Espacios rurales y evaluación de políticas públicas: la transparencia 2.0 de los Grupos de Acción Local

| 336 TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD ESPACIOS RURALES Y EVALUACIóN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LA TRANSPARENCIA 2.0 DE LOS GRUPOS DE ACCIóN LOCAL. Concepción Foronda Robles Luis Galindo Pérez de Azpillaga Universidad de Sevilla [email protected] Resumen El acceso a la información y la participación juegan un papel fundamental en la gobernanza territorial, y son vitales para la sostenibilidad de los procesos de desarrollo. Para que se puedan producir, acceso a la información y participación, dependen en buena medida de las tecnologías digitales y de la expansión de internet. Ambas, han sido determinantes en la renovación y fortalecimiento de los derechos ciudadanos, en la búsqueda de mejores niveles de transparencia, en la mayor participación activa de la ciudadanía en la gestión territorial, y en la estrecha colaboración entre la administración y la sociedad. La transparencia ha pasado de ser un aspecto operativo a transformarse en estratégico. Se relaciona con la propia identidad corporativa, con la presencia de mecanismos para la evaluación y con la verificación de las actuaciones, necesarias en el futuro del desarrollo rural. El objetivo de la comunicación es analizar la transparencia on-line en la gestión del desarrollo rural, donde se tiene en cuenta el acceso a la información pública de los 264 Grupos de Acción Local (GAL) de España. En un contexto como el rural donde el 23% de la población no tiene acceso a internet de alta velocidad, y donde estas tecnologías puede generar nuevas formas de exclusión social. La metodología está compuesta por 9 indicadores que analizan a los entes rurales en la vertiente de las relaciones electrónicas de los GAL con la ciudadanía y la sociedad. Los resultados explican la escasa presencia de los GAL en los servicios de información, interacción, comunicación y participación a través de sus páginas webs y redes sociales. Palabras clave: Transparencia on-line, Información pública, Desarrollo rural, Grupos de Acción Local (GAL), Evaluación de la Gestión. AbstRAct: Rural areas and evaluation of public policies: transparency 2.0 of the LAG. The access to information and the participation play a key role in territorial governance, and are regarded as vital for the sustainability of development processes. Access to information and participation depend largely on digital te- 337 | BLOqUE II APARTADO 1: EL DESARROLLO RURAL CON ENFOqUE TERRITORIAL. BALANCE Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL chnologies and internet expansion. Both have been instrumental in the renewal and strengthening of citizens’ rights. In special, the largest active participation of citizens in land management, and the collaboration between government and society. Transparency has transformation from an operational aspect to become strategic one. It is related to corporate identity, with the presence of mechanisms for evaluation and verification of the actions. All are necessary in the future of the rural development. The goal of the paper is to analyze online transparency in the management of rural development, which considerate access to public information of the 264 Local Action Groups (LAG) in Spain. In a context, such as Spanish rural areas, where 23% of the population does not have access to high speed internet, and where these technologies could generate new forms of social exclusion. The methodology is composed of 9 indicators that analyze rural authorities in the side of on-line LAG relations with citizens and society. The results explain the low presence of the LAG in general information services, interaction, communication and participation through their websites and social networks. Keywords: Online transparency, Public Information, Rural Development, Local Action Groups (LAG), Management Assessment. 