A educação e as políticas de municipalização no Ceará

setembro de 2022 UMinho|2022 Cláudia Maria Sales Mendes A educação e as políticas de municipalização no Ceará Cláudia Maria Sales Mendes A educação e as políticas de municipalização no Ceará Universidade do Minho Instituto de Educação Trabalho efetuado sob a orientação da Doutora Maria Fernanda dos Santos Martins e da Doutora Eloisa Maia Vidal Tese de Doutoramento Doutoramento em Ciências da Educação Especialidade em Sociologia da Educação e Política Educativa setembro de 2022 Cláudia Maria Sales Mendes A educação e as políticas de municipalização no Ceará Universidade do Minho Instituto de Educação ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ iii AGRADECIMENTOS Às professoras doutora Maria Fernanda dos Santos Martins e doutora Eloisa Maia Vidal, pela orientação baseada na confiança, competência e dedicação. Ao mesmo tempo, pela compreensão e solidariedade, que me estimularam a persistir, em momentos difíceis no processo da elaboração desta investigação. Ao professor catedrático doutor Bento Duarte Silva, pelo estímulo e apoio em todos os momentos da minha trajetória acadêmica, mesmo antes da minha inscrição neste doutoramento, e pelo seu empenho na celebração da parceria acadêmica entre a Universidade do Minho e a Secretaria da Educação do Ceará, nomeado pelo presidente do Instituto de Educação para interlocução desse processo. Aos professores doutor André Haguette, doutora Sofia Lerche Vieira, doutora Maria Vital da Rocha e doutora Teresa Haguette ( in memoriam ), por terem contribuído, sobremaneira, para a minha introdução no campo da pesquisa em educação brasileira. Aos dirigentes municipais de educação, conselheiros municipais de educação e de financiamento da educação, atores desta pesquisa, pelo comprometimento e pela disponibilidade de dialogar sobre a temática deste estudo. Às amigas Aracy Veras, Fátima Arruda e Hosana Magalhães, e, especialmente, ao amigo Anderson Costa, por terem compartilhado leituras, análises e sugestões. À Elizabete Távora, Maria José, Aparecida Alves e ao Adriano Carneiro, pela troca de experiências durante a elaboração do Protocolo de Intenções entre a Universidade do Minho e a Secretaria de Educação do Ceará e do meu percurso acadêmico. Ao José Marques, por ter disponibilizado informações estatísticas relevantes para o meu trabalho. Agradeço aos meus pais, pelo incentivo ao longo da minha vida; ao meu filho, Leonardo, que desde criança procurou compreender o significado da minha trajetória acadêmica e profissional; à minha nora, Lara, e aos meus netos, Luca e Luiza, alicerce para viver e conviver todos os dias, especialmente no processo de pandemia da Covid-19, em que inúmeras famílias foram atingidas, com as quais me solidarizo com profundo respeito. Por último, gratidão especial ao meu companheiro, Guilherme Guimarães ( in memoriam ), que partiu de forma inesperada. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v A educação e as políticas de municipalização no Ceará RESUMO O presente trabalho, intitulado “A educação e as políticas de municipalização no Ceará”, teve como objetivo principal compreender como ocorreu a constituição da municipalização do ensino fundamental a partir do regime de colaboração entre o estado do Ceará e seus municípios no período 2007-2018. Para tanto, procurou-se contextualizar as mudanças ocorridas na educação brasileira a partir da Constituição Federal de 1988 na perspectiva da inserção do país no mundo globalizado, na economia de mercado e na reforma do estado; problematizar se as iniciativas de colaboração respondem mais a perspectivas democráticas ou a perspectivas neoliberais; procurou-se, também, analisar a implementação das políticas educacionais no estado do Ceará, no período 2007-2018, no que diz respeito ao compartilhamento da oferta da educação básica e ao estabelecimento de pactos federativos entre o estado e seus municípios para constituição de um regime de colaboração. A pesquisa adotou a abordagem qualitativa e teve como referenciais de análise os estudos bibliográficos e documentais sobre a concepção de descentralização, de municipalização da educação e de regime de colaboração que fundamentam o enquadramento teórico-conceitual. A fim de aprofundar a compreensão da realidade investigada, privilegiou-se o método de estudo de caso em dois municípios cearenses, a partir de entrevistas semiestruturadas com os atores da administração da educação municipal e de conselhos municipais: dois secretários de educação, quatro diretores de escolas, dois conselheiros municipais de educação e dois conselheiros municipais de acompanhamento e controle social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. Constatou-se que não há um pleno “regime de colaboração” entre os entes federados no âmbito da municipalização do ensino fundamental no Ceará, conforme preconiza a Constituição Federal de 1988, o que reforça a tese de que a municipalização do ensino fundamental se consolidou como uma forma de colaboração, entre o estado do Ceará e seus municípios, tendo sido identificado pelos atores da pesquisa que o Programa de Alfabetização/Aprendizagem na Idade Certa, coordenado pela Secretaria Estadual de Educação, desde 2007, é o principal referencial de colaboração entre os entes federados. Diante do exposto, espera-se que o debate sobre a municipalização por meio do “regime de colaboração” entre os entes federados e a sociedade se amplie e se consolide tanto na legislação como na prática educativa de todos os municípios, com ampla participação de todos os atores envolvidos na luta pela educação emancipatória. Palavras-chave: Ensino fundamental. Políticas de municipalização. Políticas educativas. vi Education and municipalization policies in Ceará ABSTRACT The present work, entitled "Education and municipalization policies in Ceará", had as main objective to understand how the constitution of the municipalization of elementary education took place from the collaboration regime between the state of Ceará and its municipalities in the period 2007-2018 In order to do so, we sought to contextualize the changes that took place in Brazilian education from the Federal Constitution of 1988 onwards from the perspective of the country's insertion in the globalized world, in the market economy and in the reform of the state; question whether collaborative initiatives respond more to democratic or neoliberal perspectives; we also sought to analyze the implementation of educational policies in the state of Ceará, in the period 2007-2018, with regard to the sharing of the provision of basic education and the establishment of federative pacts between the state and its municipalities for the constitution of a collaboration regime. The research adopted a qualitative approach and used bibliographic and documental studies on the concept of decentralization, municipalization of education and collaboration regime as the basis of the theoretical-conceptual framework. In order to deepen the understanding of the investigated reality, the case study method was privileged in two municipalities in Ceará, based on semi-structured interviews with the actors of the municipal education administration and municipal councils: two secretaries of education, four directors of schools, two municipal education councilors and two municipal councilors for monitoring and social control of the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and for Valuing Education Professionals. It was found that there is no full "collaboration regime" between the federated entities within the scope of the municipalization of elementary education in Ceará, as recommended by the Federal Constitution of 1988, which reinforces the thesis that the municipalization of elementary education has been consolidated as a a form of collaboration, between the state of Ceará and its municipalities, having been identified by the research actors that the Literacy/Apprenticeship Program in the Right Age, coordinated by the State Department of Education, since 2007, is the main reference of collaboration between the federated entities. In view of the above, it is expected that the debate on municipalization through the "collaboration regime" between federated entities and society will expand and consolidate both in legislation and in the educational practice of all municipalities, with broad participation of all. the actors involved in the struggle for emancipatory education. Keywords: Educational policies. Fundamental education. Municipalization policies. vii ÍNDICE DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS ........................ ii AGRADECIMENTOS ............................................................................................................................ iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE ......................................................................................................... iv RESUMO ............................................................................................................................................. v ABSTRACT ......................................................................................................................................... vi ÍNDICE .............................................................................................................................................. vii LISTA DE FIGURAS .............................................................................................................................. x LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................................................................ x LISTA DE QUADROS ........................................................................................................................... xi LISTA DE TABELAS ............................................................................................................................. xi LISTA DE SIGLAS............................................................................................................................... xii INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 1 CAPÍTULO I - O ESTADO E AS POLÍTICAS EDUCATIVAS: ASPECTOS TEÓRICOS E CONCEITUAIS DA DESCENTRALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO ........................................................ 10 1.1 O Estado e sua implicação no campo educativo ...................................................................... 12 1.2 Tendência global: descentralização da educação ..................................................................... 23 1.3 O papel dos municípios na perspectiva de diferentes países .................................................... 31 CAPÍTULO II – A EDUCAÇÃO E OS MUNICÍPIOS NO BRASIL ................................................. 42 2.1 A política de municipalização da educação no Brasil ............................................................... 44 CAPÍTULO III – POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NO CEARÁ: CONSTITUIÇÃO DE UM MODELO ............................................................................................... 66 3.1 Iniciativas de municipalização do ensino fundamental no Ceará .............................................. 75 3.1.1 Primeira iniciativa - Instituição do Programa de Assistência Técnica e do Programa de Educação para a Zona Rural (1977-1989) ................................................................................. 76 3.1.2 Segunda iniciativa - Programa de Municipalização do Ensino Público no Estado do Ceará (1990-1994) ............................................................................................................................. 78 xiv PEJA Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos PIB Produto Interno Bruto PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro PME Programa Mais Educação PME Plano Municipal de Educação PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAIC Programa Nacional de Alfabetização na Idade Certa PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte escolar PNE Plano Nacional de Educação PNLD Programa Nacional do Livro e do Material Didático PNLD Programa Nacional do Livro Didático PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento POLONORDESTE Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste POLONORDESTE Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste PRODEM Programa de Desenvolvimento da Educação Municipal PROMUNICÍPIO Projeto de Assistência Técnica e Financeira aos Municípios PRONASEC Programa Nacional de Ações Socioeducativas e Culturais para o Meio Rural PRORURAL Programa de Educação para a Zona Rural PROS Partido Republicano da Ordem Social PSB Partido Socialista Brasileiro PT Partido dos Trabalhadores SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica SECITECE Secretaria da Ciência, Tecnologia e Educação Superior do Estado do Ceará SECULT Secretaria da Cultura SEDUC Secretaria da Educação do Estado do Ceará SIGE Sistema Integrado de Gestão Educacional SIOPE Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação SME Secretarias municipais de educação SNE Sistema Nacional de Educação SPAECE Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará SUDENE Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste xv TCLE Termo de Consentimento Livre e Esclarecido UECE Universidade Estadual do Ceará UFC Universidade Federal do Ceará UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação UNDIME-CE União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação do Ceará UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância UNIFOR Universidade de Fortaleza URCA Universidade Regional do Cariri UVA Universidade do Vale do Acaraú xvi Eu sou de uma terra que o povo padece Mas não esmorece e procura vencer. Da terra querida, que a linda cabocla De riso na boca zomba no sofrer Não nego meu sangue, não nego meu nome Olho para a fome, pergunto o que há? Eu sou brasileiro, filho do Nordeste, Sou cabra da Peste, sou do Ceará. Patativa do Assaré (1909-2002) 1 INTRODUÇÃO 2 Esta pesquisa foi motivada pela experiência profissional junto à Secretaria da Educação do Estado do Ceará (SEDUC) na implementação de políticas públicas educacionais no âmbito do estado e de suas municipalidades, em articulação com Ministério da Educação do Brasil (MEC) e com órgãos multilaterais, tais como Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) – Banco Mundial (BM), que têm influenciado a formulação e desenvolvimento de políticas sociais do Brasil. Nessa experiência, as decisões políticas adotadas ou acordadas no âmbito do governo estadual demandavam a elaboração de orientações técnica, pedagógica e gerencial às secretarias municipais de educação (SME) como forma de assegurar a implantação, execução e o acompanhamento dos programas e projetos a partir de padrões de eficiência, eficácia e produtividade, já presentes desde as primeiras iniciativas que contam com financiamento internacional. A dissertação de mestrado da autora teve como temática a descentralização do ensino fundamental (EF) no Ceará, no contexto da realidade brasileira, à luz das constituições e leis do país, a partir de um estudo do caso do município de Maranguape-Ceará, entre 1990 e 1995. Dando continuidade à problematização acerca da descentralização dessa etapa da educação básica, nesta tese se investigou como ocorre o processo de municipalização do EF, a partir do que a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 (Brasil, 1996a) denominam “regime de colaboração” (Art. 8º), quando se referem aos sistemas de ensino dos diversos entes federados (União, estados e municípios). Antecedentes históricos revelam que no Brasil a questão da municipalização remonta à década de 1930, no contexto da publicação do “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”, um documento elaborado por um conjunto de intelectuais que tinha como propósito renovar a educação nacional, a partir de um plano geral de educação e da defesa da bandeira de uma escola única, pública, laica, obrigatória e gratuita. Entre esses intelectuais, Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo, Lourenço Filho, Paschoal Lemos e outros vão exercer, em tempos diferentes, forte influência sobre os rumos da educação nacional a partir de então. A proposta de municipalização surgiu, efetivamente, por ocasião das discussões que antecederam a promulgação da Lei n.º 4.024, de 1961, primeira LDB, sob inspiração de Anísio Teixeira, ao instituir a “Tese sobre a Municipalização da Escola Primária”, em abril de 1957. Para Haguette (1989, p. 23), esta proposta não foi aceita pelo governo federal à época, mas permaneceu “no inconsciente social de grande parte dos educadores e administradores públicos como forma 3 imperativa e ideal para resolver os urgentes problemas educacionais do País”. O debate é retomado no período da ditadura civil-militar (1964-1985), com a criação do Projeto de Assistência Técnica e Financeira aos Municípios (PROMUNICÍPIO), em 1975, diante da precariedade da oferta do ensino de 1º grau municipal, em decorrência da nova propositura da Lei n.o 5692/71, que faz uma reformulação da educação primária proposta pela Lei n.o 4024/61, criando o ensino de 1º grau com oito anos. Segundo Barreto e Arelaro (1986, p. 8), este projeto tinha o propósito de “deflagrar um processo de articulação entre estado e seus municípios com vistas ao aperfeiçoamento municipal”, uma vez que as mudanças na legislação já prenunciavam a incapacidade dos estados e seus municípios em atenderem às novas demandas. A reforma do ensino com o aumento do tempo de escolaridade para oito anos, as crescentes demandas em decorrência da urbanização do país e as fragilidades decorrentes das condições de financiamento faz com que o fomento à colaboração entre as redes públicas dos estados e dos municípios na oferta de educação passe a ser uma estratégia adotada para minimizar as crescentes tensões sociais. Não há evidências sobre a associação desse movimento a uma iniciativa de municipalização, até porque, nesse momento da história brasileira, o município não existe como ente federado, fato que só vai acontecer com a promulgação da CF/1988. No entanto, é possível identificar nesse momento uma maior aproximação político-institucional em torno da política educacional entre os estados e seus municípios no afã de resolver uma demanda emergente. O Art. 18 da CF/1988 trata da organização política e administrativa do país, dotando o município de autonomia, com competências e responsabilidades comuns aos demais entes federados. Esse marco legal cria novas prerrogativas constitucionais às esferas estadual, municipal e distrital 1 , que, a partir de então, devem organizar, conjuntamente, seus sistemas de ensino, tendo o município a atribuição de atuar de forma prioritária no EF e na educação infantil (EI) (Brasil, 1988, art. 211). Este estudo procurou investigar aspectos relacionados ao processo de municipalização do EF, a partir do enfoque dado ao regime de colaboração entre os entes federados (União, estados, Distrito Federal e municípios), instituído pelo Art. 211 da CF/1988, estabelecido pela LDB/1996 (Art. 8º), reforçado pela Emenda Constitucional (EC) n.º 53, de 2006, Art. 23, ao preconizar que “leis complementares fixarão formas de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios” (Brasil, 2006). Tomando como estudo de caso dois municípios do estado do Ceará, esta investigação procurou descrever e explicar como vai se constituindo um ethos em torno do “regime de colaboração” e como 1 Convém salientar que o Distrito Federal acumula atribuições de estado e de município, e que, nesse caso, quando se tratar de relações federativas e de organização administrativa da educação, será mencionado como Estado. 4 isso vai se imiscuindo na implementação das políticas educacionais, embora sem a criação concomitante de um aparato jurídico-legal por meio da regulamentação do Sistema Nacional de Educação. Nessa perspectiva, questiona-se: o regime de colaboração aprofunda os poderes dos municípios? Em que sentido? A municipalização da educação em regime de colaboração se constituiu de forma democrática ou gerencialista? Houve (re)centralização, descentralização ou desresponsabilização do Estado? De uma maneira geral, no Brasil, não há clareza dos limites, dos detalhes das responsabilidades e atribuições de cada esfera administrativa, uma vez que, apesar da legislação atual legitimar a municipalização em regime de colaboração, ainda falta uma pactuação objetiva e clara sobre a efetividade dos dispositivos constitucionais que venham garantir condição para cada um dos entes federados. A EC n.º 53, de 2006, que previa a elaboração de leis complementares para definir formas de colaboração, pouco avançou até o momento, havendo, portanto, um vazio legal sobre a constituição de pactos federativos que normatizem modelos de colaboração. No estado do Ceará é possível identificar iniciativas de colaboração entre o estado e seus municípios para oferta da educação primária, desde os anos 1970, visando evitar sobreposição de ofertas num cenário de carência de vagas públicas (Mendes, 2002). Com o advento da CF/1988 dando ao município o status de ente federado, as condições político-institucionais passam a favorecer a construção de relações federativas pautadas nas atribuições previstas na Carta Magna, que será retomada com a publicação da LDB em 1996, que estabelece nos artigos 8º, 9º, 10 e 11 as atribuições e competências no que diz respeito aos entes federados na oferta da educação nacional (Brasil, 1996a). O estado do Ceará, que já atuava de forma colaborativa com seus municípios na oferta da educação de 1º grau, a partir de 1996, por decisão política do governador do estado (1995-2002), protagonizou a mais acelerada política de municipalização do ensino fundamental entre as 27 unidades da federação, chegando ao início dos anos 2000 com a rede estadual detendo matrículas residuais dessa etapa da educação básica. Essa decisão do governo foi favorecida pela criação da política de fundos iniciada no Brasil em 1996 (Lei n.o 9324/96), que estabelece um valor aluno-ano para as matrículas do ensino fundamental, a partir da constituição de uma “cesta” de impostos provenientes das arrecadações do estado e dos seus municípios. Segundo Vieira, Plank e Vidal (2019), é possível caracterizar a construção do regime de colaboração no Ceará em três etapas: a) instituição (1995-2002); b) organização (2003-2006) e 5 consolidação (2007 em diante). Enquanto a primeira etapa se dá no período marcado pela normatização legal no âmbito federal e criação da política de fundos, sem maiores preocupações com marcos regulatórios e mecanismos jurídicos institucionais por parte do estado; a segunda etapa é marcada pelo esforço de organização dos eventos acontecidos na etapa anterior. Nesse momento, o estado já tinha praticamente concluído a transferência dos alunos do ensino fundamental para as municipalidades e se encontrava em situação financeira frágil pela perda de recursos provenientes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e baixa capacidade de negociação em relação aos municípios, restringindo sua atuação a apoio técnico e eventuais financiamentos decorrentes de projetos. A terceira etapa, denominada de consolidação, dá-se em momento marcado por condições de financiamento favoráveis, com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), o que permite ao estado ampliar sua ação de “colaboração” junto aos municípios. Partindo do exposto, esta pesquisa tem como objetivo principal analisar como se dá a constituição da municipalização do ensino fundamental em “regime de colaboração” entre o estado do Ceará e seus municípios, a partir das etapas vivenciadas no período 2007-2018, o enquadramento teórico que fundamenta as escolhas realizadas e os resultados alcançados, na visão de gestores e conselheiros de educação, em dois municípios selecionados. E se orienta pelos seguintes objetivos específicos: ● Contextualizar as mudanças ocorridas na educação brasileira a partir da CF/1988 na perspectiva da inserção do país no mundo globalizado, na economia de mercado e na reforma do Estado decorrente do avanço das teorias neoliberais. ● Problematizar se as iniciativas de colaboração respondem mais a perspectivas democráticas (com referência a indicadores como participação democrática e devolução de poderes, entre outros) ou a perspectivas neoliberais (competição, subfinanciamento e poderes de execução, entre outros indicadores). ● Analisar a implementação das políticas educacionais no estado do Ceará no período 20072018 no que diz respeito ao compartilhamento da oferta da educação básica e estabelecimento de pactos federativos entre o estado e seus municípios para constituição de um regime de colaboração. 