A regulação e a supervisão bancária nos EUA, na União Europeia e no Médio Oriente
Abstract
O tópico a abordar na presente dissertação consiste na regulação e na supervisão bancária, em particular, foca-se na análise do tópico em três regiões distintas: os Estados Unidos da América, a União Europeia e o Médio Oriente. Assim sendo, os objetivos primordiais neste estudo consistem em perceber de que forma é que os sistemas bancários dos Estados Unidos da América, da União Europeia e do Médio Oriente são regulados e supervisionados. Para além disso, considerou-se necessário compreender se existem diferenças ao nível da regulação e da supervisão bancária destas três áreas geográficas, e, em caso afirmativo, avaliar que diferenças são essas, se são significativas e, por último, concluir qual das três áreas geográficas apresenta a regulação e a supervisão bancária mais eficaz e eficiente. Para fazer esta análise, optou-se por utilizar a revisão sistemática de literatura como metodologia através de uma amostra de 234 artigos, com datas de publicação entre 2017 e 2023, distribuídas por várias revistas científicas. Concluiu-se que o setor bancário e a sua regulação e supervisão apresentam algumas diferenças nas três áreas geográficas, contudo, não nos parecem ser significativas. A adoção do Basileia III é comum às três geografias, pelo que, grande parte das normas e regulamentos que estas adotam são essencialmente as mesmas. A principal diferença reside na qualidade da supervisão no Médio Oriente que, apesar de ser baseada em princípios muito semelhantes à evidenciada nas duas outras regiões, não nos parece ser tão eficaz. Contudo, o objetivo da regulação e da supervisão bancária é transversal às três regiões, ou seja, todas elas visam assegurar a estabilidade do sistema bancário, centrando-se na prevenção de crises e de riscos sistémicos que possam emergir no sistema. Contudo, este estudo apresenta algumas limitações. Assim sendo, recomendam-se, num trabalho futuro, alterações nas combinações de palavras-chave utilizadas na seleção de artigos da amostra. Apesar de considerarmos que não deverá haver grandes divergências entre os países do Médio Oriente, consideramos, também, justificável alargar a pesquisa neste âmbito e fazer uma análise mais profunda aos países que constituem a região do Médio Oriente.
Full text
Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Diana Sofia Ferreira Martins de Moura A Regulação e a Supervisão Bancária nos EUA, na União Europeia e no Médio Oriente abril de 2023
Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Diana Sofia Ferreira Martins de Moura A Regulação e a Supervisão Bancária nos EUA, na União Europeia e no Médio Oriente Dissertação de Mestrado Mestrado em Economia Monetária, Bancária e Financeira Trabalho efetuado sob a orientação do Professor Doutor Nuno César Viana Azevedo abril de 2023
i DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
ii Agradecimentos Antes de mais, é essencial realçar o facto de que a presente dissertação de mestrado não poderia ser concluída sem o apoio de várias pessoas. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer ao meu orientador, o Professor Doutor Nuno Azevedo, por toda a disponibilidade, atenção e paciência que demonstrou ao longo deste processo. Obrigada por sempre me ter ajudado a ultrapassar as maiores dificuldades na elaboração da presente dissertação. De seguida, agradeço à minha família pelo apoio constante que me foi dando e por nunca duvidar das minhas capacidades. Por último, não posso deixar de agradecer às minhas amigas por todo o apoio e força de que me deram nos momentos de maior desânimo. A todos, muito obrigada.
iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho.
iv Resumo O tópico a abordar na presente dissertação consiste na regulação e na supervisão bancária, em particular, foca-se na análise do tópico em três regiões distintas: os Estados Unidos da América, a União Europeia e o Médio Oriente. Assim sendo, os objetivos primordiais neste estudo consistem em perceber de que forma é que os sistemas bancários dos Estados Unidos da América, da União Europeia e do Médio Oriente são regulados e supervisionados. Para além disso, considerou-se necessário compreender se existem diferenças ao nível da regulação e da supervisão bancária destas três áreas geográficas, e, em caso afirmativo, avaliar que diferenças são essas, se são significativas e, por último, concluir qual das três áreas geográficas apresenta a regulação e a supervisão bancária mais eficaz e eficiente. Para fazer esta análise, optou-se por utilizar a revisão sistemática de literatura como metodologia através de uma amostra de 234 artigos, com datas de publicação entre 2017 e 2023, distribuídas por várias revistas científicas. Concluiu-se que o setor bancário e a sua regulação e supervisão apresentam algumas diferenças nas três áreas geográficas, contudo, não nos parecem ser significativas. A adoção do Basileia III é comum às três geografias, pelo que, grande parte das normas e regulamentos que estas adotam são essencialmente as mesmas. A principal diferença reside na qualidade da supervisão no Médio Oriente que, apesar de ser baseada em princípios muito semelhantes à evidenciada nas duas outras regiões, não nos parece ser tão eficaz. Contudo, o objetivo da regulação e da supervisão bancária é transversal às três regiões, ou seja, todas elas visam assegurar a estabilidade do sistema bancário, centrando-se na prevenção de crises e de riscos sistémicos que possam emergir no sistema. Contudo, este estudo apresenta algumas limitações. Assim sendo, recomendam-se, num trabalho futuro, alterações nas combinações de palavras-chave utilizadas na seleção de artigos da amostra. Apesar de considerarmos que não deverá haver grandes divergências entre os países do Médio Oriente, consideramos, também, justificável alargar a pesquisa neste âmbito e fazer uma análise mais profunda aos países que constituem a região do Médio Oriente. Palavras-Chave: EUA, Médio Oriente, Regulação Bancária, Sistema Bancário, Supervisão Bancária, UE.
v Abstract The topic to be addressed in this work consists of banking regulation and supervision, in particular, it focuses on the analysis of the topic in three different regions: the United States of America, the European Union and the Middle East. Therefore, the overriding objectives of this study are to understand how the banking systems of the United States of America, the European Union and the Middle East are regulated and supervised. In addition, it was considered necessary to understand whether there are differences in terms of banking regulation and supervision in these three geographical areas, and, if so, to conclude what these differences are, whether these differences are significant and, finally, to conclude which of the three geographic areas presents the most effective and efficient banking regulation and supervision. To carry out this analysis, we chose to use the systematic literature review as methodology, through a sample of 234 articles, with publication dates between 2017 and 2023, distributed in several scientific journals. Thus, it was concluded that the banking sector and its regulation and supervision present some differences in the three geographical areas, however, these do not seem to be significant. The adoption of Basel III is common to the three regions, which means that most of the rules and regulations adopted by them are essentially the same. The main difference resides in the quality of supervision in the Middle East which, despite being based on principles very similar to that evidenced in the two other regions, does not seem to us to be as effective. However, the objective of banking regulation and supervision is transversal to the three regions, that is, they all aim to ensure the stability of the banking system, focusing on the prevention of crises and systemic risks that may emerge in the system. However, this study has some limitations. Therefore, it is recommended, in a future work, changes in the combinations of keywords used in the selection of articles in the sample. Although we consider that there should not be major differences between the countries of the Middle East, we also consider it justifiable to expand the research in this area and carry out a deeper analysis of the countries that make up the Middle East region. Keywords: Banking Regulation, Banking Supervision, Banking System, EU, Middle East, USA.
vi Índice Lista de Abreviaturas ................................................................................................................ ix Índice de Figuras ..................................................................................................................... xii Índice de Gráficos .................................................................................................................... xii 1. Introdução ....................................................................................................................... 1 2. A Regulação Bancária ...................................................................................................... 3 2.1. Conceito de Regulação............................................................................................. 3 2.2. Regulação Bancária ................................................................................................. 4 2.3. Fundamentos para a Regulação Bancária ................................................................. 6 2.3.1. Risco Sistémico ................................................................................................. 10 2.3.2. Imperfeições de Mercado .................................................................................. 11 2.3.3. Economias de Escala ........................................................................................ 12 2.3.4. Gridlock ............................................................................................................ 12 2.3.5. Moral Hazard .................................................................................................... 13 2.4. Vantagens e Desvantagens da Regulação ............................................................... 13 2.5. Formas de Regulação ............................................................................................ 14 2.5.1. Hetero-regulação ............................................................................................... 14 2.5.2. Auto-regulação .................................................................................................. 14 2.6. Limitações e Riscos ............................................................................................... 15 3. A Supervisão Bancária ................................................................................................... 17 3.1. Conceito de Supervisão .......................................................................................... 17 3.2. Distinção entre Supervisão e Regulação ................................................................. 18 3.3. Supervisão Bancária .............................................................................................. 20 3.4. O Processo da Supervisão Bancária ....................................................................... 24 3.5. Formas de Supervisão ........................................................................................... 26
1 1. Introdução O sistema bancário tem uma incontestável contribuição para o desenvolvimento e para o crescimento económico dos países. Este consiste, essencialmente, no conjunto de instituições financeiras que asseguram a canalização da poupança para o investimento, através da compra e venda de produtos financeiros, como por exemplo, empréstimos bancários. Devido ao seu enorme impacto no desenvolvimento e no crescimento económico, existe necessidade de regular o sistema bancário por forma a evitar que este condicione o crescimento económico das diferentes economias através de eventuais práticas negligentes e abusivas executadas pelos bancos. A atividade bancária leva a que os bancos estejam expostos a diversos tipos de risco. Tal condição despoletou a necessidade de criar normas e métodos de regulação e de supervisão, por forma a garantir que os bancos não incorram em riscos excessivos. Assim sendo, a regulação bancária é fulcral por forma a assegurar a estabilidade financeira e, por conseguinte, das economias. Dada a enorme importância deste tema, torna-se essencial estudá-lo e compreendê-lo, de modo a aferir se efetivamente este é aplicado de forma eficaz. Para tal, esta análise centrou-se em três geografias distintas, por forma a perceber que tipo de regulamentação bancária é aplicada, concluindo acerca das suas principais diferenças. Apesar de já existirem alguns estudos acerca deste tema, não foi encontrado nenhum que relacionasse estas três áreas geográficas, utilizando como metodologia a revisão sistemática de literatura. Assim sendo, considera-se que o principal contributo deste estudo é o fornecimento de uma revisão acerca da regulação e da supervisão que vigora nestas três regiões e uma comparação entre três geografias distintas. Os objetivos primordiais neste estudo consistiram em perceber de que forma é que os sistemas bancários dos Estados Unidos da América, da União Europeia e do Médio Oriente são regulados e supervisionados. Para além disso, considerou-se necessário compreender se existem diferenças ao nível da regulação e da supervisão bancária destas três áreas geográficas, e, em caso afirmativo, identificar que diferenças são essas, se são significativas e, por último, concluir qual das três áreas geográficas apresenta a regulação e a supervisão bancária mais eficaz e eficiente.
2 Como metodologia, utilizou-se a revisão sistemática de literatura para identificar, sintetizar e interpretar as conclusões de estudos relevantes sobre a regulação e supervisão nos EUA, na União Europeia e no Médio Oriente. Através deste método, foi possível identificar a amplitude da pesquisa que foi publicada, identificar os principais temas e debates e destacar as limitações e sugestões para investigações futuras. Relativamente ao software, foi utilizado o VOSviewer. Relativamente à estrutura da presente dissertação, esta está dividida em oito capítulos. Após feita uma pequena introdução, foi elaborado um capítulo referente ao tema da regulação bancária, nomeadamente, o seu conceito, fundamentos, vantagens e desvantagens, formas de regulação e limitações/riscos. Paralelamente, foi feita uma análise semelhante para o tema da supervisão bancária. O quarto capítulo consiste na caracterização dos sistemas bancários das três áreas geográficas em análise, incluindo uma breve análise da sua evolução e estado atual. Seguidamente, dada a importância que se atribui aos Acordos de Basileia, foi elaborado um capítulo específico para falar dos principais aspetos dos acordos em questão e das alterações que foram sendo feitas. O sexto capítulo contém uma análise mais aprofundada acerca da regulação e da supervisão nos EUA, UE e no Médio Oriente, nomeadamente, as principais agências responsáveis pela regulação e supervisão em cada uma das áreas geográficas e as suas atribuições, bem como as principais normas e regulamentos que regem a atividade bancária nestas geografias. No capítulo seguinte, é retratada a metodologia utilizada neste estudo, começando com uma breve caracterização da revisão sistemática de literatura, seguindo-se a especificação de todo o processo utilizado, incluindo a exposição e discussão dos resultados obtidos. Por último, no oitavo capítulo, apresentam-se as conclusões obtidas, limitações da investigação e sugestões para análises futuras.
3 2. A Regulação Bancária 2.1. Conceito de Regulação O termo “regular” deriva do latim “regulo – are” significando o ato ou efeito de disciplinar, ou seja, de criar regras. Segundo De Larosiére (2009), a regulação é definida como um “conjunto de regras e de padrões que governam as instituições financeiras. O seu objetivo fundamental é fomentar a estabilidade financeira e proteger os consumidores de serviços financeiros. A regulação poderá tomar várias formas, evoluindo de exigências de informação a medidas estritas, tais como requisitos de capital.” De acordo com Moncada L. (2012), a regulação pode derivar da “órbita do Estado, direta ou indiretamente, ou até na de entidade independente ou privada, desde que para tal capacitada”. No exercício da regulação, existem entidades públicas, semipúblicas ou privadas, mas as mais comuns são as entidades públicas independentes, que se têm propagado “à medida da divulgação do modelo de economia liberal e de mercado” (Moncada L., 2012). A regulação “traduz o ato e o efeito de regular, isto é, de estabelecer regras gerais e abstratas de conduta” (Cordeiro A., 2006). A regulação, surgida no final dos anos 30 nos EUA, “procura conciliar a lógica privada dos lucros com a eficiente prestação de serviços” (Ferraz C., 2009). Esta surgiu devido à junção de uma forte convicção no liberalismo, da dimensão do território em questão e das vantagens de coordenar as manifestações de livre iniciativa. Por outro lado, na Europa, a regulação foi tardia. Esta manifestou-se nas privatizações ocorridas no final do século XX. A regulação tornou-se necessária para corrigir os “erros” que, segundo este raciocínio, se deveram às privatizações. A teoria geral da regulação possui duas componentes: a regulamentação da estrutura e a regulamentação da conduta dos agentes. Enquanto a regulamentação da estrutura estabelece certas características que os agentes têm de ter para operar em certos ramos de atividade, a regulamentação da conduta dos agentes do sistema financeiro procura limitar o comportamento destes nas suas atividades (Freixas X. & Rochet J., 1997).
4 2.2. Regulação Bancária “As instituições financeiras desempenham um papel determinante ao assegurarem o funcionamento dos sistemas de pagamentos e liquidação, permitindo ainda o desenvolvimento de uma variedade de produtos financeiros que facilitam as transações. Ao mobilizar os fundos dos aforradores, canalizando-os para o sector produtivo, o sistema financeiro possibilita a transferência de recursos económicos no tempo e no espaço, além-fronteiras e entre sectores, facilitando também por esta via a gestão de riscos através da diversificação.” (Santos F., 2002). A regulação bancária é uma componente da regulação financeira. A regulação financeira abrange todo o sistema financeiro (todas as instituições do setor bancário, do mercado de valores mobiliários e do segurador) enquanto a regulação bancária se dedica exclusivamente ao setor bancário. A regulação financeira tem como um dos seus objetivos assegurar que os bancos e os depósitos por estes recebidos estão seguros. Está centrada sobretudo no setor bancário, uma vez que os bancos são, possivelmente, as instituições que mais provocam disrupções no sistema financeiro como um todo, acabando por contagiar todo o sistema financeiro, originando, consequentemente, os resgates públicos ( bail-outs ) por parte dos Estados, dando azo a uma crise com duas vertentes: por um lado, desencadeando uma crise económico-financeira e por outro, uma crise da dívida soberana. A regulação bancária contempla o exercício e o acesso à atividade bancária, bem como todas as instituições que operam no setor bancário, ou seja, as instituições de crédito e as sociedades financeiras. Para um melhor juízo acerca do que é a regulação bancária e do que esta trata, Matias A. (2011) dividea em quatro modalidades: • A primeira modalidade resume-se à elaboração, por parte do Estado, de regras aplicáveis a toda a atividade bancária, sendo disso exemplo as normas respeitantes ao acesso e à execução da atividade bancária (como, por exemplo, a autorização de constituição de uma instituição de crédito); • A segunda modalidade centra-se na criação, por parte das entidades independentes, de normas prudenciais e de normas técnicas relativas à atividade bancária. As entidades independentes garantem que tais normas são cumpridas através do seu poder de supervisão e de inspeção. Exemplos desta modalidade são os avisos do Banco de Portugal;
5 • A terceira modalidade consiste na própria atuação do Estado ou de outras entidades a mando deste, intervindo, por exemplo, mediante a injeção da moeda como fazem os bancos centrais nos mercados internacionais; • A quarta modalidade cinge-se à elaboração de normas pelas próprias instituições bancárias como partes interessadas no bom funcionamento do mercado financeiro. A regulação bancária supõe que as suas ações dependem da conduta dos agentes regulados. Segundo Corazza G. (2004), as inovações financeiras são resultado da interação entre as mudanças promovidas pela tecnologia e pela própria regulação. Segundo ele, “(…) uma ação regulatória (tese) das autoridades gera uma reação (antítese) dos agentes financeiros, através de inovações financeiras que anulam a regulação inicial e dão início ao novo processo de re-regulação, o qual deve ser entendido como uma nova síntese” (Corazza G., 2004). A regulamentação bancária adota uma abordagem positiva, em que a elaboração das regras e normas é efetuada através do estudo dos efeitos da regulamentação existente e daquela que ainda esteja em análise por parte das autoridades. De acordo com Goodhart et al. (1998), as razões para a existência de uma regulação de caráter público do setor bancário estão associadas à: • Limitação da concentração da atividade bancária; • Proteção dos consumidores e; • Assegurar a estabilidade do sistema. Ao longo da história, a regulação bancária tem acompanhado a evolução dos mercados financeiros, tornando-se cada vez mais complexa e sofisticada, sendo também um grande recurso das autoridades reguladoras para atingir os objetivos macroeconómicos e prudenciais necessários para uma economia estável e equilibrada (Freixas X. & Rochet J., 1997). De acordo com Freixas X. & Rochet J. (1997), a regulação bancária deve contar com instrumentos específicos para a sua aplicação e desenvolvimento de forma eficaz e eficiente. Os instrumentos da regulação bancária visam fortalecer a solidez do sistema financeiro e podem ser classificados em seis categorias: • O estabelecimento de políticas para a remuneração dos depósitos; • Restrições quanto à entrada, ampliação da rede e subsidiárias; • Política de fusões;
6 • Reservas bancárias; • Seguros de depósitos; • Monitorização e regulamentação. Sumariamente, a regulação bancária consiste na disciplina do setor bancário, mediante a elaboração e a implementação de normas por parte do Estado, das entidades independentes e, até, das próprias instituições bancárias reguladas, visando o correto funcionamento do mercado bancário e a saudável atividade das instituições que operam neste setor. É de referir que, com a globalização económica, a regulação deixou de estar circunscrita a nível nacional ao deslocar-se para outros níveis geográficos. Assim sendo, na atualidade, a regulação já não é apenas de caráter nacional, mas, também, de caráter supranacional e global. A título de exemplo, em Portugal, a nível nacional, o responsável pela regulação e supervisão do subsetor bancário é o Banco de Portugal, enquanto a nível supranacional (europeu), o responsável pela regulação deste subsetor é a Autoridade Bancária Europeia (EBA) e o Banco Central Europeu (BCE), e a nível internacional é o Comité de Supervisão Bancária de Basileia. 2.3. Fundamentos para a Regulação Bancária A atividade bancária leva a que os bancos estejam expostos a diversos tipos de risco, tanto num contexto macro, como num contexto micro. Tal condição despoletou a necessidade de criar normas e métodos de regulação e supervisão, abrangendo as duas perspetivas, macro e micro, fomentando a estabilidade bancária, e, por conseguinte, a estabilidade financeira. Os fundamentos para a regulação financeira são as razões pelas quais se defende a necessidade de que o sistema financeiro seja regulado, tendo em vista o cumprimento de determinados objetivos. Tais objetivos passam pela garantia da estabilidade sistémica, pela manutenção da segurança e solidez das instituições financeiras e, por último, pela proteção do consumidor, que não se encontra em posição de fazer uma análise correta do risco dos bancos (LLewellyn D., 1999). A falência do banco Lehman Brothers é um caso real que evidencia a necessidade da supervisão e regulação do sistema bancário, denotando também a importância de ser feita de uma forma eficiente e eficaz, permitindo suprimir eventuais lacunas na regulação bancária. Llewellyn D. (1999) aponta três fundamentos para a necessidade de regulação financeira:
7 1. A potencial existência de externalidades negativas resultantes da possibilidade de os custos sociais serem superiores aos custos privados em caso de insolvência de um banco, com a agravante de tal situação não ser incorporada na tomada de decisão do respetivo banco; 2. O futuro financiamento dos clientes do banco insolvente pode ficar condicionado devido à falta de informação; 3. A existência de um grande número de transações feitas entre os vários bancos e entre estes e as restantes instituições financeiras. Por sua vez, de acordo com Ikpefan et al. (2014), os bancos tornam-se insolventes devido a uma base de capital inadequada, má gestão dos fundos, falta de regulação e controlo, concorrência desleal dos bancos estrangeiros e excesso de crédito. De acordo com Goodhart et al. (1998), as falhas no sistema bancário têm custos muito elevados e podem gerar desequilíbrios que levam um longo período para serem corrigidos. Numa pesquisa sobre os impactos da globalização no setor bancário, Peek J. & Rosengren E. (2000) verificam a existência de 112 crises financeiras em 93 países no século XX, onde se estima que cerca de 12,8% do PIB dessas economias foram gastos com ajuda aos bancos. Estes 12,8% poderiam ser utilizados no âmbito de outras políticas que promovam, por exemplo, a educação e a segurança nas economias, contribuindo, dessa forma, para uma maior qualidade de vida dos cidadãos. Deste modo, justifica-se a necessidade de uma entidade que regule e supervisione a atividade bancária. Apesar de intuitivamente parecer lógico que exista uma necessidade de regulação e de supervisão bancária para garantir a estabilidade e solidez do sistema financeiro, esta não é uma questão consensual entre os diferentes autores que estudam o tópico. Se por um lado, há quem argumente que a regulação bancária é necessária e fulcral para garantir a solidez do sistema financeiro, por outro, há quem não concorde que a regulação traga vantagens ao sistema, ou que, pelo menos, estas sejam suficientes para compensar os efeitos negativos da intervenção do estado. Dowd K. (1996) afirma que, numa situação em que não exista um lender of last resort 1 (LLR) nem um fundo de garantia de depósitos 2 , os bancos têm a consciência de que a sua continuidade depende 1 Um lender of last resort é uma instituição, geralmente o banco central de um país, que concede empréstimos a bancos ou outras instituições elegíveis que estejam a enfrentar dificuldades financeiras, que sejam consideradas de alto risco ou que estejam perto do colapso. 2 Um fundo de garantia de depósitos é um mecanismo estabelecido para proteger os depositantes contra a perda dos seus depósitos em caso de falência de uma instituição financeira que esteja abrangida pelo fundo. Deste modo, o fundo de garantia de depósitos reembolsa os depósitos até um determinado limite pré-estabelecido.
