La protección de los refugiados en el marco regional europeo

LA PROTECCIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MARCO REGIONAL EUROPEO l. INTRODUCCIÓN M A RÍ A TER ESA PONTE IG LESI AS Profesora Titular de Derecho Internacional Pú blico Universidad de Santiago de Comp os tela Los primeros esfuerzos int ernacionales en favor de los refu gi ados comenza ron a desplegarse en Europa en el período de entreguerras. Tr as la Revolución soviéti ca y la Primera Guerra Mundial con sus epílogos comenzaron a a par ecer personas en situación de refugiados. Se trataba de refugiados al emanes, aust ri acos, rusos, ar meni os, sirios, turcos, para los cuales la Sociedad de Naciones dispuso varias iniciativas q ue se concretaron en la elaboración de una se ri e de inst rum entos jur ídicos internaci on ales 1, y en la cr ea ción de inst it uciones específicas para su prote cc i6n2• La Segunda Guerra Mundial y el período inmediatamente p os terior van a d ese nca denar un nuevo flujo de refugiados, que se tradujo en Ja adopción de la Convención relativa al Estatuto de los Refugiados, fi rmada en Ginebra el 28 de julio de 1951 3, J. En tal sentido, destacan los sig ui entes instrumentos: el Acuerdo relat fro a la expedición de certificados de identidad a los refugrados rusos. de 5 de julio de 1922. Este Acuerdo fue seguido por otro, de 31 de mayo de 1924, q ue acordaba la creación de un ce rtificado de ide nt idad para los armenios. Acuerdos am bos enmendados y completados po r el Acuerdo sobre la expedición de certificados de identidad a los refugiados rusos y armenios, de 12 de mayo de 1926; Acuerdo, de 30 de ju ni o de 1928, extendiendo ciertas medidas tomadas en favor de los refugiados rusos y armenios a otras categorías de refugiados; Com•ención relatfra al estatuto internacional de los refugiados, de 28 de octubre de 1933; Acuerdo provisional relativo a la co11dici611 de los refugiados procedentes de Al emania, de 4 de julio de 1936. Acuerdo que fue completado por la Co11ve11ció11 concerniente a la co 11di ci6n de los refugiados procedellfes de Alemania, de JO de febrero de 1938, y los Protocolos adicionales al Acuerdo provisional y a la Com•ención concernie nt e a la condición de los refugiatlos. provenientes de Alemania, fi rmados en Gin eb ra el 4 de jul io de 1936 y el LO de febr ero de 1938 respectivamente. 2. La pr im era instit uc ión intern ac i ona l encargada de los refugiados fue el Af io Co misionado de la Sociedad de Naciones para l os R ef ugiados Ru sos, creado por el Consejo de la Sociedad de Naciones, el 27 de ju ni o de 192 1, a in stancia del CICR. Años m ás tarde, el 30 de septiembre de 1930, la Asamblea General de la Sociedad de Naciones crea la Oficina ln ternacio11al para los Refugiados (O fi ci na Nansen), y tres años después, el 20 de octubre de 1933, nombra un Alto Comisionado para los refugiados pr ovenientes de Alemania. Posteriorm en te, decide establecer un Alto Comisionado Único para el conjunto de la referida organización inte rn acional. 3. La Convención entró en vigor el 22 de ab ri l de 1954. España se ad hi rió a ella el 17 de agosto de 1977 (B .O.E., núm. 252, de 21 de octubre de 1978; corrección de e rr ores en B.O.E., nú m. 272, de 14 de noviembre de 1978). 330 M,,RIA TERE SA Po l'TE IGLESI AS y en el establecimiento de nuevas instituciones capaces de dar respuesta a las nece sidades de asistencia y protección de los refugiados, destacando a tal efecto la creación de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR)4• La situación persiste en la década de 1970, caracterizada por la llegada a Europa de un gran número de refugiados procedentes de otros continentes, siendo a mediados de los ochenta cuando este colectivo comenzó a ser motivo de honda preocupación. El número de solicitantes de asilo pasó de menos de 70 .0 00 en 1983 a más de 200.000 en 1989. En su mayoría se trataba de refugiados que huían de los conflictos internos y de las graves violaciones de los derechos humanos registrados en África, Asia, América Latina y el Cercano Oriente. La postguerra fría sometió el sistema internacional de prot ección de los refugiados en Europa a una presión aún mayor que la experimentada en las décadas anterio - res. La posibilidad de que personas procedentes del antiguo bloque comunista entraran en masa en Europa Occidental, el éxodo de albaneses a Italia en 1991 y 1997, la llegada de refugiados de la antigua Yugoslavia a partir de 1992, así como de un número considerable de solicitantes de asilo de países no europeos (Afganistán, Angola, Ghana, Irán, Irak, Nigeria, Pakistán, Somalía, Sri Lanka, Vietnam y Zaire, entre otros), harán que los gobiernos europeos tomen una actitud defensiva, adoptando políticas restrictivas en relación con la concesión de refugio y de asilo. Así, se generalizó la exigencia de visados y la imposición de sanciones a las compañías de transporte que aceptasen pa sajeros sin la documentación en regla, se elaboraron listas de « tercero s países seguros», creando una especie de «zona de contención», se optó por una aplicación más restritiva de la Convención de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, en un intento de excluir ciertas categorías de solicitantes del ámbito de la definición de refugiado. Además, se impusieron ciertas restricciones a determinados derechos de los refugiados ya residentes en el país en relación con el goce de algunos derechos económicos y sociales y con el principio de la unidad familiar, lo cual, a nuestro juicio, vendría a suponer un menoscabo general de las nor - mas internacionalmente aceptadas. En este contexto, el presente trabajo va a centrarse en el análisis de la protección de los refugiados en el marco regional europeo, en particular en la Unión Europea. Ello implica, en primer Jugar, la delimitación del contenido y alcance del concepto de refugiado para seguidamente examinar la s principales medidas adoptadas tanto sobre reconocimiento y contenido del estatuto de refugiado como en relación a otros tipos de protección internacional dirigidas a ofrecer un estatuto adecuado a toda persona que necesite tal protección. El 31 de enero de 1967 se firmó en Nueva York el Protocolo sobre el Es1atuto de Refugiado que e ntró en vigor el 4 de octubre de 1967. La adhesión de España tuvo lugar el 14 de agosto de 1978. entrando en vigor para nuestro país ese mismo día (B.O.E .• núm. 252. de 21 de octubre de 1978). 4. Creada por Re sol ució n 319 (IV) de la Asamblea General , de 3 de diciembre de 1949. Con anterioridad. en 1943. se había creado la Administraci ón de la s Naciones Unidas para el Allxilio y la Rehabilitación (UNRRA). sustituida en 1947 por la Orfia11ización lnt ernac io11al para los Reft,fiiados (OIR). en virtud de Resolu ció n 62 (1) de la Asamblea General, de l 5 de diciem br e de 1946. La 0.1.R. dejará de funcionar el 31 de diciembre de 195 0. para dar paso al ACNUR. LA PROTECCfÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL MARCO REG IONAL EUROPEO 331 II. LA NOCIÓN RESTRICTIVA DEL TÉRMINO REFUGIADO En Europa. al menos formalmente, Ja noción de refugiado continua ciñéndose al viejo concepto de la Convención de 1951. '. El estatuto de refugiado sólo se otorga a las personas que reúnen los requisitos enunciados en el art. 1 A) de la citada Convención, esto es a toda persona que «debido a fundados temores de ser perseguidos por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él». Sin embargo, este concepto de refugiado nacido originariamente como una institución de proyección europea con el objetivo de resolver la crisis humanitaria ocasionada por la Segunda Guerra Mundial y en los años siguientes a la misma, hoy resulta insuficiente al ser incapaz de dar solución a todos los problemas que plantea el tema de los refugiados en la Sociedad Internacional de la postguerra fría6• Hoy, han cambiado las circunstancias. Las más de las veces, son las víctimas de los conflictos armados internos, de las violaciones flagrantes de los derechos huma - nos, de la violencia generalizada quienes necesitan protección y asistencia, aunque no huyan por «temores fundados de ser perseguidas». Llama la atención que estas víctimas no puedan ser incluidas en la categoría de refugiados protegidos por la Convención de 1951 y su Protocolo adicional de 1967. Por consiguiente, esta definición alumbrada en los albores de la Guerra Fría en un contexto eurocéntrico, requiere, a nuestro juicio, una interpretación lo suficientemente amplia para dar cabida no solo a aquellas personas que huyen del país de origen en razón de fundados temores de ser perseguidos por motivos de raza, sexo, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opciones políticas, sino también a todos los que viendo amenazada su vida o integridad física o moral por los conflictos armados, la violación masiva de los derechos humanos, la violencia genera li zada o cualquier otra circunstancia que perturbe gravemente el orden público, decidan abandonar sus hogares y cruzar la frontera en busca de refugio y protección'. 