6 ● Investigar as percepções dos gestores municipais sobre a implementação de iniciativas de colaboração do estado na área da educação, por meio de pesquisa qualitativa em dois municípios. Defende-se a tese de que a municipalização do ensino fundamental no estado do Ceará se constituiu num primeiro momento como uma estratégia de descentralização democrática por meio da oferta educacional, articulada de forma colaborativa entre o estado e os seus municípios, que, a partir da criação da política de fundos pelo governo federal, tem aceitação imediata dos municípios. Num segundo momento, correspondente ao período investigado 2007-2018, apresenta-se com características de uma descentralização de cunho neoliberal, com forte poder de indução do governo estadual em relação aos municípios. Assim, a análise deste trabalho tem como principal referência o conceito de municipalização do ensino, que consiste na oferta e gestão dos serviços educacionais pelo poder público municipal, com base no que regulamenta o pacto federativo estabelecido na CF/1988, que prevê a transferência do poder decisório, de recursos financeiros, de encargos e serviços educacionais mediante regime de colaboração entre União, estados e municípios na oferta do ensino fundamental (1º ao 9º ano), obrigatório e gratuito, a partir de um processo de descentralização de políticas públicas. O regime de colaboração é definido pela associação das esferas federal, estadual e municipal na perspectiva de complementação e potencialização de profissionais da educação, de recursos financeiros e de infraestrutura, estabelecendo relações produtivas de trabalho tendo em vista a educação de crianças e adolescentes. A participação da comunidade ocorre por meio dos conselhos de educação ou outro tipo de colegiado na formulação e acompanhamento das políticas educativas e no processo de avaliação de tais políticas. Este estudo desenvolve, também, outros conceitos norteadores, tais como: a) a descentralização administrativa, que consiste na transferência de funções administrativas e executivas do poder central, acompanhada de uma parcela de poder decisório; b) a descentralização política, que significa a devolução do poder decisório e de fiscalização, com o propósito de institucionalizar órgãos governamentais e/ou não governamentais autônomos, o que exige alto grau de organização local e de democratização; c) a centralização, que consiste em concentrar em um “órgão diretor” decisões administrativas, políticas, técnicas e financeiras; d) a desconcentração, que significa a extensão de determinadas decisões do nível governamental central para níveis regionais e/ou municipais, por meio de uma relação hierárquica de comando; e) o par centralização/descentralização, que implica a 7 flexibilização de sua utilização, dependendo dos objetivos organizacionais que se pretende alcançar. Este estudo é desenvolvido a partir de uma abordagem qualitativa numa perspectiva de articular a teoria e a prática, desvendando o que há entre o conhecimento da prática e o seu sentido, entre a explicação e sua interpretação, importantes categorias na construção do conhecimento (Torres & Palhares, 2014). Realizou-se um estudo macro, por meio de análise bibliográfica e documental, com base nas concepções de diferentes autores e nos programas educativos de governo e leis, entre outros. Desenvolveu-se, também, uma análise de micropolítica com base em um estudo de caso. Conforme contribuições de Bogdan e Biklen (1994), a abordagem qualitativa tem como objetivo aprofundar a compreensão sobre a realidade investigada, fundamentada no rigor atinente à análise da compreensão do comportamento e da experiência humana, devendo ser realizada com clareza, tendo em vista extrair o significado das ações. Pressupõe a análise da realidade porque nada no ambiente investigado se caracteriza como trivial, pelo contrário, deve-se despertar a atenção do investigador, pois o corriqueiro tem potencial de análise. Procurou-se desenvolver o estudo sobre municipalização da educação em regime de colaboração, a partir dos ciclos ou trajetória, de modo a evitar uma reflexão sequenciada (Ball, Maguire & Braun, 2016; Lessard & Carpentier, 2016). A política na perspectiva de ciclos, segundo Lessard e Carpentier (2016, p. 18), concretiza-se com base em um “período histórico ritmado de maneira mais ou menos linear pelas diferentes etapas de uma política”. Inicialmente, os problemas são analisados e introduzidos na agenda política, depois, transformados em políticas públicas, com desdobramentos em programas. Por fim, as políticas são aplicadas na prática e avaliadas, o que “engendra teoricamente certos ajustes ou o desencadeamento de um novo ciclo” (p. 18). Na perspectiva da política em trajetória, Ball, Mainardes e Marcondes (2009) sugerem teorizar, pensar e saber como as políticas são “feitas”, partindo do princípio de que o objeto da pesquisa deve ser percebido como um movimento no tempo e espaço que pode envolver todas as arenas e pessoas. Sugerem, também, que uma pesquisa tem como objetivo discutir questões relacionadas ao ciclo de políticas a partir de cinco contextos: contexto da influência; contexto da produção de texto; contexto da prática; contexto dos resultados/efeitos; e contexto da estratégia política. Mesmo admitindo que os contextos estão interrelacionados, “aninhados”, e que não há uma dimensão temporal ou sequencial, nesta pesquisa se tem a pretensão de se inspirar no método criado por Ball, Mainardes e Marcondes, tendo como principais focos o contexto da influência e o contexto da prática. Trata-se de uma pesquisa exploratória, pois procura tornar o problema investigado mais 14 profissionalizar a força de trabalho, voltando-se, essencialmente, para populações ainda não absorvidas pelo mercado de trabalho. À medida que a educação se constitui em área de atuação governamental no interesse da preservação do capital, ela permite, involuntariamente, o surgimento de movimentos intrínsecos que podem levar à redefinição e reformulação de programas governamentais, repercutindo, igualmente, de forma não planejada entre professores, diretores, pais e alunos, o que acaba fazendo da educação um instrumento emancipatório (Freitag, 1986). Desde a Segunda Guerra Mundial, a transformação da educação tem sido o objetivo central em grande parte dos países industrializados, por meio da “massificação e democratização” dos sistemas educativos. Assim, as políticas educativas, a partir da segunda metade do século XX, voltaram-se para o acompanhamento da educação pública, a democratização da educação, a melhoria do nível educacional da população, para a formação de mão de obra em atendimento às necessidades econômicas e às demandas da globalização requeridas por “sociedades modernas e pluralistas” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 15). Nessa perspectiva, desenvolvem-se mudanças e inovações que passam a reger a organização do ensino, o desenvolvimento do currículo, um novo modelo de gestão, a formação dos servidores e os recursos de apoio ao ensino. Defende-se que, mesmo na formação vigente, a educação pode ser fator determinante para a melhoria da sociedade, para o progresso e mobilidade social. Lessard e Carpentier (2016) revelam em seus estudos que, a partir da década de 1960, houve significativas mudanças no desenvolvimento dos sistemas educativos, principalmente dos países industrializados, tendo como referência os Estados Unidos da América e a França. Ao lado desses países, destaca-se a Inglaterra, onde foram introduzidas por Margaret Thatcher, na década de 1980, uma série de medidas econômicas e políticas. Embora sejam países com experiências educativas diferentes, “as analogias entre os movimentos de ideias, os discursos de legitimação e a orientação das reformas empreendidas permitem falar de modo combinado sobre os discursos de mudança educativa nesses sistemas” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 16). Convém ressaltar que há outros estágios de desenvolvimento dessas condições nos demais países, uma vez que os sistemas educativos são condicionados pelo avanço da globalização sobre o Estado-nação. Nesse sentido, as políticas educativas na América Latina também são influenciadas pelas mudanças dos sistemas educativos do Ocidente, contudo, diferenciam-se em unidade temporal e em seus arranjos políticos, institucionais e educativos. Significa dizer que não existem sistemas mundiais homogêneos (Laval, 2019) ou monolíticos (Akkari, 2011), mas reformas que seguem uma 15 mesma direção com condições de implementação diferentes. Lessard e Carpentier (2016) identificaram dois referenciais que balizam os sistemas educativos, de um lado, o da “modernização e democratização, próprio dos Trinta Gloriosos (1945-1973)”, que correspondem aos trinta anos logo após a Segunda Guerra Mundial, em que se consagrou a prosperidade do capital e do Estado do Bem-Estar Social. De outro lado, o referencial de uma perspectiva de educação baseada em sistema de produção eficaz e eficiente, construído por meio de conhecimentos e competências exigidos pela globalização econômica, pela sociedade e economia do saber, fundamentado no Estado pós-providência, que domina a sociedade desde os anos de 1990 aos dias atuais. Convém reafirmar que o discurso sobre a educação tem permeado os movimentos da sociedade ao longo das últimas seis décadas, particularmente, a partir dos anos de 1990, ocasião em que diferentes países, tanto industrializados como em desenvolvimento, vivenciam profundas transformações, induzidos, muitas vezes, por diversos organismos internacionais. A partir dessas referências, inicia-se esta reflexão fundamentada nos três estágios analisados por Lessard e Carpentier (2016), a saber: o primeiro, a “modernização e democratização da educação (1945-1973)”; o segundo, a “crítica do Estado-providência e movimento conservador de restauração educativa (desde os choques do petróleo até os anos de 1990)”; o terceiro, “a produção dos conhecimentos e competências na sociedade e a economia do saber (desde os anos de 1990 até hoje)”. No primeiro período, evidencia-se o desenvolvimento do Estado-providência e, em consequência, a educação é pautada de forma democrática e massificada, por meio dos princípios de “igualdade de oportunidades e [do] desenvolvimento da oferta educativa” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 19) 2 e pela Teoria do Capital Humano, cuja estratégia central é a racionalização, tanto na produção como em todos os outros setores da vida social (Freitag, 1986). O pressuposto que norteia essa teoria diz que há uma correlação direta entre educação e maximização da produção e da distribuição de renda. Em outras palavras, o país sairia do subdesenvolvimento desejado por meio do investimento social e individual. Tal teoria, ao apregoar a possibilidade de que investimentos em educação beneficiariam o capital econômico, afirma que compete à escola transmitir os conhecimentos necessários ao progresso técnico da sociedade. Não por acaso, essa filosofia acompanha, também, as 2 Lessard e Carpentier (2016, p. 19) destacam que “o primeiro período de reformas educativas adquiriu forma com a industrialização moderna do início do século XX, enraizou-se após a Primeira Guerra Mundial, foi obstruído pela crise dos anos de 1930 e pela Segunda Guerra Mundial e desenvolveu-se realmente em seguida desta última”. 16 políticas educativas, pois, sendo a educação responsável pelo progresso técnico, caberia ao Estado intervir nesse setor. Doravante: … considerada como um importante fator de desenvolvimento econômico, a educação devia estar legitimamente no cerne das decisões governamentais. O fato de afirmar que existem ligações entre investimento estatal na educação, progresso econômico e qualidade de vida superior das populações exprime um otimismo e uma fé nas repercussões sociais e econômicas da generalização da educação (Lessard & Carpentier, 2016, p. 21). Concordando com Laval (2019), a Teoria do Capital Humano passou a ser o centro de gravidade da doutrina educacional, pois, para ele, a repercussão dessa nos sistemas educativos teve relação com a proposta de crescimento duradouro como justificativa para os investimentos em educação, uma vez que “… a concepção da educação como investimento produtivo em vista de um retorno individual faz enorme sucesso e tem ampla difusão” (p. 54), cujos efeitos poderão ser vistos no terceiro período discutido à frente. Neste primeiro período, o processo de modernização e democratização educativa se configura, de fato, por ocasião dos Trinta anos Gloriosos, após a Segunda Guerra Mundial, e se prolonga até os anos de 1970, principalmente nos países industrializados, consagrados pelo desenvolvimento econômico e democratização das instituições. Nesse contexto, os acontecimentos pós-guerra europeus, assim como anglo-saxões, dos anos de 1960, fundamentam-se no “voluntarismo do estado de construir um sistema de educação público, acessível e moderno em seus conteúdos e abordagens pedagógicas” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 18). Com o final da Segunda Guerra Mundial e a instituição da Organização das Nações Unidas (ONU), em 1945, nos países ocidentais, criam-se organizações internacionais que convergem para a institucionalização dos direitos sociais. Estes dispositivos legais reconhecem a educação como direito universal e, em consequência, firmam-se compromissos e pactos que convergem para a gratuidade e obrigatoriedade do ensino primário e fundamental, prioritariamente, para a gradativa ampliação do ensino secundário e profissional, para a luta contra o analfabetismo e para a continuidade de estudos de jovens e adultos 3 . Ampliam-se as despesas com ensino e o reconhecimento de que a educação é um investimento, uma vez que esses esforços e recursos concorrem “para melhorar a qualidade da mão de obra e a produtividade do trabalho, elevar o nível de vida da população e garantir o progresso 3 A garantia dos direitos sociais e universais foi normatizada pelas seguintes acordos, instituições e organizações: Organização das Nações Unidas de 1945, Carta das Nações Unidas (1945), Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948, artigo 26), Declaração dos Direitos da Criança (1959, princípio 7), Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais em (1966, artigo 13), Declaração sobre o Progresso e o Desenvolvimento Social (1969, artigo 10) (Lessard & Carpentier, 2016, p. 20). 17 econômico dos estados” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 20). A emergência do Estado de Bem-Estar Social, por ocasião da transição do capitalismo competitivo para o capitalismo monopolista, uma vez consolidado, possibilitou a diminuição das desigualdades sociais, obtida pela elevação dos salários, pelo aumento de impostos e maciço investimento em educação. Assim, de acordo com Afonso (2009), com a expansão capitalista: ... o Estado-providência passou a ser a fórmula encontrada em muitos países para a gestão das contradições que vão tornar-se cada vez mais agudas como resultado, por um lado, da necessidade de o Estado ter uma decisiva intervenção econômica e, por outro, de ter que criar condições para atender às novas e crescentes expectativas e necessidades sociais, muitas delas decorrentes do reconhecimento de direitos de cidadania como a proteção social, o acesso aos cuidados de saúde e à educação, entre outros (Afonso, 2009, pp. 99-100). Há, também, outros fatores que justificam o maior investimento em educação, tais como as pressões sociais decorrentes do aumento da taxa de natalidade e das desigualdades sociais que afloram, particularmente, nos Estados Unidos da América. Nesse cenário, a educação se transforma em “solução” para os problemas econômicos e sociais, por meio da instituição de programas governamentais voltados para o atendimento das necessidades de uma escolarização heterogênea. Assim, pode-se ver em ação uma concepção de educação como modo de regulação de populações em pleno crescimento e a renovação da relação do Estado com a sua população na dinâmica do pósguerra (Lessard & Carpentier, 2016, p. 25). O otimismo sem precedentes, que mobiliza a sociedade e os educadores desse período, tinha a perspectiva de possibilitar uma educação moderna para todos, igualdade de oportunidade e acesso à escola de qualidade em defesa da justiça social e educação democrática (Lessard & Carpentier, 2016). Trata-se de um discurso coerente com as ideias dos economistas defensores da Teoria do Capital Humano, que proclamavam que “ao manterem as desigualdades escolares imputáveis a razões distintas da inteligência e do rendimento escolar, as nossas sociedades desperdiçaram o recurso mais importante para o desenvolvimento social e econômico: o humano” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 28). O segundo período se refere à “crítica do Estado-providência e movimento conservador de restauração educativa'', que se inicia com os choques do petróleo, no início dos anos de 1970, e se estende até os anos de 1990. Foi marcado por tensões internacionais, tais como a Guerra do Vietnã, os movimentos estudantis e culturais, as crises do petróleo, a inflação, entre outras preocupações. Diferentemente do período referente aos “Trinta anos Gloriosos”, que estimulou o crescimento 18 econômico, a garantia do pleno emprego, o controle da inflação e a ampliação do acesso aos direitos sociais (Afonso, 2009), nesse estágio, o pessimismo passou a ser a tônica sob a justificativa de que os problemas econômicos e políticos da época (além dos já mencionados, agrega-se à crise fiscal) seriam advindos das políticas econômicas keynesianas. Apesar dessa situação, a permanência de alguns aspectos característicos dos “Trinta anos Gloriosos" garantiu o desenvolvimento de reformas e políticas educativas que convergiram para a superação da desigualdade social. A crise desse modelo de Estado adveio, além das limitações econômicas, pela crítica de setores liberais, que julgava a onipresença do Estado e os altos investimentos nos mais diversos setores, de maneira que o que era visto como salutar passou a ser encarado como problema, sendo necessária a convocação do mercado para oferta de serviços públicos e qualificação da esfera estatal com a transferência de ideias gerenciais. Sob direção de partidos de direita, a exemplo das experiências da Inglaterra, com Margaret Thatcher, e dos Estados Unidos, com Ronald Reagan, há uma inflexão na política e no papel do Estado. Assim, transita-se de um capitalismo competitivo para um capitalismo monopolista. Na educação, configura-se, assim, um momento de transição, de crítica às políticas intervencionistas do Estado-providência no sistema educativo de massa, procurando “resgatar” a educação por meio de reformas curriculares, o que, diante das dificuldades, tornou inviável a efetivação dessas reformas. Consequentemente, de acordo com Lessard e Carpentier (2016, p. 17), “as promessas de democratização revelavam-se não cumpridas ou problemáticas tanto no plano social e cultural quanto no econômico”. Por conseguinte, surge um movimento de caráter conservador tendo em vista a “restauração de antigas práticas e conhecimentos básicos, um fortalecimento do poder central em matéria de currículo e uma regionalização das políticas educativas ...”