8 da perceção dos depositantes acerca da sua situação. Deste modo, os bancos tendem a adotar um comportamento que tem como objetivo a maximização da confiança por parte dos seus clientes. Os bancos enfrentam, deste modo, incentivos para manter uma postura conservadora face aos créditos que concedem e para publicar as suas contas auditadas. Dowd K. (1996) menciona, também, que existe uma relação positiva entre o nível de capitalização dos bancos e o grau de atratividade dos mesmos. O autor considera que os depositantes têm de estar dispostos a aceitar taxas de juro mais baixas como contrapartida da segurança que lhes é facultada. Assim sendo, este conclui que o nível de capitalização é tanto maior quanto o nível de segurança exigida pelos depositantes. Assim sendo, seguindo esta lógica e partindo do pressuposto de que o sistema bancário é capaz de se autorregular, todas as intervenções do Estado (como a introdução do LLR) são vistas como uma degradação da estabilidade do sistema. Seguindo este raciocínio, assume-se que aqueles que são designados de “ good banks ” consigam financiar-se através do mercado sem necessidade de recorrer ao LLR. Por outro lado, assume-se que os bancos que obtém liquidez através do LLR sejam os “ bad banks ”, uma vez que estes não se conseguem financiar através do mercado. Tal situação pode incentivar à prática de ações mais arriscadas por parte dos bancos, levando a que estes sejam mais propensos ao risco. Esta diminuição da aversão ao risco é também potenciada pela criação de um fundo de garantia de depósitos, na medida em que os depositantes ao se sentirem mais seguros deixam de ter tantos incentivos para monitorizar os bancos, deixando de ser menos exigentes. Uma das principais críticas feitas pelos defensores da regulação bancária ao sistema de free banking 3 diz respeito ao “efeito contágio”, ou seja, ao facto de a insolvência de um banco ter como efeito um receio generalizado em relação à banca, por parte dos consumidores, afirmando que é necessária a intervenção de um banco central, que seja capaz de socorrer o banco que se encontra numa situação fragilizada, através do LLR. Contudo, os defensores do free banking acreditam que sob esta prática haverá uma tendência de afastamento entre bancos sem problemas e bancos com problemas de solvência ou liquidez, os designados “ good banks ” e “ bad banks ”, respetivamente. Assim sendo, quando um “ bad bank ” enfrenta dificuldades ao nível da sua solvência, os depositantes veem os “ good banks ” como uma solução, em vez de uma potencial insolvência destes também (Dowd K., 1996). 3 O free banking é um sistema bancário descentralizado com uma orientação para o mercado e no qual não existe uma autoridade central monetária. Este carateriza-se pela inexistência de um banco central que atue como lender of last resort , de garantias de depósito fornecidas pelo governo e de mínimos de capital na estrutura do banco.
9 Em suma, os principais argumentos a favor de um sistema de free banking são: • Incentivo a uma postura conservadora por parte dos bancos; • Incentivo à publicação de contas auditadas; • Nível de capitalização dependente da segurança exigida pelo depositante; • O LLR aumenta a propensão ao risco; • Não se verifica o “efeito contágio”. Conforme referido anteriormente, a necessidade de regulação bancária é um tópico que gera algum desacordo entre os autores. O setor bancário assume uma importância fulcral nos sistemas financeiros dada a sua atividade de gestão e criação de moeda, intermediação financeira e transformação de ativos, alocação de recursos, gestão de sistema de pagamentos, entre outras. Dada tal importância atribuída a setor financeiro, Freixas X. & Rochet J. (1997) consideram que a regulação bancária se justifica pela necessidade da manutenção da estabilidade dos mercados financeiros. Há uma assimetria da informação existente entre os depositantes e os bancos na alocação dos recursos dos primeiros. Tal assimetria é mais evidente com a sofisticação de operações efetuadas pelos bancos tanto no mercado interbancário como em transações de caráter off balance sheet 4 (Freixas X. & Rochet J., 1997). Conforme já visto acima, devido ao “efeito contágio”, as dificuldades enfrentadas por um banco podem afetar a solvência de outro. No entanto, os segundos não registam este custo proveniente de um fator externo nas suas operações, sendo o custo provocado pelo “efeito contágio” de crises bancárias assumido pela sociedade (Stern G. & Feldman R., 2004). De acordo com Stern G. & Feldman R. (2004), uma característica dos bancos é a opacidade dos seus ativos e consequentemente a dificuldade de análise dos seus níveis de risco. Para um depositante particular, é difícil e oneroso medir o risco de um banco. Na prática, aquilo que um depositante recebe pela aplicação dos seus recursos por parte do banco pode ser muito pouco face aos verdadeiros níveis de risco associados à sua aplicação. Por outro lado, mesmo que o custo de informação acerca dos níveis de risco fosse baixo, havendo muitos pequenos depositantes, a informação acabaria por se dispersar. Assim sendo, a existência de um agente central garante a execução do tratamento dessa informação a um custo muito inferior, havendo, portanto, economias de escala. 4 Off balance sheet – Operações fora do balanço –É um termo utilizado para definir ativos ou passivos detidos por um banco, mas que não aparecem no seu balanço patrimonial. Por exemplo, quando os empréstimos são securitizados e vendidos como investimentos, a dívida garantida é muitas vezes mantida fora do balanço do banco.
10 Relativamente à proteção do cliente, tanto os depositantes como os tomadores de crédito devem ter os seus direitos protegidos durante o período de vigência dos seus contratos. Contratos de longo prazo requerem estabilidade, uma vez que podem ocorrer trocas de propriedade das instituições. A atividade dos bancos deve, portanto, ser monitorizada por forma a garantir níveis de risco aceitáveis e assim preservar o equilíbrio e estabilidade sistémica (Goodhart et al., 1998). Apresentar-se-ão de seguida os principais fundamentos para a regulação bancária de uma forma mais pormenorizada. 2.3.1. Risco Sistémico Llewellyn D. (1999) apresenta a potencial existência de externalidades negativas como um dos fundamentos para a necessidade de regulação bancária. O autor considera, neste aspeto, a possibilidade de os custos sociais excederem os custos privados em caso de insolvência de uma instituição e o facto de tal situação não ser incorporada na tomada de decisão desta. Enquanto na maioria das indústrias a falência de uma determinada empresa não tem forçosamente um impacto negativo nas demais, tal não parece acontecer quando ocorre a falência de um banco ou de uma instituição financeira. A falência de um banco leva, consequentemente, a uma debilidade de outros bancos e do sistema financeiro como um todo (temática estudada para o caso português em Azevedo N. & Oliveira V., (2019)). De acordo com Brunnermeier et al. (2009), a primeira explicação para este fenómeno centra-se no contágio de informação. Exemplificando, suponha-se que o banco A se torna insolvente. A sua insolvência faz com que os depositantes de um outro banco percam a confiança no seu banco, devido ao facto de se tratar de bancos da mesma tipologia. Assim sendo, podem ocorrer “corridas aos bancos”, fazendo com que os depositantes levantem os seus depósitos, provocando falta de liquidez nos demais bancos. Tal situação afetará as taxas de juro relativas e a capacidade dos bancos em conseguirem obter financiamento. Numa situação extrema, a insolvência do banco A pode levar à insolvência dos demais bancos. Seguindo este exemplo, também o futuro financiamento dos clientes do banco A pode ficar limitado. A falta de informação e o clima de incerteza faz com que os contratos postos à disposição pelos demais bancos sejam menos atrativos, quando os clientes do banco A tentam transferir os seus fundos para os demais bancos (Brunnermeier et al., 2009).
17 3. A Supervisão Bancária 3.1. Conceito de Supervisão De acordo com Catarino L. (2010), a supervisão pode ser definida como a “atividade de controlo e vigilância da Administração sobre atividades, visando assegurar que os agentes que operam num determinado setor económico cumprem as normas e os princípios estabelecidos para o exercício da sua atividade e do mercado onde operam, assegurando assim o interesse público e a proteção dos direitos e garantias dos administrados com quem entram em relação” ou como a “atividade da Administração limitadora da liberdade dos administrados (função instrumentação), mediante a qual se quer garantir (função garantia) que os sujeitos que atuam sob o regime do direito privado operando num determinado setor ou nele desenvolvam determinada atividade, o façam de forma ajustada ao estabelecido na ordenação do referido setor ou atividade (função teleológica), através de um controlo prévio (vg poderes regulamentares e autorizações), ou de vigilância de atividades (vg através da informação, ou da inspeção), e de intervenções corretivas (vg injunções ou ordens) que podem finalizar no exercício de funções repressivas (sancionatórias)”. Ainda de acordo com Catarino L. (2018), a supervisão não se reduz à inspeção administrativa, uma vez que a inspeção administrativa é a atividade exercida pela Administração com o objetivo de verificar e de constatar que as condutas dos regulados coincidem com a observância das normas impostas, ao passo que a supervisão possui, para além da tarefa de fiscalizar, a tarefa de sancionar caso se verifique que um determinado agente económico está a atuar de forma inversa ao que decreta a norma que o regula. Assim sendo, a supervisão funciona como uma junção do poder de fiscalização/inspeção e do poder sancionatório. Assim sendo, é possível aferir que a supervisão é a atividade que fiscaliza, monitoriza ou inspeciona o comportamento dos agentes económicos. Esta assenta no controlo da observância (ou da inobservância), por parte dos agentes económicos, das normas e regras implementadas na fase anterior de regulamentação. A supervisão pode modificar o comportamento de um agente económico (de modo que um incumpridor se torne cumpridor da norma implementada e que tem obrigatoriamente de cumprir) de forma preventiva, mediante a vigilância dos comportamentos dos agentes económicos, ou de forma repressiva, mediante a imposição de sanções aos agentes económicos incumpridores.
18 O artigo 360º do Código dos Valores Mobiliários (CVM) enuncia de forma exemplificativa o papel da supervisão no setor financeiro: • Acompanhamento da entidade sujeita à supervisão; • Fiscalização do cumprimento da lei e dos regulamentos; • Conceder autorizações e as aprovações; • Registos; • Instrução de processos e sanções em caso de infrações; • Poder de emitir ordens e de formular recomendações; • Transmissão de informações; • Publicação de estudos, e • Avaliação e divulgação das práticas do mercado. Segundo Câmara P. (2016), quanto ao momento em que é efetivada, a supervisão desdobra-se em duas tipologias: prévia ou ex ante (ou a priori) e subsequente ou ex post (ou a posteriori). A supervisão prévia tem como finalidade o reconhecimento e a garantia da qualidade, da legalidade e da regularidade de condições mínimas relativamente aos serviços e bens prestados no mercado (mediante a imposição de um conjunto de regras e a garantia de que estas são cumpridas) e o impedimento de externalidades negativas que possam ocorrer para terceiros. A concessão de uma autorização é um exemplo de supervisão prévia (Malaquias et al., 2009). Por outro lado, a supervisão subsequente ocorre quando a legalidade e a regularidade de condições mínimas exigíveis, através de um conjunto de normas regulatórias, são quebradas por parte de um certo agente económico regulado. Este incumprimento ou esta declaração de incumprimento origina uma fiscalização das entidades reguladoras que, caso atestem o incumprimento por parte do agente económico, pode levar ao sancionamento do regulado (como por exemplo, multas, proibição de atuar num determinado setor, entre outros). 3.2. Distinção entre Supervisão e Regulação Apesar de a regulação e da supervisão estarem interligadas e se complementarem, estas assentam em dois conceitos distintos, que não devem ser confundidos. A regulação cinge-se à mera regulamentação, isto é, à constituição, aprovação e implementação de normas e regras com vista a regular uma determinada atividade económica. De acordo com Moreira V. (1997), a regulação “é somente o condicionamento normativo da atividade económica privada (por via de lei ou outro instrumento jurídico)”. Por outro lado, a supervisão significa a atividade de controlo constante sobre pessoas, atos ou documentos e que tem como objetivo prevenir, identificar e acompanhar ilícitos, bem
19 como evitar anomalias no mercado (Câmara P., 2008). A supervisão ocorre numa fase posterior à regulação e, de acordo com Gonçalves P. (2008), a supervisão é definida como a fiscalização da observância das normas criadas e implementadas na fase de regulamentação. Pina C. (2005) argumenta que a regulação se refere ao “enquadramento normativo da atividade das instituições e do funcionamento dos mercados”, enquanto a supervisão consiste nos “poderes atribuídos às entidades competentes com vista à verificação do cumprimento tanto das normas prudenciais e de conduta – “ maxime ” proteção dos consumidores – que vinculam aquelas, como da observância de padrões (“ standards ”) e boas práticas aplicáveis”. É de referir que, em sentido amplo, a atividade de regulação engloba tanto a atividade de regulamentação como a atividade de supervisão. Segundo Moreira V. (1997), o processo de regulação divide-se na “formulação das orientações da regulação; definição e operacionalização das regras; implementação e aplicação das regras; controlo da aplicação das regras; sancionamento dos transgressores; decisão dos recursos”. Assim sendo, verifica-se que as três primeiras fases dizem respeito à atividade de regulamentação, ou seja, à regulação em sentido estrito referida acima, enquanto as restantes fases estão relacionadas com a atividade de supervisão. Contudo, similarmente ao que acontece com a regulação, o conceito de supervisão também se propagou e alcançou um sentido amplo que abrange a regulação e a supervisão em sentido estrito (Malaquias et al., 2009). Deste modo, o conceito de supervisão em sentido amplo compreende tanto a criação de normas (regulação), como o controlo das condutas dos agentes regulados com as normas implementadas (supervisão). Se seguirmos a lógica de Malaquias et al., a regulação aparenta tratar-se de uma componente da supervisão. No âmbito da regulação financeira, é notória a maior aplicação do conceito de supervisão do que o conceito de regulação. Por exemplo, o Relatório de Larosière (2009) distingue a supervisão da regulação. Todavia, este utiliza de forma incessante o conceito de supervisão. Neste relatório, fundador da atual arquitetura de regulação e supervisão europeia, define-se a regulação como “o conjunto de regras e de standards que regem as instituições financeiras; o seu principal objetivo é promover a estabilidade financeira e proteger os clientes dos serviços financeiros” e a supervisão como “o processo designado para supervisionar as instituições financeiras, a fim de garantir que as regras e normas sejam aplicadas adequadamente”. Para além da distinção entre a supervisão e a regulação, Larosière J. (2009) alega que estes conceitos se complementam: “a supervisão competente pode não causar boas falhas
20 na política regulatória financeira; mas sem uma supervisão competente e bem projetada, as boas políticas reguladoras serão ineficazes”. Também é notório o maior uso do conceito de supervisão em detrimento do conceito de regulação na legislação a nível nacional (como, por exemplo, no Código dos Valores Mobiliários) e a nível europeu (como, por exemplo, na Diretiva 2013/35/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho). Tal ênfase no conceito de supervisão, tanto a nível nacional como a nível europeu, é facilmente explicável, uma vez que, a mais recente crise (a crise financeira de 2008) resultou de graves falhas de supervisão, e não de falhas de regulação (em sentido restrito). No entanto, é de realçar que os diversos autores não parecem apresentar uma opinião consensual e unânime quanto à utilização do conceito de supervisão ou do conceito de regulação, principalmente em relação à regulação financeira. A maioria dos autores defende o emprego do conceito de regulação em sentido restrito e o conceito de supervisão em sentido amplo 6 . Contudo, existem outros que defendem a aplicação do conceito de regulação em sentido amplo e o conceito de supervisão em sentido restrito 7 . De forma conclusiva, seguindo a lógica de complementaridade e de interdependência dos dois conceitos, no âmbito financeiro, a regulação tem como finalidade evitar o risco sistémico através da constituição e implementação de normas, enquanto a supervisão tem como objetivo primordial preservar a estabilidade, a eficácia e a robustez do sistema financeiro através de autoridades competentes, dotadas de poderes jurídicos, com a função de controlar a implementação ou a observância (ou não) das normas estabelecidas, podendo estas intervir de forma repressiva quando se verifique o incumprimento originado pelos agentes regulados. 3.3. Supervisão Bancária Segundo Larosiére J. (2009), a supervisão do sistema financeiro funciona como “o processo designado por oversee das instituições financeiras com o objetivo de assegurar que as regras e os padrões são aplicados corretamente”. A supervisão bancária surge uma vez que a gestão sã e cautelosa de uma instituição financeira pressupõe o cumprimento de normas e obrigações que permitam, a qualquer momento, calcular os 6 Por exemplo, autores como Menezes Cordeiro em Menezes Cordeiro, Manual de Direito Bancário…, p.887; Sofia Rodrigues em Sofia Nascimento Rodrigues, “Reforma do Sistema Português de Supervisão Financeira”, p.545; Pedro Ferreira Malaquias, Sofia Martins, Catarina Gonçalves de Oliveira e Paula Adrega Flor em Pedro Ferreira Malaquias et al., “Modelos de Regulação (ou Supervisão) do Setor Financeiro”, p.41. 7 Por exemplo, autores como António Barbosa de Melo em António Moreira Barbosa de Melo, “Direito Constitucional e Administrativo: Direito Público da Banca, dos Valores Mobiliários e dos Seguros”, Revista Banca, Bolsa e Seguros, n.º1 (outubro de 2014): p.103, acedido a 20 de novembro de 2022, disponível em https://www.fd.uc.pt/bbs/wp-content/uploads/2018/09/rev_1_bbs.pdf
21 riscos assumidos ou suscetíveis de serem assumidos, bem como garantir, continuamente, a estabilidade, a eficácia e a solidez do sistema financeiro, o cumprimento das normas implementadas para o setor e a proteção dos consumidores (através da proteção dos seus depósitos em específico e de uma proteção dos depositantes em geral). Relativamente a quem efetua a supervisão bancária, esta pode ser desempenhada por intermédio da própria autoridade monetária, como o Banco Central, pode estar dentro ou fora do ministério da economia ou até mesmo ser totalmente independente do Governo, financiada pelo próprio setor regulado. A supervisão bancária pode ainda ser unificada dentro de apenas um órgão responsável por toda a fiscalização em todos os segmentos do sistema financeiro 8 . De acordo com Ingves S. (2007), “não há uma solução ótima para todos os casos. Ela depende das circunstâncias em cada país em cada momento. Assegurar a sua independência operacional, prestação de contas e transparência das entidades de supervisão é mais importante do que sua estruturação.” Outros autores como Arnone et al. (2007) referem que “ a boa governança e a regulação no setor bancário tem recebido considerável atenção no passado recente, mas as evidências de como elas afetam a performance e a estabilidade do setor bancário ainda são limitadas. Evidências dos efeitos da independência da supervisão estão ausentes na literatura.” Por outro lado, os sujeitos passivos da supervisão bancária podem ser as instituições de crédito, as sociedades financeiras, as empresas de investimento e as sociedades gestoras de participações sociais. Assim sendo, a atividade de supervisão pode abranger um amplo espetro desde os bancos comerciais até mesmo a fiscalização de setores como o de consórcios, exemplo do que ocorre no Brasil (Franco G., 1999). De acordo com Pina C. (2005), podem ser apontadas duas principais razões que justificam a supervisão do setor bancário (e que servem também de motivo para a regulação da mesma): a “transformação de recursos líquidos (fundos captados através de depósitos) em ativos de médio e longo prazo (crédito concedido)” e a “redução dos custos das transações, por virtude dos ganhos de eficiência decorrentes da profissionalização e especialização”. Relativamente à primeira razão, o autor alerta para o risco de liquidez que a atividade bancária pode gerar, tornando essencial a existência de um mecanismo institucionalizado que ceda liquidez no caso de esta não se verificar. Contudo, se um banco não estiver ainda perante uma situação de falta de liquidez, mas os seus depositantes assim acreditem que tal 8 Como por exemplo, a Financial Services Authority (FSA) na Inglaterra que supervisiona além dos bancos, o setor de seguros e demais instituições financeiras (Corazza, 2004).