5. La Convención de Ginebra de 19 51 y la definición de refugiado contenida en el art. 1 A), según la Comisión Europea, constituye la base común sobre la que se asienta el régimen jurídico europeo de los refugiados (Comunicación sobre «Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia», COM (1998), 459 , Bruselas, 14 de julio de 1998). 6. Insuficiencia que ha sido puesta de relieve, entre otros, por DE LA CINTA ARENAS HIDALGO, N.: «La d es protección del refugiado o de Ja Europa insolidaria», La Despro1ución internacional de los Derechos Humanos (a la fu : del 50 aniversario de la Declaración de los Derechos Humanos), Huelva, 1998, p. 139. HElN, C./NAPOLITANO, A./RUIZ, M.: « Der echo comparado europeo sobre asilo y refugio», Derecho de extranjería. asilo y refugio, Ministe ri o de Asuntos Sociales, Madrid, 1995, pp. 649 y 663. MOUSSALLI. M .: «De quelques remarques sur la place de Ja Convention de 1951 dans la problématique actuelle des réfugiés», Dr oit des Réfugiés. 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Sucesivas normas europeas sobre inmigración, asilo y refugio, adop - tadas tanto en el ámbito de la cooperación intergubernamental como en el ámbito del Tratado de la Unión Europea así lo confirman. De manera que para saber implícitamente cómo se delimita tal noción, hay que ac udir, en primer lugar, a la Declaración de los representantes de los gobiernos de los Estados mi emb ros de la Comunidad Económica Europea, reunidos en el seno del Consejo, con respec to a los refugiados, de 25 de mar zo de 1964, que hace referencia a los refugiados reconocidos como tales por el Convenio de 1951 relativo al Estatuto de los refugiados y que residan en territorio de uno de los Estados miembros. Esta invocación a los refugiados reconocidos como tales seg ún el art. 1 de la Convención de 1951 va a ser reiterada por el Convenio de Dublín de 1990 y el Acuerdo de aplicación del Acuerdo de Schengen de 19909, concluidos en el ámbito de la cooperación intergubernament al 10 • Convención de 19 51 debe hacerse con miras amplias al objeto de considerar que las bases para establ ecer una ve rdadera defi ni ción jurídico-internacional del término refugiado no se limitan a los tratados, sino qu e hay que contar además con la práctica estatal, de la Organización de las Nac iones Unida~ y del ACNUR (GOODWIN-GILL, G.-S.: The Refugee in ln ternatianal law . 2' ed ., Oxford, 1996, p. 7). Por su pane. el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para l os Refugiados. en sus su ces ivo s informes. siempre ha entendido que la definición básica de r ef ugiado debía tener un significado amplio, y no restrictivo, en consonancia con el objetivo de brindar protección internacional a todos aquellos que \a necesiten. Para un análisis de la progresiva ampliación del concepto de refugiado ver nuestra monografía Conflictos armados, refugiados y d es pla:ados internos en el De re cho Internacional actual, Santiago de Composte la , 2000, pp. 63-120. 8. En relación con el régimen jur ídico del asi lo y del re fu gio en el marco regional europeo ver, e ntre otros, AA.VV. Europe and Refugees: a chall enge'. The Hague, 199 7. CELS, J.: «Responses of european States to de fa cto refugees». Refugees and lmernational Relations (G. Loescher/L. Monohan, eds.). Oxford, 1990, pp. 187-215. DOUBLET. 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La finalidad de ambos instrumentos no es otra que suprimir o al menos mitigar dos de los principales LA PROTECCló:-; DE LOS REFUGIADOS EN CL MARCO REGIONAL EUROPEO 333 El Convenio de Dublín relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas. de 15 de junio de 1990, en su a rt íc ul o 1. 1. b) considera so lic itud de asilo aquella «mediante Ja cual un extranjero pide a un Estado mi embro la protección de la Convención de Ginebra invocando la condición de refugiado c on arreglo al artículo 1 de la Con ve nción de Ginebra, mo dificada por el Protocolo de Nu eva Yo r k» 11 ; Con ve ni o que poste ri ormente sería objeto, en el ámbito de la U nió n Europea, de progresivas aplicaciones y d esa rro ll os 12 • problemas con Jos que en la actualidad se enfrenta la institución del as il o en el ár ea europea, a sa ber, el fenómeno de los refugiados en órbita y el problema de las solicitudes múltiples. Además, ambos instrumentos presentan el interés añadido de const it uir el p un to de par tida para una aproximación global y sistemáti ca del asilo desde u na perspecti va comunitaria, aunque sea al mar gen de l método comunitario en senti do estricto. Y potencian una aplicación más e fi caz de la Convención relativa al Es tatuto de los Refugiados, de la que todos los Estados miembros de las Comunidades Europeas son Parte. En particular, mediante el establecimiento de un mecanismo que permite suprimir. al menos dentro del espacio comunitario, el fenómeno de los refugiados en órbita. y la reafirmación de las obligaciones derivadas de la Convención de 1951 y su Protocolo arucional, así como de la vo lunt ad inequívoca de los Estados firmantes de cooperar con el ACNUR en Ja aplicación efectiva de las mismas (ESCOBAR HERNÁNDEZ, C.: «El Convenio de aplicación del Acuerdo de Sc hengen y el Convenio de Dublín: Una aproximación al asilo desde la perspectiva comunitaria», Revista de lns1i1uciones Europeas. n.• l, 1993, pp. 56-57 y 58-59). Otros autores mantienen una postura crítica en relación con la compatibilidad de los Convenios de Dublfn y de Schengen con algunas de las disposiciones de la Convención de 195 l. En tal sentido, ver, entre otros, BUENO ARUS, F.: «La regulación actual del derecho de asilo en el ordenamiento jur ídico español desde la perspectiva de los Acuerdos de S ch engen », No1icias de la Unión Europea, n.0 14 4, 1997, p. 13. ESPADA RA MOS: op.cit .. p. 98. P EL ÁEZ MARÓN: «Refugiados ... », cit.. pp. 129-l30. 10. Refiriéndose a es te ámbito ESC OB AR HERNÁNDEZ pone de relieve como la ac tual regulación del asilo en el ámbito del TVE es, la continuación de la cooperación intergubernamental que se desa rr olló en su día en el Grupo ad hoc inmigración y en el sistema Schengen, y cuyas manifestaciones m ás relevantes son el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Convenio de Du blín sobre la det em lin ación del Estado responsable de examinar un a solicitud de asilo. El origen de esta regulación, antes y después del TVE. responde a un objetivo identificado con la simple determinación del Estado responsable de pronunciarse sobre una so li citud de asilo. evitándose de esta manera el fenómeno de las so licitudes múltiples. así como el de los refugiados «en órb it a». No pretendía introdu cir modificaciones sustanciales ni en l os presupuestos sustan ti vos de la concesión del asilo ni en el régimen jurídico aplicable a los solicitantes de asilo y a los asilados reconocidos como tales. Sin embargo. dichas modificaciones se han producido de facto a panir del nuevo concepto reduccioni sta del asilo que se contiene tanto en el Convenio de aplicación de l Acuerdo de Schengen como en el Convenio de Dublfn, el cual identifica el solicitante de asilo con la categoría estricta de refugiado definida en el art. l de la Convención de 1951 (ESCOBAR HERNÁNDEZ: «Extranjería y ciudadanía de la Unión Europea». Extranjerfa e inmigración en España y la Unión Europea, Colección Escuela Diplomática N.0 3, Madrid, 1998. pp. 11711 8). 