morfodinámicos (continuidad de los cauces, conservación de las riberas, procesos de erosión, transporte, sedimentación). Estos principios y el marco jurídico que la Directiva Marco del Agua (en adelante DMA) estableció, obligaban a una importante reorientación de la planificación y de la gestión de las aguas (Sampedro y del Moral, 2014). En este sentido, Embid (2017, p. 28) señala que
32 la DMA “ofrece un marco que desborda la tradicional perspectiva planificatoria, caracterizada por la mera agregación de obras hidráulicas”. Desde la década de los noventa la competitividad de la agricultura española se estaba viendo afectada por las nuevas lógicas que afectaban a los espacios rurales. La liberalización comercial, fruto de los acuerdos del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) y de las posteriores negociaciones de la Organización Mundial del Comercio, obligó a la sustitución de diversas medidas de protección, como la limitación de los aranceles y subsidios a la exportación, lo que se tradujo en la reducción de las barreras y el incremento del acceso a los mercados de los productos agrarios (Blandford, 2002). Junto a la liberalización comercial, la globalización supuso el aumento de la inversión directa extranjera en países en vías de desarrollo (Taibo, 2005), la disminución y sofisticación de la demanda agraria, que condujo a la modificación de los canales de comercialización (Blandford, 2002). En definitiva, a la terciarización de la economía y a un cambio estructural en el sector agrario (Tió Saralegui, 2004). A estas dinámicas propias de la última fase del capitalismo, se unen modificaciones en las políticas públicas. Al citado cambio en la política de aguas se suman las distintas y consecutivas reformas de la Política Agraria Común que irán desincentivando la producción y desvinculando las ayudas de la producción, ligándolas a la superficie y al cumplimiento de unos requisitos ambientales. De especial relevancia para los regadíos tradicionales del tronco del Guadalquivir, será la conocida como Reforma Intermedia de la PAC (2003), iniciada por Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establece el pago único. Por último, desde la Agenda 2000 (COM/97/2000) y, especialmente a partir de la Reforma Intermedia, el segundo pilar de la PAC o política de desarrollo rural ha ido reforzándose, estableciendo líneas específicas de apoyo al regadío. Sin embargo, estas reformas Comunitarias no han podido frenar la pérdida de ingresos en el sector agrario europeo, especialmente en la agricultura familiar. A modo de ejemplo, en la Unión Europea los ingresos anuales de un agricultor que trabaja en la explotación familiar a tiempo completo, se situaron en 2017 en el 45,5% del salario medio del conjunto de la economía del UE-28. Incluso durante la última crisis económica las
33 diferencias se ensancharon, así en 2009 el salario de un agricultor suponía solo el 27,5% del salario medio de la UE-28 (European Commission, 2017) Otras de las políticas que ha experimentado un continuo proceso de liberalización ha sido la energética (Aranzadi, 2014). En el caso del regadío, la liberalización del mercado de la energía, tendrá un impacto notable, especialmente a partir de 2007 (Lopez-Gunn et al., 2012, p. 91), con una subida importante de las tarifas eléctricas que afectan de manera especialmente negativa a los regadíos modernizados, en los que han sustituido el riego por gravedad por el presurizado. Por último, no podemos obviar las evidencias sobre el proceso de cambio climático y la toma de conciencia por parte de la ciudadanía de la actual crisis ecológica. 2.2. El concepto de modernización de regadíos y su evolución Parecería oportuno antes de adentrarse en el estudio de esta política pública, comenzar acotando el propio concepto de modernización de regadíos. Sin embargo no existe una definición única o consensuada de la modernización de regadíos, aspecto que condiciona el debate sobre los efectos de esta política. Disponer de una definición, más o menos aceptada, permitiría, por un lado concretar las medidas que son propias de este proceso de modernización, y por otro, evidenciar el fin último, la filosofía u orientación ideológica que impulsa estas medidas. En referencia a las actuaciones englobadas en la modernización, como señala Embid (2017, p. 31), se trata de una política pública con dotación presupuestaria y de gasto directo, donde el “gasto debe estar vinculado al contenido de la modernización cualquiera que sea y no al revés. Por tanto sería necesario conocer cuál es ese contenido.” Respecto al carácter ideológico, es uno de los elementos clave para evaluar los efectos de esta política, especialmente cuando se propone alcanzar objetivos que pueden resultar contradictorios. En definitiva, la evaluación de esta política, o simplemente un mejor entendimiento de sus objetivos y efectos, sería mucho más fácil si dispusiésemos de una definición de
34 modernización, en el que se estableciera los contenidos propios (en un sentido material) y el objetivo o fines que se persiguen. Desde las primeras propuestas, especialmente en el caso español, se identifica a la modernización con la idea de mejora, pero englobando tanto aspectos técnicos o materiales como de gestión. Como señala Saura (1995, p. 198), ya en el XI Congreso Internacional de Riegos y Drenajes de 1981, en la sesión “Mejora y modernización de sistemas ya construidos de riegos” se recoge entre sus conclusiones más relevantes que “a diferencia de la reconstrucción o rehabilitación, la modernización supone el replanteamiento del proyecto del sistema de riego, considerando los aspectos económicos, sociales y agrícolas.” Incluso se recomienda que en las modernizaciones deben considerarse el contexto socioeconómico y político, ya que “las deficiencias de muchos proyectos no son debidas a la falta de una mejor tecnología sino a la ausencia de una adecuada gestión, junto con problemas sociales, económicos, humanos y políticos”. Para Segura (1994) (citado en Saura, 1995) un proyecto de modernización debe considerar aspectos técnicos, como actuaciones sobre las infraestructuras de conducción y distribución, y de gestión, ponderando aquellos que tengan más relevancia en el caso que se trate. Además de la transformación de las infraestructuras se proponen medidas para: mejorar la gestión del agua, como la tarificación según volumen consumido, la flexibilización, pero especialmente la reconsideración de la superficie regable y la sustitución de cultivos, que en algún caso pueden ser de índole forestal. Estas últimas medidas están encaminadas a reducir la demanda potencial, es decir, a disminuir el volumen consumido con el objeto de adecuarlo a los recursos disponibles. En definitiva, la modernización requiere repensar las infraestructuras de riego, pero también las dimensiones y la gestión de la zona regable, buscando la viabilidad y sostenibilidad del sistema. A nivel internacional la FAO definió la modernización de regadíos en la Conferencia de Bangkok de 1996 (Renault, 1998, p. 1; FAO, 1999, p. 7 traducción propia) La modernización del riego es un proceso de mejora técnica y de gestión (en oposición a la mera rehabilitación) de sistemas de riego combinados con reformas institucionales, con
41 En relación a la implementación de medidas para compensar el aumento de la eficiencia, el Plan condicionaba las ayudas a la necesaria revisión concesional para el ajuste de las dotaciones a las que figuren en los planes hidrológicos de cuenca (Embid, 2017, p. 36). Además de apoyar que se incorporara la obligatoriedad de la revisión concesional en el Plan Hidrológico Nacional, en el caso de aquellas modernizaciones dónde el regante asuma una parte importante de la inversión, Saura (1995) recoge entre sus propuestas que: Estos deben de tener la posibilidad de que los ahorros correspondientes repercutan en parte en su propio beneficio (guardándolos para otro año en el embalse, permitiendo en ciertos casos una ampliación de superficie de riego y/o reduciendo cánones y tarifas en función del porcentaje de ahorro obtenido) (p, 197) Este es otro de los elementos fundamentales del debate, con una importante repercusión en los efectos de la modernización, y que se mantiene en la actualidad: cuál es el interés del regante en acometer la inversión que requiere un proceso de modernización del sistema de riego. Unos meses después de la formulación del Anteproyecto del Plan Hidrológico Nacional, se aprueba el Real Decreto 678/1993, de 7 de mayo, sobre obras para la mejora y modernización de los regadíos tradicionales impulsado por el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación (en adelante MAPA). En el Real Decreto se entiende por regadíos tradicionales aquellos con más de 25 años. El Real Decreto 678/1993, va a introducir varias novedades. En primer lugar, las ayudas se otorgan a las comunidades de regantes, ya que el objetivo era ahorrar en las redes secundarias, que según esta norma “son antiguas, con frecuencia obsoletas y deterioradas”. Aunque el ahorro de agua es el objetivo principal, se recogen otras finalidades. En concreto, el Artículo 2, las obras deberán tener por finalidad: […] el ahorro de agua para el riego, la mejora de la calidad del agua, la reutilización de aguas residuales, el ahorro energético y cualquier otro dirigido al cumplimiento de los
42 fines que en materia de gestión hidráulica establece la Ley de Aguas o pueden establecerse en el Plan Hidrológico Nacional y en los Planes Hidrológicos de cuenca. En cuanto a la financiación, el 40% sería aportado por la Administración Estatal. La ayuda pública se justificaba, en pos de unos beneficios colectivos, así se recoge en el preámbulo “los resultados benefician, como queda dicho, a la sociedad entera, por lo que es obligada la participación de las distintas Administraciones públicas con sus recursos financieros y su capacidad técnica” Para Sumpsi et al. (116) la filosofía que impulsaba este Real Decreto era: Teniendo en cuenta que las obras de modernización permiten reducir las pérdidas de agua en la distribución, sería posible disminuir el volumen de agua derivado a una zona regable en la misma medida en que se reduzcan las pérdidas. De esta forma los usuarios de una zona regables seguirían recibiendo, en términos netos, el mismo volumen de agua, y el agua “ahorrada” podría asignarse a otros usos (zonas regables deficitarias, uso urbano, demandas ambientales, etc.). En contraprestación a la liberalización del agua para otros usos, se establecen subvenciones para la realización de las obras en cuestión. (p.224) En este texto vuelve a aparecer la necesidad de establecer medidas adicionales a la transformación del sistema, que permitan generar ahorros que puedan ser destinados a otros usos, además del agrario. Aunque en el Real Decreto 678/1993 se prohíbe incrementar la superficie regada o superar la dotación máxima autorizada, la norma no obliga a la instalación de contadores, por lo que el regante seguirá pagando según la superficie irrigada, lo que dificulta el control de los volúmenes. Además, no se cuantifican el volumen a ahorrar y, sobre todo, no se especifica el destino del agua ahorrada. Por tanto, no se establecen los mecanismos que permitirían alcanzar el beneficio colectivo que justificaría la inversión pública. Al igual que ocurrió en el anterior Plan, en los debates originados tras la publicación del Real Decreto, se vuelven a recoger opiniones que cuestionan el interés de los regantes en acometer las inversiones en modernización. Es el caso de García Serrano (1994) (citado
43 por Sumpsi et al., 1998, p. 222) que opina que el regante “sólo tendrán interés si se les permite una mayor dotación de agua”. En sentido contrario, y sin medidas que hagan efectivo el ahorro, Sumpsi et al. (1998, p. 222) consideran que el interés de las comunidades de regantes estaba garantizado “no con el objetivo impensable de liberar agua para otros usos, sino porque la mejora de las infraestructuras de riego les permite o bien mejorar la garantía de suministro o bien disponer de un volumen de agua superior.” En esta norma no se alude a la posibilidad de revisar la concesión. En el caso de Andalucía, solo dos años después y durante el episodio de profunda sequía, se publica el Decreto 97/1995, de 11 de abril, por el que se establecen ayudas para favorecer el ahorro de agua mediante la modernización y mejora de los regadíos de Andalucía. Un año después la Consejería de Agricultura y Pesca aprobó el Plan Andaluz de Regadíos, que según la propia Consejería “sirvió para delimitar su propia estrategia al respecto” (CAP, 2011a, 22). En relación a los objetivos de la modernización, en el Decreto 97/1995, además del ahorro de agua, se contempla la mejora de la eficiencia como un mecanismo clave para adaptar y modernizar las estructuras agrarias. Como se ha comentado al inicio del capítulo, la modernización se entendía como una oportunidad para hacer frente a los cambios que se estaban produciendo en el sector agrario. Para generar ahorros de agua, se preveía actuar tanto en las infraestructuras de captación y distribución, con el objetivo de reducir las pérdidas, como en las explotaciones, mediante el establecimiento de ayudas a la modernización de los sistemas de distribución y de aplicación del agua. La sustitución de las acequias por tuberías y la aplicación del agua con sistemas más eficientes, como la aspersión o el goteo, permitiría ahorrar a nivel de parcela, recurriendo al ajuste de las dotaciones en base a las necesidades reales de los cultivos. Para ello, en el artículo 4 se especifica que “las obras y actuaciones para las que se soliciten ayudas incluirán, en todo caso, la instalación de instrumentos que permitan medir y controlar el volumen de agua consumida durante el riego.”
44 Para su implementación y justificación, en el preámbulo la norma recoge que “el importante ahorro de agua beneficiaria, en primer lugar, al propio sector productivo, ya que en épocas de sequía estaría mejor garantizado el riego, y en segundo lugar, haría posible mejorar los abastecimientos de otros sectores que la propia dinámica social demanda.” Como se puede deducir, los destinatarios de las ayudas eran las comunidades de regantes y demás comunidades de usuarios. Las solicitudes de ayudas, cuya cuantía ascendía hasta el 65% de la inversión, se priorizaban con arreglo a los siguientes criterios: obtención del mayor ahorro de agua por hectárea, la implantación de sistemas de riego o métodos de aplicación que supongan una reducción importante del consumo de agua, e incluso, la retirada parcial de tierras de regadío. Al igual que en las normas previa de ámbito nacional, se equipara volumen suministrado con consumo, y reducción del volumen aplicado con ahorro de agua, términos que trataremos de diferenciar en el próximo capítulo. No será hasta 2001, cuando en un nuevo Decreto se haga mención a las concesiones, aunque sin vincular ahorro con la actualización de los derechos sobre el uso del agua. El Decreto 236/2001, de 23 de octubre, por el que se establecen ayudas a los regadíos en Andalucía, y la Orden de 18 de enero de 2002 que lo desarrolla, especifican que las dotaciones de agua por hectárea no superarán, una vez realizada la modernización, a las concedidas, y si éstas fueran superiores a las previstas en el Plan Hidrológico de cuenca, habrán de limitarse a lo que en el mismo se disponga. En definitiva, y siendo conscientes de que se trata de una Administración con competencias sobre agricultura y no sobre los recursos hídricos, en el Plan andaluz tampoco se establecían mediadas para garantizar el ahorro. Sin duda se daban avances muy importantes, como la instalación de contadores, pero sin la obligación de modificar la concesión, el regante podía disponer de un mayor volumen de agua puesto que se reducían las pérdidas. La cuantía de la subvención otorgada a las obras de modernización o consolidación de regadíos, incluida la desalinización, era de un 50% ampliable al 60%. Las obras de instalación de instrumentos de medición y control del consumo del agua, la mejora de la
45 organización y de la gestión de las organizaciones de gestión colectiva, la implantación de un servicio de asesoramiento al regante, se subvencionaban en un 75% del presupuesto de inversión aceptado. Por último, también era objeto de ayudas públicas, al 50%, los gastos de redacción del proyecto y de la dirección de obras. Posteriormente, la Orden de 21 de julio de 2010, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la mejora de los regadíos en Andalucía, modifica el porcentaje de subvención que se otorgaba, incrementándose hasta el 90 % para todas las actuaciones subvencionables. El Plan Andaluz de Regadío de 1996 pretendía la modernización de 260.000 ha y un ahorro de 264 hm3/año. Sin embargo, el grado de ejecución del Plan ha sido mayor: se han ejecutado obras de modernización en 352.118 ha, un 35,4 % sobre la previsión inicial. Respecto al ahorro de agua conseguido en estas zonas, en lugar de los 1.015 m³/ha previstos inicialmente, se ha llegado a los 1.235 m³/ha (CAP, 2011a, 23) 2.3.2. El Plan Nacional de Regadíos- Horizonte 2008 y el Plan de Choque En febrero de 1996 el Consejo de Ministros aprueba el conocido como Plan Nacional de Regadíos Horizonte (PNR) 2005, que será aprobado un mes después (Orden de 14 de marzo de 1996 por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 1996, que aprueba el Plan Nacional de Regadíos Horizonte 2005). El Plan, que no fue implementado debido a un cambio de Gobierno, contemplaba tres programas de actuación: En primer lugar, el Programa de Modernización, Mejora y Consolidación de los Regadíos, cuyo objeto era: La modernización de las estructuras de las explotaciones agrarias, base del complejo agroalimentario español. La mejora de las infraestructuras que implique el ahorro y la gestión eficiente del agua. La mejora medioambiental, que reduzca los procesos de salinización y contaminación y que asegure la calidad de las aguas resultantes de los usos de riego.
46 En segundo lugar, el impulso a la ejecución de los planes de regadío ya declarados de interés nacional y de interés general de la nación. Por último, un interesante Programa de Mejora de la Gestión del Agua de Riego, con el objetivo de monitorizar, en tiempo real, de la demanda hídrica de los cultivos, para elaborar estrategias y facilitar la toma de decisiones en el reparto volumétrico y espacial del agua. Habrá que esperar seis años, para que se publique el Real Decreto 329/2002, de 5 de abril, por el que se aprueba el Plan Nacional de Regadíos-Horizonte 2008 (unos meses después del citado Decreto 236/2001, que establecía las ayudas a los regadíos en Andalucía) Este Plan Nacional de Regadíos-Horizonte 2008 supone un gran paso decisivo por: su amplitud temporal, la inversión realizada y porque la modernización se confirma como el eje central de las políticas de gestión del agua agraria a nivel nacional. En referencia a los objetivos, se expresan ya en la parte expositiva del Real Decreto, desarrollándose en el articulado. Así, el Preámbulo establece que: […] la planificación de estas políticas públicas deben encuadrarse en la ya culminada planificación hidrológica, en la asunción por las Comunidades Autónomas de competencias relacionadas con los regadíos y en la Política Agraria Común de la Unión Europea. Al mismo tiempo, deben adaptarse a las actuales realidades económicas y sociales, para hacer compatible la necesidad de que nuestra agricultura sea competitiva en unos mercados alimentarios globalizados con las nuevas sensibilidades respecto del medio ambiente, y, en particular, de la gestión racional de los recursos hídricos. Al objetivo del ahorro se une el de aumentar la competitividad de las explotaciones, entendiéndose la modernización del regadío como instrumento para el desarrollo rural. Incluso Embid (2017) argumenta que la nueva reglamentación europea al que se hace referencia en el preámbulo del Plan, estaba constituida fundamentalmente por el Reglamento (CE) 1257/1999, del Consejo, de 17 de mayo. Reglamento europeo donde se introduce el concepto de desarrollo rural.
47 En el Artículo 2 del Real Decreto 329/2002, se exponen los objetivos del Plan: a) Contribuir a consolidar un sistema agroalimentario nacional diversificado y competitivo en el marco de la Política Agraria Común y de la evolución de los mercados. b) Mejorar el nivel socioeconómico de los agricultores, incrementando la productividad del trabajo y la renta de las explotaciones agrarias. c) Vertebrar el territorio evitando o reduciendo los procesos de pérdida de población, abandono y envejecimiento de las zonas rurales. d) Modernizar las infraestructuras de distribución y aplicación del agua de riego para racionalizar el uso de los recursos, reducir la contaminación de origen agrario de las aguas superficiales y subterráneas y promover innovaciones en los sistemas de riego para reducir los consumos de agua. e) Incorporar criterios ambientales en la gestión de las zonas de regadíos a fin de evitar la degradación de las tierras, favorecer la recuperación de acuíferos y espacios naturales valiosos, proteger la biodiversidad y los paisajes rurales y reducir los procesos de desertización. La inversión total prevista en el plan era de más de 5.024 millones de euros, de los que el 60% (3.017 millones de euros) era aportado por el conjunto de las Administraciones Públicas. Aunque se mantiene la política de transformación de tierras en regadío, la modernización y consolidación se erige como la medida fundamental acaparando algo más del 50% de las inversiones previstas por las Administraciones Públicas (1.528 millones de euros). El objetivo era mejorar y consolidar 1.134.891 hectáreas. Según el propio Real Decreto 329/2002, la finalidad del programa de consolidación y mejora de los regadíos existentes era optimizar el uso del agua disponible, modernizar los sistemas de riego, reforzar la competitividad de las producciones y empresas agrarias así como la sostenibilidad de las áreas regadas. Es importante aclarar que el Plan define acciones de mejora de regadíos como “las que afectan a la superficie regada suficientemente dotada, o muy dotada, de agua, sobre las que se considera realizar actuaciones que supongan mejoras tendentes al ahorro de agua o mejoras socioeconómicas de las explotaciones”, y por acciones de consolidación: “las que afectan a regadíos infradotados de agua, bien por falta de agua, bien por pérdidas excesivas en las
48 conducciones, y que tienen como fin completar las necesidades de agua de los cultivos existentes” Para la ejecución de las obras de consolidación y mejora del regadío, el Real Decreto establece tres organismos ejecutores: • El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación a través de la Dirección General de Desarrollo Rural • Las Comunidades Autónomas a través de sus unidades competentes. • Las Sociedades Estatales de Infraestructuras Agrarias (SEIASAs). Debemos detenernos brevemente en la naturaleza y objeto de estos últimos entes públicos. Las cuatro sociedades mercantiles estatales o empresas públicas (Nordeste, Norte, Meseta Sur y Sur y Este) fueron creadas mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 5 de noviembre de 1999 como instrumento de actuación pública (promoción, financiación y asesoramiento) de las obras de modernización y consolidación de regadíos contemplados en el Plan Nacional de Regadíos y declarados de interés general. Posteriormente, en cumplimiento del Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado el día 31 de diciembre de 2010 sobre “Racionalización del Sector Público Empresarial”, se realizó la fusión en una única Sociedad Mercantil Estatal de Infraestructuras Agrarias. Pertenece al grupo Patrimonio del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública) y es empresa instrumental del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, dependiente de la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal). En opinión de Lopez-Gunn et al. (2012, p. 86) estas empresas se crearon con un doble objetivo, por un lado agilizar las inversiones aprovechando la naturaleza empresarial de las mismas, y por otro, recuperar un cierto control, por parte de la Administración Central, sobre las políticas agrarias que había ido perdiendo mediante el proceso de descentralización autonómica. Las inversiones públicas que se contemplan en el Plan Nacional de Regadíos se financian a través del FEOGA, de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas.
49 El 15 de Marzo de 2002, se firma el Acuerdo Marco de colaboración entre el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación (en adelante MAPA) y la Comunidad Autónoma de Andalucía para la tramitación, puesta en marcha y desarrollo del Plan Nacional de Regadíos-Horizonte 2008. En este Acuerdo se contempla la ejecución de obras de consolidación y mejoras de regadíos por la SEIASA del Sur y Este, en zonas cuyas actuaciones se declaren de interés general a petición, o de acuerdo con la Comunidad Autónoma de Andalucía. Esto posibilita que las Comunidades de Regante o de Usuarios, constituidas en zonas cuyas actuaciones declaradas de interés general puedan realizar las obras de modernización con financiación del MAPA a través de SEIASA (Sampedro, 2014). El cómputo total de las ayudas se contabilizaba de la siguiente forma: se otorga un 24% de subvención a fondo perdido, una aportación de las comunidades de regantes del 76%, distribuido en un 30,5% durante la ejecución de las obras y el resto, financiado por la SEIASA, le será reintegrado a esta Sociedad en un plazo máximo de 50 años, con 25 de carencia, sin interés ni actualización. De esta manera, la financiación pública para las actuaciones de modernización y consolidación ascendía al 50%, elevándose al 76,5% para nuevos regadíos y regadíos sociales (Corominas y Cuevas, 2017, p. 278). Así pues, las comunidades de regantes andaluzas que hubieran decidido optar por iniciar procesos de mejora de sus sistemas de regadío, se encontraban con la posibilidad de optar por esta financiación, o bien, acogerse a la propia línea de ayudas de la Junta de Andalucía descrita anteriormente (Sampedro, 2014). Esta situación se producía en otras comunidades autónomas, lo que para (Corominas y Cuevas, 2017, p. 279) evidenciaba descoordinación y competencia desleal entre las distintas Administraciones con competencias en el regadío. En relación al objetivo de ahorro, el Plan Nacional de Regadíos proyectaba ahorrar 2.100 hm3 (Lopez-Gunn, et al., 2012, p. 86). En el Plan se distinguía entre ahorro bruto de agua y ahorro neto de agua. El ahorro bruto de agua se obtendría mediante la suma de las disminuciones de pérdidas de agua en la distribución y aplicación de la misma en los regadíos dotados o sobre-dotados (1.876 hm3), lo que provocaría una disminución de las necesidades de agua en cabecera de área, y las disminuciones de pérdidas de agua en la
50 distribución y aplicación de la misma en los regadíos infradotados (1.691 hm3), lo que permitiría una disminución de los recursos adicionales necesarios. Si le restamos la disminución de los retornos (816 hm3) se obtiene el ahorro neto, estimado en 2.613 hm3 (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación [MAPA], 2002, p.446-459) Sin embargo el Plan estimaba un incremento de demanda de 1.233 hm3, consecuencia de la ampliación de las superficies de riego previstas. Así, la demanda de agua total se elevaba desde los 23.298 hm3 hasta los 24.891 hm3, a pesar que el programa de mejora iba a generar una disminución en la demanda de 938 hm3. Para atender ese incremento de demanda, el Plan programaba un aumento de recursos adicionales de 1.298 hm3. De igual modo se preveía un incremento en el consumo en el horizonte 2008, entendido como la demanda de agua de riego (24.891 hm3) menos los retornos procedentes del riego (2.047 hm3). La previsión era que el consumo, entendido de esta forma, se elevara desde los 20.432 hm3 hasta los 22.844 hm3 (MAPA, 2002, p. 459). Para Lopez-Gunn et al. (2012) un ritmo de ejecución menor al previsto, en parte por la falta de impulso de las comunidad autónomas, y un nuevo episodio de sequía propiciaron la aparición de un nuevo programa de modernización, el denominado Plan de Choque 2006-2008. El Real Decreto 287/2006, de 10 de marzo, por el que se regula las obras urgentes de mejora y consolidación de regadíos, con objeto de obtener un adecuado ahorro de agua que palie los daños producidos por la sequía o Plan de Choque. El objetivo era generar un ahorro de agua de 1.162 hm3. Este volumen se calculó mediante una estimación de agua ahorrada en cada actuación. Para la Cuenca del Guadalquivir se estimaba en 204 hm3 (véase mapa 2.1). Para el conjunto de Andalucía el ahorro previsto se aproximaba a los 250 hm3/año. Con este objetivo se movilizaron fondos públicos de distintas Administraciones por valor de 2.049 millones de €, de los cuales 582 millones se invirtieron en regadíos andaluces. El Plan recogía de forma expresa que, en ningún caso, esta inversión pública se destinaría a la creación de nuevos regadíos.
