Métodos basados en la inferencia causal estadística para evaluar un programa de impulso a la internacionalización de la empresa andaluza

1 TESIS DOCTORAL MÉTODOS BASADOS EN LA INFERENCIA CAUSAL ESTADÍSTICA PARA EVALUAR UN PROGRAMA DE IMPULSO A LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA EMPRESA ANDALUZA. Jaime López-Melendo Lannes 2 Memoria presentada para la obtención del grado de doctor por D. Jaime López-Melendo Lannes, bajo la codirección de los doctores D. José Manuel Cansino Muñoz-Repiso, Dª. María Pablo-Romero Gil-Delgado y D. Antonio Sánchez Braza. 3 A toda mi familia, por el gran apoyo prestado…. 4 Índice. Capítulo I. Introducción y objetivos. Capítulo II. Los sectores exteriores de España y Andalucía. 1. Introducción. 2. El comportamiento del sector exterior español. 2.1. De la revolución industrial a la entrada en la CEE. 2.1.1. La incorporación tardía a la Guerra Civil y sus consecuencias. 2.1.2. El período autárquico. 2.1.3. El Plan de Estabilización de 1959. 2.1.4. Las crisis del petróleo. 2.2. La entrada en la CEE. 2.2.1. Efectos inmediatos derivados de la incorporación. 2.2.2. El camino a la unión política y monetaria. 2.2.3. La moneda única. 2.2.4. La actual crisis económica mundial. 3. El sector exterior en Andalucía. 4. Conclusiones. Capítulo III. Promoción de la internacionalización. 1. Introducción. 2. El proceso de internacionalización. 3. El interés público por el proceso de internacionalización de las empresas. 4. Entidades que impulsan programas de internacionalización. 5 5. Tipos de actuaciones. 5.1. Medidas de apoyo fiscal a la exportación. 5.2. Medidas de apoyo financiero. 5.3. Principales medidas de promoción. 5.3.1. Ferias internacionales y misiones comerciales. 5.3.2. Apoyo a las marcas. 5.3.3. Grupos de exportación. 5.3.4. Información comercial. 5.3.5. Otras herramientas de promoción. 6. Conclusiones. Capítulo IV. El Programa de Diagnóstico. 1. Introducción. 2. Los planes de internacionalización. 3. Extenda. 4. El Programa de Diagnóstico. 5. Base de datos. 5.1. Actividades de las empresas. 5.2. Ubicación de las empresas. 6. Conclusiones. Capítulo V. Evaluación de programas de internacionalización. 1. Introducción. 2. La evaluación de las actuaciones públicas. El control de eficacia. 3. Otros controles. 6 3.1. Control político. 3.2. Control de legalidad. 3.3. Control de eficiencia y de sostenibilidad financiera. 4. La evaluación de los programas públicos de promoción de la internacionalización. 4.1. Elaboración de encuestas. 4.2. Análisis coste / beneficio. 4.3. Aplicación de la inferencia causal estadística. 4.4. Otras formas de evaluar los programas públicos de internacionalización. 5. Conclusiones. Capítulo VI. La inferencia causal estadística. 1. Introducción 2. La inferencia causal estadística. 3. Variables y características del modelo. 4. El problema fundamental de identificación causal y los efectos causales agregados. 5. La condición de independencia 6. La selección sobre variables observables. 7. La subclasificación. 8. El “matching” sobre el “propensity score”. 9. Conclusiones. Capítulo VII. Resultados y discusión. 1. Introducción. 7 2. Los grupos de participantes y de control. 3. Planteamiento del modelo. 3.1. Definición de la variable “D” . 3.2. Definición de la variable “Y”. 3.3. Definición del vector de covariables. 3.3.1. Actividad. 3.3.2. Ubicación. 3.3.3. Tamaño: ventas y empleo. 4. Aplicación del procedimiento de subclasificación y discusión. 4.1. Subclasificación por actividad. 4.2. Subclasificación por ubicación. 4.3. Subclasificación por ventas. 4.4. Subclasificación por empleados. 5. Aplicación del “propensity score - matching” y discusión. 5.1. Planteamiento. 5.2. Aplicación del procedimiento. 6. Discusión. Capítulo VIII. Conclusiones. Bibliografía. Anexos. 8 CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS. Los positivos efectos que para la economía de cualquier país tiene el fortalecimiento de la presencia exterior de sus empresas motiva la involucración activa de las administraciones públicas mediante la promoción de diferentes tipos de actuaciones encaminadas a facilitar esta presencia. Una de estas actuaciones son los programas públicos de internacionalización que, con diferentes formatos diseñados básicamente en función de sus destinatarios, tienen como denominador común impulsar la actividad en el extranjero del tejido empresarial ya sea del país en su conjunto o de algunas de sus regiones. España no es una excepción. En sus diferentes niveles de administración, especialmente la general y la autonómica, numerosas agencias públicas desarrollan programas de internacionalización. Una de estas entidades es la Agencia Andaluza de Promoción Exterior (Extenda), que tiene como objeto 9 crear, sostener y gestionar mecanismos destinados a contribuir a la internacionalización del tejido empresarial andaluz, mediante el apoyo al desarrollo de sus estructuras comerciales para la exportación y el fomento de la inversión exterior. El desarrollo de los programas públicos de internacionalización hace conveniente la evaluación de su eficacia desde el punto de vista económico. Esto ayudará a determinar cuáles han sido los efectos producidos en las empresas que han participado en dichos programas y si los mismos se ajustan, y en qué medida, a los objetivos planteados. La evaluación económica se puede considerar casi una exigencia si se tiene en cuenta que son programas financiados por fondos públicos que proceden principalmente de los impuestos pagados por los ciudadanos. La evaluación de los programas públicos de internacionalización ha tenido, básicamente, dos enfoques. El primero de ellos pretende valorar los resultados obtenidos en función de encuestas de satisfacción cumplimentadas por los participantes. El segundo enfoque opta por evaluar la relación entre los costes que el programa ha generado y los beneficios asociados, estableciendo la relación a nivel de empresa, de sector de actividad, o de la economía del conjunto del país o de algunas de sus regiones. Entre los análisis elaborados a partir de encuestas pueden citarse los de Albaum (1983), Kotabe y Czinkota (1992), Cadwell (1992), Knight y Liesch (2002), Wilkinson y Brouthers (2006). En el análisis coste / 16 CAPÍTULO II. LOS SECTORES EXTERIORES DE ESPAÑA Y ANDALUCÍA. 1. INTRODUCCIÓN. En este capítulo se aborda el comportamiento de los sectores exteriores de España y Andalucía, como marco previo de referencia de una investigación, que tiene como objeto la evaluación económica de un programa público de impulso a la internacionalización de la empresa andaluza. En el caso del sector exterior español se enfatizan momentos relevantes, como el período autárquico, el Plan de Estabilización de 1959 o las crisis del petróleo de 1973 y 1979. De forma específica se analiza la entrada de España en la CEE y sus consecuencias. Este análisis se ordena en función de sus fases más determinantes como el camino a la unión política y monetaria o la moneda única. 17 Finalmente se describe la actual crisis económica y sus efectos sobre el sector exterior. En cuanto al sector exterior andaluz, se analiza su tasa de cobertura. Asimismo, se compara su peso exportador con el de otras Comunidades Autónomas como Cataluña, Madrid o la Comunidad Valenciana. También se hace referencia a la evolución exterior de los diferentes sectores económicos, tanto en los que Andalucía tiene una importante presencia (alimentos y productos energéticos) como en aquellos otros en los que dicha presencia es más débil (manufacturas de consumo y bienes de equipo) o incluso residual (sector del automóvil). Por último, hay un apartado en el que se desarrollan las conclusiones del capítulo. 2. EL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR EXTERIOR ESPAÑOL. 2.1. DE LA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL A LA ENTRADA EN LA CEE. 2.1.1. La incorporación tardía a la Guerra Civil y sus consecuencias. El sector exterior español ha sido considerado tradicionalmente un lastre para el crecimiento de su economía, dado 18 su endémica debilidad. Frente a otros países, especialmente de Europa occidental, España se ha caracterizado por ser deficitaria en sus intercambios comerciales. Esto ha sido motivado fundamentalmente por la escasa competitividad en la relación calidad / precio de gran parte de su oferta de bienes, y por la fuerte dependencia de materias primas claves para impulsar el desarrollo de la actividad económica. Inciden en esta realidad Autores como Requeijo (1989, 1993 y 2003), Velarde (1995), Domenech y Taguas (1997), Lucio y Torres (2003), García Delgado (2007) y Tamames y Rueda (2008). Algunos períodos son especialmente significativos a la hora de explicar esta realidad, como la tardía incorporación a la revolución industrial, el período de aislamiento exterior o autarquía posterior a la última Guerra Civil, el período iniciado por el Plan de Estabilización de 1959, y en los últimos años, la incorporación de España a la CEE. Efectivamente, desde una perspectiva lejana en el tiempo, se justifica este comportamiento del sector exterior por una tardía y lenta incorporación a la revolución industrial iniciada en Inglaterra a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX. Esta tardanza y lentitud en buena medida viene motivada por la destrucción masiva de las infraestructuras productivas, como consecuencia de la Guerra de la Independencia. Numerosos estudios han abordado esta circunstancia. Para Anes (1981) la 19 consolidación en las ciudades marítimas de la periferia de una burguesía dedicada al comercio se quebró con la Guerra de la Independencia. Comellas (1988) es taxativo cuando afirma que la Guerra arrasó toda España a la vez. Ni un kilómetro cuadrado del territorio se vio libre del azote. La Guerra de la Independencia fue desoladora como ninguna. Las destrucciones fueron inmensas, desde las talas sistemáticas de los olivares de Jaén hasta la destrucción de las factorías textiles de Cataluña. Para Gil (1981) la base material de la nación retrocede comprometiendo el futuro del país durante muchos años. Desde el punto de vista económico Vicens Vives (1958) califica esta Guerra de calamidad. Para Vicens Vives (1958) la evolución del comercio exterior en el siglo XIX muestra un comportamiento dispar, con dos grandes etapas: una de contracción, de 1814 a 1854, y otra de expansión, de 1854 a 1900. Esta etapa de expansión hace que autores como Velarde (1991) califiquen de mito del déficit sistemático de comercio exterior español. Similar observación realiza Prado (2001) al señalar como en la balanza de mercancías dominan los superávit en la segunda parte del siglo XIX. En la década de los sesenta y los setenta el déficit comercial viene determinado por las importaciones de materias primas (algodón y carbón) y bienes de capital (material ferroviario). En cambio, de 1870 a 1913 la situación de superávit viene dada por las exportaciones de minerales y vino. En la balanza por cuenta corriente domina el déficit, por el protagonismo de las rentas 20 extranjeras, derivadas de las inversiones en ferrocarriles y minería, si bien existen situaciones de superávit en los períodos de 1892- 1897 y 1907-1913. El superávit en este último período viene motivado por las remesas de emigrantes, la introducción de nuevos aranceles y la depreciación de la peseta. La neutralidad de España a lo largo de la I Guerra Mundial determinó un sustancial incremento de las exportaciones con destino a los países participantes en la contienda. Para Comellas (1958) fue algo inesperado y casi milagroso. Significó un relanzamiento sin precedentes. Las reservas del Banco de España se triplicaron en cinco años. Concluida la Guerra, España volvió a poner de manifiesto la habitual debilidad de su sector exterior. Por último, hay que señalar que la Guerra Civil repercutió negativamente en la actividad exterior. Observa Martínez Ruiz (2006) como la ralentización de los flujos comerciales afectó de manera especial a la exportación, con una caída de la misma que superó el 50%. 2.1.2. El período autárquico. La Guerra Civil determinó un largo período de aislamiento en el terreno político y económico conocido como la autarquía. Ruiz Ligero (2005) considera como rasgos del modelo económico autárquico el cierre del mercado interno mediante la protección 21 arancelaria, la inexistencia de una política que garantizase la estabilidad de los precios y del tipo de cambio, y un sector público atrasado, por su raquitismo presupuestario, con una inadecuada composición del gasto, un sistema fiscal arcaico y una propensión al déficit y a su financiación al margen de la disciplina de los mercados financieros. Para Iranzo (2002) supuso adoptar un modelo excepcional, fuertemente proteccionista y basado en una indiscriminada sustitución de importaciones, con el fin de reconstruir un país destruido por la contienda y lograr un alto grado de autoabastecimiento. Una de sus grandes limitaciones fue que el intervencionismo, y la protección frente a la competencia exterior que impedían acceder a las ventajas del comercio y la especialización internacional, dando lugar a una producción de muy baja calidad con unos costes muy elevados. En similares términos se manifiestan Buisán y Gordo (1997). No obstante, se produce una acusada diferencia entre los años cuarenta y cincuenta. Indica Martínez Ruiz (2003) como el rápido aumento del comercio de bienes a partir de 1950 llevó a un marcado incremento de la tasa de apertura de la economía española, si bien no permitió recuperar los niveles anteriores a la Guerra Civil. La falta de dinamismo del sector exportador, lastrado por décadas de proteccionismo que debilitaron su capacidad para competir, impidió a la economía española aprovechar las oportunidades que ofrecía la expansiva coyuntura que vivió Europa 22 occidental durante el decenio de los cincuenta. A la paulatina pérdida de mercados exteriores se unió la falta de diversificación de las exportaciones, que en 1958 tenían todavía la misma estructura que en 1935. Para Tamames (2005) las cortapisas de los intercambios con el extranjero actuaron como principal acicate para crear nuevas industrias, aunque también hizo de freno de la expansión industrial. En este sentido, Fuentes Quintana (1989) apunta como el comercio exterior, condenado a moverse en cifras limitadas por la política de autarquía, no permitía ir más allá de provisiones muy cortas para financiar las importaciones imprescindibles para la industria. A pesar de esas limitaciones, las importaciones habían desbordado claramente el valor de las exportaciones y de otras partidas de la balanza de capitales. Para Velarde (1995) los desequilibrios de la balanza exterior en 1959 resultaban intolerables. Iranzo (2002) apunta como el déficit comercial continuó ampliándose de forma incesante hasta 1958, año en que la situación se hace insostenible por la falta de divisas. En el mismo sentido Ruiz Ligero (2005), que destaca como la política comercial española de finales de los años cincuenta se instrumentaba mediante restricciones cuantitativas a la importación y al intercambio de divisas de carácter global e indiscriminado. Este esquema acabaría por estrangular la incipiente fase de desarrollo industrial, resultando totalmente ineficaz para contener el deterioro del déficit comercial y evitar la crisis de balanza de pagos con que 23 se cerraría este período1. Todo ello puso de manifiesto la necesidad de modificar la política comercial existente, que se concretó en el Plan de Estabilización de 1959. 