. Objetivamente, houve poucas mudanças, exceto a decisão de “colocar em primeiro plano um referencial de políticas educativas fundado na primazia da economia e em uma cultura gestora, não sem resistências” (p. 17). Nesse sentido, Afonso (2009) assinala o surgimento de mecanismos econômicos e políticos provenientes da nova direita voltados para a “revalorização do mercado, a reformulação das relações do Estado com o setor privado, a adopção de novos modelos de gestão pública preocupados com a eficiência e a eficácia ..., e a redefinição dos direitos sociais” (pp. 101-102), o que demonstra o caminho a ser seguido nos anos posteriores. Nesse estágio, o discurso sobre a eficácia e a produtividade da escola ganhou centralidade, direcionando os objetivos da escola republicana de formação para a cidadania e para o trabalho. Essa 19 perspectiva se materializou quando a escola se tornou tributária de um cenário de performance onde importa a utilidade do conhecimento para o mundo do trabalho. A concepção utilitarista do conhecimento escolar tornou mais difícil a atuação dos professores, pois a deslegitimação das formas tradicionais de ensino questiona o papel do professor, uma vez que a escola já não é vista como único espaço de formação possível, existindo outras formas de socialização que comportam a formação do indivíduo, inclusive a empresa (Setton & Ratier, 2016). O terceiro período circunscrito pela produção de novos conhecimentos e competências sociais e pela economia do saber, segundo a concepção de Lessard e Carpentier (2016), inicia-se nos anos de 1990 e se estende até os dias atuais. Esse período sofre influências do período anterior, marcado pela transição de diversos acontecimentos em escala mundial, como: o fim da Guerra Fria; o célere processo de globalização, influenciado pela internacionalização do capitalismo financeiro; a ampliação e internacionalização da tecnologia, da comunicação e informação e da cultura; o desenvolvimento do pluralismo religioso e político; e a forte difusão e influência das ideias do liberalismo econômico. No âmbito educacional, traduz-se: ... pela institucionalização de uma nova regulação em educação e pela ascensão da avaliação dos aprendizados, dos profissionais da educação e dos estabelecimentos, bem como do papel das organizações internacionais, defensoras de uma convergência mundial em torno de uma educação submissa às exigências da economia do saber (Lessard & Carpentier, 2016, p. 17). De forma comparativa, se no período do Welfare State prevalece uma concepção de governo fundamentada no Estado-nação, no “Terceiro período a produção dos conhecimentos e competências na sociedade e a economia do saber (desde os anos de 1990 até hoje)” (Lessard & Carpentier, 2016, p. 17) há uma mudança do governo à governança, em que os estímulos da globalização e a influência de organismos internacionais passam a pautar a política educacional. A educação passou a ser agenda de instituições externas, grupos políticos, financeiros e sociais que transitam nos espaços internacionais de formulação de políticas públicas. Como trata Barroso (2006), ao discutir o conceito de regulação transnacional, as políticas educativas passaram a circular em fóruns internacionais, a partir dos países centrais, no fomento à dependência dos países periféricos. Esse movimento inaugurou um processo de “contaminação” (Barroso, 2006, p. 45) das políticas educativas, quando diferentes conceitos, instrumentos e reformas são mobilizados em países tão diversos quanto as propostas que circulam entre esses espaços. 20 Dardot e Laval (2017) 4 sintetizam as mudanças na concepção e na ação do Estado ao tratarem da governança como palavra-chave da norma neoliberal. Como o ideário neoliberal se espalha entre os países, a ideia de governança vai tomando força e adquirindo significado político e normativo com o intuito de submeter os governos às exigências da globalização. Ocorre que à governança são somadas características das empresas, significando que, na medida em que os governos aderem a essa filosofia, estariam se adequando ao ajuste dos fluxos comerciais e financeiros. A análise dos autores sobre a situação revela a centralidade do Estado. Essa nova hibridação generalizada da chamada ação “pública” é o que explica a promoção da categoria “governança” para pensar as funções e as práticas do Estado, em vez de categorias do direito público, a começar pela soberania. Ela remete a uma privatização da fabricação da norma internacional e a uma normatização privada necessária à coordenação das trocas de produtores e capitais … (Dardot & Laval, 2016, p. 278). O neoliberalismo, considerado como superação do Welfare State , de acordo com Dardot e Laval, (2016, p. 17), não se resume a “uma ideologia ou uma política econômica, é em primeiro lugar e fundamentalmente uma racionalidade, e como tal, tende a estruturar e organizar não apenas a ação dos governantes, mas até a própria conduta dos governados”. Por essa razão, busca estruturar e planejar tanto a atuação dos governantes como, também, influenciar o comportamento dos governados, traduzindo-se em um novo modo de vida. A racionalidade neoliberal é totalmente desvinculada do capitalismo considerado arcaico e tem como principal particularidade “a generalização da concorrência como norma de conduta e da empresa como modelo de subjetivação”. Por isso, considera-se que “o neoliberalismo é a razão do capitalismo contemporâneo” (p. 17). Como é regido segundo normas descomprometidas com a doutrina do seu passado, não significa a continuidade do liberalismo, mas, sim, a construção de uma nova forma de conduta por meio da capacidade de dirigir o comportamento dos homens com o apoio governamental. Portanto, o neoliberalismo não se trata do capitalismo que levaria à sua própria ruína, nem da continuidade do liberalismo, ao contrário, de acordo com Dardot e Laval, (2016, p. 7): “O capitalismo é indissociável da história de suas metamorfoses, de seus descarrilhamentos, das lutas que o transformam, das estratégias que o renovam. O neoliberalismo transformou profundamente o capitalismo, transformando 4 Dardot e Laval (2017) argumentam, no título “A nova razão do mundo: ensaio sobre a sociedade neoliberal”, que “a análise da gênese e o funcionamento do neoliberalismo é condição para uma resistência eficaz em escala europeia e mundial” (p. 14). Esse título foi elaborado por ocasião da crise de 2008, publicado, inicialmente, na França, em 2009, e, posteriormente, na Inglaterra, em 2013 e 2014, onde sofreu ajustes. Em 2016, foi traduzido e publicado no Brasil (Dardot & Laval, 2017). Os autores se fundamentam nas ideias de Foucault, desenvolvidas no curso ministrado no Collége de France, em 19781979, publicado no livro “O nascimento da biopolítica” (Foucault, 2018), no qual discorrem sobre os tipos de racionalidade adotados pela administração do Estado, desenvolvidos como estratégias para dirigir o comportamento dos homens (governamentalidade). 21 profundamente as sociedades”. O neoliberalismo, conforme Dardot e Laval (2016), é um sistema de normas que alargou a lógica do capital a todo o planeta, inclusive a todas as relações sociais e instâncias de vida, persuadindo toda a sociedade por meio da proposta de uma nova forma de vida. De acordo com os autores, para o seu enfrentamento não basta conhecê-lo superficialmente, é necessária uma profunda análise em todas as suas dimensões como estratégia para combatê-lo. Nesse cenário, a educação equivale a um sistema de produção fundamentado na eficiência e eficácia, característico da importação de um novo gerencialismo que se instala no seio do sistema educativo e de outros setores do Estado, intitulado nova gestão pública. Instaura-se na educação um novo processo de regulação, ao mesmo tempo em que se verifica a ascensão do processo avaliativo da aprendizagem. O Estado já não assume feições apenas de provedor, mas de regulador e avaliador. Em outros termos, significa que o Estado “... exerce seu poder de forma mais indireta, orientando tanto quanto possível as atividades dos atores privados e incorporando ao mesmo tempo os códigos, as normas e os padrões definidos por agentes privados …” (Dardot & Laval, 2016, p. 278). Esse período, iniciado nos anos 1990, marca a política educacional, por meio de processos de descentralização, diversificação da oferta, gerenciamento moderno e gestão por demanda, com a finalidade de, além do controle de recursos, intensificar a disputa entre as nações, pois: As reformas liberais na educação são ... duplamente orientadas pelo papel crescente do saber na atividade econômica e pelas restrições impostas pela competição sistemática entre as economias. As reformas que levam mundialmente à descentralização, à padronização de métodos e conteúdos, à nova “gestão” das escolas e à “profissionalização” dos docentes são fundamentalmente “competitivitycentred” (Laval, 2019, p. XIII). Como reflexo, é privilegiada a avaliação a posteriori dos resultados alcançados pelas políticas educativas, baseada em controle a distância que regula desde o centro até os locais mais periféricos. Afonso (2013), tratando do conceito de Estado-avaliador, evidencia que, por influência dos governos neoliberais e neoconservadores dos Estados Unidos e da Inglaterra, nos anos 1980, o Estado se tornou mais competitivo, ao admitir a lógica do mercado vivenciada na gestão privada, que centraliza os instrumentos de avaliação e os indicadores mensuráveis, passando a guiar as decisões políticas, mas não somente, pois junto a esses processos são agregados outros, como a definição de padrões a serem avaliados, novo paradigma político com ênfase no desempenho e na eficiência e em políticas de responsabilização educacional. Alerta que as características do Estado-avaliador se expandiram para diferentes domínios e lugares. 22 Nos países que iniciaram, há mais de duas décadas atrás, a vaga de reformas neoliberais e neoconservadoras, a avaliação constitui-se ela própria como uma política estatal, enquanto instrumento da ação dos Estados e governos, tendo muito a ver com leituras internas das especificidades nacionais ... (Afonso, 2013, pp. 271-272). No entanto, a expansão em diferentes domínios da educação foi influenciada pelos aspectos sociais, econômicos e políticos das nações, sendo que a instituição das características do Estadoavaliador: ... nunca ocorre ... nem de forma sincrônica nem de forma mimética, justamente pelo fato de os diferentes países estarem em diferentes lugares no sistema mundial, e terem especificidades sociais, culturais, históricas, políticas, econômicas e educacionais que implicam, na maioria das vezes, processos de recontextualização ou mesmo de resistência por parte dos Estados nacionais (Afonso, 2013, p. 273). Para uma melhor compreensão do Estado-avaliador, Afonso (2013) analisa de forma comparativa o seu desenvolvimento em três fases: a primeira ocorre por volta das décadas de 1980 e finais dos anos de 1990, cuja característica básica é a “expressiva autonomia relativa do Estado-nação na definição de políticas públicas” (p. 278) em paralelo com o desenvolvimento das avaliações em larga escala em âmbito nacional nos níveis básico e secundário, mas com participação assistemática em avaliações comparativas internacionais. A segunda fase, que começa ao final dos anos de 1990 e perdura nos anos 2000, sob a influência da globalização, foi marcada pela diminuição da autonomia do Estado-nação e o aumento do protagonismo dos organismos internacionais, com incidência de avaliações externas “nos níveis de ensino básico e secundário (fundamental e médio) e maior diversificação e precocidade das avaliações externas nacionais“ (Afonso, 2013, p. 278), bem como participação sistemática em avaliações comparativas internacionais. E a terceira fase, designada de Pós-Estado-avaliador, corresponde a uma antevisão da evolução do Estado, preocupada com o fato de que, muito embora as agendas nacionais e os efeitos da globalização estejam em curso, há “uma estratégia de exacerbação e diversificação de lógicas neoliberais de transnacionalização da educação, com ênfase na privatização, mercadorização e mercantilização” (Afonso, 2013, p. 280), que aprofunda e amplia as fases anteriores. Os reflexos do Estado-avaliador analisado por Afonso (2013) são observados também no Brasil, desde a década de 1990, quando da adoção da política de avaliação educativa em larga escala, também por força da ação governamental, privilegiando os resultados em detrimento dos processos. 23 De acordo com a visão de Antunes (2007), a educação vivencia um processo de transição e os processos econômicos, políticos e culturais mundiais indicam a construção de diferentes arranjos institucionais na educação, na perspectiva de equacionar problemas apresentados globalmente. Os três períodos aqui analisados apresentam mudanças e inovações nas finalidades da educação, acompanhadas do discurso econômico, com foco nas formas de acesso à escola e na gestão dos sistemas de ensino. O encadeamento dessas mudanças fomenta transformações a partir dos anos de 1990, tendo a descentralização assumido destaque internacional, sob a justificativa de uma “nova condição organizacional” da educação (Akkari, 2011), condicionada aos processos sociais e políticos ao nível local. 1.2 Tendência global: descentralização da educação A segunda metade do século XX é marcada pelo advento e propagação global das teorias neoliberais e, a partir da década de 1980, pela organização do Estado com base na nova gestão pública (Dale, 2010; Dardot & Laval, 2017; Oliveira, 2000). No campo das políticas sociais, as medidas adotadas pelo modelo gerencialista do Estado foi a descentralização da implementação dessas políticas, cabendo-lhes o papel de atuar na regulação e avaliação. No entanto, o termo descentralização se apresenta como polissêmico e ambíguo, sujeito a várias conotações e atribuições, a depender dos locais em que o processo de descentralização ocorre. Por isso, a maioria dos estudiosos procura explicar o seu entendimento, uma vez que o termo sugere uma variedade de definições, de indefinições ou de insuficiências no seu desenvolvimento teórico. Além disso, as diferentes formas administrativas se expressam de acordo com os contextos nacional e internacional nos quais se manifestam. Ressalta-se que a descentralização é uma das tendências em nível global mais adotadas pelas políticas educativas, tendo em vista a redistribuição do poder entre as instituições e a sociedade. Tem como propósito a transferência de responsabilidades e de poder de decisão de uma instância educativa em âmbito central para outra instância em nível regional ou local. Nesse sentido, a descentralização possibilita uma maior aproximação do cidadão ao poder de decisão, o que, em tese, propicia o exercício de maior grau de cidadania e mais participação. Para Akkari (2011), a descentralização está relacionada ao princípio da subsidiariedade numa perspectiva de “... assegurar que não seja realizado em um nível mais elevado da administração, o que pode ser realizado com tanta eficácia (ou mais) em nível local. A ideia geral é de evitar a burocracia e 30 conteúdos que lhes são inerentes, faz com que tais conceitos precisem ser refinados com vistas a analisar o objeto proposto nesta tese. Dessa forma, considera-se, para efeitos deste trabalho, as visões e atuações referentes às formas administrativas designadas por desconcentração e descentralização, tendo em vista os objetivos e o tipo de da administração pretendidos. Em suma, a desconcentração está associada a uma gestão centralizada, uma vez que consiste em concentrar decisões no âmbito do poder central que tem a função de coordenar e acompanhar as ações administrativas, políticas e financeiras da organização/instituição por meio de um “braço operacional” em uma instância regional e/ou local. Isso implica o reforço do poder central, por meio da continuidade do poder decisório, em outra esfera administrativa e/ou geográfica. Ou seja, consiste na transferência de determinadas funções de um nível governamental para outro, por meio de uma relação hierárquica de poder, representando uma extensão operacional da burocracia. No Brasil, um exemplo clássico foi a instalação, até a década de 1980, de Delegacias Regionais de Educação em cada Estado, subordinadas diretamente ao MEC. Outro exemplo de desconcentração é a existência 20 (vinte) Coordenadorias Regionais de Desenvolvimento da Educação (CREDE), no estado do Ceará, localizadas em diferentes regiões do Estado, agrupadas segundo as características físicas, geográficas e econômicas de cada lugar, cujo objetivo no âmbito da municipalização da educação é apoiar o pacto de colaboração com os municípios. Com relação à descentralização, ocorre pela alteração dos núcleos de poder, podendo haver menor ou maior participação da população nas decisões, a depender do grau e dos domínios de descentralização da ação governamental e/ou de organização da população local. Há um consenso de que a descentralização política é a melhor alternativa para a garantia do acesso e da permanência dos alunos na escola. Contudo, a efetividade da descentralização depende de condições objetivas econômicas, políticas e sociais, de modo a assegurar a educação de qualidade e democrática, o que, na prática, nem sempre se concretiza. Destacam-se diferentes estratégias de descentralização da educação desenvolvidas em diferentes lugares da América Latina, tais como: a regionalização do ensino; a nucleação de escolas; e a municipalização da educação. Cassassus (1990) identifica na literatura que a regionalização da educação consiste em “um processo de busca de identidade cultural para a elaboração de conteúdos e práticas pedagógicas” (Sénen Gonzalez et al., 1989 como citado em Cassassus, 1990, p. 17). Constata, também, que a regionalização da educação é definida como uma estratégia originária da instância central “como um 31 instrumento tecnocrático que emana dos gabinetes centrais de planejamento” (Hevia, 1989 como citado em Cassassus, 1990, p. 17), tendo em vista a superação de problemas relacionados à desigualdade social e à compatibilização dos propósitos de desenvolvimento nacional e regionais. A nuclearização surgiu na década de 1930, no Planalto dos Andes, na América Latina, com o objetivo de romper com o isolamento das escolas multisseriadas, por meio da coordenação de uma série de unidades escolares situadas em volta de uma escola central, com funções técnicas, políticas e pedagógicas. Já a municipalização da educação voltada para estrutura e organização educativa em âmbito local e para a democratização da educação. A municipalização no âmbito do regime de colaboração, de acordo com Ramos (2018), compreende dimensões política, legal e socioeconômica, a saber: ... a política, não somente pautada na vontade de governo, mas fundamentalmente na autonomia e participação dos agentes sociais envolvidos, construindo teias horizontais de ações, projetos e políticas educacionais; a dimensão legal, a qual subentende um corpo normativo e regulamentador não dissociado dos processos políticos e subentendendo a colaboração como instância de interrelação entre entes federativos no espaço público sem interferência de setores privados. E, por último, a socioeconômica que compreende os elementos estruturantes e estruturados de uma dada realidade social, as formas de organização social e econômica (Ramos, 2018, p. 119). Segundo Mendes (2002), há também fatores ideológicos, políticos, econômicos, administrativos e pedagógicos que podem contribuir para um processo de municipalização numa lógica democrática. Os fatores ideológicos fazem parte da reforma do Estado; os fatores políticos expressam mudanças de padrões ou estilos de governo; os econômicos refletem maior eficiência e a mobilização de recursos para o município; os fatores administrativos visam à racionalização e eficiência na gestão dos serviços educativos; e os fatores pedagógicos consistem no desenvolvimento do currículo que corresponda à realidade local em consonância com os planos de educação municipal, estadual e nacional. O tópico a seguir trata do ente federado município e como ele se situa no novo modelo gerencial a partir da perspectiva de descentralização definida neste trabalho. 1.3 O papel dos municípios na perspectiva de diferentes países Desde meados do século XX, com o processo de modernização e democratização da administração pública em todo o mundo, os municípios ganharam centralidade por meio de processos 32 dinâmicos que repercutiram no desenvolvimento de suas competências junto às sociedades (Camps, 2017). Esse período, influenciado pela ascensão do Estado-providência, foi identificado por Lessard e Carpentier (2016) como de “modernização e democratização da educação”. A partir da década de 1980, tanto a educação como as políticas locais foram influenciadas pelos processos políticos e econômicos desenvolvidos no estágio caracterizado pela “crítica ao Estado-providência e o movimento conservador de restauração educativa”, que responsabilizava a política do Welfare State tanto pelo baixo desempenho dos alunos como pela produção dos conhecimentos e competências na sociedade e a economia do saber, desde os anos 1990 até os dias atuais, caracterizado: ... pela institucionalização de uma nova regulação em educação e pela ascensão da avaliação dos aprendizados, dos profissionais da educação e dos estabelecimentos de ensino, bem como do papel das organizações internacionais, defensoras de uma convergência mundial em torno de uma educação submissa às exigências da economia do saber (Lessard & Carpentier, 2016, p. 17). Apesar das diferenças geográficas, populacionais, econômicas, sociais e políticas, é possível observar aspectos comuns no âmbito do desenvolvimento local, cujas “... características básicas dos municípios em todo o mundo são as mesmas: território, população e governo” (Camps, 2017, p. 380, tradução nossa) 7 . Um outro ponto comum é o reconhecimento da importância da autonomia local na maior parte das constituições do planeta, por vezes retórico, pois não se definem instrumentos que garantam tal autonomia. Ao longo do tempo, a gestão dos serviços ao nível municipal se tornou cada vez mais complexa. Não obstante a crescente participação dos municípios na definição de políticas públicas, o 2º Relatório sobre Descentralização e Democracia Local 8 revela que ainda há grandes disparidades entre os municípios de todo o planeta. Observando-se a distribuição dos recursos em escala mundial entre os municípios da União Europeia (UE) e da África, verifica-se que “... os governos locais da UE gastam em média mais de US $ 3.300 per capita, enquanto na África apenas 22€” (Camps, 2017, p. 390, tradução nossa) 9 , o que demonstra a profunda desigualdade entre as municipalidades de todo o mundo, bem como a necessidade de providências urgentes para reversão desse quadro. Constata-se que os municípios do continente europeu apresentam melhores condições, em consequência da relevante situação financeira de seus países e da autonomia para realização de seus gastos, embora com limites em suas receitas. Esse processo de fortalecimento é fruto do apoio 7 “… las características básicas de los municipios de todo el mundo son las mismas: territorio, población y gobierno”. 8 Para maiores esclarecimentos, veja o Relatório da CGLU sobre Descentralização e Democracia Local (Relatório GOLD, sigla em inglês), publicados a cada triênio (Primeiro Relatório - 2007, Segundo Relatório - 2010 e Terceiro Relatório - 2013). Convém salientar que por ocasião deste estudo não se tomou conhecimento da publicação do Relatório de 2016. 9 “los gobiernos locales de la UE gastan de media más de 3.300 dólares por habitante, mientras que en África sólo 22”. 