¿Hasta dónde la corresponsabilidad fiscal en el sistema español de financiación autonómica de régimen común?: Un ejercicio de comparación con el caso canadiense

¿Hasta dónde la corresponsabilidad fiscal en el sistema español de financiación autonómica de régimen común? Un ejercicio de comparación con el caso canadiense Pedro Atienza Montero Luis Ángel Hierro Recio Universidad de Sevilla Recibido, Noviembre de 2004; Versión final aceptada, Junio de 2005. PALABRAS CLAVE: Financiación regional, imposición regional, corresponsabilidad fiscal, comparación Canadá-España KEYWORDS: Regional finances, regional taxes, fiscal accountability, comparison Canada- Spain RESUMEN Este trabajo centra su interés en la problemática de la corresponsabilidad fiscal del régimen común de financiación autonómica. Se trata de contrastar su reiteradamente denunciada insuficiencia desde una perspectiva comparada con respecto a uno de los Estados federales que presentan mayor nivel de descentralización tributaria: Canadá. Aún así, en primer lugar, se resumen los principales elementos que han constituido el debate sobre esta cuestión en España: aportaciones sobre su relevancia y sobre propuestas de reforma del sistema de financiación autonómica en aras de corregir la situación. Una vez hecho esto, se procede a medir cuantitativamente el grado de corresponsabilidad de cada Gobierno subcentral en ambos países, para, a la postre, realizar un ejercicio de comparación entre los conjuntos de Gobiernos subcentrales que son comparables (aquellos que ostentan similares niveles competenciales de gasto). Asimismo se desagrega la comparación del grado de corresponsabilidad en cuanto a, primero, la participación en el mismo de los tributos directos, indirectos, compartidos o no compartidos, y, segundo, en cuanto a su descomposición en las facultades que integran el poder tributario: regulación, gestión y recaudación. También se realiza un análisis de regresión para comprobar en qué medida el grado de corresponsabilidad está correlacionado con la capacidad económica y fiscal de cada uno de los Gobiernos subcentrales. Este análisis cuantitativo se refiere a los años 2001 y 2002. ABSTRACT This paper has as aim analyse the problem of the fiscal accountability of the regional finances system in Spain. We achieve a comparison with a federal state wich show a high degree of fiscal decentralization: Canada. However, first, we show a summary of the academic debate in Spain on this problem. Subsequently, we measure the degree of fiscal accountability of each regional government in both countries with the aim of to achieve a comparison between the groups de regional governments of each country which have a similar level of spending competences. Also we achieve a regression analysis for to test the degree of correlation between the fiscal capacity and the fiscal accountability in each regional government. REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 44 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 Este trabajo tiene como objetivo realizar una valoración cuantitativa del grado de corresponsabilidad fiscal autonómica en España. Se pretende con ello corroborar, ahora desde una perspectiva comparada con el caso canadiense, la reiterada denuncia del insuficiente nivel de corresponsabilidad de la que han disfrutado las CC.AA. de régimen común de financiación. Para el caso de España, los datos se refieren al 2001 (último año del modelo de financiación autonómica de régimen común del período 1997-2001) y al 2002 (único año del que se tiene información cuantitativa del actual modelo de financiación vigente). En el caso de Canadá, los datos están referidos al ejercicio 1999-2000, último del que se dispone de información. Por otra parte, como quiera a la altura de 2001 todavía existía un considerable desnivel competencial de gasto entre las CC.AA. del 151 y del 143, realizamos el análisis cuantitativo separadamente para estos dos grupos de CC.AA. En el año 2002 ese desnivel competencial de gasto presumiblemente se ha mitigado enormemente debido sobre todo al traspaso de las competencias sanitarias hacia las CC.AA. del 143 que comenzó en ese año. Aún así, preferimos mantener la distinción entre las CC.AA. del 151 y del 143 asimismo para el año 2002. Además, como se demuestra en Atienza Montero (2003), en cuanto que tanto en nivel de gasto por habitante como en distribución funcional del mismo, existen bastantes similitudes entre los Gobiernos provinciales canadienses y las CC.AA. del 151, la comparación en cuanto a la corresponsabilidad se va a realizar entre estos dos conjuntos de Administraciones subcentrales, amén de una comparación interna entre las del 151 y las del 143. Se utiliza para ello una propuesta de medición de la corresponsabilidad que realiza Hierro Recio (1999b) y cuyos resultados se ofrecen en los epígrafes 3 y 4 para Canadá y España respectivamente, medición que para el caso de España se realiza para los años 2001 y 2002. Previamente, sin embargo, se expone en el epígrafe 1 un breve resumen introductorio sobre las principales aportaciones de la doctrina española sobre esta temática en relación a nuestro sistema de financiación autonómica. En el epígrafe 2 se incluye un apartado explicativo de la metodología utilizada para la medición de la corresponsabilidad fiscal en los dos países. Por último en el epígrafe 5 se muestran las principales conclusiones de la comparación cuantitativa entre España y Canadá y entre las CC.AA. del 151 y del 143. Además, como quiera que la estimación de la corresponsabilidad fiscal se realiza, para el caso español, para los años 2001 y 2002, también se realizarán unas conclusiones sobre en qué medida el actual modelo de financiación autonómica ha mejorado el índice de corresponsabilidad fiscal de las CC.AA. 45 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 1. INTRODUCCIÓN. LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN ESPAÑA La problemática de la financiación autonómica ha girado fundamentalmente en torno a la escasa descentralización impositiva alcanzada y las consecuencias derivadas de insuficientes autonomía tributaria y responsabilidad fiscal. Sobre todo la cuestión de la “corresponsabilidad fiscal” ha constituido el principal motivo de preocupación y de estudio académicos en nuestro sistema. Además, las sucesivas propuestas de reforma, tanto académicas como institucionales, del sistema de financiación también han consistido básicamente en encontrar fórmulas concretas de compartir las principales figuras tributarias centrales como el IRPF, la imposición general sobre ventas y los impuestos especiales 1 . Así pues, uno de los defectos fundamentales de nuestro sistema de financiación lo ha constituido la escasa capacidad tributaria disponible para las CC.AA. de régimen común y su excesiva dependencia financiera de las transferencias desde la hacienda central, resultado de un proceso descentralizador característicamente asimétrico en los dos ámbitos del presupuesto público. Esta situación