11. Ratificado por España el 10 de abr il de 1995 (B.O. E. núm. 183, de 1 de agosto de 1997; corrección de errores en B.O.E. de 1 de octubre de 1997). Su entrada en vigor general y para España se produjo el 1 de septiembre de 1997; en relación con Austria y Suecia, el 1 de octubre de 1997: en relación con Finlandia, el J de enero de 1998 ). Este Convenio junto con el Acuerdo de aplicación del Convenio de Schengen por la ma te ri a y su caráct er sucesivo, sustituyen en las relaciones entre las Pa rtes a otros convenios relevant es en materia de as il o. tales como el Acuerdo europeo sobre extensión de visados para refugiados, de 29 de abril de 195 1, el Acuerdo europeo relativo a la transferencia de responsabilidades con respec/o a los refi1f{iados. de 16 de octubre de 198 0 y el Convenio sobre cooperación internacional en materia de asistencia administrativa a los refu1(iados, de 3 de septiembre de 1985. 12. En relación al desarrollo de es te Convenio ver Resolución del Consejo de la Unión Europea, de 20 de junio de 1995, relativa a las garantías mínimas aplica bl es al procedimiento de asilo (D.O.C.E. C 274, de 19. 9. 1996); Decisión del Consejo 97/ 420/JAI, de 26 de junio de 1997. rela ti va al seg ui mien to de la aplicación de los actos en materia de asilo (D.0.C.E. L 178. de 7. 7. 1997); Decisión 2/97, de 9 de septiembre de 1997. del Comité creado por el art. 18 del Convenio de Dublfn, de 15 de junio de 1990, por la que se adopta el R eg lamento interno del Comité (D.0.C.E. L 28 1, de 14. 10. 1997): Decisión 1/97, de 334 MARÍA TE RESA PON TE [GLESIAS Por su parte el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985, entre los Estados de la Unión Económica del Benelux. de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la su pr esión gradual de los controles en las fronteras comunes de 19 de junio de 19901 3, tal como quedó enmendado por el Protocolo de Adhesión del Gobierno de la República Italiana. de 27 de noviembre de 19901 ·1, al establecer en su artículo 1 lo que se entiende por solicitud de asilo, nos dice lo siguiente: «Toda solicitud presentada por escrito, oralmente. o de cualquier forma por un extranjero en. la frontera exterior o en el territorio de una parte contratante con el fin de obtener el reconocimiento de su condición de refugiado de acuerdo con el Convenio de Ginebra de 28 de julio de 1951 relativo al Estatuto de los refugiados, modificado por el Protocolo de Nueva Yor k de 31 de enero de 1967, y con el fin de obtener el derecho de residencia invocando tal condición». Ya en el ámbito estricto de la Unión Europea destaca la ya citada Resolución del Consejo relativa a las garantías mínimas aplicables al procedimiento de asilo, de 20 de junio de 19951\ en la que el Consejo de la Unión Europea establece que «Los procedimientos de asilo se llevarán a cabo en total cumplimiento de la Convención de Ginebra de 1951 y del Protocolo de Nueva York de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, así como las demás obligaciones de Derecho Internacional público relativas a los refugiados y a los derechos humanos. En particular, los procedimientos respetarán plenamente el artículo 1 de la Convención de 1951 relativo a la definición del concepto de refugiado, el artículo 33 sobre el principio de la no devolución (« non refoulernent») y el artículo 35 sobre la colaboración con la Oficina del ACNUR, en particular con miras a facilitar a este último la supervisión de la ejecución de la Convención» (punto II. 1). Otro instrumento a tener en cuenta, es la Posición común 961 196/JA! de 4 de marzo de 1996, definida por el Consejo, sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la 9 de septiembre de 1997, del Comité creado por el an. 18 del Convenio de Dublín, de 15 de junio de 1990 , relativa a determinadas disposiciones para la aplicación del Convenio (D.O.C.E. L 281, de 14. 10. 1997), completada por la Decisión 1/98, de 30 de junio de 1998. del mismo Comité (D.O.C.E. L l96, de 14.7. 1998). 13 . Entrada en vigor en general y para España: 1 de marzo de 1994. Instrumento de ratificación de 30 de julio de 1993 (B.O.E. núm. 81, de 5 de abril de 1994. Corrección de errores, B.O.E. núm. 85, de 9 de abril de 1994). 14. Como dispone el art. l del Protocolo relativo a las consecuencias de la entrada en vigor del Convenio de Dublín sobre ciertas disposiciones del Convenio de ap li cación del Acuerdo de Schengen, Bonn, 26 de abril de 1994 (B.O.E .. núm. 163, de 9 de julio de 1997): «A partir de la entrada en vigor del Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, firmado en Dublín el 15 de junio de 1990, las disposiciones del capítulo 7 del Título II, así como las de fin iciones de 'so li citud de asilo', 'solicitante de asilo· y 'examen de un a solicitud de asilo' que figuran en el artículo l del Convenio de Aplicación de 1990. dejarán de aplicarse. 15 . Con anterioridad, el Consejo Europeo de Bruselas aprobaba, el l 1 de dicie mb re de l993, un Plan de Acción en el que se fi jaba n una serie de prioridades a desarrollar en el ámbito de la inmigración y el derecho de asilo. Entre ellas se establecía la aplicación armonizada de la definición de refugiado de acuerdo con lo establecido en el art. 1 A) de la Convención de Ginebra. LA PROTECCIÓS DE LOS REFUGIADOS E:-: EL MARCO REGIONAL F.IJROPEO 335 Unión Europea relativa a la aplicación armonizada de la definición del término « refugiado» conforme al artículo 1 de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 195] sobre el Estatuto de los Refugiados, de 4 de marzo de 199616• En ella la determina - ción de la condición de refugiado se lleva a cabo en función de lo s criterios recogi - do s en el art. 1 de la Convención de Ginebra de 1951 (pu nto 1 de la Posición Común) . Lo cual no impide, sin embargo que un Estado miembro de acuerdo con su legi sla - ción interna, pueda autorizar a permanecer en su territorio a una persona cuya vida o libertad se encuentren amenazadas en caso de regre so a su país por motivos distinto s a los enunciados en la Convención de 1951 17• El núcleo central de la Posición Común es la delimitación del concepto de «pe rsecución» que motiva el desplazamiento y la concesión de protección. El factor determinante para conceder el Estatuto de Refugiado de acuerdo con la Convención de Ginebra es, según se reconoce en el punto 3 de la Posición Común, la existencia de temores fundados de ser per seguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opinión pública o pertenencia a un grupo social determinado 18 • La referencia a una si - tuación de guerra civil u otras situaciones de conflicto interno violento y a los peligros que presenta es irrelevante por sí sola para justificar el reconocimiento de la condición de refugiado (punto 6 de la Posición Común) 19 • Para apreciar la persecución es preciso que los hechos ocurridos al solicitante de asilo o que teme se puedan produci r, constituyan un atentado grave a sus derechos humanos o una situación fáctica que le impida permanecer en su país de origen, y que tal atentado y situación se deba a algunos de los motivos discriminatorios contemplados en la Convención de 1951 (punto 4 de la Posición Común)2 º. El Tratado de la Comunidad Europea (TCE), revisado por el Tratado de Ámsterdam, en su nuevo Títu lo IV relativo a «Visados, asilo, inmigración y otras políticas re la - cionadas con la libre circulación de personas» (articulado desde la perspectiva de establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, art. 6 1) tamp oco r ecoge definición alguna de refugiado. Su art. 63. l) en relación con las medidas a adopt ar por el Consejo en materia asilo remite a la Convención de Gine16. D.0.C.E L 63. de 13. 3. 1996. 17. Esta Posición Común. en opinión de MARTfN Y PÉREZ DE NANCLARES, aunque « sigue resultando relevante porque, fuera antes con la regulación ex1racomunitaria del tercer pilar como ahora en el título IV. es el concepto de refugiado derivado del Convenio de Ginebra obviamente el ineludible punto <le partida de las medidas que adopte la Comunidad para establecer esas normas mínimas para la concesión del estatuto de refugiado». no responde a lo que se esperaba de ella: «recoger un concepto armonizado de refugiado que. respetando el marco del Convenio de Ginebra, reso lvi era las lagunas y diferencias interpretativas. en algunos casos más que llamativas, existentes entre los propios Estados de la UE y adaptara las previsiones del Convenio a la realidad social actual. .. ». Asf, la Posición no resuelve la controvertida cuestión de la persecución no directamente imputable a agentes del Estado, ni tampoco resuelve la no menos polémica cuestión relativa a la protección de las víctimas de l as guerras civiles (MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES: op.cil., pp. 219. 