33 previsto na Carta Europeia da Autonomia Local 10 , de 1985 (União Europeia, 1985), reforçado pelo Tratado de Lisboa 11 , em vigor desde 1º de janeiro de 2009, ao reconhecer o papel dos municípios na legislação dos diferentes países, com base nos princípios de autonomia local, de subsidiariedade e de competências compartilhadas entre as diferentes instâncias do continente europeu (Camps, 2017). No âmbito da América Latina, observam-se diversos problemas, como desigualdades nos aspectos sociais e territoriais, dificuldades na aplicação das leis e endividamento dos municípios (pequenos e médios). Além disso, há “uma baixa capacidade de gerenciamento e falta de clareza na atribuição de competências, já que os municípios latino-americanos costumam compartilhar suas responsabilidades de gerenciamento com os níveis intermediário e nacional do governo” (Camps, 2017, p. 391, tradução nossa) 12 . Essa situação é fruto de uma histórica tendência centralizadora abrandada somente a partir da década de 1980, com a adoção de políticas de descentralização ocasionada “tanto pela reação democrática às ditaduras e governos autocráticos que assolaram a América Latina, quanto pela ineficiência das instituições nacionais em prestar melhores serviços e resolver problemas nos territórios (Rosales, 2017, p. 38, tradução nossa) 13 . A ênfase em diagnósticos não contribui para a solução dos problemas locais, regionais nem mundiais, por isso Rosales (2017) propõe que os governos municipais dos diferentes países se mobilizem de forma colaborativa e dialógica para o enfrentamento de suas dificuldades. Nesse cenário, surgem tendências globais que podem influenciar o desenvolvimento dos governos locais e sua relação com os governos central e de outros países; entre as quais destacam-se o processo de urbanização, cidades globais, participação dos municípios na agenda global e processos de governança (Camps, 2017). A seguir, esses caminhos são examinados numa perspectiva teóricoconceitual, destacando-se a tendência de administração municipal a partir da visão de diferentes autores. O “acelerado processo de urbanização”, desde 2007, segundo as Nações Unidas, atingiu 50% da população mundial. Em algumas regiões alcançou 80% de urbanização, concentradas nas grandes metrópoles, que, por sua vez, centralizam serviços especializados e recursos. Por outro lado, há uma 10 Carta Europeia de Autonomia Local consiste em um tratado internacional firmado em 15 de outubro de 1985, em vigor desde 1º de setembro de 1988, aprovado por 47 Estados membros do Conselho europeu. http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/euro/11.htm 11 O Tratado de Lisboa consiste em um acordo sobre as regras de funcionamento do bloco europeu, firmado por 47 países-membros da UE. 12 “… una capacidad de gestión débil y se observa una falta de claridad en la atribución de competencias, puesto que los municipios latinoamericanos a menudo comparten sus responsabilidades de gestión con niveles de gobierno intermedios y nacionales”. 13 “… tanto por la reacción democrática ante las dictaduras y gobiernos autocráticos que asolaron América Latina, como por la ineficiencia de las instituciones nacionales para prestar mejores servicios y resolver los problemas en los territorios”. 34 profunda retração da população rural, situação constatada, principalmente, na gestão de municípios de pequeno e médio porte de países em desenvolvimento. Em consequência, esses municípios tendem a assumir responsabilidades que nem sempre correspondem às suas reais capacidades institucionais e financeiras (Camps, 2017). Outra tendência relevante para caracterizar a evolução da instância local em diferentes países consiste no aparecimento das “cidades globais” 14 , definidas por Sassen (2005) como cidades interligadas, ou seja, cidades que conectam o contexto local ao cenário global, onde as grandes metrópoles “assumem papel de liderança mundial”. Essas cidades concentram densidade populacional, serviços especializados, negociações em redes interligadas em torno do mundo. Nesse cenário, os processos econômicos se transformam como consequência “do progresso da privatização, da desregulamentação, da abertura das economias nacionais a empresas internacionais e da crescente participação de atores internos nos mercados globais” (Camps, 2017, p. 396, tradução nossa) 15 . A tendência de envolvimento dos municípios na agenda global consiste em uma progressiva participação do movimento municipalista na agenda internacional, tendo em vista o "fortalecimento da descentralização e da democracia local no mundo" (Camps, 2017, p. 400, tradução nossa) 16 . Esse movimento, ancorado em organizações que têm papel relevante no desenvolvimento do municipalismo em escala global 17 , com o apoio de instituições de diferentes países que lutam pelo desenvolvimento dos governos locais. Já a governança local, consiste na capacidade de os municípios enfrentarem os problemas por meio de redes institucionais, a partir de uma visão de gestão pública, com características de eficiência, legitimidade, transparência e participação (Camps, 2017, p. 385). Em dimensão crítica, Akkari (2011, p. 90) define governança ancorada nos atributos da concepção neoliberal, que consiste em uma forma de “regulação política na qual o Estado perde cada vez mais a sua centralidade em favor de parcerias com o setor privado e transforma-se em mediador destinado a efetuar um trabalho em rede”, o que, desse modo, assume uma “regulação política ideologicamente conotada”. De acordo com documento referência UE (2007), a governança local significa: Um processo de tomada de decisão (pelo conselho local e grupos de partes interessadas relevantes) 14 Ver maiores esclarecimentos em Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs , volumen XI, número 2, pp. 27-43. Outros estudiosos usam conceitos similares, tais como: cidades mundiais, “supervilões” ou “cidades informativas”. Ver Castells, M. (1989), The Informational City: Information Technology, Economic Restructuring and the Urban-Regional Process , Oxford, Basil Blackwell. 15 “… del avance de la privatización, la desregulación, la apertura de las economías nacionales a compañías internacionales y la creciente participación de los actores internos en los mercados globales”. 16 “... fortalecimiento de la descentralización y la democracia local en el mundo". 17 Municipalismo nesse contexto consiste em um sistema político-administrativo que reivindica maior autonomia para a instância local, traduz-se “em uma corrente de pensamento e de ação que foi das primeiras a denunciar os malefícios do centralismo” (Lobo, 1990, p. 10). 35 sobre questões de desenvolvimento local/municipal e a implementação e gerenciamento de planos de desenvolvimento e a prestação de serviços básicos por meio da alocação de recursos disponíveis, a fim de alcançar metas e objetivos de desenvolvimento acordados (UE, 2007, p. 16, tradução nossa) 18 . Enquanto o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) afirma que a governança local consiste em “um conjunto de instituições, mecanismos e processos, através dos quais os cidadãos e seus grupos podem articular seus interesses e necessidades, mediar suas diferenças e exercer seus direitos e obrigações em nível local” (tradução nossa) 19 . Isso implica a criação de novos arranjos institucionais em escala mundial com a participação não apenas da gestão governamental, mas, também, da atuação de organizações não governamentais, além de atores públicos e privados. Constata-se que há pouco consenso em torno do conceito de governança, uma vez que alguns autores apresentam diferentes percepções. Para Ball (2014), governança em rede, de um modo geral, consiste em novas formas de governo em que se movimentam o mercado e o Estado, com limites e possibilidades entre essas instâncias, na perspectiva de enfrentar problemas mediante parcerias e colaboração. Significa, também, desenvolver políticas públicas por meio de um trabalho compartilhado e envolvimento de diferentes atores. Esclarece, ainda, que a “governança em rede refere-se ao tratamento de problemas de políticas públicas aparentemente intratáveis ..., por meio de respostas gerenciais, organizacionais e empresariais (Ball, 2014, p. 31). Contudo, ressalta que o conceito de governança em rede, por vezes, relaciona-se às mudanças nas formas de governo, nas relações sociais ou à sua normatização, o que revela uma certa imprecisão, uma vez que, de um modo geral, omite a iniciativa privada, portanto, o mercado. Sob a influência do terceiro estágio de mudanças na trajetória da política educativa tratado anteriormente, a ideia de governança toma força e adquire significado político e normativo com o intuito de submeter os governos às exigências da globalização, adicionada às características das empresas e aos ajustes dos fluxos comerciais e financeiros (Dardot & Laval, 2016). Verifica-se um movimento voltado para reafirmação do papel do Estado a partir de um novo enfoque, por meio da transição da forma de governo para governança, constituindo-se em uma governança modificada. Assim, as mudanças no papel do Estado influenciam as políticas e a relação mercado e Estado, que, em certa medida, revelam uma dependência mútua (Ball, 2014; Dale, 2010). Nesse 18 "A process of decision making (by local council and relevant stakeholder groups) on matters of local/municipal development and the implementation and management of development plans and the provision of basic services through allocation of available resources in order to achieve agreed development goals and targets”. 19 “... a set of institutions, mechanisms and processes, through which citizens and their groups can articulate their interests and needs, mediate their differences and exercise their rights and obligations at the local level”. http://www.pnud.org.br/HDR/Relatorios-Desenvolvimento-Humano-Globais. 36 contexto, há uma mudança na organização e nas práticas do Estado (Ball, 2014), criando um ambiente favorável para mudanças na governança dos sistemas educativos. Diferentes autores retratam esse cenário utilizando o conceito de governança, e defendem que os limites do Estado-nação são turvos e a política já não é pensada apenas nesse nível. A governança multinível, tendência estudada por Marks desde início da década de 1990, consiste em um processo de organização composta por várias esferas de natureza administrativa, institucional, financeira e socioeconômica, que, conjuntamente, elaboram e implementam suas políticas públicas, como, por exemplo, o caso da UE. Originalmente, o conceito de governança multinível consiste em um “sistema de negociação contínua entre governos de vários níveis territoriais, nos quais a interação entre os níveis supranacional, nacional, regional e local se unem em redes gerais de política territorial” (Marks, 1993 como citado em Camps, 2017, p. 398, tradução nossa) 20 . Ressalta-se que esse conceito, ao longo do tempo, tem sido ampliado com a inclusão do setor privado e da sociedade civil com vistas ao desenvolvimento organizacional em nível global. Segundo o autor, a complexidade institucional derivada da governança em vários níveis implica riscos para os governos locais devido à heterogeneidade de municípios com diferentes características e competências, o que requer um efetivo fortalecimento das finanças municipais, para que, assim, suas estruturas governamentais possam ser transformadas para atendimento das demandas locais. Dale (2010), de modo específico, desenvolve o conceito de governança multiescalar no âmbito da educação na perspectiva da coordenação de atividades de financiamento, de fornecimento ou oferta, de propriedade e de regulação, realizada por uma ou mais instituições, tais como o Estado, o mercado, a comunidade e o lar, de forma concomitante ou separadamente, em níveis supranacional, nacional e subnacional. Este arranjo institucional, resultante da transformação do Estado pela nova gestão pública, concorre para que o Estado não seja mais “o único ator na área da educação, nem necessariamente o mais importante ou evidente” (Dale, 2010, p. 1.111), uma vez que não se limita ao âmbito nacional, nem à função executiva, passando a assumir a função de “coordenação de coordenação” em circunstâncias em que os resultados não são favoráveis e/ou quando os problemas não são devidamente solucionados em âmbito central. Além disso, a nova forma de gestão, seguindo as regras do neoliberalismo, tem como uma de suas características básicas “não funcionar contra o Estado, mas através dele” (Dale, 2010, p. 1.104), o que dificulta o acompanhamento pela população de assuntos de seu interesse. 20 “… un sistema de negociación continua entre los gobiernos de varios niveles territoriales en los que la interacción entre niveles supranacional, nacional, regional y local unidos en redes de política territorial generales”. 37 O termo governança, por se tratar de um conceito polissêmico e controverso, requer esclarecimentos. Por exemplo, na França, segundo Barroso (2006, p. 61), o termo é “conotado com a introdução de formas empresariais de governo, redução do papel do estado e desregulação ou privatização dos serviços públicos, defendidos pelo ‘neoliberalismo’”. Contudo, ao analisar a complexidade das novas formas de regulação, prefere adotar o conceito de governança desenvolvido pelo sociólogo inglês: ... governance é definida como uma auto-organização reflexiva de actores independentes envolvidos em complexas relações de interdependência recíproca. Esta auto-organização é baseada em um contínuo diálogo e partilha de recursos com o fim de desenvolver benefícios mútuos na realização de projectos e gerir as contradições e dilemas que ocorrem inevitavelmente neste tipo de situações (Jessop, 2003, p. 1 como citado em Barroso, 2006, p. 62). Nesse cenário, em que o mercado e o Estado já não são mais as únicas alternativas ao desenvolvimento social, Jessop (2003 como citado em Barroso, 2006) sugere “a metagovernance, isto é, a governance da governance” como alternativa ao processo de regulação. Nesse sentido, a concepção de: ... “metagovernance” é essencial para entender o papel que cabe ao governo (enquanto representante do Estado) na garantia das condições necessárias ao exercício deste processo reflexivo e autoorganizado de multirregulação, tanto mais que ele coexiste com as formas tradicionais de coordenação (Jessop, 2003, p. 6 como citado em Barroso, 2006, p. 63). Considerando que a coordenação do processo de regulação do sistema educativo é complexa, multifacetada e imprevisível, conforme sugere Barroso, competiria ao Estado se encarregar da função de “‘regulador das regulações’, isto é, de uma ‘metarregulação’ que permite não só equilibrar a acção das diversas forças em presença, mas também continuar a garantir a orientação global e a transformação do próprio sistema” (Barroso, 2006, p. 65), tendo em vista a inclusão social em parceria com as esferas locais. Com o incremento dos níveis de complexidade das gestões municipais e considerando as peculiaridades e diferenças locais nos aspectos econômicos, geográficos, populacionais e jurídicos, o papel dos municípios reconhecido na maioria das constituições do planeta apresenta uma diversidade semântica, o que exige maiores esclarecimentos. O processo de descentralização está interligado aos processos de autonomia, enquanto capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração, e aos princípios de subsidiariedade e governança local. Considerando a articulação 38 entre estes processos, analisar-se-á, a seguir, os entrelaçamentos desses conceitos na implementação das políticas locais com o papel dos municípios em escala global. Segundo Camps (2017), a autonomia local consiste na capacidade dos municípios de elaborar e implementar suas próprias políticas. Nesse sentido, a autonomia local é um elemento integrante da descentralização, o que “pressupõe que uma autoridade local goza de liberdade de ação e organização, dentro da estrutura da lei” (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos [CGLU], 2008). Para um grande número de especialistas, a autonomia municipal corresponde a um princípio organizacional do território, que norteia a capacidade de autogestão democrática (Salvador, 2008). Para a Carta Europeia (1985), o princípio de autonomia local é considerado um dos principais fundamentos da democracia, definido como “o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações uma parte importante dos assuntos públicos” (artigo 3º) 21 . Essa Carta Europeia de Autonomia Local “tem no seu coração o Município, Ente largamente secular e de grande relevo na organização político-administrativa dos países da Europa” (Oliveira, 2017, p. 366). Já a Carta IberoAmericana de Autonomia Local, aprovada em 2008 (Fórum Ibero-americano de Governos Locais, 2008), também enfatiza o reconhecimento do princípio constitucional da autonomia local, contudo, este poder é limitado por uma hierarquia de comando, conforme declara a seguir: ... as leis estabelecerão as competências básicas dos governos locais que devem ser plenas e completas e, consequentemente, só podem ser limitadas por outra autoridade central ou regional no âmbito da lei [e que os municípios] terão total liberdade, no âmbito da lei, de exercer sua iniciativa em qualquer assunto que não seja excluído de sua competência ou atribuído a outra autoridade (Carta Ibero-Americana de Autonomia Local, 2008, tradução nossa) 22 . O princípio de subsidiariedade, outro importante conceito para compreensão do papel do município em seus processos políticos e administrativos, consiste no desenvolvimento eficiente de tarefas exercidas pelas respectivas esferas de governo, bem como integração dos indivíduos em esferas hierarquizadas, responsáveis pelas decisões municipais no âmbito da administração pública (Camps, 2017, p. 384). Nesse sentido, a municipalização não prescinde do princípio de subsidiariedade, uma vez que se constitui em alicerce ao Estado Democrático de Direito. 21 “Adota-se o termo Autarquia Local como sinônimo de Município, conforme, observação de Oliveira (2017, p. 368): “para não nos afastarmos muito da versão portuguesa utilizaremos a expressão ‘autarquias locais’ que dela consta, tendo consciência que por ela se tem em vista os Entes locais, nomeadamente os Municípios e não qualquer outro significado de “autarquia” que no Brasil exprime outra realidade jurídica”. 22 “… las leyes fijarán las competencias básicas de los gobiernos locales que deberán ser plenas y completas y, em consecuencia, sólo podrán ser limitadas por otra autoridad central o regional dentro del ámbito de la ley [...y que los municipios] tendrán plena libertad, dentro del ámbito de la ley, para ejercer su iniciativa en todo asunto que no esté excluido de su competência o atribuido a otra autoridad”. 39 No que se refere, ainda, ao princípio de subsidiariedade, o preâmbulo do “Tratado da União Europeia” reza que a União somente deve interferir nas decisões dos Estados-membros quando os objetivos internos não puderem ser resolvidos no âmbito dos respectivos países, evitando, assim, a sobreposição de poderes. Nesse sentido, o seu artigo 5º diz que: Sob o princípio da subsidiariedade, em áreas que não são da sua competência exclusivo, a União só intervirá se, e na medida em que, o objetivo da ação pretendida não pode ser realizado suficientemente pelos Estados-Membros, em nível central ou regional e local, mas pode ser alcançado melhor, devido ao tamanho ou os efeitos da ação prevista, em nível da União (União Europeia, 2012, p. 18, tradução nossa) 23 . Assim, a UE subsidiará as decisões das instâncias central, regional e local quando os objetivos da ação pública não puderem ser solucionados no âmbito de suas respectivas instâncias administrativas. Em suma, há algumas críticas sobre a eficácia do processo de descentralização em relação ao desempenho da educação, já que, muitas vezes, a transferência de funções ou de poder para o governo local, além de vontade política, requer planejamento, acompanhamento e exequibilidade, o que nem sempre acontece na prática (Akkari, 2011). De modo geral, Akkari (2011) alerta que o “entusiasmo pela descentralização da educação” é justificado por diferentes razões nem sempre democráticas, entre as quais se destacam: ... a perda de credibilidade do planejamento central das políticas públicas; a crise fiscal que se manifesta na queda e na instabilidade dos recursos do Estado central, exigindo a constante busca de redução de custos e de parcerias; maior atenção à obrigação de resultados e à prestação de contas (accountability); o desenvolvimento de políticas neoliberais e a redução do papel do Estado, que deve se concentrar, em grande medida, sobre suas funções reguladoras, tais como a segurança e a justiça; a emergência de governos mais democráticos nos países em desenvolvimento, considerando as necessidades das populações locais, e a ascensão da sociedade civil (Akkari, 2011, p. 41). O autor ressalta, ainda, que a adoção de estratégias de descentralização tem sido voltada, também, para o fortalecimento das políticas neoliberais, na perspectiva de: ... eliminar todo e qualquer entrave e usar as forças do mercado para alcançar o potencial máximo, criar controle e equilíbrio sobre a concentração de poder, contestar a posição dominante da organização pelas elites e refletir sobre o direito dos trabalhadores se tornarem responsáveis por suas decisões (Laugo, 1995 como citado em Akkari, 2011, p. 41). 23 “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”. 46 1957, p. 362). Embora parte da oferta educacional brasileira do período fosse, na prática, feita pelos municípios, os fundamentos jurídico-legais que orientam esse compartilhamento de oferta não correspondem às ideias preconizadas por esse autor. Contrariamente a essa tese, Araújo (2005), ao analisar as ideias de Mascaro (1960) presentes no livro intitulado “O município de São Paulo e o ensino primário”, argumenta que não havia interesses locais em municipalizar a educação, uma vez que os municípios não tinham rendas suficientes para assumir novos encargos, e os políticos locais temiam perder a mão de obra na lavoura, atraída pela expansão do ensino. Depois, argumenta que a colaboração entre o estado e os municípios não avançaria em virtude da permanência de vícios políticos e de dificuldades na divisão do núcleo do poder. A competência do município para organizar seus serviços públicos de ensino foi regulamentada somente na Constituição de 1967, durante o regime civil-militar (1964 até 1985), de restrições das liberdades democráticas, num cenário autoritário da República, marcado por regras jurídicas, institucionais e políticas voltadas para a expansão do mercado e cerceamento dos direitos sociais (Ribeiro, 2014). Nesse contexto, foram normatizadas regras centralizadoras de financiamento da educação, competindo aos municípios a organização do ensino primário, a aplicação anual de, pelo menos, 20% da sua renda resultante de impostos (Art. 15), sujeitos a intervenção, caso não fossem aplicados os recursos obrigatórios. As esferas federal e estadual foram desvinculadas dessa obrigatoriedade, o que prejudicou o desenvolvimento do ensino nessas instâncias administrativas. Esse cenário contraditório foi bastante questionado, uma vez que coube aos municípios assumir encargos e serviços da escolarização obrigatória, em uma conjuntura de excessiva centralização tributária, de parcos recursos e despreparo técnico-pedagógico, o que revela inadequação à realidade local. Embora a reforma tributária do regime civil-militar (1965-1968) tenha possibilitado a criação do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), os percentuais arrecadados (5% para cada fundo), além de atestarem a excessiva centralização do período, não atendiam às reais demandas da população, particularmente do segmento educativo. Essa situação só foi modificada com a CF/1988, por meio da reforma tributária de caráter descentralizador, ao ampliar os percentuais de arrecadação dos estados de 5% para 21,5% e dos municípios de 5% para 22,5% (Arretche, 2004). Paradoxalmente, foram normalizados, na Constituição de 1967, aspectos importantes da política educacional brasileira, tais como: a retomada do dispositivo constitucional de 1934 (Brasil, 1934), que atribui ao governo federal a competência para formulação e execução do Plano Nacional de 47 Educação (PNE) e plano de desenvolvimento regional (Art. 8º, XIV); a ampliação da obrigatoriedade do ensino primário de 4 para 8 anos, destinados às crianças e aos adolescentes de 7 a 14 anos; a gratuidade do ensino, ministrado nos estabelecimentos da rede pública de ensino (Art. 176); a competência aos Estados, ao Distrito Federal e à União para organizar seus respectivos sistemas de ensino, cabendo à União a função de suplência em relação às demais esferas administrativas (Art. 177). As reformas administrativas, decorrentes dessa Constituição, foram regidas pelo Decreto Federal n.