se ha destacado en lugar preeminente como fallo consustancial al diseño del modelo transitorio y al que se ha denominado primer modelo definitivo-provisional (1987-1991) en el marco general establecido por la LOFCA. Sobre todo, fue en los primeros años de la década de los 90, al albur de la finalización del modelo 1987-91 y la necesaria sustitución del mismo a partir de 1992, cuando se acentuó especialmente la existencia de este déficit en el diseño financiero de las haciendas autonómicas. Pues bien, la reforma introducida en el año 93 con vigencia a partir de 1994 fue precedida de un amplio debate académico, que trascendió a la opinión pública, sobre la necesidad de ampliar el grado de corresponsabilidad de las CC.AA. Pero no sólo ante la reforma del 93, sino también para la posterior reforma de 1996 (modelo de la corresponsabilidad fiscal efectiva), los estudios y las propuestas en torno a este concepto central continuaron proliferando. Esas propuestas han partido básicamente del análisis de los distintos cauces para profundizar en la descentralización impositiva, bien dentro de las posibilidades que ofrecía la LOFCA (escasas y que, en todo caso, fueron contempladas en los Acuerdos del 86 y del 92) en un primer momento o, ya trascendiendo este marco legal, proponer reformas que implicaban una modificación de ese marco, como ocurrió con el modelo 1997-2001 en lo relativo a la cesión de capacidad normativa en los tributos cedidos tradicionales y también en la nueva cesión parcial del IRPF. Y 1 . Entre otros, véanse Castells Oliveres (1991, 1993), Pérez García (1991), Ruiz-Huerta Carbonell y Gimeno Ullastres (1993), Fernández Gómez (1993), Pla Vall y Villareal Rodríguez (1991), Beltrán i Bernabé (1992) o, más recientemente, Sánchez Maldonado, Gómez Sala, Avellaneda Bertelli (1999), Sánchez Maldonado, Gómez Sala (1996). 46 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 constatándose la inviabilidad práctica de implementación de mayor descentralización tributaria y de mejoras del nivel de corresponsabilidad partiendo de esta restrictiva configuración normativa, se ha hecho necesaria una ulterior y de mayor calado modificación legislativa en la reforma aprobada el 27 de julio de 2001. En definitiva, el escaso grado de comportamiento responsable desde el punto de vista fiscal por parte de las CC.AA. ha constituido un defecto fundamental de nuestro sistema de financiación, reiteradamente denunciado por la doctrina española. Sin embargo, al no existir un reconocimiento constitucional o legal de un pretendido “principio de responsabilidad fiscal”, ante la ausencia de una conceptualización legal de este término, existe una tendencia general a identificarlo con el principio de autonomía financiera, recogido como tal en la Constitución y en la LOFCA. De forma que, para Sánchez Sánchez (1997), los dos conceptos se refieren a una misma realidad, pero analizada desde dos perspectivas distintas: la primera, desde una vertiente económico-normativa (corresponsabilidad fiscal) y la otra desde una jurídico-positiva (autonomía financiera). La corresponsabilidad fiscal tiene como finalidad última la de mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos afectos a los servicios públicos suministrados por las CC.AA. Para ello, deben darse las condiciones necesarias para tal suministro eficiente. En cualquier caso, la efectividad de una actuación responsable requiere de una mayor descentralización impositiva, es decir, poner a disposición de los Gobiernos autonómicos mayor capacidad tributaria. Por tanto, se ha asimilado en un principio el término corresponsabilidad fiscal al de autonomía financiera, al constituir ésta el único soporte legal que podría sostener al primero. Se erigía como necesidad básica en nuestro sistema de financiación, como se desprende del desarrollo de su evolución, aumentar la autonomía financiera de las CC.AA. con una mayor descentralización por el lado de los ingresos con el fin de equilibrar el presupuesto: mayor volumen de ingresos propios acorde con el volumen de gasto que gestionaban las CC.AA2. Por su parte, Bosch Roca (1992) identifica el término corresponsabilidad fiscal con el de origen anglosajón accountability, el cual supone que el responsable de decidir gastar más o menos dinero en la provisión de un servicio es también res- 2 . En este sentido véanse, entre otros, Ruiz-Huerta, Gimeno Ullastres (1993), Suárez Pandiello (1992) o Solé Vilanova (1992). Asimismo una explícita identificación entre corresponsabilidad y autonomía financiera y su contrapartida de escasa descentralización tributaria o excesiva dependencia financiera se encuentra en Biescas Ferrer y López Laborda (1992) o en Pérez García (1995, pág. 85) para quien “ el débil cumplimiento del principio de autonomía en el caso de las CC.AA. de régimen común, sobradamente conocido se ha traducido en enormes dificultades para la interiorización de la restricción presupuestaria. El problema tiene su origen en la escasa responsabilidad fiscal de las Comunidades, en su elevada dependencia financiera de las transferencias”. Un resumen de las principales ideas que, sobre este tema, se formularon en los primeros años 90 se encuentra en Solé Estalella (1992). 47 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 ponsable para decidir subir más o menos los impuestos. Liga explícitamente este último concepto con el de autonomía pero va más allá al exigirse asimismo que los tributos de acceso subcentral sean perceptibles. Una de las más completas definiciones la aporta Monasterio Escudero (1992), al trascender desde la óptica reduccionista que supone el concepto eminentemente jurídico de autonomía financiera, hacia un contenido más teórico-económico. Implica una vinculación más explícita con el criterio económico-normativo por excelencia: la eficiencia económica. Porque, para este autor, la corresponsabilidad fiscal puede constituir un mecanismo efectivo para aumentar la eficiencia en la asignación de recursos destinados a la provisión de bienes públicos locales. Inserta, por consiguiente, el significado del término en cuestión en el ámbito de la teoría del federalismo fiscal. En concreto, para Monasterio Escudero (1992), partiendo del ámbito en que originariamente se incrustó el concepto de corresponsabilidad (el de “autonomía fiscal en el campo de los ingresos”), extiende su relevancia teórica hacia el principio de equivalencia fiscal y al de (ausencia) de ilusión fiscal (requerimiento de la transparencia de los impuestos, en el sentido de que el contribuyente perciba correctamente el coste que supone el suministro de servicios públicos a través de la carga fiscal que soporta). Por otra parte, se ha hecho especial hincapié sobre las consecuencias de la falta de responsabilidad fiscal autonómica y del rasgo de fundamental asimetría de la descentralización presupuestaria (grandes niveles de descentralización del gasto e irrelevante por el lado de los ingresos), lo que ha dado lugar a la denominación de haciendas parasitarias a las