1. INTRODUCCIóN El desarrollo de las tecnologías digitales y la expansión de internet han generado profundos cambios en las formas políticas, éstas han renovado y fortalecido los derechos ciudadanos (LESSIG, 2001; VERCELLI, 2013). Su objetivo es crear gobiernos más democráticos, con una ciudadanía fuerte y, lograr una mejor relación entre la sociedad y sus gobernantes (BEAS, 2001; NASER & CONCHA, 2012). El uso de las plataformas tecnológicas se caracteriza por demostrar la transparencia de la administración, mayor participación activa en la gestión territorial y, estrecha colaboración entre la administración y la sociedad civil (VERCELLI, 2013). Así el gobierno electrónico (e-gobierno) se emplea para simplificar y mejorar los servicios a los ciudadanos (BANAS, 2010; SPRECHER, 2000; VENKATESH ET AL, 2014). Las TICs han permitido visualizar las funciones y los mecanismos de las instituciones, canalizando la información del sector público y, por ende, la transparencia (ACKERMAN & SANDOVAL, 2006; FENSTER, 2010), a través de medios electrónicos (CERRILLO, 2012; CURTIN & MEIJER, 2006; GRIMMELIKHUIJSEN, 2009). Por ello, los portales digitales y la presencia de la administración en las redes sociales constituyen algunos ejemplos del uso de las TIC. | 338 TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD 1.1. La transparencia en la gestión territorial En Europa, los cinco principios que han definido el buen gobierno son apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Sin embargo, en la búsqueda de la pluralidad y la complejidad de las jerarquías, a los mecanismos tradicionales (eficiencia y eficacia) se han integrado “nuevas” dimensiones como la participación, transparencia, entre otras (KAUFMANN ET AL, 2009; OECD, 2006; PINA ET AL., 2007). La transparencia consiste en el conocimiento por parte de los ciudadanos de lo que sucede en el seno de las administraciones públicas (CERRILLO, 2012; PARYCEK & SACHS, 2010), de manera visible. La literatura científica ha aportado numerosas definiciones (BIRKINSHAW, 2006; FENSTER, 2010; PIOTROWSKI & VAN RYZIN, 2007), que manifiestan la flexibilidad y adaptabilidad según los contextos. La transparencia se identifica por la existencia de un observador (el ciudadano), un objeto observado (la información del sector público) y un medio a través del que se observa (en este caso, las páginas webs). En relación a su finalidad, existe consenso sobre el papel que desempeña como instrumento para incrementar la legitimidad (MOSER, 2001) y, como principio de buena gobernanza (ACKERMAN & SANDOVAL, 2006; COMISIÓN EUROPEA, 2001a; FROST, 2003; GRIMMELIKHUIJSEN, 2009), que informa a los ciudadanos sobre los asuntos públicos. En la mayoría de las ocasiones, ha nacido en contexto de crisis de legitimación democrática, sospechas de corrupción y debilidad gubernamental (ALCÁZAR, 2010; GONZÁLEZ & DEL VALLE, 2013). La confianza en el gobierno es volátil y la transparencia de internet es vista como una solución para fortalecerla. El Libro Blanco La Gobernanza Europea (COMISIÓN EUROPEA, 2001b) diagnosticó que existía cada vez menor confianza de los ciudadanos en las instituciones y en los políticos, y propuso entre sus líneas el fomento de un mayor grado de participación, facilitando una información actualizada y en línea (SAURUGGER, 2008). Posteriormente el Libro Verde sobre la iniciativa europea a favor de la transparencia (COMISIÓN EUROPEA, 2006) dispuso una consulta pública en relación a mejorar la transparencia del proceso de toma de decisiones. La UE ha propuesto la reforma de la transparencia como una forma de legitimar la gobernanza. Los reformadores de la UE aún tienen que vincularla con la democratización del proceso legislativo (FROST, 2003). Sin embargo, los críticos argumentan que la transparencia sólo conducirá a una menor confianza, y los escépticos dicen que no tiene efectos (GRIMMELIKHUIJSEN, 2009; GRIMMELIKHUIJSEN ET AL, 2013). A finales de la década de 1990 y principios del siglo XXI se produce la eclosión de leyes sobre transparencia y acceso a la información y su aprobación. La transparencia puede influir en las actitudes de los ciudadanos hacia su gobierno y éste varía entre las culturas (GRIMMELIKHUIJSEN ET AL, 2013): la 339 | BLOqUE II APARTADO 1: EL DESARROLLO RURAL CON ENFOqUE TERRITORIAL. BALANCE Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL angloamericana, con leyes que parten del concepto del gobierno; la continental europea, que ve al gobierno como protector; y la nórdica europea, en la que éste actúa como un partner de la sociedad y los ciudadanos (ACKERMAN & SANDOVAL, 2006; FLANDREAU & MESEVAGE, 2014). De igual forma, también van apareciendo casos y ejemplos de análisis de la transparencia en el ámbito rural (DRAGOŞ ET AL, 2012; RAMOS & DELGADO, 2003). En España, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) ha sido tardía, pero necesaria sobre la información que difunde los entes públicos en relación con su gestión (SAN- MARTíN, 2013). Ésta debe presidir el funcionamiento de las administraciones en sus relaciones con los ciudadanos, tal y como se recoge en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimien- to Administrativo Común (LRJPAC). En el ordenamiento autonómico, la situación es dispar. Se han aprobado 12 leyes autonómicas de transparencia y buen gobierno (Galicia, Islas Baleares, Navarra, Extremadura, Andalucía, La Rioja, Murcia, Cataluña, Canarias, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Aragón). Está en trámite la Ley de Castilla-La Mancha. Se han paralizado los anteproyectos del País Vasco y Asturias y, no se han aprobado los de Cantabria y Madrid. 