22 situação possa ocorrer, tal é suficiente para gerar uma corrida ao levantamento dos depósitos e, por conseguinte, uma crise sistémica, que, pelo efeito dominó, se poderá estender a outros setores da economia além do setor bancário. Basta, para tal, que existam empresas dependentes do banco em processo de insolvência (Pina C., 2005). Por outro lado, e tendo como objeto em análise a segunda razão que justifica a supervisão bancária mencionada, Pina C. (2005) refere que se passou da atividade bancária tradicional, ou seja, a simples receção de depósitos e concessão de empréstimos, para um conjunto muito amplo e complexo de atividades financeiras, que incluem investimentos, comercialização de seguros, intermediação nos mercados financeiros, prestação de garantias e venda de produtos. É coerente afirmar que quanto mais complexa for a atividade bancária, maior será o risco da mesma. Contudo, a complexificação da atividade bancária gera também uma maior concorrência que, por sua vez, intensifica as exigências de proteção dos depositantes e dos consumidores de outros produtos financeiros (estes tornam-se mais exigentes), a que uma das vertentes da supervisão (a supervisão comportamental) visa dar resposta. À referida complexificação junta-se ainda a internacionalização/globalização da atividade bancária, que acarreta um redimensionamento das instituições financeiras – que se tornam maiores e mais abrangentes -, e a reprodução de externalidades provocadas pelos problemas financeiros. Deste modo, as consequências dos problemas financeiros de uma instituição bancária deixam de se restringir a uma determinada instituição, passando a atingir também outros países onde a mesma instituição exerça atividade, além do país em que esta está sedeada. É também de referir que a estruturação da supervisão bancária é um dos temas mais difíceis a serem tratados pelas autoridades responsáveis por esta atividade. A abrangência do campo de atuação da supervisão nos diferentes subsetores do sistema financeiro e o posicionamento da supervisão bancária na hierarquia das autoridades monetárias, assim como a sua autonomia e independência, variam entre os diversos países do mundo, apresentando-se diferenças mesmo entre os países do G10. Davies H. (1997) refere que uma das dificuldades enfrentadas pelos bancos centrais é manter um corpo de supervisão adequado. O autor considera que enquanto para a gestão de política monetária basta um escritório com um grupo de especialistas, a estruturação da atividade de supervisão bancária pode implicar equipas espalhadas por todo o território do país. Contudo, o custo de formação de tal equipa é muito alto, enquanto a concorrência dos bancos por esses mesmos recursos humanos é também elevada.
23 Relativamente à adequação da autonomia das agências e entidades de supervisão nos diversos países, Nouy D. (1999) refere que a implantação das condições deve ser no espírito da instituição e não apenas no papel da lei. Trata-se de um processo de longo prazo, consistindo em primeiro lugar na estruturação de um corpo de supervisão preparado e treinado para poder desempenhar a função de elevada complexidade. Tal corpo de supervisão exige conhecimento em diversos campos da ciência, nomeadamente o direito, a contabilidade e finanças, e a gestão de riscos. É também de referir que a mais importante característica da supervisão é a intervenção imediata e corretiva por forma a prevenir crises financeiras e a sua propagação em todo o sistema bancário (Nouy D., 1999). Assim sendo, de acordo com a autora, existem pelo menos três elementos críticos para a criação de uma infraestrutura capaz de exercer a supervisão bancária de forma eficaz, sendo eles: 1. Um ambiente que dê suporte às boas práticas bancárias, 2. O desenvolvimento da cultura da boa qualidade da concessão de crédito e, 3. Normas contabilísticas que suportem a transparência financeira. A independência operacional da supervisão bancária pressupõe que a atividade não estará sujeita à interferência de interesses externos à sua missão durante o desempenho da sua atividade. Tal independência operacional não implica uma autonomia financeira da supervisão bancária, o que pode inclusive gerar problemas de captura 9 . Contudo, é de realçar que geralmente esta é financiada pelo Estado e é dependente do orçamento do setor público. A importância da supervisão bancária tem sido reforçada a partir das crises financeiras da década de 90 até os mais recentes eventos, como o ocorrido no ano de 2008. Considerando a liberalização financeira e os seus desdobramentos para as economias do mundo, a supervisão bancária deve contar com a colaboração dos seus correspondentes internacionais para cumprir o objetivo de assegurar a estabilidade financeira. Contudo, Ingves, S. (2007) considera que “não há uma estrutura doméstica devidamente adequada para a supervisão eficiente de operações internacionais”. Deste modo, as autoridades de supervisão devem estabelecer acordos de cooperação entre si ao mesmo tempo que desenvolvem os seus próprios sistemas de controlo. As principais barreiras para tal cooperação consistem nas diferenças entre as entidades de supervisão em aspetos como a sua autonomia e independência, diferenças no desenvolvimento e infraestrutura, recursos disponíveis, grau 9 A teoria da captura regulatória assenta no pressuposto de que a regulação deve ser feita em prossecução do interesse público, contudo, esta acaba por ser exercida em benefício dos próprios sujeitos que visa disciplinar, sendo os reguladores capturados pelos regulados (Gonçalves, R., 2014).
24 de desenvolvimento institucional e tecnológico, aderência às normas contabilísticas e a evolução das mesmas. A preocupação com a estabilidade dos mercados, os efeitos da crescente inovação dos mercados e a liberalização financeira, produziram o consentimento de que o desenvolvimento de padrões e códigos de boas práticas pode melhorar a integridade e a estabilidade do sistema financeiro. Neste sentido, em 1997, o Comité de Supervisão Bancária de Basileia editou os 25 princípios para a supervisão bancária. É de referir também a existência do Código de Boas Práticas de Transparência em Política Monetária e Financeira emitido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), como parte das normas da condução das atividades de supervisão (Arnone et al., 2007). 3.4. O Processo da Supervisão Bancária A supervisão bancária envolve a revisão das atividades dos bancos na certificação de que as suas práticas estejam de acordo com a regulamentação para o setor bancário. Geralmente, a avaliação faz-se sobre o nível de riscos assumido nas operações a partir dos dados presentes nos relatórios emitidos periodicamente pelos bancos no cumprimento das suas atividades. As atividades podem assumir a característica de auditorias e procedimentos “ on site ” ou supervisão direta (quando os supervisores estão fisicamente presentes no banco para efetuar as auditorias), e podem ter a característica de atividades “ off site ” ou supervisão indireta (quando as análises efetuadas são baseadas apenas nos relatórios emitidos pela organização e, portanto, menos fiáveis). Tendo como base as avaliações efetuadas, os supervisores tomam as suas decisões para assegurar que os bancos efetuam as suas operações dentro das normas regulamentares implementadas. As práticas de supervisão e regulamentação são normatizadas em códigos de conduta e listagens de procedimentos emitidas pelo Comité de Supervisão Bancária de Basileia (Stern G. & Feldman R., 2004). Embora as informações acerca das práticas que têm vindo a ser exercidas pelos bancos possam ser obtidas nos relatórios e através dos dados dos softwares de gestão do sistema financeiro centralizados nos bancos centrais, a principal fonte de informações está localizada fisicamente nas instalações dos bancos e por esse motivo as visitas de inspeção e análises “ on site ” são fulcrais para permitir aos supervisores a constatação da exatidão das informações prestadas. Deste modo, as informações devem ser coletadas de forma periódica no intuito de permitir a conservação das políticas de supervisão, bem como a aderência das atividades exercidas pelos bancos aos princípios e regulamentação em vigor. O intervalo entre visitas de inspeção não deve ser demasiado curto para não interferir na conduta dos
25 negócios dos bancos, nem tampouco deve ser demasiado longo a ponto de permitir a desatualização das informações. A supervisão bancária possui informações sobre intervenientes do mercado que talvez nunca sejam divulgadas ou que apenas sejam levadas a conhecimento do público geral muito depois de estas terem ocorrido. Assim sendo, a supervisão bancária representa o aglomerado de depositantes dos bancos, em particular, os agentes menos sofisticados em termos de recursos administrativos, e toma as decisões que estes, enquanto credores, tomariam se estivessem em posse das informações (Stern G. & Feldman R., 2004). As auditorias efetuadas pelos supervisores através de métodos como os sinais de alerta 10 e a monitorização de operações de mercado desempenham importantes funções, na medida em que permitem revelar eventuais problemas financeiros que os bancos possam estar a enfrentar e assegurar que as demonstrações financeiras dos bancos refletem a realidade das suas operações. A supervisão bancária, desse modo, atua no sentido corretivo e preventivo de crises financeiras ao ajustar os níveis de risco assumidos pelos bancos nas suas operações (Stern G. & Feldman R., 2004). De acordo com um estudo efetuado em 2004 pelo Centro de Estudos Monetários Latino Americanos, na maioria dos países, a supervisão atua tanto de forma direta como indireta, contempla listas de observação ( watch-list exposures 11 ), análises comparativas de instituições com perfil similar ( peer groups ), além de indicadores macro e microeconómicos. Os indicadores de solidez financeira permitem avaliar a situação dos bancos em termos de riscos correntes, enquanto facilitam a análise de tendências. Estes possuem um enfoque retrospetivo. Os early warning signals permitem antever potenciais problemas sistémicos e permitem adotar um enfoque proativo, visando facilitar as decisões das ações corretivas ainda em tempo de preservar a estabilidade e solidez do banco. Por outro lado, os stress tests permitem avaliar a vulnerabilidade do sistema financeiro, e, individualmente, cada instituição perante choques adversos, incluindo fatores de caráter qualitativo, e assim efetuar cenários futuros (tanto positivos como negativos). É também de realçar a existência de um dilema entre confidencialidade e transparência no âmbito da supervisão bancária. A supervisão bancária lida com assuntos de caráter comercial associados às relações entre os depositantes e os bancos. A divulgação da informação de uma ação corretiva, mesmo 10 Sinais de alerta ou early warning signals consistem em estatísticas que são geradas mediante programas que monitorizam a posição dos ativos dos bancos face aos requisitos de capital estabelecidos. 11 Watch-list exposures são listas que contemplam bancos que apresentam características de um recente aumento do risco de crédito e são objeto de maior monitorização e análise por parte da entidade supervisora.
26 que passado algum tempo de esta se ter sucedido, pode contribuir para a diminuição da confiança dos depositantes no seu banco podendo, eventualmente, comprometer o equilíbrio do sistema. Porém, existe a necessidade de transparência das políticas adotadas, o que implica alguma atenção nas decisões que devem cada vez mais estar baseadas na legislação e nas decisões tomadas em casos similares. (Hüpkes et al., 2005). De acordo com Hüpkes et al. (2005), a transparência deve ser fortalecida na composição das normas e nos procedimentos de transformação institucional. As evoluções do Acordo de Basileia sempre foram efetivadas através de consultas aos membros participantes, e, para determinados casos, até mesmo com recorrência aos bancos que participam de fóruns e pesquisas. A verdade é que quanto maior for a transparência na elaboração das normas maior será a legitimidade e credibilidade destas perante a sociedade. Para que tais normas sejam eficazes, é necessário que estas tenham força de lei, e a supervisão deve contar com proteção legal para o desempenho das suas funções. 3.5. Formas de Supervisão A supervisão pode dividir-se em supervisão prudencial e supervisão comportamental. Estes tipos de supervisão surgiram primordialmente no setor bancário, mas rapidamente se propagaram para os setores dos seguros e do mercado de valores mobiliários. 3.5.1. Supervisão Prudencial A supervisão prudencial visa garantir a consistência, a solvabilidade, a estabilidade e a resiliência de todos os sujeitos passivos da supervisão, aferindo, de forma contínua, os riscos associados à sua atividade, nomeadamente o risco sistémico, o risco de liquidez 12 , o risco de crédito 13 e o risco de mercado 14 . Contudo, de acordo com Rodrigues S. (2011), o objetivo primordial da supervisão prudencial é a estabilidade de todo o sistema financeiro. A supervisão prudencial é exercida ex ante, uma vez que o seu propósito é prevenir e antever todos os riscos (financeiros e patrimoniais) para o sujeito passivo em causa e para o sistema financeiro, bem como preservar a liquidez e a solvabilidade das instituições reguladas e a proteção dos depósitos dos clientes (depositantes, investidores, segurados) confiados às mesmas instituições. Alguns exemplos de 12 O risco de liquidez consiste na falta de liquidez para fazer face aos compromissos assumidos, ou seja, ocorre quando as instituições financeiras não possuem fundos suficientes para honrar as suas obrigações, tendo de recorrer ao banco central. 13 O risco de crédito evidencia a capacidade que o tomador de financiamento possui para liquidar o crédito recebido e os seus juros. As instituições de crédito, para gerirem o risco de crédito, têm de efetuar uma análise relativa aos dados do tomador de crédito como, por exemplo, o rendimento profissional auferido, o seu património, os créditos anteriormente concedidos e se estes foram liquidados, entre outros aspetos. 14 O risco de mercado advém das flutuações das taxas de juro, das taxas de câmbio, dos preços, das cotações das ações e do risco imobiliário estando, por isso, associado ao risco dos instrumentos financeiros.
33 4. O Sistema Bancário dos EUA, da União Europeia e do Médio Oriente 4.1. O Sistema Bancário dos EUA O pós-crise da grande depressão de 1929 foi bastante positivo para os EUA, tendo estes cerca de 40 anos de crescimento económico sem uma única crise. Assim sendo, com a economia americana a crescer consideravelmente, o setor bancário acompanhou este crescimento e, nos anos 80, os mercados financeiros cresceram vigorosamente e os bancos tornaram-se privados, sobretudo os bancos de investimento (Torre T., 2013). Contudo, nos anos 80, o Merrill Lynch, um dos maiores bancos de investimento da época, começou por desregular a economia das empresas financiadoras, permitindo que estas entidades fizessem investimentos de maior risco com os depósitos recebidos dos seus clientes. As utilizações dos depósitos bancários por parte das entidades financeiras em investimentos com risco continuaram durante a década de 90, mesmo com vários economistas a contestar o uso que estes davam aos depósitos devido a uma lei criada após a grande depressão chamada de Glass-Steagal 16 Com um setor a crescer sem precedentes e completamente desregulado, os anos 90 foram uma década onde o sistema bancário americano se consolidou em grandes bancos. Alguns destes bancos já eram conhecidos por “ too big to fail ”, porém as fusões com outras grandes instituições criaram instituições apelidadas de “ even bigger to fail ”, onde a falência de uma destas instituições poderia colocar em risco a estabilidade de todo o sistema financeiro. Graças ao crescimento económico e a uma política excessiva conduzida por Alan Greenspan, ex-presidente da Reserva Federal, o dinheiro era fácil e barato de se adquirir por qualquer cidadão (Torre T., 2013). Em 2001, O sistema bancário era dominado por cinco grandes bancos de investimento: Goldman Sachs, Morgan Stanley, Lehman Brothers, Merril Lynch e Bear Stearns; e por dois conglomerados financeiros: Citigroup e JP Morgan. Com o desenvolvimento do setor e com as inovações tecnológicas que originaram novos produtos e serviços financeiros surgiram algumas alterações no sistema financeiro americano no início do século XXI. É de ressalvar que no sistema bancário americano do século XX os bancos eram instituições com pequena dimensão que cresciam e preocupavam-se com o bem-estar e a evolução dos negócios dos 16 A lei “Glass-Steaga l” foi uma lei criada em 1933 que impedia os bancos de usarem os depósitos dos seus clientes em atividades de risco.
34 seus clientes. Nesta altura os bancos eram bastante prudentes a quem emprestavam dinheiro, e este mesmo dinheiro era depositado todos os meses no mesmo banco para que se cumprisse com os pagamentos de hipoteca. Por outro lado, no novo sistema bancário, os bancos passaram a ter uma dimensão considerável devido ao crescimento do setor e às fusões ocorridas. Enquanto nos anos 80 e 90 os bancos eram cautelosos uma vez que o dinheiro dos clientes era escasso e havia, por isso, a necessidade de o aplicar de forma adequada, com a mudança de século aliada à política de Greenspan, a população começou a ter mais poder de compra aumentando assim o consumo privado das famílias. Por forma a aumentar este consumo, os bancos deixaram de se preocupar com a qualidade do crédito concedido aos seus clientes, passando a dar prioridade à quantidade de crédito (Torre T., 2013). Como consequência, entre 2000 e 2003 o número de hipotecas nos EUA quase que quadruplicou, já que qualquer pessoa conseguia obter um empréstimo. Deste modo, a compra de casas e os seus preços aumentaram exponencialmente (os preços das casas americanas aumentaram em mais de 120% entre 1996 e 2007) e como resultado deu-se a maior bolha imobiliária e financeira da história americana. O empréstimo “ subprime ”, sozinho, cresceu de 13 biliões por ano, para mais de 600 biliões por ano, entre 1998 e 2008, sensivelmente. Perante este cenário, a mínima queda do mercado poderia levar à falência de um banco e, tendo em conta a dimensão dos bancos americanos nesta altura, todo o sistema bancário americano poderia ficar em causa com uma simples queda. Tal situação ocorreu em 2008 com o colapso de uma das maiores entidades financeiras do mundo, o Lehman Brothers. De acordo com Torre T. (2013), as circunstâncias levaram a uma perda da confiança nos mercados (os investidores tornaram-se mais inseguros perante os seus depósitos) que, por sua vez, conduziu à falta de liquidez para as entidades bancárias, mesmo para os maiores bancos, uma vez que o acesso a qualquer tipo de financiamento a curto ou a longo prazo estava interdito. Assim sendo, se antes de 2008 as empresas conseguiriam financiar-se através da emissão de obrigações ou nos mercados de capitais a taxas de juro bastante baixas, uma vez que a procura era superior à oferta e todos os investidores estavam dispostos a enfrentar um risco mais elevado, após 2008 os investidores tomaram um posição exatamente oposta. Deste modo, após 2008, para que os investidores tomassem uma pequena quantidade de risco estes precisavam de obter um grande retorno, através da taxa de juro, mas também passaram a assegurar que a instituição bancária em questão estaria em boas condições económicas. É de realçar que, sobre esta questão, a área da consultoria, as notas dadas pelas agências de rating e a especulação foram determinantes (Liikanen, E., 2012).