haciendas autonómicas, en referencia a su dependencia básica de las transferencias. Se han señalado (Castells Oliveres, 1993) los efectos negativos de la ausencia de corresponsabilidad como la generación de una fuerte dependencia financiera y una consecuente falta de autonomía política real; la traslación de responsabilidad desde el nivel autonómico al central de Gobierno; la disminución en la capacidad de los ciudadanos de realizar una correcta evaluación y fiscalización de la actuación de los Gobiernos autonómicos; el enmascaramiento de las relaciones financieras que se dan entre las distintas CC.AA.; el hecho de que constituye un incentivo para la realización de un gasto excesivo e ineficiente en cuanto contribuye al desconocimiento por parte de los contribuyentes de cuál es su coste real, etc. La irresponsabilidad fiscal extiende sus consecuencias negativas tanto en el campo económico-presupuestario como en el político. En el primero se estimula un gasto excesivo e ineficiente. En el segundo se fomenta la irresponsabilidad política de los Gobiernos autonómicos en cuanto gastan unos fondos que, en su mayor parte, no recauda de sus propios ciudadanos y, por tanto, el coste político de la financiación de tal gasto siempre lo puede trasladar a quien fundamentalmente 48 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 realiza tal financiación: el Gobierno central3 (Castells Oliveres, 1993, y Castells Oliveres, 2000). 2. UNA METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN DE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL La metodología que se utiliza en este trabajo parte de dos consideraciones previas fundamentales. Primera, que una mayor descentralización tributaria y la consecuente puesta a disposición de las haciendas subcentrales de un mayor volumen de recursos tributarios, aún incluyendo capacidad normativa sobre los mismos, es una condición necesaria para lograr mayores cotas de corresponsabilidad, pero no es suficiente, ya que se requiere algo más: la efectiva utilización de tales medios tributarios puestos a disposición de las CC.AA. La autonomía financiera sólo exigiría tal descentralización tributaria; la corresponsabilidad el ejercicio efectivo de esa capacidad tributaria descentralizada. Aún así se podría distinguir entre una concepción de la corresponsabilidad como aquella que potencialmente podría ejercer cada Administración subcentral (en cuanto a las capacidades de regulación y de gestión puestas a su disposición de manera uniforme a todas las Administraciones) y otra como aquella que realmente ejerce (ejercicio efectivo de la capacidad normativa reconocida legalmente) 4 . En todo caso aquí estamos considerando un método de medición de la corresponsabilidad fiscal sólo en el sentido de ejercicio potencial, no efectivo de la misma. 3 . A este respecto dice Bird (1986, pág. 234): “Las transferencias son a menudo deseables desde el punto de vista de los gobiernos receptores... porque les proporcionan dinero a gastar sin tener que enfrentarse a su electorado y sin necesidad de aumentar la presión fiscal sobre el mismo. Ganancias políticas sin penalizaciones políticas suponen una prescripción demasiado atractiva para la mayoría de políticos como para resistirse a ella”. 4 . Véase Sánchez Sánchez (1997) o Giménez Montero (2000, págs. 3-4) quien dice: “...identificar el poder fiscal que posee una región con la recaudación que obtiene mediante sus impuestos propios es ignorar que una cosa es el poder que se posee y otra muy distinta el poder que se ejerce... Una cosa es cuánto poder fiscal se tiene, otra distinta es en qué medida se ejerce aquél, y otra diferente son los resultados monetarios que produce esa acción. Equipara la autonomía fiscal –poder, responsabilidad- con la autonomía financiera –recaudación, recursos monetarios disponibleses, a la postre, contribuir a la confusión...”. En este sentido Hierro Recio (1999b) indica que el enfoque adoptado en el estudio de la cuestión ha sido deficiente por que han sido las propias CC.AA. las que, aún disponiendo progresivamente de mayores mecanismos de corresponsabilidad, al albur de las consecutivas reformas, no han ejercido esos poderes tributarios puestos a su disposición. Han sido las propias CC.AA. las que “han evitado en la mayoría de los casos el ejercicio de la corresponsabilidad, como es el caso de los recargos y la incorporación de sistemas de garantía en los sistemas de financiación”. Según Hierro Recio (1999b) se ha producido una situación paradójica en la que las CC.AA. se han constituido en demandantes sistemáticas de mayores cotas de corresponsabilidad y, sin embargo, realmente no han sido utilizados (o en un grado muy reducido) los instrumentos ya disponibles para aumentar tal corresponsabilidad. 49 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 En segundo lugar, que el problema de la responsabilidad fiscal es una cuestión de grado, en la medida en que la actuación tributaria de cualquier Gobierno subcentral es graduable en tres niveles, de cuya combinación se pueden deducir distintas alternativas de diseño y de coparticipación intergubernamental en cualquier impuesto. Esos tres niveles son los siguientes5: - Nivel de la capacidad normativa sobre el impuesto en cuestión. - Nivel de su gestión tributaria. - Nivel consistente en el derecho a la percepción de la recaudación obtenida. Estas consideraciones tienen relevancia para intentar una “medición” de la corresponsabilidad fiscal. En principio, un índice de su medición lo constituiría la proporción que supone la recaudación tributaria respecto al total de ingresos no financieros de cada jurisdicción subcentral6. Sin embargo, no se puede deducir el nivel de corresponsabilidad que potencialmente podría ejercer un Gobierno subcentral de los simples datos cuantitativos de su recaudación, sino que a esto hay que añadirle una medición del grado potencial de implicación subcentral en cada una de las responsabilidades señaladas que integra el ejercicio del poder tributario. No supone un mismo nivel de corresponsabilidad la simple participación subcentral en la recaudación centralizada de uno o varios impuestos que la implicación de la hacienda subcentral en la gestión tributaria o la eventual capacidad normativa completa que podría ostentar una administración subcentral respecto a determinados impuestos. A partir de esta argumentación, se propone un “indicador de grado ponderado de corresponsabilidad fiscal” 7 . Se trata de calcular un índice global para cada administración subcentral a partir de índices desagregados de cada fuente de ingresos. Una vez calculado el índice de cada fuente, se agregan los correspondientes a cada una de ellas, ponderándoseles por un peso igual a su participación porcentual en el total de ingresos no financieros de la administración en cuestión. Ahora bien, para calcular el índice particular de cada tipo de ingresos se hace necesario conocer previamente el nivel de competencias tributarias específicas que lleva consigo su implementación. Es decir, para cada fuente, se pondera qué implicación tienen los 5 . Así, véase, por ejemplo, Hierro Recio (1999b) o Castells Oliveres (1993). Asimismo, para Giménez Montero (2000), el “poder fiscal” engloba cuatro tipos diferentes de responsabilidades, a saber: la responsabilidad de elaborar las normas legales, el poder para gestionar el tributo, la potestad de inspeccionarlo y la atribución de la recaudación. 