224 y 225). 18. El contenido de cad a uno de estos motivos es precisado en el punto 7 de la Posición Común. 19. Esta exclusión de situaciones de co nflicto imem o y de l os peligros que presenta para las víctimas ha siclo criticada por el Parlamento Europeo. Ver al respecto Doc. A4-0450/98, Informe Lindeperg de 26.11.1998. 20. En relación con la de1erminación de la existencia de temores fu ndados de persecución ténganse en cuenta las orien1aciones relativas Al contenido de los informes comunes sobre terceros Estados (Texto adoptado por el Consejo el 20 de junio de 1994. D.O.C.E. C 274 de 19 .9.96). 336 MARIA TERESA PmnE IGLESI AS bra de 1951 y al Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados. Y en el párrafo 2) de ese mismo artículo se contempla la adopción por el Consejo de no so lo las normas mínimas para conceder protección temporal a los refugiados y per sonas desplazadas procedentes de terceros países que no puedan vol ver a su país de origen y para las personas que por otro motivo necesiten protección internacional; sino también se establece la necesidad de fomentar el reparto de la carga entre los Estados miembros en orden a la acogida de refugiados y personas desplazadas. Por su parte , el párr. 2 del art. 64 se refiere al supuesto de que uno o más Estados miembros se enfrenten a una situación de emergencia caracterizada por la llegada repentina de nacionales de terceros países, tal como la de los refugiados en masa, en cuyo caso el Consejo podrá adoptar, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, medidas provisionales por un período máximo de seis meses en beneficio de los Esta dos miembros afectados 21• Más aún la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, firmada en Niza el 7 de diciembre de 2000, garantiza en su art. 18 el derecho de asilo dentro del respeto de l as normas de la Convención de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1 967 y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 22 • Por último, cabe hacer referencia a la Acción común 19991290/JAI, de 26 de abril, adoptada por el Consejo sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se establecen proyectos y medidas de ayuda para la acogida y repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y que buscan asilo. incluida ayuda de emergencia a las personas que han huido como consecuencia de los recientes 21. Con este conjunto de normas. en opinión de MARTÍN ARRIBAS, « no va a conseguirse la solución definitiva a cada situación, sino más exactamente el apoyo a la acogida del grupo de refugiados respetando el principio de la no devolución. a la vez que se coopera repartiendo equitativamente la s cargas que esto suponga» (MARTÍN ARRIBAS:«Nota sobre l a. re gul ac ión del Derecho de asilo en el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997», R.E.D.1., 2. ·1998, p.274). Subra ya también cómo el Tratado de Ámsterdam ha dado una solución a Ja cuestión del rég im en de asilo otorga do en los Estados mjembros a ciu dadano s comunitarios, introduciendo un Protocolo sobre asilo a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea. El referido Protocolo destaca en su único artículo cómo los Estados miembros de la Unión Europea constituyen países de origen seguros a todos los efectos jurídicos y prácticos en relación con el asilo. De manera que la solicitud de asilo realizada por un nacion al de un Estado miembro solo podrá ser tomada en consideración por otro miembro en los siguientes casos: -Si el Estado de origen del solicitante, una vez en vigor el Tratado de Ámsterdam. adopta medidas contrarias a la Convención de Roma de 1950. -Si se constata que el Estado de origen del solicitante ha violado de forma grave y reiterados prin ci pios consagrados en el art. 6.1 (libenad, democracia, respeto de los derechos humanos y libenades fundamentales y el Estado de Derecho). -Si un Estado mi embro así lo decidiera unilatera lm ente. Ahora bien, es preciso indicar que este Pr otocolo respeta lo establecido en el Convenio Europeo de Extradición de 13 de noviembre de 1957 y en el Convenio de 27 de septi em bre de 1996 establecido sobre Ja base del art. 31 del Tratado de Ja Unión Europea, relativo a la extradición entre los Estados mi embros de Ja Unión Europea, de tal forma que los delitos de terrorismo, a t enor del art. 5 de este último Convenio, no tendrán la consideración de delito políüco. Por su pane , PELÁEZ MARÓN advie rt e que «la normativa que el Tratado de Ámsterdam dedi ca al problema de los asilados y refugiados, es una regulaci ón de mínimos .... se trata de preceptos que al be rgan conceptos imprecisos. co nfusos e incluso contradictorios, Jo que contribuye precisamente a la debida ordenación de una materia qu e por su importancia social reclama, cada vez más, una mayor atención» (PELÁEZ MARÓN: «La Unión Europea y los refugiados ... », cit .• p. 35 ). 22. D.0.C.E. C 364, de 10.12.2000. LA PROTF.CCIÓS DE LOS REFUGIADOS EN EL MARCO REGIONA L EUROPEO 337 acontecimientos de Kosovo, en cuyo art. 3 apartados 1 a) y 2 a) se dice que a los efectos de la acogida y de la repatriación voluntaria se entenderá por refugiado «t oda persona que haya obtenido estatuto de refugiado de co nformidad con lo dispues to en el artículo 1 de la Convención sobre el Estatuto de los Refu giados de 28 de julio de 1951, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967 »23• Ciertamente, ninguno de estos instrumentos nos brinda una definición de refugia - do, pero en Ja medida en que se ciñen a la letra de la Convenc ión de 1951, podemos afirmar que adoptan un criterio restrictivo de la fi gura del refugiado 24 . Y ello porque con el es tablecimiento de este concepto restrictivo se pretende paliar los efectos no - civos derivados del empleo abusivo del asilo co mo instrumento de inmigración po r parte de per sonas que se desplazan por otros motivos, esencialmente de carácter económi co . Como señala LÓPEZ GARRIDO, «los problema s del asilo son de tipo estructural, transnacional, y difícilmente pu eden se r evitados con fórmulas purame nte represivas, que no tratan la cuestión de sde la perspecti va del orden público. El tratamiento del derecho de asilo no sólo debe desprender se de las preocupaciones obsesi - vas por el orden público, si no que también es necesa rio qu e se le separe de algo a lo que ya va absolutamente unido en la m en te de los Gobiernos europeos, que es el problema de Ja inmigraci ón» 25• El establecimiento de un concepto restrictivo de refugiado y por ende la consolidación de una noción igualmente restrictiva del asilo, aunque ha supuesto un freno al empleo abusivo del asilo por parte de los llamados «refugiados económicos, ha t enido por consecuencia, como subraya, PELÁEZ MARÓN, la desaparición del « asilo humanitario»2 6, y la consiguiente introducción de la figura de la protección temporal, otorgada por razones fundamentalmente humanitarias a la s personas desplazadas 27 • De esta manera, la Unión Europea, da respuesta a una situación excepcional sobre la base del establecimiento de sistemas de simple reparto de la ca r ga e ntr e los Estados miembros28. 23. D.0 .C. E. L 114, de 1.5. 19 99. 24. Como observa FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, en la Europa comunitaria, fonnalmente el concepto de refugiado se sigue ciñendo al viejo concepto de la Con ve nción de 1951, a pesar de las nuevas circunstancias, y la práctica de los Estados no otorga estatuto de refug ia do a las personas que sienten amenazadas sus vidas o su libenad como consecuencia de una situación de violencia, s in o que da solucion es ad hoc, otorgándole estatutos de extranjeros, concentrándolos en espacios acotados o protegiéndoles con figuras jur ídicas no reconocidas, como el caso de los «a cogid os» en España (FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A.:«Hacia un concepto ju r íd ico amplio de refugiado», Refugiados: Derecho ... , cit., p. 33). En la misma línea FORGET: «Prác ti ca europea y española en materia de asilo», E:xtranjerfa e inmigración .. ., cit., p. 98. 