2.1.3. El Plan de Estabilización de 1959. La puesta en marcha del Plan de Estabilización determinó un cambio sustancial en el comportamiento del sector exterior, al incrementar de forma progresiva la apertura de la economía española. En opinión de Velarde (1995), cuatro son las características esenciales del Plan. La primera, el cambio del arancel Cambó al arancel de 1960. La segunda característica la colocación del mercado como centro de la actividad económica. La tercera la incorporación de la ortodoxia financiera con el equilibrio presupuestario y la subida del precio del dinero. Por último, señala un modelo de desarrollo industrial basado en una energía barata. Para Iranzo (2002) uno de los pilares de este Plan fue la liberalización del comercio exterior, facilitando los intercambios mediante la convertibilidad de la peseta, lo que permitió disfrutar de la bonanza de la economía internacional con el consiguiente aumento del nivel de vida. Al mismo tiempo, se incrementaron las importaciones de bienes de equipo lo que permitió el acceso a la 1 Sobre las limitaciones de este modelo, vid. Fillat (2000). 24 tecnología puntera, y se revisó la Ley de Inversiones Exteriores para facilitar la llegada de ahorro exterior. En el período 1960-1973, señalan Buisán y Gordo (1997), la liberalización comercial experimentó un fuerte impulso, que tuvo como resultado una notable reducción del nivel de protección de la economía española. Observan García y Serrano (1990) que en el período 1959- 1973 el crecimiento de la economía española sobresale en la OCDE y dobla en promedio al de los países de Europa occidental. No obstante, uno de los resultados fue un persistente déficit, dada la debilidad del tejido productivo. De hecho, en el período de tiempo que transcurre desde la aplicación del Plan hasta la primera crisis del petróleo, los fuertes crecimientos de la economía española contrastan con el pobre comportamiento de sus exportaciones. Como indica Fuentes Quintana (1989), la debilidad de la exportación de mercancías fue corregida en el frente de la balanza de pagos merced a la fortaleza de la exportación de servicios (turismo) y a la llegada de las transferencias de emigrantes e inversiones de capital extranjero. De esta forma la balanza de pagos española adquirió un carácter dual que contrastaba dos mundos: el claramente deficitario de la balanza comercial, cuyos números rojos convertían anualmente en negros los superávit de las partidas de la balanza de servicios y transferencias, a las que se añadían las inversiones exteriores en caso necesario. 25 2.1.4. Las crisis del petróleo. Las crisis del petróleo marcan una nueva fase, en el que, una vez más, un adverso escenario de la economía internacional se combina con las singularidades políticas españolas el modelo económico derivados de las mismas2. La primera crisis del petróleo viene determinada por la reacción de los países árabes exportadores de petróleo a la victoria israelí de 1973. Esta reacción se concretó en una fuerte subida del precio del barril de petróleo y en una reducción de los niveles de producción. La segunda crisis se manifiesta en 1979 con la revolución iraní y la posterior guerra de este país con Irak, que dio lugar a la paralización de la producción petrolera de estas dos grande potencias. Señala Jiménez (2007) que la primera crisis del petróleo de 1973 sorprende a la economía mundial, la estructura energética española se distinguía de la de otros países desarrollados por su gran inclinación hacia el consumo de crudos, de tal modo que el petróleo venía a abastecer prácticamente las tres cuartas partes de las necesidades globales de la energía primaria. Torres (2008) incide en como las economías occidentales, importadoras netas de petróleo, vieron como se deterioraron de manera casi instantánea sus balanzas comerciales. 2 A este respecto, vid, por ejemplo, Fuentes Quintana (1990). 32 españolas sobre el total mundial. En el caso de la cuota nominal, se produce un notable incremento al pasar del 1,44% en 1989 al 2,03% en 2003. Sin embargo, en términos reales, este comportamiento es mucho más estable, ya que en 1989 esta participación era del 2,23% y en 2003 del 2,44%. Tabla1. CUOTA MUNDIAL DE LAS EXPORTACIONES ESPAÑOLAS Año Cuota nominal % Cuota real 1989 1,44 2,23 1990 1,62 2,31 1991 1,71 2,42 1992 1,72 2,40 1993 1,68 2,10 1994 1,74 2,15 1995 1,82 2,20 1996 1,94 2,22 1997 1,91 2,14 1998 2,01 2,46 1999 1,95 2,43 2000 1,79 2,66 2001 1,78 2,65 2002 1,85 2,40 2003 2,03 2,44 Fuente: SD Estudios del Sector Exterior (2004). 33 En términos nominales, este comportamiento positivo de las exportaciones españolas se aprecia en la Tabla 2, en la que se muestra el crecimiento medio anual de la cuota de mercado9 nominal en el comercio mundial por países en el período 1995-2003. Frente al descenso de las cuotas nominales en este período de tiempo de países del entorno como Reino Unido (-1,49%), Francia (-1,44%) o Italia (-1,8%), España presenta la tendencia opuesta al presentar un incremento del 1,17%. Tabla 2 . CRECIMIENTO MEDIO ANUAL 1995-2003 País Crecimiento % España 1,17 Alemania 0,03 EEUU -1,82 Reino Unido -1,49 Francia -1,44 Italia -1,8 Fuente: SD Estudios del Sector Exterior (2004). No obstante, este crecimiento sostenido en las exportaciones se ve contrarrestado por un comportamiento aún más dinámico de las importaciones, como se pone de manifiesto en la Tabla 3, en la que se muestran las exportaciones e importaciones españolas, así como la tasa de cobertura (exportaciones / importaciones). Efectivamente, si en 1997 la tasa de cobertura superaba el 85%, en 2000 apenas supera el 73%, 12 puntos porcentuales menos. En 9 Exportaciones de cada país respecto a las exportaciones mundiales. 34 términos absolutos, se constata también esta evolución. En el período 1997-2000 las exportaciones aumentaron 16.049,32 millones de euros, mientas que las importaciones lo hicieron en 45.290,77 millones de euros, casi tres veces más. Tabla 3. EXPORTACIONES E IMPORTACIONES ESPAÑOLAS Cifras en millones de euros Año Exportaciones Importaciones Tasa cobertura % 1995 69.962,2 87.142,3 80,29 1996 78.212 94.179,5 83,05 1997 93.419,3 109.468,7 85,34 1998 99.849,4 122.856,1 81,27 1999 104.788,6 139.093,7 75,34 2000 124.177,3 169.468,1 73,27 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. Esta situación, en parte, puede explicarse por el comportamiento de los productos energéticos, un sector tradicionalmente deficitario. No obstante, los bajos precios del petróleo durante estos años mitigaron en gran medida los desequilibrios comerciales en este sector. 35 En la Tabla 4 se muestran las exportaciones e importaciones de productos energéticos en el período 1995-2000, así como la tasa de cobertura. Como dato más significativo puede considerarse el fuerte incremento de las importaciones en el año 2000, preludio de lo que posteriormente sería uno de los aspectos más negativo en lo relativo a los intercambios comerciales. Tabla 4. INTERCAMBIOS DE PRODUCTO ENERGÉTICOS Cifras en millones de euros Año Exportacione s Importacione s Tasa cobertura % 1995 1.463,21 7.273,59 20,12 1996 1.914,03 8.762,42 21,84 1997 2.340,59 9.784,62 23,92 1998 2.060,11 7.831,47 26,31 1999 2.296,88 9.948,95 23,09 2000 4.573,02 20.433,20 22,38 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. Los bajos precios del petróleo en la década de los noventa son igualmente destacables tomando los valores anteriores como porcentaje sobre el PIB. En la Tabla 5 se refleja el peso de las importaciones energéticas respecto al PIB. Como puede observarse a lo largo de esta década el peso de las importaciones energéticas no supera el 36 2%. Sin embargo, en un solo año este peso prácticamente se duplica hasta alcanzar el 3,3% en el año 2003. Tabla 5. BALANZA ENERGÉTICA Año Importaciones energéticas / PIB % 1983 7,2 1984 6,6 1985 6,2 1986 2,8 1987 2,6 1988 1,9 1989 2,1 1990 2,0 1991 1,8 1992 1,7 1993 1,7 1994 1,7 1995 1,7 1996 1,9 1997 2,0 1998 1,5 1999 1,8 2000 3,3 Fuente: SD Estudios del Sector Exterior (2001). El otro sector económico que determina el deterioro de la balanza comercial es el de bienes de equipo, con un peso en los intercambios comerciales muy superior al de productos energéticos. 37 En la Tabla 6 puede observarse como la tasa de cobertura se desploma en el período 1997-2000, ya que en 1997 superaba el 76%, mientras que en el año 2000 se sitúa prácticamente en el 60%. Tabla 6. INTERCAMBIO DE BIENES DE EQUIPO Cifras en millones de euros Año Exportaciones Importaciones Tasa cobertura % 1995 14.050,83 20.322,94 69,14 1996 16.593,68 23.346,89 71,07 1997 20.642,93 27.098,50 76,18 1998 22.153,52 32.156,82 68,89 1999 23.702,63 38.985,22 60,80 2000 27.072,62 44.971,55 60,20 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. De esta forma, los sectores de productos energéticos y bienes de equipo explican un elevado porcentaje del saldo negativo de la balanza comercial española. Efectivamente, si se compara el saldo resultante de sumar ambos sectores con el global, puede observarse en la Tabla 7 como son responsables de un porcentaje muy elevado de este déficit. Así, por ejemplo, ambos sectores explican el casi el 87% del desequilibrio comercial en 1997, o casi el 75% en el año 2000. 38 Tabla 7. EXPLICACIÓN DEL SALDO NEGATIVO Cifras en millones de euros Año Saldo productos energéticos + bienes de equipo Saldo total Porcentaje 1995 -12.082,48 -17.180,10 70,33 1996 -13.601,60 -15.967,50 85,18 1997 -13.899,60 -16.049,40 86,61 1998 -15.774,66 -23.006,70 68,57 1999 -22.934,66 -34.305,10 66,85 2000 -33.759,11 -45.290,80 74,54 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. Este avance en el terreno de las exportaciones se acompasa con un mayor protagonismo en las inversiones españolas en el extranjero. En la Tabla 8 se observa el fuerte incremento en términos absolutos de la inversión neta de España en los años 1999 y 2000. Asimismo, se observa como la Unión Europea y Latinoamérica constituyen los principales destinos de estas inversiones. 39 Tabla 8. INVERSIÓN NETA DE ESPAÑA EN EL EXTERIOR Año UE % Latinoamérica %Total mill. Euros 1993 49,7 9,6 751 1994 29,1 61,8 3.082 1995 69,9 17,9 1.413 1996 34,1 44,8 3.480 1997 48,4 43,9 7.345 1998 36,7 50,5 12.298 1999 26,9 65,6 42.108 2000 40,4 41,1 49,830 2001 78,3 10,3 32.824 Fuente: SD Estudios del Sector Exterior (2002). Este avance en las exportaciones se acompasa también con un aumento del gasto interno en I+D sobre el PIB. En la Tabla 9 se observa como el gasto en I+D prácticamente se duplica a partir de la entrada de España en la CEE al año 2002. Tabla 9. GASTO EN I+D EN ESPAÑA Año Porcentaje del PIB 1985 0,55 1990 0,85 1995 0,81 2000 0,94 2002 1,03 Fuente: SD Estudios del Sector Exterior (2004). 40 2.2.3. La moneda única. Un hecho de extraordinaria importancia para el sector exterior es la adopción del euro como moneda única. El 2 de mayo de 1998, el Consejo Europeo decidió por unanimidad que once estados miembros, entre los que se encontraba España, cumplen las condiciones para adoptar la moneda única el 1 de enero de 1999. Además, el Banco Central Europeo, institución básica para la gestión y control de la moneda única, se constituyó el 1 de junio de 1998. La adopción de una moneda única determina un espacio monetario común, la Zona Euro, que tiene como efecto inmediato eliminar el riesgo de tipo de cambio entre los países integrantes de dicho espacio. La desaparición de este riesgo favorece la intensificación de las relaciones comerciales de los estados miembros. Este proceso se ve impulsado asimismo por la eliminación de los costes asociados a las transacciones bancarias entre divisas. Numerosos trabajos han abordado los efectos de la moneda única, especialmente en cuestiones como tipos de interés, costes de transacción e integración financiera. Entre otros, cabe citar los de Ponce (1996), Tabares y Fayos (1998), Malo de Molina (1999), Collado y Alonso (1999), Ortega (2000), Pateiro y Castellano (2000), González Ibán (2000), Arteaga y Conesa (2001), García Andrés 41 (2001), Cristobal et al (2005), Rojo (2005), Guindos (2005), Ángel (2005), Fuster (2006). Sin embargo, la pertenencia a la Zona Euro elimina la posibilidad de utilizar de forma unilateral la devaluación de la moneda, que a corto plazo era un remedio eficaz para corregir los desequilibrios de la balanza comercial, con independencia de los efectos negativos a medio plazo derivados de un empobrecimiento de la economía. De hecho España, desde el Plan de Estabilización de 1959, devaluó la peseta en 1967, 1976 y 198210. Posteriormente, y como consecuencia de la crisis del Sistema Monetario Europeo procedió a devaluar la peseta en 1992 y en 1993. Cerrada la vía de la devaluación, la opción que queda es incrementar la competitividad ya sea en precios o en la relación calidad / precio, que obviamente exige ajustes internos orientados a la reducción de los costes y a la mejora cualitativa de los bienes y servicios ofertados. En suma, la implantación de la moneda única, con sus indudables ventajas, también supone la pérdida de la soberanía cambiaria, al limitar el margen de maniobra del Gobierno de España con relación al comportamiento de las exportaciones, como han señalado, entre otros, Feás (1999), Tamames y Rueda (2008), Sánchez Diez (2007). 10 Respecto a la primera vid., por ejemplo, Bergasa (1968). Con relación a las otras dos devaluaciones, vid. Torrero (2008). 48 Tabla 14. EXPORTACIONES E IMPORTACIONES ESPAÑOLAS Cifras en millones de euros Año Exportaciones Importacione s Tasa cobertura 2007 185.023,22 285.038,31 64,91 2008 189.227,85 283.387,76 66,77 2009 159.889,55 206.116,17 77,57 2010 186.780,07 240.055,85 77,81 2011 214.485,5 260.823,2 82,23 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. Como se observa en la Tabla 15, en el caso de las exportaciones e importaciones de productos energéticos, las tasas de cobertura son similares a las existentes desde 1995, salvo en 2011, en las que se produce un apreciable incremento de la tasa de cobertura. Resulta significativo el año 2009, en el que se produjo un desplome de los precios de estos productos. Sin embargo, en tan solo dos años las importaciones vuelven a superar los 50.000 millones de euros. Tabla 15. INTERCAMBIOS DE PRODUCTOS ENERGÉTICOS Cifras en millones de euros Año Exportaciones Importaciones Tasa cobertura % 2007 8.732,84 42.547,45 20,52 2008 12.373,74 55.041,60 22,48 2009 7.262,42 33.951,69 21,39 2010 9.641,06 44.082,45 21,87 2011 15.883,4 55.821,6 28,41 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. 49 En la Tabla 16 puede apreciarse como de forma progresiva los productos energéticos incrementan su peso sobre el total de las exportaciones. Frente al 8,35% de 1995, en 2011 alcanzan el 21,15%. Este incremento pone claramente de manifiesto una de las principales causas del déficit comercial. Tabla 16. PESO DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS ENEGÉTICOS Año Productos energéticos / Tot. Importaciones % 1995 8,35 1996 9,30 1997 8,94 1998 6,37 1999 7,15 2000 12,06 2001 11,19 2002 10,82 2003 10,36 2004 11,20 2005 14,04 2006 15,70 2008 19,42 2009 16,47 2010 18,36 2011 21,15 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. 