6 . Como por ejemplo realizan Bosch Roca (1992) o Castro Mafé (1996). 7 . Fue Hierro Recio (1999b) el que ideó esta propuesta metodológica de medición del “grado ponderado de corresponsabilidad fiscal”. 50 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 tres elementos del poder tributario. A cada uno de éstos se les asigna un peso arbitrario de suma unitaria suponiendo que la capacidad normativa implica mayor grado de corresponsabilidad que la gestión tributaria y que ésta, a su vez, mayor nivel que la mera participación en la recaudación. Pues bien, de la misma manera a como se hace en Hierro Recio (1999b), se les va a asignar unos pesos respectivos de 0,5, 0,3 y 0,2, aunque esas ponderaciones son arbitrarias en tanto no se dispongan de estudios científicos sobre la percepción de contribuyentes y gobernantes acerca de cuánto representa cada elemento dentro de la percepción global de la corresponsabilidad 8 . Por otra parte, cada uno de esos poderes tributarios específicos pueden ser de competencia plena del gobierno subcentral, o bien puede ser compartido con el central o, por último, el gobierno subcentral puede ostentar una competencia nula sobre los mismos. A la primera y última situación obviamente se las pondera con unos pesos respectivos de 1 y 0. Así, una ponderación igual a 1 significaría una competencia normativa exclusiva de la Comunidad Autónoma, o una gestión autonómica plena del impuesto o, por último, una participación del 100% en su recaudación. En cuanto a las situaciones de competencia compartida, en relación al derecho de recaudación se procede a atribuirle un peso relativo igual al porcentaje de recaudación al que tiene derecho cada administración subcentral en relación a cada impuesto. Por ejemplo, respecto a la cesión del 33% de la tarifa del IRPF o a la participación territorializada del 35% del IVA del último modelo de financiación autonómica al poder tributario relativo a la recaudación se le asigna un peso de 0,33 y 0,35 respectivamente. Respecto al poder de gestión tributaria no se plantea tampoco problemas ya que en todos los impuestos y en los dos países, se da claramente la situación de o bien una gestión totalmente centralizada o bien totalmente descentralizada, con ponderaciones respectivas de 0 y 1 9 . Mayores problemas se plantean respecto al poder de regulación normativa de los tributos donde las ponderaciones asignadas al grado de implicación subcentral tienen mayores dosis de discrecionalidad. En todo caso se parte del supuesto de que la capacidad de establecer la tarifa impositiva o el tipo único (o en su caso recargo sobre la cuota central), y en mayor medida si conlleva eventuales modificaciones en el grado de 8 . Véase Hierro Recio (1999b), donde se señala la necesidad de estudios estadísticos fiables de sicología social relativos a la percepción que tienen los sujetos sobre cuáles son las variables determinantes de la responsabilidad fiscal. Dada la carencia de estos estudios las ponderaciones mencionadas asignadas a cada uno de los tres poderes tributarios se las puede tachar de arbitrarias, aunque, de todas maneras, creemos que es un supuesto válido el otorgar a la competencia tributaria un mayor peso que a la relativa a la gestión tributaria y ésta, a su vez, una mayor ponderación que el derecho recaudatorio sobre cada tributo. 9 . Salvo, en el caso español, respecto al Impuesto sobre el Patrimonio, en cuya gestión colaboran las agencias tributarias estatal y autonómicas en aras fundamentalmente de luchar contra el fraude fiscal respecto al IRPF. 51 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 progresividad del impuesto en cuestión, supone mayor dosis de corresponsabilidad que la mera regulación de deducciones en la base imponible o en la cuota. En definitiva, partiendo del porcentaje que supone la recaudación tributaria sobre el total de ingresos no financieros, se trata de ponderar dicho porcentaje por el grado de implicación potencial de cada administración subcentral en la regulación normativa, en la gestión y en la participación en la recaudación de cada tributo. Y como quiera que sólo consideramos el grado potencial de corresponsabilidad fiscal, no efectivo, tal como antes hemos señalado, nos basamos, en la estimación del “grado ponderado de corresponsabilidad fiscal”, exclusivamente en la configuración de la compartición de cada tributo en base bien a la ley, bien al acuerdo intergubernamental que establece dicha configuración del acceso potencial de la administración regional en cada uno de los tributos. Por último, esta propuesta de medición, en cuanto tiene la virtualidad de reducir a un único índice cuantitativo dicho grado de corresponsabilidad, constituye un útil criterio de comparación de la corresponsabilidad fiscal entre los dos países. Es el que vamos a utilizar en el resto del presente trabajo. 3. MEDICIÓN DE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL SUBCENTRAL EN CANADÁ Respecto a Canadá, a efectos clasificatorios se podría distinguir entre aquellos tributos que poseen un índice igual 1 (tributos con corresponsabilidad completa) y aquellos con índice entre 0 y 1 (fuentes con corresponsabilidad parcial). Así obtendríamos lo siguiente 10 : - Impuestos subcentrales de corresponsabilidad completa: índice igual a 1. - Impuesto sobre ventas minoristas (no armonizado) - Impuesto sobre el consumo de bienes específicos - Impuesto sobre la renta de personas físicas específico de Québec - Impuestos sobre sociedades específicos de Québec, Ontario y Alberta - Impuesto sobre nóminas y cotizaciones sociales y sanitarias - Impuesto sobre el capital - Impuesto sobre primas de seguro - Otros: impuesto sobre transmisiones inmobiliarias, sobre especulación del suelo y sobre actividades recreativas, de importancia ya muy secundaria. - Impuestos subcentrales de corresponsabilidad parcial: 10 . Probablemente la mejor descripción y más actualizada del sistema tributario canadiense se encuentre en Treff y Perry (2001), que constituye la fuente que utilizamos en la descripción que a continuación hacemos. 58 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 CUADRO 8 CANADÁ. CUADRO GENERAL DE FINANCIACIÓN (INGRESOS NO FINANCIEROS) DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES Y TERRITORIALES. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL. EJERCICIO 1999-2000 (EN %) Impuesto sobre la renta de personas físicas Impuestos sobre el consumo Impuestos sobre nóminas Cotizaciones sociales y sanitarias Impuesto sobre sociedades Impuesto sobre bienes inmuebles y otros relacionados Otros impuestos Total financiación tributaria Financiación por transferencias Total financiación Terranova 19,4 27,2 2,3 2,8 2,7 0,3 1,7 56,3 43,7 100,0 Isla de P. Eduardo 20,8 28,8 0,0 2,1 2,4 6,0 1,5 61,6 38,4 100,0 Nueva Escocia 24,2 29,1 0,0 3,5 3,5 1,2 1,5 63,0 37,0 100,0 Nueva Brunswick 22,8 25,7 0,0 2,1 3,6 6,8 1,0 62,0 38,0 100,0 Quebec 36,6 23,9 9,2 4,7 5,2 4,7 2,1 86,5 13,5 100,0 Ontario 31,4 32,6 5,4 4,8 11,3 3,4 2,1 90,9 9,1 100,0 Manitoba 28,5 28,1 3,9 2,6 3,6 5,7 2,0 74,2 25,8 100,0 Saskatchewan 31,6 26,5 0,0 3,7 6,1 5,9 5,6 79,4 20,6 100,0 Alberta 41,0 17,8 0,0 9,0 10,1 9,3 2,2 89,4 10,6 100,0 Columbia Británica 29,4 31,0 0,0 9,9 4,6 11,3 1,8 88,0 12,0 100,0 Conjunto de Provincias 32,6 28,0 4,8 5,4 7,6 5,3 2,1 85,8 14,2 100,0 Conjunto de Territorios 6,2 3,9 0,2 1,7 0,9 0,9 0,4 14,2 85,8 100,0 Total 32,3 27,7 4,8 5,4 7,5 5,2 2,1 85,0 15,0 100,0 59 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 CUADRO 9 CANADÁ. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL PONDERADA EN CADA GOBIERNO REGIONAL. AÑO 1999-2000 (EN %) Impuesto sobre la renta de personas físicas Impuestos sobre el consumo Impuestos sobre nóminas Cotizaciones sociales y sanitarias Impuesto sobre sociedades Impuesto sobre bienes inmuebles y otros relacionados Otros impuestos Grado de corresponsabilidad fiscal ponderada Terranova 8,5 5,4 2,3 2,8 1,0 0,1 1,7 21,9 Isla de P. Eduardo 9,1 28,8 0,0 2,1 0,9 3,0 1,5 45,5 Nueva Escocia 10,6 5,8 0,0 3,5 1,3 0,6 1,5 23,4 Nueva Brunswick 10,0 5,1 0,0 2,1 1,3 3,4 1,0 23,0 Quebec 28,6 14,4 9,2 4,7 3,7 2,4 2,1 65,0 Ontario 13,8 32,6 5,4 4,8 8,1 1,7 2,1 68,5 Manitoba 12,5 28,1 3,9 2,6 1,3 2,8 2,0 53,1 Saskatchewan 13,9 26,5 0,0 3,7 2,2 3,0 5,6 54,9 Alberta 18,0 17,8 0,0 9,0 7,3 4,6 2,2 59,0 Columbia Británica 12,9 31,0 0,0 9,9 1,7 5,6 1,8 63,0 Conjunto de Provincias 17,9 23,6 4,8 5,4 5,1 2,7 2,1 61,5 Territorios 2,7 3,9 0,2 1,7 0,3 0,4 0,4 9,7 Fuente: Elaboración propia. 60 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 Sobre dicho cuadro, hay que hacer algunas observaciones. En primer lugar, respecto a los “impuestos sobre el consumo”, éstos incluirían tanto los impuestos sobre ventas generales como sobre el consumo específico de determinados bienes. En general, éstos últimos son impuestos que tienen un índice completo de corresponsabilidad fiscal, pero en la medida en que no se dispone de los correspondientes datos desagregados sobre los mismos y en cuanto a que su importancia recaudatoria es muchísimo menor que la de los impuestos generales sobre ventas minoristas, se va a mantener los índices de corresponsabilidad anteriormente estimados respectos a éstos últimos. En segundo lugar, para el conjunto de provincias se ha calculado el índice de cada tributo ponderando el de cada provincia por su participación en la recaudación total del tributo en cuestión. Por último sólo quedaría ponderar la participación de cada impuesto en el total de ingresos no financieros de cada Gobierno subcentral (lo que se ofrece en el Cuadro 8) por los índices de corresponsabilidad mostrados en el Cuadro 7, de lo que se deriva los resultados mostrados en el Cuadro 9. 4. MEDICIÓN DE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN ESPAÑA Igual que antes, clasificaremos los recursos tributarios de la financiación autonómica según supongan un ejercicio corresponsable pleno o parcial. En el primer grupo se integran los tributos propios, los recargos sobre tributos estatales y las tasas afectas a servicios traspasados. El segundo grupo lo componen los tributos cedidos, sobre los que se pueden distinguir tres etapas diferenciadas en su configuración: 1ª Etapa: desde 1980 a 1996. Donde lo que se cedía era exclusivamente la recaudación obtenida por la cesión total o parcial de los hechos imponibles integrados en una lista cerrada de impuestos estatales susceptibles de cesión. No se cedía, por tanto, potestad normativa alguna sobre ningún elemento constitutivo de los mismos. Asimismo tampoco se cedía capacidad normativa sobre la gestión tributaria, aunque sí se delegaba el ejercicio de dicha gestión, con alcance diverso en uno y otro impuesto. Suponían, por tanto, meras participaciones territorializadas del 100% en la recaudación, aunque ésta la llevaba a cabo las respectivas administraciones tributarias autonómicas. La regulación legal básica se establecía en la LOFCA y en la ley 30/1983. 2ª Etapa: Desde 1997 a 2001. Con el establecimiento del modelo de financiación correspondiente a este quinquenio, se produjeron dos novedades fundamentales respecto a los tributos cedidos. Por un lado, se amplió el concepto de cesión 61 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 parcial para incluir la posibilidad de cesión de una parte de la recaudación, que adquirió concreción con la cesión parcial del IRPF. Por otra, se cedieron determinadas facultades normativas tanto respecto al IRPF como a los tributos ya cedidos con anterioridad. Éstos, en consecuencia, adquieren un mayor carácter de tributos propios, al tener a su disposición las CC.AA. no sólo la recaudación y la gestión (por delegación) sino también potestades de regulación, con ciertos límites, tanto de los tipos de gravamen como de determinadas deducciones. 3ª Etapa: A partir del ejercicio 2002. Con el Acuerdo del CPFF de julio de 2001 y la correspondiente plasmación legal en la ley 21/2001, por una parte, se amplía considerablemente el número de impuestos cedidos y, por otra, en algunos de ellos se cede la totalidad del rendimiento junto con facultades normativas, mientras que en otros sólo se cede una recaudación parcial imputada territorialmente en base a diversos indicadores de consumo territorial, sin cesión paralela normativa alguna. Como quiera que centramos nuestro análisis cuantitativo comparado en los años 2001 y 2002 y pertenecen a modelos de financiación autonómicos distintos, a continuación describimos brevemente la configuración de los tributos autonómicos en ambos modelos. En el modelo 1997-2001 se instauró un nuevo régimen de cesión de tributos para las CC.AA. aceptantes del Acuerdo sobre el nuevo modelo. Sin embargo, para las CC.AA. cuyas respectivas Comisiones Mixtas no suscribieron el Acuerdo de 1996 seguía vigente el modelo de cesión de tributos existente hasta ese momento. En consecuencia, en 2001 coexistieron dos modelos de cesión de tributos: uno, el vigente durante la primera etapa señalada para las CC.AA. no aceptantes (Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura) y el otro, el nuevo establecido por la ley 14/1996, para el resto de CC.AA. de régimen común que aceptaron el nuevo modelo de financiación autonómica. Así pues, de entre las distintas fuentes tributarias de acceso autonómico, sólo los tributos propios, las tasas y los recargos sobre tributos estatales ostentan un índice de corresponsabilidad plena igual a 1, ya que tanto la regulación normativa como la gestión tributaria de los mismos es competencia autonómica, así como el derecho total a la recaudación. Los tributos cedidos exigen un estudio más detenido. Ante todo hay que tener en cuenta lo mencionado sobre la coexistencia de dos modelos de cesión en 2001. Así en la primera etapa, se cedía el 100% de la recaudación junto a las competencias de gestión (por delegación); por el contrario las CC.AA. no ostentaban competencia normativa alguna. Sin embargo, el Impuesto sobre el Patrimonio tenía la particularidad de que el Estado y las CC.AA. compartían la gestión tributaria del mismo, dada la función de control de este impuesto en relación al IRPF. Por tanto, el índice de corresponsabilidad de estos impuestos sería el 62 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 mostrado en los Cuadros 10 y 11, aplicables a las tres CC.AA. no aceptantes del modelo de financiación 1997-2001: CUADRO 10 ESPAÑA. LOS TRIBUTOS CEDIDOS, EXCEPTO EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO, EN LA ETAPA 1986-1996. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Potestad nula 0 0 Potestad de gestión tributaria 0,3 Total 1 0,3 Derecho a la recaudación 0,2 Total 1 0,2 Total 0,5 Fuente: Elaboración propia CUADRO 11 ESPAÑA. EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO EN LA ETAPA 1986- 1996. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Potestad nula 0 0 Potestad de gestión tributaria 0,3 Potestad compartida 0,5 0,15 Derecho a la recaudación 0,2 Total 1 0,2 Total 0,35 Fuente: Elaboración propia Con el modelo del período 1997-2001, la novedad respecto a los tributos cedidos consistió en la cesión de capacidades de regulación normativa sobre los mismos a las CC.AA12. El resto quedó igual. Por tanto, como quiera que dicha capacidad normativa autonómica es considerable ya que incluye regulación de la tarifa y el establecimiento de deducciones, se le va asignar un peso de 0,7, salvo en las Tasas sobre el Juego, en que se cede prácticamente la totalidad de su regulación 12 . Véase cuadro 1 del Anexo. 63 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 normativa a las CC.AA. (ponderación igual a 1). Por otra parte, se produjo la cesión parcial del 15% de la tarifa del IRPF, en el que asimismo las CC.AA. aceptantes tenían considerable capacidad normativa (ponderación de 0,7), pero su gestión tributaria permanecía en manos del Estado (ponderación 0). Por último en cuanto se cedía el 15% de la tarifa la ponderación del derecho a la recaudación sería de 0,15. Respecto a la participación territorializada en la recaudación del 15% del IRPF, sólo se pondera el derecho a la recaudación con un 0,15. Los índices de corresponsabilidad del modelo 1997-2001 serían los expresados en los Cuadros 12 a 16. CUADRO 12 ESPAÑA. LOS TRIBUTOS CEDIDOS, EXCEPTO EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO Y LAS TASAS SOBRE EL JUEGO, EN LA ETAPA 1997-2001. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Potestad compartida 0,7 0,35 Potestad de gestión tributaria 0,3 Total 1 0,3 Derecho a la recaudación 0,2 Total 1 0,2 Total 0,85 Fuente: Elaboración propia CUADRO 13 ESPAÑA. EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO EN LA ETAPA 1997-2001. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Potestad compartida 0,7 0,35 Potestad de gestión tributaria 0,3 Potestad compartida 0,5 0,15 Derecho a la recaudación 0,2 Total 1 0,2 Total 0,7 Fuente: Elaboración propia 64 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 CUADRO 14 ESPAÑA. LAS TASAS SOBRE EL JUEGO EN LA ETAPA 1997-2001. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Total 1 0,5 Potestad de gestión tributaria 0,3 Total 1 0,3 Derecho a la recaudación 0,2 Total 1 0,2 Total 1 Fuente: Elaboración propia CUADRO 15 ESPAÑA. LA CESIÓN PARCIAL DEL IRPF EN LA ETAPA 1997-2001. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Potestad compartida 0,7 0,35 Potestad de gestión tributaria 0,3 Potestad nula 0 0 Derecho a la recaudación 0,2 Compartida 0,15 0,03 Total 0,4 Fuente: Elaboración propia CUADRO 16 ESPAÑA. LA PARTICIPACIÓN TERRITORIALIZADA DE LA RECAUDACIÓN DEL IRPF EN LA ETAPA 1997-2001. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Facultades tributarias Pesos Grado de implicación subcentral Ponderación Resultados Capacidad normativa 0,5 Potestad nula 0 0 Potestad de gestión tributaria 0,3 Potestad nula 0 0 Derecho a la recaudación 0,2 Compartida 0,15 0,03 Total 0,03 Fuente: Elaboración propia 65 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 Una vez asignado el grado de corresponsabilidad fiscal a cada recurso tributario, se procede a calcular el grado ponderado de corresponsabilidad fiscal de cada Comunidad Autónoma y del conjunto de CC.AA. del 151 y del 143 para el año 2001. Para ello, como se ha hecho antes en el caso de Canadá, se calcula la participación porcentual de cada tributo en el conjunto de ingresos no financieros, es decir, ingresos provenientes de recursos tributarios y de transferencias13. Dichos porcentajes de participación de cada tributo en la financiación total hay que ponderarlos por el índice de corresponsabilidad de cada uno de ellos. El Cuadro 17 ofrece los resultados de realizar dicha operación14. Sobre este Cuadro hay que hacer algunas precisiones. Primero, al concepto de “Impuestos indirectos extinguidos y pendientes de aplicar”, de una importancia cuantitativa insignificante, se le ha asignado un índice arbitrario del 85%, el índice general de los tributos cedidos. Segundo, el índice correspondiente al conjunto de CC.AA. del 151, del 143 y al conjunto de CC.AA. de régimen común se ha calculado, para cada tributo, ponderando el índice de cada Comunidad Autónoma por su participación en la recaudación total del tributo en cuestión en dichas tres agrupaciones de CC.AA. Por su parte, en el modelo de financiación autonómica de régimen común vigente a partir del año 2002, los recursos financieros del Sistema, aparte del Fondo de Suficiencia, son los siguientes: a) Tasas afectas a los servicios traspasados. b) Tributos ya cedidos con anterioridad, respecto a los cuales se amplían las facultades normativas cedidas. c) Tarifa autonómica del IRPF, ampliándose desde el 30% al 33%, con facultades normativas ampliadas en materia de tarifa y deducciones. d) Participación territorializada del 35% de la recaudación líquida por IVA y del 40% por los Impuestos Especiales sobre Cerveza, Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Labores del Tabaco e Hidrocarburos. Sin capacidad normativa cedida alguna. e) Participación territorializada del 100% de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la Electricidad. Sin competencia normativa cedida alguna. f) Cesión de nuevos tributos: el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. Se cede tanto el rendimiento recaudatorio total como ciertas facultades normativas. 13 . Respecto a las transferencias se excluyen aquellas sobre las que las CC.AA. sólo ejercen un papel de intermediación, es decir, la PIE de las Entidades Locales y las Subvenciones gestionadas por las CC.AA. La fuente de datos es el “Informe de financiación de las Comunidades y Ciudades Autonómicas” del Ministerio de Hacienda. 14. Véase cuadro 2 del Anexo. 