1.2. Las TIC en los entornos rurales La Sociedad de la Información ha cambiado la forma de pensar, de vivir y de establecer las relaciones. Una de sus principales características es el acceso instantáneo, interoperable y multidisciplinar al conocimiento. Una información a la que sólo se puede acceder mediante internet y que se difunde por medios digitales, pero como cualquier otro avance significativo, conlleva el riesgo de exclusión, el peligro de diferenciar a aquellos que pueden o no acceder (SERRANO & MARTÍNEZ, 2003). El uso de internet es uno de los principales indicadores a la hora de medir el nivel de extensión e integración de las nuevas tecnologías en la sociedad. El nivel de desarrollo de la Sociedad de la Información es superior cuanto mayor es la frecuencia e intensidad de uso. En el año 2014 en España, el 76,2% de la población de 16 a 74 años había utilizado internet. El uso de TIC en los hogares rurales ha crecido en los últimos años, si bien sigue existiendo una brecha digital que suele atribuirse a la inaccesibilidad y al analfabetismo tecnológico. En el primer caso, Castilla-La Mancha, Galicia y Castilla y León son las CC.AA. con más viviendas sin acceso a internet. En cambio, la e-inclusión destaca en Asturias y Madrid. En las poblaciones de menos de 10.000 habitantes, la penetración de internet es del 53%, frente a la media nacional del 70%. En el segundo caso, el 53% de personas tiene una enorme limitación para el | 340 TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD acceso digital. Junto a esto, según los ciudadanos, la principal barrera para el acceso a internet es la falta de conocimiento o interés, seguido de los costes del equipo y de la conexión (INE, 2015; VARELA, 2015). Tabla 1. Distribución por rango de población de la cobertura de ADSL en 2015. Rango de población Nº municipios Nº habitantes Nº de hogares % cobertura de ADSL > 2Mbps en hogares % cobertura de ADSL > 10Mbps en hogares Urbano Más de 500.000 6 7.562.024 3.100.029 96,9 74,1 De 100.001 a 500.000 57 11.160.284 4.347.516 91,8 68,6 De 50.001 a 100.000 83 5.965.524 2.235.187 88,3 67,8 De 20.001 a 50.000 257 7.593.871 2.855.399 86,9 69,2 De 10.001 a 20.000 355 5.034.822 1.881.987 85,8 71,0 Rural De 5.001 a 10.000 560 3.921.464 1.460.097 87,1 73,3 De 2.001 a 5.000 991 3.118.035 1.184.964 83,1 72,6 De 1.001 a 20.000 912 1.295.128 512.047 78,8 66,1 De 501 a 1.000 1.033 740.032 301.898 74,0 56,3 De 101 a 500 2.670 668.369 286.252 55,0 33,4 Menos de 100 1.193 70.230 33.695 29,0 12,6 Total 8.111 47.129.783 18.199.069 77,8 60,4 Fuente: Elaboración propia, basada en los datos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, 2015. El 23% de la población, que vive en zonas rurales, no tiene acceso a internet de alta velocidad (Tabla 1). Esta situación genera nuevas formas de exclusión social entre el entorno rural y urbano. La cobertura de ADSL inferior a 2 Mbps por tamaño de población en los espacios urbanos es de 89,94% frente a los 67,83% de los rurales. En cambio, si aumenta la cobertura a los 10 Mbps, se acentúan las diferencias territoriales, con 70,14% frente a los 52,38%. Es decir, 800.000 hogares, el 4,4% del total y más de 2 millones de ciudadanos, que no pueden navegar ni a 2 Mbps (MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO, 2015). Ello pone en duda los objetivos de la Estrategia Europea 2020 (COMISIÓN EUROPEA, 2010) y de la Agenda Digital para Europa (COMISIÓN EUROPEA, 2014), que se había marcado garantizar a todos los ciudadanos el UE acceso a internet de 30 Mbps. 2. METODOLOGÍA 2.1. Caso de estudio: Los Grupos de Acción Local (GAL) En España existe un desarrollo normativo en torno a la iniciativa Leader, que aplica la regulación comunitaria, y que ha presidido el proceso de implantación 341 | BLOqUE II APARTADO 1: EL DESARROLLO RURAL CON ENFOqUE TERRITORIAL. BALANCE Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL del desarrollo rural. Su regulación legal se estableció con la Ley 45/2007 de 23 de Diciembre para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural (art. 20 y art. 40) con referencias poco significativas respecto a la función de los GAL en la metodología Leader. Asimismo, existe alguna disposición