50 En el caso de los bienes de equipo el comportamiento es sustancialmente distinto, la severa desaceleración económica conduce a una situación más equilibrada entre las exportaciones y las importaciones. En la Tabla 17 puede observarse como la tasa de cobertura crece sostenidamente hasta situarse en casi el 92%. Si se compara 2007 con 2001, las exportaciones prácticamente quedan inalteradas, mientras que las importaciones descienden en más de 24.000 millones de euros. Tabla 17. INTERCAMBIOS DE BIENES DE EQUIPO Cifras en millones de euros Año Exportaciones Importaciones Tasa cobertura % 2007 39.524,43 66.857,47 59,12 2008 38.811,31 64.576,42 60,10 2009 32.606,34 42.621,86 76,50 2010 37.770,10 48.242,84 78,29 2011 43.062,53 46.583,85 92,44 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. Nuevamente se compara la suma del saldo negativo de los sectores de productos energéticos y bienes de equipo respecto al total de importaciones. En la Tabla 18 se observa como la práctica totalidad del desequilibrio comercial español se debe a estos dos sectores, de hecho en 2011 explican el 94,12% del mismo. 51 Tabla 18. EXPLICACIÓN DEL SALDO NEGATIVO Cifras en millones de euros Año Saldo P. Energéticos + B. De equipo Saldo total Porcentaje 2007 -61.147,65 -100.015,10 61,14 2008 -68.432,97 -94.159,91 72,68 2009 -36.704,79 -46.226,62 79,40 2010 -44.914,14 -53.275,78 84,30 2011 -43.459,52 -46.337,68 93,78 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. 3. EL SECTOR EXTERIOR EN ANDALUCÍA. La actividad exportadora, tomando como marco de referencia las comunidades autónomas, se concentra principalmente en Cataluña, Valencia, Andalucía, Madrid, el País Vasco y Galicia. En la Tabla 19 se muestra el peso exportador de las comunidades autónomas a lo largo del período 199-2011. En términos generales puede observarse la distribución de este peso es estable, ya que no existen grandes oscilaciones en la participación de las comunidades autónomas más activas en el exterior. Destaca, por su importancia, Cataluña con una participación que supera la cuarta parte del conjunto de las exportaciones. En el caso de la Comunidad Valenciana se aprecia una progresiva pérdida su participación en el total de las exportaciones. Mientras en 1999 era de casi el 13% (12,9%), en 2011 se sitúa solamente en un 52 9,3% de participación, es decir, 3,6 puntos menos. En el caso de Galicia ocurre lo contrario, en 1999 su participación era del 5,7%, mientras que en 2011 es del 8,2%, aumentando, por tanto, esta participación en 2,5 puntos. Con relación a Andalucía, el comportamiento exportador a lo largo del período 1999-2011, en términos de participación, debe calificarse como positivo, ya que en 1999 era del 8,1%, mientras que en 2011 es del 10,4%, lo que supone 2,3 puntos más. Hay que señalar como este comportamiento ha mejorado en los años 2010 y 2011, marcados por la actual crisis, en los que Andalucía ha superado la barrera del 10% de participación. Tabla 19. PESO EXPORTADOR DE LAS CCAA (%) Año Andalucía Cataluña C. Valenc. Galicia Madrid P. Vasco Resto 1999 8,2 26,4 12,9 5,7 11,1 9,4 34,4 2000 8,1 27 12,3 6,7 11,2 9,4 33,5 2001 7,9 28 12,3 7,1 11 8,7 32,9 2002 7,8 27,7 12,7 7,3 10,8 8,6 33 2003 8,1 27 12,1 7,2 10,7 8,3 34,7 2004 8,9 26,6 11,8 7,1 10,5 9 35 2005 9,2 27,3 10,9 7,8 10,9 9,1 33,9 2006 9,3 27,4 10,7 8,6 10,5 9,8 33,1 2007 8,6 26,8 10,6 9 11 10,3 32,2 2008 8,9 26,7 10,2 8,3 11,5 10,7 32,5 2009 9,1 25,9 10,6 8,7 11,9 9,3 33,5 2010 10,1 26,2 10 8 11,4 9,6 34,8 2011 10,6 25,9 9,3 8,2 11,4 9,8 35,2 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. 53 En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, como se muestra en la Tabla 20, la tasa de cobertura progresivamente se ha ido deteriorando, especialmente a partir de 2005 por la importación de productos energéticos. De esta forma, la caída de los productos energéticos en el año el año 2009 determinó una mejora importante en la tasa de cobertura, al pasar del 61,5% en 2008 al 80,1% en 2009. Tabla 20. TASA DE COBERTURADE DE ANDALUCÍA Año Tasa de cobertura 1995 97,6 1996 101,1 1997 107,6 1998 110,9 1999 99,4 2000 83,4 2001 84,8 2002 93,8 2003 92,7 2004 92,7 2005 80,8 2006 71,6 2007 66,5 2008 61,5 2009 80,1 2010 80,7 2011 78,2 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia 54 La afirmación anterior se corrobora en la Tabla 21 en la que se muestra el peso de los productos energéticos sobre el total de las importaciones andaluzas. En 2006 con precios de la energía muy elevados superan el 60% del total de las importaciones andaluzas. La abrupta caída producida en 2009 como consecuencia del inicio de la actual crisis repercute directamente hasta bajar la barrera del 50%. En la medida en que los precios de estos productos se han vuelto a recuperar, en 2011 el porcentaje vuelve a acercarse a la barrera del 60%. Tabla 21. PESO EN ANDALUCÍA DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS ENERGÉTICOS Año Productos energéticos / Total importaciones % 1995 37,1 2000 48,6 2006 61,3 2009 49 2011 58,3 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia Al igual que en el conjunto de España los países de la Unión Europea son los principales destinos de las exportaciones. En la Tabla 22 se muestran las exportaciones a la Unión Europea cuando estaba constituida por 15 miembros13. No obstante, desde 2009 se 13 Con independencia de las ampliaciones posteriores, sólo se computan 15 miembros. 55 observa un paulatino descenso en el porcentaje de estas exportaciones. Este descenso se explica, en parte, por el mercado asiático que en 2006 representaba el 6,3%, mientras que en 2011 es el 9%, y el de América del norte, que en 2006 suponía el 4,4% y en 2011 supone el 7%. Tabla 22 . PESO DE LAS EXPORTACIONES ANDALUZAS EN UE-15 Año Exportaciones UE-15 / Total exportaciones % 1995 66,77 1996 66,29 1997 68,94 1998 68,70 1999 65,69 2000 66,24 2001 66,17 2002 69,71 2003 67,19 2004 63,60 2005 59,84 2006 57,92 2007 58,80 2008 57,14 2009 55,87 2010 55,04 2011 46,43 Fuente: Datacomex y elaboración propia 56 Si la referencia son los diferentes sectores económicos, hay que señalar la importancia que tiene las exportaciones andaluzas en algunos de ellos como el de alimentos y el de productos energéticos. En la Tabla 23 se muestra esta participación. En el caso del sector de alimentos, el peso de Andalucía es más del doble de su participación general. Hay que resaltar que en este período de tiempo no ha bajado nunca de una participación del 20%. Este porcentaje contrasta con una participación general que sólo en 2010 y 2011 ha superado el 10%. Otro de los sectores en los que la participación de Andalucía es elevada es en la de productos energéticos. Hay que resaltar las importantes oscilaciones, en esta cuota de participación, que en 2000 casi alcanza la barrera del 30% para descender en 2008 hasta el 17%. Esta participación se explica en gran medida por la actividad de grandes grupos multinacionales como Cepsa que operan en la Bahía de Algeciras y Huelva. 57 Tabla 23. PARTICIPACIÓN ANDALUZA EN LAS EXPORTACIONES Año Alimentos % Productos energéticos % 1995 22,36 26,37 1996 23,13 28,42 1997 22,34 26,29 1998 22,40 25,26 1999 20,59 27,07 2000 20,95 29,52 2001 21,31 25,99 2002 23,43 27,13 2003 22,50 24,29 2004 23,39 23,17 2005 22,63 25,53 2006 22,41 24,72 2007 22,26 18,30 2008 22,15 17,01 2009 21,00 22,74 2010 21,39 24,03 2011 20,73 23,81 Fuente: Datacomex (2012) y elaboración propia. En cambio existe una serie de sectores en los que la participación andaluza está claramente por debajo de su participación media, como son los de bienes de equipo, manufacturas de consumo y automóvil. En la Tabla 24 se muestra esta participación. En el caso de bienes de equipo en el período 2009- 2011 se ha situado en torno al 6%. En el de manufacturas de 64 et al (2005), Steinberg (2007), Cerviño y Rivera (2007), Minondo (2002), Moreno (2009) y Escolano y Belso (2003). Calderón, Fayos y Turbillejas (2007) definen la globalización como la integración creciente de los países del mundo en todos los ámbitos, y especialmente la internacionalización de las actividades económicas. Para ViIlareal (2005) en este contexto globalizado, una de las estrategias más relevante es la internacionalización de la empresa, es decir, la decisión de ésta de dirigirse a mercados geográficos externos14 a su localización original, que debe ser entendida como una de las formas más compleja e interesante de crecimiento y desarrollo empresarial y que, en ocasiones, desemboca en el fenómeno de la multinacionalización. Para Requeijo (2003) el rasgo más destacable de la transformación de la economía española en el período 1989–2002 14 Son numerosos los estudios que han abordado esta expansión internacional de las empresas como los de Gutiérrez de la Gandarilla y Heras (2000), Pla y Cobos (2002), Requeijo (2003), Claver y Quer (2001), Belso (2003), Florido y Aldanondo (2004), Losada et al (2007), Puig y Fernández (2009), Calderón et al (2007), Mata (2007), López Duarte y Vidal (2011). Con especial referencia a España hay que citar los trabajos de Galán y González (2001), Sánchez Díez (2002), Toral (2004), Santiso (2007), Buisán y Aceña (2007), Buisán y Espinosa (2007), Mejía (2005), Quintana (2007). En el ámbito de los servicios puede citarse a Rubalcaba y Maroto (2008), Más-Verdú et al (2008), Maroto et al (2008). 65 ha sido la internacionalización. Esta internacionalización toma cuerpo en los años ochenta, con la incorporación a la CEE, y se acelera en los noventa, al desaparecer totalmente el control de cambios y sumarse España a la moneda única. La conceptuación del proceso de internacionalización ha sido abordada, entre otros, por Miesenbock (1988), Alonso (1994), Camisón y López (1999), y Villareal (2005). Para Alonso (1994) el proceso de internacionalización es el conjunto de compromisos que permite el establecimiento de vínculos más o menos estables entre las empresas y los mercados internacionales. La internacionalización ha de verse como un proceso complejo, que admite fórmulas institucionales diversas, según el nivel de compromiso adquirido por la empresa. Fórmulas y compromisos que son susceptibles de cambio en el tiempo, a medida que la empresa asienta su presencia en el escenario internacional. Como señalan, entre otros, Alonso y Donoso (2000) y Calderón y Fayos (2004), dos son los enfoques más extendidos a la hora de analizar como se produce este proceso de internacionalización: el desarrollado por la Escuela de Upsala y los modelos basados en la innovación. En el primer enfoque hay que citar como exponentes los trabajos de Johanson y Wiedersheim- Paul (1975), Johanson y Vahlne, (1977). En el segundo de los 66 enfoques, los de Bilkey y Tesar (1977), Cavusgil (1980), Reid (1981) y Czinkota (1982). Para la Escuela de Upsala la internacionalización es un proceso continuo, en el que el conocimiento acumulado en los mercados exteriores permite a la empresa incrementar su grado de compromiso internacional. Sus partidarios distinguen cuatro etapas sucesivas por las que transita la empresa en el desarrollo de sus operaciones internacionales en un país determinado: actividades no regulares de exportación, exportación vía agentes independientes, subsidiarias de venta y subsidiarias de producción. En los modelos basados en la innovación, se concibe el proceso de internacionalización como un proceso acumulativo, en el que la experiencia internacional sigue jugando un papel determinante. No obstante, en este modelo se otorga un papel relevante a la dirección de la empresa en el desarrollo del proceso. Distintos trabajos han abordado también las fases de este proceso. Así, Cavusgil (1980) plantea cinco etapas. La primera es la de “marketing doméstico”, en la que las empresas presentan cierta inquietud respecto a la actividad exportadora. La siguiente es la etapa de “pre-exportación”: la empresa no desarrolla actividades de exportación, si bien contempla la posibilidad de hacerlo en un futuro más o menos cercano. La tercera etapa es la de “exportación experimental”: la dirección de la empresa explora el campo de la exportación, aunque está débilmente comprometida con el desarrollo de los mercados internacionales. En la “exportación 67 activa” la actividad internacional forma parte de los objetivos de la empresa, obteniendo una parte apreciable de sus ingresos en el exterior. Por último, en la etapa de “compromiso internacional” la actividad exterior es un pilar básico de la empresa. Rosson y Seringhaus (1991) distinguen entre no exportador, nuevo exportador, exportador en expansión y exportador habitual. Crick (1995) distingue entre no exportadores y exportadores activos y pasivos. Calderón y Fayos (2004) consideran cuatro fases: exportador no experimentado, exportador experimentado con alcance limitado, exportador experimentado y exportador muy experimentado. La pertenencia a cada una de estas fases depende, a su vez, de dos variables: el porcentaje de exportaciones sobre ventas y el número de países a los que exporta. Para Pla (1999), las fases del proceso se vinculan al riego percibido, conforme este disminuye, aumenta el nivel de compromiso. Las circunstancias y elementos que influyen en el desarrollo de estas fases también han sido objeto de estudio, entre otros por, Cavusgil y Kevin (1981), Seringhaus (1990), Singer y Czinkota (1994), Andersen y Kheam (1998), Knight y Liesch (2002) y, en España, Alonso y Donoso (2000), Calderón y Fayos (2004) y Sánchez (2007). Estas circunstancias y elementos son, entre otros, las condiciones generales de la economía del país o de la región, la coyuntura económica, la actividad que lleve a cabo la empresa, su tamaño, la formación de sus cuadros directivos y el nivel de compromiso de los mismos. 68 3. EL INTERÉS PÚBLICO POR EL PROCESO DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS EMPRESAS. Existe una consideración básica en torno a la internacionalización, y es su impacto positivo tanto para la empresa –si el proceso resulta exitosocomo para la economía del país o sus regiones. Una empresa internacionalizada implica que desarrolla su actividad en una diversidad de mercados y que, en consecuencia, está en mejores condiciones de competir que una empresa que proyecta fundamentalmente su actividad en mercados locales. La internacionalización, entre otros aspectos, permite conocer nuevos procesos de producción o procedimientos de comercialización, nuevas ideas sobre el diseño de los bienes y servicios, acceder a recursos humanos y materiales escasos o desconocidos en el mercado interior, etc. Una empresa internacionalizada normalmente va a tener más capacidad para aprovechar las oportunidades de negocios y, además, precisamente por la posibilidad de operar en diferentes mercados será menos vulnerable a las oscilaciones que pueda tener la demanda local. Esta realidad justifica el interés público por el proceso de internacionalización de las empresas. Por tanto, en países como España los poderes públicos no pueden ser ajenos a un proceso que tiene indudables efectos en la creación de riqueza y en la generación de empleo. Efectivamente, los poderes públicos están 69 interesados en promover este proceso de internacionalización por las ventajas de una economía abierta al exterior, y porque contribuye a mejorar la competitividad de su tejido empresarial, o como señala Kotabe y Czinkota (1992) porque estos esfuerzos de promoción se orientan a aumentar las oportunidades de empleo e ingresos fiscales con el consiguiente efecto en la reducción del déficit comercial del país, si éste existe. Este interés se refleja igualmente en organizaciones internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo y el Centro de Comercio Internacional, administrado conjuntamente por la primera entidad citada y la Organización Mundial del Comercio. Un interés que se manifiesta en la generalidad de los países, tengan o no tradición exportadora. En el primer caso, para mantener o mejorar las cuotas de exportación frente a otros países, en el segundo caso para lograr una presencia activa en el exterior. Ejemplos típicos pueden ser Alemania, Holanda o Estados Unidos, países con intensa actividad exportadora y fuerte presencia exterior, pero que no por ello dejan de mostrar un vivo interés en potenciar este proceso. Si se toma como referencia a Alemania (primer exportador mundial en el período 2003-2008, con una cuota del 9% en 2009, y 70 un superávit por cuenta corriente del 5,2%15), son las cámaras de comercio y las propias embajadas las que desempeñan un papel clave en la promoción de sus exportaciones. Similar reflexión debe hacerse de Holanda, que a pesar de su tamaño, fue el tercer país exportador de Europa en 2007, tras Alemania y Francia16. Otro ejemplo de país preocupado por la promoción exterior es Estados Unidos, unos de los mayores exportadores del mundo, junto con China y Alemania, si bien presenta tasas de cobertura llamativamente bajas (por ejemplo, 53,87% en 2005 y 66,61% en 2010), en gran medida como consecuencia del déficit comercial que arrastra con el gigante asiático17. En el segundo caso, porque como se ha señalado constituye un objetivo, en algunos casos básicos, de la política económica de países que mediante este proceso aspiran a lograr un tejido empresarial más competitivo. España es claro ejemplo en este interés por promocionar las exportaciones de bienes y servicios. De hecho, Bustillo (2002) señala como el gasto público en promoción ha crecido más que el conjunto del gasto público. 