66 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 CUADRO 17 ESPAÑA. GRADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL PONDERADA DE CADA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE RÉGIMEN COMÚN. AÑO 2001 (EN %) Tributos cedidos Total tributos propios, recargos y tasas Grado de corresponsabilidad fiscal ponderada Tributos cedidos directos Tributos cedidos indirectos Impuestos indirectos extinguidos y pendientes de aplicar IRPF: cesión tarifa autonómica IRPF: participación recaudación territorializada Impuesto sobre el Patrimonio Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados Tasas sobre el juego Andalucía 0,0 0,0 0,2 0,5 2,5 1,3 1,6 0,6 1,5 8,1 Canarias 2,6 0,2 0,0 0,6 2,8 2,1 3,0 0,0 8,4 19,7 Cataluña 4,9 0,3 1,5 2,2 6,5 2,9 2,5 0,0 2,7 23,5 Comunidad Valenciana 3,4 0,2 0,9 1,4 5,6 2,7 2,8 0,0 2,2 19,3 Galicia 2,3 0,2 0,5 1,4 2,6 1,2 1,2 0,0 1,3 10,8 Total CC. AA. del art. 151 2,5 0,2 0,7 1,3 4,2 2,1 2,1 0,2 2,5 15,8 Aragón 6,3 0,4 1,8 4,1 6,7 3,0 4,9 0,2 1,7 29,2 Asturias 4,8 0,3 1,2 2,9 3,7 2,2 2,5 0,2 3,6 21,4 Baleares 6,2 0,4 1,8 3,6 12,8 4,8 4,9 0,7 4,9 40,2 Cantabria 4,5 0,3 1,8 4,1 7,4 2,7 0,8 0,0 1,5 23,1 Castilla - La Mancha 0,0 0,5 0,0 0,8 2,6 1,2 1,7 0,0 2,3 9,1 Castilla y León 3,9 0,3 1,0 2,5 4,1 2,2 2,7 0,8 1,8 19,3 Extremadura 0,0 0,4 0,1 0,4 1,4 0,7 1,3 0,0 3,1 7,5 La Rioja 4,7 0,3 1,7 3,0 6,1 3,1 3,2 0,0 1,6 23,9 Madrid 11,8 0,5 0,0 4,8 14,7 6,0 0,0 0,0 3,4 41,1 Murcia 3,7 0,2 0,7 1,5 6,6 3,2 3,9 0,0 1,2 20,9 Total CC. AA. del art. 143 5,9 0,4 0,7 3,0 7,8 3,4 2,0 0,2 2,7 26,0 TOTAL 3,6 0,2 0,7 1,8 5,3 2,5 2,1 0,2 2,6 19,0 Fuente: Elaboración propia a partir del “Informe de financiación de las Comunidades y Ciudades Autonómicas, año 2001” del Ministerio de Hacienda. 67 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 Por tanto, se produce, por una parte, un aumento de las facultades normativas cedidas respecto a los tributos tradicionales ya cedidos y respecto a la cesión ahora del 33% del IRPF y, por otra, la cesión, sólo de un porcentaje de la recaudación territorializada, respecto al IVA y a los Impuestos Especiales, así como se amplía el número de tributos cedidos con capacidad normativa. En cuanto a las facultades normativas ampliadas, las principales novedades, respecto al período anterior son las siguientes: IRPF. Se elimina la limitación de que la cuota íntegra autonómica resultante de aplicar la tarifa autonómica no debe exceder en un 20% a la que resultaría de aplicar la tarifa complementaria. En segundo lugar, aunque implícitamente se deducía de la regulación anterior, ahora se establece de manera taxativa que el número de tramos impositivos de la tarifa autonómica debe ser idéntico a la estatal. Por último se añade, en relación a la inversión en vivienda habitual, que se podrán establecer aumentos o disminuciones en el porcentaje de deducción con el límite máximo de hasta un 50 por 100. Impuesto sobre el patrimonio. Como quiera que este impuesto pasa a tener un tipo impositivo único, se elimina toda referencia a los tramos impositivos. Las facultades normativas alcanzan por tanto, al igual que antes, al mínimo exento y al tipo de gravamen, pero se añade como novedad la posibilidad de aplicar deducciones y bonificaciones de la cuota. De manera que se establece que “las deducciones y bonificaciones aprobadas por las Comunidades Autónomas resultarán, en todo caso, compatibles con las deducciones y bonificaciones establecidas en la normativa estatal reguladora del impuesto y no podrán suponer una modificación de las mismas. Estas deducciones y bonificaciones autonómicas se aplicarán con posterioridad a las reguladas por la normativa del Estado” (art. 39 ley 21/2001). Impuesto sobre sucesiones y donaciones. Al igual que ocurre con el impuesto anterior, se elimina toda referencia sobre la estructura de la tarifa. La principal novedad consiste en la ampliación de posibilidades para realizar reducciones en la base imponible. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. Se amplían las potestades de regulación a las deducciones y bonificaciones de la cuota. Antes sólo incidían sobre los tipos de gravamen. Tributos sobre el juego. No se produce ninguna novedad. Por consiguiente, si anteriormente a los tributos cedidos, incluida la cesión parcial del IRPF le atribuíamos un peso de 0,7 en relación a la capacidad normativa, ahora, en el nuevo modelo, le asignamos 0,8 en consonancia con esa ampliación de facultades normativas. Por otro lado, en la medida en que exclusivamente se cede un porcentaje de la recaudación del IVA y de los Impuestos Especiales, en éstos sólo se pondera la potestad recaudatoria por dicho porcentaje de cesión de la recaudación, manteniendo tanto la potestad normativa como la de gestión una ponderación de cero. En los Cuadros siguientes se muestra el grado de corresponsabilidad otorgado a cada recurso tributario. 74 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 el IRPF cedido, en el grado ponderado de corresponsabilidad fiscal de las CC.AA. Esta sería la cuarta conclusión. FIGURA 3 DESGLOSE PORCENTUAL DEL GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL: TRIBUTOS COMPARTIDOS VERSUS NO COMPARTIDOS. COMPARACIÓN ENTRE CANADA (AÑO 1999) Y ESPAÑA (AÑO 2001) Fuente: Elaboración propia a partir de los Cuadros 9 y 17. FIGURA 4 DESGLOSE PORCENTUAL DEL GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL: TRIBUTOS COMPARTIDOS VERSUS NO COMPARTIDOS. COMPARACIÓN ENTRE CANADÁ (AÑO 1999) Y ESPAÑA (AÑO 2002) Fuente: Elaboración propia a partir de los Cuadros 9 y 24. A su vez, las Figuras 5 y 6 representan el desglose porcentual del grado ponderado de corresponsabilidad fiscal en las tres facultades inherentes al ejercicio del poder tributario ya señaladas. Ahora esa descomposición porcentual presenta mayores similitudes. Así, para el año 2001, el desglose es casi idéntico para las CC.AA. del 151 y los Gobiernos provinciales canadienses. Asimismo existe un semejante desglose para los dos grupos de CC.AA. En el año 2002 aumenta significativamente la participación de la capacidad normativa y el derecho a la recaudación en la corresponsabilidad fiscal media ponderada de los dos grupos de CC.AA., a expensas de una disminución de casi diez puntos porcentuales de la potestad de gestión tributaria autonómica. 