57 2.3.3. La modernización tras el Plan Nacional de Regadíos-Horizonte 2008 y el Plan de Choque A partir de 2009 el impulso a la modernización ha continuado, a un ritmo muy inferior, fundamentalmente desde la política de desarrollo rural. Detrás de esta ralentización están tanto las medidas de reducción del gasto público, como el hecho de que las zonas regables más dinámicas y propensas a la modernización, al menos en la Cuenca del Guadalquivir, ya se habían acogido a los planes y programas anteriores (Corominas y Cuevas, 2017) Aunque no se trata de un plan o normativa de apoyo a la modernización, por su significación sobre las futuras medidas de modernización, en especial al ahorro de agua, incluimos la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para Andalucía. En el Artículo 45, se establece la necesidad de incluir los objetivos de ahorro en cada una de las actuaciones de modernización, que deberán ser aceptados por los regantes, y la obligatoriedad de revisar las concesiones en función de esos objetivos de ahorro. En cualquier caso, en la Disposición adicional octava se especifica que se revisarán, a partir de 2015, todas las concesiones correspondientes a las zonas de riego que se hayan beneficiado de las ayudas públicas a la modernización. En relación al destino de los ahorros, en el Artículo 21 se establece que en los sistemas con sobredemanda de agua los recursos obtenidos “por nuevas obras o por ahorros, se destinará a la recuperación del buen estado de las masas de agua y a mejorar la disponibilidad de los usos concedidos, prioritariamente el abastecimiento urbano”. Aunque se deja abierta la puerta a la consolidación de otras zonas regables, la redacción establece una clara prioridad de los usos ambientales y urbanos. El marco Comunitario lo establece el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) que destina ayudas a distintas actuaciones, entre ellas, las “inversiones en instalaciones de riego”. Como clarifica Embid (2017, p. 44), el Reglamento no tiene un programa o medida específica para el apoyo a la modernización, sino que todas las actuaciones sobre
58 regadíos estarían englobadas en un mismo epígrafe. Aspecto que dificulta continuar con las apreciaciones sobre los objetivos de la modernización, un elemento esencial en este trabajo. Sin embargo, en el considerando 35 se establece que las inversiones en regadío, entre ellas la modernización, se realizaran para “obtener beneficios económicos y medioambientales, siempre que la sostenibilidad esté asegurada”. No podemos obviar que se trata de una norma destinada a incentivar medidas para el desarrollo rural. Además se establecen una serie de requisitos mínimos para acceder a las ayudas, entre los que destacamos: la inclusión de previsiones de “ahorro potencial de agua” como consecuencia del incremento de la eficiencia, y si la inversión afecta a una masa de agua que se encuentra bajo presión por razones relacionadas con la cantidad de agua de conformidad con el marco analítico establecido por la Directiva Marco del Agua, la mitad de la ganancia en eficiencia del agua debe traducirse en una reducción real del uso del agua. El resto de los requisitos recogidos en el considerando 35 son la existencia de un plan hidrológico de demarcación en las condiciones establecidas en la Directiva marco del agua y de un contador de agua o su instalación como parte de la inversión. Incluso el aparato 4 del artículo 46 se especifica que “el regadío existente debe evaluar si va a obtener un ahorro potencial de agua de entre un 5 % y un 25 %, con arreglo a los parámetros técnicos de la instalación o infraestructura existente”. En el mismo apartado se especifica que, si la inversión afecta a masas de agua subterránea o superficial cuyo estado haya sido calificado como inferior a bueno en el correspondiente plan hidrológico de demarcación, por motivos relativos a la cantidad de agua, la posibilidad de optar a una ayuda del FEADER se supeditará a que: a) La inversión garantice una reducción efectiva del consumo de agua a escala de la inversión que ascienda, como mínimo, al 50 % del ahorro potencial de agua posibilitado por la inversión; y b) En caso de que se trate de una inversión en una única explotación agrícola, esta suponga también una reducción del volumen total de agua utilizado por la explotación que ascienda, como mínimo, al 50 % del ahorro potencial de agua posibilitado por la inversión. El volumen total de agua utilizado por la explotación incluirá el agua vendida por la misma.
59 En el Programa Nacional de Desarrollo Rural se recogen los requisitos establecidos en el Reglamento1305/2013 para acceder a las ayudas a la modernización contempladas en el Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014-2020. Entre estas obligaciones destacamos: la necesaria coherencia con la planificación hidrológica y la Directiva Marco del Agua; la aplicación de una tarifa binómica (un término fijo y otro variable en función del consumo) o similar orientada a fomentar el ahorro en el uso del agua; disponer de un sistema de medición del uso del agua, tanto la que entra en la infraestructura, como la que aplican los usuarios mediante contadores y la consecución de un ahorro potencial de agua (Resolución de 5 de febrero de 2015, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, por la que se formula declaración ambiental estratégica del Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014-2020, 2015). Es en el texto del Programa Nacional (Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, 2018) dónde se especifica el significado y la forma de calcular el ahorro potencial. El proyecto debe determinar adecuadamente el ahorro potencial de agua derivado de la mejora, que deberá superar los valores siguientes: Revestimiento y reparación de acequias: 21 %. Cambio de distribución de canal a tubería bajo presión: 15 %. Reparación y sustitución de tuberías: 10 %. Otros: 5 %. El ahorro potencial derivado de la mejora de la infraestructura se estimará de dos formas. En porcentaje (%), como la diferencia entre el porcentaje de pérdidas de la infraestructura antes de la operación, y el porcentaje de pérdidas de la infraestructura después de la operación. Y en volumen al año (hm3/año) como el producto del ahorro potencial en porcentaje (%) por el derecho de agua que abastece a la infraestructura (hm3/año), dividido por 100. Así mismo se especifica el concepto de “ahorro efectivo de agua”, que debe generarse cuando el regadío sobre el que se aplica la modernización se nutre de masas de agua superficiales o subterráneas que en la planificación hidrológica no alcanzan el buen estado o buen potencial por razonas cuantitativas, la inversión deberá asegurar una
60 reducción efectiva del uso del agua a nivel de la infraestructura de al menos el 50% del ahorro potencial de agua que según las previsiones técnicas se derivaría de la inversión. En Andalucía, el apoyo a las medidas de modernización de regadíos dentro del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2020 (Junta de Andalucía, 2019b) se desarrolla en la Submedida 4.3. dedicada al “apoyo a las inversiones en infraestructura relacionada con el desarrollo, la modernización o la adaptación de la agricultura y la silvicultura”. Dentro de ella se inserta la Operación 4.3.1. “Inversiones en infraestructuras de regadíos así como las instalaciones y equipamientos asociados incluidas aquellas actuaciones declaradas de interés general y acordes a los objetivos de la Agenda Andaluza del Regadío H-2015 y sus actualizaciones”. Las ayudas pueden estar destinadas a la modernización, transformación, consolidación y nuevos regadíos. El Programa andaluz especifica que el control del ahorro potencial de agua previsto se realizará mediante la lectura del consumo de los contadores totalizadores. Además se establece preceptivo un informe de coherencia, emitido por parte del organismo de cuenca, en el que se ponga de manifiesto el objetivo de ahorro de agua. Este ahorro se deriva de la Planificación hidrológica en vigor para lo cual se estará al nivel más desagregado al que hubiese llegado el Plan correspondiente, respetando un ahorro potencial mínimo del 5% sobre las dotaciones acreditadas (Junta de Andalucía, 2019b, p. 373). Por último, y como señala Embid (2017, p.42), actualmente debemos tener en cuenta, como textos normativos españoles, las referencias que en los en los Planes hidrológicos de cuenca con ámbito de demarcación se hace a la modernización. Aunque “los Planes hidrológicos han renunciado a llevar a cabo regulaciones sustantivas en este ámbito remitiéndose a lo que pueda derivarse de otras medidas normativas” En el vigente Plan Hidrológico del Guadalquivir correspondiente al segundo ciclo de la planificación (2015-2021), aprobado por el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, las referencias a la modernización son escasas. En el artículo 15 se establece que “los regadíos de la cuenca deberán hacer un uso eficiente del agua e incorporar mejoras por
61 modernización”. En el apartado 2 del artículo 14 se hace referencia a la obligación, que tienen los regadíos existentes, para alcanzar los valores de eficiencia que recoge el apéndice 9.1.1. El análisis de la cuantía de los ahorros previstos en los Planes Hidrológicos de la demarcación del Guadalquivir del primer y segundo ciclo, y el destino de los mismos se tratará ampliamente en el capítulo dedicado a los efectos de la modernización en la disponibilidad de agua en la Cuenca del Guadalquivir. Sin embargo, incorporamos en este epígrafe las referencias a dos artículos que tratan sobre el destino del agua ahorrada, y que están vinculados con el concepto de ahorro en el Plan, y al interés del regante en acometer estas actuaciones. En apartado 2b del artículo 16, se establece que el “Organismo de Cuenca podrá destinar hasta el 45% de los recursos ahorrados a futuras ampliaciones dentro de la Demarcación. Los ahorros se computarán con base en las dotaciones establecidas en este Plan. Y en el apartado 2c del mismo artículo “Para incentivar la reducción de la demanda, en los proyectos de modernización o transformación de regadíos que impliquen un ahorro de agua se permitirá destinar hasta un 45% del mismo a la ampliación de la superficie de riego modificando las características de la concesión.” En relación a la revisión de las concesiones tras la modernización, Embid (2017) indica que: […] en el actual Plan Hidrológico del Guadalquivir, no hay referencias a la revisión concesional aunque, curiosamente, sí que existía en el plan del primer ciclo (aprobado por RD 355/2013, de 17 de marzo) un artículo, el 33. Su texto era muy semejante al art. 45 de la Ley 9/2010 andaluza (Ley 9/2010 de Aguas de Andalucía) (p.54) Sin embargo, sí encontramos una referencia a ello el Anejo 12. Programa de medidas en su versión de diciembre de 2015 Por último, asociada a la modernización, debe ir unida una revisión concesional que adecue los derechos a los nuevos consumos de agua, más reducidos, resultantes de la modernización. De esta manera se conseguirá que los ahorros beneficien al conjunto de la demarcación, contribuyendo a la consecución del buen estado ecológico de las aguas y a la atención, con mayor garantía, del conjunto de demandas. (MAGRAMA, 2015, p. 46)
62 2.4. Síntesis de la evolución de la política de modernización de regadíos A lo largo del capítulo se ha constatado como la política pública de modernización de regadíos ha ido creciendo en importancia, llegando incluso a convertirse en el nuevo paradigma de la gestión del agua agraria (Cuevas y Corominas, 2017). En este sentido Berbel y Gutierrez-Martin (2017, p. 13) afirman que “esta medida ha sido para España una gran apuesta para resolver el déficit estructural del recurso y simultáneamente conseguir una agricultura competitiva y rentable a través de la mejora de la eficiencia del uso del agua de riego”. Por otro lado, se ha evidenciado que la modernización de regadíos es un concepto que va más allá de la sustitución de los sistemas tradicionales de riego por nuevas tecnologías que permitan, además de reducir las pérdidas, incrementar la rentabilidad y competitividad de la agricultura. La modernización requiere de cambios en la gestión y en las normas que regulan los derechos de agua, con el objeto de evitar el efecto contrario al buscado y que aseguren el bien común. En este sentido, ya desde la formulación de las primeras iniciativas públicas, se ha ido produciendo un insistente debate científico-técnico sobre los efectos y beneficios de estas políticas. Los elementos claves que aparecieron en los primeros debates siguen estando presentes en la actualidad: ¿Qué se entiende por ahorro de agua? ¿Cómo se realizan los cálculos y qué elementos se contabilizan? ¿Qué interés tiene el regante en modernizar el sistema de riego? ¿Cuál es el destino de esos ahorros? Todas estas cuestiones condicionan los efectos de la modernización. En el próximo capítulo se presenta una síntesis de la revisión del estado de la investigación con el objetivo de encontrar las claves que permitan dar respuestas a estas cuestiones.
63 Capítulo 3 Eficiencia, ahorro de agua y otros efectos de la modernización Con este capítulo se pretende en primer lugar, establecer las diferencias entre diversos términos que a menudo son utilizados para referirse al mismo concepto y que dificultan la comprensión de los efectos de la modernización sobre la disponibilidad de agua, especialmente entre uso de agua y consumo. En segundo lugar, determinar bajo qué circunstancias se pueden generar ahorros reales o, en sentido contrario, se intensifica la presión sobre los ecosistemas hídricos. Y por último, ampliar el conocimiento sobre los efectos económicos de la modernización. Para ello el capítulo se organiza en cuatro apartados. A la introducción le sigue el epígrafe dedicado a la eficiencia y los balances de agua, donde además de exponer cómo varían las diferentes fracciones en las que se divide el agua suministrada en función del sistema de riego, se analizan los diferentes conceptos de eficiencia en el riego. En el tercer apartado se analiza la relación entre sistema de riego y el consumo de agua por parte de los cultivos. Por último se ofrece una síntesis de la revisión bibliográfica sobre los efectos de la modernización sobre los recursos hídricos, la economía de las explotaciones y la organización y gestión de las áreas regadas. 3.1. Antecedentes En el capítulo anterior, dedicado a la evolución del concepto de modernización y a las principales normativas y planes que han impulsado esta medida en España, ha quedado evidenciado el notable esfuerzo inversor y la importancia de las partidas públicas destinadas a esta política. Las Administraciones Públicas, y algunos actores vinculados al regadío como las asociaciones de regantes o determinadas asociaciones profesionales, destacan las inversiones y enfatizan algunos cambios que la modernización ha originado en los sistemas de riego: incremento de la regulación dentro de las zonas regables o las hectáreas equipadas con sistemas de riego localizado. En sentido contrario, los efectos de esta política no se han evaluado expresamente por parte de la Administraciones españolas
64 (Lopez-Gunn, et al. 2012), al igual que ha ocurrido en otros contextos geográficos (van der Kooij et al., 2013). Sin embargo, y de forma paralela al desarrollo de estas medidas, se ha generado un creciente debate académico sobre los efectos ambientales y económicos de la modernización, basados en modelos y en estudios de caso de zonas regables de diversas realidades socioeconómicas. Incluso en los últimos años han ido apareciendo diferentes trabajos de revisión del estado de la cuestión, entre ellos el realizado por Perry y Steduto (2017) para la FAO, reflejándose también en el debate público 4 . En España, no son comunes los trabajos que tratan de evaluar los efectos de esta política de forma global, entre ellos el trabajo de (Gómez Espín et al., 2006) que evaluó el antes y después de los regadíos de Mula, y más recientemente la investigación de Sanchís Ibor et al. (2016) sobre los efectos del aumento de la presencia del riego por goteo en los regadíos valencianos. Por otro lado hay cierto consenso sobre algunos efectos positivos de la modernización, entre ellos: la posibilidad de implementar técnicas como la fertirrigación 5 , la facilidad para contabilizar el agua aplicada y facturar según el volumen utilizado o las mejoras para el agricultor en la labor de regar. Sin embargo continúan los debates en torno a los efectos de la modernización sobre la disponibilidad de agua o la rentabilidad de las explotaciones. La revisión de la literatura científica efectuada para esta Tesis muestra 4 En España los informes publicados por la ONG ambientalista WWF: “Estudio de los efectos ambientales y socioeconómicos de la modernización de regadíos en España (González, 2014) y “Modernización de Regadíos. Un mal negocio para la naturaleza y la sociedad” (WWF, 2015), impulsaron un amplio debate, generando respuestas desde diversos actores posicionados a favor de estas medidas. A modo de ejemplo citaremos el artículo publicado en el portal digital iAgua “¿Es un mal negocio la modernización de regadíos?” realizado por varios académicos e investigadores de la Universidad de Córdoba o el artículo publicado por el Presidente de la Federación Nacional de Comunidades de Regantes de España (FENACORE): “La modernización de regadíos. Un éxito para la naturaleza y la sociedad” (del Campo, 2016). 5 Consiste en la aplicación de los fertilizantes disueltos en el agua de riego.
65 que, al menos entre los investigadores, comienzan a aparecer determinados consensos como la mejora en los rendimientos de los cultivos tras la modernización, la necesidad de diferenciar entre uso y consumo de agua o sobre la obligación de implementar medidas que eviten un incremento de la presión sobre los recursos hídricos. El debate continúa, no sólo en torno a las metodologías y a los elementos que se toman en consideración, sino por la propia controversia sobre el uso, y según Lankford (2006) el abuso, del propio significado de eficiencia (Kay, 1999; Perry, 1999; Cai, Ringler y Rosegrant, 2001; van Halsema y Vincent, 2012; Lankford, 2012; van der Kooij et al., 2013). Además, aunque la contabilidad del agua (metodología que será expuesta en el siguiente apartado) es aceptada como un método válido, su implementación en las zonas de riego es compleja. Prueba de ello es la amplia variedad de metodologías aplicadas para obtener y evaluar los distintos componentes utilizados en los balances de agua (Lecina et al., 2010a). Por último, y como señala van de Kooij et al. (2013), porque la evaluación de la cantidad de agua ahorrada, utilizada y consumida no puede realizarse desde un punto de vista neutral o totalmente objetiva, ya que como señala Venot et al. (2014), detrás de la promoción de los sistemas de riego más eficientes hay unas determinadas ideas (visión ingenieril) e intereses. 3.2. Eficiencia y balances de agua Una mejor comprensión de los efectos de la modernización sobre la disponibilidad de agua requiere, en primer lugar, la consideración de algunos principios básicos de la hidrología del riego y, en segundo lugar, la revisión de los diferentes conceptos de eficiencia en el riego, cuestión que va a depender en gran medida de la escala considerada. La hidrología del riego se refiere a los aspectos de los agro-ecosistemas de regadío específicamente relacionados con el agua. Los flujos de agua que afectan a una superficie regada son superficiales, subsuperficiales (zona vadosa y acuíferos) y atmosféricos (evapotranspiración, precipitación). Para regar, al menos uno de estos flujos de agua, debe estar controlado y administrado (Mateos, 2017). Un adecuado conocimiento y
66 control de las transferencias hídricas en la zona de enraizamiento del cultivo regado, el suelo y la atmósfera, es clave para una buena gestión del agua de riego (Pereira et al., 2010). Figura 3.1. Transferencias de agua entre los cultivos, el suelo y la atmósfera Fuente: Pereira et al., 2010 Cuando el agua se aplica en una parcela, no toda el agua suministrada es consumida por el cultivo, quedando dividida en diferentes fracciones (aspecto sobre el que volveremos en este apartado). Para Burt et al. (1997) cualquier consideración sobre el riego tiene que tener en cuenta el balance entre estas fracciones. Así pues, el agua detraída del sistema para regar puede acabar como: • Evaporación. En general, es la conversión de agua líquida en vapor. Para este propósito se exceptúa el agua que pasa a través de la planta, considerándose solo la evaporación procedente de las superficies de agua (balsas, canales, acequias, etc.), de la tierra o aquella originada por la dispersión del agua aplicada, especialmente por los sistemas de aspersión. • Transpiración. Identifica la cantidad de agua que ha pasado a través de los estomas de la planta hacia la atmosfera en forma de vapor. La transpiración generalmente disminuye cuando aumenta la evaporación.
73 sea temporal o permanente. Sin embargo, también puede ser parte de una estrategia que busca obtener la máxima rentabilidad económica de una explotación, dónde el coste de aplicación del agua es un factor clave a considerar. Como desarrollaremos unos párrafos más adelante, la sustitución de los sistemas tradicionales por redes presurizadas es muy probable que encarezca los costes de aplicación del agua. Ahora bien, la práctica del riego deficitario no obtiene resultados favorables para todos los cultivos. Los cultivos arbóreos, especialmente leñosas y frutales, son los que ofrecen oportunidades para, a través de la práctica del riego deficitario, mejorar la relación entre producción y agua aplicada. En sentido contrario, en hortalizas y cereales las posibilidades de aumentar la productividad del agua mediante esta técnica son muy limitadas y suelen ir acompañadas de una pérdida en el rendimiento del cultivo (Steduto et al., 2012) En resumen, y en opinión de Perry y Steduto (2017, p.10) […] para un cultivo dado y un clima dado, los aumentos en la producción están asociados a incrementos en el consumo de agua por parte del cultivo, y para la mayoría de los cultivos, la productividad biofísica del agua (kg/m3) es mayor cuando el consumo de agua y el rendimiento por hectárea es máximo, porque es inevitable cierto grado de evaporación (no beneficiosa) desde el suelo o las hojas, pero supone una porción menor del consumo total cuando la transpiración del cultivo alcanza su nivel potencial máximo. Como consecuencia, la introducción de sistemas más eficientes en la aplicación del agua, que pretenden reducir los volúmenes aplicados, pueden generar un aumento del consumo. A esta paradoja se le conoce como efecto rebote (Comisión Europea, 2012; Berbel y Mateos, 2014; Loch y Adamson, 2015) aspecto que debatiremos más adelante. La incorporación de sistemas más eficientes en la aplicación del agua es muy probable que tengan un impacto en la productividad económica del agua (€/m3), aunque es más difícil de medir. Como se ha expuesto previamente, además del incremento en la producción de los cultivos, la sustitución de los sistemas tradicionales por redes presurizadas, que posibilitan la instalación del riego localizado y la flexibilidad temporal en la aplicación de los riegos, proporcionan al regante la opción de introducir cultivos
74 más rentables. E incluso incrementar la viabilidad de dos cosechas en un solo año. Sin embargo, hay que considerar que el agua no es el único insumo que se modifica con las decisiones del agricultor. Por otro lado, y como ya se ha adelantado, un elemento clave a considerar para la evaluación de los efectos de la modernización es la evolución de los costes de aplicación del agua tras la sustitución del sistema de riego. Los costes del riego pueden variar, según el origen del agua y las condiciones previas. De forma generalizada, si ya se utilizaba energía para bombear agua subterránea o detraer y distribuir aguas superficiales, una mayor eficiencia en el sistema puede suponer un menor coste. Esto es posible gracias a un posible descenso en los volúmenes aplicados o al incremento de la eficiencia energética, por ejemplo mediante la sustitución de los antiguos motores de combustión por motores eléctricos. En sentido contrario, si previamente no era necesario utilizar hidrocarburos o electricidad para regar, la modernización va a incrementar los costes de aplicación del agua. 3.4. Síntesis de la revisión bibliográfica sobre los efectos de la modernización Con el objetivo de ampliar el conocimiento sobre los efectos del incremento de la eficiencia en la aplicación del agua, se ha realizado una amplia revisión de la literatura científica. En concreto se han analizado casi un centenar de textos científicos. En el Anexo I, se muestra una selección de estos artículos, acompañados de un resumen con los aspectos más significativos de cada uno. En esta revisión se ha evidenciado que las repercusiones del incremento de la eficiencia en la aplicación del agua sobre los balances de agua y la economía de las explotaciones, han sido los aspectos que más interés han despertado en la comunidad científica. Las investigaciones recogidas en los artículos están basadas en diferentes modelos, pero también en estudios de caso con datos empíricos. En sentido contrario, son menos numerosas las investigaciones que han tratado de evaluar los efectos de la modernización desde una perspectiva global o que han prestado atención a otros aspectos como, por ejemplo, el impacto sobre las formas de gestión colectiva.
75 En el apartado 3.2, dedicado a la eficiencia y los balances de agua, se ha evidenciado que los efectos de la sustitución de los sistemas de riego por redes presurizadas, van a variar en función de una serie de factores: la localización de la zona regable (que limita o posibilita el aprovechamiento de los retornos), la escala de análisis (zona regable o un nivel superior) y el origen del agua (aguas superficiales, subterráneas o un aprovechamiento mixto). Por otro lado, al regar no toda el agua aplicada es consumida por los cultivos. Por tanto, debemos diferenciar entre agua aplicada o usada y agua consumida. Y por último, los efectos de la modernización sobre la productividad económica del agua y la posible variación en los costes de aplicación del agua. Esta diversidad de elementos y factores a considerar se refleja en las investigaciones analizadas, cuyos resultados varían en función de: las metodologías de análisis, las variables analizadas en los distintos tipos de modelos 6 o en los estudios empíricos, la escala de análisis, el origen del agua, etc. Por tanto, con el fin de realizar una revisión ordenada de los trabajos académicos se han seguido los siguientes criterios: La localización de los casos de estudio, diferenciado entre investigaciones de ámbito internacional, nacional y, por último, las que analizan zonas regables ubicadas en la Cuenca del Guadalquivir. Como segundo criterio se ha distinguido entre investigaciones basadas en modelos o en estudios de caso. Por último, siempre que ha sido posible, se han agrupado en función del origen, superficial o subterráneo, del suministro. Aunque continúan los debates sobre algunos aspectos (medidas que evitarían el efecto rebote, el incremento de productividad tras la modernización o la capacidad de generar ahorros reduciendo el uso consuntivo no productivo), actualmente existen evidencias 6 En Ruiz Rodríguez (2017) se detallan las características y aportaciones de diversos modelos.