15 Vid. Guía País de Alemania (2011). En el caso de Alemania diferentes autores han abordado su estrategia de penetración en España, por ejemplo Puig y Loscertales (2001) o Loscertales (2005). 16 Vid. Guía País de Países Bajos (2008). 71 4. ENTIDADES QUE IMPULSAN PROGRAMAS DE INTERNACIONALIZACIÓN. Seringhaus (1986) define la promoción de las exportaciones como todas las políticas, que actual o potencialmente, intensifican la actividad exportadora desde la perspectiva de la empresa, la industria o la nación. En esta definición se observa una perspectiva subjetiva, porque muchas de estas actuaciones implican la participación activa de entidades u organismos, en los que tienen singular importancia los de naturaleza pública. En el caso concreto de España, esta promoción se lleva a cabo por las cámaras oficiales de comercio industria y navegación, que son corporaciones de derecho público, y la administración pública. Las cámaras de comercio españolas tienen una larga tradición de apoyo al sector exterior, en línea con la que se desarrolla en otros países, como es el caso de Alemania, con cámaras que facilitan el contacto de las empresas alemanas con el exterior, las asesoran en las diferentes materias relacionadas con la actividad exportadora e impulsan la participación de empresas extranjeras en las grandes ferias internacionales que se celebran en Alemania. También cabe citar el ejemplo de Holanda, cuyas cámaras de comercio tienen como una de sus actividades principales la promoción de la actividad exterior del tejido empresarial holandés. 17 Vid. Guía País de Estados Unidos (2011). 72 En el caso de España la organización territorial del Estado desde la Constitución de 1978, ha determinado que junto a la administración general cobren un inusitado protagonismo las administraciones autonómicas en la promoción de la internacionalización de sus respectivas empresas. En cuanto a la fórmula utilizada para instrumentar estas políticas, si bien es posible que la administración pública pueda llevar a cabo estas actuaciones directamente, el hecho cierto es la proliferación de entidades de derecho público, o vinculadas al sector público, que tienen como finalidad única o principal apoyar la internacionalización de las empresas españolas. Frente a la administración general estas entidades públicas, además de tener un funcionamiento más ágil en la aplicación de los recursos públicos, tienen un mayor grado de especialización, que, en principio, les permite una gestión más eficaz en la gestión de las diferentes herramientas de promoción. La fórmula de las agencias especializadas en la promoción de las exportaciones es una realidad en otros países. Así por ejemplo, la Agencia Nacional de Promoción de las exportaciones en Chile, denominada Prochile, la Agencia de Promoción de las Exportaciones, Apex-Brasil, Proexport, en el caso de Colombia, etc. En la Administración General del Estado la entidad de referencia es el Instituto de Comercio Exterior (Icex), organismo público adscrito a la Secretaría de Estado de Comercio Exterior 73 dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio18. En su momento aglutinó las distintas actuaciones en materia de promoción exterior atribuidas al Centro de Documentación e Información de Comercio Exterior y la Comisaría de Ferias. El Icex presta sus servicios a través de una red de 31 direcciones provinciales y territoriales. Para Moriyón (2008) sus objetivos fundamentales son, entre otros, incrementar la base exportadora, impulsar la diversificación geográfica de las exportaciones, promover la diversificación sectorial, mejorar y consolidar la imagen del “made in Spain”, y aumentar la coordinación con instituciones, públicas y privadas. Martín Acebes (2005) señala ocho estrategias fundamentales de actuación del Icex. Entre ellas cabe destacar la implantación del proceso productivo en terceros países, la mejora de los sistemas de información y también el fortalecimiento de la marca “made in Spain”. Otros trabajos que han abordado los objetivos del Icex son Sendín (2005), Ruiz Ligero (2007) y Velasco (2009). Otra entidad estatal que hay que citar es el Instituto de Crédito Oficial (ICO), entidad pública empresarial, adscrita al Ministerio de Economía a través de la Secretaría de Estado de Economía, que tiene consideración de agencia financiera del Estado. Entre sus objetivos se encuentra potenciar la presencia de las empresas 18 Sobre los sucesivos entes u organismos públicos que han llevado estas actuaciones desde finales del siglo XIX hasta la década de los ochenta debe señalarse el trabajo de Sendín (2005). 80 del 25% del importe satisfecho en concepto de gastos de propaganda y publicidad de proyección plurianual para lanzamiento de productos, de apertura y prospección de mercados en el extranjero y de concurrencia a ferias, exposiciones y otras manifestaciones análogas, incluyendo en este caso las celebradas en España con carácter internacional23. Las agencias públicas de promoción española no tienen un papel activo en las medidas de carácter fiscal ya que no pueden participar ni en su adopción, al corresponder normalmente a los parlamentos, ni, por regla general, en su ejecución. Son numerosos los estudios que analizan los incentivos fiscales orientados a la exportación de bienes y servicios. Entre otros pueden citase los de Huertas (2006) y Gutiérrez y Rodríguez (2005). 5.2. MEDIDAS DE APOYO FINANCIERO. Otra forma que tienen los poderes públicos de favorecer la internacionalización del tejido productivo es mediante el apoyo financiero a las empresas. 23 Establecidas ambas en 1995 en el Impuesto sobre Sociedades. 81 En el ámbito del apoyo financiero a las empresas, existen distintos cauces como los créditos oficiales a la exportación, los seguros de crédito a la exportación o el apoyo a la inversión exterior. Los créditos oficiales a la exportación son créditos destinados a financiar aquellas exportaciones que por su mayor nivel de riesgo difícilmente encuentran financiación en las entidades privadas. Los créditos oficiales a la exportación pueden ofrecer un tipo de interés inferior a los vigentes en el mercado y un plazo de vencimiento mayor. Los seguros de créditos a la exportación cubren el riesgo financiero derivado de la falta de cobro de las operaciones comerciales en el exterior. Estos seguros también suelen incluir servicios como información comercial y financiera, o el estudio y clasificación de los clientes de la empresa asegurada. El apoyo a la inversión en el exterior se articula mediante diferentes fórmulas que van desde la obtención de financiación en condiciones ventajosas para la implantación en el exterior, a la participación como socio de las entidades públicas en los proyectos de inversión de las empresas. Para Bustillo (2002) la mayor parte de la acción exterior de los países desarrollados está dedicada a garantizar de forma directa la penetración de empresas domésticas en determinados mercados y 82 sectores de actividad. Estas ayudas estatales toman la forma de préstamos o facilidades crediticias públicas a la realización de grandes proyectos en el exterior o a la toma de posición estratégica de empresas nacionales en los mercados extranjeros. Como fórmulas novedosas de apoyo financiero destacan los fondos de financiación. Estos fondos, dotados presupuestariamente, aportan financiación reembolsable por las empresas beneficiarias de proyectos, en este caso, ligados a la internacionalización de las empresas, especialmente pequeñas y medianas. Así, por ejemplo, el ICO gestiona el Fondo para la internacionalización de la empresa, creado en 2010, Extenda gestiona el Fondo para la Internacionalización de la Economía Andaluza, creado en 2009. Otro instrumento es la concesión de préstamos en condiciones ventajosas. Así, el ICO gestiona el Contrato de Ajuste Recíproco de Intereses (CARI), un sistema de apoyo a las exportaciones españolas de bienes y servicios mediante el cual se incentiva la concesión, por parte de las entidades financieras, de créditos a la exportación a largo plazo (2 ó más años) y a tipos de interés fijos. Los créditos beneficiarios del CARI pueden estar denominados en euros o en cualquiera de las divisas admitidas a cotización. 83 5.3. PRINCIPALES MEDIDAS DE PROMOCIÓN. En cuanto a las medidas de promoción en sentido amplio, deben distinguirse por un lado las tradicionales, como la asistencia a ferias internacionales o la organización de misiones comerciales, y las consistentes en actividades de información, formación y consultoría. 5.3.1. Ferias internacionales y misiones comerciales. Las ferias internacionales son una de las herramientas de promoción exterior de mayor relevancia y utilización. Para Cevera et al (2001) la feria comercial es un instrumento de marketing muy poderoso para la promoción de bienes y servicios. Navarro (2008) las define como un evento comercial, generalmente anual, en el que durante un período limitado de tiempo la oferta y la demanda internacionales concurren en un mismo lugar y tiempo, y en el que, además, los participantes (expositores y visitantes) pueden intercambiar opiniones, informarse y negociar. En función de la zona las ferias internacionales pueden tener mayor o menor importancia. Cevera et al (2001) señala como las ferias internacionales tienen más importancia en Europa que en Estados Unidos, donde dominan los salones monográficos altamente especializados y de corta duración. 84 Las ferias internacionales aportan un doble beneficio para las empresas exportadoras: por un lado, dar a conocer sus productos y servicios y, por otro, conocer qué hacen otras empresas del sector. También son beneficiosas para el conjunto del territorio. Así, García et al (2008) señalan que el desarrollo de las ferias contribuye de forma decisiva a la evolución de las ciudades o regiones, incidiendo positivamente en la economía regional a través de aspectos como el aumento del empleo directo e indirecto el incremento de las inversiones privadas y públicas, y la mejora de las infraestructuras y de los sistemas de comunicación. La participación pública en ferias internacionales se canaliza de dos maneras distintas24. De un lado, mediante la organización de un pabellón oficial en ferias consideradas de importancia para el sector de referencia, y cuyo objetivo es favorecer la internacionalización de las empresas y reforzar la imagen de marca del país-sector. De otro, mediante la participación agrupada, muy similar en su objetivo (imagen de país-sector) a los pabellones oficiales, aunque con una diferencia básica: su gestión se encomienda a la asociación sectorial o a la cámara de comercio. Las instituciones públicas o semipúblicas son para Puchalt (2008) uno de los pilares sobre los que descansa la actividad ferial. Para Moriyón (2008) este instrumento es especialmente idóneo y demandado por las empresas en aquellas ferias mundiales que se prestan a una importante presencia de pabellones 24 Vid. Navarro (2008). 85 nacionales y en las que el componente de imagen-país es especialmente relevante. El desarrollo de las tecnologías de la información, el gran avance en las comunicaciones y la aparición de Internet, quizá hicieron pensar en algún momento que el tradicional modelo de ferias, basado en el encuentro físico pudiera llegar a ser sustituido por presencias virtuales. Sin embargo la realidad ha sido otra. Lejos de sustituirlas, las ferias se han visto reforzadas como punto de encuentro donde el asistente puede identificar la imagen real de las empresas, sus productos y sus gentes aprovechando todas las ventajas que las tecnologías de la información ofrecen para las fases de preparación y seguimiento post-feria. Para Navarro (2008) la participación en ferias internacionales es ventajosa para los planes de promoción e internacionalización de los gobiernos porque el escenario de la feria permite concentrar en muy poco tiempo y un mismo espacio diferentes variables de marketing, especialmente en cuanto a ventas, promoción e investigación de mercados. En la misma línea Cevera et al (2001): su éxito radica en la capacidad que tienen de reunir a la mayor parte de la oferta y la demanda del sector representado en un momento concreto. Para García et al (2008), las administraciones más implicadas en la tutela de esta herramienta de promoción son los ayuntamientos, las diputaciones provinciales, los gobiernos regionales, así como las cámaras de comercio y otras asociaciones empresariales 86 En sentido crítico se posicionan Puchalt y Munuera (2008). Consideran que a pesar del enorme potencial de las ferias, bien por la competencia de otros instrumentos (comercio electrónico), por los enormes costes que origina la feria (contacto de alta calidad pero elevado precio), los escasos conocimientos y poca profesionalidad con que se acometen las inversiones feriales en general, por la madurez del mercado ferial debido a las tremendas inversiones en recintos ineficientes para las administraciones públicas, que buscan más un marketing de la ciudad, de la región o del estado que del propio recinto ferial, o por otras circunstancias, las ferias hoy en los países con mayor nivel de desarrollo económico empiezan a estabilizar sus importantes ritmos de crecimiento de los años ochenta y noventa del siglo XX. Las misiones comerciales tienen como principal ventaja facilitar a la empresa la transmisión de forma directa de los atributos de sus bienes y servicios a sus potenciales clientes. Esta herramienta de promoción ya era utilizada en el siglo XII en Europa. Los pequeños agricultores y artesanos movilizaban sus productos a las ciudades, acudiendo, de igual forma, comerciantes y compradores de ciudades vecinas. Las formas en que se llevan a cabo estas misiones comerciales son muy variadas. Así se distingue entre misiones directas y misiones inversas. En las primeras, las empresas van a los países en los que tiene intención de operar, en las segundas, son los potenciales clientes los que visitan a las empresas en su 87 país. Estas misiones pueden comprender empresas de diferentes sectores o empresas del mismo sector. 