general estatal de carácter reglamentario como la Orden ARM 1287/2009 de 8 de mayo relativa a subvenciones de actividades interregionales considerando beneficiarios a los GAL (art. 2). Los GAL surgen con la función de canalizar el apoyo público a las zonas rurales, y su fórmula jurídica mayoritaria es la asociación sin ánimo de lucro, con ello se trata de evitar que el GAL termine dominado por las sinergías propias de los entes locales; acorde con el protagonismo que ostenta la sociedad civil en el enfoque Leader (CABALLERO ET AL., 2011; KIS ET AL., 2012), incluso son más eficientes que las agencias y los servicios centrales del desarrollo local (ARABATZIS ET AL., 2010a). España dispone de 18 Programas de Desarrollo Rural (PDR) en la programación 2014-2020: 17 autonómicos y el Programa Nacional de Desarrollo Rural (PNDR). Es gestionado por 241 GAL, frente a los 264 GAL del periodo 2007-2013, que son el caso de estudio de este análisis, ya que son los que actualmente tienen operatividad on-line. Dentro del proceso para el cumplimiento de la Ley de Transparencia, los GAL se consideran entidades obligadas, ya que es un requisito para las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades (articulo 1.i). El modo más evidente para comprobar que estos entes rurales operan de manera transparente es la evaluación de la documentación (fácil acceso a internet y actualización de los datos, así como la claridad de las estructuras y gestión del programa), la obtención de los comentarios de los ciudadanos así como la comunicación e intercambio de información mediante la e-governance (procedimientos y normas) (BIROLO ET AL., 2012; DA-RE, 2012). 2.2. Diseño de los indicadores El artículo 34 del Reglamento (UE) Nº 1303/2013 se ha tomado como referencia para las principales tareas de los GAL. Las relaciones con la ciudadanía y la sociedad (RCS) están dispuestas en 9 indicadores (tabla 2). En el estudio se analizan las páginas web de 244 GAL españoles disponibles, de los 264 existentes en el periodo 2007-2014. Estos sitios representan, apoyan y promueven actividades de desarrollo local (ARABATZIS ET AL., 2010B). El primer subgrupo es el concerniente a los canales de comunicación (5 indicadores) referidos tanto a datos de contacto (correo electrónico, formularios on-line y buzón de sugerencias), como otras informaciones (la disponibilidad de intranet propia y un apartado de noticias). El segundo grupo hace referencia a las redes sociales y participación activa on-line (4 indicadores), donde se insertan: foros, portal de Facebook, cuenta de Twitter y canal de Youtube. Los contenidos responden a lo enunciado en los artículos 34.3.a. | 342 TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD y 34.3.e. del citado Reglamento, donde se establecen la importancia de que el GAL sea un punto al que contactar para desarrollar y llevar a la práctica las operaciones vinculadas a las estrategia de desarrollo local participativo. La evaluación se realiza por ítems en escala dicotómica. Se valora si la información requerida está o no públicamente disponible, y no la calidad en la gestión de la misma. Es decir, proporcionar datos no es ser transparente, la transparencia real se consigue si se transmite información y se aportan los datos. El proceso de verificación otorga una puntuación de 1 si la información está divulgada en la web, y también cuando la información aparece protegida, ya que existe, pero no es visible para todos los usuarios (GÁLVEZ ET AL., 2009). Esta opción la tienen mayoritariamente aquellos grupos que no disponen de intranet. Por otro lado, la puntuación de 0 se debe a, si no se publica la información en la web comarcal, ésta no funciona, o se encuentra sin contenido. Las fechas de revisión de los espacios webs de los grupos han sido durante siete meses (abril - octubre de 2015). No ha sido posible extraer la información de 22 grupos por no disponer de web en las fechas de consulta. Por tanto, se examina el 91,6% de los GAL españoles. Tabla 2. Relaciones electrónicas de los GAL con la ciudadanía y la sociedad ID Subgrupo Canales de comunicación RCS_01_CC Email RCS_02_CC Formulario RCS_03_CC Buzón de sugerencias RCS_04_CC Intranet RCS_05_CC Noticias Redes sociales RCS_06_RS Foro RCS_07_RS Facebook RCS_08_RS Twiter RCS_09_RS Youtube Fuente: Elaboración propia. De los grupos se calcula el índice de RCS, como el sumatorio de los índices parciales, establecido en porcentaje por total del conjunto de ítems de los indicadores. Estos resultados pasan a clasificarse en cuatro niveles, en función del porcentaje alcanzado: Nivel A (superior al 90%), Nivel B (70-89%), Nivel C (50-69%) y Nivel D (inferior al 50%). 