76 sobre determinadas consecuencias de la modernización. En la siguiente síntesis recogemos estos debates y evidencias. 3.4.1. La reducción de los volúmenes suministrados pocas veces equivale a ahorros de agua Ha quedado evidenciado que mejores sistemas de riego permiten disminuir pérdidas en el transporte y distribución del agua. Como consecuencia, las necesidades hídricas de la planta quedarían satisfechas detrayendo un menor volumen de agua del sistema. A ello se suma que los nuevos sistemas de riego facilitan la adquisición del agua por parte del cultivo. Por tanto, el aumento de la eficiencia de riego (entendida como la relación entre el volumen de agua suministrado y el volumen consumido por el cultivo) a nivel local (parcela o zona de riego) tiene como efectos pretendidos: Por un lado, y en términos generales ya que hay evidencias de efectos contrarios, un descenso del volumen de agua aplicada, de los retornos (fracción de las pérdidas que vuelve al sistema) y del uso consuntivo no productivo (por ejemplo el agua consumida por la vegetación espontánea, aunque el riego por aspersión puede incrementarla al aumentar la dispersión del agua). Por otro lado, mayor uniformidad en la aplicación del agua en la parcela, una mayor continuidad en los riegos y una mejor disposición del agua para la planta, lo que se traduce, de forma generalizada, en un mayor consumo de agua por parte de los cultivos, y por tanto, un incremento de la producción. Pero desde el punto de vista de una política pública que tiene como uno de sus objetivos el ahorro de agua, la cuestión clave es si esta disminución del volumen sustraído del sistema (en ocasiones denominados ahorros brutos) se convierte en ahorros reales. Para ello es fundamental conocer los balances de agua y el destino de esos volúmenes no suministrados. Para los balances de agua debemos tener en cuenta la escala de análisis y el origen del agua. Comenzando por el origen del agua, en el caso de las aguas subterráneas, y considerando que no se intensifica el agua bombeada, la reducción de las pérdidas puede
77 generar ahorros reales, ya que se cubrirían las necesidades de los cultivos con una menor porción de agua detraída, dejando así más agua en los acuíferos. En este sentido apunta el estudio de Heumesser et al (2012) dónde los resultados de su modelo indican un descenso en las extracciones cuando se sustituye el riego por aspersión por sistemas de goteo, si bien los autores avisan que no se puede extrapolar los resultados al conjunto de la cuenca o acuífero. De igual forma, como se resalta en Sachís Ibor et al. (2016, 2017), se observa un descenso en el uso de las aguas subterráneas, y la consiguiente recuperación de los niveles piezométricos, en zonas regables de la Comunidad de Valencia. En algunos regadíos valencianos, tras la modernización, se han observado cambios en el origen del agua utilizada. Se han incrementado el volumen de aguas superficiales aportado, en detrimento de las aguas subterráneas que, en general, son de acceso más costoso. Este fenómeno también ha sido descrito en García-Mollá et al. (2013) donde los autores han constatado un descenso general en el uso del agua, o por Soto-García et al. (2013) en el caso de los regadíos de la Cuenca del Segura alimentados con aguas subterráneas. En el caso de las zonas regadas con agua superficiales, el incremento de la eficiencia tras la instalación de los nuevos sistemas de riego va a depender fundamentalmente de lo que ocurría previamente con el agua que salía por los sistemas de drenaje (Seckler, 1996, p. 8). Como se ha comentado las pérdidas, son consecuencia de la sobre-irrigación o de la falta de uniformidad de la aplicación y no desparecen (Mateos y Araus, 2016). En función del destino de los retornos, en zonas próximas a la costa o en el caso de retornos que por su baja calidad no son reutilizables, el incremento de la eficiencia en parcela podría generar un ahorro de agua, siempre que la función otorgada al agua no suministrada fuese distinta a la de uso agrario (Huffaker, 2008; Qureshi et al., 2010). El destino de los volúmenes no utilizados es, probablemente, el elemento fundamental que va a condicionar la generación de ahorros reales y al que volveremos posteriormente. Sin embargo en cuencas amplias, como la del Guadalquivir, dónde los retornos se pueden reutilizar, y suponiendo que el consumo de agua por unidad de superficie no aumentase, el balance entre el agua no detraída y la disminución de los retornos sería muy similar (Lecina et al., 2010b; Ruiz Rodríguez, 2017). Por tanto, siempre que haya variaciones en el consumo, no se generarían ahorros reales significativos sino una redistribución de los
78 recursos hídricos. Bien es cierto que hay autores que resaltan el potencial de ahorro de agua, al reducirse el uso consuntivo no productivo (evaporación y evapotranspiración de la vegetación espontánea), aspecto al que volveremos al tratar los efectos sobre el consumo. Siempre que no se incremente la fracción consumida, aspecto poco probable como veremos en el siguiente apartado, esta reducción de los suministros puede tener efectos positivos. Naredo y Gascó (1997) incluyeron en su estudio sobre las Cuentas del Agua en España, los resultados del cálculo de los dos principales gradientes de potencial ligados al ciclo del agua en cada una de las cuencas hidrográficas españolas: los relacionados con la ubicación física y con la calidad química del agua. En ellos se resalta la oportunidad, desde el punto de vista de la gestión del agua, de disponer de los recursos hídricos en una cota más altas. Esto está unido tanto a la eficiencia energética, permite mover el agua por gravedad, como a la mayor capacidad de gestión (reserva de agua) y de reparto del agua entre los diferentes usuarios y entre distintas campañas de riego (Valero et al., 2006). En segundo lugar, desde el punto de vista de la calidad, no sólo vinculado a la conductividad sino también a otros contaminantes de origen antrópico, entre ellos los agroquímicos. En este sentido, en numerosos estudios, se ha señalado los efectos positivos de la modernización sobre la calidad del agua (Lecina et al 2010a). En sentido contrario, los resultados del estudio realizado por Jiménez (2017, p.228) muestran una mayor concentración de contaminantes, superando los límites legales de forma habitual, propiciada por la reducción de los caudales de retorno fruto de la modernización. Para diluir la carga contaminante propone incrementar el volumen circulante por los desagües, lo que supone una menor reducción en el uso del agua. En sentido contrario, la reducción de los retornos sin la aplicación de las medidas correctora oportunas, puede afectar a los distintos usos aguas abajo, entre ellos a los propios regantes. Así se ha descrito en el caso de los ecosistemas hídricos del delta del Rio Grande, donde Carrillo-Guerrero et al. (2013, p. 50) concluyen que “las marismas del delta se verán afectadas, ya que una mayor eficiencia en el uso de la agricultura reducirá los flujos de drenaje que las sostienen y aumentará la salinidad de esos flujos” o sobre los derechos de uso de otros regantes, por ejemplo en: Huffaker (2008); Perry et al. (2009); Ward y Pulido-Velazquez (2008) y Dagnino y Ward (2012). En este último trabajo se
79 expone la posibilidad de que la reducción de los retornos pueda afectar incluso a la rentabilidad económica del regadío a escala de cuenca. 3.4.2. El nuevo sistema incentiva la intensificación del consumo Sin embargo para evaluar los efectos de la modernización sobre los recursos hídricos es necesario conocer y valorar, junto a los volúmenes suministrados, la evolución de la fracción de agua consumida (deja de estar disponible). Como se ha comentado en el apartado 3.3 de este capítulo, la modernización convierte al agua en un input más productivo ya que, al mejorar las condiciones previas de riego (uniformidad y flexibilidad), permite obtener mayores rendimientos y, en ausencia de medidas que lo impidan, introducir cultivos más rentables o ampliar la superficie regada (Gomez y Gutierrez, 2011; Gómez y Pérez-Blanco, 2014). Siguiendo con esta idea Perry y Steduto (2017), señalan que la modernización incrementa los incentivos que tiene el regante para obtener más agua. Si aumenta el volumen consumido, el resultado sería el contrario al buscado, una intensificación de la presión sobre los recursos. Como consecuencia, la evolución del consumo nos permitiría conocer, junto al destino final de los volúmenes no suministrados, si se producen ahorros de agua o, por el contrario, se intensifica la presión sobre los recursos. Para generar ahorros reales, o bien el agua que se aplica de no utilizarse se perdería irremediablemente, o es necesario que la fracción consumida no se incremente (Huffaker y Whittlesey, 2003; Whittlesey, 2003; Scheierling et al., 2006; Ward y Pulido-Velázquez, 2008; Huffaker, 2008; Dagnino y Ward, 2012; Pfeiffer y Lin, 2014). Así lo resumían Burt et al. (1997, p. 443): “La disponibilidad de agua para otros usos, solo se puede aumentar disminuyendo el consumo”. Siguiendo esta idea, Playán y Mateos (2006, p.105, traducción propia) señalan: En muchos sistemas de riego, los retornos son utilizados aguas abajo. En tales casos, la modernización del riego no dará como resultado una ganancia neta de agua. Además, cualquier aumento en la evapotranspiración del cultivo reducirá los flujos de retorno y, por lo tanto, interferirá con los usos del agua aguas abajo.
80 Comenzaremos por incorporar al debate dos fenómenos que pueden contribuir a reducir el consumo global. En primer lugar, una mayor eficiencia en el transporte, y sobre todo, en la aplicación del agua mediante riego localizado (al contrario que la aspersión) puede reducir significativamente el consumo no productivo. En algunos casos el descenso del consumo no productivo puede generar ahorros o compensar el incremento de la evapotranspiración de los cultivos, como por ejemplo en los sectores 23 y 24 de la Acequia Real del Júcar estudiados en Ruiz (2017). En segundo lugar, una mejor aplicación y programación de los riegos facilita la implementación de estrategias de riego deficitario, que posibilitan aplicar un volumen inferior a las necesidades teóricas del cultivo pero sin menoscabar, en la misma proporción, la rentabilidad económica de la explotación. Ahora bien, como se ha comentado en el epígrafe dedicado a la hidrología del riego (3.2), la estrategia de riego deficitario muestra mejores resultados en cultivos arbóreos, estando su aplicabilidad menos indicada para una amplia gama de cultivos anuales. En sentido contrario debemos valorar que, de forma generalizada, la modernización de los sistemas de riego además de la inversión realizada, puede suponer un incremento muy significativo de los costes de aplicación del agua, especialmente notable cuando se sustituyen sistemas de riego por gravedad por redes presurizadas (volveremos sobre los efectos de este incremento al final de este epígrafe). Como consecuencia las decisiones de carácter económico que el regante va a tomar tras la modernización, van a tener una gran relevancia en los efectos finales de esta política, siendo señaladas como un factor clave en la gestión del agua (Gómez y Pérez-Blanco, 2014). La medición de la evapotranspiración (ET), especialmente a escala de cuenca, no es una tarea fácil. La revisión del estado de la cuestión 7 nos permite comprender cuándo se 7 Las investigaciones sobre casos de estudio de la cuenca del Guadalquivir se analizarán con más detalle en el capítulo 4, dedicado a los efectos de esta política en el Guadalquivir.
81 produce este incremento de la evapotranspiración por unidad de superficie tras la introducción de las nuevas tecnologías de riego: a) Un sistema más flexible y uniforme en la aplicación del agua permite mejorar las producciones. En numerosos trabajos se resalta la relación entre la evapotranspiración (producción de biomasa) y el sistema de riego (ver figura 3.2) (Playán y Mateos, 2006; Ward y Pulido- Velazquez, 2008; Lecina et al., 2010a; Perry y Steduto, 2017; Grafton et al., 2018). En este sentido Perry (2009, p. 1519) afirma que: “Los sistemas de riego eficientes incrementan de forma sustancial el consumo, ya que el 85% o más del volumen detraído termina como evapotranspiración del cultivo”. Fenómeno que se ha visto constatado en un amplio conjunto de investigaciones, basadas en casos de estudio, revisadas por Perry y Steduto (2017, p. 35) “El riego de alta tecnología hizo exactamente lo que la ciencia había anticipado: el consumo de agua aumentó sustancialmente, la producción local de biomasa aumentó y los flujos de retorno disminuyeron drásticamente.” Sin embargo, en base a los resultado de su modelo, Berbel y Mateos (2014) afirman que si las condiciones previas a la modernización eran de plena satisfacción de las necesidades hídricas del cultivo o de sobre-irrigación, el paso de riego por inundación a riego por goteo no supondría un aumento significativo de la evapotranspiración por unidad de superficie. Es necesario enunciar algunas de las premisas de las que parte el modelo utilizado en esta investigación y que condicionan el resultado: toda la parcela se regaba de forma uniforme antes de la modernización, no se contempla un cambio en el patrón de cultivo o la producción de dos cosechas anuales y no se practica el riego deficitario. En sentido contrario, los autores concluyen que si la modernización mejora las condiciones previas, por ejemplo al reducir las pérdidas en suelos porosos o la evaporación al instalar un sistema de goteo subsuperficial, la evapotranspiración de los cultivos aumentará. Ejemplos de incremento del consumo tras la sustitución del sistema de riego podemos encontrarlos en Playán y Mateos (2006), donde aumenta la evapotranspiración manteniéndose estable la superficie regada, o en Lecina et al. (2010a) dónde se analiza
82 los cambios en la zona regable de Riegos del Alto Aragón (Cuenca del Ebro) originados por la sustitución del riego por superficie por un sistema de aspersión. En este último caso, los autores concluyen que el aumento del consumo se produce en la evapotranspiración no productiva y, sobre todo, en la evapotranspiración productiva al mejorarse las condiciones del riego. En este mismo sentido Jiménez (2017), señala el crecimiento del volumen consumido y la reducción de los retornos como los dos efectos más destacables de la modernización en la Comunidad de Regantes de Almudévar (Aragón). El consumo se intensifica cuando se realizan dos cosechas anuales. De igual forma Carrillo-Guerrero et al (2013) vinculan el incremento del uso consuntivo en determinadas zonas regables del tramo medio y final del Río Colorado al aumento de la eficiencia, lo que afectará a la disponibilidad de agua para otros usos como los ecosistemas del Delta del Colorado. En el mismo sentido, Contor y Taylor (2013) concluyen que una mejora del 20% en la eficiencia en los regadíos del Río Snake al este de Idaho se traduce en un incremento del uso consuntivo del 3%. En Ruiz (2017, p. 175), sin incremento de superficie ni cambios en el patrón de cultivo, la incorporación del riego localizado en la parcelas se traduce en un incremento del consumo de los cultivos del 19% (767 m3/ha. año), que se traduce en un crecimiento importante de la producción (27% o 830 €/ha. año). Si bien este incremento es compensado por la reducción de uso consuntivo no productivo. Es conveniente recordar que aumentar la productividad ha sido uno de los objetivos fundamentales por los que se realiza la inversión pública y privada. Por otro lado parece lógico que ante, un incremento de costes, el regante trate de obtener una mayor producción o rentabilidad de la explotación para compensarlos. En numerosas ocasiones, y como demuestran Sanchis Ibor et al. (2016) o Alarcón Luque (2017), esta subida en los costes puede poner en riesgo la propia viabilidad de las explotaciones, lo que obliga al regante a aumentar la rentabilidad de la explotación. b) Cambios en el patrón de cultivo El aumento del consumo es más evidente cuando se introducen nuevos cultivos buscando mejorar la rentabilidad económica de la explotación, pero con una mayor demanda de
89 en el sistema) y no el volumen suministrado. Por tanto, parecería apropiado que los derechos sobre el agua se estableciesen en base al consumo y no sobre el volumen suministrado. En cualquier caso, si las necesarias revisiones sobre las concesiones se realizaran en base a los volúmenes suministrados, deben tomarse como referencia los volúmenes aplicados en las campañas inmediatamente anteriores al inicio de las actuaciones. Sin embargo, el elemento clave es el destino de los volúmenes no suministrados que, en cualquier caso, deben producirse tras la revisión de los derechos sobre el agua. Si se quieren generar ahorros reales, el agua no suministrada no puede dedicarse a la agricultura. Si fuese así, y aunque el consumo a nivel global no se incrementara, estaríamos ante una gestión más eficiente del recurso, pero no se habrían generado ahorros reales. Sólo la estabilización del consumo agrícola y la liberación de los volúmenes no consumidos con el fin de mejorar la calidad de los ecosistemas hídricos o para el abastecimiento urbano, pueden ser calificados como ahorros de agua.
90 Bloque II. Los efectos de la modernización en la Cuenca del Guadalquivir y los estudios de caso
91 Capítulo 4 Los efectos de la política de modernización del regadío en la Cuenca del Guadalquivir. Este capítulo persigue un doble objetivo. Por un lado, ampliar el conocimiento sobre los efectos de la modernización en Cuencas como la del Guadalquivir, que por sus características y disposición de las zonas regadas, presenta un alto grado de reutilización. Por otro lado, entender el papel asignado por la Planificación Hidrológica a la modernización del regadío. El primer apartado está dedicado a la evolución de la política de aguas y su reflejo en la Cuenca del Guadalquivir. El segundo apartado está dedicado al análisis de los efectos de la modernización a escala de Cuenca, especialmente sobre la disponibilidad de agua. Para ello se ha analizado la evolución de los suministros, la superficie regada y los cambios en el patrón de cultivo. El tercer apartado analiza los efectos de la modernización sobre la economía de las explotaciones, y posteriormente se analiza el tratamiento de la modernización en los últimos procesos de Planificación Hidrológica. 4.1. La evolución de la política de aguas y su reflejo en el Guadalquivir En la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir ha predominado, hasta una etapa muy cercana y como en el resto de las demarcaciones españolas, un modelo de gestión hídrica orientado hacia la generación de ‘recurso’, el paradigma hidráulico, al que ya se ha hecho referencia en el en apartado 2.1 del segundo capítulo. Esta política hidrológica tradicional ha tratado de corregir la irregularidad temporal y espacial de los recursos mediante la generación de infraestructuras que superaran una especie de déficit estructural, una suerte de desequilibrio hidráulico permanente, entre la demanda de agua y la capacidad de regulación del sistema hidrológico, fundamentalmente a través de embalses (Sampedro y del Moral, 2014).
92 Mapa 4.1. Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir Fuente: Sampedro y del Moral, 2014 Figura 4.1. Evolución de la capacidad de embalse en la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir Fuente: Sistema de Indicadores Ambientales del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (1987-2011). Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Informe Año Hidrológico y Campaña de Riego (2012-2017)
93 Durante el periodo democrático el ritmo de construcción de embalses se ha incrementado hasta alcanzar los 96 en 2012. Como resultado la Demarcación del Guadalquivir cuenta con una elevada capacidad de embalse que supera los 8.100 hm3 (ver figura 4.1). Si bien en la demarcación del Guadalquivir el volumen anual de precipitaciones no son especialmente escasas (582 l/m² de media según el actual Plan Hidrológico), comparte con el resto de las zonas mediterráneas una elevada evapotranspiración y una considerable irregularidad estacional e interanual en las aportaciones. Este marcado carácter irregular de las lluvias junto a las elevadas y crecientes demandas se traducen en una gran variabilidad en la disponibilidad de recurso regulado, tal y como se puede observar en la figura 4.2. Figura 4.2. Evolución del agua embalsada en la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir Fuente: Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Informe de Medio Ambiente en Andalucía (2017) Los efectos de la irregularidad en las precipitaciones se agravan a la vista de la reevaluación de los recursos naturales de las cuencas que se realizó al inicio de los actuales planes hidrológicos, con el telón de fondo del calentamiento global. Para esta
94 nueva evaluación se analizaron las variables de precipitación y aportación natural, considerando los datos de dos series temporales, la denominada completa o histórica (1940-2005) y otra más reciente (1980-2005). El análisis mostró una reducción en las aportaciones en la Demarcación del Guadalquivir del 18,3%, siendo más pronunciada en la zona alta de la Cuenca. Según podemos observar en la figura 4.3, en la zona del Alto Guadalquivir la reducción es del 25%, alcanzándose el 28% en la zona denominada “Depresiones Béticas” (Guadiana Menor y alto y medio Genil) (Sampedro y del Moral, 2014). Figura 4.3. Disminución de las aportaciones en régimen natural en distintos sectores de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. Fuente: Sampedro y del Moral, 2014. En base al Anejo nº 2. Inventario de recursos del Plan Hidrológico de la Demarcación del Guadalquivir (2013). Sin desconocer avances significativos en otros aspectos de la política de agua, la conceptualización de los recursos hídricos como input productivo altamente subsidiado continua vigente. A pesar de haber cambiado la terminología en la planificación desde la reducción del ‘déficit hídrico’ a la reducción de la ‘brecha’, se sigue apostando por nuevas infraestructuras, aunque se incorporen medidas para el control de la demanda. Aunque entendida como demanda bruta (volúmenes detraídos), y equiparando ahorro con
95 reducción de los suministros, a pesar de planificarse un incremento de la demanda neta (volumen consumido). Así en la Memoria del Plan Hidrológico correspondiente al Primer Ciclo (MAGRAMA, 2013, p. 179) seguía admitiéndose la existencia de una […] brecha actual de 647 hm3/año que es el 24% de la demanda. Dicha brecha tiene una tendencia en el escenario 2015 hacia 485 hm3/año, a pesar de incrementar la demanda en 111 hm3/año, debido a la entrada en servicio de las obras de regulación actualmente en ejecución: elevación Guadalquivir- Embalse Breña II, Embalse Breña II, Elevación Guadalquivir – Embalse del Arenoso y Embalse de Los Melonares. Una vez se ejecuten las medidas de ahorro que el Plan contempla la demanda disminuirá en 226 hm3/año y esto repercutirá en la Brecha una corrección de 159 hm3/año, siendo la Brecha al horizonte 2015 de 326 hm3/año que es el 13% de la demanda de aguas reguladas. A pesar de estas previsiones de reducción, el actual Plan Hidrológico (MAGRAMA, 2015a, p. 148) sitúa la brecha global en 454 hm3, un valor muy superior al previsto en el Primer Ciclo, y ligeramente menor al escenario tendencial, es decir, sin la aplicación de las medidas correctoras. La escasa reducción de la brecha respecto al escenario tendencial, confirma que las medidas para reducir la demanda no están funcionando, en parte porque la superficie regada sigue aumentando. Como consecuencia los objetivos de minoración de la brecha se van posponiendo. Así en el actual Plan Hidrológico (MAGRAMA, 2015a, p. 148) el objetivo para 2021 es reducir la brecha hasta los 361 hm3, un valor superior al que preveía el Plan de 2013 para el año 2015 (326 hm3). Por tanto, la demanda de agua agraria sigue siendo el fenómeno clave para entender la problemática del agua en la demarcación del Guadalquivir. En 1998 se situaba en 2.876 hm3/año, alcanzando en 2008 los 3.504 hm3/año (MAGRAMA, 2013b, p. 105). Esta expansión en la demanda de origen agrario se explica, como se observa en la figura 4.4, por la explosión incontrolada de la superficie regada. Sin embargo, los datos consignados en el actual Plan Hidrológico muestran un ligero descenso en la demanda bruta. Así en 2015 la demanda del sector agrario se situaba en
96 3.357 hm3/año, lo que supone el 88% del total (MAGRAMA, 2015a, p.65). El análisis de esta caída se realiza en el siguiente apartado. Es evidente que este enorme crecimiento experimentado por el regadío en las últimas décadas, se enmarca en un proceso general que afectó al conjunto de España. La incorporación a la Comunidad Económica Europea, y el acceso a las diferentes ayudas, propiciaron un proceso de tecnificación de las explotaciones, junto a la intensificación y diversificación de las producciones. Figura 4.4. Evolución y previsión de crecimiento de la superficie regada en la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir Fuente: Agenda del Regadío Andaluz (2011). Memoria del Plan de la D. H. del Guadalquivir del Segundo Ciclo (MAGRAMA, 2015a) Esta intensificación productiva, que también se ha producido en secano, ha estado vinculada a un incremento en el uso de agroquímicos. Los efectos producidos por los lixiviados de estos productos en los suelos y ecosistemas hídricos han puesto en peligro la salud de los mismos y, en ocasiones, la de los seres humanos. A ello se suma la intensificación en el uso del agua, que ha tratado de satisfacerse mediante la regulación
97 de los cursos de aguas y, en demasiadas ocasiones, la sobreexplotación de las aguas subterráneas. Sin duda, el estado de las masas de agua superficiales se ha visto afectado por estos procesos. En el mapa 4.2, se puede observar como en la Demarcación del Guadalquivir las masas se agua con un estado bueno o mejor se reducen a la cabecera del Río (Sierras de Cazorla, Segura y Sagra); cabeceras de los afluentes de la margen derecha (Sierra Morena de Jaén, Córdoba, Sevilla y Huelva) y algunas en las cabeceras del Genil (Sierra Nevada). El mal estado clasificado como peor que bueno predomina en todo el valle del Guadalquivir, vegas y campiñas de Jaén, Córdoba y Sevilla (Sampedro y del Moral, 2014). Mapa 4.2. Estado global de la red hidrográfica de Andalucía, 2013 Fuente: Sampedro y del Moral, 2014. Sin embargo, la explosión de la demanda agraria y de la superficie regada coincide con la pérdida de peso del sector agrario en la economía y el empleo en Andalucía. Según el
98 Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía) en 1981 el sector agrario concentraba el 21,95% de la población ocupada. En 1991 la ocupación en la agricultura era del 14,66%, disminuyendo hasta el 7,36% en 2008. Posteriormente, tras el estallido de la crisis financiera de 2008, ha ido incrementándose hasta el 8,9% en 2017. Así, la comparación de los datos de los Censos Agrarios de 1999 y 2009, muestra que a nivel andaluz las Unidades de Trabajo Agrario (UTA) han disminuido un 7%. En la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, el empleo agrario ha descendido un 20% entre 2000 y 2011 (MAGRAMA, 2015b, p. 11). Por su parte, la renta agraria, describió una evolución al alza hasta 2004 (8.572 millones de euros, en precios corrientes), posteriormente ha ido descendiendo hasta los 6.680 millones de euros) en 2013 (Servicio de Estudios y Estadística de la CAP, 2019; Analistas Económicos de Andalucía, 2014, p. 200). Figura 4.5. Evolución de la renta agraria en Andalucía entre 2013 y 2017 Fuente: Evolución Macromagnitudes Agrarias Andalucía (metodología sec-2010). Servicio de Estudios y Estadísticas de la Consejería de Agricultura y Pesca. Índice 2010: Índices de Precios Percibidos y Pagados por los agricultores. MAPAMA
105 principales cambios propiciados por la modernización para el conjunto de Andalucía entre 1997 y 2008, en buena medida, gracias al análisis comparativo de los datos de los Inventarios de Regadíos de Andalucía. Un último conjunto de datos procede de los documentos del Primer (2009-2015) y Segundo ciclo (2016-2021) de la Planificación Hidrológica de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. 4.2.1. Aumento de la eficiencia, disminución de los volúmenes aplicados y ahorro de agua A lo largo de este trabajo se ha evidenciado que el ahorro de agua, mediante el incremento de la eficiencia, ha sido uno de los objetivos principales de la modernización. Como se ha recogido, en el epígrafe 2.3.1, dedicado a las propuestas de modernización antes del Plan Nacional de Regadíos de 2002, los cálculos sobre la eficiencia realizados para la Memoria del Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional de 1993, estimaban la eficiencia media en la Cuenca del Guadalquivir en 0,64 y la potencial en 0,85%. Con la modernización ascendería a 0,68 y la eficiencia potencial a 0,90 (Saura, 1995, p. 191). En base a la comparación de los inventarios de regadíos de Andalucía de 1997 y 2008, Corominas y Cuevas (2017, p. 284) estiman que en el conjunto de las zonas muy modernizadas la eficiencia bruta se ha incrementados desde 0,65 hasta el 0,87. Por último, y a escala de Cuenca, disponemos de los datos sobre eficiencia media recogida en los recientes Planes Hidrológicos de la Demarcación Hidrológica de Guadalquivir. Según estos documentos, gracias a las inversiones en modernización, la eficiencia media ha pasado del 0,74% en 2008 al 0,76 en 2015 (MAGRAMA, 2013b, p. 91; MAGRAMA, 2015b, p. 36). Gracias a este incremento de la eficiencia media y el Organismo de Cuenca calcula que la demanda bruta ha experimentado un ligero descenso, a pesar de que la superficie agraria ha continuado incrementándose hasta las 856.429 ha (aspecto que trataremos ampliamente en el epígrafe 4.2.4). Así el actual Plan Hidrológico de la Demarcación del Guadalquivir, sitúa en 2015 la demanda bruta en 3.357, lo que supone el 88% de la demanda total (MAGRAMA, 2015, p.65). El Informe de Medio Ambiente de Andalucía
106 elevó en 2016 la demanda agraria en el Guadalquivir hasta los 3.404 hm3/año, 100 hm3/año menos que en 2008 (Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio [CMAOT], 2017). Según la metodología aplicada en el Plan Hidrológico la demanda bruta se calcula como la demanda neta dividida por la eficiencia (MAGRAMA, 2015b, p. 36). La demanda neta (agua consumida por los cultivos) ha continuado creciendo, pasando de 2.569 hm3/año, en el Plan Hidrológico de 2013 (datos sobre superficies de cultivo se refieren a 2008) a 2.741 hm3/año en el actual Plan (2015). En resumen, la modernización permitiría detraer un menor volumen de agua e incrementar la fracción de agua consumida. Como se ha comentado, la sustitución de las conducciones de distribución abiertas por redes presurizadas y la instalación de sistemas de riego localizado, reducen las pérdidas y mejoran la disponibilidad de agua para la planta, lo que permiten cubrir las necesidades hídricas de los cultivos, detrayendo un menor volumen del sistema. Tras la revisión realizada en el capítulo anterior parece demostrado que la reducción de los volúmenes de agua, siempre que el consumo global no se incremente, tiene como consecuencia una reducción de las pérdidas y los retornos y un aumento del agua disponible en los embalses, pero no en un ahorro real. Para generar ahorros reales hay que analizar la evolución de la evapotranspiración tras la modernización y el destino de los volúmenes no suministrados. Esta es una cuestión de gran importancia en el debate sobre los efectos de la modernización, ya en los últimos años se ha debatido sobre si el descenso en el uso del agua puede compensar o no la intensificación del consumo. Por otro lado, hoy conocemos que los ahorros previstos en los distintos planes y proyectos de modernización, no estaban cuantificados con precisión (European Commission, 2015) y ampliamente sobrevalorados. En la cuenca del Guadalquivir, los volúmenes aplicados por unidad de superficie tienden a disminuir. Según el “Inventario de Regadíos 2008 y su evolución en la última década” publicado por la Consejería de Agricultura y Pesca en 2011, el uso de agua por unidad de superficie ha descendido en Andalucía de forma considerable (-721 m3/ha). Esta minoración se explica tanto por los efectos de la modernización como por otros fenómenos, entre ellos, la extensión del olivar regado o una mejor gestión. Entre 1997 y
107 2008 el olivar se expandió por 277.204 ha. Se trata de un cultivo con menor demanda y dotación de agua. Como consecuencia la media de los volúmenes aplicados por hectárea se reduce. Sin embargo, debemos considerar que el 90% (249.645 ha) de las nuevas superficies de olivar son producto de la transformación en regadío, y solo el 10% (27.559 ha) es consecuencia de la sustitución de un cultivo regado por olivar (CAP, 2011b, p. 138). Es decir, la explosión de la superficie de olivar entre 1997 y 2008 (supone el 85 % de las nuevas superficies regadas), contribuye a reducir los volúmenes medios aplicados por hectáreas, pero supone un incremento del consumo y la intensificación de la presión sobre los ecosistemas hídricos. En cuanto a los efectos de la modernización sobre los suministros, según la comparativa de los Inventarios de Regadíos, en aquellas áreas con actuaciones puntuales de modernización, se produjo una minoración en el uso de 1.034 m3/ha. Por el contrario, en las zonas que han experimentado una modernización muy intensiva el descenso es inferior a la media, reduciéndose en un 9% (- 690 m3/ha). Este último porcentaje coincide con las estimaciones de ahorro (9,4%) que la Consejería de Agricultura y Pesca hace para las modernizaciones subvencionadas por el Programa de Desarrollo Rural 2007–2013 (Junta de Andalucía, 2019a, p. 57). Es evidente que en la caída de los volúmenes aplicados por unidad de superficie, intervienen otros factores como la rentabilidad de los cultivos, los efectos de las variaciones de la PAC o una mayor concienciación por parte de los usuarios. De hecho, el agua aplicada por unidad de superficie también se redujo (-321 m3/ha) en aquellas áreas que no experimentaron cambios relevantes en el patrón de cultivo o en el sistema de riego (CAP, 2011b, p. 127). Este descenso en las zonas regadas no modernizadas también se ha descrito en la Comunidad de Valencia, dónde García-Mollá et al. (2017, p. 384) sitúan esta caída en el 34% de media. A pesar del esfuerzo modernizador, y de la caída del 9% en el volumen suministrado por hectárea, el incremento de la superficie regada ha supuesto que el uso total del agua a nivel regional en 2008 fuese prácticamente el mismo que en 1997 (- 0,6%) (Corominas y Cuevas, 2017, p. 284).