5.3.2. Apoyo a las marcas. Dada la importancia que la imagen de marca tiene para la comercialización de todo tipo de bienes y servicios, otra herramienta de promoción es la de apoyo a las marcas para impulsar su difusión y conocimiento en los mercados exteriores. Este apoyo puede referirse a la imagen del país en general o a marcas comerciales concretas. El objetivo básico es, por tanto, dar a conocer el país o la empresa para facilitar la venta de sus bienes o servicios. Como señalan González y Casilda (2002), una imagen de país caracterizada por una base cognitiva rica, se asociará a un mayor nivel de confianza y disfrutará de mayor disponibilidad, impulsando actitudes positivas y comportamientos más coherentes. Con relación a la imagen del país, debe señalarse el Proyecto Marca España, que responde a la necesidad de coordinar las distintas actuaciones públicas y privadas sobre la marca España, y que está impulsado por el Icex, el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, el Foro de Marcas Renombradas Españolas y la Asociación de Directivos de Comunicación, y que cuenta con el apoyo institucional del Ministerio de Asuntos Exteriores. También puede citarse las Campañas de 88 Posicionamiento Económico, impulsadas por Prochile destinadas a fortalecer la imagen de este País en el exterior. En cuanto a la promoción de marcas concretas, el Icex, por ejemplo, tienen un Programa de apoyo a la consolidación y posicionamiento de marcas españolas en el exterior, para apoyar fundamentalmente las actividades internacionales relativas a la creación, promoción y posicionamiento de la marca, como son las acciones de publicidad y comunicación, las promociones en puntos de venta, los patrocinios comerciales, etc. Igualmente, el servicio de apoyo a marcas de Extenda para 2011 contemplaba asistencia técnica y apoyo económico - financiero orientado al apoyo de marcas andaluzas en el exterior, cubriendo las actuaciones de la empresa solicitante en un máximo de tres mercados internacionales, de acuerdo con las Bases de Convocatoria para 2011. 5.3.3. Grupos de exportación. Otra forma novedosa de promoción es mediante el impulso de los grupos de exportación. Es una fórmula de colaboración empresarial que permite a las empresas diseñar y construir en grupo un plan de entrada y consolidación en mercados exteriores. Implica una reducción de costes y riesgos en las actividades de internacionalización. Además, es una fórmula flexible ya que no va a requerir normalmente constituir una sociedad ni adoptar compromisos financieros a largo plazo. 89 Estos grupos de exportación podrán utilizar la infraestructura logística de la red exterior de las agencias que los impulsan. Para López Navarro (2000) el recurso a los consorcios de exportación se justificaría desde la óptica del tamaño y de las economías en costes que éste conlleva. Esto les convierte en una opción especialmente atractiva para la pequeña y mediana empresa, habida cuenta que permite alcanzar tales economías sin necesidad de renunciar a las ventajas derivadas de la especialización. Otro motivo que justifica la formación de consorcios de exportación reside en el intento de mejorar la capacidad de influencia de las empresas participantes en el marco de los canales de distribución internacionales. Camisón y López Navarro (1999) lo conceptúan, en sentido amplio, como la unión de una serie de empresas para constituir una entidad de propiedad conjunta, jurídicamente independiente, que se encargue de desarrollar y coordinar, total o parcialmente, su actividad exportadora en uno o varios mercados exteriores. Para Piñero et al (2011) son una alternativa válida en aquellos casos en los que la exportación tradicional resulta muy dificultosa. Lanzara et al (1991) distingue entre consorcios multisectoriales y monosectoriales. Dentro de los multisectoriales están los genéricos, empresas que operan en sectores diferenciados con productos no relacionados, y los complementarios, constituidos por empresas de distintos sectores que ofrecen conjuntamente un producto. En cuanto a los monosectoriales, pueden ser genéricos, empresas del mismo sector 96 Los criterios generales de elegibilidad (que se complementan con criterios específicos para cada tipo de estudios de viabilidad se refieren, por una parte, al interés de los proyectos que se deriven de los estudios (básicamente capacidad para generar exportaciones y/o inversiones españolas) y la disponibilidad de financiación para realizar dichos proyectos y, por otra, a las prioridades de países y sectores determinadas en función de la política comercial española y a la contribución de los proyectos al desarrollo económico del país receptor. Por último, hay que hacer referencia a las actuaciones que pueden calificarse, por su naturaleza, de consultoría, dentro de las cuales se encuentra el Programa de Diagnóstico, que es el que va a ser objeto de evaluación. En líneas generales, la consultoría orientada al ámbito de la promoción exterior, implica un conocimiento de la empresa por un agente externo con la finalidad de determinar fortalezas y debilidades, así como el potencial exportador. Sobre la base de ese conocimiento se fija una estrategia encaminada al impulso exterior de la empresa. Uno de los rasgos más determinantes de la consultoría es la poder incidir en la oferta de la empresa. Todas las herramientas de promoción pueden incidir en la composición de los bienes y servicios que se ofertan, pero en la consultoría, en la medida en que actúa sobre las potencialidades de la empresa, esta posibilidad es mayor. El Icex oferta un programa similar al de Diagnóstico. De hecho también tiene esta denominación. Un especialista en comercio 97 exterior visita la empresa para evaluar de forma confidencialidad la posición competitiva y el potencial exportador. En concreto valora la situación actual de la empresa, su posición competitiva, la comparativa del sector y situación frente a empresas competidoras, las posibles áreas de mejora para una potencial salida al exterior, y los apoyos en estas áreas por parte de los distintos programas de ayudas. Un programa que puede citarse es el Plan de Iniciación a la Promoción Exterior, conocido como PIPE, organizado por el Icex y el Consejo Superior de Cámaras de Comercio. El Programa consta de tres fases: diagnóstico de la posición competitiva, diseño del plan de internacionalización y puesta en marcha del plan. En la primera de estas fases, se realiza un diagnóstico de la posición competitiva de la empresa y de su potencial de internacionalización. Este diagnóstico se realiza mediante un Análisis DAFO, orientado a ubicar la situación competitiva de la empresa tanto desde el punto de vista externo como interno a efectos de determinar sus fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas. En la segunda fase, la empresa determina el tipo de cliente o mercado al que quiere llegar y establece la forma idónea para entrar en el mercado, valorando su tamaño y analizando la competencia y el entorno de negocio. Por último, la puesta en marcha del plan incluye un colaborador, un joven con formación en comercio exterior e idiomas que se incorpora para cooperar dentro de la empresa, bajo supervisión externa. 98 Otro programa sobre el que hay que incidir es el Programa de Desarrollo Internacional desarrollado por Extenda, fundamentalmente porque es la continuación del Programa de Diagnóstico que va a ser evaluado en la presente investigación. Uno de los aspectos principales de este Programa es el hecho de que las empresas se puedan ver beneficiadas de apoyo económico, en aquellas actuaciones que se articulen de forma coherente y se encuentren integradas en un Plan de Acción, para el desarrollo de su negocio exterior. Con relación a los requisitos, se exige para ser beneficiario del Programa que la empresa esté empresa radicada en Andalucía y que, lógicamente, la propuesta vaya destinada al desarrollo de su negocio exterior. Se entenderá por empresa radicada en Andalucía aquella que tenga sede social, delegación o establecimiento de producción o prestación de servicios en la referida Comunidad Autónoma. Además de la exigencia de la localización de la actividad, se exige la concurrencia de otros requisitos. Por un lado, como ya se ha indicado, es necesario que la empresa haya realizado el Programa de Diagnóstico u otro de similares características, en cuyo caso este será sometido a validación por Extenda. La razón de esta exigencia estriba en el hecho de que el plan de desarrollo internacional, resultante del diagnóstico, es el documento de referencia para impulsar este otro Programa. Además, el diagnóstico de la empresa debe haberse realizado en los doce meses anteriores a la presentación de la solicitud. Asimismo, el plan de acción para el que se solicita ayuda será el 99 resultado de las conclusiones obtenidas en el proceso de diagnóstico previo. Por último, debe estar al corriente de sus obligaciones fiscales, laborales y con la Seguridad Social. Confirmada la participación en el Programa se le asigna por Extenda un responsable de proyecto al objeto de revisar el plan de desarrollo internacional, acordado previamente en el Programa de Diagnóstico, con la posibilidad de que se realicen reuniones del responsable con la empresa. Producida la revisión, y en el plazo de 1 mes, el responsable emitirá un informe sobre el plan presentado. En cuanto a los apoyos que se puedan conceder, el importe de la ayuda supondrá un 50% del presupuesto validado por Extenda, con un máximo de 30.000 euros por año y empresa. 6. CONCLUSIONES. Las conclusiones de este capítulo parten de una realidad económica cifrada en un proceso de internacionalización de las empresas cada vez más intenso. Los beneficios económicos derivados de este proceso (mejora de la posición exterior del país, incremento de la competitividad de las empresas, creación de empleo, etc.) determinan una actitud activa de los poderes públicos encaminada a posibilitar su impulso, acompañando en este esfuerzo a las entidades que 100 tradicionalmente han tenido un papel relevante en este terreno, como son las cámaras de comercio. Este interés se manifiesta tanto en países con fuerte vocación internacional como Alemania o los Estados Unidos, como en aquellos otros con una presencia más reducida o menos intensa, como es el caso de España. Aunque es posible que las administraciones actúen directamente, la articulación del esfuerzo público por apoyar la internacionalización ha dado lugar a la creación de agencias públicas. Esta fórmula ya se utiliza en muchos países. Estas entidades vinculadas o dependientes de las administraciones, tienen entre sus objetivos fundamentales la consecución del objetivo de internacionalizar las empresas, disponiendo para ello de un apreciable grado de autonomía y, en muchas ocasiones, importantes recursos financieros para la realización de sus actuaciones. Con relación a España, la organización territorial determinada por la Constitución de 1978, así como el posterior reparto competencial concretado en los diversos estatutos de autonomía, ha supuesto que, junto a la Administración General del Estado, las comunidades autónomas tengan una intervención relevante en esta materia. De hecho, se han constituido múltiples agencias públicas autonómicas con el objeto de favorecer la internacionalización de las empresas radicadas en sus respectivos territorios. 101 Las fórmulas de impulso a la internacionalización pueden ser encuadradas en tres grandes ámbitos: medidas fiscales, medidas de apoyo financiero, y medidas de promoción en un sentido amplio. Las actuaciones de las agencias públicas se concentran fundamentalmente en las medidas de promoción (como la celebración y organización de ferias y misiones comerciales, suministro de información a las empresas, constitución de grupos de exportación, realización de consultorías, etc.) ya que existen limitaciones legales para que puedan desarrollar otras medidas de apoyo como las de carácter fiscal. Una gran parte de las actuaciones tienen como objetivo principal las pequeñas y medianas empresas al resultarles más difícil abordar el proceso de internacionalización. La actuación simultánea de diferentes agencias tiene una vertiente positiva y otra negativa. La positiva, en la medida en que va a suponer un mayor volumen de recursos aplicados a impulsar el proceso de internacionalización. La negativa es la posibilidad real de un solapamiento indeseado de actuaciones, como consecuencia de actuaciones poco o nada coordinadas, lo que supone, entre otros aspectos, una ineficaz aplicación de los recursos públicos con los que se llevan a cabo dichas actuaciones. El reto, por tanto, es potenciar la coordinación entre las diferentes agencias en el desarrollo de su actividad. 102 CAPÍTULO IV. EL PROGRAMA DE DIAGNÓSTICO. 1. INTRODUCCIÓN. En el capítulo se aborda el contenido del Programa de Diagnóstico, que es objeto de evaluación económica en esta investigación. Previamente se hace referencia a los diferentes planes de internacionalización de la empresa andaluza impulsados por la Comunidad Autónoma de Andalucía, al ser una de las actuaciones prevista en estos planes el citado Programa de Diagnóstico. También se analiza Extenda, la agencia pública responsable del desarrollo del Programa, señalando los objetivos básicos de esta entidad y las actuaciones previstas para su cumplimiento. 103 En cuanto al Programa en sí, se estudia la configuración del mismo, detallando cuáles son las fases que lo integran y sus rasgos más destacables. Asimismo, se analiza la base de datos que suministra Extenda para realizar la investigación, dedicando apartados específicos a la actividad que desarrollan las empresas y a su ubicación. Por último, se recogen unas breves conclusiones sobre el contenido del capítulo. 2. LOS PLANES DE INTERNACIONALIZACIÓN. La Administración andaluza ha tratado de influir en el comportamiento exportador de la Comunidad Autónoma mediante sucesivos planes de internacionalización. Los objetivos básicos de los diferentes planes se han mantenido constantes. El primero de ellos es impulsar un aumento en el número de nuevas empresas exportadoras, con el fin de expandir la base del tejido empresarial andaluz con presencia en el exterior. El segundo objetivo, mejorar el posicionamiento internacional de las ya activas, con la finalidad de fortalecer y consolidar su actividad exportadora. El último gran objetivo es aumentar la inversión andaluza en el exterior. 