º 200/1967, que tinha como princípios: o planejamento; a coordenação; a descentralização; a delegação de competência e controle. Assim, conforme seu Art. 10, a descentralização das atividades da União para as unidades da federação ocorre mediante convênio, de acordo com requisitos previamente definidos (Araújo, 2005). Ressalta-se que essas atividades ditas descentralizadas em um regime centralizador e autoritário são, na realidade, relacionadas às ações desconcentradas, uma vez que se referem à transferência de determinadas ações executivas de uma instância governamental para outra por meio de uma relação hierárquica, sem o acompanhamento de poder de decisão. Em decorrência dessas medidas, típicas deste período de ditadura civil-militar, foram implementadas ações de desconcentração, entre as quais o processo gradativo de transferências de encargos e serviços educacionais para os municípios, regulamentadas pela Lei de Reforma do Ensino, n.º 5.692, de 11 de agosto de 1971 (Brasil, 1971) 29 , que fixa as diretrizes e bases do ensino de 1º e 2º graus no Brasil. Nessa perspectiva, conforme previsto no seu Art. 58, parágrafo único, anuncia a gradativa passagem dos encargos e serviços da educação de 1º grau para o Município: A legislação estadual supletiva, observado o disposto no artigo 15 da Constituição Federal, estabelecerá as responsabilidades do próprio Estado e dos seus Municípios no desenvolvimento dos diferentes graus de ensino e disporá sobre medidas que visem a tornar mais eficiente a aplicação dos recursos públicos destinados à educação. Parágrafo único. As providências de que trata este artigo visarão à progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargo e serviços de educação, especialmente de 1º grau, que pela sua natureza possam ser realizados mais satisfatoriamente pelas administrações locais (Brasil, 1971, Art. 58). Essa Lei reafirma o caráter supletivo da União para organizar e financiar os sistemas federais de ensino de acordo com os planos setoriais de educação (Brasil, 1971, Art. 55) e atribui ao estado a 29 Lei n.º 5692, de 11 de agosto de 1971, que fixa as diretrizes e bases do ensino de 1º e 2º graus no Brasil (Brasil, 1971), faz significativas alterações à LDB/1961 (Brasil, 1961), com base na evolução do capitalismo e na teoria do capital humano, mantém muitas ideias da primeira LDB, n.º 4.024, de 1961. 48 responsabilidade de prover os sistemas estaduais e municipais de ensino e de estabelecer seus respectivos encargos. Define, também, que os Conselhos Estaduais de Educação (CEEs) poderão desconcentrar parcela de suas atribuições aos Conselhos Municipais de Educação (CMEs). Constatase, assim, um discurso dirigido para ações de desconcentração em um contexto autoritário e centralizador, constituídos por decretos, atos institucionais e emendas constitucionais antidemocráticas (Mendes, 2002; Araújo, 2005). Com a centralização dos recursos pela União, estados e municípios ficam à mercê quase que totalmente do salário-educação 30 como fonte de financiamento. Nesse sentido, Barreto e Arelaro (1986) afirmam que: A década de 70 conhece crescente concentração de recursos na esfera federal como resultado de política econômica que privilegia grandes empreendimentos estatais voltados para obras de infraestrutura em detrimento das áreas sociais. Estados e Municípios veem-se paulatina e crescentemente esvaziados das respectivas verbas (Barreto & Arelaro, 1986, p. 01). Nesse contexto, implanta-se nos estados, com o apoio do governo federal, uma política de programas de assistência técnica e financeira aos municípios, cujo propósito era “deflagrar um processo de articulação entre estados e seus municípios com vistas ao aperfeiçoamento da educação municipal” (Barreto & Arelaro, 1986, p. 8). Com a orientação do MEC, as SME do Brasil, principalmente as do Nordeste, foram induzidas a criar uma estrutura técnica, pedagógica e financeira que possibilitasse prestar assistência aos municípios na perspectiva de fortalecer a educação municipal, considerada precária à época. Conforme Mendes (2002), vários projetos foram implantados, com vistas à solução da crise educacional e da incapacidade técnica, administrativa e financeira dos municípios para organizar redes locais de ensino no período posterior à Lei n.º 5.692/71, como o PROMUNICÍPIO, o Programa de Expansão e Melhoria da Educação no meio Rural do Nordeste EF – Ensino Fundamental (EDURURAL), o Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste (POLONORDESTE), o Programa Nacional de Ações Socioeducativas e Culturais para o Meio Rural (PRONASEC) e o Projeto da educação Básica para o Nordeste (Projeto Nordeste) 31 (Araújo, 2005; Mendes, 2002). Esses programas e projetos, segundo Rosar (1995), foram implementados conforme orientações do BM, mediante um processo de desconcentração de serviços públicos induzido por meio 30 O salário-educação foi instituído pela Lei n.º 4.440, de 27/10/1964, que fixa a arrecadação de 2% do salário mínimo devido pelas empresas à Previdência Social, passou a ser uma das fontes fundamentais para financiar o ensino no Brasil (Barrelo & Arelaro, 1986, p. 3). A distribuição dos recursos recolhidos ocorre da seguinte forma: “50% ficam à disposição dos governos das unidades da Federação para desenvolver o ensino fundamental e os outros 50% são controlados pela União que, através do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação, os aplica em medidas de fomento do ensino fundamental nas unidades da Federação menos privilegiadas” (Freitag, 1986, p. 80). 31 Estes programas e projetos são analisados em detalhes por Maria de Fátima Félix Rosar na sua tese de Doutorado intitulada “Globalização e descentralização: o processo de desconstrução do sistema educacional brasileiro pela via da municipalização” (Rosar, 1995). 49 de transferência de encargos e serviços educativos aos estados e municípios, como parte integrante de “uma agenda mais ampla de descentralização, no âmbito da educação para países na América Latina” (Araújo, 2005, pp. 223-224). Em muitos casos, gerou-se uma dependência técnica, política, pedagógica e financeira dos municípios em relação aos estados, revelando, assim, as fragilidades desse processo de delegação de atribuições aos municípios despreparados para tais encargos (Mello, 1990). Nessa época, pouca ou nenhuma preocupação havia em oferecer condições objetivas para concretizar a propalada descentralização. Somente com a Emenda Calmon, em 1983 (Brasil, 1983) 32 , percebe-se um interesse maior em direcionar recursos financeiros para tal fim. Nessa perspectiva, a municipalização do ensino se processa como uma tentativa de transferência de decisões para o nível municipal, com atribuição de uma parcela ínfima de poder decisório. Assim, essa fase se caracteriza mais pela desconcentração por meio da transferência de determinados encargos e serviços do nível estadual para o nível local. Embora se constatem avanços no processo de municipalização do ensino de 1º grau, conforme define a lei n.o 5692/71, até o início dos anos 1990, não havia diretrizes nacionais destinadas ao fortalecimento das comunidades locais que possibilitassem a implementação da oferta municipal da educação (Lagoa, 1988). Ao mesmo tempo, percebia-se a necessidade de uma discussão aprofundada sobre as competências das diferentes esferas de governo, particularmente no que concerne aos problemas ligados à descentralização e à autonomia municipal (Arelaro, 1989). No período da ditadura civil-militar a oferta da educação pública do 1º grau ocorre de forma desregulada, sendo os recursos financeiros repassados para os municípios sem uma clara definição de responsabilidades, formas de articulação entre as três instâncias públicas, formas de participação e de controle popular em relação aos serviços públicos. Desse modo, as administrações municipais, a depender de suas receitas financeiras próprias, adotavam posturas de mais ou menos autonomia em relação ao governo central, acentuando desigualdades sociais entre as regiões e no interior dos estados federados. Por mais paradoxal que possa parecer, a política de descentralização da educação para os municípios ocorre, principalmente, a partir do período militar e se consolida nos anos 1990, com o 32 Na tentativa de solucionar o problema do financiamento da educação, foi proposta e aprovada a Emenda Constitucional de nº 24, de 1º de dezembro de 1983 (Brasil, 1983), conhecida como Lei Calmon, que acrescenta o parágrafo 4º, no artigo 176, à Constituição vigente, tendo em vista a garantia dos recursos indispensáveis à educação nacional: "§ 4º Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” Não obstante a Emenda Calmon reorientar a aplicação de recursos para a gestão do ensino fundamental por seus respectivos sistemas, também não foi suficiente para solucionar a problemática do financiamento da educação, por causa das profundas diferenças entre as regiões e os municípios brasileiros, além de abrir margem para que a aplicação dos recursos se destinasse a qualquer grau do ensino, embora, prioritariamente, se referisse ao cumprimento da escolaridade obrigatória (Barreto & Arelaro, 1986; Mello, 1988). 50 advento do processo de redemocratização do país. Para Araújo (2005), esse movimento é influenciado pelos organismos internacionais, a exemplo do Fundo Monetário Internacional (FMI) e BM, com forte presença no Brasil desde os anos 1960, cuja agenda recomenda ajuste fiscal e reformas voltadas para o mercado e a inovação por meio de políticas sociais. Isso leva a uma reorganização do Estado brasileiro pela via da descentralização voltada para eficácia reguladora, atuação gerencial por meio do controle dos resultados e da descentralização da gestão (Araújo, 2005). Embora os movimentos em relação à descentralização da educação para os municípios possam ser compreendidos no período aludido pelos elementos de contexto acima relatados, é importante destacar que a participação municipal nas políticas públicas antecede esse período e remonta à própria existência dos municípios na federação brasileira, em que avanços e recuos nos processos de centralização e descentralização vão se forjando no processo de organização do Estado brasileiro. Com a globalização do capital, no final do século XX e início do XXI, verifica-se no Brasil tempos de crise e de transição, com desdobramentos em reformas políticas e econômicas, polarizando processos de redemocratização e políticas neoliberais, por meio de estratégias de liberalização e privatização. De acordo com Santos (2006, p. 15), “confrontamos problemas modernos, igualdade, liberdade, fraternidade, paz para os quais não há soluções modernas, dadas as inadequações reveladas pelo liberalismo, o progresso, o marxismo, a revolução e o reformismo”. Diante desse cenário de transição, faz-se necessária a superação de desafios contemporâneos, uma vez que as respostas modernas não são suficientes para solucionar as questões postas no contexto de crise (Carvalho, 2010, p. 171). Nos países industrializados, esse processo de mudança se reflete na educação com base no discurso da “produção dos conhecimentos e competências na sociedade e a economia do saber”, sob a justificativa de que as reformas empreendidas até então não lograram resultados educacionais compatíveis com a realidade contemporânea. Esse estágio tem como características básicas a globalização e a influência de organismos internacionais na política educativa em escala mundial. Assim, as mudanças ocorridas a partir do final dos anos 1980 e início dos anos 1990, conforme Lessard e Carpentier (2016): ... corresponderam ao fim da Guerra Fria, à aceleração da globalização da atividade financeira, à automação e à terceirização da atividade manufatureira, à perda de muitos empregos nos países ocidentais, à criação de grandes conjuntos comerciais transnacionais, a uma maior internacionalização das comunicações e da cultura, a um pluralismo religioso e político mais afirmado, ao surgimento de novas tecnologias da informação e da comunicação, ao desenvolvimento exponencial de novos 51 conhecimentos, tais como as neurociências, bem como a dominação incontestável do liberalismo econômico (Lessard & Carpentier, 2016, p. 36). Nos países em desenvolvimento, tal como o Brasil, essa situação se reflete com diferentes contornos e cronologias, sob a influência dos organismos internacionais e do acelerado processo de globalização. Entre outros aspectos, há um intenso movimento em prol da redemocratização motivado pelas eleições diretas para governadores, em 1982, nos 26 estados subnacionais e no Distrito federal, prefeitos das capitais e prefeitos dos municípios (3.991) 33 . Os candidatos, em sua maioria, foram eleitos por partidos de oposição, nomeadamente, pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), no qual se concentraram forças progressistas e moderadas, o que impulsionou significativas mudanças no país. De forma paralela, um amplo movimento popular surgiu nas ruas com a reivindicação de eleições diretas para presidente da República, intitulado “Diretas Já”. Em meio às negociações políticas e contrariando a vontade popular, após longos anos de regime civil-militar, em 1985, o novo presidente da República foi eleito de forma indireta pelo Congresso Nacional (Tancredo Neves). Faleceu logo em seguida, tomando posse em seu lugar o vice-presidente, José Sarney (1985 - 1990), em um momento determinante para a consolidação do processo de redemocratização do país, abrindo caminhos para a promulgação da Constituição Cidadã (CF/1988) e para as eleições diretas que se concretizaram em 1989. Com a efervescência social e política, a bandeira da descentralização associada ao processo de redemocratização é retomada. A necessidade de constituição do município como instância decisória e de revalorização do poder local reaparece com bastante vigor, fortalecida pelos movimentos municipalistas (Barreto & Arelaro, 1986; Araújo, 2005). Nessa perspectiva, a proposta de municipalização é reforçada pelos debates que antecederam a Assembleia Nacional Constituinte; pelas discussões em torno da Reforma Tributária e da Emenda Calmon, que reorientam a aplicação de recursos para o ensino fundamental (Mendes, 2002), e por outros importantes movimentos que convergiram para o fortalecimento dos municípios, tais como: … a aliança entre o Ministério da Educação (MEC) e os dirigentes municipais de educação mediante incentivo à criação de programas descentralizados, o que acabou desencadeando a criação da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME); o resgate do debate municipalista na Constituinte; disparidades de responsabilidades e competências quanto à educação entre estados e municípios; e a necessidade de ajuste fiscal e redimensionamento da administração pública federal, 33 Segundo Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil em 1980 tinha 3.991 municípios; em 1991, 4.491; em 2000, 5.507; em 2010, 5.565. 52 bem como o apoio dos organismos financeiros internacionais para medidas de caráter descentralizador (Araújo, 2005, p. 50). Nesse contexto, a CF/1988 é promulgada, em 5 de outubro de 1988 e institui o Estado Democrático de Direito: ... destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bemestar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias ... (Brasil, 1988). As questões educacionais são desenvolvidas na CF/1988 ao serem estabelecidas as competências privativas da União, competências comuns aos entes federados e as competências concorrentes (Título III, Capítulo II, artigos 22, 23 e 24). São normatizadas, também, no Título VIII, ao discorrer sobre a ordem social, especificamente no Capítulo III, destinado à educação, cultura e desporto, em que são assegurados os princípios de gratuidade e obrigatoriedade da educação básica às crianças e aos adolescentes dos 4 aos 17 anos de idade e o acesso para todas as pessoas que não tiveram oportunidade de estudar na idade própria (Seção I, Art. 208, conforme redação dada pela Emenda Constitucional n.º 59, de 2009) 34 .Os Municípios passam a se organizar políticoadministrativamente de forma autônoma (Art. 18). Nesse sentido, a Constituição inova quanto à concepção federativa ao instituir o regime de colaboração entre as três instâncias federativas (União, estados e municípios), tanto no que se refere à organização dos seus respectivos sistemas de ensino (Art. 211, “caput”) quanto no que tange à aplicação dos recursos públicos, por meio da “função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino” (Art. 211, § 1º). Determina a aplicação de percentuais mínimos que cada ente federado deve aplicar na educação básica obrigatória, formada pelo EI, EF e EM 35 : “União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino” (Brasil, 1988, Art. 212). Compete aos municípios atuarem, prioritariamente, no EF e na EI (Brasil, 1988, Art. 211, § 2º). O EF, com duração de nove anos, objetiva a formação básica do cidadão, mediante: I - o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da 34 Anteriormente, o ensino obrigatório e gratuito se destinava apenas à etapa do ensino fundamental, compreendendo a faixa etária de 6 a 14 anos de idade e a oferta do ensino para todos os que não tiveram acesso na idade própria. 35 Conforme LDB (Brasil, 1996), Art. 4º - O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de: I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, organizada da seguinte forma (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013): a) pré-escola; b) ensino fundamental; c) ensino médio; II - educação infantil gratuita às crianças de até 5 (cinco) anos de idade. Ressalta-se que a educação de crianças até 3 anos de idade é de competência dos municípios, mas não é obrigatória. 53 leitura, da escrita e do cálculo; II - a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; III - o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a aquisição de conhecimentos e habilidades e a formação de atitudes e valores; IV - o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e de tolerância recíproca em que se assenta a vida social (Brasil, 1996, art. 32. Redação dada pela Lei nº 11.274, de 2006) 36 . Compete, também, ao município, atuar no âmbito da EI, “primeira etapa da educação básica, [que] tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 (cinco) anos, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade” (Brasil, 1996, Redação dada pela Lei n.º 12.796, de 2013). A ideia do regime de colaboração expressa nos artigos 211 e 212 da CF/1988 é, também, prevista na LDB (Brasil, 1996a, artigos 8º, 9º, 10 e 11), que estabelece a organização da educação nacional e as competências da União, dos estados e municípios no que tange a esse regime. Com a publicação dessa LDB, a descentralização dos serviços educativos é ampliada em conformidade com as recomendações dos organismos multilaterais de financiamento e cooperação técnica sob a justificativa de otimização de recursos, maior participação da população nas decisões tomadas no âmbito das municipalidades, desburocratização do Estado, busca de novas formas de gestão da esfera pública e de elevação dos índices de produtividade. Assim: ... evidencia-se o aprofundamento da intervenção de diversos organismos internacionais nas políticas de educação de países situados à margem das economias centrais, em particular na América Latina. Neste continente, portanto, as reformas educacionais vão ocorrer sob forte impacto de diagnósticos, relatórios e receituários, empregados como paradigmas por essas tecnocracias governamentais, cunhados no âmbito de órgãos multilaterais de financiamento, como as agências do Banco Mundial (BM) – Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD) –, e de instituições voltados para a cooperação técnica, como o Programa das Nações Unidas para a Educação, Ciência e a Cultura (UNESCO), a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), entre outras (Souza & Faria, 2004, p. 927). Barroso (2006, p. 48) considera, no contexto internacional, que a influência de entidades 36 Art. 32. O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9 (nove) anos, gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, terá por objetivo a formação básica do cidadão ... (Redação dada pela Lei nº 11.274, de 2006). 