35 Por forma a restabelecer a estabilidade do sistema e a recuperar a confiança dos investidores, foram criadas várias normas e procedimentos para trazer mais transparência aos mercados, normas essas que são abordadas no Capítulo 5. Quanto à caracterização do sistema bancário norte-americano na atualidade, este pode ser dividido em quatro tipos de instituições: 1. Bancos comerciais: Os bancos comerciais foram inicialmente estabelecidos para fornecer serviços às empresas. A maior parte dos bancos comerciais da atualidade são de grande dimensão devido às fusões e aquisições que ocorreram ao longo do tempo. 2. Savings banks : Os savings banks são essencialmente orientados para os trabalhadores de menores rendimentos, permitindo-lhes a poupança do seu dinheiro. Estes geralmente oferecem taxas de juros mais altas do que os bancos comerciais, mas não oferecem tantos serviços. Nos últimos anos, os savings banks tornaram-se mais parecidos com os bancos comerciais e oferecem muitos dos mesmos serviços. 3. Associações de poupança e empréstimo e bancos cooperativos: Estes foram estabelecidos para possibilitar que trabalhadores de menores rendimentos comprassem casas. Estes tipos de bancos oferecem contas de poupança e também fazem empréstimos para a compra de casas. Na década de 1980, muitas destas instituições tornaram-se insolventes e tiveram de ser socorridas pelo Governo. 4. Cooperativas de crédito: As cooperativas de crédito foram iniciadas por pessoas que partilhavam um vínculo comum (como trabalhar no mesmo lugar ou morar na mesma comunidade) para fornecer empréstimos de emergência para pessoas que não tinham condições de obter empréstimos de credores tradicionais. De acordo com um relatório emitido pela Reserva Federal, a 30 de setembro de 2022, os maiores bancos comerciais dos EUA por ativos consolidados eram o JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo e U. S. bank. É de realçar que a 1 de dezembro de 2022 existem 4746 bancos comerciais e instituições de poupança nos EUA. 4.2. O Sistema Bancário da União Europeia O setor bancário tem um papel fundamental no financiamento da economia real e, no caso da Europa este papel torna-se ainda mais importante, uma vez que a participação dos bancos no financiamento das empresas e famílias tem sido substancial quando comparado com o financiamento no mercado de
36 capitais. Assim sendo, o papel dos bancos nas finanças cooperativas é fundamental, nomeadamente no que diz respeito às pequenas e médias empresas (PME), assim como, às grandes empresas que acabam por subcontratar as PME. De acordo com Torre T. (2013), ao contrário dos EUA, a União Europeia não tem um setor bancário comum e homogéneo entre todos os países, sejam os países incluídos na zona económica e monetária ou os que se incluem apenas na Zona Euro. Deste modo, não será possível fazer uma análise global da evolução do setor bancário na UE, contudo, serão analisados alguns casos particulares que demonstrarão algumas linhas de como as diferentes economias europeias foram acompanhando a evolução do setor nos EUA. Assim sendo, será dado um maior destaque a casos como o da Islândia, Chipre e Irlanda devido a grandes falhas existentes nos setores bancários. Contudo, considera-se também importante analisar o caso de Portugal. É de ressalvar também que o setor bancário espanhol (um setor de grandes dimensões) foi salvo por ajudas internacionais e pela intervenção do governo espanhol em alguns bancos. Começando pelo sistema bancário em Portugal, até 1984, o sistema bancário português era quase exclusivamente público (com um reduzido número de bancos) e a atividade bancária estava sujeita a medidas regulatórias por parte do Banco de Portugal aliadas às grandes barreiras de entrada no setor. Contudo, com a privatização e reprivatização de bancos existentes, a liberalização dos mercados, a desregulamentação do setor bancário português, a aproximação da regulação já existente em outras economias, nomeadamente europeias, e a crescente modernização das instituições impulsionadas pela adoção e o aparecimento de novas tecnologias, verificou-se um grande desenvolvimento e uma melhoria da eficiência do sistema bancário português. Aliado a todos estes fatores, Portugal aderia também à União Europeia e à tentativa da criação de um espaço integrado de serviços financeiros, constituindo um marco fundamental para a conjuntura do setor bancário português. Assim sendo, deu-se uma reestruturação no sistema bancário português através de aquisições e fusões que se fizeram sentir nas décadas de 80 e 90, aumentando, também, o nível de concorrência do setor. É de realçar a criação da Segunda Diretiva de Coordenação Bancária. Esta diretiva criou um modelo universal para o setor bancário que permitiu às entidades financeiras e a outras instituições de crédito exercer as suas atividades, através de filiais, em qualquer parte da União Europeia. Mais tarde, com a criação da união económica e monetária e a consequente adoção da moeda única – o Euro – foram
37 dados os primeiros passos para uma integração dos diferentes mercados financeiros de uma zona económica e monetária. De ressalvar também que a liberalização do mercado levou a um aumento do número de instituições bancárias. A partir de 1991 o Banco de Portugal passou a controlar a massa monetária por via indireta, estipulando reservas mínimas de caixa e promovendo operações de mercado aberto 17 . Importa referir, também, que os limites de crédito e as taxas de juro fixadas administrativamente foram eliminados (Torre T., 2013). Assim sendo, o sistema bancário português sofreu duas grandes mudanças: uma reestruturação com as fusões e aquisições e uma melhoria na eficiência do setor. Tal eficiência verificou-se quando se aliou as novas tecnologias que permitiram uma redução de custos por parte dos bancos, o aumento da produtividade e a adoção de novos canais de comercialização de produtos. Assim como várias economias europeias, a economia portuguesa crescia a bons níveis no final do século XX. Neste período também os clientes se tornaram mais sofisticados, o que evidenciou a necessidade de adoção de estratégias de diversificação de produtos e serviços e, de diferenciação face ao aumento da concorrência. Ao contrário do setor bancário americano o setor português baseia-se muito numa banca mais comercial e não tanto numa banca de investimento por uma simples razão: o PIB per capita em Portugal é muito menor do que o americano, ou seja, os portugueses não têm tanto poder de compra para poderem fazerem alguns investimentos em produtos financeiros. Assim sendo, as alterações ocorridas ao longo do tempo sentiram-se sensivelmente na banca comercial tendo a banca de investimento pequena relevância (Torre T., 2013). Em suma, é possível afirmar que Portugal acompanhou a tendência de outras economias, nomeadamente os países europeus e os EUA, contudo a reestruturação do setor deu-se ligeiramente mais tarde e, claramente, com uma dimensão adequada à economia portuguesa. É de referir que ao contrário do setor financeiro americano, no setor bancário português, os bancos mantinham os seus negócios como intermediários financeiros (originando assim os seus lucros) entre os que depositavam as suas pequenas poupanças e os que já conseguiam fazer pequenos empréstimos. Portugal, como um pequeno país, apenas foi seguindo a tendência global e o setor bancário tentou acompanhar, com os bancos portugueses a aproveitarem a vaga de liberalização dos mercados, devido à adesão de Portugal 17 As operações de mercado aberto são utilizadas para orientar as taxas de juros, administrar o volume de liquidez no sistema financeiro e sinalizar a postura de política monetária. As operações regulares de mercado aberto emitidas pelo BCE consistem em operações de cedência de liquidez em euros de uma semana (operações principais de refinanciamento, ou MROs) e operações de cedência de liquidez de três meses em euros (operações de refinanciamento de prazo alargado, ou LTROs).
38 à UE. Contudo, a internacionalização dos bancos portugueses passou muito por mercados conhecidos ou com fortes ligações económicas de exportações ou de investimentos portugueses. Destes mercados podemos destacar os países emergentes africanos como é o caso da Angola, Moçambique e Cabo Verde, mas também dentro da Europa países como a Espanha e França. Passando agora para o sistema bancário da Islândia, tal como se sucedeu em outras economias, também na Islândia o setor bancário sofreu uma reestruturação através de fusões e aquisições, e com a entrada de grandes bancos (principalmente dos EUA devido aos baixos impostos que se praticavam na Islândia). Em 2000, à semelhança do que aconteceu com outras economias, o Governo da Islândia adotou uma política de desregulamentação no setor bancário. Num período de cinco anos, os três maiores bancos islandeses que até 2000 apenas mantinham os seus negócios a nível nacional, tinham emprestado um volume de cerca de 120 biliões de dólares, dez vezes mais que o PIB da Islândia na altura. No início do século XXI, a economia islandesa continuava em crescimento, a banca reagia bem às mudanças e, os islandeses aparentavam ter uma melhor qualidade de vida, bem como uma elevada confiança no seu sistema político (Torre T., 2013). Contudo, em 2008, o sistema bancário da Islândia teve uma quebra, causando uma contração económica que levou a perdas de mais de 100 milhões dos bancos islandeses. Dos três maiores bancos islandeses, um foi nacionalizado em setembro de 2008 e os outros dois foram cedidos à Autoridade Supervisora Financeira da Islândia. O colapso do sistema bancário aliado à bolha imobiliária que acabou por explodir levou a que uma das melhores economias do mundo ficasse perto da bancarrota. A bancarrota só não se sucedeu devido a um pedido de ajuda do governo islandês ao FMI e à Federação Russa. Analisando a caso do Chipre, o sistema bancário do Chipre seguiu a tendência da Islândia – sistema assente num modelo de paraíso fiscal. Os baixos impostos aliados a taxas de juro bastante acima da média europeia, tornaram o Chipre numa economia bastante atrativa para os investidores. Os depósitos bancários representavam cerca de 70% dos ativos da banca e cerca de um terço destes depósitos pertenciam a investidores russos, ingleses e gregos que depositavam as suas poupanças em bancos cipriotas (Torre T., 2013). Contudo, com a crise financeira de 2008, o sistema bancário cipriota ficou exposto a elevadas perdas, uma vez que a grande maioria dos investimentos da banca desta ilha foi feita na Grécia, o maior
39 parceiro e aliado economicamente e culturalmente da Zona Euro. Deste modo, os dois maiores bancos cipriotas perderam 3,5 mil milhões de euros com as obrigações gregas, quando o sistema financeiro grego se derrubou. Aliado a esta fragilidade, o sistema bancário cipriota deparou-se com uma concentração de ativos financeiros e de poder bancário em apenas duas ou três entidades bancárias. De acordo com o documentário Inside Job (2010), 88% dos ativos financeiros eram detidos por apenas duas instituições bancárias (Martim e Bank of Cyprus), e o peso destes mesmos dois bancos, em relação ao PIB do Chipre, representava cerca de 250% para cada um deles, ou seja 500% no total. Por último, analisando o caso da Irlanda, o país foi impulsionado para a zona de risco de default (incumprimento da sua dívida soberana no horizonte de cinco anos) com os especuladores financeiros a apostarem fortemente nos credit default swaps (CDS) relativos à dívida. A Irlanda chegou mesmo a entrar para os PIGS, uma denominação pejorativa para o grupo do sul da Europa com maior probabilidade de default (Portugal, Espanha, Itália e Grécia) (revista Exame nº 317). Enquanto no Chipre e na Islândia o grande problema passou pela gestão inadequada do sistema bancário, na Irlanda, o sistema bancário mantinha nas suas carteiras cerca de 88 mil milhões de “lixo tóxico”. Contudo, ao contrário dos dois países anteriores a Irlanda tinha uma grande bolha imobiliária, tal como nos EUA. Assim sendo, quando o sistema financeiro americano colapsou, em 2008, contagiou o sistema financeiro e imobiliário da Irlanda levando a uma crise catastrófica da economia irlandesa (Torre T., 2013). Analisando agora de uma forma geral a conjuntura evidenciada após 2008, o ano de 2009 foi considerado um ano relativamente calmo, levando a uma recuperação dos balanços das instituições bancárias e, em alguns casos, à obtenção de lucros. Assim sendo, em 2009, constatou-se o uso das más práticas bancárias utilizadas antes de 2008 e a necessidade de reformas para o sistema financeiro mundial. No entanto, o colapso do Lehman Brothers impôs elevados custos para o setor bancário europeu, assim como para a UE. Com o acesso aos mercados de capitais de dívida novamente fechados para os bancos europeus, os spreads dos credit default swaps dispararam. Os principais países afetados foram Portugal, Espanha e Itália, enquanto no caso grego o acesso aos mercados de capitais de dívida foi totalmente fechado. Sem serem capazes de atraírem investidores para a compra da emissão de dívida, os bancos europeus tiveram de confiar em obrigações hipotecárias e no financiamento a curto prazo garantido pelo Banco Central Europeu para cumprirem com as suas necessidades de liquidez. Verificouse, então, a clara existência de uma correlação entre os bancos e os governos. Esta correlação foi, em
40 grande medida, o que levou a que o que inicialmente se tratava de uma crise financeira, desencadeasse, posteriormente, uma crise de dívida soberana. Apesar dos esforços regulatórios para devolver a confiança e para evidenciar uma imagem de maior segurança e credibilidade dos bancos europeus, durante o ano de 2010 e 2011, e dos bons resultados obtidos nos stress tests realizados, o financiamento nos mercados continuou praticamente fechado (Torre T., 2013). Assim sendo, foi possível ver o impacto negativo da crise com a nacionalização de vários bancos por toda a Europa, a falência de outros e ainda com o baixar da performance das ações e com o decréscimo do rendimento do capital (Liikanen E., 2012). Para contornar a situação, foram aumentados os níveis mínimos de capital dos bancos europeus, de modo a fomentar a confiança na capacidade da banca europeia, nomeadamente nos países que requisitaram a ajuda internacional. O BCE decidiu também oferecer a todos os bancos europeus “operações de longo prazo de refinanciamento” (ORPA) para um período de três anos com uma taxa de juro de 1,0%, aliviando assim o stress no setor bancário europeu, permitindo a reabertura, ainda que provisória, do mercado de capitais de dívida, nomeadamente o caso português, espanhol e o grego. É de realçar que as operações de financiamento conseguiram aliviar os níveis de stress e melhorar o financiamento do setor bancário europeu nos anos que se seguiram. De acordo com um relatório emitido pela S&P Global a 5 de outubro de 2022, os maiores bancos europeus por capitalização bolsista são o HSCB Holdings PLC, no Reino Unido, o BNP Paribas SA, em França, o UBS Group AG, na Suíça, o Banco Santander SA, em Espanha, e, o ING Groep NV, nos Países Baixos. 4.3. O Sistema Bancário do Médio Oriente Relativamente à região do Médio Oriente, optamos por fazer a análise referente ao sistema bancário dos Emirados Árabes Unidos (EAU), dado que consideramos este como um país importante na região, com maior disponibilidade de informações e um bom ponto de referência para os restantes países. Atualmente, os EAU são um importante centro financeiro global e possuem um setor bancário avançado, sendo considerados como a Suíça do Médio Oriente. Os bancos nos EAU são bastante proativos em adotar novos desenvolvimentos, desde o blockchain até à inteligência artificial. Os bancos digitais e móveis também são populares e há uma ampla rede de caixas eletrónicas em todo o país.
41 Os EAU já tinham um setor bancário estabelecido antes de o país se tornar independente em 1971, setor esse que se iniciou com o Imperial Bank. O Imperial Bank foi aberto em 1946 por Frank Johnson, no Dubai. Atualmente, o banco faz parte do HSBC, que desempenhou um papel fulcral no desenvolvimento do setor bancário nos EAU, sendo o HSBC o primeiro banco a abrir caixas eletrónicas no país. O Emirates NBD e o First Abu Dhabi Bank, criados em 1963 e 1968, respetivamente, foram os dois primeiros bancos que levaram o setor bancário a novos patamares nos EAU. Tanto o Emirates NBD como o First Abu Dhabi Bank oferecem produtos bancários exclusivos, incluindo contas bancárias, depósitos fixos, opções de investimento, cartões de crédito, empréstimos, hipotecas, entre outros, para clientes individuais e corporativos. A crise financeira de 2008 atingiu gravemente os bancos dos EAU, graças à sua exposição a detentores de contas estrangeiras. O impacto da crise financeira foi essencialmente espelhado na falta de liquidez dos bancos e na bolha imobiliária, com os preços das casas a atingirem valores jamais antes vistos. No entanto, os bancos recuperaram e a agência de classificação Moody's classifica o setor como estável devido aos seus fundamentos financeiros resilientes. Embora principalmente financiados por depósitos, os bancos dos EAU possuem fortes reservas de liquidez. Além disso, a disposição e a capacidade do Governo de apoiar os bancos locais permanecem altas. Assim como os governos dos países ocidentais, os governos dos países do Médio Oriente procuraram tornar os mercados financeiros e de crédito mais líquidos ao reduzir as taxas de juros e as reservas mantidas pelas instituições financeiras nos seus bancos centrais, garantiram o reembolso de depósitos e forneceram às instituições financeiras facilidades ao nível dos swaps 18 em dólares para que as empresas locais pudessem cumprir as suas obrigações de pagamento em dólares. Os bancos dos EAU adotaram vários padrões globais, como a Norma Internacional de Contabilidade, as Normas Internacionais de Relatórios Financeiros e, mais recentemente, os regulamentos de adequação de capital de acordo com os regulamentos do Basileia III. A partir de 2011, os números de contas bancárias internacionais (IBAN) são obrigatórios para todos os titulares de contas nos EAU para realizar transações locais ou internacionais. 18 Os swaps são produtos financeiros derivados através dos quais duas partes trocam os fluxos de caixa ou passivos de dois instrumentos financeiros diferentes havendo, por isso, a troca de posições quanto ao risco e à rentabilidade, entre investidores.
42 Quanto à caracterização do sistema bancário dos EAU na atualidade, este pode ser dividido em quatro tipos de instituições: 1. Bancos comerciais: A maioria dos bancos nos EAU mantêm como principal atividade a concessão de empréstimos a título individual e corporativo e, portanto, enquadram-se nessa categoria. 2. Bancos islâmicos: Os bancos islâmicos pressupõem que as suas atividades financeiras aderem à Sharia (lei islâmica). Dois princípios fundamentais do sistema bancário islâmico são a partilha de lucros e perdas e a proibição da cobrança e pagamento de juros por credores e investidores. Assim sendo, os bancos islâmicos obtêm lucro das participações acionistas, o que exige que o tomador do empréstimo dê ao banco uma participação nos seus lucros, em vez de pagar juros. 3. Bancos industriais: Os bancos industriais surgem quando as empresas querem se envolver em atividades bancárias sem se tornar num banco ou numa holding financeira, sendo, por isso, geralmente detidos por empresas não-financeiras. Os bancos industriais aceitam depósitos de clientes e fornecem empréstimos para consumidores e pequenas empresas. 4. Bancos de investimento: Os bancos de investimento ajudam principalmente grandes entidades empresariais e governos com a criação de capital. Tais bancos auxiliam na venda de títulos e subscrevem títulos de dívida para todos os tipos de negócios, bem como no auxílio aos investidores corporativos e privados com reorganizações, transações de corretagem, fusões e aquisições, entre outras. Os bancos de investimento nos EAU também orientam os investidores em relação à emissão e colocação de ações e outros instrumentos de dívida. É de realçar que a 10 de agosto de 2022, existiam 51 bancos nos EAU, sendo que 28 destes são bancos estrangeiros. Os maiores bancos dos EAU são o First Abu Dhabi Bank, o Emirates NBD, o ADCB, o Emirates Islamic Bank e o Dubai Islamic Bank.
49 (2013), deverão ser reforçadas as provisões para as perdas inesperadas em cerca de 2,5% dos ativos ponderados pelo risco. Foi dada ainda a arbitrariedade às entidades macroprudenciais sobre o índice de acumulação de capital, em que este pode ser variável em função da sua perceção do aumento de exposição ao risco pelas instituições financeiras. Assim sendo, a constituição deste buffer adicional visa capacitar as instituições com níveis de capital suficientes para combater choques sistémicos negativos que possam ocorrer, procurando não comprometer a continuidade do financiamento à economia real, contribuindo para a resiliência do setor bancário (Bonfim D. & Monteiro N., 2013). No que toca à problemática do excesso de alavancagem, o Basileia III introduziu um limite como sendo non-risk based , isto é, de acordo com Silva E. (2010), Mendes A. (2013) e Kiema I. & Jokivuolle E. (2014), independente do risco assumido como medida complementar no âmbito do Pilar I, deveria fixar-se nos 3% do total de capital (incluindo off-balance sheet items , que não eram tidos em consideração no Basileia II) e seria objeto de harmonização internacional para minimizar as diferenças existentes nos referenciais contabilísticos. Por outro lado, relativamente aos níveis de capital e à sua qualidade, Caiado A. (2015) menciona que os fundos próprios passaram a integrar duas componentes, sendo elas: 1. Tier 1 capital ( going-concern capital ou capital regulamentar) utilizado numa perspetiva de garantir a continuidade da atividade da instituição que, por sua vez, é constituído pelo Common Equity Tier 1 , que representa o capital de melhor qualidade da instituição (capital realizado, resultados retidos, reservas legais e cambiais), e pelo Additional Going-Concern Capital (capital suplementar). Desde 1 de Janeiro de 2015, que os rácios de Common Equity Tier 1 , Tier 1 e Total Capital , estão estabelecidos em 4,5%, 6,0% e 8,0%, respetivamente; 2. Tier 2 capital ( gone-concern capital ou capital regulamentar) com o intuito de absorver prejuízos numa perspetiva de liquidação da instituição. Contudo, conforme referem Leite K. & Reis M. (2013), apesar do esforço do Comité de Basileia em apresentar reformas estruturantes ao sistema de regulamentação bancária, o Basileia III reflete ainda alguns dos problemas identificados no Basileia II. Neste âmbito, são apresentadas as seguintes fragilidades do novo acordo: 1. As discussões sobre as reformas de Basileia II com vista a Basileia III foram iniciadas em 2009, tendo sido concluídas apenas em 2017 com vista à implementação plena a partir de 2022. Todavia, a pandemia adiou o prazo para 2023. Assim sendo, este novo acordo teve um calendário de implementação longo;
50 2. Neste acordo continua a existir um evidente incentivo à utilização de metodologias de ratings internos para o cálculo das perdas esperadas. Contudo, para o caso das instituições que não reúnam as condições necessárias à implementação dos ratings internos, a avaliação das exposições ao risco e consequentes perdas, continua a ser efetuada por agências de rating; 3. Com o aumento das exigências para o setor bancário neste novo acordo, existirá um forte incentivo para o desenvolvimento dos shadow banks , dos hedge funds (fundos de investimento especulativo e de elevado risco) e de outras instituições que operam no mercado financeiro, com características semelhantes à banca, contudo, sem estarem abrangidas por este novo quadro regulatório. Assim sendo, o Basileia III não é mais do que uma reformulação das insuficiências do Basileia II, sendo que muitas rubricas do acordo permanecem inalteradas. Neste âmbito, em concordância com Tymoigne E. (2010), para que seja possível alcançar resultados regulamentares no setor mais evidentes, será necessário executar reformas muito mais radicais do que as que têm vindo a ser feitas, com vista a limitar a instabilidade intrínseca do setor. Deste modo, de acordo com Vasconcelos J. (2017), verificou-se que tanto no primeiro como no segundo acordo, o comité acabou por procurar mitigar e corrigir os erros do acordo anterior, não conseguindo atuar de uma forma prospetiva. Assim sendo, relativamente ao cálculo dos requisitos de capital, Basileia I possuía um sistema de cálculo demasiado padronizado e limitado em termos de ponderações e risk drivers considerados para a determinação do capital regulamentar. Por outro lado, em Basileia II, foi dada prioridade à sensibilidade ao risco e, com isso, foi intensificado o efeito da próciclicalidade do sistema e menosprezada a qualidade e quantidade dos níveis de conservação de capital. Por fim, com a introdução do acordo de Basileia III, foram eliminadas algumas das principais fragilidades dos acordos anteriores. Contudo, o aumento das restrições regulamentares impostas tem um custo, nomeadamente ao nível do encarecimento do crédito, originário do efeito da rendibilidade. Em suma, com a criação do Comité de Basileia (comité de supervisão bancária) tem sido conseguida uma melhoria ao nível da regulamentação bancária e de solidez do setor bancário. Os acordos de capital, o seu principal instrumento, têm permitido harmonizar os processos de supervisão a nível internacional, contribuindo não só para a existência de um sistema financeiro mais robusto, mas sobretudo mais transparente e eficaz.