104 Los planes actúan en tres niveles. El primero de ellos sobre el mercado exterior en general. El segundo en sectores concretos de la actividad económica. Por último, en el tercer nivel la actuación se realiza respecto a empresas individualmente consideradas. Desde un punto de vista cronológico, el I Plan para la Internacionalización de la Empresa Andaluza 1999 – 2002 se enfrentaba a importantes retos dado el bajo nivel de apertura de la región y el insuficiente número de empresas exportadoras cuyas ventas exteriores estaban concentradas en determinados productos. Las directrices estratégicas de este I Plan estaban encaminadas a concentrar los recursos disponibles mediante el desarrollo de acciones coordinadas con otras instituciones, a reforzar la presencia exterior utilizando la red de Oficinas Comerciales del Estado y de la entidad pública predecesora de Extenda (Comercializadora de Productos Andaluces) y a mejorar la competitividad de las empresas mediante ayudas que permitiesen su supervivencia en los mercados internacionales. Por último, el I Plan proponía intensificar la presencia de las empresas andaluzas en proyectos de desarrollo financiados con fondos multilaterales. Para la consecución de los objetivos previstos se diseñaron nuevos programas, como el de Grupos de Exportación como fórmula de cooperación empresarial, el Programa de Diagnóstico, que se evalúa en esta investigación, y el Programa de Implantación 105 para apoyar los proyectos de apertura de filiales comerciales en mercados extranjeros. El II Plan para la Internacionalización de la Empresa Andaluza 2003 – 2006 afrontaba la consolidación del proceso de internacionalización de las empresas de Andalucía iniciado por el I Plan. Las líneas estratégicas del II Plan se dirigían a mejorar el conocimiento permanente de la oferta andaluza de bienes y servicios, segmentando para ello el tejido empresarial y su oferta. Desde el punto de vista de la demanda, buscaba mejorar el conocimiento de los mercados internacionales y de los canales de acceso y distribución. Por último, incidía también en optimizar la coordinación y cooperación entre instituciones y mejorar el conocimiento de los programas y servicios que éstas ofrecen para adecuarlos a las necesidades del tejido empresarial de Andalucía en materia de internacionalización. Para el logro de estos objetivos se puso en marcha el programa Jóvenes Andaluces para la Internacionalización, cuyo objetivo era la profesionalización de los recursos humanos especializados en comercio internacional, se asumió la gestión íntegra del programa de Becas de Internacionalización, se crearon las Cátedras Extenda con las Universidades andaluzas, se aumentó el número de foros, encuentros, jornadas y presentaciones relacionadas con la internacionalización de la empresa y se 112 4. EL PROGRAMA DE DIAGNÓSTICO. El Programa de Diagnóstico se dirige a empresas andaluzas que se encuentren en etapas previas o iniciales en el proceso de internacionalización. También se dirige a aquellas otras empresas que ya exportan, al objeto de revisar su nivel de internacionalización y ayudarles en que dirección crecer o consolidar el negocio internacional. El Programa pretende facilitar a la empresa participante una metodología de trabajo para la reflexión estratégica y planificación empresarial de su actividad en el exterior. La actuación se materializa mediante un servicio individualizado a la empresa, prestándole ayuda a través de un proceso de análisis y reflexión. Este proceso lo realizan conjuntamente la propia empresa y un consultor experto en desarrollo internacional. En cuanto a los requisitos para poder acceder a este Programa, el más relevante es la exigencia de tener sede social, delegación o establecimiento de producción o prestación de servicios en Andalucía. Se exige también que en el accionariado de la empresa no participen administraciones públicas o sociedades públicas que detenten más de un 25% del capital social. Otro requisito es estar al corriente en lo relativo a obligaciones fiscales y cotizaciones sociales. Asimismo, pueden ser excluidas las empresas en procedimiento concursal si se aprecia que no es viable técnicamente el proyecto derivado de la realización del programa. 113 Son, en suma, requisitos generales que potencialmente cumplen la mayor parte de las empresas andaluzas. El objetivo básico del Programa es conocer el potencial de la empresa en el exterior y como este potencial puede articularse en una presencia activa en los mercados internacionales. Desde un punto de vista operativo esto supone determinar los mercados en los que la empresa puede desarrollar su actividad, conociendo cómo llegar a estos mercados y con qué ayudas puede contar para que esta presencia exterior sea efectiva. La ejecución del Programa de Diagnóstico consta de sucesivas fases. Inicialmente, recibida la solicitud enviada por la empresa es estudiada por Extenda. Posteriormente, se designa un responsable del Programa por parte de la Agencia y un experto en desarrollo internacional que, a partir de ese momento, asume la ejecución del proceso de trabajo con la empresa solicitante. El siguiente paso es fijar por el experto y la empresa la fecha de la primera sesión de trabajo, que se realiza en el lugar de trabajo de la empresa solicitante. En esta primera sesión asisten, además del empresario o gerente de la empresa, el responsable del Programa de Diagnóstico en Extenda y el experto designado. El experto establece la dinámica de trabajo en cada una de las sesiones y muestra al interlocutor el proceso de reflexión y análisis. Este proceso está diseñado para que los responsables de 114 la empresa puedan igualmente ponerlo en práctica a la hora de afrontar nuevos retos. La finalidad de esta primera reunión es conseguir un amplio conocimiento de la empresa (historia, recorrido, hitos más relevantes, estructura actual, identificación de los negocios, organización, clientes, etc.). También se realiza una visita a las instalaciones. Se pone especial énfasis en que a la empresa no le quede duda alguna respecto al programa y el método de trabajo que se seguirá. Tras la primera sesión el experto elabora un informe, que es enviado a Extenda, y en el que se indica entre otros aspectos la idoneidad de continuar o no con el proceso iniciado. Si el informe es positivo, Extenda le comunica a la empresa por escrito esta circunstancia, y al mismo tiempo se le indica que debe hacer frente al pago de la cuota de 500 euros, que es la parte del Programa que la empresa financia. Esta cantidad supone, aproximadamente un 7% del coste total del Programa, estimado por Extenda en unos 7.000 euros28. 28 De la información suministrada no puede determinarse cuál es el coste real del programa para la Extenda. Es decir, no están determinados los costes directamente atribuibles a la realización del programa ni los costes indirectos imputables como costes de estructura. 115 Una vez que la empresa ha realizado el pago de la cuota continúa el proceso29. A partir de este momento se celebran las reuniones de trabajo que, como mínimo, deben ser cinco. En estas reuniones se tratan de forma más detallada los siguientes apartados: a) Análisis de la situación interna de la empresa, determinando cuáles son sus fortalezas y debilidades. b) Identificación del posible potencial de internacionalización de la empresa. En el caso de empresas exportadoras el Programa se enfoca en la revisión de su actual nivel de exposición exterior, ayudando a la empresa a decidir dónde crecer y consolidar su negocio internacional, así como el asesoramiento sobre las capacidades y recursos necesarios para gestionar esta exposición exterior. c) La estrategia de internacionalización más aconsejable para la empresa. d) La identificación y análisis de los mercados que por sus características son más favorables al proceso de internacionalización de la empresa. 29 En caso contrario, el programa queda paralizado y se da de baja a la empresa, al entender que no está interesada en continuar con el mismo. 116 e) Los recursos que puede poner la empresa a disposición de la estrategia acordada y el nivel de compromiso para esta disposición. f) El plan de trabajo que se propone y cómo va desarrollarse el mismo. Tras la finalización de las sesiones de trabajo, se elabora un informe final en el que se muestra todo el proceso de trabajo llevado a cabo, las conclusiones obtenidas, el plan de trabajo propuesto y anexos con información complementaria sobre mercados. Este informe se presenta en una última reunión que tiene lugar en Extenda. Todo el proceso de trabajo se debe desarrollar en un plazo máximo de dos meses, de este modo, se pretende que la empresa, una vez ha finalizado el proceso, pueda poner el plan de trabajo en marcha y empezar así a dar los pasos marcados. De acuerdo con el proceso descrito, es evidente que la realización del Programa puede tener ventajas no solo para el proceso de internacionalización de la empresa sino para el desarrollo de sus actividades en el mercado interior. El coste directo del Programa de Diagnóstico para Extenda se sitúa en los 7.000 euros30 por cada participante. La mayor parte de 30 Cifra suministrada por Extenda. 117 este coste está vinculado a la financiación del experto en desarrollo internacional. El coste para Extenda es relativamente reducido, si se compara con otras actuaciones como la financiación de ferias y misiones comerciales. Además, el análisis sobre las potencialidades de la empresa participante en el Programa posibilita que otras actuaciones posteriores, en las que la empresa en cuestión también participe, y que impulse la propia Extenda, se pueda realizar con criterios más objetivos y con un mayor grado de eficacia. 5. BASE DE DATOS. La investigación se desarrolla a partir de una base de datos suministrada por Extenda con relación a 163 empresas. En la misma se muestra el año de realización del Programa por cada empresa, su actividad, la provincia en la que se ubica, la ciudad en la que tienen el domicilio social, así como las cifras de ventas, empleo y exportaciones en 2008. Los Anexos I y II muestran detalladamente la base de datos. El primero de ellos se indica el código de la empresa asignado por Extenda, la actividad desarrollada y el capítulo de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE) que le corresponde. En el segundo se relaciona el código y las cifras de exportaciones, ventas y número de empleados referidas a 2008. 118 La base de datos tiene, por tanto, una información limitada, respecto a las diferentes variables que pueden influir en el comportamiento de las empresas que la forman. 5.1. ACTIVIDADES DE LAS EMPRESAS. La base de datos muestra la actividad desarrollada por cada empresa, si bien esta descripción no responde a una clasificación convencional, como pueda ser la CNAE o el Taric (“Integrated Tariff of the European Communities”). Existen diferentes opciones para ajustar esta descripción a una clasificación oficial. Una es realizar esta integración conforme a la distribución de sectores de la CNAE. La CNAE consta de 98 divisiones, con distintas subclasificaciones (grupos, clases y subclases), en la que se identifican todos los sectores de la actividad de la economía. La CNAE es una clasificación de actividades económicas cuya última actualización es de 1 de enero de 200931. Su estructura está basada en cuatro niveles de clasificación: sección, división, grupo y clase, con rúbricas identificativas mediante un código alfanumérico de uno, dos, tres y cuatro cifras, respectivamente. El objetivo de esta clasificación es establecer un conjunto jerarquizado de actividades económicas que pueda ser utilizado para favorecer la implementación de estadísticas 31 Según lo dispuesto en el Real Decreto 475/2007, de 13 de abril de 2007, por el que se aprobó la Clasificación Nacional de Actividades Económicas . 119 nacionales que puedan ser diferenciadas de acuerdo con las actividades establecidas. Por ejemplo, la Base de Datos de Comercio Exterior, de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y las cámaras de comercio, utilizan esta clasificación. La siguiente opción es realizar esta integración de acuerdo con el Taric, que es un instrumento cuya finalidad es determinar qué legislación aduanera comunitaria debe aplicarse a las importaciones y a las exportaciones. Consta también de 98 capítulos, y se creó en el año 1987 para satisfacer al mismo tiempo tanto las exigencias arancelarias como las estadísticas del comercio exterior a las administraciones aduaneras europeas. A su vez proporciona una completa información a los operadores económicos de comercio exterior sobre las diversas medidas a las que están sometidas las mercancías en los intercambios internacionales. La opción elegida a los efectos de la investigación es la CNAE al ser la de uso más generalizado. En la Tabla 26 se muestran los capítulos de la CNAE asignados a las 163 empresas. Los capítulos con más empresas son el 10, Industria de la alimentación, el 31, Fabricación de muebles y el 32, Otras industrias manufactureras, en su mayoría pertenecientes al sector de la joyería. 120 Tabla 26. ACTIVIDADES CONFORME A LA CNAE Cap. Nº. Descripción Cap. Nº. Descripción 1 5 Agricultura, ganadería, caza y servicios relacionados con las mismas. 29 1 Fabricación de vehículos de motor, remolques y semirremolques. 8 1 Otras industrias extractivas. 30 3 Fabricación de otro material de transporte. 10 31 Industria de la alimentación. 31 15 Fabricación de muebles. 11 4 Fabricación de bebidas. 32 18 Otras industrias manufactureras. 13 4 Industria textil. 37 1 Recogida y tratamiento de aguas residuales. 14 9 Confección de prendas de vestir, excepto de peletería. 43 7 Actividades de construcción especializada. 15 4 Industria del cuero y del calzado. 46 10 Comercio al por mayor e intermediarios del comercio, excepto de vehículos de motor y motocicletas. 16 3 Industria de la madera y del corcho, excepto muebles; cestería y espartería. 61 4 Telecomunicaciones. 17 1 Manipulación papel cartón ondulado. Envases y embalajes. 62 7 Programación, consultoría y otras actividades relacionadas con la informática. 18 2 Artes gráficas y reproducción de soportes grabados. 68 1 Actividades inmobiliarias. 20 3 Industria química. 70 1 Actividades de las sedes centrales; actividades de consultoría de gestión empresarial. 22 1 Fabricación de productos de caucho y plásticos. 71 11 Servicios técnicos de arquitectura e ingeniería; ensayos y análisis técnicos 23 3 Fabricación de otros productos minerales no metálicos. 72 1 Investigación y desarrollo. 25 1 Fabricación y comercio de cables especiales. 85 3 Educación. 26 2 Fabricación de productos informáticos, electrónicos y ópticos. 91 1 Actividades de bibliotecas, archivos, museos y otras actividades culturales. 28 5 Fabricación de maquinaria y equipo. Fuente: Elaboración propia 121 5.2. UBICACIÓN DE LAS EMPRESAS. La distribución por sede provincial de las 163 empresas tratadas se muestra en la Tabla 27. El mayor número de empresas corresponde a las provincias de Sevilla, con 49 empresas, un 30,06% del total, y Córdoba, con 33 empresas, un 20,86% del total. También existen 4 empresas radicadas fuera de Andalucía. Tabla 27. DISTRIBUCIÓN PROVINCIAL Año Nº empresas Peso / total % Almería 16 9,82 Cádiz 7 4,29 Córdoba 34 20,86 Granada 11 6,75 Huelva 11 6,75 Jaén 15 9,20 Málaga 16 9,82 Sevilla 49 30,06 Otras 4 2,45 Total 163 100 Fuente: Elaboración propia a partir de Extenda 128 señalan Cansino y Román (2007), su importancia radica en que en el sector público estas investigaciones pueden convertirse en instrumentos potencialmente útil para la gestión de los recursos públicos. La exigencia de una aplicación eficaz del gasto es consecuencia directa del esfuerzo tributario de los ciudadanos para poder financiarlo. Por tanto, un aspecto intrínseco de la eficacia debe ser el de su medición. La eficacia debe ser calibrada, dimensionada, y ello nos lleva directamente su evaluación. Para Medina y Álvarez (2009), la evaluación es el conocimiento –observación, medición, análisis, interpretaciónde la totalidad de una intervención pública para valorarla. Como señala Sanz (2006) el concepto de evaluación introduce un aspecto clave en el enfoque del nuevo paradigma de control, la idea de estimación. El resultado de una fiscalización dentro del paradigma clásico es una declaración en la que se certifica que los estados financieros son fiables. La evaluación parte de una actitud más humilde, más modesta, pero no por ello menos rigurosa ni menos útil para los ciudadanos, en el sentido de poder estimar y conocer una realidad. Es un proceso de conocimiento permanente que requiere la participación de todos: controladores y controlados, así como los ciudadanos. 