𝐼𝑇=�m𝐼𝑅𝐶𝑆 𝑥 100 9 343 | BLOqUE II APARTADO 1: EL DESARROLLO RURAL CON ENFOqUE TERRITORIAL. BALANCE Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL 3. RESULTADOS El desarrollo de procesos online sustituye a los servicios rutinarios que se ofrecían desde las ventanillas. Las nuevas tecnologías permiten un abaratamiento de costes que da lugar a nuevos servicios que acercan más el GAL a los ciudadanos. Con ello se consigue mayor velocidad y cantidad de información procesada; mayor volumen y acceso a los datos; y más ahorro de papel y gastos administrativos. Las relaciones del GAL con la ciudadanía son fundamentales, ya que forman parte cada vez más del paisaje social y administrativo. La media del indicador es de un 42,65% para España. Ese potencial se sostiene en la facilidad que ofrecen las redes sociales para enlazar, publicar, intercambiar opiniones, experiencias y conocimientos (CRIADO & ROJAS-MARTÍN, 2012). Así, éstas implican una transformación en la actuación de los GAL, en la medida en que los ciudadanos puedan incorporarse directamente a la agenda del desarrollo rural. Dentro de los servicios de información se incluyen las direcciones de correo electrónico (RCS_01_CC) como principal servicio de red. El 93,38% de los GAL lo Figura 1. Índice de Transparencia on-line en las Relaciones de los GAL con la ciudadanía y la sociedad Fuente: Elaboración propia. | 344 TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD tienen visible en sus páginas web. Todos los Grupos de las Comunidad Valenciana, Extremadura, Madrid, Murcia, Asturias, Baleares, Navarra y la Rioja lo exponen. Por otro lado, la red interna (RCS_04_CC) para técnicos o socios es relativamente frecuente (33,05%), y la presencia de intranet se acentúa en Aragón, Extremadura, Andalucía, Baleares, Navarra y La Rioja. Asimismo, existe un abanico de servicios centrados en la participación del ciudadano en la vida pública. El formulario (RCS_02_CC) se puede rellenar en el 55,37% de los GAL, en cambio, escasea el buzón de sugerencias (RCS_03_CC) con una presencia del 8,26%, mayoritaria en Andalucía, Extremadura, Castilla y León, Castilla La Mancha, Aragón, Asturias y Galicia. Otro apartado es el referido al servicio de noticias de prensa (RCS_05_CC), el cual suministra una selección de novedades de las actividades desarrolladas, que alcanza el 33,47%. Conjuntamente, se comprueba que las nuevas tecnologías permiten el cumplimiento de las disposiciones de la Ley. Las redes sociales están impactando en la comunicación y la gestión institucional frente a los medios de comunicación tradicional. La presencia 2.0 de una administración pública implica la escucha activa de las opiniones de los ciudadanos en los diferentes canales de comunicación, aunque éste debería completarse con protocolos. El Facebook del GAL (RCS_07_RS) avisa a sus seguidores sobre anuncios e incidencias, eventos de ocio y turísticos, etc. Los Grupos españoles se sitúan en el nivel D (33,05%). Más del 50% de los Grupos de Andalucía y Navarra lo tienen activos. Por otro lado, Twitter como herramienta informativa, de actualidad e inmediatez permite que la información llegue al público, que navega a través de los dispositivos móviles. En este servicio se publican “tweets” de noticias de la comarca, en tiempo real. Pero una de las principales funcionalidades es la de conversar con el resto de usuarios registrados, interaccionar y comunicarse, enviando sugerencias y dando sus opiniones. Este servicio lo emplean el 22,31%, destacando los GAL de Andalucía y Madrid. El GAL también genera material audiovisual que pone a disposición de los ciudadanos a través del canal de Youtube (RCS_09_RS) donde se comparten videos, corresponde al 69,83%. Estos portales están estandarizados en estos entes rurales, mayoritariamente en Castilla La Mancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Murcia. Otros recursos disponibles para sus usuarios son blogs, foros, wikis, etc. (RCS_06_RS9), en los que hablar y debatir otros aspectos. Están presentes en el 35,12%, siendo los más numerosos en los Grupos de Castilla y León, Extremadura, Aragón, Cataluña y Navarra. De los 242 GAL analizados, tan sólo el 0,4% se sitúa en un nivel A, el 4,4% en el nivel B, el 22% en el nivel C, y la gran mayoría (73,2%) en el nivel D. El único grupo, que alcanza el nivel más alto, es Litoral de la Janda (Andalucía). En el nivel B hay 11 grupos que han apostado por establecer relaciones sociales con los ciudadanos a través de las webs: Campiña de Jerez, Subbética