25. LÓPEZ GARRIDO. D.: El Derecho de asilo, Madrid, 1991, p. 202. 26. PELÁEZ MARÓN: «Refugiados .... », cit., p. 129. En el mi smo sen ti do se pronuncian, entre otros, ESCOBAR HERNANDEZ: «El Convenio de Aplicación del...», c it ., p. 6 1. PÉREZ SOLA , N.: « La redimensión del concepto de asilo y su vinculación al espacio sin fronteras: el asilo humanitario», Noticias de la Unión Ei1ropea, N. 2 14 5, 1997, p. 43. 27. En es te contexto por «persona desplazada» ha de entenderse toda persona a la que se haya concedido autorización para permanecer en un Estado miembro bajo protección temporal u otras formas subsi di ar ias de protección de confonnidad con la legislac ió n nacion al y las obligaciones internacional es de los Estados mi embros, así como toda persona que haya solicitado autorización pa ra permanecer por estos mi smos motivos y se encuent re a la espera de una decisión sobre su estatuto (Propuesta de Decisión del Consejo relativa a una ac ción común por la que se es1ablece11 medidas concretas de ayuda para la acogida y repatriación volumaria de refugiados, personas desplazadas y solicita/l/es de asilo. Com ( 1998) 733 final). 28. ESCOBAR HERNÁNDEZ: «Extran je ría y ciudadanía ... », cit. ., p. 119. 344 M AR IA TERESA PON TE IGLESI AS refugiado de conformidad con la Convención de Ginebra y con las obligaciones internacionales de los Estados miembros en mate ri a de derechos humano s y libertades fundamentales 47 • A tal efecto, la Directiva determina quienes son sus beneficiarios, cual es su duración, las obligaciones de los Es tados miembros para c on los ben eficiarios así como lo s de rechos mínimos que co rresponden a éstos, y las m ed idas a aplicar una vez fi nal izada la protección tempo ra l. En cuanto a los beneficiarios de este régimen se incluyen los nacionales de un ter cer país o apátridas que hayan debido abandonar su país de origen, o que hayan s ido evacuados, y cuyo regreso en co ndiciones seg uras y durad eras sea impo s ible debido a la situación exist en te en ese país, que puedan caer eve ntualmente dentro del ámbito de aplicación del art. 1 A) de la Convención de Ginebra de 1951 u otros in strumentos internacionales y naciona le s de protección internacional. Se incluyen, ade - má s de manera especial, las personas que hayan huido de zonas de co nflic to annad o o de violenc ia perman en te, la s personas que hayan estado o es tén en peligro grave de verse expu es tas a una violación sistemáti ca o generalizada de lo s derechos hum a no s y aquellos que necesiten protección internacional por otros motivos inherent es a su situación particular como los menores no acompañados 48 • En lo relativo a la duración de la protección temporal, ésta se rá de un año prorro - gable automáticamente por do s períodos de seis me ses. De persistir los motivos para Ja pr otección temporal, dicha protección podrá co ntinuar un año m ás como má x imo previa decisión del Consejo a propuesta de la Comisión49• El establecimiento, la aplicación y el cese de la protección temporal se someterán a consultas regulares co n el ACNUR y otras organizaciones internacionales pertinentes 50 • 47 . En la adopción de esta Directiva ha sido decisivo, como advierte CA RRASCOSA FERRAN DI S, el ap r em io y la presión constante ejercida p or alemanes, hol an d eses y au striacos. Estos Estados se habían enfrentado, y todavía continúan enfrentándose hoy, a serios problemas de gestión de solicitant es de asilo. Sus sistemas na cionales de acogida se basaban y se basan en la generosidad hacia el solicitante de as ilo . y sus administraciones nacionale s habían c omenzado a replant earse un nu evo di señ o de Jos m ismos. En consecuencia, la protección temporal representaba la solución: por un lado, era la institución que les podría permitir limi tar la esta n cia de estas personas: por otro, reducir en su caso las pr estac ion es soc i ales y condicionar las autorizaciones a traba jar cuando fuera necesario; en suma, poner en marcha todo un conjunto de recortes que no eran posibles co n sus sistemas nacional es vigentes en materia de asilo. y mucho menos con una aplicación ri gurosa de la Co nv ención de Ginebra (CARRASCOSA FERRANDIS: op.cit., pp. 315-316). 48. Art. 2. Po drán quedar excluidos de la protección temporal aquellas personas respecto de las cuales existan motivos justificados para considerar que han cometido crímenes int ernacionales, delitos com une s graves fuera del Estado de acogida o actos contrarios a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas. También podrán ser excluidas las personas que puedan representar un peligro para la seguridad de l Estado de acogida o que, habiendo sido condenado por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de dicho Estado (art. 28 de la Directiva). Para MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES con este ensanchamiento d el círculo de personas a las que se extiende la protección temporal, «Se está haciendo re ferencia a un conce pt o de 'protección internacional' amplio y más ligado al concepto de solidaridad y protección de los der ec hos fundamentales que al de soberanía y Derecho Internacional Público en sentido es tricto» (MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES: op.cit., p. 255). 49. Art. 4. La protección temporal cesará, según el art. 6 cuando conclu ya el plazo má ximo de duración o, en cualquier momento. mediante la aprobación de una decisión del Consejo a pr opuesta de la Comisión, previa comprobación que la situación en el paí s de origen permit e, de forma duradera, el re greso seguro de las perso na s a las que se otorgó la protección temporal, respetando los derechos humanos y libertades fundamentales. 50. Art. 3.3 <le la Directiva. LA PROTECCIÓN DE LOS REF UGIA DOS EN EL MARCO REGIONAL EUROPEO 345 Concedido el régimen de protección temporal, los Estados asumen una serie de obligaciones que implican el reconocimiento de una serie de derechos mínimos para los beneficiarios de la protección, tales como la concesión de permisos de residencia; ejercer una actividad retribuida por cuenta propia o ajena, sujeta a la legislación del Estado miembro en materia de remuneración, acceso a los sistemas de seguridad social y otras condiciones de trabajo; garantizar su derecho a un alojamiento adecuado y a la ayuda social y alimentación cuando no dispongan de recursos suficientes, a la educación en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro de acogida, a la reagrupación familiar que comprende el cónyuge del reagrupante o su pareja de hecho que tenga una relación duradera, los hijos menores solteros, sin discriminación entre los matrimoniales, extramatrimoniales o adoptivos, y otros parientes cercanos que estuviesen viviendo juntos como parte de la unidad familiar en el momento de producirse los acontecimientos desencadenantes de la afluencia masiva, y que fueran total o parcialmente dependientes del reagrupante en dicho momen - to 51 . Asimismo, se reconoce a las personas acogidas a la protección temporal la posibilidad de poder presentar las correspondientes solicitudes de asilo, debiendo tramitarse las mismas durante o después del fin de la situación de protección tempo - ral. En consecuencia, no cabe un rechazo en la tramitación bajo el pretexto de solapamiento de la protección inmediata establecida y la demanda de protección per - manente solicitada 52 . Este estatuto mínimo reconocido a estos refugiados en sentido lato aunque no supone un derecho subjetivo individual en favor de estas personas a la concesión de protección, impone a los Estados miembros de la Unión Europea un derecho de garantizar protección temporal a las personas desplazadas que cumplan los requisitos fijados por las disposiciones adoptadas por la Comunidad al amparo del art. 63 apto. 2 del TCE. Por último, la Directiva 2001/55/CE establece una serie de medidas encaminadas a posibilitar el regreso voluntario de las personas beneficiarias de la protección temporal o de aquéllas cuya protección temporal haya llegado a su fin5 3. En el caso de regreso voluntario, los Estados miembros velarán por que los beneficiarios de la protección temporal adopten la decisión con conocimiento de causa. Además, en función de las circunstancias imperantes en el país de origen, aquellas personas que hubieran ejercido su derecho de regreso voluntario podrán solicitar el regreso al Estado miembro de acogida. En el supuesto de finalización del régimen de protección temporal, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que el regreso forzoso se realice dentro del respeto de la dignidad humana. Cuando en algunos casos, no haya garantías de retorno al país de origen en condiciones de seguridad, los Estados atenderán las razones humanitarias a fin de no forzar el regreso de estas personas 54 • 51. Arts. 8, 12, 13, 14 y 15 respectivamente. 