129 Para Osuna y Bueno (2007) la evaluación es un arma de gran utilidad que evita despilfarros, garantiza el cumplimiento de las normas legales, así como la asignación de los presupuestos en función de las prioridades consensuadas y la transparencia de la intervención pública. Rossi y Freeman (1989) afirman que la investigación evaluativa es un proceso científico que consiste en colectar, analizar e interpretar información para evaluar el diseño, implementación y resultados de un programa, entendiendo por programa una acción pública organizada orientada a mejorar el bienestar de la población como la prestación de servicios, políticas públicas y proyectos de investigación. Para Mark et al (2000) la evaluación es el instrumento para interpretar políticas y programas mediante investigación sistemática que describe y explica su diseño, operación, efectos, justificaciones e implicaciones sociales. Feinstein (2007) sintetiza en aprender de la experiencia y en la rendición de cuentas al público por los recursos utilizados los propósitos de la evaluación de las políticas públicas. Calderón y Fayos (2004) demandan una evaluación periódica en aras de la eficacia de las políticas que se están desarrollando. También Calderón y Fayos (2002) señalan que los recursos empleados en la promoción de exportaciones suponen o pueden suponer una partida económica importante de cuyos rendimientos la administración no suele tener constancia. 130 En etapas de restricciones presupuestarias y en general, para hacer frente a las dudas sobre la validez y conveniencia de muchos servicios gubernamentales, es importante disponer de información lo más fiable posible sobre el funcionamiento. Una de estas actuaciones públicas es la de internacionalización. Así, Seringhaus (1990) señala como la determinación del impacto en las exportaciones de los programas de promoción se convirtió en un tema de preocupación a finales de 1970. Las administraciones deben, por tanto, evaluar de algún modo las políticas públicas que desarrollan, y deben hacerlo sobre la base de una valoración objetiva que indique cuáles han sido los efectos reales de la actuación en cuestión. Sin embargo, deben tenerse en cuentas dos aspectos básicos: la dificultad que conlleva una valoración rigurosa de estos efectos y la voluntad política de impulsar este tipo de evaluaciones. En cuanto al primer aspecto, es innegable esta dificultad de obtener una evaluación rigurosa de las políticas públicas, dada la multiplicidad de factores que entran en juego. Para Salas y Murillo (2010) los evaluadores pueden estar sometidos por presiones políticas, dándose una tensión inherente entre el evaluador y las partes interesadas debido a que sus 131 objetivos y metas no necesariamente están alineados. Esto les lleva a pensar que existe un frágil equilibrio entre la jerarquía política y la objetividad de la investigación como un proceso científico. Alonso-Borrego et al (2004) resaltan que una verdadera evaluación de los programas resulta esencial para verificar la bondad de su diseño y su eficacia. En otras palabras, se trata de determinar si el tiempo y dinero empleados merecen realmente la pena, más allá de los posibles réditos políticos a corto plazo. Resulta inconcebible planificar, administrar y aplicar políticas activas en el mercado laboral sin un mínimo contraste científico. Con evaluaciones rigurosas, los responsables de los programas podrán hacer un mejor uso de los limitados recursos financieros y humanos de que disponen y, en consecuencia, orientarse hacia aquellas medidas que tengan un mayor impacto positivo sobre el bienestar social. Para Cansino (2003) la realidad que subyace es el conflicto entre una aplicación eficaz de los fondos públicos y una ejecución de programas o políticas condicionada por los intereses del agente ejecutor. González Páramo (2001) hace referencia a las fuentes básicas de ineficiencia que aquejan los procesos presupuestarios. En el ámbito más concreto de la internacionalización Cadwell (1992) y Calderón y Fayos (2004) inciden en el escaso interés por la evaluación de este tipo de programas. 132 En suma, es un innegable derecho del ciudadano conocer que los servicios públicos y las políticas de gastos financiadas con sus impuestos responden a una eficaz gestión del gasto. Por tanto, la utilización de recursos públicos para el desarrollo de cualquier tipo de actividad debe implicar alguna forma de evaluar los resultados. Unos resultados de enorme utilidad para la administración actuante, porque pueden determinar desechar una política de gasto, dada su poca o nula eficacia o modificar los términos en que esta política se está aplicando, con la finalidad de conseguir los objetivos previstos. En la Administración General del Estado la evaluación de la aplicación de los recursos públicos a la Dirección General de Presupuestos33 y la Intervención General del Estado34, que a principios de la década de los noventa puso en marcha la presupuestación por programas en España. En la Comunidad Autónoma de Andalucía este control de eficacia también corresponde a la Dirección General de Presupuestos de la Junta de Andalucía35. Directamente vinculada a la evaluación de la eficacia de las políticas públicas en el ámbito de la Administración General del 33 Tal como se recoge en el Decreto de Estructura Orgánica del Ministerio de Economía y Hacienda de 2008. 34 Vid. al respecto Cansino y Román (2003). 133 Estado está la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Esta Agencia tiene como finalidad el desarrollo de una actividad institucional orientada a la mejora de la calidad de los servicios públicos, siendo la evaluación una herramienta esencial para conocer los efectos y resultados de las intervenciones públicas. Entre sus objetivos, destaca la mejora de los servicios públicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad de las políticas y programas públicos. También promover una mayor racionalidad del gasto público y la optimización en el uso de los recursos, así como favorecer la productividad y competitividad de la economía española, eliminando trabas burocráticas. Otro de sus objetivos es aumentar la rendición de cuentas a los ciudadanos promoviendo la transparencia y la participación En el terreno concreto de la evaluación de las políticas públicas sus objetivos se centran en promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública, así como elaborar y proponer metodologías, la realización de actividades de acreditación y certificación y fomentar la implantación de sistemas de información e indicadores, para la evaluación y la gestión de la calidad. 35 De acuerdo con el Decreto de Estructura Orgánica de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 2010. 134 Junto al control interno descrito en los párrafos anteriores, el Tribunal de Cuentas realiza el ejercicio de la función fiscalizadora desde el punto de vista de la eficacia36, si bien actúa como órgano externo del poder legislativo. Una función similar realiza la Cámara de Cuentas de Andalucía. Uno de los instrumentos que utiliza la Cámara de Cuentas son las denominadas auditorías operativas, que tienen como objeto determinar los niveles de eficacia, eficiencia y economía, y concluir sobre el cumplimiento de los principios de equidad y calidad en el desarrollo de la actuación pública en cuestión37. 3. OTROS CONTROLES. Existen otras formas de control la aplicación del gasto público, como el control político, el de legalidad o los relativos al coste que genera la actuación y su financiación. 36 A título de ejemplo, diversas Memorias de Actividades (2006, 2007, 2008 o 2009) recogen con relación a entidades como el Instituto Nacional de Higiene en el Trabajo, o programas y servicios concretos, como el Programa de Renta Activa de Inserción encomendado al Servicio Público de Empleo Estatal, o el Servicio de Recogidas y Tratamiento de Residuos de las Entidades Locales en la Comunidad Autónoma de Aragón. 37 Por ejemplo, en las auditorías operativas del Área de Gestión Sanitaria Campo de Gibraltar, de 2009, la herramienta utilizada es el Sistema de Información Intrahospitalaria (INIHOS) un modelo estadístico de evaluación comparativa de la actividad asistencial hospitalaria de los distintos servicios o unidades de especialización. Otro ejemplo es la fiscalización integral de la Empresa Pública de Gestión Medioambiental (EGMASA), que incluye su auditoría operativa. 135 3.1. CONTROL POLÍTICO. Existe un control político de la acción de gobierno que corresponde al parlamento que, en buena medida, versa sobra la gestión que el ejecutivo realiza sobre los fondos públicos38. Este tipo de control se pronuncia fundamentalmente sobre la conveniencia de instrumentar determinadas políticas de gastos, cuya intensidad y articulación deben en principio responder a las claves ideológicas de las formaciones políticas al frente del poder ejecutivo. El paradigma de este control político es la institución presupuestaria, que implica la presentación ante la cámara legislativa de unos presupuestos, en los que se muestran la globalidad del gasto previsto por una administración a lo largo de un ejercicio económico. El órgano legislativo debe pronunciarse sobre su contenido, con la finalidad de aprobarlos, con las oportunas modificaciones, o rechazarlos en su totalidad. La institución presupuestaria es la cúspide del control del gasto público, de ahí su regulación en las normas de máximo nivel, como son las constituciones de los países y, en el caso concreto de España, los estatutos de autonomías de sus distintas comunidades autónomas. 38 Existe una opinión generalizada que considera que en las democracias actuales el parlamento realiza primordialmente una función de control del poder ejecutivo, especialmente por parte de las minorías parlamentarias. A título de ejemplo, Pérez Royo (1985), Rubio Llorente (1988) y Santolaya (1988). 136 3.2. CONTROL DE LEGALIDAD. El cumplimiento de la legalidad es indudablemente una de las vertientes más destacadas del control. Al ser la aplicación del gasto público una materia reglada, el control se focaliza por determinar si se han cumplido los diferentes requisitos establecidos para dicha aplicación. Supone, por tanto, que las diferentes fases (convocatoria, admisión, financiación, etc.) de una actuación pública, en este caso el Programa de Diagnósticose van a ajustar a las normas legales y reglamentarias aplicables. El control de legalidad es llevado a cabo por órganos o instituciones que fiscalizan la aplicación de los fondos públicos. Estos controles normalmente se conocen por internos o externos. Los internos se realizan por órganos de la propia administración actuante, con independencia funcional. Estos órganos son las intervenciones generales. El control externo lo realizan entidades con personalidad jurídica propia, por tanto con independencia orgánica y funcional de la administración, dando cuenta de sus actuaciones al parlamento. El control interno es decisivo para la aplicación adecuada de los fondos públicos. Un buen control interno garantiza una correcta utilización de estos recursos. Su importancia radica en que, frente al control externo, tiene la capacidad material de abarcar la totalidad del gasto público con el mayor nivel de desagregación. Esta fiscalización adopta básicamente dos formas: previa o crítica y a 137 posteriori. No obstante, en algunas administraciones y entidades el control se realiza combinando ambas modalidades. En la fiscalización previa, cada fase del gasto debe ser validada por la intervención, reconociéndose en la contabilidad pública de la administración. Este método es el que mejor garantiza la aplicación del gasto, ya que la Intervención podrá poner reparos a la actuación del órgano gestor, impidiendo, de esta forma, alcanzar la siguiente fase del gasto necesaria para llegar a la correspondiente orden de pago. La principal crítica, especialmente por parte de los órganos gestores, que suscita este método es su lentitud o falta de agilidad, especialmente en ciertas partidas de gastos. El control a posteriori se suele denominar control financiero. La intervención controla, una vez realizado el gasto, su correcta aplicación, ya sea partida por partida o, lo que es más habitual, por técnicas de muestreo. La ventaja de este método es su agilidad frente a la fiscalización previa, ya que el órgano gestor realiza la aplicación de los recursos sin ser objeto de fiscalización en cada una de sus fases39. Los principales inconvenientes son el propio hecho de fiscalizar a posteriori, que determina que, en el caso de una aplicación incorrecta ésta ya se haya producido, y el riesgo de un deterioro en los niveles de exigencia a la hora de aplicarlo que, 39 De hecho, es el método utilizado por la denominada administración institucional (agencias, sociedades mercantiles y fundaciones públicas vinculadas o dependientes de una administración). 144 consideran que los responsables públicos deben atender más a las necesidades reales de las empresas. Manera y Martín (2006) utilizan el proceso analítico - jerárquico desarrollado por Thomas Saaty en 1977 para una valoración cualitativa del efecto de estas políticas42. Recientemente, Freixanet (2010) distribuye una relación de 272 empresas en cinco fases en el proceso de internacionalización, que se pronuncian sobre el grado de eficacia de diferentes organismos públicos de promoción como, por ejemplo, el Icex, Cesce o Cofides. También sobre los factores con mayor incidencia en el éxito internacional y la utilidad de esta asistencia. Calderón y Fayos (2002) -con una muestra de 400 empresas de la Comunidad Valenciana, perteneciente a los 12 sectores de mayor actividad exportadora-, preguntan qué tipo de apoyo público es considerado el más importante para exportar, o la percepción que tienen las empresas encuestadas con relación a la eficacia de estos organismos. La vertiente más positiva de la realización de encuestas es el hecho de que pueden arrojar información valiosa sobre muchos aspectos del desarrollo de un programa, de forma muy especial con relación al nivel de satisfacción de los destinatarios del programa. 42 Se seleccionó para el análisis un grupo de diez personas entre exportadores de distintos sectores y personas ligadas a asociaciones de exportadores, como expertos en la industria, a los que se les pidió que realicen una serie de juicios al 145 Es, por tanto, una información que puede permitir la adaptación del formato y de los contenidos con la finalidad de mejorar esa percepción. Seringhaus (1990) valora la rica información derivada de las encuestas, pero cuestiona su fiabilidad. Brewer (2009) cuestiona este método, dada la reticencia de las empresas participantes a criticar unos programas que, en muchos casos, no tienen coste económico para las mismas, ya que este coste es soportado en su práctica totalidad por las agencias públicas que los promueven. Francis y Collins-Dodd (2004) consideran que el uso de estas encuestas puede ser cuestionado por su falta de objetividad. Cabe afirmar, que las encuestas no permiten constatar de forma rigurosa los efectos de estos programas en la medida en que solo aportan una percepción subjetiva sobre sus posibles beneficios. Además, incluso esta percepción subjetiva puede estar sesgada. Efectivamente, las relaciones personales que se generan entre las empresas participantes y la administración, el carácter no anónimo de muchas estas encuestas, y el carácter gratuito o semigratuito de estos programas pueden dar como resultado una valoración más favorable por parte de los encuestados de la que podría obtenerse en el caso de conocer con exactitud los efectos reales de los mismos. respecto. Cinco personas más fueron encuestadas con el fin de comprobar que los juicios introducidos coincidían con los emitidos por el primer grupo. 