51 6. A Regulação e a Supervisão Bancária nos EUA, na União Europeia e no Médio Oriente 6.1. A Regulação e a Supervisão Bancária nos EUA 6.1.1. A Estrutura da Regulação e da Supervisão Bancária Os EUA adotaram um sistema baseado no dual-banking , ou seja, as instituições financeiras têm a possibilidade de se constituírem tanto na esfera estadual, como na esfera federal, e de serem reguladas em ambas. Assim sendo, é possível constatar que o sistema bancário dos EUA se estruturou de forma segmentada, consolidando-se de maneira dual. A regulação deste setor, por sua vez, seguiu essa mesma lógica, de modo que as capacidades regulatórias foram divididas entre agências governamentais estaduais e federais. De seguida, apresentar-se-ão as principais agências responsáveis pela regulação e supervisão bancária e as suas funções básicas. 6.1.1.1. A Reserva Federal Norte-Americana A Reserva Federal Norte-Americana (Fed) é o banco central dos EUA. De acordo com o website oficial da Fed, esta desempenha cinco funções gerais para promover o funcionamento eficaz da economia dos EUA e, de forma mais geral, o interesse público. Assim sendo, a Fed: • Conduz a política monetária do país para promover o máximo de emprego, preços estáveis e taxas de juros moderadas de longo prazo na economia dos EUA; • Promove a estabilidade do sistema financeiro e procura minimizar e conter riscos sistémicos por meio de monitorização e envolvimento ativo nos EUA e no exterior; • Promove a segurança e a solidez de instituições financeiras individuais e monitoriza o seu impacto no sistema financeiro como um todo; • Promove a segurança e a eficiência do sistema de pagamentos e liquidações através de serviços ao setor bancário e ao governo dos EUA que facilitam transações e pagamentos em dólares americanos; e • Promove a proteção do consumidor e o desenvolvimento da comunidade através da supervisão, pesquisa e análise de questões e tendências emergentes do consumidor,
52 atividades de desenvolvimento económico da comunidade e a administração de leis e regulamentos do consumidor. A FED supervisiona as instituições financeiras para avaliar a sua segurança e solidez e cumprimento das leis e regulamentos. As abordagens e prioridades de supervisão diferem entre grandes instituições financeiras e organizações bancárias comunitárias e regionais. Para além disso, a FED também é responsável por certas leis e regulamentações relativas à proteção dos consumidores e ao reinvestimento comunitário. Relativamente às instituições supervisionadas, a FED supervisiona as holdings bancárias, as holdings de poupança e empréstimo, e bancos membros com diferentes tamanhos e complexidade. Assim sendo, • As empresas identificadas como apresentando risco elevado para a estabilidade financeira dos EUA são supervisionadas pelo LISCC (Large Institution Supervision Coordinating Committee); • Empresas dos EUA com ativos de 100 biliões de dólares ou mais que não são supervisionados pelo programa LISCC e todas as organizações bancárias estrangeiras são supervisionadas pelo programa LFBO (Large and Foreign Banking Organization); • Organizações bancárias regionais (RBOs) – empresas norte-americanas com ativos totais entre 10 biliões de dólares e 100 biliões de dólares são supervisionadas pelo programa RBO; e • Organizações bancárias comunitárias (CBOs) – empresas norte-americanas com menos de 10 biliões de dólares no total ativos são supervisionadas pelo programa CBO. Uma responsabilidade primária da FED é assegurar que as instituições financeiras sob a sua jurisdição cumpram as leis e regulamentos aplicáveis estabelecidos pelo Congresso e pelas agências reguladoras federais. Tais leis e regulamentos incluem, também, aspetos referentes à proteção dos consumidores. Assim sendo, a FED supervisiona os bancos estatais para o cumprimento das leis orientadas para o consumidor e para a comunidade, avaliando: • O desempenho ao abrigo do Community Reinvestment Act de todos os bancos membros do estado, independentemente da sua dimensão;
53 • O cumprimento por todos os bancos membros estaduais e suas filiais do Fair Housing Act, da Servicemembers Civil Relief Act, do National Flood Insurance Act, proibições de atos ou práticas desleais ou enganosas (UDAP) ao abrigo do Federal Trade Commission Act, e algumas outras leis federais de proteção financeira dos consumidores não especificamente sob a autoridade do Consumer Financial Protection Bureau; e • O cumprimento pelos bancos membros do estado com ativos totais de 10 mil milhões de dólares ou menos, de todas as leis e regulamentos federais de proteção financeira do consumidor. Além disso, a FED serve como supervisor consolidado para todas as holdings bancárias e assegura que o risco de consumer compliance seja devidamente incorporado na classificação de supervisão de uma holding . Para além das análises on-site das instituições financeiras, a FED identifica e investiga possíveis violações das leis de proteção do consumidor através dos programas de queixas e inquéritos ao consumidor. Através destes programas, a Federal Reserve Consumer Help responde às perguntas dos consumidores, explica os direitos dos consumidores ao abrigo da lei federal, investiga queixas contra entidades supervisionadas pela Fed, e encaminha queixas sobre outras entidades para a agência apropriada. Ao estabelecer o Sistema de Reserva Federal, os EUA foram divididos geograficamente em 12 Distritos, cada um com um Reserve Bank incorporado individualmente. Os diferentes Distritos operam de forma independente, mas sob a supervisão do Conselho de Governadores da Reserva Federal. Assim sendo, a FED possui três entidades chave: Federal Reserve Board (Conselho de Governadores), os Bancos da Reserva Federal (Reserve Banks), e o Federal Open Market Committee (FOMC). Estas três entidades tomam decisões que ajudam a promover a solidez da economia dos EUA e a estabilidade do sistema financeiro dos EUA.
54 Fonte: website oficial da Reserva Federal Norte-Americana, 2022. É também importante destacar dois outros grupos que desempenham papeis importantes nas funções centrais do Sistema da Reserva Federal: • Instituições financeiras, como bancos, cooperativas de crédito e de poupança; e • Federal Reserve System advisory committees, que fazem recomendações ao Conselho de Governadores e aos Reserve Banks relativamente às responsabilidades do Sistema. No que toca aos Federal Reserve System advisory committees, estes são compostos por 5 Conselhos: 1. Federal Advisory Council (FAC): anualmente, cada Reserve Bank escolhe uma pessoa para representar o seu Distrito na FAC. Os membros da FAC cumprem habitualmente três mandatos de um ano e elegem os seus próprios funcionários. 2. Community Depository Institutions Advisory Council (CDIAC): visa obter informações e opiniões de instituições financeiras, cooperativas de crédito e bancos comunitários. Tal como o FAC, o CDIAC proporciona ao Conselho de Governadores uma visão e informação em primeira mão sobre a economia, condições de empréstimo, e outras questões; 3. Model Validation Council: visa fornecer aconselhamento especializado e independente sobre o seu processo de avaliação rigorosa dos modelos utilizados nos stress tests das Figura 1: Estrutura da Reserva Federal Norte-Americana
55 instituições bancárias. O conselho pretende, assim, melhorar a qualidade dos testes de esforço e, assim, reforçar a confiança no programa de testes de esforço; 4. Community Advisory Council (CAC): visa oferecer perspetivas sobre as circunstâncias económicas e as necessidades de serviços financeiros dos consumidores e comunidades, com especial ênfase nas preocupações das populações de baixos e moderados rendimentos. O CAC complementa o FAC e o CDIAC, cujos membros representam as instituições financeiras; 5. Insurance Policy Advisory Committee (IPAC): visa fornecer informações, conselhos e recomendações ao Conselho sobre normas internacionais e outras questões relacionadas com seguros. Federal Reserve Board O Conselho de Governadores está localizado em Washington D.C. e é o órgão diretivo do Sistema da Reserva Federal. O Conselho de Governadores orienta o funcionamento do Sistema da Reserva Federal para promover os objetivos e cumprir as responsabilidades atribuídas à FED pelo Federal Reserve Act. Quanto às suas funções, o Conselho de Governadores: • Supervisiona as operações dos 12 Reserve Banks e partilha com eles a responsabilidade de supervisionar e regular determinadas instituições e atividades financeiras; • Efetua atividades de orientação, direção e supervisão quando os Reserve Banks concedem financiamento a instituições financeiras e quando prestam serviços financeiros a instituições financeiras e ao governo federal. Como parte desta supervisão, o Conselho de Administração analisa e aprova os orçamentos de cada um dos Reserve Banks. • Ajuda a assegurar que as vozes e preocupações dos consumidores e comunidades sejam ouvidas no banco central, conduzindo uma supervisão centrada no consumidor, investigação e análise política, e, de um modo mais geral, promovendo um mercado de serviços financeiros ao consumidor justo e transparente. Nos termos da Lei da Reserva Federal, cada um dos 12 Reserve Banks é incorporado separadamente e tem um conselho de administração de nove membros.
56 Reserve Banks Os bancos comerciais que são membros do Sistema da Reserva Federal detêm ações no Reserve Bank do seu Distrito. A maioria dos Reserve Banks tem pelo menos uma agência, e cada agência tem o seu próprio conselho de administração. Os diretores das agências são nomeados ou pelo Banco Central ou pelo Conselho de Governadores. Os 12 Reserve Banks e as suas 24 Agências são os braços operacionais do Sistema da Reserva Federal. Cada Reserve Bank opera dentro da sua área geográfica específica. Deste modo, os Reserve Banks reúnem dados e outras informações sobre as empresas e as necessidades das comunidades locais da sua região. Estas informações são depois analisadas nas decisões de política monetária pelo FOMC e outras decisões tomadas pelo Conselho de Governadores. Tais informações são fulcrais para a formulação de uma política monetária que ajude a manter a solidez da economia e a estabilidade do sistema financeiro dos EUA. Certas informações recolhidas pelos Reserve Banks são também partilhadas com o público antes de cada reunião do FOMC num relatório vulgarmente conhecido como “Beige Book”. Além disso, de duas em duas semanas, a administração de cada Reserve Bank recomenda também as taxas de desconto a serem praticadas. É de ressalvar que os Reserve Banks atuam, essencialmente, como instituições financeiras para os bancos, bancos de poupança e cooperativas de crédito no seu Distrito, ou seja, os Reserve Banks atuam como "bancos para bancos". Assim sendo, os Reserve Banks: • Supervisionam e examinam os bancos membros do Estado (bancos estatais que escolheram tornar-se membros do Sistema da Reserva Federal), as sociedades holding bancárias, e as instituições financeiras não bancárias que foram designadas como sistemicamente importantes sob autoridade delegada pelo Conselho; • Concedem financiamento a instituições financeiras para assegurar liquidez no sistema financeiro; • Prestam serviços financeiros de forma a sustentar o sistema de pagamentos do país, incluindo a distribuição da moeda, a compensação de cheques, o funcionamento dos
57 sistemas FedWire 21 e de câmaras de compensação automática (ACH), e servindo como um banco para o Tesouro dos EUA; e • Supervisionam certas instituições financeiras para assegurar e fazer cumprir as leis federais de proteção do consumidor e de empréstimo justo, promovendo ao mesmo tempo o desenvolvimento da comunidade local. Federal Open Market Committee O FOMC é o órgão do Sistema da Reserva Federal que define a política monetária dos EUA. Assim sendo, o FOMC toma todas as decisões relativas à condução de operações de mercado aberto, que afetam a taxa federal de fundos (a taxa a que as instituições financeiras concedem empréstimos umas às outras), a dimensão e composição dos ativos da Reserva Federal, e as comunicações com o público sobre a orientação da política monetária. Relativamente às suas funções, o FOMC: • Supervisiona as "operações de mercado aberto", o principal instrumento pelo qual a Reserva Federal executa a política monetária dos EUA. É de realçar que estas operações afetam a taxa federal de fundos, que por sua vez influenciam as condições monetárias e de crédito globais, a procura agregada, e toda a economia; e • Dirige operações realizadas pela Reserva Federal em mercados cambiais e, nos últimos anos, autorizou programas de troca de moeda com bancos centrais estrangeiros. 6.1.1.2. Office of the Comptroller of the Currency O Office of the Comptroller of the Currency (OCC) é um órgão vinculado ao Departamento do Tesouro e sujeito à sua fiscalização. Contudo, o Departamento do Tesouro não pode interferir em questões que estejam sob análise do OCC, nem tampouco vetar, retardar ou alterar as regulamentações por ele efetuadas. O OCC é responsável pela concessão de autorizações para constituição de novos bancos nos EUA e pela regulação dos já existentes. Com a extinção do Office of Thrift Supervision (OTS), promovida pela Lei Dodd-Frank, este passou a ter competência para regular as instituições de poupança federais e para 21 O sistema Fedwire é uma ferramenta nacional para empresas envolvidas na rede financeira da FED. A FED utiliza esta tecnologia para avaliar o crédito e ajudar a implementar o movimento de capital dentro do país. Os bancos utilizam o Fedwire para permitir a “liquidação bruta em tempo real”.
58 promover a regulamentação de todas as instituições de poupança, com exceção das competências regulamentares que foram transferidas à FED. 6.1.1.3. Federal Deposit Insurance Corporation A Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) funciona como um fundo de garantia de depósitos, garantindo os depósitos feitos nos bancos e nas instituições de poupança afiliados e regula os bancos estaduais que não são membros do Fed. A FDIC tem autorização legal para inspecionar qualquer instituição segurada. Além disso, a FDIC possui competência subsidiária para adotar medidas regulatórias necessárias caso o regulador primário deixe de adotá-las. Com o fim do OTS, esta passou a ter competência para regular as instituições de poupança estaduais. 6.1.1.4. National Credit Union Administration A National Credit Union Administration (NCUA) regula e autoriza a constituição de cooperativas federais de crédito, regula cooperativas estaduais de crédito pertencentes ao sistema federal, e administra o National Credit Union Share Insurance Fund, cujo objetivo é garantir os depósitos feitos nas cooperativas de crédito. 6.1.1.5. Financial Stability Oversight Council O Financial Stability Oversight Council (FSOC) tem como principais objetivos aumentar a supervisão do sistema financeiro como um todo e identificar, de forma atempada, riscos derivados das atividades de holdings bancárias de grande porte e com elevado grau de interconexão ou de instituições financeiras não-bancárias e também daqueles que possam surgir fora do mercado de serviços financeiros. 6.1.1.6. Reguladores Estaduais A nível estadual, existe um grande número de agências que se ocupam, principalmente, das autorizações para constituição de bancos e cooperativas de crédito estaduais. Em geral, estas agências também possuem competência regulatória em relação às instituições. A estrutura organizacional da regulação a nível estadual varia bastante, muito embora a doutrina reconheça que certas características comuns podem ser identificadas. Malloy M. (2003) refere que a grande maioria dos Estados adotou um modelo no qual reguladores relativamente especializados são responsáveis pela supervisão de todas ou de alguns tipos de instituições captadoras de depósitos. O autor argumenta também que a minoria dos Estados, por outro lado, optou por atribuir poderes
65 Relativamente às instituições de crédito supervisionadas, o BCE mantém uma lista de todas as instituições de crédito significativas (a 1 de outubro de 2022, 110 bancos) sob a sua supervisão direta, e das instituições de crédito menos significativas sob a sua supervisão indireta. A lista de entidades supervisionadas é atualizada regularmente e reflete todas as decisões relativas ao caráter significativo das instituições de crédito. Os tipos de entidades supervisionadas referidos no Regulamento-Quadro do Mecanismo Único de Supervisão são: • Instituições de crédito estabelecidas nos Estados-Membros participantes; • Empresas financeiras estabelecidas nos Estados-Membros participantes; • Empresas financeiras mistas estabelecidas nos Estados-Membros participantes; • Sucursais estabelecidas nos Estados-Membros participantes por instituições de crédito estabelecidas em Estados-Membros não participantes. Quanto às suas funções, o BCE apresenta as seguintes funções: • Gestão da moeda única (o euro); • Direção da política económica e monetária da UE; • Manutenção da estabilidade de preços (daí denominarmos este de “Guardião da estabilidade dos preços”); e • Supervisão macroprudencial europeia, assumindo o cognome de “Guardião da estabilidade financeira”. É ainda de realçar que existem 3 órgãos de decisão do BCE, que se apresentam de seguida. Conselho do BCE: adota as diretrizes e toma as decisões necessárias para o bom desempenho das funções do BCE e do Eurosistema. Em particular, define a política monetária da zona do euro e tem um papel relevante no processo de decisão do Mecanismo Único de Supervisão. Comissão Executiva: é responsável pela gestão corrente do BCE e executa a política monetária de acordo com as orientações e decisões do Conselho do BCE. Para tal, a Comissão Executiva fornece as instruções necessárias aos BCN para a implementação descentralizada da política monetária. Conselho Geral: é um órgão transitório, assegurando o desempenho de funções do BCE enquanto nem todos os Estados-Membros da UE tiverem adotado a moeda única. Este visa reforçar a cooperação entre os bancos centrais e a coordenação no domínio da política monetária.