108 A partir de 2008, los volúmenes suministrados a las principales zonas regables de la Cuenca del Guadalquivir, continúan altos y estables. Como se puede observar en la figura 4.7, las variaciones en el suministro, siguen estando estrechamente ligadas a las precipitaciones. Figura 4.7. Volúmenes suministrados a las principales zonas regables del Sistema de Regulación General y Otros Sistemas (zona arrocera no incluida), según los Informes Hidrológicos y Campaña de Riego Fuente: Informe Hidrológico anual. Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Elaboración propia. Sin embargo, los resultados de las investigaciones realizadas sobre determinadas zonas regables de la Cuenca del Guadalquivir muestran un descenso claro de los volúmenes suministrados tras el proceso de modernización. Utilizando los datos suministrados por el Área de explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, hemos comparado, para la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Bembézar, el promedio de las ocho campañas anteriores al inicio de la modernización (1996-2003) y las ocho posteriores (2008-2015). Los resultados muestran un descenso del 25% en el uso del agua. Se trata de una reducción importante,
109 pero menor que las apreciadas por Rodríguez-Díaz et al (2011) y próxima a la ofrecida por Fernández et al. (2014, p. 59) para esta Comunidad (un 22%). Rodríguez-Díaz et al. 2011 calcularon que el volumen de agua suministrada tras la modernización de la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Bembézar cayó un 40%. Compararon un periodo de seis años previo a la modernización (1996-2002), pero el periodo posterior era de una sola campaña (2008-2009). Los autores explican esta reducción por: la minoración de las pérdidas en el transporte, la introducción del riego por goteo y por el importante incremento en el coste de aplicación del agua que ha llevado a estrategias de riego deficitario. Sin embargo afirman que “la mayor parte de la disminución en el consumo de agua corresponde a reducciones en los flujos de retorno y no a ahorros de agua per se” (Rodríguez-Díaz et al 2011, p. 1007). Fernández et al. (2014, p. 59), analizando la evolución de cinco comunidades de regantes de la Cuenca media y baja del Guadalquivir, observan un descenso medio en el agua aplicada del 23%, y por tanto, de los retornos. Sin embargo, hay que señalar que los datos sobre agua suministrada en la etapa premodernización se tomaron entre 1996 y 2002 (cuatro campañas), y los de la etapa posmodernización solo durante dos, 2010-2011 y 2011-2012. Señalan que los requerimientos de agua solo caen un 4% (a excepción de la Comunidad de Regantes del sector B-XII donde aumentan), pero estiman que se incremente notablemente cuando los cítricos entren en producción. Berbel et al. (2015), para calcular el posible efecto rebote, realizan la comparativa entre los periodos 1999-2002 y 2009-2012, y sitúan el descenso del volumen aplicado en el 21%. Sin embargo, hay que resaltar que el periodo posmodernización fue más húmedo, y se recogieron el doble de precipitaciones que en las campañas anteriores a la modernización. Esto, sin duda, contribuye a un descenso tan evidente. En este sentido, y sobre este mismo caso de estudio, Perry y Steduto (2017, p. 26) destacan que, durante el periodo anterior a la sustitución de las infraestructuras, las precipitaciones cubrieron solo el 19 % de la demanda hídrica de los cultivos. Sin embargo, durante la etapa posmodernización, la lluvia supuso el 28% de las necesidades hídricas. Otro elemento relevante que explica la reducción en el uso del agua en la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Bembézar tras la modernización, ha sido la aplicación intencionada
110 de un volumen inferior a las necesidades teóricas del cultivo. En concreto, durante el periodo posmodernización solo se cubrieron el 90% de las necesidades hídricas del cultivo, mientras que en el escenario premodernización fue del 98%. Aspecto que apunta a un efecto no previsto de la modernización. Estas circunstancias, la diferencia de precipitaciones entre los periodos pre y posmodernización, y la aplicación de agua por debajo de las necesidades teóricas de cultivo tras la modernización, llevan a considerar a Perry y Steduto (2017, p. 26) que la diferencia real en el uso del agua en los periodos pre y posmodernización no esté clara. Los cálculos de González Rebollada (2018, p.7), una vez corregida la diferencia de precipitaciones entre los dos periodos, sitúan el descenso del volumen utilizado en el 8,4%. Estas mismas Comunidades de Regantes se analizan en Camacho et al. (2017), en esta ocasión comparando solo una campaña previa a la modernización (2001/2002, con una precipitación media de 601 mm) y otra posterior más húmeda (2010/2011, 851 mm de precipitación media). El descenso en los volúmenes suministrados es más acusado (un 35%). En la figura 4.7, se puede observar que en la campaña 2010/2011, el volumen suministrado disminuye en el conjunto de las grandes zonas regables. También se puede observar un menor suministro en la Comunidad de Regantes del Viar (figura 4.8), que aún continuaba regando con el sistema original. Sin embargo, los investigadores atribuyen esta caída principalmente a la eliminación de las pérdidas, gracias a las redes de riego a presión, y la instalación de mejores sistema de riego en parcela, y la elevación de los costes de aplicación. Por otro lado, destaca la caída del uso del agua en la Comunidad de Regantes del sector BXII, un 39% (en el análisis de Fernández et al., 2014 es del 20%). A raíz de las informaciones recogidas en la fase de trabajo de campo, en este descenso también influyeron los efectos de la Reforma Intermedia de la PAC, que afectaron a los cultivos de remolacha y, en este caso, al algodón. Aunque los precios del algodón comenzaron a mejorar en esa campaña, los rendimientos (kg/ha) eran muy inferiores a los obtenidos en las campañas previas a la Reforma de 2004. De igual forma en Castillo, Borrego y Berbel (2017) se recogen los datos de cuatro Comunidades de Regantes, tres de ellas de la Cuenca del Guadalquivir (del Bembézar, Guadalmellato y Genil-Cabra). Los datos se obtuvieron por encuestas realizadas en 2014,
111 una fecha posterior a las consideradas en los anteriores artículos. La caída media de los suministros fue del 18,2%, siendo del 25,9% en la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Bembézar. En este caso coincide con nuestro análisis (-25%). Para comprender mejor este fenómeno, se ha analizado la evolución de los suministros en comunidades de regantes que continuaban utilizando el sistema de riego tradicional. En numerosas zonas regables se observa también una caída en los volúmenes utilizados, aunque en menor cuantía que en los casos estudiados en los artículos analizados. Es el caso de la Comunidad de Regantes del Viar, zona regable muy próxima a la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Bembézar. En la Comunidad de Regantes del Viar se había iniciado un ambicioso proceso de modernización, que a finales de 2015 aún no estaba en funcionamiento, y por tanto, seguía en uso solo el sistema original. Figura 4.8. Evolución de los volúmenes suministrados (hm3) a la Comunidad de Regantes de la Zona Regable del Viar. Fuente: Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Tomado de Sampedro (2016). En discontinuo la línea tendencial En opinión de un agente con responsabilidad en la gestión del agua en esta Comunidad, la reducción en la etapa previa a la modernización se explica fundamentalmente por las mejoras adoptadas en la gestión del agua y la reducción de las pérdidas en el transporte:
112 Las dotaciones históricas eran de 10.000 o 12.000 m3/ha, para regar maíz y algodón. Eso no lo consumían los cultivos. Eran dotaciones altas. En gran medida, debido a las pérdidas. Pérdidas en el control y en el transporte. Ahora no se consumen más de 6.000 m3/ha brutos, metidos en la cabecera del Canal del Viar (CM-GR-02). En resumen, en la Cuenca del Guadalquivir la modernización está reduciendo el uso del agua por unidad de superficie. Esta reducción se explica gracias a las ventajas aportadas por los nuevos sistemas de riego: la reducción de las pérdidas, mayor flexibilidad y uniformidad en la aplicación, un mejor control del volumen aplicado y la tarificación en función de la cuantía usada. A ello se suma el encarecimiento del precio de la energía, que impulsa la adopción de estrategias de riego deficitario o la programación de los riegos en función de la etapa o estado fenológico del cultivo. Por otro lado, hay factores que están impulsando a la baja los suministros en el conjunto de los regadíos de la Cuenca como: la desvinculación de las ayudas comunitarias a la producción o un mejor mantenimiento y gestión de los sistemas de riego tradicionales. 4.2.2. Evolución del consumo de agua. Como se ha comentado de forma reiterada, en aquellas cuencas donde una parte de las pérdidas son aprovechadas, para generar ahorros reales, no puede incrementarse ni la evapotranspiración por unidad de superficie, ni la superficie regada. En caso contrario, se produce una intensificación de la presión sobre los recursos. Los efectos sobre el consumo por unidad de superficie han centrado buena parte de los debates en torno a la modernización. El crecimiento del consumo se puede producir por una intensificación del cultivo (incremento del rendimiento kg/ha) o por la introducción de cultivos con mayor demanda. Este aumento se puede ver amortiguado mediante la práctica del riego deficitario. En el conjunto de la Cuenca del Guadalquivir, la comparación de los datos de los Inventarios de Regadíos de 1997 y 2008 muestra que los cultivos que aumentan su presencia de forma más significativa son: el olivar, que pasa de ocupar el 36% hasta el
113 55% de la superficie regada (como se ha comentado en el apartado anterior, el 90% de este crecimiento se produce sobre tierras que previamente no se regaban); los cítricos, se expanden desde el 3% al 6% y los extensivos y semi-intensivos de verano, desde el 11% al 13%. En sentido contrario, los extensivos de invierno pierden mucha presencia, pasando del 28% al 9% de la superficie regada. En las zonas intensamente modernizadas de Andalucía los cambios son similares, excepto en el olivar. Así, los cultivos que aumentan su presencia de forma más evidente son los extensivos y semi-intensivos de verano, el conjunto de formado por frutales (subtropicales y cítricos), y en menor medida, fresas e invernaderos. Al igual que ocurría a escala de cuenca, los extensivos de invierno pierden una notable presencia. Como consecuencia los autores estiman que, en las zonas donde se producen estos cambios en los cultivos, la dotación neta por hectáreas se ha incrementado un 21,2% desde 1997. Esto se traduce en una intensificación del consumo (Corominas y Cuevas 2017, p. 282-283). Para continuar con el estudios de la evolución de los cultivos desde 2008, hemos analizado los documentos de la Planificación Hidrológica y las superficies de cultivo de las campañas 2013, 2014, 2015 y 2017 que nos ha facilitado el Área de explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. El análisis de los valores de las superficies de cultivo de las campañas 2013, 2014, 2015 y 2017 muestra un incremento de la presencia de hortalizas, frutales y olivar (como veremos más adelante, este crecimiento está influenciado por la transformación en riego de nuevos sectores en la C.R. del Genil -Cabra). El segundo grupo con mayor expansión es el de los frutales, que aumenta su presencia en 5.824 ha, un 17,1%. De estas nuevas superficies, 2.020 ha corresponden a cítricos, lo que supone un crecimiento del 8% en solo 4 años. De esta forma los cítricos, que en 2013 ocupaban el 13,1%, pasan a ocupar el 16,1% de la superficie de las zonas regables alimentadas con aguas superficiales. El olivar irrigado coloniza 5.714 ha más entre 2013 y 2017 (un 12,8%). Como se ha comentado el olivar es un cultivo con menor demanda de agua, y con dotaciones bajas en el actual Plan Hidrológico del Guadalquivir (aspecto al que volveremos más adelante).
114 Figura 4.9. Evolución de la superficie ocupada por los principales cultivos en las zonas regables del Guadalquivir suministras con aguas superficiales reguladas Fuente: Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Elaboración propia. Figura 4.10. Evolución de la superficie ocupada por los principales cultivos en las zonas regables del Guadalquivir suministras con aguas superficiales reguladas (% de cada tipo sobre la superficie total) Fuente: Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Elaboración propia.
121 Figura 4.12. Evolución de las superficies ocupada por los principales cultivos en la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar antes y después de la modernización Fuente: Murcia (2011). Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Elaboración propia. Figura 4.13. Evolución de las superficies ocupadas por los cultivos en la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar (% de cada tipo sobre la superficie total) Fuente: Murcia (2011). Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Elaboración propia. Periodo posmodernización Periodo posmodernización
122 Este aumento en la demanda de agua se confirma en los estudios de Rodríguez Díaz et al. (2011) y de Fernández et al. (2014) (ver tablas 4.2 y 4.3). En el primer estudio los autores señalan que “tanto los requisitos de riego como los requisitos de agua del cultivo o la evapotranspiración teórica del cultivo (ETc) aumentaron alrededor del 20% después de la modernización” (Rodríguez Díaz, et al., 2011, p. 1004). Es decir, aunque el volumen aplicado se redujo, el uso consuntivo de agua se incrementó, fundamentalmente debido al cambio de cultivos. Fernández et al. (2014) también constatan un aumento en el consumo (ETc) desde los 8.385 a 8.781 m3/ha, debido al cambio de cultivo (crecimiento de la superficie dedicada a los cítricos). Tabla 4.2. Cambios de cultivo y variación en los requerimientos teóricos de agua en los estudios sobre los efectos de la modernización en la C.R. de la Margen Derecha del Bembézar Estudio Periodos analizados Variación en el volumen suministrado Variación en los requerimientos teóricos de agua de los cultivos (ETc) Resultados y previsión de evolución Rodríguez Díaz et al. (2011) 1996-2002 -40%. 20% El uso del agua disminuye tanto por la eficiencia como, por la aplicación de riegos deficitarios. El incremento del consumo se explica por los cambio de cultivos (crecimiento de los cítricos). Identifican la disminución en el uso de agua con la reducción de retornos y no a ahorros de agua per se. Prevén que el consumo siga incrementándose y no se produzcan ahorros. 2008-2009 Fernández et al. (2014) 1996-2002 (uso del agua) 2001-2002 (cultivos) -22% 0,3% Las plantaciones jóvenes de cítricos demandan menos agua Prevén un crecimiento del 10% de la superficie ocupada tanto por cítricos y 10% la dedicada a maíz, frente al descenso del 10% del algodón. Previsión de un incremento ETc al entrar en producción los cítricos. 2010-2012 Camacho et al. (2017) 2001-2002 -16% -2,8%. Las plantaciones jóvenes de cítricos demandan menos agua Prevén un incremento del 38% en la ETc durante el periodo 2011 a 2020, consecuencia del desarrollo y la extensión de los cítricos. 2010-2011 Elaboración propia
123 Por último, Camacho et al. (2017) estiman un incremento del 38% en la ETc durante el periodo 2011 a 2020, consecuencia del desarrollo y la extensión de los cítricos. En este sentido, según los datos suministrados por el Área de explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (figuras 4.12 y 4.13), la expansión de la superficie dedicada a cítricos ha continuado. Desde 2011, los cítricos se han extendido por otras 800 ha. Es decir, han pasado del 46% al 55% de la superficie cultivada. Lo que confirma la previsiones de aumento del consumo realizadas por Camacho et al. (2017). Todos los trabajos mencionados concluyen que en el conjunto de las comunidades de regantes analizadas, se produce un incremento de la evapotranspiración de los cultivos, y se prevé que el consumo siga en aumento (ver tabla 4.3). En el conjunto de comunidades estudiadas en Fernández et al. (2014), el incremento en los requerimientos de agua de los cultivos (ETc) se eleva un 2%, siendo superiores a la propia concesión. Al igual que en el caso de la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar, los autores vinculan este incremento a los cambios en el patrón de cultivo, especialmente por la expansión de los cítricos. Prevén que cuando los cítricos, en 2012 aún jóvenes, entren en plena producción los requerimientos de agua siga incrementándose. De esta forma, calculan que en 2020 la evapotranspiración de los cultivos serán un 9% superior a la existente en 2001/2002 (Fernández et al, 2014, p. 62). En Berbel et al. (2015) se considera que la ETc se ha incrementado un 2% en este conjunto de Comunidades (analizan el mismo grupo de Comunidades de Regantes). Utilizan los mismos datos que Fernández et al. (2014), exceptuando el área de riego y la relación de cultivos en el periodo pre modernización, ya que sólo consideran una campaña (2001/2002). Sin embargo, para González Cebollada (2018, p. 7) el incremento del consumo es mucho mayor, un 23% (de 4.242 m3/ha a 5.198 m3/ha). Para llegar a esta cifra, el investigador corrige las diferencias en la precipitación efectiva en los dos periodos.
124 Tabla 4.3. Efectos dela modernización sobre el uso y consumo de agua en diversas investigaciones con casos de estudio en el Guadalquivir Estudio Periodos analizados Variación en el volumen suministrado Comunidades de Regantes analizadas Otros resultados y previsión de evolución Corominas y Cuevas 1997-2008 -9% Zonas regables de Andalucía muy modernizadas A nivel de Cuenca, el uso del agua no varía debido al incremento de la superficie regada. En las áreas intensamente modernizadas la superficie regada se incrementa un 9%, de la que el 7% procede de la ampliación del perímetro regado. Los cambios en los cultivos conducen al aumento de la dotación neta por hectárea del 21%. Ambos efectos producen un incremento del 7% en el consumo por hectárea, que de forma agregada suponen un 17%. Fernández et al. (2014) 1996-2002 (uso del agua) 2001-2002 (cultivos) -22% Bembézar M. I., Bembézar M. D., sector B-XII, Genil M. D. y Guadalmellato Este descenso no es probable que se generen ahorros netos a escala de Cuenca. Se explica por el cambio en el patrón de cultivo. Supone un incremento del 2% en las necesidades de agua (ETc). Prevén que aumenten más (9%). La reducción en el volumen asignado conduce al riego deficitario y evita el efecto rebote. 2010-2012 Berbel et al. (2015) 1999-2002 -21% Bembézar M. I., Bembézar M. D., sector B-XII, Genil M. D. y Guadalmellato Incremento en el consumo del 2%: modificación patrón de cultivo. Los requerimientos teóricos de agua son superiores a la concesión. Reducción de los volúmenes asignados (-25%). Perry y Steduto (2017) cuestionan la intensidad del descenso por la diferencia de precipitaciones en los periodos analizados y la aplicación de riegos deficitarios en la etapa posmodernización. González (2018), corregida la diferencia de precipitaciones, sitúa el descenso en 8,4% 2009-2012 Camacho et al. (2017) 2001-2002 -35% Bembézar M. I., Bembézar M. D., sector B-XII, Genil M. D. y Guadalmellato Diferencia en las precipitaciones medias en los periodos: 601 frente a 851 mm. La reducción en el uso se debe a: la eliminación de las pérdidas, mejores sistema de riego y la elevación de los costes de aplicación. Requerimientos de agua (ETc), decrecientes en Bembézar M. I y Bembézar M D (las plantaciones de cítricos son jóvenes) y crecientes en el resto. Prevén un fuerte incremento 2010-2011 Elaboración propia En Camacho et al. (2017) se analizan las mismas Comunidades de Regantes que Fernández et al. (2014), utilizando las campañas 2001/2002 y 2010/2011. Sin embargo, en base a las tendencias de cultivo y las previsiones que realizan los gerentes de Comunidades de Regantes estiman que la evapotranspiración de los cultivos se incrementará aún más en 2020. En primer lugar, porque la superficie dedicada a los cítricos seguirá creciendo y, en segundo lugar, porque estas plantaciones estarán en plena
125 producción y demandarán más agua. Así prevén para 2020 un aumento de la ETc respecto a 2010/2011 del 48 % en la C.R. de la Margen Izquierda del Bembézar, del 12 % en Genil Margen Derecha, un 2 % en Guadalmellato y, como ya hemos comentado, un 38 % en la Margen Derecha Bembézar. Borrego-Marín y Berbel (2017) analizan los cambios antes y después de la modernización en nueve Comunidades de Regantes, (siete de ellas en la Cuenca del Guadalquivir) aunque sin especificar los periodos seleccionados. Además de un incremento en la superficie regada en dos comunidades, una de ellas es la C. R. del Canal de la Margen izquierda del Genil (9%), se constata un cambio en el patrón de cultivo. Los cultivos que más aumentan su presencia son: cítricos (6.500 ha, un 62%) y hortalizas, incluyendo al tomate (4.439 ha, un incremento del 97%). El olivar se extiende por 704 ha, pero su presencia sigue siendo poco significativa (1,6% de la superficie estudiada). Los cultivos que pierden superficie son la remolacha (-5.960 ha) y el algodón (-2. 235 ha), muy afectados por la Reforma Intermedia de la PAC, y el maíz (-2.141 ha), tras el descenso del precio de mercado. A tenor de lo establecido en el Plan Hidrológico este cambio de cultivo supone un incremento en la dotación de agua, fundamentalmente por la expansión de los cítricos. Una modificación en el patrón de cultivo muy similar al caso anterior se muestra en Castillo et al. (2017). Los autores analizan los cambios tras la modernización en las Comunidades de Regantes del Guadalmellato, Genil Cabra, Margen Derecha del Bembézar y Guadalcacín (Demarcación Hidrográfica del Guadalete-Barbate). Se constata que los cítricos son el cultivo que más aumenta su presencia, un incremento del 97%. Le sigue el maíz con un 14%. Los cultivos que reducen su presencia son: remolacha (-70%), girasol (40%), trigo (6%) y algodón (7%). Aplicando las dotaciones que establece el actual Plan del Guadalquivir, este cambio en el patrón de cultivo conduce a un fuerte incremento en la demanda de riego. Pero lo más novedoso de este trabajo es que compara los rendimientos (kg/ha) de los cultivos con mayor presencia antes y después de la modernización (en base a los datos recabados mediante encuestas a los agricultores), y realiza la misma comparativa entre los rendimientos medios de estos cultivos en Andalucía en dos años 2002 y 2012.
126 Constatan, en primer lugar, un aumento del rendimiento en todos los cultivos (a excepción de algodón muy afectado por los cambios introducidos por la Reforma de la PAC de 2004). El incremento medio fue del 3,7%. En segundo lugar, los rendimientos crecen de forma más evidente (y son superiores al crecimiento regional), en aquellos cultivos como cítricos (11%) o maíz (8%), donde los ingresos finales están más ligados a los precios del mercado, y en menor medida, a las ayudas de la PAC. En sentido contrario, en cultivos como girasol o remolacha el incremento en los rendimientos es inferior al mostrado por la media regional. Nótese que los cultivos que aumentan su presencia tienen altos requerimientos de agua, y las dotaciones más altas en el actual Plan Hidrológico, a excepción del arroz (cítricos 5.400 m3/ha/año y maíz 5.000 m3/ha/año). En resumen, en 2011 se constata un aumento en el consumo como consecuencia del crecimiento de la superficie dedicada a los cítricos. Este aumento se prevé que se intensifique cuando estas plantaciones entre en la madurez productiva hacia 2020. A ello debemos sumarle una nueva extensión de los cítricos a partir de 2011. El incremento del rendimiento en cítricos y maíz por encima del mostrado por el conjunto regional evidencia que: Un mejor sistema de riego permite obtener mejores cosechas. Este aumento de producción es posible gracias al incremento de la evapotranspiración del cultivo. Un sistema más flexible, junto al aumento de los costes de aplicación del agua, induce al regante a aplicar más agua a aquellos cultivos cuya rentabilidad económica está ligada al mercado de forma más directa. En sentido contrario, puede impulsar al regante a aplicar un volumen menor de agua a aquellos cultivos donde la máxima rentabilidad económica no se obtiene cubriendo todas las necesidades hídricas potenciales del cultivo. En definitiva, si la rentabilidad económica del cultivo compensa el gasto generado por el riego, el regante hace un uso mayor de su dotación.