52. Capítulo IV. Acceso al procedimiento de asilo en el contexto de la protección temporal (arts. 17 a 19 ). 53. Capítulo V. Regreso y medidas subsiguientes a la prote cc ión temporal (arts. 20 a 23 ). 54. Las personas beneficiarias de protección temporal que, en razón de su estado de salud, no se encuentren en condiciones razonables de viajar, podrán permanecer en el país de acogida mientras dure 346 MARÍA TERESA PONTE IGLESIAS Es importante subrayar esto. Tradicionalmente, sólo se consideraba necesaria la protección internacional cuando un refugiado cruzaba la frontera, y ésta cesaba cuando encontraba una solución. Hoy en día este enfoque resulta parcial. Para que la estrategia de protección sea eficaz deben tenerse en cuenta las distintas fases por las que atraviesan los refugiados desde la huida y el asilo hasta su repatriación o asentami ento. La repatriación, como advierte el ACNUR, no es tan sólo una operación logística. Supone algo más que la reconstrucción material. Allí donde se ha producido la huida en una situación de conflicto, los refugiados que regresen deberán superar los prob l emas de coexistencia que provocaron su éxodo, formando parte de un proceso más amplio de integración que comprende la adopción de diversas medidas de índole política, social, educativa, psicológica y, en particular, de restablecimiento de los derechos humanos fundamentales y del sistema de protección de los mismos. Pero la ta rea y el reto más difícil que en última instancia da cima a cualquier proceso de repatriación es el logro de la reconciliación, porque quienes regresan seguirán viviendo en comunidades divididas en las que puede estallar nuevamente el conflicto como ha quedado demostrado en varias ocasiones55• dicha situación. Igualmente, los Estados miembros podrán autorizar a las familias cuyos hijos menores estén escolarizados a que se beneficien de condiciones de residencia que permitan a dichos hijos finalizar el período escolar en curso (art. 23 de la Directiva). 55. Adición al Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados . Documentos Oficiales de la Asamblea General. Quincuagési mo segundo período de s es iones. Suplemento N.'' 12A (A/52/1 2/ Add . !), Nueva York, 1997, pp. 26 y 28. Ver el Acuerdo General de Pa z en Bosnia y Her;ego1·ina firmado en Dayton, el 21 de noviembre de 199 5, por la República de Bosnia y Herzegovina. la República de Croacia y la República Federativa de Yugoslavia (Doc. S/1995/999, de 30 de noviembre de 1995). En relación c on los refugiados y personas desplazadas el Acuerdo re conoce lo siguiente: -La observ ancia de los derechos humanos y la protección de los refugiados y las personas d esplaza das revisten importancia fundamental para el lo gro de la paz durad e ra (a rt. VII). -Se reconoce el derecho de todos los refugiados y personas de s plazadas a regresar libremente a sus domicilios de origen, a que se le restituyan los bienes de que hubieran sido privados en el curso de las hostilida de s desde 1991 y a ser indemnizados por cualqui er bien que no se les pueda r es tituir (Art. II. párr. 5 del Anexo 4: «Constitución de Bosnia y Herzegovin a) . -Se es tabl ece un Acue rdo es pecífico relativo a los refugiados y personas desplazadas. En el que se l es reconoce y se les garantiza su derecho a regresar librem en te a sus hogares de origen en condi ci ones de s eg uridad, sin peligro de hostigamientos. intimidación persecución o discr iminac ión. espec ialmente a causa de su origen étnico, sus creencias religiosas o sus opiniones políticas. A tal efecto, las partes tomarán todas las m ed idas necesarias para fomentar el pronto regreso de los refugiado s y desplazados al objeto de demostrar su firme propósito de ga rantizar el pleno res pe to de sus derechos humanos y lib e rtades fundamentales. Asimismo, cada persona o familia tendrá la libertad para ele gir su lugar de residen cia y se preservará el principio de la unidad de la familia (art. l). Las partes facilitarán tambi én la prestación de asistencia a corto plazo para la repatriación y crearán en s us terr itorios las condic iones políticas, eco nó micas y sociales que faciliten el regreso voluntario y la reintegración armoniosa de los refugiados y las personas desplazadas de acuerdo con el pr incipio de no discriminación (a rts . IV y Il) . El Acuerdo de Paz establ ece a demás proc ed imientos e instituciones a través de las cua les los refugi ados y las personas desplazadas pueden hacer valer sus der echos: Una Comisión de Derechos Humanos (capítulo IJ del Ane xo 6) y una Comis ión Independiente para las Personas Desplazad as y los Refugiados (capítulo 11 del Anexo 7). LA PRITTECTlÓN DE LOS REFUGJADOS EN El. MARCO REGIONAL EUROPEO 347 2. La protección subsidiaria Otra de las medidas destinadas a brindar un estatuto adecuado a toda persona que necesite protección internacional por motivos distintos a los enunciados en la Convención de 1951 es Ja denominada protección subsidiaria contemplada en la ya citada Propuesta de Directiva al Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar los ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección. La protección subsidiaria se configura como un régimen complementario y adicional al régimen de protección de los refugiados consagrado en la Convención de Ginebra, otorgado a aquellas personas, nacionales de un país tercero o apátridas, que no reúnan los requisitos para ser refugiados según la Convención de 1951, y que, por un temor fundado a sufrir perjuicio grave e injustificado por amenaza para su vida, seguridad o libertad, a consecuencia de la violencia indiscriminada surgida en situaciones de conflicto armado, o a consecuencia de violaciones sistemáticas o generalizadas de sus derechos humanos, o por temor a sufrir tortura o castigo inhumano o degradante, se hayan visto obligadas a huir o permanecer fuera de su país de origen y no puedan o, debido a tal temor, no quieran acogerse a la protección de ese país 56 • El estatuto de protección subsidiaria conlleva una serie de derechos y garantías mínimos extensibles a los miembros de la familia acompañantes del beneficiario, similares a los del estatuto de protección temporal, tales como la protección contra la devolución y la expulsión, permisos de residencia válidos durante al menos un año y renovables hasta el momento en que ya no se necesite la protección, estatuto de residentes de larga duración, documentos de viaje en casó de no poder obtener un pasaporte nacional, acceso al empleo por cuenta ajena o propia en las mismas condicion es que los nacionales, acceso a la educación, asistencia social y medios de subsistencia, atención médica y psicológica, acceso a un aloja mi ento apropiado, libertad de movimiento en el Estado miembro, acceso a programas específicos de apoyo adaptados a sus necesidades en los ámbitos del empleo, educación, atención sanitaria y asistencia social, y a programas de retorno voluntario57• Además, los Estados miembros tendrán en cuenta la situación específica de las personas con necesidades especiales como menores en general, menores no acompañados, ancianos, enfermos, minusválidos, padres solos con hijos menores, víctimas de torturas, abusos o explotación sexual, mujeres embarazadas y mujeres solteras que sufran una discriminación sustancial en su país de origen por razón de sexo. Quedará excluido del estatuto de protección subsidiaria todo aquel que hubiese cometido un crimen contra la paz y seguridad de la humanidad, un delito común grave o actos contrarios a los fines y principios de las Naciones Unidas. 56. Arts 2 e). 