54 desse gênero aponta para a “descentralização como mecanismo de reestruturação do Estado”, o que possibilita a compreensão de que, no caso brasileiro, as políticas de municipalização de ação pública, particularmente da educação, a partir da década de 1990, refletem a influência da reforma do Estado. Nesse contexto, os debates sobre municipalização do ensino são retomados, não mais na perspectiva de transferências de encargos e serviços para os municípios, mas sob o enfoque do regime de colaboração mútua (Haddad, 2008). Os municípios passam a ter importante papel, conforme a CF/1988 (Art. 18), ao serem elevados legalmente à condição de entes da federação, autônomos em suas competências e em igualdade com o Estado e a União (Melo, 1990). As responsabilidades municipais são ampliadas e seu papel é redefinido na federação brasileira, por meio de reformas políticas e administrativas, tais como: “descentralização federativa; universalização dos direitos da cidadania; e instituição da seguridade social” (Veloso; Monasterio; Vieira & Miranda, 2011, p. 11). Ainda, segundo Veloso et al . (2011, p. 13), “o aumento do papel dos municípios iniciou-se com o processo de descentralização brasileiro, que teve por objetivo o fortalecimento financeiro e político dos estados e, principalmente, dos municípios em relação ao governo federal”. Como em outros países da América Latina, registrou-se o fortalecimento dos municípios em detrimento dos estados subnacionais, fruto de reformas com base na justificativa de que: “a descentralização da gestão pública seria o caminho mais adequado para aumentar a eficiência no uso dos recursos, a eficácia das políticas públicas, a transparência das decisões, e a geração de condições propícias à responsabilização dos governantes perante seus cidadãos” (13). No entanto, essa política teve como consequências “o desequilíbrio entre a repartição de recursos e de atribuições; as assimetrias na repartição dos recursos entre municípios; o incentivo à criação de novos municípios; e a dissociação das tendências de concentração de demandas de recursos” (Rezende, 1997 como citado em Veloso et al. 2011, p. 13), o que demonstra que o processo de descentralização recomendado não se efetiva. E o que é pior, motivou a redução da capacidade financeira da União nas atividades relacionadas à universalização dos direitos da cidadania e à instituição da seguridade social, ratificando, assim, a ampliação das responsabilidades municipais quanto ao provimento de bens e serviços públicos, com o argumento de que os municípios apresentavam “melhores condições de atender às necessidades da comunidade local” (Veloso et al . 2011, p. 14). Portanto, à intenção de descentralização se somaram desequilíbrios políticos e econômicos que dificultaram sua efetivação, problemáticas oriundas do debate da inclusão do município como ente 55 federado. Como pontua Araújo (2010a, p. 750), “o debate e a normatização relativa à distribuição das competências e recursos foram geralmente tratados de uma maneira pontual, fragmentada e imediata, sem uma análise sobre os conflitos federativos que estão na sua base”. Concorda-se com Haguette (1989) ao insistir que a municipalização significa muito mais do que regulamentação e institucionalização de programas de apoio ao processo de descentralização dos serviços sociais, uma vez que requer uma efetiva parceria técnica, financeira, política e administrativa por parte dos estados subnacionais e do governo federal. Motivado por demandas sociais em massa e movimentos de dirigentes em defesa da gestão e educação municipal 37 , o tema municipalização da educação se apresenta na legislação educacional e CF/1988 38 como uma estratégia para universalizar e melhorar o ensino público ao preconizar a gestão democrática e articulada, respeitando a autonomia municipal, estadual e federal, bem como uma reflexão em torno das responsabilidades concorrentes e o engajamento da sociedade civil no processo de discussão, planejamento, execução e controle das questões educativas. Essas importantes conquistas sinalizam para a implantação e o fortalecimento do regime de colaboração por meio de relações cooperativas e colaborativas entre os entes federados e para a instituição do Sistema Nacional de Educação (SNE), que seria responsável pela normatização e articulação entre os sistemas de ensino estadual, federal, distrital e municipal (Dourado, 2016, p. 36). Contudo, até a presente data, o SNE não foi regulamentado, o que tem gerado desarticulação no âmbito do regime de colaboração, uma vez que cada unidade subnacional promove pactos com diferentes instâncias, tanto no plano horizontal como vertical, da forma que lhes convém. As bases legais no sentido de consolidar a organização e o provimento de serviços educativos em colaboração entre as instâncias administrativas, no âmbito das competências comuns 39 , não se efetivaram conforme previsto no parágrafo único dos dispositivos da CF/1988 (Brasil, 1988), a seguir: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: V - 37 A União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) é uma associação civil sem fins lucrativos, fundada em 1986, com sede em Brasília/DF. Seus princípios são: democracia que garanta unidade de ação institucional; afirmação da diversidade e do pluralismo; gestão democrática com base na construção de consensos; ações pautadas pela ética com transparência, legalidade e impessoalidade; autonomia frente aos governos, partidos políticos, credos e a outras instituições; visão sistêmica na organização da educação fortalecendo o regime de colaboração entre os entes federados. Tem como objetivos: promover a ética, a cultura de paz, a cidadania, os direitos humanos, a democracia e outros valores universais; defender a educação básica de qualidade como direito público; propor mecanismos para assegurar, prioritariamente, a educação básica numa perspectiva municipalista, buscando universalizar o atendimento, o ensino de qualidade e a escola pública; participar da formulação de políticas educacionais, fazendose representar em instâncias decisórias, acompanhando suas aplicações nos planos, programas e projetos correspondentes; incentivar a formação dos Dirigentes Municipais de Educação para que, no desempenho de suas funções, contribuam decisivamente para a melhoria da educação pública; lutar pela autonomia municipal. Associação dos Municípios do Estado do Ceará (APRECE), sociedade civil sem fins lucrativos de caráter representativo, fundada em 07 de março de 1968, é uma entidade de âmbito estadual que congrega os municípios do Estado do Ceará, cuja finalidade é representá-los em âmbito estadual e federal, judicial ou extrajudicial, propondo-se a promover a organização e defesa dos interesses de seus associados. 38 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, com alterações da EC n.º 14/1996 (Brasil, 1996b); EC n.º 53/2006; EC n.º 59/2009; LDB n.º 9394, de 1996; Primeiro PNE Lei n.º 10.172, publicado em 2001; Segundo PNE, Lei n.º 13.005, de 2014. 39 Conforme Silva (2018, p. 485), competência comum “... significa a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício de uma venha a excluir a competência de outra, que pode assim ser exercida cumulativamente (Art. 23).” 62 centralizador dos níveis superiores nos domínios da coordenação dos programas federais, do financiamento e da avaliação educativa, ao mesmo tempo que descentraliza para as instâncias locais as responsabilidades pela educação municipal com apoio federal e estadual. O Estado brasileiro, ao adotar o equilíbrio federativo, a partir da repartição de competências entre os entes federados, abre margem para delegação de competências, áreas de atuação comuns e concorrentes, por meio de uma complexa articulação à medida em que concilia: ... possibilidades de delegação (Art. 22, parágrafo único), áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União enquanto se defere aos Estados e até aos municípios a competência suplementar (Silva, 2018, p. 483). Nesse contexto, o regime de colaboração entre os entes da federação se constitui como um processo estratégico para a execução de competências comuns, o que requer coordenação e cooperação (Araújo, Rodrigues & Cassini, 2018). Frequentemente, a expressão regime de colaboração está associada aos conceitos de coordenação, formas de colaboração e ações de indução, o que exige esclarecimentos sobre a diferença entre eles. A coordenação federativa se refere à competência concorrente, ou seja, aos “processos simultâneos e concomitantes com conteúdo voltado para uma mesma direção” (Cury, 2014, p. 32), competência de natureza legislativa. É utilizada com frequência em processos de implantação e execução de políticas públicas. Já a cooperação federativa se relaciona à competência material comum, de natureza administrativa e horizontal (Araújo, 2010a; Araújo, Rodrigues & Cassini, 2018). As autoras ressaltam que o processo de cooperação requer coordenação, enquanto o ato de coordenar não pressupõe, necessariamente, a cooperação 43 . A cooperação federativa, conforme Bercovici (2004), está associada à tomada de decisão, que deve ser concretizada de forma conjunta, por meio da atuação dos entes federados, e a coordenação federativa é um processo voltado ao alcance de resultados comuns (Cassini & Nascimento, 2018). Os termos “regime de colaboração” e “formas de colaboração” criados 43 Conforme Silva (2018), as competências constitucionais se classificam em competências materiais e competências legislativas. Entre as competências materiais, destacam-se: “(a) exclusiva (art. 21); e (b) comum, cumulativa ou paralela (art. 23). Como competências legislativas, têm-se: (a) exclusiva (art. 25, §§ 1º e 2º); (b) privativa (art. 22); (c) concorrente (art. 24); (d) suplementar (art. 24, § 2º)” (p. 484). Para efeito de análise neste trabalho, destacamse as competências comuns, concorrentes e suplementares: “... c) comum, cumulativa ou paralelas: ... significa a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício de uma venha a excluir a competência de outra, que pode assim ser exercida cumulativamente (art. 23); (d) concorrente, cujo conceito compreende dois elementos: (d.1) possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa; (d.2) primazia da união no que tange a fixação de normas gerais (art. 24 e seus parágrafos); (e) suplementar, que é correlativa da competência concorrente, e significa o poder de formular normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas (art. 24, parágrafos 1º a 4º)” (p. 485). 63 no Brasil pela Constituição Federal de 1988 se faz presente em toda a legislação infraconstitucional quando se fala da política educacional. Embora esses termos apareçam em alguns textos oficiais com a mesma semântica, há autores que procuram diferenciá-los, entre os quais Araújo (2010b), a seguir. Diferenciamos regime de colaboração de formas de colaboração, no sentido de que o regime de colaboração é um instituto jurídico e administrativo, que abrange os aspectos mais gerais de uma política pública. É o que objetiva o parágrafo único do art. 23 da CF/88. Formas de colaboração seriam aspectos mais pontuais da política educacional (por exemplo, as formas de colaboração entre estados e municípios no oferecimento do transporte escolar), como objetiva o art. 211 § 4º da CF/88, in verbis: “§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório” (Araújo, 2010b, p. 241). A regulamentação do regime de colaboração tem sido exigida como requisito para ação integrada e articulada entre os entes da federação, conforme defendem estudiosos sobre o assunto, entre os quais Saviani, Cunha, Sousa e Silva (2011) e Araújo (2010a). Quanto às formas de colaboração, não há necessidade de normatização constitucional, uma vez que são mecanismos instituídos por meio de outros instrumentos legais, tais como consórcios e convênios, ou outro mecanismo específico quando for o caso, conforme esclarece Silva (2018): Consórcio designa acordo firmado entre entidades da mesma espécie (Município com Município, Estado com Estado); porque as partes são entidades públicas é que se trata de consórcios públicos. Convênio é um instrumento que veicula acordos de entidades de espécies diferentes (União-Estado, UniãoMunicípio, Estado-Município); por isso a norma se refere a convênios de cooperação entre os entes federados. Existe também a possibilidade de convênios de entidades públicas com entidades ou instituições privadas. Mas, estes, em decorrência da competência geral de cada uma das entidades públicas. Por isso, o texto, ora em comentário, não os menciona. Por outro lado, só fala em convênios entre entes federados, mas não nos parece estar excluída a possibilidade de convênios entre uma entidade federada e uma autarquia vinculada a outra entidade federada (Silva, 2018, p. 487). Convém esclarecer que o regime de colaboração não prescinde do processo de descentralização, uma vez que os serviços das esferas federal, estadual e municipal são de caráter imediato, visto que cada esfera detém seu corpo de servidores públicos, destinado a executar os serviços das respectivas administrações, conforme rezam os artigos 37 e 39 da CF/1988 (Silva, 2018). Esse é mais um motivo para justificar a necessidade da regulamentação do regime de colaboração, “tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Art. 23). De uma maneira geral, na legislação brasileira não há clareza dos limites, dos detalhes das 64 responsabilidades e atribuições de cada esfera administrativa que atua em torno do regime de colaboração. Nesse sentido, faz-se necessária a construção de um novo pacto federativo na perspectiva de regulamentá-lo conforme previsto nos dispositivos constitucionais. Contudo, nesse complexo cenário da realidade educacional brasileira, registram-se experiências positivas de colaboração (Abrucio, Seggatto & Pereira, 2016). Nas diversas posições teóricas analisadas, os autores defendem a administração democrática e articulada, respeitando a autonomia municipal em consonância com as diretrizes estadual e nacional de educação. Todos solicitam maior reflexão em torno das responsabilidades concorrentes e o engajamento da sociedade civil no processo de discussão, planejamento, execução e controle das questões educativas. Buscam a universalização do ensino e a qualidade da educação para todos por meio de estratégias de descentralização pautadas pela autonomia, regime de colaboração, integração e corresponsabilidade. A maioria dos teóricos pesquisados compreende que a descentralização deveria se assentar na devolução de poderes e no aprofundamento da democracia, não significando, portanto, uma mera transferência de serviços e encargos para os municípios, com isenção de responsabilidades do Estado e da União. Contudo, no plano prático são constatados processos de descentralização administrativa e institucional articulados com lógicas da ação empresarial, baseada em resultados e competição. Compreende-se que o município deveria assumir a administração do EF em regime de colaboração com o Estado e a União, com o pressuposto de que as condições objetivas para arcar com tal responsabilidade são pré-requisitos indispensáveis para o sucesso da descentralização. Há que se distinguir os municípios que apresentam reais condições para municipalização dos que demonstram precária capacidade para assumir tal encargo, uma vez que esse diagnóstico é fundamental para se definir o tipo de cooperação que cada localidade necessita. Com a análise sobre a evolução da política de municipalização da educação no Brasil, verificase que há um novo enquadramento no âmbito da descentralização e da desconcentração da educação e do desenvolvimento de políticas educativas. Constata-se que a descentralização da educação no Brasil se desenvolve no âmbito municipal por meio da organização dos seus respectivos sistemas de ensino. Compete aos municípios atuarem, prioritariamente, no EF e na EI, de modo a garantir a universalização do ensino público, obrigatório e gratuito, às crianças e aos adolescentes de 4 a 14 anos de idade, assim como paras as pessoas que não tiveram acesso à educação na idade própria. Conforme a aplicação da lei na prática, os municípios assumem as responsabilidades previstas de 65 manter o desenvolvimento do ensino, a partir da colaboração financeira do FUNDEB 44 , existente em todos os estados da federação e no Distrito Federal, constituído por recursos oriundos de impostos e transferência dos estados, municípios e Distrito Federal. As políticas de descentralização da educação ocorrem desde o período autoritário dos anos 1960–1985 e se ampliam por força de movimentos democráticos nas décadas seguintes, atendendo as demandas decorrentes das propostas neoliberais orientadas pelo novo modelo de gerencialismo e primando pelos princípios de eficiência, eficácia e produtividade. As tentativas de descentralização da educação no Brasil foram permeadas por marcas da lógica centralizadora, principalmente em conjunturas autoritárias, datadas historicamente, como, também, no contexto de políticas neoliberais. Contudo, é possível inferir que as lutas sociais deram indícios de um movimento dialético em direção às políticas descentralizadoras e emancipatórias, assim traduzidas por Paulo Freire (2014): É preciso ter esperança, mas ter esperança do verbo esperançar; porque tem gente que tem esperança do verbo esperar. E esperança do verbo esperar não é esperança, é espera. Esperançar é se levantar, esperançar é ir atrás, esperançar é construir, esperançar é não desistir! Esperançar é levar adiante, esperançar é juntar-se com outros para fazer de outro modo … (Freire, 2014, pp. 110-111). Embora ainda prevaleçam práticas burocráticas e hierárquicas, o município, ao ser elevado à condição de ente autônomo da federação, conforme CF/1988, goza de prerrogativas em situação de igualdade com os estados e a União, o que lhe possibilita, ainda que com assimetrias, uma efetiva municipalização do EF numa perspectiva colaborativa. 44 O FUNDEB é um fundo de natureza contábil existente em todos os estados da federação e no Distrito Federal, criado pela EC n.º 53/2006, regulamentado pela Lei n.º 11.494 e pelo Decreto n.º 6.253/2007, tendo em vista substituir o FUNDEF, instituído em 2006. É constituído por recursos oriundos de impostos e transferência dos estados, municípios e Distrito Federal, vinculados à educação por força do Art. 212 da CF/1988. O FUNDEB é composto por uma parcela de recursos federais, a título de complementação, sempre que em cada estado o valor referência por aluno/ano não alcançar o mínimo definido em âmbito nacional. Todos os recursos desse fundo são redistribuídos, exclusivamente, para aplicação na educação básica. O FUNDEB foi implantado gradativamente no período 2007-2009. A partir de então, o total de alunos matriculados na rede pública de ensino foi considerado como parâmetro para a constituição do fundo, formado pela contribuição de 20% de alguns impostos no âmbito de cada esfera administrativa da federação brasileira (estados, Distrito Federal e municípios). O FUNDEB, por meio da EC n.° 108, de 27 de agosto de 2020, foi transformado em um instrumento permanente de financiamento da educação, regulamentado pela Lei n.º 14.113, de 25 de dezembro de 2020. https://www.fnde.gov.br/index.php/financiamento/fundeb/sobre-o-plano-ou-programa/sobre-o-fundeb 66 CAPÍTULO III – POLÍTICAS DE MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NO CEARÁ: CONSTITUIÇÃO DE UM MODELO 67 Para compreensão da política de municipalização da educação no Ceará, ao longo das últimas quatro décadas, procura-se colocar em evidência a caracterização do estado do Ceará, uma vez que retrata o cenário desta pesquisa. O estado do Ceará, uma das 27 unidades da federação brasileira, compreende uma área total de 148.886,308 Km², situando-se na grande Região Nordeste do Brasil, juntamente com os estados do Maranhão, Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia. Está inserido no contexto climático tropical quente semiárido, com ambientes litorâneo e sertanejo, com a presença de pequenas serras em alguns locais. É o oitavo estado mais populoso do Brasil, com uma população residente estimada de 9.187.103 habitantes e densidade demográfica de 61,70 hab/km² (Ceará, 2019a). O Índice de Desenvolvimento humano (IDH) 45 do Ceará é 0,682, ocupa a 17ª posição no país (PNUD, 2010 46 ). Apresenta um índice de Gini 47 do rendimento médio mensal real das pessoas de 14 anos ou mais em todos os trabalhos (0,547) superior aos índices do Nordeste (0,531) e do Brasil (0,509), o que traduz a desigualdade social e a pobreza características da concentração de renda, fruto da formação histórica, política, econômica e social do povo nordestino (IPEA, 2019) 48 . O Ceará possui uma forma de organização política, administrativa, social e econômica fundamentada nos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, definida nos Capítulos I, II e III da Constituição Estadual de 1989 (Ceará, 1989), referendada pela Carta Magna (Brasil, 1988, artigo 2º). Nos dois primeiros poderes, os dirigentes são eleitos em sufrágio universal, enquanto no caso do judiciário, os cargos são ocupados por indicação. Em nível político-administrativo, é composto por 184 municípios autônomos, regidos por leis orgânicas em consonância com os princípios e diretrizes estabelecidos nas Constituições Estadual e Federal. Segundo suas características socioeconômicas e geográficas, está estruturado em 14 regiões de planejamento (Figura 1): Cariri; Centro Sul; Grande Fortaleza; Litoral Leste, Litoral Norte; Litoral Oeste; Maciço de Baturité; Serra da Ibiapaba; Sertão Central; Sertão de Canindé; Sertão dos Crateús; Sertão dos Inhamuns; Sertão de Sobral, Vale do Jaguaribe (Ceará, 2019a). 45 O IDH, originalmente, foi elaborado pelo Programa das Nações Unidas, com o objetivo de medir o desenvolvimento dos países com base em indicadores de educação, longevidade e renda (Ceará, 2019a). 46 https://www.undp.org/pt/brazil 47 O índice de Gini é utilizado para medir o grau de desigualdade entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos, representada por uma variação de zero ao valor um, onde o primeiro simboliza igualdade perfeita de renda, e o segundo valor representa a máxima desigualdade (IPEA, 2020). 48 https://www.ipece.ce.gov.br/2020/05/20/novo-estudo-do-ipece-analisa-desigualdade-de-rendimento-no-ceara/. 68 Figura 1 - Regiões de planejamento do estado do Ceará Fonte: Ceará (2019a). No campo da educação, uma análise sobre a trajetória das matrículas do EF da rede pública, por etapa de ensino (anos iniciais – AI; e anos finais – AF) no Brasil, no período 2007-2019, revela uma tendência crescente de municipalização do ensino em todo país, com situações que variam de acordo com as peculiaridades geográficas, políticas, econômicas e sociais 49 de cada região e estado (Brasil, MEC/INEP). Em âmbito nacional, percebe-se no Gráfico 1 que há uma tendência crescente da oferta da matrícula da rede municipal tanto na primeira etapa do ensino (AI – 1º ao 5º ano), correspondendo a 75,6% em 2007 e 83,7% em 2019, quanto nos AF do EF, segunda etapa do ensino (6º ao 9º ano), embora em escala menor, com atendimento da matrícula do EF de 42% em 2007 e 49 Convém explicar que, embora esses estudos revelem, proporcionalmente, o aumento em termos percentuais da oferta de matrículas da rede municipal, estudos de Davies e Alcântara (2020) sobre a evolução das matrículas na educação básica no Brasil demonstram que, no período 2007-2017, por diferentes fatores, houve redução das matrículas, em termos absolutos, da rede pública (municipal e estadual), e crescimento da participação da rede particular na oferta da educação básica. Contudo, o processo de municipalização no Ceará avança no Brasil. 