66 6.2.1.2. Sistema Europeu de Supervisão Financeira Apesar de o processo de integração bancária se ter iniciado em 1993, com o Tratado de Maastricht, que impulsionou o processo da união monetária, foi com a criação do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), que entrou em vigor em 2011, que este processo conheceu o seu auge. Num contexto pós-crise financeira de 2008, o Relatório Larosière propôs a criação de um SESF que assegurasse que “as regras destinadas ao setor financeiro passassem a ser aplicadas adequadamente para preservar a estabilidade financeira e garantir a confiança no sistema financeiro no seu conjunto e uma proteção suficiente aos consumidores de serviços financeiros” (Gonçalves P., 2015). Iniciou-se, assim, uma “europeização da supervisão financeira”, modelo baseado numa separação entre regulação – harmonizando a “disciplina (…) da supervisão bancária”, atribuída a instituições da UE -, e a supervisão, a cargo das autoridades nacionais de supervisão (Gonçalves P., 2015). Assim sendo, o SESF assenta na criação de um “sistema descentralizado” e fragmentado de regulação e supervisão financeira, onde coexistem três autoridades europeias de supervisão e autoridades nacionais de supervisão, contudo, são as primeiras quem controla primordialmente todo o sistema financeiro europeu. É de realçar, também, que o objetivo do SESF, de acordo com um relatório emitido pelo Parlamento Europeu, não é acabar com as crises financeiras, até porque isso seria algo inexequível, mas sim o de assegurar que as normas aplicáveis ao setor financeiro são executadas de forma uniforme e adequada em todos os Estados-Membros da UE, com vista a garantir a estabilidade financeira e a estimular a confiança e proteção dos clientes financeiros. Deste modo, o SESF é composto pelo Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), pelas três Autoridades Europeias de Supervisão – nomeadamente, a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) e a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) – e pelos supervisores nacionais. Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) O CERS exerce funções de supervisão macroprudencial no sistema financeiro europeu, com o intuito de evitar ou mitigar riscos sistémicos para a estabilidade financeira da UE, derivados do desenvolvimento contínuo do sistema financeiro (surgimento de conglomerados financeiros e de produtos financeiros complexos) e de acompanhar a evolução macroeconómica do sistema financeiro da UE. De acordo com o website oficial do BCE, as principais funções do CERS são a recolha e análise de informação relevante para a identificação de riscos sistémicos; emissão de alertas, sempre que os
67 riscos sistémicos sejam considerados significativos; formulação de recomendações para a adoção de medidas em resposta aos riscos identificados; acompanhamento do seguimento dado aos alertas e recomendações; e cooperação e coordenação da sua atuação com as Autoridades Europeias de Supervisão e os fóruns internacionais. Autoridades Europeias de Supervisão (AES) As AES estão encarregues da supervisão de instituições individuais – supervisão microprudencial -, como bancos, companhias de seguros ou fundos de pensões, ou seja, efetuam a supervisão microprudencial no sistema financeiro europeu. Assim sendo, as AES visam facilitar o bom funcionamento do mercado através de um nível eficaz de regulação e de supervisão; garantir a integridade, a transparência, a eficiência e o bom funcionamento dos mercados financeiros; reforçar a coordenação internacional no domínio da supervisão; evitar a arbitragem regulamentar e promover a igualdade das condições de concorrência; assegurar que a eventual tomada de riscos relevantes seja adequadamente regulamentada e supervisionada; reforçar a proteção dos consumidores e; reforçar a convergência no domínio da supervisão em todo o mercado interno. As AES contribuem para o desenvolvimento de um conjunto de regras, elaborando projetos de normas técnicas de regulamentação e aplicando normas técnicas de execução. No referente à supervisão bancária, a autoridade compete neste âmbito é a EBA, abrangendo as instituições de crédito, os conglomerados financeiros, as empresas de investimento, as instituições de pagamento e as instituições de moeda eletrónica. Com a revisão de 2019, foi também confiada à EBA a responsabilidade de impedir que o sistema financeiro fosse utilizado para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. Organismos conjuntos É de realçar, ainda, que existem 2 organismos conjuntos: a Câmara de Recurso e o Comité Conjunto. A Câmara de Recurso é independente das três AES e é responsável pelos recursos das partes afetadas pelas decisões das AES, ao passo que o Comité Conjunto exerce a coordenação global e intersectorial, com o objetivo de garantir a coerência da supervisão, devendo proceder à a resolução dos diferendos entre as AES em questões intersectoriais. Autoridades Nacionais de Supervisão Competentes Cada Estado-Membro designa as suas autoridades nacionais competentes, que fazem parte do SESF e estão representadas nas AES.
68 6.2.1.3. União Bancária Europeia A criação do SESF teve como missão primordial solucionar a crise financeira internacional de 2008, mas tal não veio a acontecer, revelando-se um sistema de supervisão insuficiente para resolver muitos dos problemas que assolavam o mercado financeiro europeu. A insuficiência do SESF decorreu de facto de que este apenas se focou na supervisão financeira, ignorando a possibilidade de a supervisão não ser eficaz e o facto de os mecanismos de garantia a serem acionados nas situações de insolvência das instituições (Sistemas de Garantia de Depósitos e mecanismos de resolução e de recapitalização de instituições) permanecerem com cariz unicamente nacional. Para além disso, não existia um conjunto uniformizado de procedimentos e normas bancárias para todos os Estados-Membros da UE que, em conjunto com a falta de mecanismos de intervenção comuns, impossibilitaram uma resposta coordenada por parte de todos os Estados-Membros à crise financeira global. Apesar das regulamentações mais significativas já serem elaboradas a nível europeu (o que fazia com que já houvesse um certo grau de homogeneidade), antes da criação da união bancária, os reguladores nacionais tinham liberdade para adicionar as suas próprias regras, que refletiam as caraterísticas de cada sistema financeiro, desde que estas regras não implicassem uma transgressão das já impostas pela UE. Por sua vez, no que diz respeito à supervisão, a sua concretização a nível nacional dava um grande poder às autoridades nacionais, uma vez que estas eram capazes de coagir os bancos a agir de determinadas formas, mesmo não tendo de exercer o seu poder formalmente. Por outras palavras, o facto de a supervisão ser feita a nível nacional potenciava alianças entre os supervisores e as instituições financeiras em situações problemáticas, em que informações sobre a realidade das instituições eram por vezes omitidas ao público, com o objetivo de adiar o reconhecimento de perdas e as medidas de correção. Deste modo, a União Bancária Europeia (UBE) surgiu decorrente da necessidade de uniformizar as regras prudenciais, eliminar as discrepâncias nos critérios de supervisão nos Estados-Membros, aumentar a solidez do setor bancário europeu e reduzir a interdependência entre o setor bancário e os soberanos. Esta foi criada em 2014 enquanto integrante fundamental da União Económica e Monetária da UE, sendo o seu objetivo assegurar que: • Os bancos sejam vigorosos e robustos, capazes de resistir a eventuais futuras crises financeiras; • Os bancos não viáveis sejam objeto de resolução sem recurso ao dinheiro dos contribuintes e com um impacto mínimo na economia real;
69 • A segmentação do mercado seja diminuída graças à harmonização das regras do setor financeiro. Todos os Estados-Membros da área do euro fazem parte da união bancária. Os Estados-Membros não participantes na área do euro podem participar na união bancária se estabelecerem uma cooperação estreita com o BCE. A união bancária assenta em três alicerces cronologicamente interligados, designadamente o Mecanismo Único de Supervisão (MUS), o Mecanismo Único de Resolução (MUR) e o Sistema Europeu de Garantia de Depósitos (SEGD), aos quais é adicionado um single rulebook - composto pelo Regulamento sobre Requisitos de Capital, pela Diretiva sobre Requisitos de Capital IV, pela Diretiva relativa à Recuperação e Resolução Bancárias e pela Diretiva relativa aos Sistemas de Garantia de Depósitos -, e o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) para a recapitalização direta de bancos em situação de insolvência. Mecanismo Único de Supervisão O MUS compõe o primeiro pilar da união bancária, sendo o que se encontra mais desenvolvido na atualidade. Com ele, o objetivo primordial da UE é pôr um fim à diversidade existente, centralizando o poder de supervisão prudencial num único organismo, capaz de fazer com que as regras sejam aplicadas da mesma maneira em todas as situações. O MUS visa restabelecer a confiança no sistema bancário e aumentar a resiliência dos bancos, tentando cumprir os seguintes objetivos ( website oficial do Banco de Portugal): • Garantir a segurança e a solidez do sistema bancário europeu; • Promover a integração e a estabilidade financeira na Europa; e • Garantir uma supervisão coerente, alicerçada na partilha de conhecimentos entre as autoridades participantes e o BCE. Todos os países da zona euro fazem parte deste mecanismo de forma automática, podendo os outros países pertencentes à UE, mas que não tenham adotado o euro, decidir fazer parte ou não. Conforme visto anteriormente, o BCE é a entidade encarregue de supervisionar os bancos. Tal supervisão pode ser feita de forma direta, sendo ele próprio a efetuá-la, ou de forma indireta, com recurso às autoridades nacionais, exigindo uma cooperação entre todos. O objetivo é evitar as centralizações de poder injustificadas, a duplicação de estruturas e também a perda de conhecimento acerca das economias locais.
70 Assim sendo, enquanto o BCE é responsável pela supervisão dos chamados bancos “significativos”, as autoridades nacionais ficam encarregues dos restantes, ou seja, dos bancos com menor significância. Todavia, o BCE pode decidir tornar-se responsável por qualquer banco menos significativo. O caráter significativo dos bancos é definido através de critérios relacionados com a sua dimensão, importância económica, atividades além-fronteiras e assistência financeira pública direta, adquirindo o estatuto de “significante” ao cumprir pelo menos um dos critérios, descritos na imagem abaixo; por outro lado, a sua significância pode dever-se também ao facto de ser uma das três instituições mais significativas do país em que está estabelecido. Dos bancos “significativos” fazem parte 111 instituições (dados atualizados a 24 de fevereiro de 2023). Fonte: website oficial do BCE, 2022. No âmbito do MUS, conforme referido anteriormente, é necessário que haja uma coordenação entre o BCE e as autoridades nacionais, por forma a maximizar a eficácia e a eficiência da supervisão das instituições financeiras. Assim sendo, é essencial fazer uma distinção entre as tarefas afetas a cada uma das partes. Começando pelas responsabilidades do BCE, é possível distinguir dois tipos de atribuições: 1. As que se aplicam à totalidade das instituições financeiras independentemente da sua significância; e 2. As que se aplicam exclusivamente àquelas sobre as quais têm poderes de supervisão diretos, ou seja, as que são denominadas de “significativas”. No referente à generalidade das instituições, o BCE tem o poder de (Wymeersch E., 2014): • Conceder e retirar autorizações para que estas se possam estabelecer e operar nos Estados-Membros; e • Autorizar a aquisição e alienação de holdings significativas. Figura 2: Critérios de Significância
71 Wymeersch E. (2014) sintetiza, também, os poderes do BCE aplicáveis aos bancos significativos: • Supervisionar, como entidade de supervisão nacional, a abertura de sucursais ou a realização de serviços em países não participantes; • Assegurar-se do cumprimento das ferramentas de supervisão principais, como é o caso de fundos próprios, liquidez e limites de exposição, entre outros; • Executar avaliações e testes de stress, incluindo a imposição de novos requisitos de acordo com a lei da união; • Executar uma supervisão consolidada de grupos bancários, holdings financeiras e companhias financeiras mistas; e • Agir como supervisor em situações de recuperação bancária, excluindo poderes de resolução. Relativamente aos supervisores nacionais, estes são as autoridades fundamentais na supervisão das instituições menos significativas. Apesar de todas autorizações estarem a cargo do BCE, as autoridades nacionais têm, também, um papel preliminar neste tópico. Assim sendo, estas atuam em conformidade com os suportes legais a nível nacional, contudo, nunca transgredindo as instruções do BCE. Com a implementação do MUS é possível combater problemas como o moral hazard e o gridlock , uma vez que este mecanismo impõe regras que devem ser cumpridas por todos bancos e ao mesmo tempo tem a capacidade de verificar se tais regras estão a ser devidamente aplicadas, controlando assim a exposição ao risco e garantindo que os bancos têm uma capitalização suficiente e adequada (IFM, 2013). Tendo em conta que, sob a regulação existente, as instituições são obrigadas a tornar públicas diversas informações acerca da sua realidade e situação financeira, são também eliminadas, ou pelo menos mitigadas, as questões que dizem respeito às assimetrias de informação. Mecanismo Único de Resolução De acordo com o website oficial do Conselho Único de Resolução, a resolução é “a restruturação de um banco por uma autoridade de resolução, através de ferramentas de resolução, de forma a salvaguardar os interesses públicos, incluindo a continuidade das funções críticas por parte do banco, a estabilidade financeira e custos mínimos para os contribuintes.”
72 Após a criação do MUS tornou-se necessária a implementação de um Mecanismo Único de Resolução (MUR), que conseguisse evitar eventuais desacordos entre o BCE e as autoridades nacionais, no que diz respeito às medidas que devem ser tomadas em relação aos bancos e instituições que enfrentem dificuldades. O MUR é o segundo pilar da união bancária, estando interligado com o primeiro pilar, na medida em que este abrange apenas os bancos supervisionados através do MUS, ou seja, todos os bancos estabelecidos na área do euro, bem como todos aqueles que estando estabelecidos num outro EstadoMembro tenham tomado a decisão de se juntar à união bancária. O MUR é constituído por um Conselho Único de Resolução (SRB) e por um Fundo Único de Resolução (SRF). Conselho Único de Resolução De acordo com o website oficial do Conselho Único de Resolução (do inglês, Single Resolution Board), este é uma agência independente da UE, que está operacional desde janeiro de 2015. O SRB adota uma estratégia proativa que se carateriza pelo planeamento e preparação antecipada da resolução, por forma a evitar a deterioração da economia e da estabilidade financeira, perante situações de falência dos bancos. Assim sendo, as suas principais atribuições são: • Desenvolver planos de resolução para os bancos sobre os quais tem responsabilidade direta, ou seja, sobre os bancos que estão sob supervisão do MUS e todos os grupos transfronteiriços; • Realizar avaliações, através da análise da capacidade de resolução dos bancos e adoção de planos de resolução; • Abordar obstáculos à resolução e cooperação na sua resolução; • Fixar requisitos mínimos no que diz respeito a fundos próprios e responsabilidades ilegíveis; • Acompanhar as medidas de intervenção antecipadas; • Iniciar a resolução juntamente com o BCE; • Tomar decisões no que diz respeito às ferramentas de resolução que devem ser utilizadas; e • Cooperar com as autoridades de resolução nacionais, dando-lhe todas as instruções necessárias.
73 Fundo Único de Resolução Espera-se que o SRF constitua a primeira fonte de financiamento externo no processo de resolução de um banco. O seu financiamento é feito através de contribuições ex ante dos bancos, angariadas a nível nacional, mas agregadas posteriormente a nível da união bancária. De acordo com o website oficial do SRB, o SRF será construído gradualmente, com contribuições anuais de todas as instituições de crédito, e ainda algumas empresas de investimento, de todos os países participantes no MUR, entre os anos de 2016 e 2023 (com um período transitório de 8 anos), sendo o objetivo que a 31 de dezembro de 2023 este tenha atingido 1% do montante dos depósitos cobertos por todas as instituições de crédito na união bancária. Caso as contribuições não sejam suficientes para cobrir a intervenção necessária, a legislação permite que o fundo incorra em empréstimos ou contratos adicionais (Hadjiemmanuil C., 2015). O fundo deve ser utilizado como último recurso e só até ao ponto de garantir a aplicação eficiente dos instrumentos de resolução. Assim sendo, este deve ser utilizado para ( website oficial do SRB): • Garantir os ativos ou responsabilidades da instituição sob resolução; • Fazer empréstimos ou comprar ativos da instituição sob resolução; • Fazer contribuições para uma instituição ponte e/ou um veículo de gestão de ativos; • Fazer contribuições para a instituição sob resolução em vez de um writedown ou conversão de responsabilidades de certos credores sob condições especiais; • Pagar compensações a acionistas ou credores que incorram em perdas maiores do que as consideradas normais sob procedimentos de insolvência. À semelhança do que acontece com o MUS, a estrutura do MUR reflete, também, a separação de tarefas. Assim sendo, o SRB é diretamente responsável pelo plano e execução da resolução dos bancos diretamente supervisionados pelo BCE e dos grupos transfronteiriços, enquanto as autoridades nacionais ficam responsáveis pelos restantes, salvo os casos em que se prevê a necessidade de utilização do SRF, passando a resolução da instituição, neste caso, a ficar também ao cargo do SRB (Comissão europeia, 2014). De acordo com o website oficial do Conselho da União Europeia, “O Mecanismo Único de Resolução (MUR) visa assegurar a resolução ordenada dos bancos em situação de insolvência com custos mínimos para os contribuintes e para a economia real.” Assim sendo, o MUR tem como principais objetivos:
74 • Reforçar a confiança no setor bancário; • Prevenir a corrida aos bancos e o contágio; • Minimizar a relação negativa entre os bancos e os emitentes de dívida soberana; e • Eliminar a fragmentação do mercado interno de serviços financeiros. Neste âmbito, existem quatro instrumentos de resolução: 1. Alienação da atividade: através da alienação total ou parcial dos ativos, passivos e/ou ações de uma entidade a um comprador privado; 2. Instituição de transição: em que parte ou a totalidade dos ativos, passivos e/ou ações são transferidas para uma entidade temporária controlada; 3. Segregação de ativos: em que os ativos podem ser transferidos para um veículo de gestão de ativos; 4. Recapitalização interna: nesta situação, os capitais próprios e a dívida podem ser objeto de uma redução ou conversão, transferindo os encargos para os acionistas e credores de um banco e não para o público. Contudo, é de salientar que nem todos os bancos que se encontram numa situação de falência são alvo de um processo resolução. Esta decisão é apenas tomada pelo SRB se, depois de identificada a impossibilidade de medidas privadas do setor restaurarem a viabilidade do banco, a resolução for vista como necessária e essencial para os interesses públicos. A tomada de decisão é, então, feita tendo em conta o esquema que se apresenta de seguida.
81 e solidez das instituições financeiras licenciadas pelo CBUAE, propondo e implementando regulamentos e recomendando ações de fiscalização. Este desenvolve, também, um quadro regulamentar através da elaboração e proposta de regulamentos, normas e orientações, que se aplicam às instituições e atividades financeiras licenciadas. Nos EAU, existem essencialmente quatro categorias de bancos todos eles regulados pelo CBUAE: bancos comerciais, bancos islâmicos, bancos industriais e bancos de investimento. No que toca à supervisão, os objetivos do CBUAE estão de acordo com os princípios estabelecidos pelo BCBS no Basileia III, visando promover a segurança e a solidez das instituições financeiras licenciadas, em particular as pertencentes aos setores bancário, de seguros, pagamentos e remessas. Assim sendo, a abordagem de supervisão utilizada pelo CBUAE é baseada no risco. Este incorpora um processo estruturado e voltado para o futuro, projetado para identificar, avaliar, medir e controlar os principais fatores de risco aos quais as instituições financeiras estão expostas. A supervisão efetuada pelo CBUAE é assente em oito princípios que se apresentam de seguida ( website oficial do CBUAE). • Princípio 1: A supervisão é focada no risco, priorizando as suas atividades de supervisão com base no risco de uma instituição para o sistema financeiro e de acordo com os objetivos estatutários e de supervisão do CBUAE. • Princípio 2: O CBUAE avalia os riscos e responde proporcionalmente, tanto de acordo com o perfil de risco dinâmico da instituição (desempenho financeiro, natureza da atividade, complexidade, modelo operacional, estruturas, nível de risco, etc.) como de acordo com o seu impacto na estabilidade sistémica e solidez do setor bancário e financeiro dos EAU. • Princípio 3: O CBUAE aloca os seus recursos de supervisão de acordo com a avaliação de risco institucional e avaliação de impacto sistémico. • Princípio 4: O CBUAE aplica uma perspetiva macro de todo o sistema à supervisão microprudencial de bancos e grupos bancários, para ajudar a identificar, analisar e tomar medidas preventivas para lidar com riscos sistêmicos. • Princípio 5: O CBUAE garante que as respostas da supervisão a questões semelhantes sejam consistentes, uma vez que este supervisiona todo o setor. • Princípio 6: O CBUAE esforça-se para manter altos padrões consistentes com as melhores práticas a nível internacional. • Princípio 7: O CBUAE considera que a responsabilidade final pela supervisão do risco organizacional é do Conselho e da Alta Administração de cada instituição licenciada.