127 4.2.3. La superficie regada sigue aumentando. En 2008, la Consejería de Agricultura y Pesca situaba la superficie regable de Andalucía en 1.176.588 ha, y la superficie regada en 1.106.394 ha (CAP 2011a). Desde 1997 (CAP 2011a) se había incrementado un 36% (Corominas y Cuevas, 2017). En 2008 la Encuesta sobre Superficies y Rendimientos Cultivos (ESYRCE), realizada por el Ministerio de Agricultura con una metodología diferente, dimensionaba el regadío andaluz en 953.667 ha. Pero lo significativo para los fines de este estudio es que, según esta Encuesta, once años después la superficie regada se ha incrementado un 11%, expandiéndose hasta las 1.057.141 ha (MAPA, 2019). En la Cuenca del Guadalquivir, el Inventario de Regadíos de 1997 establecía la superficie regable en 607.460 ha y la regada en 597.345 ha. En 2002 la segunda edición del Inventario de Regadíos situaba la superficie regada en 648.570 ha. En 2005, y cuando se habían iniciado buena parte de las actuaciones de modernización establecidas en el PNR- 2008 y el Plan de Regadíos de Andalucía, el Informe sobre Superficie de los cultivos de regadío y sus necesidades de riegos (AQUAVIR, 2005) situaba la superficie regada en la Cuenca del Guadalquivir en 714.015 ha. En la tercera edición del Inventario (2008) la superficie regada alcanza las 838.232 ha. Una expansión de 240.887 ha desde 1997, y un incremento del 17,4% (124.217 ha) en solo tres años. Restringiéndonos a las zonas de riego muy modernizados, los cálculos de Corominas y Cuevas (2017), basados en los Inventarios de Regadíos (1997-2008), muestran que la superficie regada aumentó un 9%. Respecto al consumo (descontando el uso de los retornos de riego) los autores afirman que […] se ha producido un incremento del 7% del consumo por hectárea y un 17% en el conjunto de la superficie modernizada: un resultado inesperado por el efecto rebote, la intensificación de cultivos y la confusión entre ahorro bruto y neto de agua. (Corominas y Cuevas, 2017, p. 284) Los datos consignados en la Planificación Hidrológica, muestran que la superficie regada ha continuado incrementándose desde 2008. En 2013 se había extendido hasta las 846.797 ha, 8.565 ha más desde el último Inventario (MAGRAMA, 2013, p. 114). En
128 2015 ya se regaban 856.429 ha, un crecimiento de 9.632 ha en solo dos años (MAGRAMA, 2015, p. 57). Desde 2008, ya iniciado el Plan de Choque y en funcionamiento el grueso de los proyectos de modernización, hasta 2015 el regadío se ha extendido por 18.198 ha, un 2,2%. Y si contabilizamos el crecimiento desde 2005, solo 10 años, ha sido del 20% (142.414 ha). Para los objetivos de esta Tesis es muy importante conocer en qué medida la expansión del regadío en esta última etapa es consecuencia de la modernización. Los Informes Hidrológicos y Campaña de Riego realizados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir recogen, entre otras informaciones, los volúmenes suministrados y la superficie regada de las principales zonas regables integradas en el Sistema de Regulación General y las agrupadas en “Otros Sistemas”. Es aquí donde se ubican los regadíos tradicionales del tronco del Guadalquivir, que han concentrado buena parte de las actuaciones de modernización. La comparación de la superficie regada desde la campaña 2012-2013 (230.452 ha) hasta la campaña 2017-2018 (248.594 ha), muestra un incremento del 8% (18.142 ha) en cinco años. Sin embargo, los documentos facilitados por el Área de explotación, situaban ya en la campaña 2016-2017 una superficie regada algo superior (251.428 ha) en el conjunto formado por el Sistema de Regulación General y las agrupadas en Otros Sistemas. De esta nuevas superficies, 3.895 ha corresponden a riegos extraordinarios. Es evidente la vinculación entre modernización del sistema de riego y la concesión de estas autorizaciones extraordinarias de riego. A modo de ejemplo, en la Zona Regable del Viar, no se inician estas autorizaciones extraordinarias hasta que el nuevo sistema de riego entra en servicio (campaña 2015- 2016).
129 El resto de esta superficie se explica por: La expansión de la superficie regada (3.049 ha) en la C.R. de Santa Mª Magdalena 12 , tras la modernización del sistema de riego. Esta extensión supone un incremento del 50% en su superficie irrigada. La transformación en riego de nuevos sectores en la C.R. del Genil Cabra. Desde la campaña 2013-2014 se irrigan 7.096 ha más en esta Comunidad. La incorporación, a partir de la campaña 2012-2013, tanto a los Informes Hidrológicos y Campaña de Riego como a los datos recopilados por el Área de explotación, de tres distritos de riego que en conjunto suman 4.386 ha. La C. R. de San Rafael (Villa del Río) es la de mayor dimensión. En 2002, su superficie era de 894 ha, y actualmente es de 2.394 ha. Un incremento del 62% (Anuncio de licitación de obras [PP. 2315/2002] para aumento de superficie sin incremento de caudal, Boletín Oficial de la Junta de Andalucía [BOJA], del 17 de agosto de 2002, núm. 96, p. 16.041). En el caso de la C. R. de la Margen Derecha del Bembézar, desde los primeros registros de los que disponemos (1994-1995) hasta la campaña 2011-2012 la superficie regada se ha mantenido en 11.912 ha. Recordemos que el proceso de modernización finalizó en 2007. A partir de la campaña 2012-2013, se han ido computando a esta Comunidad autorizaciones extraordinarias de riegos para superficies que estaban en precario. En la campaña 2016-2017, la superficie autoriza con riegos extraordinarios fue de 527 ha. 12 En 2011 SEIASA hace público el proyecto para transformar dos nuevos sectores (2.500 ha) de esta Comunidad que no podían ser regados con la red existente. En 2013, el nuevo Gobierno Central paralizó las ayudas públicas al considerar que se trataba de una transformación en riego y no de una modernización. El ente público que promovía la actuación (SEIASA) se financiaba con fondos FEDER, y la normativa prohibía durante el periodo 2007-2013 destinar estos fondos comunitarios a la transformación de nuevas superficies en riego. (Diario El País del 28 de octubre de 2013 https://elpais.com/ccaa/2013/10/27/andalucia/1382900770_961815.html). La Comunidad de Regantes y el proyecto de 2011 consideran que es una consolidación y no una transformación.
130 Como consecuencia la superficie final imputada a la C.R. de la Margen Derecha del Bembézar fue de 12.439 ha, un incremento del 4,4%. Según la información recibida durante la fase de campo, gracias a la modernización se ha podido consolidar estas superficies. De hecho, en el Apéndice 2 del Anejo 3 del Plan Hidrológico vigente, (MAGRAMA, 2015b), se fija en 12.722 ha la superficie regada de la C.R. de la Margen Derecha del Bembézar, lo que supone un incremento del 6,8%. En la C. R. de la Margen Izquierda del Bembézar, tras la modernización, la superficie regada ha crecido un 16%, pasando de 3.461 ha a 4.002 ha (de estas 504 ha nuevas de regadío solo 105 corresponden a riegos extraordinarios). En conjunto, tras la modernización, la Zona Regable del Bembézar (compuesta por ambas Comunidades de Regantes) ha pasado de 15.372 ha a 16.459 ha. Superficie que puede seguir ampliándose hasta las 18.117 ha según el actual Plan Hidrológico, siempre que se cumplan las siguientes condiciones (Anexo VII. Apéndice 8.8, del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero): a) Que se realice sin incremento de consumo respecto a lo asignado en el presente Plan. En la Memoria del Plan de 2013 se prevé un incremento de la demanda ya corregida del 1,62% (MAGRAMA, 2013, p.119). b) Que se trate de superficies incluidas en el proyecto de modernización de la zona. Recordemos que la modernización, al reducir las pérdidas, permite regar más superficie con el mismo volumen. En sentido contrario los retornos disminuyen, y la fracción consumida se incrementa. En las investigaciones publicadas sobre los cambios producidos en las comunidades de regantes modernizadas del valle del Guadalquivir (ver Anexo I) la superficie regada se mantiene sin cambios, excepto en la Comunidad de Regantes del Guadalmellato. Un sector importante de la zona regable de esta Comunidad se encuentra en el Término Municipal de Córdoba, estando muy afectada por la expansión urbana de la capital cordobesa. La pérdida de superficie regada de la C. R. del Guadalmellato explica que en el conjunto de las Comunidades estudiadas en Fernández et al. (2014) y Berbel et al. (2015) la superficie regada decreciera un 8%. Según los datos facilitados por el Área de
233 5.8. Recapitulación y conclusiones del caso de estudio de la zona alta de la Cuenca En este capítulo se ha tratado de evaluar el grado de consecución de los objetivos perseguidos con la modernización de la Zona Regable del Guadalentín. Este caso de estudio presenta varias características que le confieren una cierta singularidad. En primer lugar, los agricultores de esta Zona Regable se abastecen de un solo embalse, el de La Bolera, del que son los únicos usuarios económicos. Y en segundo lugar, y siendo el elemento diferenciador de esta modernización, la presurización de la red se consigue mediante las diferencias de cota. De esta forma, y dado que no se utiliza electricidad, no se ha producido un incremento notable en el coste de aplicación del agua. La Comunidad de Regantes, que tiene la concesión de uso, está organizada internamente en dos colectividades. Hasta el momento, sólo la colectividad de Pozo Alcón e Hinojares ha transformado el sistema de riego. La colectividad de Cuevas del Campo, cuyos agricultores rechazaron sumarse al proyecto inicial, a la vista de los resultados obtenidos en la colectividad de Pozo Alcón ha impulsado un nuevo proyecto de modernización que actualmente se encuentra programado para su ejecución 22 . Por último, reseñar que cuentan con dotaciones medias suficientes para atender al cultivo mayoritario, el olivar. En relación a los efectos sobre la disponibilidad del agua, al analizar la zona regable en su totalidad, se observa una gran variabilidad interanual en los volúmenes suministrados. Se aprecia una relación directa entre los suministros y el agua embalsada. Hasta el 22 La actuación ha sido incluida como “programada” en el aparatado “obras a ejecutar” en la Resolución de 27 de diciembre de 2019, de la Dirección General de Desarrollo Rural, Innovación y Política Forestal, por la que se publica la tercera Adenda al Convenio con la Sociedad Mercantil Estatal de Infraestructuras Agrarias, SA, para el establecimiento de los criterios generales de actuación de la sociedad en la promoción, contratación y explotación de las obras de modernización y consolidación de regadíos, contempladas en la planificación del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y declaradas de interés general (BOE núm. 11, de 13 de enero de 2020) https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-438
234 momento la modernización no ha sido capaz de eliminar el efecto de la sequía. El suministro, con estas fluctuaciones, se ha mantenido básicamente estable. Se aprecia una ligera tendencia al descenso en el agua utilizada, en paralelo se observa una tendencia ligeramente alcista en el volumen de agua embalsado en los últimos años. De hecho, la tendencia decreciente en el uso del agua, ya se observa en el periodo anterior a la entrada en funcionamiento del nuevo sistema. Los datos desagregados por colectividad, suministrados por la Comunidad de Regantes, muestran un claro descenso en el agua bruta utilizada en la colectividad modernizada, especialmente por unidad de superficie. Esta reducción del volumen utilizado se explica por las mejoras aportadas por el nuevo sistema: la reducción en las pérdidas; el control del agua aplicada, que permite conocer al agricultor con precisión la cantidad de agua suministrada al cultivo y de forma aproximada el consumo, y por último, la superación de la fase de turnos, que deja sin sentido práctico el almacenamiento de agua en la explotación por parte del agricultor, con el fin de regar según las necesidades del cultivo. Debemos considerar un aspecto importante que nos ayuda a entender también estas diferencias de uso del agua en ambas colectividades. En la modernizada, aunque se sigue tarifando por superficie, se utilizan caudalímetros para medir. En sentido contrario, en las explotaciones de Cuevas del Campo los volúmenes suministrados no se miden con precisión. Como consecuencia, además de inducir al despilfarro, no se pueden evaluar correctamente los suministros. Además, hay que considerar que, según lo expuesto en el capítulo tercero (apartado 3.2), en las cuencas donde las pérdidas pueden ser reutilizadas, la disminución en los volúmenes suministrados no pueden ser considerados ahorros netos. Si tras la transformación del sistema de riego, aumenta la superficie regada o el consumo por unidad de superficie, lejos de generar ahorros reales se incrementará la presión sobre los recursos hídricos. Tras la entrada en funcionamiento del nuevo sistema, la superficie regada se ha incrementado un 11%, pasando de 6.259 ha a 7.301 ha. La propia Comunidad de Regantes reconoce que hay 725,28 ha, que quedan excluidas de la superficie establecida
235 recientemente por el Organismo de Cuenca, que incluso ha aceptado una extensión mayor a la superficie inscrita en los Estatutos de la Comunidad de Regantes. Este incremento posmodernización se ha producido dentro y fuera de los límites de la zona regable establecidos por el dominio de los canales. La presurización ha posibilitado la irrigación de áreas internas situadas a una cota mayor que los canales de distribución. Así se desprende del análisis de la evolución de los usos catalogados en los recintos SIGPAC y, se ha confirmado por los agentes entrevistados. Sin embargo, este crecimiento también se ha realizado fuera de los límites establecidos, lo que ha obligado al Organismo de Cuenca a realizar un nuevo inventario de parcelas y titulares con concesión. A esta situación se llega tras la denuncia de un grupo de regantes de la Comunidad que, según las informaciones recibidas durante la fase de trabajo de campo, estaban en desacuerdo con los derechos adquiridos por los propietarios de las nuevas superficies regadas, entre ellos, la participación en los órganos de decisión de la Comunidad. En relación a los cambios en el patrón de cultivo destacamos dos fenómenos. En primer lugar, un incremento de la superficie de olivar, y en menor medida, almendro. Según las informaciones recibidas, en estas nuevas superficies de olivar se intensifica el marco de plantación. Por otro lado, un cambio de cultivo en aquellas parcelas no aptas para olivar, que previamente estaban en barbecho o aplicando riegos deficitarios. En base a los datos recogidos durante la fase de campo, en estas áreas se están introduciendo hortalizas, cultivos de gran interés socioeconómico pero con mayores necesidades hídricas. En relación a estos cambios, destaca el marcado contraste entre los datos sobre superficies de cultivo que ofrece, por un lado el Organismo de Cuenca y, por otro, la Consejería de Agricultura a través del SIGPAC. Mientras los datos suministrados por el Organismo de Cuenca muestran un notable crecimiento de las hortalizas, en el análisis realizado con los datos procedentes del SIGPAC no se evidencia esta expansión. En la explicación de este fenómeno interviene aspectos como una menor presencia temporal de los cultivos en las parcelas o el hecho de no recibir ayudas comunitarias. Sin embargo, las opiniones de los agentes entrevistados son coincidentes con los resultados del análisis
236 espacial en base a los datos del SIGPAC. En este sentido, es necesario recordar que frutales y hortalizas tienen una dotación en el Plan Hidrológico muy superior al olivar, lo que permitiría contar con un mayor volumen de agua. En resumen, el aumento de la superficie regada, y en menor medida, la intensificación en el cultivo, están impidiendo que se genere un ahorro real de agua. Recordemos que éste era un objetivo clave. Por lo que respecta a los efectos socioeconómicos de la modernización, la entrada en funcionamiento del nuevo sistema en 2011, va a coincidir en España con los años de crisis más profunda en lo económico, y de mayor huella en lo social, de las últimas décadas. Este hecho, sin duda, dificulta tratar de realizar una evaluación de los impactos de la modernización sobre la economía y la sociedad de Pozo Alcón. Sin embargo el análisis de la evolución de los datos e indicadores seleccionados (demográficos, sociales y económicos) y contextualizados a diferentes escalas (municipio incluido en el Zona Regable del Guadalentín pero que no ha modernizado el sistema de riego, el resto de la Comarca de Cazorla y en ocasiones, la Provincia de Jaén y Andalucía) permite un acercamiento a dos fenómenos. Por un lado, conocer el grado de consecución de los objetivos planteados, y por otro, comprender si la evolución demográfica y socioeconómica de los últimos años está en relación con los objetivos planteados al formular los planes y normativas de fomento de la modernización. Los datos no muestran que Pozo Alcón haya tenido una mejor repuesta ante la crisis. En este contexto creemos que este análisis es pertinente, y que puede contribuir a evaluar el grado de consecución de los objetivos planteados, al tiempo, que permite conocer si la transformación del sistema de riego ha contribuido a dar una mejor respuesta ante la crisis en este territorio. Desde el punto de vista demográfico, en Pozo Alcón y desde el inicio de la década actual, se ha intensificado la pérdida de población. En una cuantía muy superior (10%) al resto de escalas analizadas. A ello se suma que el mayor descenso se produce en el grupo comprendido entre los 15 y 64 años, 467 individuos menos entre 2010 y 2017.
237 Esta pérdida de efectivos se explica por la elevada emigración, que se refleja en una tasa de migración neta de -81‰, muy superior a Cuevas del Campo y al conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca Sierra de Cazorla (-36‰ y -29‰, respectivamente). Las tasas de migración son buenos indicadores de dinamismo, estancamiento o regresión social y económica. La evolución del mercado laboral se caracteriza por: Un descenso en el número de afiliados a la Seguridad Social, con resultados similares al resto de municipios de la Comarca, y ligeramente mejores que Cuevas del Campo, pero peores que la Provincia de Jaén y Andalucía. Una tasa de desempleo alta, superior al resto de los ámbitos analizados, pero donde las diferencias con la Comarca tienden a reducirse ligeramente. Aun así no se puede obviar el efecto de la salida de individuos, en edad laboral, sobre los resultados de este indicador. La precarización de la contratación, pero con resultados similares al conjunto comarcal. Incluso ligeramente mejores en los últimos años, respecto a la temporalidad. En lo que respecta a la actividad empresarial, se mantiene el peso relativo de las empresas agrarias de Pozo Alcón en el conjunto de la Comarca, aunque con una ligera tendencia negativa. Sin embargo se observa una variación negativa en el número de industrias en Pozo Alcón y Cuevas del Campo, frente a un incremento muy positivo en el conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca de Cazorla. La riqueza local, medida por la renta media declarada, sigue siendo muy baja. En el periodo 2010-2015, Pozo Alcón ha mostrado una caída de renta más acentuada que Cuevas del Campo, la Provincia de Jaén y Andalucía. Sin embargo en 2015, las diferencias entre Pozo Alcón y la Comarca van a disminuir, gracias a un ligero aumento de renta en el municipio estudiado. En contraste, la renta en Cuevas del Campo en 2015 disminuye ligeramente. Por último, no se ha detectado cambios en la propiedad de la tierra tendentes a la concentración parcelaria. Tampoco se confirma la previsible revalorización de las parcelas. En sentido contrario, en Pozo Alcón durante el periodo 2011-2015 el valor
238 catastral sólo aumenta un 1%, frente al incremento del7% de Cuevas del Campo o del 9% en el conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca. Por tanto, hasta el momento, no parece que la modernización haya propiciado un cambio en la estructura económica de Pozo Alcón que permita romper con la dinámica demográfica y socioeconómica negativa. Sin embargo los agentes sociales, sí reconocen impactos positivos sobre la rentabilidad de las explotaciones: La reducción de los gastos en mano de obra al regar y al fertilizar. La introducción de los cultivos hortícolas, aunque en este caso hay diversidad de opiniones. Y el previsto aumento de la productividad del olivar Así mismo, valoran de forma muy positiva la mejora de las tareas de riego, especialmente la mayor comodidad en la ejecución y control sobre el agua. La reducción del volumen de agua suministrado se está utilizando para ampliar la zona regable y para intensificar el consumo de agua (nuevos cultivos con más necesidades hídricas e intensificación del olivar en las nuevas plantaciones). Este proceso ya estaba previsto en el actual Plan Hidrológico de la Demarcación: la ampliación de la superficie regada hasta 8.800 ha, en el horizonte 2021. En este mismo sentido, en el actual proyecto de modernización de la colectividad de Cuevas del Campo la ampliación de la zona regada ya se considera para el cálculo y dimensionamiento del proyecto. En definitiva, existe una plena coincidencia con la idea del Organismo de Cuenca de regar más superficie sin aumentar los volúmenes suministrados. Sin embargo, en cuencas como la del Guadalquivir donde los retornos son aprovechables, en ausencia de otras medidas, el aumento de la superficie regada, o el incremento del consumo (evapotranspiración) de agua por la introducción de cultivos con mayores necesidades hídricas, implica una intensificación en el uso del agua, un mayor estrés para el sistema
239 hidrológico y una menor disponibilidad de agua para otros usuarios agrarios aguas abajo o para otros usos en la Cuenca (urbanos o ambientales).
240 Capítulo 6 Tramo Final. La Comunidad de Regantes sector B-XII del Bajo Guadalquivir 6.1. Introducción Como caso de estudio del tramo final del Guadalquivir se ha elegido a la Comunidad de Regantes del sector B-XII del Bajo Guadalquivir (C.R. sector B-XII en adelante), que se encuentra en el municipio sevillano de Lebrija. Mapa 6.1. Zona de estudio en el tramo final de la Cuenca Fuente: Fuente: Inventario y Caracterización de los Regadíos de Andalucía (Tercera edición). Datos Espaciales de Referencia, Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Infraestructura de Datos Espaciales de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Elaboración propia. Como su nombre indica se trata de un sector, el último en ser transformado, de la amplia Zona Regable del Bajo Guadalquivir, que está conformada por el conjunto de tierras
241 situadas en la margen izquierda del río Guadalquivir (a excepción de Isla Menor) total o parcialmente regadas por el Canal de los Presos o del Bajo Guadalquivir. La construcción del Canal se inició en la década de los cuarenta (en el propio año 1939 ya dieron comienzo las obras a cargo del Servicio de Colonias Penitenciarias Militarizadas) y finalizó en la de los setenta del pasado siglo. El suministro de agua tiene lugar a través de un canal que nace en la presa de Peñaflor y se bifurca 27 km aguas abajo en el Canal del Valle Inferior y el Canal del Bajo Guadalquivir (ver mapa 6.1). Este último, con una longitud aproximada de 121 kilómetros, es asimismo el de mayor longitud y caudal de la cuenca (del Moral, 2004a). Desde una perspectiva geológica, el ámbito de estudio se caracteriza por ser el resultado del proceso de colmatación experimentado en etapas geológicamente recientes por el antiguo Mar de Thetis. En consecuencia son suelos jóvenes de aluvión, formados por la acumulación de sedimentos transportados por la dinámica fluvial del Guadalquivir. Por estar situada en el último tramo del Río, la mayor proporción de sedimentos está constituida por limos y arcillas. Al estar formados los suelos en el seno de un lago salino, tiene un carácter salinosódico y una textura arcillosa, lo que va a determinar sus posibilidades agronómicas. El relieve se caracteriza por su planitud. Los datos termométricos y pluviométricos disponibles confirman el carácter mediterráneo-oceánico del clima de la zona; la precipitación anual ronda los 500-700 mm, mientras que la temperatura media alcanza los 18º C, siendo de 27-28º C las temperaturas en julio y de 9-10º C las de enero. Las características edáficas y las climáticas constituyen los dos elementos más referenciados (junto a la posibilidad del riego) entre los técnicos y agricultores de este territorio, como condicionantes físicos fundamentales de la actividad agrícola (del Moral, 2004b, p. 55). Los años de ejecución de la obras del sector B-XII coincidieron con el inicio del actual periodo democrático en España. La movilización social y política de los habitantes de Lebrija, que vieron en la llegada del regadío una oportunidad para impulsar la economía local y revertir las condiciones sociales, consiguió modificar la dinámica de reparto y asignación de las parcelas, así como, paralizar la creación de nuevos pueblos de colonización, que estaban previstos en el proyecto de transformación original (Reguera,
242 1983). Las parcelas se repartieron sólo entre los habitantes de Lebrija, en base a criterios como la renta y el número de componentes de la unidad familiar. Fruto de este proceso social y de un espíritu de autogestión e identidad local, el sector B- XII no se incorporó a la amplia Comunidad de Regantes el Bajo Guadalquivir, si no que en 1978 se constituyó como Comunidad de Regantes independiente. Paralelamente, con el apoyo de la Administración Local y los sindicatos agrarios, se creó una cooperativa en la que se integraron el grueso de los nuevos regantes. La Zona Regable del Bajo Guadalquivir se desarrolló rápidamente durante los primeros años, pero fruto de la reestructuración de las políticas públicas, entró en crisis (Silva y del Moral, 2005). Sin embargo, la Comunidad de Regantes del B-XII se ha caracterizado por su dinamismo en esta zona, tanto desde el punto de vista de la gestión del riego, como de la experimentación con nuevos cultivos. Según la última edición del Inventario de Regadíos de Andalucía (2009), la superficie regable de la C. R. del sector B-XII es de 14.599 ha, la superficie regada es de 14.088, y el número de regantes es de 935. Esta superficie está repartida en 1.143 parcelas, con una superficie media de 12,77 ha. Las parcelas están niveladas con una pendiente del 1 por 1000, y cuentan cada una con un sistema de drenaje, haciendo que toda el agua sobrante vaya a un canal secundario. Estos, a su vez, vierten a canal principal que desagua en el Río Guadalquivir. El sector B-XII se divide en tres subsectores (A, B y C) en cada uno se los cuales existe un canal principal de riego. Desde el canal, mediante 4 ó 5 estaciones, el agua se bombea para darle presión. Por tanto, el regante en esta Comunidad siempre ha tenido que considerar los costes de la energía. Junto a las obras de modernización del riego se han llevado a cabo numerosas actuaciones encaminadas a aumentar la capacidad de producción de las explotaciones, como por ejemplo, la reducción de la distancia entre los drenajes, o la realización de enmiendas químicas y orgánicas, que pretenden adecuar estos suelos de marisma a las necesidades de los cultivos.