69 50,8% em 2019, representando uma variação de 8,8 pontos percentuais (p.p.). Consequentemente, na rede estadual, em 2007, havia a retração da matrícula nos AI (de 24,1% para 16,3%) e nos AF (de 58,0% para 49,2%), permanecendo, ao longo da série histórica, essa tendência de queda da participação da rede estadual na matrícula do EF. Gráfico 1 - Percentual de matrículas no ensino fundamental por rede administrativa e por etapa – Brasil 2007-2019 Fonte: Elaboração própria com base no Censo da Educação Básica/INEP/2007-2019. No caso da Região Nordeste (Gráfico 2), observa-se que a rede municipal, em 2007, respondia por alta taxa de matrícula na primeira etapa do EF (88,3%), o que significa que o município absorve toda a matrícula dos AI (1º ao 5º ano). Nessa direção, em 2019, o processo nos anos iniciais se apresenta, tecnicamente, universalizado, com atendimento de 96,7%, representando um aumento de 8,4 pontos percentuais (Gráfico 2). Nos anos finais, segunda etapa do EF, a rede municipal atendia, em 2007, 62,7% das matrículas, e em 2019 passou a ofertar 81,2% das matrículas da rede pública, correspondendo a um aumento de 18,5 pontos percentuais. Caso considere o EF completo na rede pública, em 2007, a rede municipal detinha 77,3% de participação na matrícula, enquanto que em 2019 se constatou 89,5% de participação da rede municipal na oferta escolar. 70 Gráfico 2 - Percentual de matrículas no ensino fundamental por rede administrativa e por etapa – Região Nordeste Brasil 2007-2019 Fonte: Elaboração própria com base no Censo da Educação Básica/INEP/2007-2019. Em contrapartida aos dados anteriores, a Região Centro-Oeste apresentou nos AI do EF, no período 2007 a 2019, um atendimento menor, contudo, mantém-se o processo de municipalização de 1º ao 5º ano nessa região (de 62,2% para 71,8%). Outro aspecto observado, diferentemente das demais regiões do país, é que nos AF do EF (6º ao 9º ano), além do baixo percentual de atendimento, houve uma discreta queda no processo de municipalização, conforme se constata ao longo da série histórica 2007-2019 (29,8% para 27,6%), com uma variação negativa da matrícula municipal de 2,2 p.p. (Gráfico 3). Com relação às Regiões Norte, Sudeste e Sul do Brasil, conforme dados detalhados, ao longo da série histórica, nos Gráficos 4, 5 e 6 que tratam do percentual de oferta de vagas por rede administrativa nos AI e AF do EF da rede pública, observa-se a trajetória de municipalização nos AI, com a culminância, em 2019, correspondendo a 84,8%, 77,6% e 79,6%, nas respectivas regiões. Porém, nos AF do EF da rede municipal se constata um percentual médio de matrículas na Região Norte (52,1%) e um baixo percentual de matrículas nas Regiões Sudeste (38,3%) e Sul (31,1%), demonstrando, assim, a predominância da rede estadual na oferta da segunda etapa do EF nestas duas regiões. A trajetória do Ceará no processo de municipalização do EF vem evoluindo, principalmente desde a década de 1990, quando em 1995, conforme Tabela 1, atingiu 47% da matrícula municipal, enquanto a rede estadual detém 35,1%, a rede privada 18,14% e a rede federal praticamente nenhuma matrícula (0,01%). Ao lado de toda matrícula, os municípios vêm construindo uma estrutura de pessoal (professores e coordenadores pedagógicos e administrativos), estrutura física e utilizando os recursos 71 financeiros constitucionalmente assegurados para arcar com as despesas no âmbito educativo. Tabela 1 - Matrícula efetiva do ensino fundamental por dependência administrativa – Ceará 1990/1995 ANOS FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL PARTICULAR TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL ABS % ABS % ABS % ABS % ABS % 1990 1.515 0,14 430.697 40,03 469.220 43,61 174.550 16,22 1.075.982 100,00 1991 1.184 0,11 428.331 39,33 482.385 44,30 177.108 16,26 1.089.008 100,00 1992 298 0,03 456.219 38,63 508.570 43,07 215.735 18,27 1.180.822 100,00 1993 278 0,02 474.382 37,88 547.373 43,70 230.510 18,40 1.252.543 100,00 1994 145 0,01 490.638 36,34 621.528 46,04 237.790 17,61 1.350.101 100,00 1995 205 0,01 494.047 35,12 657.206 46,73 255.244 18,14 1.406.702 100,00 Fonte: Elaboração própria com base nos dados SEDUC constantes em Mendes (2002). O Ceará se apresenta como protagonista no processo de municipalização na oferta de EF, o que requer que os municípios detenham estrutura física, de pessoal, administrativa e pedagógica para atender todos os alunos sob a responsabilidade da esfera municipal. Pode-se observar, conforme Gráfico 3, que em 2007 a matrícula da rede municipal, nos AI do EF (1º ao 5º ano) era de 97,7%, representando 755.375 alunos, e em 2019 chega a 99,3%, representando 484.642 alunos. A mesma evolução pode ser observada em relação à matrícula dos AF do EF (6º ao 9º ano): em 2007 a rede municipal do Ceará atendia 76,8%, representando 490.774 alunos; e em 2019 detinha 96,6% dos alunos nos AF, com 427.603 discentes. Considerando o EF completo (AI e AF) na rede pública (estadual e municipal), em 2007 a rede municipal respondia por 88,3% das matrículas, correspondendo ao atendimento de 1.246.149 alunos, e em 2019 a participação foi de 98,0% das matrículas no EF, correspondendo ao atendimento de 912.245 discentes, indicando que os municípios cearenses respondem, praticamente, pela totalidade da matrícula do EF da rede pública. 78 3.1.2 Segunda iniciativa - Programa de Municipalização do Ensino Público no Estado do Ceará (1990-1994) Com a finalização dos prazos de vigência do acordo de cooperação entre a União e o estado do Ceará e a extinção do PRORURAL, a continuidade do processo de colaboração com municípios somente foi retomada em 1990, com a instituição do Programa de Municipalização do Ensino Público no Estado do Ceará, conforme Decreto n.° 20.620, de 12 de março de 1990 (Ceará, 1990), publicado ainda no governo de Tasso Jereissati. Esse decreto preconiza o gradativo e efetivo engajamento do poder público municipal em ação conjunta com a sociedade civil, tendo em vista assegurar a expansão do acesso e a melhoria da qualidade, com respaldo da Constituição Estadual, mediante: I – incentivo à criação de conselhos municipais de educação, onde houver condições; II – transferência da capacidade decisória e de ação aos Municípios, nas áreas de ensino fundamental; III - criação e fortalecimento de estruturas municipais de educação, e preparação destas para assumirem os encargos educacionais do ensino fundamental; IV - transferência progressiva de encargos e serviços relativos ao ensino fundamental aos Municípios, na medida de suas reais disponibilidades; e V – criação de mecanismos, visando o fortalecimento das ações municipais e ampliação do repasse de recursos financeiros (Ceará, 1989, artigo 232) 54 . Nessa ocasião, estados e municípios são fortalecidos pela Constituição Cidadã de 1988 ao expressar, pela primeira vez, a competência dos entes federados para organizar, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino (Brasil, 1988, Art. 211). A materialização da importância da educação básica é ressaltada de forma objetiva, por meio da obrigatoriedade da aplicação da receita resultante de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino de, no mínimo, 18% pela União e 25% pelos estados e municípios (Brasil, 1988, Art. 212). No campo dos movimentos sociais há uma forte efervescência em prol da consolidação dos dispositivos constitucionais que tratam da escola democrática, universalizada e de qualidade, motivada pelos compromissos assumidos na “Conferência Mundial sobre Educação para Todos”, com o objetivo de satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem, realizada em Jomtien, na Tailândia, em 1990 (UNESCO, 1990). Em uma ação conjunta, as diferentes esferas de governo, articuladas com diversos segmentos da sociedade, organizam-se em todo o país para atender as necessidades da população, por meio de planos, programas e projetos, partindo do princípio de que a educação é essencial para o 54 Redação dada pela EC n.º 65, de 16 de setembro de 2009 – D.O. 24.09.2009 – Onde se lê ensino fundamental, anteriormente lia-se ensino de 1º grau. 79 desenvolvimento econômico e social do país 55 . Com o fim do governo 1987-1990, Ciro Gomes é eleito novo governador em continuidade ao governo das mudanças. No âmbito educativo, lança o Plano Estadual “A Escola Pública: A Revolução de uma Geração 199 -1994” (Ceará, 1991), cujas vertentes básicas são a escola pública de qualidade, valorização dos profissionais do ensino e democratização da gestão. Propõe trilhar caminhos voltados para a conjugação de esforços na ação educativa, para a garantia do ensino público, do crescimento com qualidade e da valorização do professor e da criança em idade escolar. O início do governo encontrou forte resistência dos professores em virtude do anúncio do Censo do Magistério, com a justificação de diagnosticar o “perfil dos professores da rede estadual, tanto no que diz respeito a dados socioeconômicos, quanto de suas áreas de domínio de conteúdo específicos de docência visando desenvolver o programa de capacitação” (Vieira & Faria, 2002, p. 352). O censo foi realizado, porém, não obteve os resultados esperados, uma vez que a maioria dos professores não compareceu ao referido evento. No país, persiste uma profunda recessão, associada aos problemas decorrentes da desigualdade social e hiperinflação. Mesmo com a adoção de uma série de medidas de estabilização econômica, entre as quais o Plano Cruzado (1986), o Plano Bresser (1987), o Plano Verão (19881989) e o Plano Collor (1990-1991), a crise é amenizada somente após a renúncia do presidente Collor de Melo, em 1992, com a adoção de políticas de estabilidade financeira por meio do Plano Real (Vieira, Plank & Vidal, 2019). Nesse contexto, o governo resgata a articulação com os municípios, em 1993, mediante o Acordo de Intenções entre estado e municípios, com a adesão da maioria dos municípios, com a principal finalidade de expandir e melhorar a rede física escolar. Convém registrar que, não obstante o desequilíbrio financeiro, o Ceará cumpre com requisitos necessários à celebração de acordo de empréstimo com o BIRD, com o objetivo de apoiar o desenvolvimento da educação básica no Ceará, que se efetivaria no governo seguinte (Mendes, 2002). Outra ação relevante dessa fase se trata da criação do processo de avaliação da aprendizagem, em 1992, ampliado e aperfeiçoado gradativamente ao longo dos anos, denominado Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará (SPAECE), com a finalidade de monitorar os resultados educacionais, vigente até os dias atuais (Lima, 55 Entre os planos, programas e projetos voltados para universalização e melhoria da educação, por meio de planejamento de longo prazo e de estratégias articuladas entre as esferas de governo e a sociedade civil, alinham-se: o “Projeto de Educação Básica”, organizado pelo MEC, em 1992, com a colaboração do Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED), da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) e de educadores, especialistas e diferentes segmentos da sociedade civil; o Programa “O Nordeste no horizonte de 15 anos” (Brasil, 1987), construído com a participação dos governadores do Nordeste, eleitos em 1986, secretários de educação da região, executivos do MEC e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE); e o Plano “Educação Urgente: proposta nacional de educação do Governo Paralelo” (1990), com a colaboração de diferentes partidos, coordenado pela então candidato à presidência da República Luís Inácio Lula da Silva. No domínio do estado do Ceará, destacam-se o Plano Estadual “A Escola Pública: A Revolução de uma Geração (1991 - 1994)” (Ceará, 1991), por ocasião do Governo Ciro Gomes; e o “Plano Decenal de Educação para Todos 1993-2003” (Ceará, 1993). 80 2007). Em que pese o respaldo legal ao processo de municipalização do EF, os acordos celebrados com os municípios e os organismos internacionais para apoiar a educação cearense, na prática, traduziram-se em tímidos avanços no processo de colaboração, resultando em uma iniciativa “relativamente frustrada” (Vieira & Vidal, 2013, p. 1083). Por outro lado, a Secretária da Educação do Ceará, em seu relatório de prestação de contas ao final do mandato (1991-1994), aponta os seguintes progressos no âmbito da colaboração com os municípios: O fortalecimento das relações Estado/Município foi um dos grandes avanços computados pela administração da Seduc 91/94. Através do Programa de Cooperação Estado/Município, a Secretaria celebrou acordos de cooperação e convênios com 147 municípios de várias regiões, com o investimento de US$ 5 milhões, estabelecendo uma parceria na gestão da escola de ensino básico, voltada, sobretudo para a recuperação, construção e equipamento de prédios, ampliação de salas de aula, treinamento e remuneração dos professores (Ceará, Seduc, 1994 como citado em Vieira, 2010, p. 275). Porém, nesse período, o estado tinha como prioridade concentrar esforços no ajuste fiscal e na implementação do processo de organização da máquina administrativa, decorrente da crise econômica e financeira herdada da década de 1980. Assim, verifica-se que a municipalização só se desenvolveria numa perspectiva de construir um novo paradigma de colaboração entre o estado e os municípios, nos anos seguintes, a partir da aprovação da Lei de Municipalização do Ensino Público, uma vez que não havia condições favoráveis para incrementar a descentralização do EF, conforme previsto nos dispositivos constitucionais. 3.1.3 Terceira iniciativa – Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará (1995-2002) Inaugura-se uma nova política de municipalização da educação fundamentada no “Plano de Desenvolvimento Sustentável 1995-1998”, que tem como objetivo reduzir as desigualdades sociais, potencializar ações e mitigar os desequilíbrios regionais, por meio de políticas de longo prazo, voltadas para a sustentabilidade socioeconômica e ambiental, descentralização do desenvolvimento e do processo de decisão, participação da sociedade e mobilização social (Ceará, 1995a). No campo da educação, as estratégias de universalização e melhoria do ensino são consubstanciadas no Plano “Todos pela Educação de Qualidade para Todos 1995 - 1998”, de acordo com a “Declaração Mundial sobre Educação para Todos”, aprovada em março de 1990, em Jomtien, Tailândia (UNESCO, 1990). Na esteira do processo de modernização da educação e de reformas econômicas e sociais, 81 característico do período de reformas educativas em escala mundial, o programa de governo se baseava nas três prioridades elencadas : todos pela educação; educação de qualidade; e educação para todos. “Todos pela educação” se referia à importância da mobilização e dos esforços convergentes da sociedade civil e política para garantia do direito à educação. “Educação de qualidade” abordava o desafio da garantia do sucesso escolar numa concepção de formação voltada para a cidadania, considerando, ainda, os aspectos pedagógicos, a gestão e autonomia das escolas. “Educação para todos” tratava da universalização do EF e da erradicação do analfabetismo, visando a definição de uma política de acesso, permanência e sucesso escolar (Ceará, 1995a). Para reversão dos altos índices de analfabetismo de 11 a 17 anos (26,48%), de evasão (13,8%) e de repetência (15,9%) e um déficit escolar da faixa etária de 6 a 17 anos de 24,30% (Mendes, 2002, p. 14), o Governo do Estado do Ceará adota o regime de colaboração como fio condutor da reforma da educação, com base na ideia de que a escola é o ponto de partida da ação pedagógica, tornando-se o “primeiro elo da grande corrente que deve unir todos pela educação” (Ceará, 1995a, p. 56). O município, com a colaboração do estado, seria o segundo elo, ao assumir, gradativamente, a EI e os AI do EF no Ceará. E o Estado, como terceiro elo da corrente, seria “o coordenador macro da política educacional”, responsável pela “definição de diretrizes pedagógicas”, pela “cooperação técnica e financeira com os municípios e pela avaliação da qualidade do ensino” (Ceará, 1995a, p. 57). Nesse contexto, caracteriza-se a terceira iniciativa do “Processo de Municipalização do Ensino Público do Ceará”, instituída conforme Lei n.º 12.452, de 6 de junho de 1995, em sincronia com um amplo processo de comunicação e mobilização social, adotado como estratégico para a construção da escola democrática, universal e descentralizada. Esse processo, iniciado no governo anterior, envolveu a participação de especialistas em educação de órgãos governamentais e não governamentais, universidades, sindicatos, representantes municipais e de secretarias estaduais, comprometidos com a reforma da educação básica cearense, fundamentada nos seguintes argumentos: ... reconhecida necessidade de mudança, expressa nos planos de governo dos últimos 12 anos; contexto econômico e político favorável, traduzido pelo saneamento das finanças do estado e a expressiva credibilidade de suas instituições; e a existência de mecanismos efetivos de participação social, evidenciados pela modernização das formas de gestão pública e pela atuação organizada da sociedade civil (Naspolini, 2001, p. 169). Assim, a Lei de Municipalização do Ensino Público do Ceará tem como objetivo “criar e implementar condições básicas de natureza política, normativa, administrativa, operacional e financeira” (Ceará, 1995b, Art. 2º), com a colaboração do Estado, tendo em vista o cumprimento dos dispositivos constitucionais da União, ao estabelecerem as responsabilidades dos municípios e da 82 organização dos sistemas de ensino, em regime de colaboração, por meio da atuação dos entes federados (Brasil, 1988, artigos 30 e 211) e da Constituição Estadual, ao assegurar que a municipalização do EF dar-se-á por meio de critérios regidos em lei específica (Ceará, 1989, Art. 232). No âmbito do estado, esses dispositivos são traduzidos na celebração de acordo de cooperação com seis municípios cearenses para oferta da EI e dos AI do EF com apoio financeiro do governo (Icapuí, Fortim, Maranguape, Marco, Iguatu e Jucás). Os resultados dessa experiência abrem caminhos para justificar a expansão do pacto para 124 municípios que aderiram à proposta. Entre as ações conveniadas nesse acordo de colaboração, destacam-se: a transferência de matrículas da rede estadual para a rede municipal; a cessão de pessoal e espaços físicos; e a transferência de recursos com base no custo-aluno, denominada de “fundefinho” (Naspolini, 2001), considerada uma experiência-piloto fundamental e preparatória para a implantação do FUNDEF (Ceará, 1995c), que seria estabelecido pelo governo federal em 1996. Embora o acordo entre o estado e os municípios cearenses previsse apenas a transferência dos alunos dos AI do EF, o repasse dos recursos aos municípios, em precárias condições financeiras, serviu de incentivo para que os municípios incrementassem, também, a matrícula nos anos finais do EF. Como consequência: ... a municipalização avançou à frente e ao largo do que o estado havia previsto – e, o que é pior, muitas vezes à revelia e sem qualquer controle de qualidade ... Para além das séries iniciais, a presença dos municípios passa a ser dominante em todo o ensino fundamental ... (Vieira, 2010, p. 277). A política de municipalização do EF desenvolvida no segundo e terceiro governos de Tasso Jereissati (1995-2002) possibilitou a colaboração entre as esferas governamentais, traduzida nas seguintes ações: adesão de 124 municípios ao concurso único organizado pelo estado para suprir carências de professores da educação básica das redes estadual e municipal, tornando-os funcionários estáveis, além de possibilitar continuidade e aperfeiçoamento de suas carreiras; a universalização do ensino às crianças e adolescentes de 7 a 14 anos de idade; a criação do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento da Escola, objetivando a transferência direta de recursos financeiros para as ações de manutenção e desenvolvimento das escolas públicas; a modernização do sistema educacional por meio da implantação do Sistema Integrado de Gestão Educacional (SIGE); a implantação e desenvolvimento do Sistema de Acompanhamento Pedagógico em todas as regiões do estado; consolidação do SPAECE; programa público de formação inicial docente em serviço – Magister Ceará e Proformação – para a rede pública estadual e municipal, com a participação das quatro universidades públicas; e o fortalecimento da gestão democrática por meio de seleção técnica (avaliação escrita e 83 exame de títulos) e da eleição de diretores de escolas pela comunidade escolar (Naspolini, 2001). O Quadro 1 apresenta as ações desenvolvidas no Governo Tasso Jereissati no âmbito da colaboração entre o estado e os municípios. Essas ações podem ser associadas a três domínios da pesquisa, uma vez que viabilizam as ações demandadas pelos municípios, a saber: 1) Gestão Administrativo-Pedagógica por meio de apoio ao incremento de matrículas da rede municipal ao mesmo tempo em que os municípios ampliaram sua estrutura técnica, de pessoal e pedagógica; 2) criação dos Centros Regionais de Desenvolvimento de Educação, que, a partir de então, passaram a ser responsável pela mediação política, técnica e pedagógica entre estados e municípios; 3) valorização do docente por meio da iniciativa do estado de disponibilizar formação para professores da rede pública em nível médio com habilitação em magistério em parceria com o MEC, bem como por meio da realização de concurso para professores da rede pública coordenado pelo estado com participação dos municípios; e 4) financiamento da educação, inicialmente, por meio do fundo redistributivo de iniciativa do governo estadual, depois, transformado em um fundo nacional. Embora tenha se registrado um acelerado processo de municipalização do EF motivado pela transferência de matrículas da rede estadual para a rede municipal, apoio técnico e política de fundos financeiros, o governo (1995-2002) aponta para uma agenda de formas de colaboração entre estados e municípios, com uma pauta abrangente, o que requer ações específicas e articuladas numa perspectiva de definir um foco voltado para “Educação de qualidade para todos” no âmbito municipal. Quadro 1 - Ações de colaboração do Governo Tasso Jereissati (1995-2002) Domínio Data Ação Gestão 1995-2002 Municipalização do EF (transferência das matrículas da rede estadual por adesão voluntária dos municípios cearenses). 