5.2 y 15 de la Propuesta de Directiva. La definici ón de protección subsidiaria empleada en esta Propuesta es tá basada en el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (art. 7), la Convención de Roma sobre la Protección de los Derechos y Libertades Fundamentales (art. 3) y la Convención de las Naciones contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 3). 5 7. Arts. 19, 21. 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29. 30, 31 y 32 respectivamente de la Propuesta de Directiva. 348 MARIA TERESA PONTE IGLESI AS La protección subsidiaria finalizará cuando el beneficiario ya no requiera tal protección, en cuyo caso podrá revocarse el permiso de residencia. Asimismo, la protección podrá retirarse si las circunstancias en el país de origen que motivaron la concesión de tal estatuto dejaran de existir, o si el cambio de circunstancias en dicho país de origen o de residencia habitual fuera de naturaleza tan profunda y duradera que elimine la necesidad de la protección. En todo caso, cabe concluir con GORTÁZAR ROTAECHE, que habrá que esperar a cómo evoluciona esta nueva Propuesta de Directiva en cuanto sea sometida a discusión en el Consejo. Existe el temor de que finalmente se imponga una interpretación minimalista y desajustada del art. 1 A) de la Convención de 1951 que termine dejando muchos supuestos fuera de Ja protección otorgada por ésta y susceptibles sólo de protección subsidiaria58• 3. La protección de los refugiados y la solidaridad internacional. El reparto de cargas entre los Estados miembros La protección internacional de los refugiados sería imposible sin la cooperación de los Estados, en un espíritu de solidaridad internacional y de distribución de la carga tanto para proporcionar asilo a Jos que lo necesitan como para prever soluciones a los problemas de los refugiados. La solidaridad internacional ha sido definida por JAEGER como «Un deber moral de asistencia entre los miembros de una misma so - ciedad en tanto que ellos se consideran como formando parte de un co njunto» 59• La importancia de la solidaridad internacional y la colaboración en el reparto de la carga ha sido destacada por los instrumentos internacionales relativos a los refugiados. El Preámbulo de la Convención de 1951 reconoce ex pre samente en su pá rrafo cuarto que «la concesión del derecho de asilo puede resultar excesivame nt e one rosa para ciertos países y que la solución sa ti sfactoria de los pr oblemas cuyo alcance y carácter internacionales han sido reconocidos por las Naciones Unidas no puede, por esto mismo, lograrse sin solidaridad internacional». El Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado viene señalando reiteradamente desde 1978 que Ja solidaridad internacional, la responsabilidad común y el reparto de la carga son factores determinantes en la protección de los refugiados y en la solución de sus problemas60• 58. GORTÁZAR ROTAECHE: «La protección subsidiaria ... », ci t. , p. 248. 59. JAEGER, G.: «Sta tu s and Intemational Protection of Refugees», lnternational Instítute of Human Ri¡?hts. 9 th study session. juillet 1978, Apud SAITO, Y. : «Les droits de réfugiés», Droit lnternational. B itan et Perspecrives, Paris, 1991, p. 1214. 60. Véase a este respecto Conclusiones d el 29 período de sesiones (Ginebra, 19 78), Adición al In forme del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Documen to s Oficiales de la Asamblea General. Trigésimo tercer período de sesiones. Suplemento NY l2A (A/33/12/Ad d.l) , Nueva York , 1978, p. 18, párr. 68 l e) . Conclusiones del 30º período de sesiones (Ginebra 1979), Ad ición al Informe del Alto Comisionado de las Naciones Un idas para los Refugiados. Documentos Oficiales de la Asamblea General. Trigésimo cuarto período ... , cit., p. 11, pá rr. 43 A.h). Conclusiones del 34° período de sesiones (Gineb ra 1983), Adición al Inf orme del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Docum entos Oficiales de la Asamblea General. Trigésimo octavo período de sesiones. Suplemen to N." 12A (A/·38/l 2/ LA PRITTECC IÓ N DE LOS REFUG IA DOS EN EL MARC O RE::G I ONAL !;UROPEO 349 Este principio de solidaridad internacional ha encontrado eco en la Unión Euro - pea que ha respondido mediante el establecimiento de un reparto equilibrado y s olidario de las carg as relativas a la acogida y estancia temporal de las personas desplazadas en casos de crisis. El art. 63. 2 b) del TCE prevé la competencia comunitaria para adoptar medidas -que no estarán sometidas al plazo de los cinco años (an . 63.4 in fine)- de «fomento de un esfuerzo equitativo ent re los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas y en la asunción de las cons ecuencias de dicha acogida». Tras la celebración del Consejo de Europeo de Tampere en el que se instó al Consejo a que incrementase sus esfuerzos para lograr un acuer do sobre la c ue stión de la protección temporal de las personas desplazadas ba sad o en la solidaridad entre lo s Estados miembros, mediante la constitución de algún tipo de reserva financiera para prestar protección temporal en situaciones de flujo masivo de refugiados, la Comisión presentó, el 14 de diciembre de I 999, una Propuesta de decisión relativa a un fondo europeo para los refugiados destinado a apoyar y fo m enta r los esfuerzos realizados por los Estados miembros para acoger refugiados y d esp la zados y soportar las consecuencias de esta acogida 61 , que se aprobó definitiva mente el 28 de septiembre del 2000 62 • Add.l). Nueva York, 1993, p. 14, párr. 60 e). Conclusiones del 44° periodo de sesiones (Ginebra 1993), Adición al Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los R ef ugiados. Do cumentos Oficiales de la Asamblea General. Cuadragésimo octavo período de sesiones. Suplemento N. 0 12A (A/48/12/Add. I ), Nueva York. 1993, p. 6, párr. 19 h). Conclusiones del 45~ período de sesiones (Ginebra 1994), Adición al Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Doc. A/49/12/Add.l, de 20 de octubre de 1994, p. 9 h). Conclusiones del 47º período de sesiones (Ginebra 1996), Adición al Informe d el A/Jo Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Doc. A/51/12/Add.l. de 16 de octubre de 1996. p. 12 párr. iv). 61. COM ( 1999) 686 final de 14 . 12. 1999. Boletín UE. 12-1999, punto 1.5.8. La propuesta preveía una distribución de recursos entre l os Estados miembros proporcional, por una parte. a los solicitantes de asilo que reciben y, por otra parte, al número de refugiados que alber gan en su territorio. La cofinanciación apo rt ada por el fondo europeo para los refugiados será del 50%, con un máximo de l 75% en lo s Est ados mi embros que dependen del Fondo de Cohesión para ayudarles a colmar su retraso en equipamie nto. Los precedentes de esta propuesta se localizan en: la Resolución de l Consejo, sobre el reparto de cargas en relación con la acogida y estancia, co n carácter temporal, de las personas desplazadas; Decisión del Consejo 96/198/JAI sobre un procedimiento de alerta y urgencia para el reparto de cargas en relación con Ja acogida y la estancia. con carácter temporal. de las personas desplazadas; Acción común 97/477/J AI, adoptada por el Consejo sobre la base del art íc ulo k.3 del Tratado de la Unión Europea con vistas a Ja financiac ión de proyectos específicos en fa vo r de las personas desplazadas que hayan encontrado protección temporal en los Estados miembros y de los solicitantes de asilo: Acción común 98/304/JAI, de 27 de abril de 1998, adoptada por el Conse jo sobre la base del artículo k.3 del Tratado de la Unión Europea con vistas a la financiación de proyectos específicos en favor de las personas desplazadas que hayan encontrado protección temporal en los Estados miembros y de lo s solicitantes de asilo (D.O.C.E. L 138, de 9 de ma yo de 1998); Propues ta de Ja Comisión de Acción común dirigida al Consejo sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo K .3 del Tratado de la Unión Europea rela ti va a la protección temporal de las pe rsonas desplazadas (COM/97/0093/Final); y la Acción común, de 26 de abril de 1999, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se establecen proyectos y med id as de ayuda para Ja acogida y repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y que buscan asilo, incluida ayuda de emergencia a las personas que ha n huido co mo co n sec u encia de l os re cientes acontecimientos de Kosovo (D.0.C.E. L 114. de 1.5.1999). 