249 En 2002, de forma previa a la entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija, se autorizó mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 25 del 10 de diciembre, una subvención de ocho millones de euros a la Comunidad de Regantes del Sector B-XII para la modernización, automatización y supervisión mediante control remoto de la infraestructura hidráulica de la Comunidad de Regantes. El proyecto, cuya inversión total se presupuestó en 12,28 millones de euros, consistió en la instalación de equipos de programación y supervisión automática del riego mediante control remoto. Según, este Acuerdo de 10 de diciembre de 2002, la mejora generaría un ahorro del 10% sobre los 7.500 m3 de agua por hectárea y año que, teóricamente, se aplicaban. Fotografía 6.3. Cartel de información y publicidad de las obras de modernización Fotografía 6.4. Caseta con hidrantes accionados mediante control remoto Fotografía tomada en la C. R del sector B-XII, en noviembre de 2010 Fotografía tomada en la C. R del sector B-XII, en diciembre de 2015 25 El Consejo de Gobierno ha autorizado hoy una subvención de ocho millones de euros a la Comunidad de Regantes del Sector B-XII del Bajo Guadalquivir, con destino a la modernización de 14.643 hectáreas de regadíos en el municipio de Lebrija (Sevilla). https://www.juntadeandalucia.es/consejo/2971202.htm
250 Mediante Resolución 26 , el 28 de enero de 2003 se publica se anuncia concurso, por el procedimiento de licitación abierta, para la contratación de las obras. Adjudicadas a BEFESA, finalizarán en 2006 según la información recibida durante la fase de campo. Sin ser una infraestructura que permite incrementar la eficiencia del sistema de riego, hemos considerado necesario hacer referencia, por sus implicaciones en la garantía del suministro, a la instalación de una toma directa de agua del Guadalquivir. Esta infraestructura permite detraer agua directamente del Río Guadalquivir, en aquellas campañas donde se produzca un recorte sustancial en el volumen suministrado desde el Sistema de Regulación General. Además de garantizar el suministro, pretende evitar que los regantes bombeen agua directamente desde las inmediaciones de las parcelas, incrementado así la salinidad de los suelos, situación que se produjo durante la sequía de la primera mitad de los noventa. La toma directa está ubicada en el punto más alejado de la desembocadura del Guadalquivir, en el extremo noroeste de la Comunidad (ver mapa 6.1.). Por tanto, desde 2005 la Comunidad de Regantes dispone de una alternativa para el suministro en caso de un recorte sustancial en la dotación asignada por el Organismo de Cuenca. Otra de las actuaciones impulsadas y aprobadas en 2005 fue la reparación del Canal del Bajo Guadalquivir, con el objetivo principal de reducir las pérdidas de agua. No es una actuación exclusiva del Sector B-XII, pero va a tener un impacto positivo para esta Comunidad al aumentar la disponibilidad de agua en la Balsa. Según el Informe de Viabilidad de la actuación, aprobado en noviembre de 2005, el ahorro de agua se estimó en un 10 % del caudal, reduciendo las pérdidas del 14 al 4%, lo que se traduciría en un volumen de ahorro de 45,5 hm3 anuales (Ministerio de Medio Ambiente, 2005, p. 4). La última actuación impulsada desde la Comunidad de Regantes ha sido la construcción de un edificio para el control y telecontrol de la Balsa de Lebrija, y del sistema de riego 26 Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, núm. 31, de 14 de febrero de 2003 p. 3.450. https://www.juntadeandalucia.es/boja/2003/31/d85.pdf
251 en su conjunto. Según el Informe de Viabilidad aprobado en diciembre de 2007, la construcción de este centro responde a la necesidad de recibir toda la información de caudales que se genera en la Comunidad de Regantes, telemandar o accionar los elementos de regulación (compuertas y válvulas) de la misma y programar automatismos que garanticen la optimización del uso del agua. Además el edificio es la sede actual de la Comunidad de Regantes. Entre otras dependencias, se ha creado un archivo técnico que incluye, el Plan de Emergencia establecido por el Reglamento de Seguridad de Presas y Embalses, ya que la Balsa, por sus dimensiones, está clasificada como Categoría A (Ministerio de Medio Ambiente, 2007). Fotografía 6.5. Panel de telecontrol del nuevo sistema de riego Fotografía tomada en el edificio de control de la C. R sector B-XII, en marzo de 2017 Según nota de prensa de junio de 2016 27 del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública, el coste de esta actuación ha sido de 3,5 millones de euros, habiendo sufrido un considerable retraso en su ejecución por los cambios de competencias sobre la gestión del Guadalquivir entre la Administración Regional y la Administración Central. Finalmente será sufragado por el Organismo de Cuenca. Según el Informe de Viabilidad 27 http://www.seat.mpr.gob.es/gl/portal/delegaciones_gobierno/delegaciones/andalucia/actualidad/notas_de_ prensa/notas/2016/06/2016-06-10_01.html
252 de 2007, la obra tenía un presupuesto de 3.747.097,56 €. La aportación de los regantes era del 25 % durante la ejecución, y, con un período de carencia de 7 años desde el inicio de la explotación, el 75% restante de la inversión a través de la tarifa de utilización del agua (Ministerio de Medio Ambiente, 2007, p. 20). Además en el Informe de Viabilidad se estimaba que la actuación iba a generar un ahorro del 5% sobre el consumo. Se obtendría gracias a que los regantes que seguían utilizando el sistema de inundación, unas 3.500 ha, podrían utilizar sistemas a presión más eficientes, y de esta forma disminuir la dotación media que era de 7.000 m3/ha. Este ahorro se traduciría en un ahorro de 1.23 hm3/año (Ministerio de Medio Ambiente, 2007, p. 21). Sin embargo, según los datos suministrados por el Área de Explotación del Organismo de Cuenca para la C.R. del sector B-XII, la media de las dotaciones de las 12 campañas anteriores a 2007 (todas las disponibles desde 1995-1996 hasta 2006-2007), es de 6.404 m3/ha. A nivel de parcela, y posibilitados por la transformación del sistema gracias a las actuaciones descritas en este apartado, los regantes han ido incorporando innovaciones en la aplicación del agua, entre las que destaca la sustitución de los aspersores móviles por el sistema de cobertura total en el caso de la aspersión, o por el aumento del riego localizado. En base a las informaciones recibidas durante la fase de campo la superficie regada por goteo ha aumentado considerablemente. De forma previa a la realización de estas actuaciones, el 50% de la superficie se regaba por aspersión (según la segunda edición del Inventario de Regadíos era el sistema mayoritario), el 40% por gravedad y por goteo el 10%. Actualmente, desde la Comunidad de Regantes nos informan que “un 40% de la superficie utiliza el riego localizado, un 40% riega por aspersión y sólo el 20% continúa regando por gravedad” (TF-GR-02) En 2010, la Comunidad de Regantes impulsó la construcción de una nueva estación de bombeo para desaguar los excesos de aguas pluviales. Como parte del proceso de transformación de la marisma en terreno cultivable, la zona regable fue rodeada por un muro de tierra compactada, que alcanza los 5 metros de cola de coronación y tiene 6
253 metros de ancho, para impedir la entrada de las aguas del Río Guadalquivir que discurre al Oeste, las del arroyo Salado de Lebrija al Norte, las del caño de Los Yesos-Trebujena al Sur y las escorrentías de los cerros que limitan al Oeste con la marisma. Internamente cuenta con una red de desagües, pero dada la escasa pendiente de la red de desagüe y la influencia de las mareas sobre el punto de desalojo, la evacuación no es lo suficientemente efectiva, en periodos dónde las precipitaciones son más abundantes (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, 2010b). Tras la construcción de la Balsa de Lebrija (también conocida como “de Melendo”), el regante puede hacer uso del agua durante todo el año. Como consecuencia los cultivos de hortalizas de otoño e invierno han aumentado de forma notable, aspecto que analizaremos con detalle más adelante. Con esta actuación, además de flexibilizar la aplicación del riego evitando fases de estrés hídrico a los cultivos, se amplía la seguridad en todos los cultivos, en especial, la de los cultivos de hortalizas de otoño-invierno como: zanahoria, brócoli o coliflor. A esta garantía en el suministro se suma la mejora en el sistema de desagüe. Así lo explica un agente con responsabilidad en la gestión del riego: “Ahora estamos haciendo una serie de cultivos hortícolas, que a lo mejor en otoños-inviernos lluviosos no podríamos hacerlos” (TF-GR-02). Por último, en mayo de 2017 se presentó el proyecto de integración de la zona “Los Yesos” en la Comunidad de Regantes del sector B-XII. Según la Memoria del proyecto, el objetivo es integrar 690 ha agrícolas de secano en la C. R. del sector B-XII. En el documento se especifica que las parcelas que conforman esta zona ya se han beneficiado, entre 2013 y 2016, de la autorización de riego extraordinario otorgada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Las aguas se entregan desde el Canal del Bajo Guadalquivir a través del Canal de Desagüe de Los Yesos. En los datos suministrados por el Organismo de Cuenca, sólo se refleja un incremento de la superficie regada en el B-XII como consecuencia de los riegos en la campaña 2016-2017, ignorándose esta ampliación. Sin embargo, es un hecho que con la ejecución de las actuaciones proyectadas, “Los Yesos pasaría de ser una zona en la que actualmente se desarrollan actividades agrícolas de secano y ganaderas, a garantizar una programación
254 de cultivos estable, gracias a la ampliación de la zona regable de la Comunidad de Regantes del Sector B-XII del Bajo Guadalquivir” (Comunidad de Regantes sector B-XII del Guadalquivir, 2017, p. 7). La actuación, según este proyecto, tiene un presupuesto de 6.466.588,17 de euros. En diciembre de 2017, se somete esta puesta en riego al trámite de información pública 28 y en mayo de 2018 la Administración Autonómica le otorga la Autorización Ambiental Unificada 29 . En julio de 2018 se publica la propuesta provisional de Resolución sobre la concesión de ayudas a “Nuevos regadíos declarados de interés de la Comunidad Autónoma”, correspondiente a la convocatoria 2017 30 . En esta relación aparece la C.R. del sector B- XII. El 31 de julio de 2017, en una nota de prensa 31 , la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, hace pública la entrega a la comunidad de regantes del Sector B-XII del Bajo Guadalquivir, de una resolución de ayuda por valor de un millón de euros para respaldar la puesta en riego de otras 600 hectáreas. El proyecto de nuevos regadíos supondrá una inversión público-privada global de 2,8 millones de euros. Según la información que figura en el portal de la empresa constructora (WATS, técnicas de ingeniería S.L) en julio de 2018 se inician las obras de la fase I de la integración de Los Yesos, que corresponden a la instalación de una conducción de 5.298 m de longitud. 28 Acuerdo de 19 de diciembre de 2017, de la Delegación Territorial de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en Sevilla, por el que se somete al trámite de información pública el proyecto que se cita, en el término municipal de Lebrija (Sevilla). (PP. 17/2018). https://www.juntadeandalucia.es/eboja/2018/12/BOJA18-012-00001-48-01_00127638.pdf 29 Resolución de 16 de mayo de 2018, de la Delegación Territorial de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en Sevilla, por la que se da publicidad a la resolución de autorización ambiental unificada para el proyecto que se cita, en el término municipal de Lebrija, provincia de Sevilla. (PP. 1609/2018). https://www.juntadeandalucia.es/boja/2018/105/30 30 https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/Anexo%20I%20- %20Relaci%C3%B3n%20entidades%20beneficiarios%20provisionales.pdf 31 https://www.juntadeandalucia.es/organismos/agriculturapescaydesarrollorural/actualidad/noticias/detalle/ 192769.html
255 6.4. Objetivos de la modernización en la C. R. del sector B-XII. La singularidad del proceso de modernización en el sector B-XII, se refleja también en los objetivos que han sido citados a lo largo de las distintas sesiones de trabajo de campo. No podemos obviar el peso que han tenido las propuestas que realizó, en 1993, la Comisión de Agricultura de Lebrija, agrupadas en el Programa para la consolidación y mejora de la agricultura lebrijana. La Comisión se creó en un contexto donde los efectos de la sequía, se estaban dejando sentir con fuerza en el sector agrario de Lebrija. Como consecuencia en las propuestas hay medidas de carácter coyuntural. Pero fundamentalmente se enfatizaban los puntos débiles que, a juicio de los componentes de la Comisión, tenía el sector B-XII. Entre estos obstáculos destacan la “escasez de agua estructural y las grandes dificultades para suministrar agua fuera de las campañas tradicionales de riego, como es el caso de las hortícolas de invierno” (Fuentes, 1993, p. 68). Además se establecieron una serie de metas como “la consolidación de una estructura de cultivos diversificada y dinámica” (del Moral, 2004b, p. 153). Con estos objetivos la Comisión de Agricultura de Lebrija propuso una serie de actuaciones, que se han realizado casi en su totalidad. Así lo explica un agente vinculado a la Administración Local y que participó en la elaboración del programa de medidas: “en ese documento de diagnóstico se recogían las medidas para mejorar la situación del regadío en el Sector B- XII. Eran: la toma directa del río Guadalquivir, que se ejecutó; la balsa de Melendo, que se ejecutó; la automatización por parcelas, que se ejecutó y lo único que quedó pendiente fue la electrificación de las parcelas” (TF-AL-02). Podemos apreciar que el programa de medidas tenía un claro carácter productivista o agrarista. En este sentido, es comprensible que los agentes entrevistados no citen, entre los objetivos prioritarios de las actuaciones, el ahorro de agua. Como ya se ha comentado la Balsa de Lebrija, ha sido calificada por los agentes socioinstitucionales como la actuación clave en la transformación de este Comunidad de Regantes. Esto se debe a que ha permitido: aumentar el volumen de agua disponible,
256 superar el sistema de turnos y ampliar la campaña de riego. Así lo explican, varios agentes entrevistados: “Tiene dos funciones, primero la de regulación y la segunda almacenamiento de agua. Cuando el Canal está en reparación, nosotros que estamos en la cola, seguimos regando” (TF-GR-01). “A parte de la modernización la ventaja que tenemos aquí respecto a otras zonas regables aguas arriba es que, al ser el tramo final del Canal de los Presos, durante un tiempo determinado a lo largo del año se puede estar regando de la Balsa de Melendo. Y eso supone tener agua incluso en momentos en los que se está haciendo obras de mantenimiento en el Canal. El sector B-XII tiene ese factor añadido. Al tener esa balsa de regulación le permite tener una disponibilidad de agua en momentos en que en otras zonas no pueden tener agua” (TF-AR-01). El propio Organismo de Cuenca, reconoce que la Balsa aumenta la disponibilidad de agua, ya que recoge caudales sobrantes que circulan por el Canal, y permite regar a demanda durante todo el año. La balsa evita que se produzcan pérdidas de caudales y optimiza el funcionamiento del Canal del Bajo Guadalquivir, además está impulsando el desarrollo de la Zona Regable de la zona de Lebrija (Sector B-XII) hacia una economía agraria durante todo el ciclo anual, con varias cosechas a lo largo del mismo (Ministerio de Medio Ambiente, 2007, 4). Como consecuencia el patrón de cultivo se ha ido modificando, objetivo que se había establecido en el programa de actuaciones elaborado por la Comisión de Agricultura. La Administración sí ha señalado el ahorro de agua, como uno de los objetivos que justifican las actuaciones, equiparando ahorro de agua con la reducción de las pérdidas. Es el caso de la actuación para la mejora del Canal del Bajo Guadalquivir, que como se ha comentado en el apartado anterior, se estimó que el ahorro producido alcanzaría los 45,5 hm3 anuales (Ministerio de Medio Ambiente, 2005, 4). Incluso, se vincula un mayor control del suministro, con ahorro de recurso. Así en el caso de la construcción del edificio de control de la Balsa de Lebrija y del sistema de riego se establece que “el
257 principal objetivo de este proyecto es el ahorro de agua, mediante la regulación de su consumo, por lo que se aumenta la disponibilidad de agua” (Ministerio de Medio Ambiente, 2007, p. 7). También se incluyen, a lo largo de los distintos proyectos de modernización, objetivos como el incremento de la eficiencia o una mayor flexibilidad que permita regar a demanda. En la última actuación iniciada en el B-XII, que tiene como objeto transformar en riego, e integrar en esta Comunidad, 690 ha, ya se incorporan medidas que tratan de disminuir uno los efectos negativos de la presurización de la redes de riego, los costes asociados a la energía. En la memoria técnica de esta actuación se recogen una serie de objetivos, distinguiéndose entre aquellos objetivos que se establecen en la Orden 32 por la que se regulan las subvenciones dirigidas a mejoras de regadíos y nuevos regadíos, y los que no. Entre los objetivos recogidos en la Orden y que figuran en el proyecto destacan: La instalación en parcela de un sistema de riego localizado. Almacenamiento de agua que permitirá la autorregulación de al menos el 10% de las necesidades mensuales. Garantizar una mejora de la calidad del agua con sistemas de filtrado. Evitar pérdidas de agua mediante sistemas de automatismos y sistemas de telecontrol destinados a evitar pérdidas de agua y al control de los consumos de agua. Suministro de energía mediante autoproducción (instalaciones fotovoltaicas). 32 Orden de 26 de julio de 2017, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, dirigidas a mejoras de regadíos en actuaciones de ámbito general y actuaciones declaradas de interés de la Comunidad Autónoma (nuevos regadíos), dentro del Marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2020 (submedida 4.3). Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, núm. 145, de 31 de julio de 2017, pp. 62-102.
258 Otros objetivos establecidos en la memoria: Eficiencia en el uso del agua, minimizando y eliminando las pérdidas en el sistema de transporte. Optimizar los costes de inversión y explotación, dando al agricultor mayor competitividad y promoviendo el desarrollo económico de la zona. Por último, por su relevancia en cuanto a su tipología, hay que mencionar los objetivos que en palabras del Consejero de Agricultura, Pesca y Medio Rural, se persiguen con esta actuación: “Fijación de la población al territorio, el mantenimiento de unos pueblos vivos y un sector agroalimentario sostenible y competitivo" 33 . 6.5. Los efectos de la modernización sobre la disponibilidad del agua 6.5.1. La evolución de los volúmenes de agua suministrados Al estudiar la evolución de los volúmenes de agua suministrados en la serie disponible (1995-1996/2016-2017) observamos una clara tendencia en la reducción de los mismos (ver figura 6.1. Obsérvese que tras la puesta en funcionamiento de la Balsa de Lebrija, se han representado las barras de la figura 6.1 mediante un color más claro). A pesar de la tendencia decreciente, los suministros continúan siendo variables, muy influenciados por la cantidad de precipitaciones acaecidas. Como se puede observar en la figura 6.1, durante las campañas 2011-2012 y 2014-2015, con las nuevas infraestructuras ya operativas, al reducirse las precipitaciones el volumen de agua suministrada ascendió hasta los 100 y 94 hm3 respectivamente. La relación es similar a la observada en la C. R. de Pozo Alcón, Hinojares y Cuevas del Campo, aunque en la C. R. del sector B-XII los suministros de las últimas cinco campañas han sido más estables que en el Guadalentín. 33 Publicado en Europapress, el 31 de Julio de 2018. http://www.europapress.es/esandalucia/sevilla/noticia-junta-respalda-inversion-28-millones-nuevos- regadios-sector-xii-guadalquivir-sevilla-20180731152336.html
265 6.5.2. La evolución de la superficie regada A diferencia de otras comunidades, la superficie regable y regada en el B-XII se ha mantenido estable hasta la actualidad. El Inventario de Regadíos de Andalucía, en sus dos primeras ediciones (1997 y 2002), establece la superficie regable y regada en 14.099 ha. La tercera edición (2009), diferencia entre regada (14.088 ha) y regable (14.598 ha) ampliando en quinientas hectáreas esta última. La información facilitada por la propia Comunidad de Regantes del sector B-XII en 2016, matiza ligeramente los datos de la última actualización del Inventario, dimensionando la superficie regada en 14.085 ha y la superficie total de la Comunidad en 14.643 ha. Este último dato es coincidente con la información facilitada por el Área de Explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir referente a la evolución de los suministros y la superficie de riego, y por la establecida en los Informes de Año Hidrológico y Campaña de Riego. Según el Organismo de Cuenca la superficie regada ha permanecido en 14.643 ha de manera constante hasta la campaña 2013-2014, posteriormente se ha incrementado en 30 ha., alcanzando las 14.673 ha. Si bien en la figura 6.4 se observa un aumento más, el documento electrónico facilitado por el Área de Explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, específica que durante la campaña 2016-2017 se ha incluido en la C.R del B-XII, una superficie de 299,43 ha correspondientes a riegos extraordinarios. Descontando los riegos extraordinarios la superficie regada en la campaña 2016-2017 sería de 14.673 ha. Posiblemente estos riegos extraordinarios se hayan producido en la zona de los Yesos, área que se pretende incorporar a esta Comunidad de Regantes. Sin embargo, según el documento que contiene la relación de cultivos de esta Comunidad generado por el Organismo de Cuenca, este incremento desde las 14.643 ha hasta las 14.673 se ha producido durante las cuatro últimas campañas facilitadas. Por tanto, según la CHG en los últimos años se está regando en torno a 30 ha más.
266 Figura 6.4. Evolución de la superficie regada en la C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir, según el Organismo de Cuenca Fuente: Área de explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Este ligero incremento, a pesar de su escasa significación espacial, merece un comentario por su relación con la modernización. Según las informaciones que se han recibido durante la fase de campo, este aumento de superficie no se corresponde con una extensión de los límites de la zona regable, al menos en su totalidad. Se explica por el incremento de los cultivos de otoño-invierno, gracias a la garantía de riego fuera de campaña que ofrece la Balsa de Lebrija. Como consecuencia, se ha incrementado el número de parcelas que realizan dos cultivos al año, en una cuantía superior a estas 30 ha según las informaciones recibidas. Esta cuestión será analizada en varias ocasiones, fundamentalmente por su relevancia económica, social y territorial, además de por sus efectos sobre la disponibilidad de agua. En la figura 6.5 se observa este aumento de las superficie cultivada, alcanzando las 14.813 ha en la campaña 2014-2015, según la propia Comunidad de Regantes. A este ligero incremento de la superficie regada, se van a sumar las 690 hectáreas procedentes de la transformación en riego de la zona de los Yesos (iniciada en 2018 y ubicada al sur de la Comunidad de Regantes). Una vez incorporada a la C. R. del sector B-XII esta área de los Yesos, la superficie regada en se extendería hasta las 15.333 ha.
267 Figura 6.5. Evolución de la superficie cultivada en la C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir, según el Organismo de Cuenca y la Comunidad de Regantes Fuente: Área de explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir. Oficina Comarcal Agraria Las Marismas, Junta de Andalucía. Elaboración propia. 6.5.3. Cambios en los cultivos En este caso de estudio, para el análisis de los cambios en el patrón de cultivos tras el inicio de la modernización, contamos con una serie amplia (2002-2015) y detallada de las superficies de cultivo enviada por la Comunidad de Regantes 38 . A su vez, como en los otros casos de estudio, disponemos de la relación de cultivos para las campañas: 2013, 2014, 2015 y 2017 realizada y remitida por el Organismo de Cuenca. En esta ocasión, el resultado de los distintos análisis espaciales realizados para conocer los cambios en el patrón de cultivo, utilizando como base los archivos cartográficos SIGPAC de distintos años, no ha aportado información relevante al objetivo de la investigación. En el análisis de los cambios de cultivo acaecidos durante los últimos quince años en el tramo final del Guadalquivir, no podemos obviar el impacto que la Reforma de la PAC de 2003 tuvo sobre los dos cultivos mayoritarios a comienzo de la década anterior: el algodón y la remolacha azucarera. 38 La misma relación de cultivos por campaña nos fue facilitada por la Oficina Comarcal Agraria de “Las Marismas”. Esta Oficina, como representante de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Rural (Junta de Andalucía) en la zona, recibe la información a su vez de la Comunidad de Regantes del sector B-XII.
268 Partiendo de la idea de que el agricultor, como cualquier otro empresario, busca obtener la mayor rentabilidad de su explotación, y siendo conscientes de los diversos factores ajenos al sistema de riego que pueden intervenir en las decisiones de cambio de cultivo, como las variaciones en la PAC o la evolución de los precios de mercado, no se podrá establecer una relación directa y unívoca entre las variaciones en el patrón de cultivo y la modernización del regadío. Sin embargo, sí podemos tratar de diferenciar qué cambios, o en qué magnitud, han sido posibilitados por la transformación del sistema de riego. Con este objetivo hemos realizado un análisis comparativo de la evolución de las superficies de cultivo de la C.R. sector B-XII y de la C. R las Marismas del Guadalquivir, que recordemos aún utiliza el sistema tradicional. También se ha analizado los informes de viabilidad, y otra documentación, generados por el Organismo de Cuenca para las diferentes actuaciones. El resultado es matizado y enriquecido con las opiniones de los agentes sociales e institucionales entrevistados, alguno de ellos con responsabilidades en ambas comunidades de regantes. Profundizar en estos aspectos es clave para apreciar y evaluar los efectos sociales y económicos de la modernización y su traslación al territorio. Por ejemplo: su impacto sobre la rentabilidad de las explotaciones o su contribución al mantenimiento o creación del tejido agroindustrial y, en este sentido, contribuir al crecimiento de la actividad económica en el mundo rural. Sin embargo, para el análisis del resultado del incremento de la eficiencia sobre la disponibilidad de agua, no es determinante si los cambios de cultivo están motivados total o parcialmente por la modernización, o si la variación en los cultivos se inicia de forma previa a la entrada en funcionamiento de las actuaciones. Un rápido análisis de la evolución de los cultivos en el sector B-XII, representadas en las figuras 6.6 y 6.7, permite discriminar las siguientes tendencias: la disminución de la superficie dedicada a la remolacha azucarera, al maíz y al resto de cereales, frente a un incremento de la superficie ocupada por el tomate de transformación y por otras hortalizas. El algodón, ha pasado a ser el cultivo con mayor presencia espacial, aunque con gran variabilidad entre las campañas.
269 Figura 6.6. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la C. R. sector B-XII (2002-2015) Fuente: C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir. Elaboración propia. Para comprender mejor estos cambios, comenzaremos realizando un análisis de la evolución de los principales cultivos. La remolacha azucarera y el algodón se extendían por el 74% de la superficie de la C.R. del sector B-XII al entrar en funcionamiento la Balsa de Lebrija. Ambos cultivos se vieron muy afectados por los cambios introducidos por la Reforma Intermedia de la PAC 39 , uno por la reforma de la OCM del azúcar y la 39 Adoptada por el Consejo de Ministros de Agricultura de la Unión Europea en junio de 2003. Plasmada en el Reglamento del Consejo 1782/2003, del 29 de septiembre, por el que se establece el régimen del Pago Único y otras ayudas. En abril de 2004, se impulsó una segunda fase de la reforma, que afectaba a los productos mediterráneos: algodón, aceite de oliva y aceitunas de mesa, tabaco y lúpulo. En febrero 2006, se aprueba la reforma de la OCM del azúcar y la remolacha, que supone una profunda reestructuración del sector, con el objetivo de reducir en 6 millones de toneladas la producción de azúcar. Dos grandes medidas: integración de la remolacha en el pago único, y un plan de reestructuración industrial. En 2008 se aprobará el anulado régimen de ayudas al algodón.