82 • Princípio 8: Ao usar a abordagem de Supervisão Baseada no Risco (RBS), o CBUAE procura reduzir o risco e o impacto sistémico de default , em vez de prevenir o default de qualquer instituição. Através de uma combinação adequada de supervisão local e externa, o CBUAE avalia a condição das instituições licenciadas, o seu perfil de risco, processos de gestão de risco, ambiente de controlo interno e as medidas corretivas necessárias para atender a quaisquer preocupações de supervisão. 6.3.1.2. Dubai Financial Services Authority A Dubai Financial Services Authority (DFSA) é a entidade reguladora independente de serviços financeiros conduzidos dentro ou a partir do Dubai International Financial Centre (DIFC), uma zona financeira livre construída especificamente no Dubai, dentro dos EAU. O mandato regulatório da DFSA inclui a gestão de ativos, serviços bancários e de crédito, valores mobiliários, fundos de investimento coletivo, custódia e serviços fiduciários, negociação de futuros de commodities , finanças islâmicas, seguros, uma bolsa internacional de ações e uma bolsa internacional de derivados de commodities . Além de regulamentar os serviços financeiros, a DFSA é responsável por supervisionar e fazer cumprir os requisitos de combate à lavagem de dinheiro (AML) e ao financiamento do terrorismo (CTF) aplicáveis no DIFC. Assim como o CBUAE, a regulação e a supervisão feita pela DFSA assentam numa abordagem baseada no risco. Deste modo, a DFSA estabelece prioridades para a utilização dos seus recursos e adota um ciclo contínuo de gestão de riscos que identifica, analisa, prioriza e mitiga os riscos intoleráveis para os seus objetivos de caráter regulatório ou para um determinado setor da sua indústria de serviços financeiros. Uma vez que os riscos podem surgir dentro ou fora do DIFC, esta monitoriza regularmente os mercados e as tendências financeiras regionais e internacionais. A abordagem baseada no risco aplica-se a todas as divisões da DFSA e a todas as negociações da DFSA com entidades regulamentadas. A Regulatory Law 2004 dá ao Conselho de Administração da DFSA o poder geral de fazer e emitir regras e procedimentos sobre todos os assuntos relacionados com os seus objetivos, poderes e funções. O processo de regulamentação normalmente inclui um período de consulta pública que fornece às partes interessadas a oportunidade de analisar e comentar as normas propostas. É de realçar, também, que a DFSA, por forma a facilitar a realização dos seus objetivos e princípios orientadores, procura ativamente alianças com outras entidades e a criação de memorandos de entendimento com órgãos, autoridades e organizações locais, nacionais e internacionais. Tais
83 memorandos incluem a cooperação e a prestação de assistência a autoridades, órgãos e organizações do Estado e outras jurisdições. Estes facilitam a forma como os reguladores podem ajudar-se mutuamente na prossecução de objetivos individuais e comuns, nomeadamente através da troca de informações e do uso de poderes de execução. A supervisão prudencial efetuada pela DFSA é feita sob dois tipos: • Team Supervision : as instituições financeiras que a DFSA considera apresentar menor risco aos objetivos da DFSA são designadas para Team Supervision . Neste âmbito, as instituições financeiras estão sujeitas a revisões temáticas; avaliações de risco documentais e no local; reuniões de alta administração; e requisitos de relatórios trimestrais, anuais e periódicos. • Relationship Management : as instituições financeiras que a DFSA considera apresentar maior risco para os objetivos da DFSA são designadas para Relationship Management . A determinação de maior risco pode ser o resultado de fatores específicos da empresa ou específicos do setor. Aqui, também as instituições financeiras estão sujeitas a revisões temáticas, avaliações de risco documentais e no local, reuniões de alta administração e requisitos de relatórios trimestrais, anuais e periódicos. O tipo de supervisão aplicada às instituições financeiras é determinado de acordo com uma avaliação baseada nos riscos que cada instituição apresenta para os objetivos regulatórios da DFSA a nível financeiro, mas também a nível não-financeiro, avaliando o impacto dos seus riscos e a probabilidade de ocorrência. A metodologia de análise baseada no risco inclui cinco vertentes, sendo elas ( website oficial do DFSA): • Modelo de negócios, estratégia, e corporate governance; • Risco financeiro; • Risco operacional; • Risco de conduta nos negócios; e • AML/Risco de crime financeiro. 6.3.1.3. Financial Services Regulatory Authority A Financial Services Regulatory Authority (FSRA) é a reguladora e supervisora financeira de todos os bancos, empresas de investimento, corretoras de valores mobiliários e resseguradoras que operam
84 dentro da Abu Dhabi Global Market (ADGM), uma zona financeira localizada no emirado de Abu Dhabi, que é regida pelas suas próprias regras e regulamentos baseados nas leis de Inglaterra e do País de Gales, em oposição à lei civil a nível federal dos EAU. Relativamente às suas atribuições, a FSRA ( website oficial da ADGM): • Define obrigações que as instituições financeiras têm de cumprir; • Supervisiona e regula as instituições financeiras; • Recebe e avalia as reclamações regulatórias relativas a possíveis infrações dos regulamentos e regras implementados, possível má conduta por qualquer pessoa ou entidade que regula, ou qualquer conduta que possa impedir a FSRA de atingir os seus objetivos; • Previne crimes financeiros e cibernéticos, como a lavagem de dinheiro; e • Concede licenças e autorizações para as instituições financeiras que se queiram estabelecem na ADGM. A FSRA trabalha em estreita colaboração com a Registration Authority and ADGM Courts, bem como outras autoridades relevantes, para supervisionar e manter um centro financeiro robusto e regulado de forma eficiente e eficaz, protegendo os interesses dos consumidores. A FSRA emite alertas regulatórios sobre possíveis condutas fraudulentas que podem prejudicar os consumidores e prejudicar a reputação da ADGM. Os alertas regulatórios visam educar e informar o mercado e as instituições sobre possíveis más condutas para que possam tomar medidas corretivas e atuar da melhor forma possível. A FSRA adota uma abordagem de regulação baseada no risco, concentrando os seus esforços nas atividades que podem representar riscos indesejáveis e influenciar negativamente a continuidade dos seus objetivos regulatórios. A FSRA visa agir de forma justa, aberta, responsável e proporcional no exercício dos seus poderes de execução. No âmbito da regulação prudencial, a FSRA exige que as instituições enviem informações de forma regular, incluindo relatórios regulatórios e financeiros. Relativamente à supervisão, esta é, também, focada no risco. As interações entre a FSRA e as instituições supervisionadas são projetadas para serem proporcionais à sua dimensão, complexidade e tipos de atividades reguladas. Assim sendo, a FSRA visa manter um relacionamento aberto, transparente e cooperativo com as instituições reguladas, mantendo um diálogo contínuo com a alta administração da instituição para se manter informada em termos de posição financeira e das atividades da instituição.
85 A análise de risco efetuada pela FSRA é muito semelhante à análise feita pela DFSA, sendo feita com base em quatro componentes: • Risco de negócio; • Risco de crime financeiro; • Risco operacional; e • Governance, sistemas e controlos. As análises de risco são feitas de forma periódica, em que a classificação do impacto/risco irá determinar a intensidade da abordagem de supervisão. Para além das avaliações periódicas, a FSRA também pode realizar revisões direcionadas para discutir determinados assuntos específicos, como os relativos a stress tests e solicitar ações, informações ou relatórios específicos. É de realçar que tais análises podem ser feitas tanto on-site como off-site . Posto isto, a FSRA tem o poder de informar as instituições sobre as medidas que estas precisam de tomar em relação a questões específicas que dão origem a riscos excessivos, por forma a mitigá-los. Esta abordagem geralmente assume a forma de um Plano de Mitigação de Riscos (RMP) e com ele espera-se que as instituições tomem as ações necessárias para resolver os problemas específicos e as suas causas. 6.3.2. Enquadramento Regulatório 6.3.2.1. Basileia III O CBUAE emitiu regulamentos sobre toda uma série de questões, assegurando o cumprimento desses regulamentos com base numa abordagem do tipo bank-examiner , apoiando-se numa regulação do tipo prudencial. Em 2017, o CBUAE implementou normas de adequação de capital seguindo as regras estipuladas no Basileia III, através da Circular nº 52 de 2017. O artigo 2º do regulamento explica os requisitos quantitativos e estabelece que o capital regulamentar total compreende a soma de dois níveis, sendo que o capital Tier 1 é composto por um Common Equity Tier 1 (CET1) e por um Tier 1 adicional. Assim sendo, os bancos devem cumprir os seguintes requisitos mínimos em todos os momentos: CET1 deve ser de pelo menos 7% dos ativos ponderados pelo risco (RWA); o capital Tier 1 deve ser de pelo menos 8,5% do RWA; e o capital total, calculado como a soma do capital Tier 1 e do capital Tier 2, deve ser de pelo menos 10,5% do RWA (Ahmed B., Dar R. & Aloke A., 2021).
86 Para além disso, a Circular n.º 16/93 emitida pelo CBUAE regulava as grandes exposições incorridas pelos bancos. Deste modo, os bancos estavam impedidos de exceder a exposição máxima por cliente ou grupo, tendo sido impostas restrições no que diz respeito à concessão de empréstimos a entidades governamentais e estatais. As regras também passaram a prescrever a forma como as diferentes categorias de ativos devem ser ponderadas pelo risco. Em 2020, o CBUAE emitiu novos regulamentos com vista a regulamentar e a supervisionar as aquisições de maior dimensão que são realizadas pelos bancos nos EAU, seguindo, assim, as normas estipuladas pelo Basileia III. 6.3.2.2. Lei Federal nº 14 de 2018 Depois de quase 40 anos, a lei que sustentava o CBUAE e o setor bancário nos EAU foi alterada. A Lei Federal nº 14 de 2018 relativa ao Banco Central e à Organização das Instituições e Atividades Financeiras revogou e substituiu a Lei da União de 1980, passando a vigorar a 30 de setembro de 2018. A estrutura regulatória do setor bancário nos EAU é baseada nesta lei, segundo a qual o CBUAE está encarregue da emissão e gestão da moeda do país e da regulação dos setores bancário e financeiro. A Lei Bancária é referente ao licenciamento e à regulação pelo CBUAE de: • Bancos, exercendo sobretudo a atividade de aceitação de depósitos e outras atividades financeiras, como concessão de empréstimos, emissão e cobrança de cheques, comércio de divisas e metais preciosos, e realização de outras operações permitidas por lei ou pela prática bancária habitual; • Casas de câmbio e intermediários financeiros; • Instituições financeiras islâmicas, que são definidas como instituições financeiras que realizam todas as atividades de um banco comercial, mas de acordo com os princípios da shariah islâmica; e • Outras instituições financeiras. A Lei Bancária não se aplica às instituições estatutárias de crédito público, instituições estatais de investimento, fundos de desenvolvimento, fundos de poupança e pensões privados, nem ao setor segurador. Esta também não se aplica ao Centro Financeiro Internacional do Dubai nem ao Mercado Global de Abu Dhabi e às instituições financeiras regulamentadas pelas autoridades dessas zonas (ou seja, a DFSA e a FSRA). Contudo, o CBUAE tem o direito de exercer os seus poderes sobre instituições financeiras fora dos EAU ou nestas duas zonas após consulta à autoridade competente (Ahmed B., Dar R. & Aloke A., 2021).
87 Embora o CBUAE seja a principal autoridade reguladora de bancos e instituições financeiras nos EAU, todas estas entidades estão sujeitas a requisitos adicionais de registo e licenciamento a nível federal e dos emirados. Assim sendo, todos os bancos comerciais incorporados nos EAU devem ser estabelecidos como empresas de capital aberto e a sua propriedade deve ser maioritariamente de cidadãos dos EAU. O requisito mínimo de participação acionista nacional dos EAU para empresas financeiras, bancos e casas de câmbio é de 60%. De acordo com Ahmed B., Dar R. & Aloke A. (2021), a principal diferença no tratamento de bancos comerciais locais e estrangeiros é que os bancos locais não estão sujeitos a nenhuma tributação sobre o seu rendimento, enquanto os bancos estrangeiros estão sujeitos a tributação ao nível do emirado. Os bancos não residentes podem conceder linhas de crédito bilaterais e participar de consórcios nos EAU. Não se considera que estes sejam residentes, domiciliados ou que realizem negócios nos EAU e, por isso, não são obrigados a pagar impostos nos EAU. Todas as instituições financeiras licenciadas são obrigadas pela Lei Bancária a manter a confidencialidade de todos os dados e informações dos seus clientes. Quanto às principais disposições desta lei, a Lei Bancária expande as disposições anteriores e confirma que nenhuma atividade financeira pode ser realizada nos EAU sem uma licença. Para tal, o CBUAE passou a deter novos poderes para inspecionar as instalações de qualquer instituição suspeita de realizar atividades financeiras nos EAU, bem como a capacidade de exigir qualquer informação relacionada a essa instituição. Relativamente às instituições financeiras islâmicas, estas não podem negociar bens nem possuir propriedades para fins de financiamento; é necessário que haja um comité interno de supervisão da Sharia, composto por especialistas experientes; e são necessários requisitos para auditorias e controlo interno da Shari'a, juntamente com relatórios anuais a serem apresentados à assembleia geral. A Lei introduz, também, um enquadramento para instituições financeiras captadoras de depósitos a ser desenvolvida pelo CBUAE, incluindo sinalizadores de dificuldades financeiras de tais instituições. Sob tal estrutura, o CBUAE tem liberdade para impor condições, exigir capital adicional, forçar ou permitir fusões, congelar ativos, liquidar a instituição ou efetivamente assumir a administração da instituição. É também de referir que várias secções da Lei se focam na proteção dos interesses dos consumidores e na expansão do alcance de serviços financeiros a toda a comunidade. Neste âmbito, o
88 CBUAE foi mandatado para trabalhar com o Ministério das Finanças para desenvolver um sistema de garantia de depósitos. Para além disso, a Lei enfatiza o dever de confidencialidade dos bancos perante as informações fornecidas pelos seus clientes. Por último, a Lei refere que um novo comité deverá ser estabelecido, sendo responsável por quaisquer reclamações contra decisões ou ações do CBUAE. 6.3.2.3. Decreto Federal nº 20 de 2018 O Decreto Federal nº 20 de 2018 é relativo ao combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. Este exige o reporte de transações suspeitas à Unidade de Combate à Lavagem de Dinheiro e Casos Suspeitos (AMLSCU), que é a unidade de inteligência financeira dos EAU. Assim sendo, perante casos suspeitos de crimes de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, as partes relevantes devem notificar e fornecer detalhes completos acerca das transações ao FSRA. O não-relatamento de suspeitas de lavagem de dinheiro ou financiamento ao terrorismo constitui uma ofensa criminal de acordo com as leis dos EAU, sendo considerado como uma violação do livro de regras referente aos crimes de lavagem de dinheiro. Caso tal aconteça, a FSRA tem o dever de tomar as medidas necessárias e adequadas contra Pessoas Relevantes que violem as Leis Federais e requisitos da FSRA. Neste âmbito, de acordo com o website oficial do Ministério da Economia dos EAU, é considerado agente de crime de branqueamento de capitais quem tiver conhecimento de que os fundos são oriundos de um crime ou contravenção e praticar algum dos seguintes atos: • Movimentar recursos ou realizar qualquer transação com o objetivo de ocultar ou disfarçar a sua origem ilegal; • Adquirir, possuir ou usar os recursos após o recebimento; ou • Ajudar o perpetrador da ofensa a escapar da punição. De acordo com o website oficial do CBUAE, este Decreto estipulou a criação de: • Um comité dedicado aos objetivos referentes ao combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, sob a presidência do Governador da CBUAE; e de • Uma Unidade de Inteligência Financeira (FIU) independente para receber e investigar todos os relatórios apresentados por instituições financeiras e outros estabelecimentos corporativos sobre a suspeita de atividades financeiras ilícitas.
89 Conforme implementado pela Decisão do Gabinete nº 10 de 2019, o Decreto Federal nº 20 de 2018, conforme alterado pelo Decreto-Lei Federal nº 26 de 2021, aumentou a eficácia da estrutura legal e institucional dos EAU no domínio AML/CFT, em conformidade com os requisitos e recomendações do Grupo de Ação Financeira (GAFI). 6.3.2.4. Financial Services and Market Regulations O Financial Services and Market Regulations (FSMR) estabelece o quadro legislativo e regulamentar para os serviços financeiros na ADGM. Em particular, o FSMR foi constituído tendo como base o Financial Services and Markets Act 2000 do Reino Unido e outras legislações relacionadas. O FSMR contém disposições que detalham os poderes, funções e objetivos da FSRA (“a Reguladora”), incluindo disposições nas áreas de autorização, reconhecimento, órgãos de infraestrutura de mercado, poderes de execução e recolha de informações, contabilidade/auditoria, divulgação de informações, transferência de serviços financeiros, etc. O FSMR é complementado pelos Rulebooks da FSRA e por um Manual de Orientação e Políticas. Os Rulebooks da FSRA detalham os requisitos que as empresas devem atender após a sua autorização pela FSRA. De acordo com um relatório emitido pela Shearman & Sterling em 2016, o FSMR define a gama de serviços financeiros abrangidos e estabelece duas restrições gerais, baseadas na estrutura regulatória do Reino Unido. A primeira assenta na proibição de que as instituições exerçam atividades regulamentadas sem autorização ou isenção, o “General Prohibition". A segunda exige que todas as transações financeiras sejam feitas por uma instituição licenciada pelo Regulador (ou seja, uma instituição regulada) ou ter o seu conteúdo aprovado por uma instituição regulada, sendo conhecido como “Financial Promotion Restriction”. As instituições reguladas também estão proibidas de aceitar depósitos dos mercados dos EAU ou no dirham dos EAU, ou realizar transações de câmbio envolvendo o dirham dos EAU. Neste âmbito, a FSRA pode aplicar ações disciplinares tais como, censura pública ou penalidades financeiras contra qualquer empresa ou indivíduo que viole qualquer restrição. Também podem haver outras consequências comerciais por violação de qualquer restrição, tais como acordos que se tornam inexequíveis. Ainda de acordo com o relatório emitido pela Shearman & Sterling em 2016, existem dois níveis de supervisão regulatória dentro do ADGM: um para instituições reguladas e outro para os trabalhadores das instituições reguladas. O primeiro nível compreende a avaliação e autorização pelo Regulador das
90 instituições reguladas e a supervisão permanente dessas instituições. O segundo nível coloca a responsabilidade nas instituições para avaliar as competências e aptidões dos indivíduos que estas empregam. O FSMR defende, entre outros, os seguintes aspetos: • A organização e conformidade devem ser confiadas aos gerentes seniores das instituições, • Deve ser garantida a alocação adequada de responsabilidades de gestão; • Obrigatoriedade de garantir que os sistemas e controlos são implementados; • Orientação sobre o tratamento de reclamações, incluindo o estabelecimento do reconhecimento e resolução de reclamações; • As instituições reguladas e os órgãos reconhecidos que operam no ADGM são obrigados a aderir a regras adicionais de conduta que estão contidas no Conduct of Business Rules; • Implementação de requisitos mínimos de capital e de liquidez de acordo com o Basileia III 24 ; • Pessoas sujeitas a AML devem aderir às sanções impostas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas; • Um Fees Rulebook foi elaborado para garantir a transparência dos processos regulatórios. Para além disso, há uma taxa anual a ser paga integralmente ao Regulador; • Existência de uma estrutura geral para proteções contra abuso de mercado baseada no Código de Conduta de Mercado do Reino Unido; • Criação de regras para bancos islâmicos, nomeadamente, em aspetos referentes à supervisão, contabilidade e auditoria da Sharia; e • Estabelecimento de regras para fundos de investimento coletivo, incluindo requisitos ao nível da criação, registo e notificação. 6.3.2.5. Regulatory Law 2004 A Lei DIFC nº 1 de 2004 (ou a Lei Regulatória de 2004) é referente aos poderes, funções e objetivos regulatórios da DFSA, na região do DIFC. Assim sendo, de acordo com o website oficial do DFSA, a Lei Regulatória de 2004: • Concede ao DFSA o poder de criar regras; 24 Contudo, é de referir que algumas normas de Basileia III foram consideradas ainda não apropriadas no ADGM. Aspetos como o risco de crédito de contraparte baseado no Basileia III, a securitização e o índice de financiamento estável líquido estão ausentes do atual regime, por exemplo.