75 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 FIGURA 5 GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL: DESGLOSE PORCENTUAL ENTRE LAS TRES FACULTADES. COMPARACIÓN ENTRE CANADÁ (AÑO 1999) Y ESPAÑA (AÑO 2001) Fuente: Elaboración propia a partir de los Cuadros 9 y 17. FIGURA 6 GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL: DESGLOSE PORCENTUAL ENTRE LAS TRES FACULTADES. COMPARACIÓN ENTRE CANADÁ (AÑO 1999) Y ESPAÑA (AÑO 2002) Fuente: Elaboración propia a partir de los Cuadros 9 y 24. Por último, estamos interesados en comprobar en qué medida el grado de corresponsabilidad fiscal de la que disfrutan los distintos Gobiernos subcentrales está relacionado con sus respectivas capacidades fiscales. Un indicador macroeconómico básico de la capacidad fiscal lo constituye el PIB regional per cápita. Se trataría entonces de realizar regresiones lineales simples entre esas dos variables. Pues bien, las Figuras 7 a 11 siguientes nos ofrecen los resultados. Ante todo se observa en todas estas regresiones una correlación positiva y significativa entre las dos variables para todos las agrupaciones de Gobiernos subcentrales considerados. Existe una tendencia clara tanto en un país como en otro hacia el au- 76 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 mento del grado de corresponsabilidad fiscal a medida que los Gobiernos subcentrales disponen de mayor capacidad fiscal medida por su PIB por habitante. En España, en los dos grupos de CC.AA. y para los dos años considerados, se presentan unas regresiones significativas y de alta correlación, sobre todo respecto a las del 151. Sin embargo, respecto a Canadá se observa que aunque la regresión es estadísticamente significativa, el coeficiente de correlación es realmente bajo (R2 = 0,518). FIGURA 7 CANADÁ. CONJUNTO DE GOBIERNOS PROVINCIALES. REGRESIÓN LINEAL ENTRE GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Y PIB POER CÁPITA. 1999-2000 Fuente: Elaboración propia a partir del Cuadro 9 y del anuario estadístico de canadá, 1999. FIGURA 8 ESPAÑA. CC.AA. DEL 151. REGRESIÓN LINEAL ENTRE GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Y PIB PER CÁPITA. AÑO 2001 Fuente: Elaboración propia a partir del Cuadro 17 y del INE, Contabilidad Regional, base 1995. 77 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 FIGURA 9 ESPAÑA. CC.AA. DEL 143. REGRESIÓN LINEAL ENTRE GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Y PIB PER CÁPITA. AÑO 2001 Fuente: Elaboración propia a partir del Cuadro 17 y del INE, Contabilidad Regional, base 1995. FIGURA 10 ESPAÑA. CC.AA. DEL 151. REGRESIÓN LINEAL ENTRE GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Y PIB PER CÁPITA. AÑO 2002 Fuente: Elaboración propia a partir del Cuadro 24 y del INE, Contabilidad Regional, base 1995. FIGURA 11 ESPAÑA. CC.AA. DEL 143. REGRESIÓN LINEAL ENTRE GRADO PONDERADO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL Y PIB PER CÁPITA. AÑO 2002 Fuente: Elaboración propia a partir del Cuadro 24 y del INE, Contabilidad Regional, base 1995. 78 PEDRO ATIENZA MONTERO / LUIS ÁNGEL HIERRO RECIO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 Es obvio que esa pauta seguida por la tendencia de regresión está causada por las divergencias en recaudación tributaria: aquellos Gobiernos subcentrales con mayor capacidad fiscal recaudan más con el mismo esfuerzo fiscal. Es evidente que un modelo de financiación que otorgue gran capacidad tributaria a los Gobiernos subcentrales, y, además, si dicha capacidad subcentral está basada fundamentalmente en impuestos que graven la renta o la riqueza, provocará notables divergencias interterritoriales en la recaudación per cápita. Es decir, estamos considerando una de las cuestiones fundamentales sobre las que ha girado gran parte del debate en relación a la financiación autonómica. En efecto, ante la necesidad comúnmente indicada de otorgar mayores cotas de autonomía tributaria y corresponsabilidad a las CC.AA., la respuesta se concretó en descentralizar el IRPF tanto en relación a la capacidad normativa como a la recaudación. Y esto provocó enormes reticencias por parte de aquellas CC.AA. de menor capacidad fiscal. La argumentación se basaba esencialmente en que esa imperiosa necesidad de mayor descentralización fuera más equilibrada en el sentido de que no girara tan sólo en una única figura tributaria que tan desigualmente tenía repartida su capacidad recaudatoria, sino que también, junto al IRPF, se acompañaran otros impuestos sobre el consumo, IVA e impuestos especiales (la “cesta de tributos”). De esta forma se conseguiría una distribución más igualitaria de la capacidad recaudatoria subcentral. A partir de aquí, por supuesto, cada Comunidad Autónoma tenía las mismas posibilidades de modular su esfuerzo tributario en función de sus propias políticas y prioridades, es decir, tenían la misma capacidad potencial de lograr un mayor o menor grado de corresponsabilidad fiscal. El desarrollo de esa capacidad potencial provocaría, evidentemente, resultados financieros desiguales entre las CC.AA. pero, al menos no serían tan acentuados como en el caso de que sólo se tuviera acceso a un único impuesto de gran capacidad recaudatoria: el IRPF. Pues bien, se observa en las Figuras 10 y 11 que esa introducción de la imposición indirecta a partir del año 2002, aunque ha disminuido el coeficiente de correlación, éste sigue siendo muy elevado, lo que nos indicaría que el PIB per cápita se erige como una variable explicativa fundamental de las divergencias en grado de corresponsabilidad fiscal entre las CC.AA. de régimen común, en mayor medida de lo que ocurre en Canadá. 79 ¿HASTA DÓNDE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL SISTEMA ESPAÑOL… REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 74, I.S.S.N.: 0213-7585 (2005), PP. 43-87 BIBLIOGRAFÍA ALBI E., CONTRERAS C., GONZÁLEZ-PÁRAMO, J.M., ZUBIRI, I. (1999): Teoría de la Hacienda Pública, Barcelona, Ariel Economía 2ª edic. ATIENZA MONTERO, P. (2003): El federalismo fiscal canadiense: comparación con el Estado de las Autonomías y posibles aplicaciones al mismo, Tesis Doctoral inédita, Universidad de Málaga. ATIENZA MONTERO, P. (2004): El federalismo fiscal canadiense. 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García y A. Montero, op cit. en pie de cuadro, pág. 75). Impuesto sobre el patrimonio Regulación en materia de mínimo exento y de fijación de tarifa (que debe ser progresiva y tener como mínimo igual nº de tramos que los del Estado). Las tarifas estatal y autonómica deben coincidir en el primer tramo de base liquidable y en el tipo marginal mínimo (art. 13.dos de ley 14/1996). Impuesto sobre sucesiones y donaciones Regulación en la fijación de la tarifa, que debe ser progresiva y mantener como mínimo igual número de tramos que la tarifa estatal. Además deben coincidir el primer tramo de base liquidable y el tipo marginal mínimo. En el caso de adquisición mortis causa, tienen además potestad para establecer reducciones en la base imponible. (art. 13.tres de ley 14/1996). Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados Se deben distinguir (art. 13.cuatro y 13.cinco de ley 14/1996): - Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales: Regulación del tipo impositivo en la transmisión de bienes inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales sobre los mismos. - Actos Jurídicos Documentados: Regulación del tipo impositivo sólo aplicable a los documentos notariales (no a los documentos mercantiles ni administrativos). Tasas sobre el juego Amplia capacidad normativa: regulación de exenciones, base imponible, tipos impositivos, las cuotas fijas, bonificaciones y aspectos de la gestión, liquidación, recaudación y la inspección (art. 13.seis de ley 14/1996). Fuente: Elaboración propia.