270 remolacha, y el otro suponía el desacople de la producción de una parte de la ayuda (el 65 % del Pago único estará desacoplado y el 35 % acoplado) (Sampedro, 2012). Figura 6.7. Evolución de la superficie dedicada a los principales cultivos en la C. R. sector B-XII en tres años clave Fuente: Área de Explotación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. C. R. sector B-XII del Bajo Guadalquivir. Elaboración propia. La remolacha ha pasado de ser el cultivo mayoritario, en la campaña 2003-2004 ocupaba el 48% de la superficie del B-XII (6.701 ha), a estar presente sólo en el 14% (2.004 ha) de la tierras regadas en 2017. Incluso descendiendo hasta las 1.600 ha en 2013, lo que supone el 11% de la superficie regada. Esta caída tan significativa de la superficie dedicada a este cultivo se explica fundamentalmente por los efectos de la Reforma Intermedia de 2003, aspecto que se ha visto confirmado por los agentes socioinstitucionales. Pero el descenso de la producción de remolacha por la reforma de la
271 OCM del azúcar, no sólo ha afectado al sector B-XII, sino que ha supuesto una caída generalizada a nivel provincial y regional (ver figura 6.7). Así lo explican dos miembros de la Administración Local y la Administración Regional: El cultivo de la remolacha era algo, que la gente al principio ansiaba. Cuando los cupos eran muy estrictos, y el B-XII inició el cultivo, nadie tenía cupo de remolacha. Y poco a poco llegó a suponer prácticamente la mitad de la superficie, más de 6.000 ha. Y ahora estaremos en torno a 1.000 ha. A pesar de que tenemos una productividad muy alta. Pero la política de reestructuración, con abandono de cuotas, supuso el abandono de superficie (TF-AR-01). En la remolacha se dio un dinero. A cada agricultor le dieron una pasta. Le llamaban la reestructuración del sector del azúcar. Aun así se sigue sembrando. Pero hemos pasado de 6.000 ha a 2.500 ha. Se siembra porque es un cultivo muy cómodo, muy sencillo, pero no es rentable del todo. También tiene otras ayudas, otra serie de ayudas, per no convence del todo (TF-AL-01). En las últimas campañas, algunos agricultores optan por otros cultivos de primaveraverano que, por el ciclo de cultivo, pueden ser compatibles con un cultivo de otoñoinvierno, una segunda cosecha, ademásde otras cuestiones de tipo agronómico. Estas cuestiones quedan reflejadas en el siguiente fragmento de entrevista: Antes si cultivábamos 100 ha, había 60 de remolacha. Mis tierras estaban machacadas. No había rotación, no había producción. La remolacha te deja hasta 1.800 €/ha, con una buena producción, pero debes considerar que al cultivo posterior le vas a perder 300 ó 400 €. La remolacha está nueve meses en el campo y agota bastante la tierra. Tienes que pensar muy bien lo que pones después, porque te va a bajar la rentabilidad del cultivo siguiente. La remolacha esquilma mucho la tierra (TF-AE-02). En el caso del agodón, los efectos de la Reforma han supuesto un aumento de la presencia, pero una bajada de la producción por unidad de superficie. Entre 2003 y 2012, la superficie dedicada a este cultivo presenta un paulatino incremento, posteriormente irá perdiendo presencia. Sin embargo la expansión superficial experimentada durante la
272 primera década no se corresponde con un aumento de la producción, especialemte durante los primeros años de aplicación de la Reforma Intermedia de la PAC. Aunque los valores de la figura 6.8 hacen referencia al conjunto de la producción provincial, esta tendecia decreciente también se produjo en el B-XII. Así ha sido confirmado durante el trabajo de campo. Figura 6.8. Evolución del valor constante, a precios básicos, de la producción de remolacha y algodón en la Provincia de Sevilla. Millones de € Fuente: Evolución Macromagnitudes Agrarias Provinciales de Andalucia(serie histórica con Metodología SEC-95 y SEC-2010 para 2015 y 2016). Consejeria de Agricultura, Pesca y Medio Rural. Elaboración propia. Aunque el motivo fundamental de la bajada de la produción por hectárea esté en el desacople parcial de la ayuda, estas campañas coincidieron con el aumento de los daños causado por plagas, y con la adopción de medidas que buscaban disminuir el impacto ambiental de este cultivo. En este sentido, se restringió el uso de algunos componentes en los fitosanitarios y se desautorizó el uso de plásticos agrarios para cubrir el cultivo en sus etapas más tempranas. Así lo explican desde el Ayuntamiento: El sector del algodón no se ha visto damnificado. Bueno,al principio coincidió el cambio de la PAC con una serie de plagas, plagas muy fuertes de heliothis, y además no
273 sabíamos producir sin plástico. Fue difícil. Ya hemos aprendido a cultivar sin plástico. Ahora se puede retrasar hasta abril, pero no mucho más (TF-AL-01). A las restricciones ambientales se sumó, que la producción mínima exigida para recibir la ayuda era muy inferior a las producciones habituales: Dadle dinero a la gente sin producir, no se veía. Lo que pasa es que se maquilló, y se pedía una producción mínima. Intentó maquillarse un poco. Se exigía poco, para una ayuda era 1.000 kg y para otra 2.300. Sí, era poco lo que se exigía (TF-AL-01). Esta situción llevó a un sector de los regantes a aplicar riegos deficitarios, como estrategia para obtener el máximo beneficio. Así lo explica el representante de la Consejería de Agricultura: “Iban a cubrir el expediente para cobrar las ayudas, con riego totalmente deficitario” (TF-AR-01). Según las informaciones recogidas durante las entrevistas, en los últimos años la produccción por superficie ha vuelto a crecer, aunque no en la cuantía anterior a la Reforma de 2004, y el volumnen de agua aplicado está en relación con las necesidades de la planta. En palabras de dos representantes de las Adminitración Regional y Local: Se ha pasado a la situación actual, que podríamos decir que es una situación: estable. Y esa estabilidad del algodón esta mantenida en torno a los 3.000 kg/ha. No llega a ser el cultivo que fue, pero ha superado el bache de esos años como consecuencia de la PAC (TF-AR-01). Con respecto al precio, antes estaba entre 150 y 200 pesetas, ahora está entre 60 y 90 pesetas el kilo. Esta diferencia se ha solventado con las ayudas que hay. No es rentable el cultivo al precio que está. Está mantenido por una serie de incentivos de la UE (TF-AL- 01). En definitiva, sigue siendo un cultivo muy dependiente de las ayudas de la PAC, el mismo representante político reconoce que: “el algodón está consolidado aquí, por las ayudas de la UE. Vamos a ser sinceros” (TF-AL-01). A partir de 2010 (ver figuras 6.7 y 6.8) el precio del agodón en el mercado mejoró sensiblemente. Este incremento de valor, junto a las ayudas Comunitarias, propiciaron que este cultivo creciera en presencia y en producción. Como consecuencia los volúmnes aplicados comenzaron a incrementarse, especialmente a partir de la campaña 2010-2011 (ver figura 6.1). Desde el Ayuntamiento lo explican con las siguientes palabras:
274 Si desacoplas el algodón de buenas a primeras, y les dejas una fortuna de mochila a esos agricultores. Esos agricultores: ya no cultivan, no crean empleo y las desmotadoras se van al traste. Esto fue lo que pasó en gran medida. Pero luego, a pesar de mucha gente, el precio mundial del algodón repuntó un pelín, y junto con la ayuda, se volvieron a obtener unos resultados con el algodón muy buenos (TF-AE-01). Afortunadamente, parte de la industria de transformación se ha mantenido activa en Lebrija, gracias al incremento del precio del algodón y a la concentración empresarial. En palabras del representante de la Adminitración Local: Es una sociedad de la que son socios las cooperativas como Agroquivir, que es de 2º Grado, y Marismas. Alquilaron las instalaciones a la Cooperativa La Marismas, y Marismas no achatarró. Como el algodón fue a más, se ha comprado una cadena nueva de desmotado. Hay dos cadenas de desmotado de algodón. (TF-AL-01). Sin embargo, el cultivo que ha mostrado una mayor expansión ha sido el tomate de transformación. Aunque era un cultivo con cierta tradición en este sector de riego, ha pasado de ocupar el 14% de la superficie regada en 2004 (1.988 ha), al 25% (3.630 ha) en 2017, si bien su expansión se produce fundamentalmente a partir de 2014. En opinión de un regante con amplia experiencia en la gestión de una gran cooperativa, este crecimiento se explica: “fundamentalmente por un aumento de los precios del mercado y el acople, en 2015, de las ayudas a la producción. Estas ayudas son de unos 200 €/ha, que es la mitad del coste de producción” (TF-AE-01). Hoy en día esta considerado como el cultivo clave en la Comunidad de Regantes. Con unas producciones por superficie muy altas, superiores a las producciones medias de la C.R. de Las Marismas (no modernizada), y una gran rentabilidad. El aumneto en la productividad (kg/ha) ha sido posible gracias a las mejoras aportadas por la modernización del sistema de riego. En especial al aumento de flexibilidad en la aplicación del agua gracias a la Balsa de Lebrija, que permite reducir el estrés hídrico que sufre la planta cuando se riega mediante un sistema de tandas.
281 dedicada a cultivos industriales hacia un área de producción hortícola con grandes posibilidades para la transformación del producto y el desarrollo de la agroindustria. Especialmente en un municipio caracterizado por su dinamismo socioeconómico y su capacidad para llegar a acuerdos y establecer objetivos comunes (Silva y del Moral, 2005). Por otro lado, para conocer si estos cambios de cultivo han supuesto una variación de la demanda neta en este sector de riego, hemos aplicado la misma metodología que utiliza el vigente Plan Hidrológico. La demanda neta es el producto de la dotación neta de cada cultivo, establecida en el propio Plan (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2015b, 33), multiplicada por la superficie ocupada por dicho cultivo. La hemos calculado en tres campañas distintas, utilizando las superficies de cultivo que nos ha remitido la Comunidad de Regantes y el propio Organismo de Cuenca. En 2004 la superficie total cultivada, según la C.R. del B-XII, fue sólo de 14.109 ha (el Organismo de Cuenca aumenta esa superficie hasta 14.643ha). Para el cálculo de la demanda neta, hemos multiplicando las dotaciones asignadas en el vigente Plan para los diferentes cultivos (ver tabla 6.1), por la superficie que ocupa cada cultivo, según la relación facilitada por la Comunidad de Regantes. Tabla 6.1. Dotaciones establecidas en el Plan Hidrológico para los cultivos con mayor presencia en la C.R. sector B-XII Cultivo m3/ha/año Otros cultivos herbáceos (algodón y remolacha) 4.500 Cultivos hortícolas (tomate de transformación y otras hortalizas) 4.500 Maíz 5.000 Cereales invierno 1.900 Girasol 2.600 Fuente: Anexo VII. Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos, entre ellos, el de la D.H. del Guadalquivir. Los cultivos están ordenados según la superficie ocupada, de mayor a menor. Elaboración propia.
282 La suma de las diferentes demandas netas por cultivo, nos muestra la demanda neta del B-XII, que en 2004 era de sería 63.148.200 m3. La campaña 2003-2004 fue húmeda, en la estación Lebrija I, ubicada dentro del sector de riego, se recogieron 661,40 litros. El suministro desde el Sistema General fue de 66.060.718 m3. En 2014, con una superficie cultivada de 14.673 ha según el Organismo de Cuenca, el resultado para el cálculo de la demanda neta es de 62.865.670 m3. Las precipitaciones recogidas en la estación Lebrija I, fueron menores: 575,80 litros. A pesar de un aumento de la eficiencia y, de una menor demanda neta, el volumen suministrado fue mayor, 87.236.708 m3. En 2017, con una superficie 14.673 ha según la relación de cultivos facilitada por el Organismo de Cuenca, la demanda neta ascendería a 63.677.772 m3. Durante la campaña 2016-2017 las precipitaciones, sin ser un año seco, fueron menos abundantes, 529 litros según la estación Lebrija I. El suministro también fue superior, 78.916.026 m3. Aunque este volumen se corresponde con una superficie regada ligeramente superior según el Organismo de Cuenca, 14.972 ha, que incluye, además del B-XII, 299,4 ha de riegos extraordinarios. Parece un crecimiento moderado pero, a pesar de los cambios en el patrón de cultivo desde la entrada en servicio de la Balsa de Lebrija (ver figura 6.7), básicamente descenso de la superficie dedicada a la remolacha y, en menor medida los cereales, y un aumento del algodón y los cultivos hortícolas, la variación en la demanda neta se muestra moderada. Esto se explica fundamentalmente, porque estos cultivos mayoritarios en el B- XII, algodón, remolacha y cultivos hortícolas, tienen la misma dotación en este Plan Hidrológico (4.500 m3/ha/año, tabla 6.1). Sin embargo en el Plan Hidrológico del Guadalquivir de 1995 o en las instrucciones para la planificación hidrológica el rango de dotaciones máxima en algodón y remolacha era diferente. Según las instrucciones de planificación, para la Cuenca del Guadalquivir, la dotación del algodón oscilaba entre 5.750 y 7.700 m3/ha/año y para la remolacha 1.250-6.000 m3/ha/año (MARM, 2008, p. 38575). En este mismo sentido, estudios como el de Fernández et al. (2014) que incluye al B-XII entre las comunidades de regantes analizadas, en la amplia batería de indicadores
283 utilizados para evaluar el uso del agua, incorpora las necesidades teóricas de riego del área regable. Para calcular estas necesidades teóricas multiplican los requerimientos teóricos de los cultivos, por la superficie que ocupan. Un método similar al utilizado en el actual Plan del Guadalquivir para el cálculo de la dotación neta. Sin embargo en Fernández et al. (2014), especifican que los requerimientos teóricos del algodón son superiores a la de la remolacha. Por tanto, la disminución de la superficie de la remolacha, y el aumento de la presencia del algodón, da lugar a mayores necesidades de riego en el B-XII (Fernández et al., 2014, p. 61). 6.6. Los efectos socioeconómicos de la modernización Al igual que en el caso de estudio de la cuenca alta, en este apartado se pretende detectar y evaluar, si se ha avanzado hacia la consecución de los objetivos sociales y económicos previstos por las políticas públicas de modernización del regadío, recogidos en los distintos planes y normativas para el fomento de la modernización. Con este objetivo, y siendo conscientes de la evolución económica de España en los últimos quince años, analizaremos la evolución socioeconómica de Lebrija utilizando una serie de datos e indicadores englobados en los apartados: dinámica demográfica, mercado laboral, actividad empresarial y hacienda. Los resultados serán matizados y enriquecidos con las aportaciones recogidas en el trabajo de campo. 6.6.1. Dinámica demográfica Durante el periodo estudiado, 1998-2017, la evolución de la población de Lebrija muestra una clara tendencia ascendente (ver figura 6.11). Entre 2013 y 2016 se estabiliza, con algún ligero altibajo, coincidiendo con los años donde se hacen más evidentes los efectos sociales de la crisis socioeconómica en España. En 2017 el número de personas inscritas en el padrón municipal alcanza las 27.410. Antes de entrar en funcionamiento la Balsa, se observa un crecimiento demográfico muy similar entre Lebrija y el resto de municipios que conforman la Comarca del Bajo Guadalquivir.
284 Figura 6.11. Evolución de la población de Lebrija según padrón municipal Fuente: Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia Instituto Andaluz de Estadística y Cartografía. Elaboración propia Figura 6.12. Variación relativa de la población antes y después de la entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija, según padrón municipal Fuente: Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. En los dos ámbitos, el aumento era inferior al experimentado por la Provincia de Sevilla, como se aprecia en la Figura 6.12.
285 Figura 6.13. Variación relativa de la población en distintos periodos según padrón municipal Fuente: Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia Figura 6.14. Evolución de la población por grupos de edad en Lebrija, según padrón municipal Fuente: Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia
286 Una vez iniciada la transformación del sistema de riego, Lebrija presenta un aumento relativo de población superior que el resto de territorios. Mapa 6.2. Edad media de la población en 2017, según padrón municipal Fuente: Banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía y Datos Espaciales de Referencia. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. De forma previa a la entrada en funcionamiento de la Balsa de Melendo, el crecimiento de la población en Lebrija es inferior a la del conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca del Bajo Guadalquivir, y al de la Provincia de Sevilla. En sentido contrario, a lo largo del periodo comprendido entre 2005 y 2010, el aumento demográfico en Lebrija es muy superior al resto de la Comarca y al de la Provincia, muy vinculado a la entrada de población extranjera. Por último, durante los años comprendidos entre 2011 y 2017, Lebrija muestra un incremento relativo ligeramente superior al resto de ámbitos. Esta dinámica demográfica positiva de Lebrija, se refleja en un aumento del número de individuos en todos los intervalos. Sin embargo, se observa
287 una ligera tendencia al envejecimiento de la población, ya que el grupo de más de 65 años aumenta dos puntos porcentuales su peso, mientras que los otros intervalos pierden un punto cada uno (ver figura 6.14). Aun así, se trata de una Municipio y una Comarca con una población joven (ver mapa 6.2). Figura 6.15. Variación de la tasa de migración neta en distintos periodos según padrón municipal Fuente: Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. Como se ha comentado en varias ocasiones, las tasas de migración son buenos indicadores del dinamismo de un territorio. Para este caso de estudio hemos agrupado los valores en tres periodos (ver figura 6.15). El primero, muestra las tasas en los años previos a la entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija. Aunque la tasa de Lebrija es positiva, es menor a la del conjunto del resto de municipio de la Comarca del Bajo Guadalquivir, y muy inferior a la de la Provincia. El segundo intervalo muestra un mayor dinamismo por parte de Lebrija, frente al resto de ámbitos territoriales. Como ya se ha adelantado, durante los años 2006 y 2007 el saldo migratorio alcanza sus valores más elevados, gracias a la llegada de 585 y 566 nuevos vecinos, de los cuales un 26 y un 32%respectivamente, eran extranjeros. A lo largo de la fase de campo se ha señalado como un obstáculo serio para la expansión de las hortalizas, la falta de mano de obra durante los años previos a la profunda crisis
288 socioeconómica. La población local prefería emplearse en trabajos asociados a la construcción, con salarios más altos y con mayor continuidad en el tiempo. En este contexto, se propició la llegada de temporeros de otras nacionalidades. Así lo explica un agente económico: Aquí no ha habido más hortícolas, por un problema de mano de obra. Yo he llegado a ver 25 inmigrantes en una explotación que no tenían los permisos de trabajo legalizados, pero no había más remedio. En las oficinas del INEM no se encontraba ni una sola persona para poder trabajar. ¿Esto que supuso que el agricultor? Con la nueva PAC y sin mano de obra, se acomodó en los cultivos tradicionales. Como le salían los números, pues no se complicaba la vida (TF-AE-02). Sin embargo, esta dinámica no es única de Lebrija. En la Comarca del Bajo Guadalquivir, municipios como Utrera, Los Palacios y Las Cabezas de San Juan, también reciben durante esos mismos años el número máximo de emigrantes, muchos de ellos extranjeros. El mismo agente reconoce que la falta de mano de obra en sectores como la agricultura, durante los años previos a la crisis económica, era una realidad que afectaba a toda la Comarca: “El Bajo Guadalquivir ha tenido un grave problema, que casi lo podemos extrapolar al resto del País. Un problema de mano de obra.” En el último periodo de la comparativa (2011-2017), la crisis económica se refleja en la dinámica poblacional de los municipios del tramo final del Guadalquivir. Lebrija, aunque con tasas negativas superiores a la Provincia de Sevilla, ofrece mejor respuesta que el resto de municipios de la Comarca del Bajo Guadalquivir (TF-AE-02). 6.6.2. Mercado laboral Conociendo la evolución que ha tenido el empleo en España durante los últimos quince años, pretendemos, con el análisis de la evolución del mercado laboral en Lebrija, indagar y valorar la influencia que ha tenido la modernización sobre el empleo, y valorar en qué medida el cambio de infraestructuras ha contribuido a paliar los graves impactos negativos que la crisis socioeconómica tuvo sobre el empleo y sus características. Es oportuno señalar que las informaciones y conclusiones obtenidas tras el análisis de los
289 datos estadísticos e indicadores que se presentan, han sido matizadas y valoradas por los agentes sociales durante la fase de trabajo de campo. Figura 6.16. Evolución del número de trabajadores en situación de alta laboral, por lugar de trabajo (Lebrija) Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. Como se observa en la figura 6.16, el comienzo de la crisis va a suponer una caída muy importante del empleo en Lebrija. En un solo año, de 2007 a 2008, hubo 587 trabajadores menos dados de alta en la Seguridad Social, lo que supone una caída del 5% en la afiliación. En tan solo ocho años (2008-2016) en el municipio de Lebrija los cotizantes a la Seguridad Social se han reducido en un 41%. En el 2008, la agricultura lebrijana también contribuyo a la pérdida de afiliación. La aplicación de las medida impulsadas por la Reforma Intermedia de la PAC, supuso un descenso en la producción del algodón y la remolacha, lo que se tradujo en pérdidas de jornales. A ello se suma un descenso en la superficie dedicada a los cultivos hortícolas. Según la información remitida por la Comunidad de Regantes, los cultivos de hortalizas
290 de otoño-invierno pasan de ocupar 189 ha en 2007, a sólo 54 en 2008, la menor superficie de la serie disponible. Como se ha comentado estos cultivos generan un número elevado de empleos. Figura 6.17. Variación del número de trabajadores en situación de alta laboral, por lugar de trabajo Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. El fuerte descenso en el empleo, se hace aún más relevante al comparar la evolución de la afiliación en Lebrija con el resto de la Comarca, la Provincia de Sevilla y la Comunidad Autónoma de Andalucía (ver figura 6.17). En el periodo previo al inicio de la crisis social y económica, la tasa de afiliación en Lebrija crecía a un ritmo similar a la tasa regional, pero en menor cuantía que en el resto de ámbitos. Sin embargo, el comportamiento durante la crisis revela un grave problema en la economía lebrijana, que se muestra incapaz de generar empleos, al menos formales o regularizados. En este sentido, mientras en Lebrija la pérdida de afiliación entre 2008 y 2016 se aproxima al 38%, en el conjunto del resto de municipios de la Comarca es significativamente menor, con un porcentaje
297 tasas de desempleo son muy superiores a la provincial y regional, aunque las diferencias se están recortando en los últimos años. Se observa una tendencia hacia la convergencia, gracias a la recuperación del empleo en otros sectores. Figura 6.23. Evolución de la tasa municipal de desempleo (media anual) Fuente: Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (a partir de Servicios Públicos de Empleo y Tesorería General de la Seguridad Social). Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Elaboración propia. La significación de los parados en el sector agrario sobre el total, es mayor en Lebrija que en el resto de la Comarca, a lo largo de toda la serie disponible. Se vuelve a poner en evidencia el peso de la agricultura en la economía lebrijana (ver figura 6.24). Durante los años de mayor intensidad de la crisis en España, el peso de los parados registrados en la agricultura disminuyó respecto al total, dado que aumentó el desempleo en otros sectores. Sin embargo en los últimos años los parados agrarios cada vez suponen un mayor porcentaje, situándose en el 17% (523 parados registrados en el sector agrario).
298 Figura 6.24. Evolución del porcentaje de parados registrados en el sector agrario respecto del total Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal y del Servicio Andaluz de Empleo. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. 6.6.3. Actividad empresarial Tras una caída a lo largo de los primeros años de la crisis económica, el número de total de empresas en Lebrija ha ido creciendo hasta situarse en 2016 en valores próximos a los registrados en 2008, e incluso superiores a los de 2007. En el resto de ámbitos, la recuperación está siendo más lenta. Sin embargo, si diferenciamos entre las empresas dedicadas al sector industrial (entre las que se incluyen las desmotadoras de algodón o la agroindustria de transformación) y al resto de sectores, la dinámica es diferente. Mientras Lebrija muestra un mejor comportamiento relativo, que el resto de los ámbitos, en la creación de empresas no industriales, presenta una destrucción relativa de empresas industriales superior al conjunto de la Provincia y de la Comunidad autónoma y, más significativo aún, que en el caso del resto de municipios de la Comarca.
299 Figura 6.25. Variación del número de empresas por actividad económica: industriales y resto de empresas Fuente: Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. Como se observa en la figura 6.26, el número de industrias manufactureras, entre las que se encuentran las dedicadas a la transformación de los productos agrícolas, creció de forma moderada hasta el inicio de la Crisis española. En 2005 y en 2008, el número de industrias manufactureras radicadas en Lebrija se elevó a 94. La crisis económica se traducirá en una pérdida de tejido industrial, disminuyendo en un 12% el número de industrias dedicadas a la transformación. En sentido contrario, la evolución en el resto de la Comarca es positiva, alcanzando incluso en valores superiores a los registrados al inicio de la Crisis (un incremento del 8,6% respecto al año 2008). Este aumento comarcal es aún más significativo si lo contraponemos a la caída del 8,6 % en la Provincia y un descenso del 2,5% a nivel Andaluz.
300 Figura 6.26. Evolución del número de empresas en alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas en la División 4: Otras industrias manufactureras Fuente: Impuesto de Actividades Económicas. Consejería de Economía, Innovación y Ciencia. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. 6.6.4. Renta y titularidad catastral El análisis de la evolución de la renta media declarada nos permite, además de completar el diagnóstico socioeconómico de Lebrija, indagar sobre los efectos de la transformación del sistema de riego en la economía local. Este indicador elaborado por el IECA, se define como el cociente entre la renta neta total declarada y el número de declaraciones. Hasta el año 2005, la renta media en Lebrija era ligeramente superior a la del conjunto del resto de municipios que conforman la Comarca del Bajo Guadalquivir. Posteriormente, a excepción del año 2011, la renta media del conjunto formado por los otros municipios de la Comarca ha sido superior a la de Lebrija. Ahora bien, en ambos casos son rentas muy inferiores a la renta neta media provincial y regional. Es más, en los últimos años, lejos de converger, se ha producido un mayor distanciamiento entre la renta de Lebrija y su Comarca y la renta media andaluza y provincial. Si en 2004 la renta neta
301 media de Lebrija era 2.349 € inferior a la andaluza, en 2015 la diferencia había aumentado hasta los 3.498 €. Para el mismo periodo la diferencia con la renta neta media de la Provincia de Sevilla, se incrementa en 1.584 €. Figura 6.27. Evolución de la renta neta media declarada Fuente: Agencia Tributaria. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. Por otro lado, debemos considerar que las diferencias de renta se hicieron más patentes durante los años previos al inicio de la crisis económica, 2007 y 2008. Entre los factores que explican esta pérdida relativa de riqueza, debemos considerar la entrada en vigor de las medidas de la Reforma Intermedia de la PAC. Posteriormente la distancia se ha mantenido constante, como se observa en la figura 6.28.
302 Figura 6.28. Variación de la renta neta media declarada Fuente: Agencia Tributaria. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. En referencia a la evolución de la propiedad de la tierra, las estadísticas oficiales arrojan un fuerte incremento en el número de titulares catastrales en el Municipio de Lebrija. Hasta 2008 este crecimiento es moderado, aumentando un 7% hasta 2010. Será en el periodo comprendido entre 2011 y 2016, cuando el número de titulares se eleve en un 35%. El conjunto formado por el resto de municipios que conforman la Comarca, presenta una tendencia similar, incluso el crecimiento entre 2011 y 2016 es aún mayor (67%). En 2016, la C.R. del sector B-XII albergaba el 50% de las tierras cultivadas (según la Consejería de Agricultura y Pesca de Andalucía, en 2016 la superficie cultivada en Lebrija fue de 27.593 ha). Sin embargo, durante la fase de campo, los agentes han manifestado opiniones en sentido contrario. Aquí, como bien sabes, son doce hectáreas. Y una o dos parcelas están a nombre del padre, una a nombre de la mujer, de la madre y otra a nombre de un hijo. Pero todo es una sola explotación. (TF-GR-02) Los agentes entrevistados atribuyen el proceso de concentración de la propiedad a la pérdida de renta. Así lo explican desde la propia Comunidad de Regantes: “El agricultor
303 se ve obligado a aumentar el tamaño de la explotación para que sea medianamente rentable, y ganar lo mismo que ganaba antes.” Figura 6.29. Evolución del número de titulares catastrales (inmuebles de naturaleza rústica) en el Municipio de Lebrija tras la entrada en servicio de la Balsa de Lebrija Fuente: Dirección General de Catastro. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. En este sentido, desde la Comunidad de Regantes y la Cooperativa de las Marismas (Lebrija) nos informan que el número de comuneros y de socios de la Cooperativa ha descendido, en menor medida que el número de explotaciones agrarias: “Podemos tener en torno a 800 propietarios de parcelas, pero yo creo que no hay más de 500 explotaciones” (TF-GR-02) o “En 2004, en la Cooperativa, había unos 600 socios. En 2015, solo 500” (TF-AE-01). Al igual que en el caso de los titulares, el precio de las parcelas en el B-XII sigue incrementándose, aunque en menor medida que en el resto de los ámbitos. Los agentes han relacionado el aumento del valor con la escasa disponibilidad de parcelas en venta, originado por el proceso de concentración parcelaria que hemos comentado.
304 Figura 6.30. IBI de naturaleza rústica: evolución del valor catastral Fuente: Dirección General de Catastro. Recuperado del banco de datos del Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía. Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía. Elaboración propia. 6.7. La visión de los agentes sociales e institucionales Como en el caso de estudio anterior, en este apartado se recoge la valoración que los agentes socio-institucionales ha realizado sobre el proceso de modernización y sus efectos. La visión de los agentes se ha agrupado en tres grandes apartados, establecidos en base a tres de los objetivos generales que se establecieron en el Plan Nacional de Regadíos: ahorro de agua, incremento de la rentabilidad de las explotaciones y mejora de la realidad socioeconómica de los ámbitos rurales. Por último se ofrece un cuadro resumen de la valoración de los agentes sociales e instituciones sobre la situación de la Comunidad de Regantes tras la modernización del sistema de riego. La valoración de la gestión del agua y del nuevo sistema de riego En relación a los efectos sobre la disponibilidad de agua, en este caso de estudio el ahorro de agua, no ha sido citado como un efecto positivo por iniciativa de los entrevistados. Sólo se ha hecho referencia al ahorro cuando se le ha preguntado por esta cuestión.