97 Analisando a evolução da amostra, conclui-se que o número de publicações sobre o tema da regulação e da supervisão bancária nos EUA sofreu uma redução entre 2018 e 2021, contudo, esta teve um aumento de 2021 para 2022. O gráfico 1 mostra-nos a evolução das publicações da amostra relativa aos EUA que suporta esta RSL. É de realçar que o ano de 2018 destaca-se aqui como o ano com mais publicações (13 publicações). Relativamente às citações, os artigos da amostra receberam 293 citações com uma média de 42 citações por ano. 21% dos artigos ficaram sem citações, 47% dos artigos foram citados entre 1 a 5 vezes, 16% dos artigos receberam entre 6 a 15 citações e 15% dos artigos obtiveram mais de 15 citações. Apesar de o número de publicações ser oscilatório, o número de citações dos artigos referentes à regulação e à supervisão bancária nos EUA apresenta uma tendência crescente, demonstrando a relevância cada vez maior dos artigos publicados. Gráfico 1: Nº de publicações e citações por ano relativas aos EUA Por outro lado, verifica-se que existe um interesse multidisciplinar sobre o tema em estudo. Os artigos da amostra, contam com publicações em 42 revistas internacionais. As revistas internacionais que mais publicaram sobre o tema são o Journal Of Financial Stability, o Journal Of Financial Services Research e o Journal Of Financial Regulation And Compliance. Relativamente à UE, analisando a evolução da amostra, conclui-se que o número de publicações sobre o tema, apesar de ter sofrido uma redução de 2017 para 2018, apresentou um crescimento moderado entre 2018 e 2022. É de realçar que o ano de 2022 destaca-se aqui como o ano com mais publicações (35 publicações). 0 20 40 60 80 100 120 0 2 4 6 8 10 12 14 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Nº Publicações Nº Citações
98 Relativamente às citações, os artigos da amostra receberam 626 citações com uma média de 89 citações por ano. 37% dos artigos ficaram sem citações (sendo que 47% destes foram artigos publicados em 2022 e 2023 e que se espera que tenham, por isso, menos citações). 47% dos artigos foram citados entre 1 a 5 vezes, 11% dos artigos receberam entre 6 a 15 citações e 5% dos artigos obtiveram mais de 15 citações. Neste âmbito, desde 2018 que se verifica um interesse cada vez maior por parte dos investigadores em estudar este tema, o que reforça a conveniência desta RSL. Gráfico 2: Nº de publicações e citações por ano relativas à UE É de realçar que os artigos da amostra referentes à UE, contam com publicações em 110 revistas internacionais. As revistas internacionais que mais publicaram sobre o tema são o Journal Of Banking Regulation, o Journal Of Financial Regulation And Compliance e o European Business Law Review. Relativamente ao Médio Oriente, analisando a evolução da amostra, conclui-se que o número de publicações apresenta alguma oscilação. Apesar de ter sofrido uma redução de 2017 para 2018, apresentou um crescimento acentuado entre 2018 e 2020, tendo decrescido de 2020 para 2021, mantendo-se em 2022 com 4 publicações. O Gráfico 3 mostra-nos a evolução das publicações da amostra relativa ao Médio Oriente que suporta esta RSL. É de realçar que o ano de 2020 destaca-se aqui como o ano com mais publicações (6 publicações). Relativamente às citações, os artigos da amostra receberam 85 citações com uma média de 12 citações por ano. 28% dos artigos ficaram sem citações. 52% dos artigos foram citados entre 1 a 5 vezes, 16% dos artigos receberam entre 6 a 15 citações e 4% dos artigos obtiveram mais de 15 citações. 0 50 100 150 200 250 0 5 10 15 20 25 30 35 40 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Nº Publicações Nº Citações
99 Gráfico 3: Nº de publicações e citações por ano relativas ao Médio Oriente Os artigos da amostra, contam com publicações em 14 revistas internacionais. As revistas internacionais que mais publicaram sobre o tema são o International Journal Of Islamic And Middle Eastern Finance And Management, o Isra International Journal Of Islamic Finance e o Journal Of Asian Finance Economics And Business. Por último, fazendo uma análise à globalidade da amostra, conclui-se que o número de publicações sobre o tema da regulação e da supervisão bancária nas três regiões apresentou um crescimento moderado entre 2018 e 2020, diminuindo ligeiramente em 2021, mantendo-se em 42 artigos em 2022. O Gráfico 4 mostra-nos a evolução das publicações da amostra que suporta esta RSL. É de realçar que o ano de 2020 destaca-se aqui como o ano com mais publicações (45 publicações). Relativamente às citações, os artigos da amostra receberam 879 citações com uma média de 126 citações por ano. 34% dos artigos ficaram sem citações (é de realçar que quase metade destes foram publicados em 2022 e 2023, daí se explicar o menor número de citações). 47% dos artigos foram citados entre 1 a 5 vezes, 12% dos artigos receberam entre 6 a 15 citações e 6% dos artigos obtiveram mais de 15 citações. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 0 1 2 3 4 5 6 7 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Nº Publicações Nº Citações
100 Para além do interesse sobre o tema, verifica-se que existe um interesse multidisciplinar sobre a regulação e a supervisão bancária. Os artigos da amostra, contam com publicações em 145 revistas internacionais, o que demonstra a diversidade de interesse e domínio de influência, reforçando, a pertinência deste processo de transformação no mundo científico. As revistas internacionais que mais publicaram sobre o tema são o Journal Of Banking Regulation, o Journal Of Financial Regulation And Compliance e o European Business Law Review. 7.4. Análise das Evidências Neste capítulo pretende-se explorar os artigos que foram objeto de análise neste estudo. Assim sendo, após a introdução da amostra de artigos no VOSviewer, foram obtidos 3 clusters, de acordo com a temática abordada e com o seu contributo para a compreensão da regulação e da supervisão bancária nos EUA, na UE e no Médio Oriente. A divisão dos artigos por clusters teve como objetivo facilitar a compreensão da contribuição de cada um para o tema em questão, e não restringir a sua análise. 7.4.1. Cluster 1 No primeiro cluster estão agrupados estudos que contribuem para explicar conceitos associados à regulação e à supervisão bancária, tendo em consideração o aparecimento de palavras-chave como “leverage ratio”, “prudential regulation” e “capital requirements”. O enquadramento regulatório e de supervisão do setor bancário tem recebido uma ampla atenção, com interesse renovado durante a crise e o período pós-crise. Assim sendo, os reguladores e académicos têm-se concentrado na regulação prudencial, e mais recentemente, na regulação macroprudencial. 0 50 100 150 200 250 300 350 400 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Nº Publicações Nº Citações Gráfico 4: Nº de publicações e citações por ano relativas à totalidade da amostra
101 Segundo Anagnostopoulos et al. (2022), com a crise financeira de 2008, foram tomadas medidas para introduzir novos regulamentos pela FED, pelo BCE e pelo BCSB, a fim de preservar as condições necessárias para a estabilidade financeira e económica no que diz respeito aos bancos sistemicamente importantes (SIBs). Os autores referem que a regulação financeira tem uma importância fundamental nas interações entre os mercados bancários e a economia real. Os autores concluem que, apesar do impacto negativo da crise financeira de 2008, de um ponto de vista técnico, os bancos dos EUA são considerados mais eficientes do que os bancos europeus. Contudo, os autores referem que o melhor desempenho dos bancos americanos é potencialmente devido a diferenças estruturais e regulamentares. Assim sendo, os bancos americanos parecem beneficiar de um mercado doméstico mais homogéneo que inclui também o maior fundo de investimento bancário do mundo. Por outro lado, a UE fragmentou a banca com o projeto da união bancária ainda em construção. Comparativamente, devido à dimensão do setor bancário americano como percentagem do PIB, o setor bancário americano é muito menor do que o da UE, pelo que o custo de um erro regulamentar pode ser relativamente menos severo para os bancos americanos (Anagnostopoulos et al.,2022). Anagnostopoulos et al. (2022) referem que existe uma disputa em curso relativamente à implementação do Basileia III, uma vez que a UE e os EUA ainda não estão unificados na execução do regulamento. Consequentemente, parte da diferença poderia também ser explicada pelas diferenças na redistribuição dos recursos relativos ao Basileia III e pelo aumento dos custos dos NPL 25 s. Por conseguinte, poderia ser razoável acreditar que os bancos europeus estão em desvantagem em relação aos seus homólogos nos EUA e não são capazes de produzir os mesmos níveis de eficiência, a menos que operem no mesmo mercado e sob regulamentos idênticos. Assim sendo, dada a necessidade de aumentar a produtividade e a rentabilidade do setor bancário da UE, os autores sugerem que os esforços de consolidação bancária em áreas como a racionalização das agências, digitalização dos processos empresariais e possíveis fusões e aquisições poderiam ser intensificados. É de referir, também, que quanto maior o risco de crédito, menor será a eficiência dos bancos, e que a introdução do Basileia III e os novos requisitos de capital causou uma maior restrição aos SIBs (Anagnostopoulos et al.,2022). 25 Non-performing loans (ou empréstimos não produtivos) ocorrem quando um cliente bancário deixa de pagar as prestações de um empréstimo, levando à perda de parte ou da totalidade dos fundos que a instituição emprestou, deixando de ter o ganho esperado com a cobrança de juros e comissões
102 Por outro lado, Papadimitri et al. (2020) referem que o setor bancário dos EUA opera sob um sistema de dual-banking , através da coexistência de bancos federais e estaduais. Nos EUA existem três agências reguladoras responsáveis pela regulação e supervisão dos bancos norte-americanos: o OCC, o Federal Reserve Bank, e a FDIC. Assim sendo, os bancos podem ser regulados a nível federal, a nível estadual, ou em ambos. Relativamente aos bancos que são regulados tanto a nível federal como a nível estadual, as responsabilidades de supervisão são alocadas às três agências reguladoras. De acordo com a Lei Dodd-Frank e com a Lei de Proteção ao Consumidor, a segurança e a solidez, os seguros de depósitos, a adequação de capital e o risco sistémico são consideradas as componentes tradicionais da regulamentação bancária dos EUA. Assim sendo, as agências reguladoras monitorizam a segurança e as condições de solidez dos bancos por eles supervisionados, realizando análises on-site e off-site . Ainda de acordo com Papadimitri et al. (2020), as análises on-site são realizadas pela agência reguladora responsável pelo menos uma vez por ano. Dependendo da informação recolhida, a agência atribui uma classificação, que revela a condição financeira e o desempenho do banco. O procedimento acima mencionado diz respeito à avaliação das componentes dos Uniform Financial Institutions Rating Systems (UFIRS). Este sistema é geralmente referido como o sistema de classificação CAMELS, que inclui a adequação do capital, a qualidade dos ativos, a gestão, os resultados, a liquidez e a sensibilidade ao risco de mercado. É de realçar que as notações CAMELS são estritamente confidenciais, não são reveladas ao público e só estão disponíveis para a direção de cada instituição. Por outro lado, as análises off-site complementam as classificações CAMELS e são implementadas com a finalidade de controlar as instituições supervisionadas. Neste caso, são avaliadas as informações obtidas através de análises prévias e informações financeiras fornecidas em relatórios. Os mecanismos acima referidos são úteis no desenvolvimento de modelos de " early warning ", que ajudam a identificar as instituições com comportamento mais arriscado e, por conseguinte, requerem uma atenção redobrada. Um elemento importante a destacar neste ponto é que a informação obtida através destas análises, em combinação com as classificações compostas CAMELS atribuídas a cada instituição, desempenham um papel fundamental na determinação do tipo de ação de execução imposta a um banco (Papadimitri et al., 2020). Finalmente, os autores referem que existem dois tipos de ações de regulação nos EUA, dependendo do nível de má conduta. Por um lado, podem ser impostas ações traduzindo-se essencialmente em compromissos voluntários formados pela direção do banco, quando o nível de má conduta é menos preocupante. Estas ações não são divulgadas publicamente ou legalmente aplicáveis
103 e o seu principal objetivo é corrigir as deficiências identificadas durante o processo de supervisão e assegurar a conformidade com as leis e regulamentos. Alguns exemplos neste âmbito são os compromissos, as resoluções do Conselho e os Memorandos de Entendimento. Contudo, quando o nível de má conduta é severo, as ações aplicadas são publicamente divulgadas e legalmente aplicáveis. Os tipos mais comuns deste tipo de ações são a cessação de seguros, as ordens de cessação e desistência, as ordens de remoção e proibição, as ordens de suspensão e as sanções pecuniárias civis (Papadimitri et al., 2020). De acordo com Lambert T. (2017), a crise financeira de 2008 demonstrou que os pontos fracos na supervisão regulamentar e a aplicação da lei contribuiu significativamente para a acumulação de riscos. Em particular, a captura regulamentar, associada à influência do lobby 26 bancário, ampliou o problema do risco moral. Um resultado interessante evidenciado pelo autor consiste no facto de que os bancos que se envolvem em atividades de lobby são menos suscetíveis de serem objeto de uma ação corretiva severa relativamente aos bancos que não se envolveram em qualquer atividade de lobby . Esta evidência é ainda mais acentuada nos bancos nacionais, regulados a nível federal, evidenciando a necessidade de as agências reguladoras serem mais transparentes. Assim sendo, Lambert T. (2017) conclui que o processo de supervisão não é imune à influência dos bancos, pelo que o lobby introduz distorções de supervisão, superando os seus benefícios, nomeadamente, a transmissão de informação. O autor refere ainda que o principal objetivo da supervisão microprudencial nos EUA é garantir a segurança e a solidez da atividade bancária e a conformidade com as leis e regulamentos bancários. À semelhança de Papadimitri et al. (2020), o autor refere que nos EUA, tal supervisão é feita através de análises on-site e off-site , podendo ser impostas várias ações corretivas se o regulador identificar quaisquer deficiências financeiras, problemas de gestão, ou violações das leis ou regulamentos bancários. As ações de execução exigem que a instituição tome medidas corretivas e, assim, restabeleça a segurança e solidez através da estabilização da instituição, alterando as práticas e comportamentos bancários, e evitando perdas potenciais para a seguradora de depósitos. As ações de execução regulamentar, em vez da simples adoção de leis e regulamentos bancários, constituem a componente essencial da supervisão bancária. O autor refere ainda que a classificação CAMELS é um input crítico em diversos tipos de ações de execução emitidas. Contudo, esta classificação não é o único fator condicionante à emissão de uma ação. O regulador pode decidir emitir uma ação informal em vez de uma ação formal e vice-versa. Há 26 O lobby consiste na influência de um grupo organizado nas decisões do poder público, em especial do poder legislativo, a favor de causas ou objetivos.
104 casos em que a atual condição do banco reflete uma melhoria significativa resultante de ações anteriores. Noutros casos, circunstâncias individuais ou económicas tornam as classificações CAMELS inadequadas (por exemplo, quando o conselho de gestão foi substituído). A dimensão do banco também pode ser um fator desencadeante de uma ação, especialmente na presença de informação assimétrica. O autor considera que os reguladores assumem uma discrição substancial ao longo do processo de supervisão, desde a classificação CAMELS até à decisão de iniciar (e determinar a severidade de) uma ação de execução. Além disso, as deliberações das agências reguladoras são confidenciais e raramente se tornam públicas. 7.4.2. Cluster 2 O segundo cluster obtido através da amostra recolhida foca-se essencialmente na regulação e na supervisão bancária na UE, tendo em consideração o aparecimento de palavras-chave como “banking union”, “single supervisory mechanism” e “eurozone”. Benczur et al. (2017) referem que em resposta à crise económica e financeira, a UE adotou um novo quadro regulamentar relativo ao setor bancário. Os seus elementos centrais consistem em novos requisitos de capital, o Single Rulebook, e regras para a recuperação e resolução bancária. Tais legislações foram adotadas para reduzir o apelo ao bail-out de bancos em dificuldades por parte do governo em futuras crises. Assim sendo, os autores verificaram que a introdução desta rede de segurança conduz a uma redução de cerca de 90% das necessidades de financiamento não absorvidas pelos instrumentos disponíveis, que poderiam potencialmente ser cobertas pelas finanças públicas durante períodos de graves dificuldades financeiras. Dentro desta redução global, o aumento da capitalização, incluindo o capital conservation buffer , parece ser capaz de diminuir as necessidades de financiamento em cerca de 30%. O bail-in parece desempenhar um papel ainda maior, reduzindo-as em cerca de 60%. O fundo de resolução ajuda ainda mais, com um único fundo de resolução a ser ligeiramente mais eficiente do que um conjunto de fundos de resolução nacionais (Benczur et al., 2017). Loipersberger F. (2018) refere que desde 2014, o MUS controla os grandes bancos da área do euro, substituindo as autoridades nacionais para assegurar a supervisão harmonizada de instituições financeiras significativas, terminando com o ciclo de reações negativas entre a dívida pública e o resgate bancário. Assim sendo, o MUS está encarregue da supervisão dos bancos significativos, sendo que os restantes bancos permanecem sob a supervisão das autoridades nacionais. O autor constata ainda que
105 a fração das instituições de crédito supervisionadas pelo MUS representa mais de 80% do total dos ativos de todos os bancos da área do euro. Posto isto, o autor refere que o principal objetivo do MUS é estabelecer a estabilidade no setor financeiro europeu e assegurar o cumprimento da regulamentação bancária da UE em vigor, harmonizando as medidas corretivas, pelo que as suas decisões devem ser do interesse de toda a comunidade europeia. Em termos económicos, o MUS tem em consideração as repercussões e externalidades noutros países que não a nação anfitriã do banco. Para tal, o MUS realiza “ health checks ” às instituições de crédito, que consistem em avaliações de ativos e stress tests , que são realizados de forma regular e ad hoc . Além disso, o MUS pode interferir na estrutura empresarial de uma instituição de crédito (por exemplo, aplicando reservas de fundos próprios mais elevadas ou proibindo determinadas operações) e tem autoridade para impor coimas em caso de incumprimento. Por último, o MUS pode também realizar investigações diretamente e conceder ou retirar licenças bancárias. A fim de cobrir os seus custos, o MUS cobra comissões diretamente aos bancos (Loipersberger F., 2018). Loipersberger F. (2018) chegou à conclusão de que o MUS impede os bancos de assumirem riscos excessivos, estabilizando assim o setor financeiro. Em particular, o facto de o impacto ser mais pronunciado nos países com instituições mais fracas aponta nessa direção. Assim sendo, quando os bancos destes países são considerados ex ante como menos estáveis, o MUS pode aumentar a estabilidade mais do que noutros países. Além disso, os efeitos positivos para as instituições de crédito não pertencentes à área do euro corroboram a hipótese de contágio. Na sequência da crise financeira de 2008, reconhecendo a necessidade de os bancos melhorarem a sua gestão de liquidez e estabilidade financeira, o BCBS desenvolveu um quadro internacional para a avaliação da liquidez bancária, para além de regras mais rigorosas em matéria de adequação dos fundos próprios. Entre as várias orientações, os acordos de Basileia III incluem a implementação de um rácio de alavancagem regulamentar, para além do rácio de fundos próprios ponderado pelo risco e os rácios de liquidez. Para cumprir as normas regulamentares, os bancos terão de reforçar a sua capitalização e alterar a estrutura do seu balanço, melhorando a liquidez dos seus ativos e a estabilidade do seu financiamento (Roulet C., 2018) Roulet C. (2018) conclui que, dependendo do contexto económico e da capacidade dos bancos para originar crédito, os efeitos dos novos quadros regulamentares em matéria de capital e liquidez podem diferir e, eventualmente, serem ineficazes ou mesmo prejudiciais. Subsequentemente, a implementação de quadros regulamentares em matéria de fundos próprios e de liquidez aplicáveis a
106 todas as instituições de crédito poderá ter efeitos contraproducentes no crescimento dos empréstimos bancários pós-2008, tendo um impacto negativo na atividade dos bancos. Assim sendo, a autora acredita que os reguladores têm de determinar que tipo de passivos líquidos devem ser considerados estáveis para uma definição regulamentar mais profunda da noção de financiamento estável. Os reguladores devem também considerar as características e comportamentos heterogéneos das instituições de crédito para determinar que tipo de regulamentação deve ser implementada e executada, a fim de promover uma estabilidade financeira mais forte e reforçar a sua função central enquanto prestadores de crédito. 7.4.3. Cluster 3 O último cluster foca-se essencialmente na regulação e na supervisão bancária no Médio Oriente, tendo em consideração o surgimento de palavras-chave como “islamic banking and finance” e “islamic banks”. De acordo com Mateev et al. (2021), as instituições de crédito da região do Médio Oriente estão continuamente a ajustar-se às práticas de adequação de fundos próprios, liquidez e gestão de riscos descritas no quadro de Basileia III, no âmbito da regulação prudencial. Assim sendo, os países do Médio Oriente fizeram progressos significativos na implementação dos padrões de Basileia III, acentuando os requisitos de capital e liquidez, estabelecendo sistemas de “ early warning ” e avaliações regulares de riscos sistémicos como parte integrante das políticas macroprudenciais. Os autores chegaram à conclusão de que os requisitos de capital são menos eficazes em exigir que os bancos islâmicos ajustem os seus níveis de risco de acordo com a metodologia de Basileia III, relativamente aos bancos convencionais. Assim sendo, os autores argumentam que os reguladores e formuladores de políticas na região do Médio Oriente podem restringir a excessiva exposição aos riscos por parte dos bancos islâmicos através de requisitos de capital rigorosos e de supervisão bancária. As políticas adotadas no âmbito da regulação bancária dependem do nível de concentração bancária em cada mercado (Mateev et al., 2021). Segundo Pathrose E. (2022), todas as atividades de conduta privada ou pública, que podem ser prejudiciais aos interesses sociais ou governamentais, estão sujeitos a regulamentação, contudo, o seu âmbito varia de país para país. Assim sendo, podem ser aplicados impostos, subsídios, ou qualquer outro tipo de controlo governamental, por forma a assegurar o controlo dos regulamentos. Em países como os EAU, a reforma do setor bancário tem sido substancial ao longo das últimas duas décadas, incluindo a privatização, a consolidação e a liberalização. Embora a o setor bancário esteja
113 Assim sendo, recomendam-se, num trabalho futuro, alterações nas combinações de palavras-chave utilizadas na seleção de artigos da amostra. Uma outra sugestão para trabalhos futuros reside numa análise mais aprofundada relativa aos países que constituem o Médio Oriente. Enquanto na UE existem autoridades que se ocupam da regulação e da supervisão bancária de toda a região, no Médio Oriente tal não acontece. Apesar de considerarmos que não deverá haver grandes divergências entre os países do Médio Oriente, consideramos justificável alargar a pesquisa neste âmbito e fazer uma análise mais profunda a estes países.
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