146 4.2. ANÁLISIS COSTE / BENEFICIO. La evaluación basada en el análisis coste / beneficio aspira a fijar un dato objetivo sobre el que basar los efectos de estos programas. Este método intenta cuantificar desde el punto de vista económico los efectos de este tipo de programa seleccionado fijando para ello una relación entre los costes que supone desarrollar los programas y los beneficios generados por los mismos. La relación más habitual es la existente entre el coste del programa y las exportaciones que se generan. Esta relación, además, puede hacerse desde una perspectiva sectorial o a nivel de empresas. En el primer caso se compara el coste global de una actuación con las exportaciones del sector, en el segundo el coste medio por empresa que tiene el programa para la administración con las exportaciones de cada empresa. Pointon (1978) evalúa el impacto en función de los ingresos que se generan por cada unidad de gasto comprometida. Coughlin y Cartwright (1987) analizaron la elasticidad en la promoción de las exportaciones en EE.UU, estimando el efecto de una unidad de gasto comprometida en términos de unidades de exportaciones adicionales. En la evaluación realizada por Marandú (1995) se analiza el efecto de los programas de promoción de las exportaciones en directa relación al comportamiento de las exportaciones. 147 Armah y Epperson (1997), en un sector muy concreto como es el del zumo de naranja, plantean en su modelo la relación gastos de promoción/comportamiento de las exportaciones estadounidenses en los principales mercados de destino: Francia, Alemania, Japón, Holanda y Reino Unido. Cuando la evolución de estas exportaciones es negativa, consideran que estos programas han contribuido probablemente a moderar este comportamiento. Otros trabajos que intentan estimar la relación entre el gasto agregado de promoción de exportaciones y de las exportaciones globales son los de Richards et al (1997) y Bustillo (2002). Seringhaus (1990) considera que estos métodos deben ser valorados con escepticismo. Cuestiona aspectos como la definición de los costes o el hecho de inferir que todas las exportaciones realizadas en un año se relacionan con los gastos de promoción del gobierno en el año previo. Para Cadwell (1992), es imposible establecer una relación entre el comportamiento de las exportaciones y la actividad de promoción ya sea a nivel general o de empresas que han recibido ayuda al existir una multiplicidad de factores en juego. Gencturk y Kotabe (2001) destacan la imposibilidad de vincular el resultado de estos esfuerzos a un solo elemento. También Gillespie y Enigma (2004) rechazan un análisis basado en la relación entre el total de las exportaciones y la aplicación de estos programas. El análisis coste/beneficio presenta numerosos inconvenientes como método exhaustivo en la valoración de este tipo de 148 programas, especialmente por la poca concreción de ambos términos. En el caso de los costes no es lo mismo el coste del programa para la empresa que, en muchos casos, es testimonial para la empresa participante que para la agencia que lo impulsa que debe determinar, no sólo el coste directo del programa, sino imputarle los correspondientes costes indirectos de estructura. En este sentido, no debe perderse la perspectiva sobre lo que supone una correcta evaluación de una política pública que implicará conocer el gasto total generado para la administración. Algo parecido se puede decir en el caso del término beneficio, ya que estas relaciones no permiten determinar de una forma objetiva los efectos atribuibles realmente al programa. Sectorialmente, porque el comportamiento de las exportaciones puede verse influido por múltiples circunstancias (ciclo económico, tipo de cambio, etc.). Lo mismo cabe decir a nivel de empresa: no puede afirmarse que las exportaciones de las empresas beneficiarias del programa se deben a éste sin una metodología que establezca fehacientemente esta relación de causalidad. 149 4.3. APLICACIÓN DE LA INFERENCIA CAUSAL ESTADÍSTICA. Recientemente, Geldres et al (2011) han abordado la valoración de este tipo de programas mediante la inferencia causal estadística. No obstante existen diferencias sobre la aplicación de la metodología que se propone. Expresamente indican que el modelo que utilizan en esta investigación está basado en el de Gençtürk y Kotabe (2001), si bien dicho modelo no está relacionado con la inferencia causal estadística. Geldres et al (2011) plantean dos variables independientes. La primera es la utilización o no de lo que denominan Asistencia de Marketing de Exportación (AME), la segunda es la etapa de internacionalización de las diferentes empresas. Definidas ambas variables pretenden analizar la interacción entre ambas y su relación con el desempeño exportador. En cuanto al AME, señalan como está dirigida especialmente a la pequeña y mediana empresa para apoyar su entrada y permanencia en los mercados internacionales y es utilizada tanto en países desarrollados como en desarrollo. Este instrumento coloca a disposición de las empresas programas de apoyo, con el fin de aumentar el conocimiento sobre los mercados externos, acceder a la información especializada, realizar misiones comerciales en el exterior, participar en ferias comerciales internacionales. 150 En concreto la utilización de la AME, correspondió a una variable dicotómica que señalaba si la empresa utilizó o no en el año 2002 cualquiera de los instrumentos de AME. Estos instrumentos son, entre otros, los servicios de las oficinas comerciales de ProChile en el exterior, las ferias y misiones comerciales y el Programa de promoción de exportaciones. La etapa de internacionalización la miden por medio de la distancia psicológica a los mercados de destino. Esta medición realizada para el año 2002 da tres tipos de empresas. Un primer tipo denominada preexportadora, que son empresas que no exportaron en el año 2002. El segundo, empresas que exportan sólo a países psicológicamente cercanos. Por último, el tercer grupo de empresas exportó en 2002 a países psicológicamente distantes. Para medir el desempeño exportador, Geldres et al (2011) utilizan dos tipos de medidas, una medida cuantitativa y otra cualitativa. El desempeño exportador cuantitativo se midió a través de los indicadores, número de productos exportados y número de mercados de destino anuales de las empresas. Para ello se calcularon los valores de promedio anual y acumulado en el período 2002 a 2005, y el cambio entre el año 2002 a 2005. En el desempeño exportador cualitativo consideran una medida que cubre los aspectos estratégicos de la firma. En cuanto a las covariables, señalan que para la aplicación de la metodología de evaluación de impacto y con el fin de definir el 151 grupo de control, fue necesario contar con variables de caracterización de la muestra el año 2002. Estas correspondieron a las características organizacionales (localización, sector económico y propiedad), etapa de internacionalización de la firma en el año 2002 y variables de desempeño exportador al 2002 (valor FOB, número de productos exportados y número de mercados de destino). Por último, fueron recabadas variables de caracterización de la muestra al año 2005, correspondientes a variables organizacionales de tamaño (según ventas) e internacionalización (número de clientes externos y propensión exportadora). 4.4. OTRAS FORMAS DE EVALUAR LOS PROGRAMAS PÚBLICOS DE INTERNACIONALIZACIÓN. Otro modo de evaluación a partir del grado de conocimiento de estos programas con el objetivo último de incrementar la participación en los mismos. Naidu y Rao (1993) y Moini (1998) consideran que si el objetivo de los organismos de promoción es incrementar su uso efectivo, el ratio utilizadores / conocedores es una buena medida del impacto. Para Calderón y Fayos (2004), que analizan tanto el conocimiento como el uso efectivo en la Comunidad Valenciana, si el objetivo es incrementar la utilización efectiva del programa, el ratio propuesto es una buena medida del impacto del programa. 152 Freixanet (2010), considera que el primer requisito para un sistema de promoción eficaz es, obviamente, que los programas sean conocidos por las empresas a las que van destinados. Una de las funciones de la evaluación debe ser, en consecuencia, medir el grado de conocimiento de los programas, con el fin de emprender actuaciones de comunicación si éste es bajo. Freixanet (2010) también fija cinco fases en el proceso de internacionalización, para medir el conocimiento y la utilización de las diferentes herramientas de promoción por parte de las empresas incluidas en cada fase. Además, analiza el impacto a través de la correlación existente entre el grado de utilización de estos programas y tres tipos de resultados: los económicos (por ejemplo, ventas internacionales, aumento de las exportaciones en tres y cinco años), los relacionados con la diversificación de exportaciones, y los denominados intermedios (por ejemplo, obtención de información y de financiación, motivación o actitud de los directivos, etc.). Esta correlación se realiza por sectores (por ejemplo, alimentación, comunicación y artes gráficas, manufacturas y comercio, material eléctrico, etc.). Debe significarse que en la mayor parte de los sectores se constata una correlación poco significativa. No cabe duda que el grado de conocimiento tiene una influencia directa en la participación en estos programas, pero en modo alguno fomentar dicha participación es un criterio de referencia para evaluar la eficacia del programa. El uso de este 153 criterio puede tener incluso un efecto negativo, ya que el fomento de un programa poco eficaz supone una deficiente administración de los recursos públicos. 5. CONCLUSIONES. Como consideración inicial debe incidirse en que las actuaciones públicas, en la medida en que están financiadas mediante impuestos satisfechos por los ciudadanos, deben ser convenientemente controladas. Junto al control de legalidad, que garantiza que la aplicación de los recursos públicos se realiza de acuerdo con el ordenamiento jurídico, coexisten otros controles como el de eficacia vinculado al alcance efectivo de los objetivos previstos. Conectado a la eficacia de las actuaciones está el concepto de evaluación, como conocimiento, observación, medición, análisis e interpretación de una actuación pública. El control de la eficacia de las actuaciones ha supuesto también la constitución de entidades dedicadas específicamente a este objeto. En el caso de España esta entidad es la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Uno de los ámbitos en los que este tipo de evaluaciones se llevan a cabo es el de los programas públicos de 256 Bassi, L. J. (1984). Estimating the Effect of Training Programs with Non-Random Selection. Review of Economics and Statistics, 66 (1), 36-43. Becker, S.O. e Ichino, A. (2002). Estimation of average treatment effects based on propensity score. Stata Journal, 2 (4), 356-377. Belnap, N., (2007). Propensities and probabilities. Studies in History and Philosophy of Modern Physics, 38 (3), 593–625. Belso, J. L. (2003). 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Provincia Ventas Exportaciones Empleados 16027 2007 GRANADA 120.000 20.500 5 16035 2003 HUELVA 4.000.000 480.000 16214 2010 MALAGA 25.000.000 0 10 16236 2010 JAEN 12.000.000 500.000 18 16278 2002 CORDOBA 470.000 9.400 9 16374 2009 SEVILLA 3.975.000 242.300 16383 2009 CORDOBA 15.000.000 15.000 40 16489 2006 ALMERIA 2.110.880 381.242 25 16529 2011 SEVILLA 167.000 0 2 16773 2007 CORDOBA 5.500.000 3.000.000 12 17009 2007 GRANADA 350.000 17.500 7 17140 2005 JAEN 7.135.000 1.450.000 13 17263 2009 CORDOBA 2.236.914 75.067 20 17326 2008 JAEN 2.368.825 118.442 19 17395 2008 HUELVA 2.000.000 150.000 15 17413 2003 SEVILLA 2.800.000 700.000 12 17445 2010 SEVILLA 2.500.000 12.000 15 17457 2006 SEVILLA 542.910 304.894 17 17458 2011 SEVILLA 190.235 22.256 5 17465 2002 CORDOBA 1.641.129 328.226 11 17543 2008 ALMERIA 1.400.000 1.400.000 2 17792 2005 MALAGA 1.300.000 90.000 24 17928 2003 SEVILLA 10.687.761 1.607.996 45 19062 2009 MADRID 350.000 52.500 2 19502 2011 SEVILLA 55.000.000 0 800 19563 2008 CORDOBA 3.561.669 3.457.444 20 19578 2007 CORDOBA 3.000.000 3.000.000 4 19593 2006 CORDOBA 824.860 359.804 10 19811 2009 GRANADA 600.000 180.000 7 20186 2010 SEVILLA 1.736.775 465.703 40 20203 2005 CORDOBA 1.500.000 150.000 20336 2006 MALAGA 718.995 223.516 19 20418 2009 SEVILLA 4.052.104 55.891 34 20445 2005 CORDOBA 600.000 540.000 1 20475 2006 SEVILLA 12.000.000 2.000.000 45 20527 2005 JAEN 1.000.000 600.000 10 20606 2005 ALMERIA 1.948.000 130.000 40 20683 2006 CADIZ 3.000.000 15.000 12 20753 2006 ALMERIA 2.902.944 50.042 20 20756 2010 JAEN 5.202.349 331.0684 38 20898 2006 CORDOBA 5.285.512 4.948 25 21286 2006 ALMERIA 2.000.074 1.940.072 2 21347 2011 SEVILLA 2.000.000 0,00 20 21356 2006 ALMERIA 15.000.000 3.200.000 20 21387 2010 CORDOBA 300.000 280000,00 2 21402 2007 HUELVA 7.000.000 100.000 21448 2010 CADIZ 431.835 0,00 9 21460 2006 CORDOBA 1.771.426 723.038 15 21503 2010 ALMERIA 370.000 12000,00 5 305 Cod Año particip. Provincia Ventas Exportaciones Empleados 21557 2006 MALAGA 1.000.000 300.000 10 21670 2007 SEVILLA 5.760.000 153.000 70 21786 2011 SEVILLA 10.500.000 315.000 12 21830 2006 CORDOBA 672.361.094 62.105 16 21896 2006 JAEN 3.000.000 15.000 15 22250 2007 SEVILLA 7.071.590 200.000 22336 2009 GRANADA 134.000.000 7.000.000 500 22628 2007 MADRID 850.000 360.000 3 22676 2011 GRANADA 12.000.000 600.000 60 22760 2007 MALAGA 7.000.000 1.750.000 15 22938 2007 VALENCIA 52.000.000 2.600.000 24 23204 2008 CORDOBA 730.596 77.147 6 23241 2008 ALMERIA 3.865.600 27.529 30 23422 2008 SEVILLA 14.773.000 2.058.000 160 23501 2008 SEVILLA 220.000 1.000 3 24127 2011 SEVILLA 200.000 0 4 24235 2009 CORDOBA 1.000.000 400.000 15 24268 2009 SEVILLA 5.752.000 1.700.000 24342 2008 SEVILLA 400.000 4.000 8 24426 2009 HUELVA 4.500.000 450.000 20 24589 2010 JAEN 5.150.000 200.000 30 24646 2009 GRANADA 222.433.154 15.570.321 10 24651 2011 MALAGA 150.000 105.000 1 24708 2009 CORDOBA 364.800 36.480 6 24812 2010 HUELVA 1.600.000 0 15 24884 2009 MALAGA 3.600.000 180.000 38 24968 2010 MALAGA 279.300 0 30 25067 2011 MALAGA 1.500.000 0 6 25101 2010 SEVILLA 475.735 0 8 25195 2009 SEVILLA 5.375.487 1.612.646 30 25244 2010 JAEN 18.076.143 0 143 25280 2009 MALAGA 900.000 72.000 18 25373 2009 ALMERIA 5.711.683 285.584 11 25375 2010 CORDOBA 1.543.843 1065251,67 5 25386 2009 CADIZ 120.000 120.000 11 25527 2011 SEVILLA 4.000.000 0, 60 25561 2009 HUELVA 14.500.000 435.000 35 25569 2010 SEVILLA 60.000.000 0 250 25571 2010 CORDOBA 1.300.000 0 10 25589 2009 BARCELONA 28.000.000 2.800.000 51 25624 2009 ALMERIA 1.000.000 150.000 6 25645 2010 SEVILLA 17.900.000 179.000 88 25673 2011 MALAGA 1.184.058 177.608 8 25877 2009 MALAGA 1.500.000 180.000 4 25882 2011 SEVILLA 200.000 0 4 25883 2009 SEVILLA 926.828 0 12 26033 2010 SEVILLA 336.730 0 12 26038 2011 MALAGA 700.000 0 3 306 Cod Año particip. Provincia Ventas Exportaciones Empleados 26131 2010 SEVILLA 3.682.000 0 30 26213 2011 SEVILLA 6.960 0 6 26370 2010 ALMERIA 100.000 50.000 4 26634 2010 ALMERIA 1.000.000 0 19 26670 2010 SEVILLA 5.000.000 0 49 26679 2010 SEVILLA 2.000.000 0 40 26684 2010 GRANADA 400.000 20.000 10 26753 2010 MALAGA 200.000 180.000 1 26776 2011 HUELVA 2.500.000 2.250.000 60 26839 2010 SEVILLA 208.778 31.316 5 26856 2010 HUELVA 2.000.000 0 20 26887 2010 SEVILLA 300.000 0 4 27567 2010 CADIZ 10.531.629 0 138 27596 2010 CORDOBA 2.000.000 80.000 30 27984 2010 SEVILLA 2.025.898 0 25 28325 2011 JAEN 4.117.000 617.550 8 28425 2010 MALAGA 350.000 0 10