305 Es muy destacable que incluso se llega a cuestionar la capacidad de la modernización para generar ahorros de agua por parte de un agente con responsabilidad en la gestión de la Comunidad de Regantes: “Ahora van a tener que desembalsar más, porque no hay retornos. No hay tal ahorro. El ahorro lo está haciendo la PAC y el precio de la energía” (TF-GR-01) O se relativiza la caída en los volúmenes suministrados. Desde la Comunidad de Regantes, en una entrevista realizada unos años después, se vincula el descenso en el uso del agua a otros factores, por ejemplo las precipitaciones: “En la evolución de los consumos hay que analizar muchas cosas, por ejemplo, un año seco como este. Claro, como te dije antes, depende del año. Los años normales, con una primavera húmeda, con lluvia, han bajado considerablemente” (TF-GR-02). Como ya se ha comentado la actuación más valorada, por la práctica totalidad de los agentes entrevistados, es la Balsa de Lebrija: “En 2003 se estrenó la Balsa y el funcionamiento de B-XII cambió completamente” (TF-GR-01). La posibilidad de disponer de una gran balsa de regulación gestionada por la Comunidad de Regantes, ha propiciado cambios en los cultivos y en la gestión del riego, e incluso, de algunas explotaciones. Ha favorecido la introducción de cultivos menos dependientes de los cambios y tendencias de la PAC. Además se reconoce una moderación en los volúmenes aplicados tras la construcción de la Balsa de Lebrija y de la automatización del sistema. En primer lugar, por el aumento de la flexibilidad a la hora de regar. Se riega según las necesidades del cultivo, y no en función de un turno: “Ahora se utiliza la que necesita. Y en el momento que la necesita, que es más importante” (TF-GR-02). En segundo lugar, por la aplicación de tarifas volumétricas, unido al aumento de los costes de la electricidad. Ya tenemos los contadores y eso es una cosa buena. Había desaprensivos que como sabía que estaba pagado, abrían el agua y la dejaban correr. Pagaba más, pero como sabía que una parte de ese pago extra se pagaba entre todos pues…Ahora ya no. Eso ya no pasa (TF-AE-01).
306 Desde la instalación de los contadores, si por ejemplo en la marisma (se refiere a la C.R. sector B-XII) el 50% tenía un sistema de riego de cobertura o goteo, hoy puede estar en el 90%. ¿Por qué? Porque hemos tenido que ir a reducir nuestros costes en el consumo de agua (se refiere a los costes energéticos). Intentabas mejorar el riego para reducir costes y ser más competitivo, pero la energía ha seguido hacia arriba. Si no hubiéramos reducido el consumo, hubiéramos notado mucho más el aumento del coste de la energía (TF-AE- 02). En tercer lugar, porque una mayor eficiencia en el transporte y aplicación del agua, evita pérdidas. Se evita perder suministros cuando se ha desembalsado agua del Sistema General y, mientras el agua llega a la zona regable, llueve (TF-AE-01). Y si hablamos de ahorro. Antes estabas en la parcela y tenías un problema en Lebrija y volvías tres horas más tarde a cerrar la boquilla. Hoy con el móvil puedes cerrarla. Y los agricultores conocen cuando hay un fallo en el caudal, porque ves que consumes más de lo programado (TF-AL-01). El aumento del control del agua aplicada, la flexibilidad a la hora de regar, junto a la reducción del esfuerzo y de las horas dedicadas a las labores de aplicación del agua, vuelven a ser elementos positivos señalados por la práctica totalidad de los agentes consultados. Algún agente, como ha ocurrido en el caso de estudio anterior, resalta que con el nuevo sistema puede gestionar más parcelas. En este sentido, el agricultor puede ampliar su explotación sin tener que utilizar mano de obra externa para regar. El agricultor ahora tiene una calidad de vida, en referencia al riego. Puede programárselo, su sistema de riego, sabe que consumo tiene cada día o cada vez que riega, sabe el agua que le queda de su dotación. Ellos mismos son los que van manejando su dotación. Antes un agricultor regaba sólo una parcela y ahora riega tres o cuatro. Programando con el teléfono, y desde su casa, puede comprobar que está regando bien (TF-GR-02). Mejores mecanismos para producir, también hay que entenderlos como una optimización de los mecanismos para producir. Ya no sólo desde un punto de vista productivista, como
313 mayores de Andalucía. Y aquí la gente se ha gastado el dinero en maquinaria, han invertido. Ha habido una modernización desde lo público, pero también desde lo privado (TF-AL-02). Incluso se traslada la idea de que los grandes beneficiarios de la modernización, además de las empresas eléctricas, son las empresas comercializadoras. Así lo destaca un agente económico: Y las multinacionales que antes compraban a uno, hoy compran más barato. ¿Quién se ha beneficiado de esto? El señor de la gran superficie que compra la zanahoria al precio de hace veinte años. Hoy un agricultor produce mucho más pero no tiene la rentabilidad de antes. Es normal que se vea tentado a utilizar transgénicos. (TF-AE-01) En resumen, la valoración global es positiva. Especialmente se señala un aumento en la productividad, sobre todo gracias a la flexibilización del riego, que permite disminuir el estrés hídrico y garantizar el cultivo de las hortalizas, a veces, como segundas cosechas. En pocas ocasiones se cita el ahorro de agua como uno de los logros conseguidos. Uno de los elementos que puede explicar que los agentes no citen reiteradamente el ahorro de agua, es la forma en la que se realizó la modernización. La transformación del sistema no se debe a una única actuación, aprobada por el Plan Nacional de Regadíos o por el Plan de Choque, donde se hubiese consignado un objetivo de ahorro que justificase dicha actuación. La segunda es una visión más crítica, por parte de los agentes de esta Comunidad, con el previsto “ahorro de agua” generado gracias a la modernización. De hecho, como veremos se critica la reducción en el actual Plan Hidrológico de la dotación de agua para esta Comunidad. Pero el elemento negativo más citado es el aumento del precio de la energía. Aspecto significativo, porque al contrario que otras comunidades modernizadas, en esta Comunidad se utilizó la electricidad desde su constitución. Para finalizar y continuando con el resumen de las opiniones de los agentes se ofrece la tabla 6.2.
314 Tabla 6.2. Diagnóstico y valoración de la C.R. sector B-XII tras la modernización según los agentes sociales Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas Relacionadas con la gestión del agua - Balsa de Lebrija, aumenta la disponibilidad. - Garantía de riego fuera de la campaña oficial. - Flexibilidad a la hora de regar. - Automatización del sistema. - Telecontrol. - Fertirrigación. - No realiza filtrado general. - Supuesto recorte en la dotación. - Aumento del precio de la energía. Relacionadas con las explotaciones - Se han realizado muchas enmiendas, antes químicas, y ahora orgánicas. - Mejoras en el sistema de regadío. - Aparición de nuevos cultivos. - Expansión de las hortalizas. - Aumento de productividad en el tomate y en todos los cultivos. - Reducción de los costes de mano de obra al regar - Reducción de los costes de mano de obra al fertilizar - Revalorización de las parcelas - Techo para las hortícolas. - - Perdida de renta agraria. Necesidad de aumentar las dimensiones de las explotaciones. - Elevado precio de la tierra, fruto de la concentración parcelaria. -Intensificación de la producción, como única medida para incrementar la renta. -Impacto ambiental de la intensificación. Relacionadas con los agricultores - Saber hacer de los agricultores - Comodidad para regar - Cambio de mentalidad, que se traduce en una mayor propensión a las innovaciones por parte de algunos agricultores. - Agricultores con actitud acomodaticia. -Animadversión al riesgo. - Envejecimiento, poca incorporación de los jóvenes Relacionadas con la organización y gestión -Alto grado de colaboración entre las administraciones, las cooperativas, los sindicatos y los regantes. Capital social - Tendencia a la concentración empresarial. - Mejora de la gestión comercial -Nuevas fórmulas de comercialización - Colaboración entre las cooperativas, tendencia a la fusión empresarial. - Aumento del empleo agrario en otoño-invierno. - Deficiente comercialización - Escasa retención de valor añadido. - Retención del valor añadido por parte de las empresas comercializadoras. -Concentración empresarial en las comercializadoras y aumento de su capacidad de influencia en los precios de mercado. Fuente: Entrevistas a agentes sociales. Elaboración propia
315 6.8. Recapitulación y conclusiones del caso de estudio del tramo final. Este caso de estudio presenta una serie de características que deben ser consideradas en pos de una mejor comprensión de los efectos que ha tenido el proceso de transformación del sistema de riego, así como, para valorar si se han dado pasos para la consecución de los objetivos marcados por los planes de modernización del regadío. Se trata de una zona regable ubicada en el tramo final del río Guadalquivir, fruto de la transformación de la marisma en terreno cultivable. Estos suelos, por sus características físicas y químicas, presentan limitaciones para determinados cultivos, en especial para las especies arbóreas. A su vez, el sector B-XII, está situado en la cola del Canal del Bajo Guadalquivir que suministra el agua, desde el Sistema de Regulación General, a toda la Zona Regable del Bajo Guadalquivir. Desde su inicio el sistema contaba con una red presurizada, gracias al uso de bombas impulsadas con energía eléctrica. Los regantes del B-XII presentan un alto grado de dinamismo, organización y una gran capacidad para llegar a acuerdos con otros agentes sociales e institucionales, con el objetivo de impulsar proyectos colectivos (Silva y del Moral, 2005). A diferencia de otras comunidades de regantes, la modernización del sistema no se ha diseñado y transformado bajo un único proyecto, sino a lo largo de un dilatado proceso que tuvo como hito inicial la construcción y entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija en 2004. Según los propios agentes sociales, detrás del impulso de las diferentes actuaciones para la modernización del sistema, está la Comisión de Agricultura de Lebrija. Esta Comisión, formada por la Comunidad de Regantes y varios agentes sociales e institucionales, elaboró un programa de medidas que, entre otros fines, pretendía aumentar la disponibilidad de agua y la flexibilización del riego. La infraestructura clave fue la creación de una gran balsa de regulación al final del Canal, que ha facilitado un incremento de la productividad por unidad de superficie, la diversificación del patrón de cultivo y la garantía de riego para los cultivos de otoño e invierno. Del análisis de la opinión de los agentes entrevistados y de los propios documentos oficiales, se deduce que la transformación del sistema de riego tenía un claro objetivo productivista. En este sentido, sólo las Administraciones con competencias en la gestión
316 del agua incorporan, en los documentos que justifican las ayudas, el de ahorro de agua como un objetivo. Para conocer cómo ha afectado la modernización a la disponibilidad del agua, se han analizado la evolución de los volúmenes suministrados, la evolución de la superficie regada y los cambios de cultivo. En relación a los suministros, a pesar de la variabilidad, se aprecia una tendencia a la reducción. Para la comparación de los volúmenes suministrados se han utilizado sólo los datos de las seis campañas previas a la entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija (1997-1998/2002-2003), frente a las últimas seis campañas disponibles (2011-2012/2016- 2017). En el periodo pre-modernización, el promedio anual suministrado fue de 106.815.061 m3, frente a un suministro medio de 87.194.879 m3 tras la transformación del sistema, lo que supone un descenso del 18.37%. En cuanto a la precipitación media en la Cuenca del Guadalquivir, ha sido ligeramente superior durante la fase previa a la entrada en funcionamiento de la Balsa, 581 litros frente a 551 litros de media recogidos en las seis últimas campañas. Este descenso, en especial por unidad de superficie, se hace más evidente, al comparar la evolución de los suministros entre la C.R. del B-XII y la C.R. Las Marismas de Guadalquivir, comunidad limítrofe y con similares características edafológicas, pero que continúa utilizando el sistema de riego tradicional. Esta reducción del volumen suministrado, como en otras modernizaciones, se explica por las mejoras aportadas por el nuevo sistema: la reducción en las pérdidas, el control y la flexibilidad en la aplicación del agua. A esto se suma, según los propios agentes entrevistados, el incremento del precio de la electricidad y las consecuencias de la aplicación de la Reforma Intermedia de la PAC. En cultivos dónde el beneficio depende mayoritariamente de la ayuda Comunitaria, el coste de la energía conduce al regante a moderar la cantidad de agua aplicada al cultivo, tratando de evitar que el gasto originado por la aplicación del agua sea superior al beneficio obtenido por la comercialización del producto. En la Comunidad no modernizada, los regantes siguieron utilizando los mismos volúmenes, ya que aún se tarifa según la superficie regada. Por tanto, el aumento del
317 coste en la aplicación del agua de riego, empuja al regante a modular el volumen aplicado a los diferentes cultivos. En este sentido, es la rentabilidad económica de cada cultivo la que determina el uso del agua. Así lo admiten los agentes entrevistados, que incluso prevén un aumento de los volúmenes aplicados si la rentabilidad de los cultivos se incrementa o se reducen los costes de aplicación. Sin embargo, una evaluación completa de los volúmenes aplicados en el sector B-XII, además de analizar el volumen suministrado desde el Sistema de Regulación General, debería contabilizar los caudales sobrantes o procedentes de escorrentías que circulan por el Canal del Bajo Guadalquivir y llegan a la Balsa de Lebrija. Estas aguas están disponibles para los regantes, especialmente en otoño e invierno, y no son computados como suministros por el Organismo de Cuenca. En base a los principios de la metodología de la contabilidad del agua, para conocer si este descenso en el volumen suministrado, se puede considerar un ahorro real, hay que analizar la evolución de la superficie de riego y los cambios de cultivo. Según la información remitida por el Organismo de Cuenca la superficie regada en el sector B-XII ha permanecido constante (14.643 ha) hasta la campaña 2013-2014. En las dos campañas posteriores se incrementó en 30 ha., alcanzando las 14.673 ha. En la última campaña disponible, 2016-2017, la superficie se ha elevado hasta las 14.972, crecimiento que se explica por la autorización de riegos extraordinarios para 299,43 ha. Hasta el momento, el crecimiento ha sido muy poco significativo. Así mismo, se ha analizado la evolución de los cultivos para detectar si ha habido una intensificación en el consumo de agua. La entrada en funcionamiento de la Balsa de Lebrija, considerada como la infraestructura clave en el proceso en la transformación del sistema a de riego en esta Comunidad, coincidió con una época de sequía y, posteriormente, con la aplicación de los cambios introducidos por la Reforma Intermedia de la PAC, aspectos que sin duda, han influido en los volúmenes aplicados y en las superficies de cultivo. Con el objetivo, de detectar diferencias y conocer otros efectos de la transformación del sistema de riego, se ha realizado un análisis comparativo de la evolución de las superficies de cultivo en la C.R. del B-XII y la C.R. de las Marismas del
318 Guadalquivir. En ambos casos, la remolacha y el algodón eran los cultivos mayoritarios antes de la modernización y de la aplicación de la Reforma Intermedia de la PAC. El análisis de la evolución de las superficies de cultivos en el periodo posterior a la entrada en funcionamiento de la balsa de regulación (2004), muestra: una fuerte caída en el cultivo de remolacha, frenada durante las últimas campañas; un incremento de la superficie dedicada al algodón, con ligera tendencia decreciente en la últimas campañas y un aumento muy significativo de la superficie dedicada al tomate de transformación (que en 2017 ocupó el 25% de la superficie regada) y a otros cultivos hortícolas. Precisamente es esta expansión de los cultivos hortícolas la principal diferencia detectada tras el análisis comparativo realizado con una comunidad de regantes limítrofe que aún continua regando con el sistema tradicional. En este sentido, una mayor flexibilidad para aplicar el agua de riego, gracias a la regulación del sistema mediante la construcción de una balsa, ha favorecido el crecimiento de las superficies dedicadas a: Cultivos, cómo el tomate de transformación, donde la rentabilidad está muy ligada a la producción, y ésta se ha visto muy beneficia por la superación del sistema de turnos. O a variedades de hortalizas que se realizan fuera de la campaña de riego establecida por el Organismo de Cuenca, y ahora tienen garantía en el suministro. A pesar de estos cambios de cultivo, y utilizando para el cálculo la metodología y las dotaciones por tipo de cultivo del actual Plan Hidrológico de Cuenca, la demanda neta, antes y después de la modernización, no ha variado significativamente. Ha pasado de 63.148.200 m3 en 2004 a 63.677.772 m3 en 2017 (0,85 %). Pero esta moderada subida en la demanda neta es sólo imputable a un ligero aumento de la superficie regada, y no a la variación de las superficies de cultivo. Esto se explica porque todos los cultivos con mayor presencia (algodón, remolacha y hortalizas) tienen la misma dotación en el actual Plan del Guadalquivir. Sin embargo, otros estudios consideran que los requerimientos teóricos del algodón son superiores a los de la remolacha. Por tanto, la disminución de la superficie de la remolacha, y el aumento de la presencia del algodón, da lugar a mayores
319 necesidades de riego en el B-XII (Fernández et al., 2014). A ello se suma que los regantes, según las informaciones recogidas en la fase de campo, aplican a los cultivos de tomate cantidades de agua muy superiores a las dotaciones establecidas en el Plan Hidrológico (entre 7.000 y 8.000 m3/ha). Esto podría ser compensado con un menor suministro a otros cultivos muy dependientes de las ayudas desacopladas de la PAC, aunque los agentes negaron prácticas de riego deficitario en la actualidad. Pero el fenómenos más significativo, junto con la expansión del tomate, es el incremento de los cultivos hortícolas de otoño e invierno. En ocasiones, estos cultivos preceden en la misma superficie a los cultivos de verano tradicionales. Según la propia Comunidad de Regantes, en 2015, 148 ha albergaron dos cosechas, lo que supone una clara intensificación en el uso de los recursos naturales. Por tanto, observamos un claro descenso de los volúmenes aplicados, contrapuesto a un ligero incremento de la superficie regada, hasta la fecha, y una intensificación en el consumo, especialmente por las dobles cosechas. Sin embargo, la incorporación a esta Comunidad de Regantes de las 690 hectáreas procedentes de la transformación en riego de una zona limítrofe, va a suponer un claro incremento de la superficie regada del B-XII, que alcanzaría las 15.333 ha. Como consecuencia, se neutralizaría cualquier ahorro que pudiera haber generado gracias a la disminución de los volúmenes suministrados. Es evidente que la transformación en riego de la zona de los Yesos, y su incorporación a la C.R. del sector B-XII, no es consecuencia de una expansión de la superficie realizada por parte de los comuneros del B-XII. Es fruto de las decisiones de la Administración, que en base a ahorros estimados y sobre papel, continúa expandiendo la superficie regada. Por otro lado, debemos destacar el indudable aumento general en la productividad de las explotaciones tras la modernización. En primer lugar, por un incremento de producción general, pero de forma muy destacada en los cultivos con mayor valor de mercado (tomate y resto de hortalizas). Una mayor disponibilidad y control del agua aplicada y, especialmente, la reducción del estrés hídrico gracias al nuevo sistema, están detrás de este crecimiento. En segundo lugar, por el aumento del número de parcelas que producen dos cosechas al año, gracias a que el nuevo sistema garantiza los riegos fuera de la
320 campaña oficial. Al mismo tiempo, la amplia diversificación de cultivos muestra que se está produciendo una clara reorientación de las explotaciones hacia una agricultura comercial, más dinámica, con producciones que generan empleo y menos dependiente de los cambios y tendencias de la Política Agraria Común. En el análisis de la relación entre la modernización del sistema de riego, iniciada en 2004, y la evolución socioeconómica de Lebrija, municipio con una fuerte dependencia del sector agrario, debemos considerar, tanto los efectos que tuvo la Reforma Intermedia de la PAC (2003), como el comportamiento descrito por la economía española en este periodo, el final de una etapa alcista seguida de una profunda depresión. Durante el periodo analizado la dinámica demográfica en Lebrija ha sido positiva, experimentando las mayores tasas de crecimiento durante los últimos años expansivos en la economía española. La población se estancará a partir de 2013, periodo donde se dejarán sentir con mayor profundidad los efectos negativos de la Crisis española. Entre 2005 y 2007, se registra la llegada de un mayor número de inmigrantes y el aumento de la contratación a extranjeros. Fenómenos relacionados con el auge del sector de la construcción, pero también con las dificultades para encontrar mano de obra local interesada en trabajo agrícola. Aspecto que ha sido señalado por los agentes como un elemento limitante, junto a la Reforma de la PAC, para la expansión de los cultivos de hortalizas durante ese periodo. La evolución del mercado laboral se caracteriza por: Un descenso en el número de afiliados a la Seguridad Social a partir de 2007. Esta pérdida de afiliación durante un año de creación de empleo en España, denota una dinámica diferenciada en Lebrija. Se explica por la entrada en vigor de la Reforma de la OCM del azúcar y de las ayuda del algodón, junto con una caída en la superficie dedicada a las hortalizas. Una pérdida de afiliación muy superior en Lebrija respecto al resto de ámbitos. En este sentido, mientras en Lebrija la pérdida de afiliación entre 2008 y 2016 se
321 aproxima al 38%, en el conjunto del resto de municipios de la Comarca es significativamente menor con un porcentaje cercano al 20%. Los valores de la Provincia y la Comunidad son muy inferiores, un 10 y 7% respectivamente. Una caída en la contratación general en 2007 y 2008, lastrada por la pérdida de actividad en el campo. En un solo año, entre 2006 y 2007, la contratación en el sector agrario cae un 38%, pasando de 8.131 contratos registrados en 2006 a 5.032 en 2007. Al año siguiente la contratación en agricultura descenderá otro 24% (Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, a partir de datos del Servicio Público de Empleo Estatal y del Servicio Andaluz de Empleo). Entre 2009 y 2014, se observa una recuperación lenta de la contratación en agricultura, que coincide con una recuperación de la rentabilidad del algodón. Paralelamente la contratación cae en otros sectores fruto de la Crisis generalizada, aumentando la significación de la agricultura en el empleo de Lebrija. El aumento del peso de la contratación agraria se desarrolla en paralelo a una pérdida en la calidad del empleo, aunque no podemos obviar los efectos de un cambio en la legislación laboral. En 2015, cuando desciende el peso de la contratación en la agricultura, aumenta el porcentaje de contratos indefinidos. Sin embargo, hay que resaltar que la agricultura ha sido un refugio, para los trabajadores desempleados procedentes de otros sectores. En definitiva, la dinámica de contratación en Lebrija está estrechamente vinculada a las fluctuaciones en la agricultura. Por último, Lebrija presenta una tasa de desempleo alta, menor que la del conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca, pero muy superior a la registrada en la Provincial de Sevilla y Andalucía. La tasa de desempleo en Lebrija ha disminuido durante los últimos años, con tendencia hacia la convergencia con la Provincia y Andalucía, pero el peso de los parados registrados en el sector agrario crece. En lo que respecta a evolución de la actividad empresarial durante los últimos años, se observa un comportamiento diferenciado en Lebrija respecto al resto de ámbitos. Si bien,
322 entre 2007 y 2016, el número de empresas no industriales crece un 6%, frente a una caída en el resto de ámbitos, la destrucción del tejido industrial es más significativa en Lebrija (-23%). Durante este periodo, mientras la industria manufacturera cae en Lebrija un 10%, en el conjunto del resto de municipios de la Comarca del Bajo Guadalquivir crece un 7%. En el análisis de la evolución de la renta media neta declarada en Lebrija, entre 2000 y 2015, se observa una pérdida de riqueza respecto al resto de ámbitos estudiados. Hasta el año 2006, la media de la renta neta declarada en Lebrija era superior a la del conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca. Con posterioridad, sólo en 2011, ha sido ligeramente superior en Lebrija. Esta caída en la renta coincide con la aplicación, en 2006 y 2007, de las medidas impulsadas por la Reforma Intermedia de la PAC. En este sentido, se vuelve a confirmar el peso de la agricultura de regadío en la economía lebrijana. Las diferencias de renta entre Lebrija y la Provincia de Sevilla y a Andalucía se han ensanchado. Si al inicio de la modernización, la renta neta media declarada en Lebrija era un 16% menor que la andaluza, en 2015 la diferencia negativa se amplían hasta el 23%. Los actores entrevistados, incluidos los institucionales, reconocen una pérdida de renta en el sector agrario. Por tanto, los beneficios del incremento de productividad, fruto de la intensificación en el uso de los recursos naturales, no se están trasladando a la renta de los agricultores debido al papel subordinado de la agricultura frente a otros sectores. Aunque no se refleje en las estadísticas oficiales, esta pérdida de rentabilidad está impulsando la ampliación de la base territorial de las explotaciones más dinámicas, en una especie de huida hacia adelante. Es precisamente en estas explotaciones dónde se están introduciendo nuevos cultivos hortícolas, aunque sin renunciar a la seguridad que otorgan los cultivos tradicionales. En definitiva, se han conseguido aumentar la disponibilidad de agua y flexibilizar su aplicación, aspectos muy valorados por los regantes. Los volúmenes suministrados desde el Sistema de Regulación General para esta Comunidad han descendido, se ha producido una diversificación de cultivos, al tiempo que se intensifican las producciones y crece el número de parcelas con las dobles cosechas anuales. En este caso se ha producido un
329 En el caso de estudio de la cuenca alta, durante el periodo posterior a la entrada en funcionamiento de las nuevas infraestructuras (2010-2015), la renta media del municipio de Pozo Alcón mostró una caída más acentuada que la de Cuevas del Campo, municipio dónde se ubica el sector no modernizado de esta Comunidad de Regantes. Tampoco se confirma la previsible revalorización de las parcelas tras la modernización. En sentido contrario, durante el periodo 2011-2015, el valor catastral medio en Pozo Alcón solo aumenta un 1%, frente al incremento del 7% de Cuevas del Campo o del 9% en el conjunto formado por el resto de municipios de la Comarca de Cazorla. En Lebrija, a pesar de la modernización, la agricultura y la industria transformadora están perdiendo peso en la economía local. La creación de empleo en el periodo posmodernización se produce fundamentalmente en el sector servicios, incrementándose el peso de los parados registrados en el sector agrario. En este mismo sentido, en el periodo 2007 y 2016, la destrucción del tejido industrial en Lebrija, muy vinculado a la agricultura, es superior al resto de ámbitos analizados. Sin embargo, el número de empresas no industriales en Lebrija crece un 6%, frente a la pérdida de empresas de este tipo en el resto de ámbitos. Por último, la evolución de la renta media neta declarada en Lebrija, entre 2000 y 2015, muestra una pérdida de riqueza respecto al resto de ámbitos estudiados. Si al inicio de la modernización, la renta neta media declarada en Lebrija era un 16% menor que la andaluza, en 2015 la diferencia se amplían hasta el 23%. Los actores entrevistados, incluidos los institucionales, reconocen una pérdida de renta en el sector agrario, en consonancia con la tendencia general. Según las informaciones recibidas la respuesta principal a la pérdida de renta agraria en ambos casos de estudio, a pesar de la modernización, sigue siendo la ampliación de la base territorial de las explotaciones. Fenómeno que está conduciendo a una mayor concentración de la propiedad y al abandono de la actividad de los agricultores con menor superficie, y que ya ha sido descrito en el caso de los regadíos intensivos del litoral andaluz (Delgado, 2014). En resumen a pesar de la inversión pública y de la intensificación en la utilización de los recursos, los beneficios del aumento de productividad y de la diversificación de los
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