62. Decisión 2000/596/CE del Consejo, de 28 de septiembre de 2000, por la que se crea el Fondo Eu ropeo de Refugiados. DOCE L 252, de 6.1 0.2 00 0. CARRASCOSA FERR AN DIS refiriéndose al Fondo Europeo para los refugiados advierte que éste «Se ap rueba para co mpensar económicamente la acog id a ya efectuada por los Estados y con voluntad de 350 MARIA TER ESA Po1'TE IGLESIAS El Fondo con un presupuesto de 216 millones de euros y un período de vigencia hasta el 31 de diciembre de 2004, tiene como objetivo apoyar la s acciones de los Estados miembros relativas a: las condiciones de acogida, la integración de las per - sonas cuya permanencia en el Estado miembro tenga carácter duradero o estable, y Ja repatriación6 º. Asimismo, el Fondo podrá también financiar medidas de emergencia en beneficio de uno, varios o todos los Estados miembros en caso de afluencia súbita y masiva de refugiados o personas desplazadas o en caso de ser necesaria su evacuación de un tercer país, en particular en respuesta a un llamamiento de organismos internacionales 64 • Con el fin de garantizar una aplicación eficaz del Fondo, la Comisión procedió a adoptar una serie de normas comunes relativas a la admisibilidad de los gastos y a los sistemas de gestión y control, destacando en tal sentido la Decisión de la Comisión 20011275/CE, de 20 de marzo de 2001, que establece las normas de ejecución de la Decisión 20001596/CE del Consejo por lo que se refiere a la admisibilidad de los gastos y a los informes de ejecución en el marco de las acciones cofinanciadas por el Fondo Europeo para los Refugiados6 5, y la Decisión de la Comisión 200213071 CE, de 18 de diciembre de 2001. por la que se establecen disposiciones de ejecución de la Decisión 20001596/CE del Consejo por lo que se refiere a los sistemas de ges - tión y control así como a los procedimientos de aplicación de las correcciones financieras en el marco de las acciones cofinanciadas por el Fondo Europeo para los Refugiados66• A la vista de lo analizado cabe concluir que los principios de solidaridad internacional y reparto de la carga deben servir para apoyar y complementar las responsabiprorro gar la dota ción en ejercicios presupuestarios siguientes. Se financia la acogida ya r ealiz ada co n ind epen denci a de que ese esfue rzo se hubiera r eal izado por razones imp eriosas de llegada al territorio (Guerra de la Ex-Yugoslavia) o s implement e po r decisión unilateral de evacuación. Tal fue el caso de Alema nia que acogió diez mil albano-kosovares, evacuados de Macedonia, a la vez que clamaba en Bru se la s por frenar la ll eg ada de solicitantes de asilo y por el reparto de la carga» (CARRASCOSA FERRAND IS : op.cit .. p. 32 0) . 63 . Por lo que se refiere a la acof?ida y el acceso al asilo. la acción se relaciona. en p ar ticular, con inf ra estructuras o servicios para el alojamiento, suministro de ayuda material. asistencia social. médica o jurídica , teniendo muy en cuenta las necesidades especiales de las personas más vulnerables. Respecto a la integración de las personas cuya permanencia en el Estado miembro ten f?a ca rá cter duradero o estable, así como de su familias, las acciones atenderán a la asist encia social en ámbitos co mo alojamiento, medidas de subsistencia. servicios méd i cos u otras medidas que p er mitan a los beneficiarios adaptarse a la sociedad del Es tado en la que se integran. En cuanto a la repatriación. las acciones se diri gen a la información y asesoramiento relativos a los programas de regreso voluntario y a la situación en el país de origen , a la formac ión pro fesional y de ayuda a la re inserci ón (art. 4 de la Decisión). 64. A tenor del art. 6 de la De cisión las medidas de emergencia subv encio nabl es cu brirán: la acogida y el alojamiento, el suministro de medios de subsistencia, incluida s co mid a y ropa, la asistencia m édica, psico l óg ica u otra, los gastos de personal y admin i strac i ón ocas ionados por la acogida de estas personas y la aplicación de las medidas, y los gastos logísticos y de transporte. La ayuda financiera del Fondo para la ejecución de es tas medidas de e mergencia estará limi tada a una d ura ción de seis meses y no podrá superar el 80% del coste de cada medida. L os recursos disponibles se repartir án entre los Estados mi embros en función d el número de personas que ha n entrado en cada Estado (art. 22 aptos. 2 y 4 de la Decisión). 65 . O.O. e.E . L 95, de 5.4 .2001. 66. D.0.C.E. L 106, de 23.4.2002. LA PROTECCIÓN DE LOS REFUGIADOS F.N El. MARCO RcGIONAL EUROPEO 351 lidades nacionales en las situaciones de los refugiados, aplicándose de forma continuada desde la fase de prevención hasta la fase de construcción, pasando por la fase de protección y asistencia a los refugiados y personas desplazadas. La solidaridad internacional se configura como la garantía de que la Comunidad internacional ayudará al Estado que acoge a los refugiados, aunque sea a título temporal, a cumplir con sus obligaciones humanitarias67• Los problemas de los refugiados y de las personas desplazadas deben ser abordados, en palabras de CARRILLO SALCEDO, «desde la perspectiva abierta por el Preámbulo y los parágrafos 1, 3 y 4 del artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas, con plena conciencia de que son problemas que afectan al interés general de la comunidad internacional en su conjunto y que, por consiguiente, únicamente pueden encontrar cauces de solución a través de la cooperación internacional ... Hemos llegado a una sit uación histórica en la qu e la progresiva integración del sistema internacional reclama, en el alba de un tiempo de interdependencia en los problemas globales, esquemas eficaces de cooperación solidaria»1 .x. IV. A MODO DE CONCLUSIÓN Sin duda, a la vista de lo hasta aquí expuesto, hay que volver a enfatizar que cincuenta años después de la adopción de la Convención de Ginebra de 1951, se necesita una interpretación de sus contenidos adaptada a las circunstancias y condiciones actuales, de manera que permita la protección y asistencia de todas aquellas personas que se ven obligadas a abandonar su país de origen o de residencia habitual como consecuencia de los conflictos armados, de las violaciones de los derechos humanos y de la violencia generalizada. Las normas relativas al estatuto de refugiado deben completarse con otras medidas de protección que ofrezcan un estatuto apropiado a cualesquiera personas necesitadas de protección. En este sentido, los regímenes de protección temporal y de protección subsidiaria pueden constituir mecanismos útiles y eficaces dirigidos a prestar protección y asistencia a aquéllos que 4uedan fuera de la definición de refugiado contemplada en la Convención de Ginebra. La nueva Propuesta de Directiva sobre la interpretación de la condición de refugiado y la protección subsidiaria constituye un avance muy importante tanto en orden a dotar a la Unión Europea de una definición adecuada del término «refugiado» como para lograr la progresiva aproximación de las normas sobre el reconocimiento 67. SAITO: op.cit .. p. 1214. 68. CARR ILLO SALCEDO: «Refugiados y solidaridad interna cio nal». Refu;riados: Derecho ... , cit., p p. 183-184 y 185. Otro texto ilustrativo de esta necesidad de solidaridad internacional es Ja Declaración de Sei ·il/a so br e Refuf!.i ados y Solidaridad Intenwcinnal. adoptad a con ocasión de las Jornadas sobre «Refugiados. Derecho y Solida ri dad». celebradas en la Uni ve rsidad de SeviJJa. del 3 al 5 de febrero de 199 4, al afirmar en su párrafo 3 que «Las migraciones masivas Sur-Sur. Su r-None. y Este-Oeste, de las que forman parte los solicitantes de asilo y refugio. conciernen a Ja comunidad internacional en su co njunto y constituyen un problema global que exige solucion es igualmente globales. basadas en la so li da ridad, Ja interdependencia y la cooperación internacionales» (Texto de la Declaración en Refuf!.iudos: Derecho ... , cit. pp. 189-191 ). 352 MARIA TERESA P o:-<TE IG LESIAS y contenido del estatuto de refugiado, y sobre otros tipos de protección internacional. La adopción de esta Propuesta de Directiva contribuirá decisivamente al objetivo de la Unión Europea de establecer progresivamente un espacio de libertad, se guridad y ju sticia abierto a los que, impulsados por las circunstancias en su país de origen, bus - quen legítimamente protección en la Comunidad.