1996 Criação dos Centros Regionais de Desenvolvimento de Educação - antigas Delegacias Regionais de Educação. Valorização e formação docente 1997-1998 Concurso único para professores da rede pública em 152 municípios 1999 Programa de Formação de Professores Leigos da Rede Pública em nível médio com habilitação em magistério (PROFORMAÇÃO), em parceria com o MEC. Financiamento da educação 1997 Fundo de apoio à educação municipal – “Fundefinho”. Fonte: Elaboração própria com base em estudos de Aguiar (2002), Naspolini (2001), Vieira e Farias (2002). A transformação das 14 Delegacias Regionais de Educação em 21 CREDEs possibilitou a mediação da gestão, do planejamento e acompanhamento das ações educativas entre o estado e municípios na abrangência de cada órgão regional (Mendes, 2002), o que, para Abrucio, Segatto e Pereira (2016), representa “a ação que teve mais impacto nas relações entre estado e municípios”, 84 uma vez que possibilitou “a reestruturação do modelo de atuação regional do governo estadual” (2016, p. 28). Para Vieira (2010), essa transformação: ... não se restringiu à mera troca de nomenclatura dos órgãos e alteração dos critérios de acesso a cargos de liderança. Antes, correspondeu à importante e necessária renovação que veio a resultar em uma rede de comunicação e apoio mútuo entre o estado e os municípios, contribuindo de forma decisiva para ativar a capilaridade do sistema escolar na busca de soluções conjuntas para problemas complexos (Vieira, 2010, p. 282). Destaca-se, também, ao final desse período (1995-2002), a mobilização por meio de um congresso com a participação da comunidade escolar e da sociedade civil voltada para a qualificação da educação a ser proposta para o novo milênio. Trata-se de uma estratégia para: ... aumentar os esforços de construção de um regime de colaboração entre Estado e Municípios, no setor educacional, que além de consolidar o processo de descentralização, permita a definição de um sentido de atuação, a partir da fundação de um pacto que garanta o desenvolvimento de políticas convergentes em torno de uma escola pública, democrática, de qualidade e sustentável (Naspolini, 2001, p. 185). Para tanto, foram envidados esforços para negociação e aprovação de um acordo de empréstimo entre o Governo do Estado do Ceará e o BM, firmado em 06 de agosto de 2001. Esse acordo evoluiu, somente, dois anos depois, com a sua redefinição, reformulação e adequação às prioridades da política educacional do novo governo do estado, que trataria de reorganizar o regime de colaboração (Vieira, 2010). 3.1.4 Quarta iniciativa de municipalização do ensino fundamental – Organização do processo de colaboração estado/municípios (2003-2006) O Plano de Governo (2003-2006) “Ceará Cidadania: crescimento com inclusão social” reafirma a continuidade das diretrizes estratégicas dos governos anteriores liderados por Tasso Jereissati, pautadas nos princípios de sustentabilidade, descentralização, melhoria da qualidade de vida e parcerias visando o bem-estar social. O plano é estruturado em quatro eixos articulados entre si: Ceará Empreendedor; Ceará Vida Melhor; Ceará Integração; e Ceará, Estado a Serviço do Cidadão – tem como principal compromisso “a redução das desigualdades, com prioridade para a promoção da inclusão social” (Ceará, 2003, p. 14), por meio de políticas de médio e longo prazos, com base nos princípios de “participação, cooperação e parceria, transparência, racionalidade, integração com descentralização, equidade e inclusão social e sustentabilidade” (Ceará, 2003, p. 34). Ao final do período (1995-2002), havia expectativas de um contexto favorável ao desenvolvimento econômico por meio de projetos siderúrgicos e de refinaria de petróleo no Porto do Pecém. Contudo, essas expectativas foram frustradas em virtude de problemas de natureza política, 85 financeira e técnica, além de mudanças no cenário nacional e internacional. Sendo assim, Lúcio Alcântara (2003-2006) assume o “Governo Ceará Cidadania” em um contexto de restrição orçamentária e de capacidade de investimento (Ceará, 2003, p. 12), o que o impulsionou a adotar um novo arranjo institucional baseado em arrecadação de impostos, efetividade dos gastos públicos, parcerias com organizações empresariais e sem fins lucrativos, além de reprogramação orçamentária para otimizar o financiamento das ações governamentais (Ceará, 2003). Nesse contexto, o governo planta sementes para fortalecer o seu novo modelo de gestão pública adotando a Gestão por Resultados (GPR) 56 , assente no quadro neoliberal de condução das políticas públicas, visando maior eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, condicionando o ciclo de gestão aos objetivos e resultados propostos por meio das seguintes vertentes: Tomar medidas para o equilíbrio fiscal com elaboração de estratégias para elevar receitas próprias e reduzir despesas correntes; 2. Promover um choque de gestão no sentido de reorganizar e modernizar a estrutura administrativa; e 3. Implementar operações de crédito com agências multilaterais (Ceará, 2016a, p. 12). Nessa conjuntura, ao considerar a educação como fator de desenvolvimento humano e social, o Governo Lúcio Alcântara elege a educação como prioridade, conforme “Plano de Educação Básica Escola Melhor, Vida Melhor (2003-2006)", cujo desafio central é a “garantia da qualidade da escola com foco na aprendizagem dos alunos”, traduzido em dez programas da pasta da educação 57 . Entre os quais, destaca-se o programa pertinente a este estudo, intitulado “Regulamentação e Efetivação do Regime de Colaboração Estado/Municípios” (Ceará, 2004), voltado para a criação de mecanismos compartilhados entre o estado e os municípios, tendo em vista a organização e melhoria do sistema público de ensino nos 184 municípios cearenses. Para viabilizar esse programa, o governo cria oficialmente um grupo de trabalho visando normatizar procedimentos para implementação do regime de colaboração em três áreas: recursos humanos; planejamento do espaço físico e da rede escolar; e transporte escolar (Ceará, 2006, p. 117). Nesse contexto, o Governo Lúcio Alcântara enfrentou dificuldades para dar continuidade ao processo de municipalização do EF, bem como implantar a política do EM, quer em virtude de restrições 56 A adoção da GPR no Governo (2003-2006) teve como referência a experiência canadense voltada para o cidadão como cliente e buscando padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. É uma gestão que busca reduzir custos para a sociedade e compromete o Estado com a satisfação dos cidadãos. É um modelo em que o governo é um meio e não um fim em si mesmo. Nesse modelo, o poder público precisa dialogar continuamente com a sociedade e utilizar, intensamente, os procedimentos de monitoramento e avaliação, inclusive sob o ponto de vista do cidadão como cliente principal (Rosa, Holanda & Maia Junior, 2006, p. 39). 57 Os programas contidos no Plano Plurianual são os seguintes: universalização progressiva do Ensino Médio nas localidades urbanas e rurais; apoio ao desenvolvimento da EI e implementação das políticas de inclusão para jovens e adultos, portadores de necessidades educativas especiais e comunidades indígenas; redução do analfabetismo de jovens e adultos; garantia da qualidade da escola com foco na aprendizagem do aluno; garantia do domínio das habilidades de leitura, interpretação e escrita; ampliação progressiva da jornada escolar; aprimoramento do processo de formação e valorização dos servidores da educação; modernização do processo da gestão e controle social do sistema de ensino; aperfeiçoamento do processo de avaliação institucional e de análise dos resultados educacionais; regulamentação e efetivação do regime de colaboração Estado/Municípios (Ceará, 2004). 86 orçamentárias e de capacidade de investimento vivenciados à época, quer pelo aumento das despesas devido ao aumento do fluxo de egressos dos AF do EF, impactando a matrícula do EM, somadas às transferências aos municípios de recursos vinculados ao EF, uma vez que esse nível de ensino havia sido assumido pelos municípios quase que integralmente induzidos pela lei do FUNDEF/1996. Resta observar que os problemas referentes à implementação do regime de colaboração são transferidos para os anos seguintes, entre os quais concorrência por alunos entre o estado e os municípios; indefinição das funções, responsabilidades e autonomia dos Centros de Desenvolvimento da Educação, informalidade na cessão de prédios e servidores, transporte escolar precário (Ceará, 2005a, p. 10). Nesse contexto, foi necessário reorganizar o processo de descentralização administrativa, visto que a transferência de matrículas com o objetivo de universalizar o ensino fundamental já havia sido pactuada entre estado do Ceará e municípios desde a década de 1990. Contudo, restava estabelecer os termos da colaboração superando as ações abrangentes do governo anterior. Essa problemática existe porque, sendo a descentralização administrativa a transferência de funções e encargos executivos do poder central para outras esferas de governo, acompanhado de uma parcela de poder decisório (Brooke, 1989), permanece o desafio da implementação da colaboração, que é um dos fundamentos do federalismo ao articular e integrar autonomia com interdependência. Mesmo nesse cenário, registram-se avanços no desenvolvimento do processo da municipalização com a colaboração do estado e os municípios, conforme o “Relatório de Gestão Escola Melhor Vida Melhor 2003-2006: a formação continuada de dirigentes municipais de educação” (108 secretários e de 174 diretores escolares); cessão de servidores do estado para a rede municipal; apoio técnico na elaboração de 173 PMEs; cessão de prédios da rede estadual para a rede municipal; a expansão do SPAECE para escolas municipais dos 184 municípios, compreendendo a avaliação da aprendizagem de alunos do 5º e 9º ano do EF (então 4ª e 8ª séries) e do 3º ano do EM; participação dos municípios nas ações de educação no âmbito do Fundo Estadual de Combate à Pobreza (FECOP); e apoio técnico e financeiro a 60 municípios de menor Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM), por meio do Programa de Desenvolvimento da Educação Municipal (PRODEM), que teve como finalidade melhorar os resultados educacionais nos municípios mais pobres do Ceará, mediante incentivos financeiros voltados para expansão e melhoria da EI e dos AI do EF (Abrucio, Segatto & Pereira, 2016; Ceará, 2005b; Vieira, 2010). É oportuno registrar a iniciativa da Assembleia Legislativa do Ceará de criar e coordenar o Comitê Cearense para a Eliminação do Analfabetismo Escolar 58 , em 2004, que após estudos e 58 Esse comitê foi composto pelas seguintes instituições educativas e afins: SEDUC, Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF – Ceará e Rio 87 diagnósticos, revelou a necessidade de políticas voltadas para a alfabetização de crianças cearenses. Os estudos, baseados nas experiências de alfabetização de crianças em Sobral, consistiram na realização de diagnóstico da leitura e escrita dos alunos de 2ª série de escolas da rede pública; identificação das condições e metodologias de organização do trabalho escolar e docente no processo de alfabetização das crianças; e avaliação de programas e instituições de formação de docentes que atuam nas séries iniciais do EF (Aguiar, Gomes & Campos, 2006).Esse estudo, que contou com atuação de representantes de instituições educativas e afins67 , obteve os seguintes resultados: Baixos níveis de proficiência em língua portuguesa ao final da 2.a. e 4.a. série do ensino fundamental da rede pública do Ceará ... Os docentes lotados nas séries iniciais não são aqueles que reúnem nem a melhor capacitação, nem a melhor remuneração para o desempenho como alfabetizadores de crianças ... A alfabetização de crianças não é considerada uma prioridade nos projetos pedagógicos escolares ... As conclusões da Pesquisa Programas e Instituições de Formação de Docentes para as séries iniciais do ensino fundamental no Estado do Ceará sinalizam que as agências precisam priorizar a alfabetização de crianças (Aguiar, Gomes & Campos, 2006, pp. 132134). Como consequência desses resultados, em 2005, é criado o Programa Alfabetização na Idade Certa (PAIC), contemplando as recomendações do comitê, voltadas para a aprendizagem, políticas de valorização do magistério, gestão municipal e formação docente para alfabetização de crianças (Aguiar, Gomes & Campos, 2006). Inicialmente, esse programa tinha como objetivo apoiar 60 municípios no processo de qualificação do ensino da leitura e escrita nas séries iniciais do EF. Esse processo, com a mudança de governo, passa a se concretizar como uma política prioritária do estado do Ceará, normatizada por meio da Lei n.º 14.026, de 17 de dezembro de 2007, com adesão de 184 municípios. 3.1.5 Quinta iniciativa de municipalização do ensino fundamental – consolidação do processo de colaboração na educação cearense (2007-2018) Assim como em âmbito nacional, no Ceará, verificam-se problemas referentes à permanência escolar e aprendizagem, principalmente de uma grande quantidade de crianças de até 7 anos de idade que não dominam a leitura e a escrita, indicando um cenário preocupante na educação brasileira. Nesse contexto, vê-se que a aprendizagem das crianças e dos adolescentes, primordial para o êxito da trajetória escolar, constituiu-se em um dos grandes desafios a ser enfrentado, haja vista que requer Grande do Norte), União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação do Ceará (UNDIME-CE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), a Universidade Federal do Ceará (UFC), a Universidade Estadual do Ceará (Uece), a Universidade do Vale do Acaraú (UVA), a Universidade Regional do Cariri (URCA), a Universidade de Fortaleza (UNIFOR) e outras instituições de ensino superior. 94 2011) demonstraram um aumento de 43,7% na média de desempenho em leitura e escrita dos alunos no 2º ano do EF da rede pública, aplicado de forma censitária e universal 62 . Em relação à média de desempenho desses alunos, no período 2012-2018, houve um aumento de 33 pontos, situando o Ceará no padrão de desempenho desejável, ou seja, crianças com habilidades de um leitor no nível proficiente (Ceará, SEDUC como resultado disponível em SPAECE-Alfa, 2018). Ainda, no período citado, verificou-se uma redução de 1,4 pontos no nível não alfabetizado e aumento de 21,1 pontos no nível desejável, constatando-se um aumento de 8,1% na participação dos alunos nos testes (Ceará, 2018) 63 . Assim, com o PAIC, conforme resultados do SPAECE, registra-se um avanço gradual no desempenho dos alunos. Desde os três primeiros anos do PAIC, estudos sobre o SPAECE-Alfa (20072011) demonstraram um aumento de 43,7% na média de desempenho em leitura e escrita dos alunos no 2º ano do EF da rede pública, aplicado de forma censitária e universal 64 . Em relação à média de desempenho desses alunos, no período 2012-2018, houve um aumento de 33 pontos, situando o Ceará no padrão de desempenho desejável, ou seja, crianças com habilidades de um leitor no nível proficiente (Ceará, SEDUC como resultado disponível em SPAECE-Alfa, em 2018). Ainda, no período citado, verificou-se uma redução de 1,4 pontos no nível não alfabetizado e aumento de 21,1 pontos no nível desejável, constatando-se um aumento de 8,1% na participação dos alunos nos testes (Ceará, 2018) 65 . De forma mais detalhada, verifica-se, na comparação dos mapas de alfabetização no Ceará, os resultados do SPAECE-Alfa 2007-2013 (Figura 2), a melhoria dos índices de alfabetização educacionais, quando, em 2007, somente 26% dos municípios cearenses apresentam níveis suficiente e desejável de proficiência (verde claro e verde escuro) e, em 2013, esse nível atingiu 90,2% dos municípios no nível desejável (verde escuro) e 9,8% no nível suficiente (verde claro). Assim, em 2013, 82% das crianças que concluíram o 2º ano do EF no estado do Ceará estavam alfabetizadas, enquanto em 2007 somente 40% desse público era alfabetizado 66 . 62 Observa-se que, a partir de 2007, ocorreu a maior e mais significativa mudança no SPAECE-Alfa em relação à sua abrangência, uma vez que, pela primeira vez, a avaliação do sistema passa a ser censitária e universal. Ou seja, envolve todas as escolas públicas e todos os alunos dos 184 municípios cearenses. Até então, a avaliação do SPAECE era somente censitária para as escolas, isto é, contemplava o universo de todas as escolas públicas das séries avaliadas, mas retirava uma amostra representativa dos alunos de cada escola, sendo assim, portanto, uma avaliação amostral. Essa inovação possibilitou ao sistema educacional, e particularmente às escolas, o retrato do desempenho escolar de cada aluno avaliado (Lima, 2012, p, 47). 63 https://www.seduc.ce.gov.br/resultado-spaece-alfa/ 64 Observa-se que, a partir de 2007, ocorreu a maior e mais significativa mudança no SPAECE-Alfa em relação à sua abrangência, uma vez que, pela primeira vez, a avaliação do sistema passa a ser censitária e universal. Ou seja, envolve todas as escolas públicas e todos os alunos dos 184 municípios cearenses. Até então, a avaliação do SPAECE era somente censitária para as escolas, isto é, contemplava o universo de todas as escolas públicas das séries avaliadas, mas retirava uma amostra representativa dos alunos de cada escola, sendo assim, portanto, uma avaliação amostral. Essa inovação possibilitou ao sistema educacional, e particularmente às escolas, o retrato do desempenho escolar de cada aluno avaliado (Lima, 2012, p. 47). 65 https://www.seduc.ce.gov.br/resultado-spaece-alfa/ 66 https://www.seduc.ce.gov.br/resultado-spaece-alfa/ 95 Figura 2 - Mapa de Alfabetização do Estado do Ceará 2007 e 2013 Fonte: Ceará (2012). Já em 2018, o estado do Ceará alcançou o melhor resultado desde a implantação do PAIC, com uma queda no nível não alfabetizado, registrando somente 3,5% das crianças avaliadas nesse nível, enquanto 96,5% de crianças que concluíram o 2º ano do EF apresentaram habilidades de leitura e escrita 67 . Esses resultados refletem, em grande parte, o compromisso assumido pelo governo do Estado e dos municípios, em regime de colaboração, com o objetivo de melhorar os indicadores educacionais de crianças até 7 anos de idade. Segundo as pesquisas, o sucesso do PAIC elevou a educação do estado do Ceará a um patamar de destaque no território nacional, servindo de inspiração para que o governo federal criasse, em 2012, o Programa Nacional de Alfabetização na Idade Certa (PNAIC), com a finalidade de melhorar os índices educacionais da alfabetização de crianças até o final do 3º ano do EF, por meio de formação continuada de professores alfabetizadores e aquisição e distribuição de material didático para apoiar as atividades pedagógicas. O sucesso do programa até o 2º ano do EF abriu caminho para que fosse ampliado para os anos subsequentes do EF, como forma de possibilitar continuidade da adoção de estratégias voltadas à 67 Retirado de https://www.seduc.ce.gov.br/resultado-spaece-afa/ 96 aprendizagem das crianças nas disciplinas de matemática e língua portuguesa, que continuavam com baixos índices de rendimento escolar no 3º, 4º e 5º ano. Em consequência, em 2011, a partir da demanda dos municípios, o Governo do Estado lançou o PAIC+5, como uma extensão das ações do PAIC, envolvendo a EI e as turmas do 1º ao 5º ano do EF das escolas das redes estadual e municipal em 184 municípios 68 . Verifica-se no Gráfico 4 que houve uma melhoria no desempenho dos alunos do 5º ano do EF em língua portuguesa, passando de 168,12, em 2008, para 212,94, em 2016. Gráfico 4 - Histórico da evolução da proficiência no SPAECE 5º ano nos municípios. Língua Portuguesa. Rede Pública. Ceará 2008-2016 Fonte: Ceará (2016b). Da mesma forma, observa-se essa evolução no Gráfico 5, a seguir, em relação à proficiência dos alunos do 5º ano do EF na disciplina de matemática (169,91 para 223,58, nos anos de 2008 e 2016, respectivamente). 68 https://www.seduc.ce.gov.br/mais-paic/ 97 Gráfico 5 - Histórico da evolução da proficiência no SPAECE 5º ano nos municípios. Matemática. Rede Pública. Ceará 2008-2016 Fonte: Ceará (2016b). Contudo, em ambos os gráficos (4 e 5), verifica-se que apesar da tendência de melhoria gradativa no desempenho dos alunos em português e matemática no decorrer dos anos, o resultado não evoluiu para o nível adequado (acima de 225 e 250, respectivamente), ou seja, o aluno ainda não possui o domínio das habilidades e competências apropriado ao 5º ano de escolaridade. A partir de 2011, percebe-se uma melhoria significativa no desempenho dos alunos em português e matemática, em relação a 2010, quando o padrão de desempenho se alterou de “crítico” para “intermediário”, com um aumento de 14,3 e 17,5 pontos na média de desempenho, respectivamente, com concentração no nível mais baixo da escala de proficiência média em português. Ao longo do período 2012-2015, verifica-se uma concentração do desempenho dos alunos em português e matemática no nível “intermediário”, embora existam, também, alunos no nível “adequado”, ou seja, alunos aptos a ingressarem no ano seguinte. Essa melhoria nos resultados, compreendendo a EI e as turmas de 1º ao 5º ano, abre margem para que a etapa final do EF do 6º ao 9º ano também seja contemplada no programa. Assim, em 2015, o governo estadual lançou o Programa Mais PAIC, com o propósito de alavancar os indicadores educacionais das turmas do 6º ao 9º ano do EF das escolas públicas com a adesão unânime dos 184 municípios cearenses, além de preparar os alunos para o acesso ao EM. O Mais PAIC tem como proposta para os municípios cearenses: 98 Mais apoio à gestão municipal; Mais apoio à formação dos professores de 3ª, 4ª e 5ª séries em Língua Portuguesa e Matemática; Mais Literatura; Mais participação das famílias; Mais reforço para alunos com dificuldades de aprendizagem em alfabetização; Compromisso dos municípios; Garantir o transporte, as diárias e a disponibilidade de tempo para os professores multiplicadores participarem das formações e realizá-las no município; Oferecer logística para todos os encontros formativos no município; Propiciar tempo para os professores do ensino fundamental I participarem das formações, sem comprometer o ano letivo; Reproduzir todo o material didático necessário para apoiar professores e alunos no processo formativo 69 . Para a viabilizar as ações do Mais PAIC, o governo estadual investiu recursos para apoiar os 184 municípios do estado nas seguintes ações: a) premiação para as melhores escolas; b) realização de avaliações; c) aquisição de material didático; d) bolsa para a equipe municipal; e) apoio logístico para a realização das formações dos alfabetizadores. O PAIC, ao longo dos anos (2007-2017), possibilitou, também, a evolução do desempenho das crianças e adolescentes do 5º e 9º ano do EF nos 184 municípios cearenses, demonstrada na melhoria dos resultados em língua portuguesa e matemática. Assim, em 2007, apenas 21,4% dos alunos do 5º ano obtinham nível de aprendizagem adequado, enquanto em 2017 esse percentual subiu para 65,7%, o que elevou o Ceará para um patamar superior à proficiência média no Brasil, aferido pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB). Em matemática, constatou-se, conforme resultados do SPAECE (2017), que no período de 2007-2017 houve crescimento significativo do desempenho dos alunos, de 15% para 50% (INEP, 2019) (Viana, 2019). No SPAECE 2018 os resultados mostraram uma significativa melhoria do desempenho das crianças no processo de alfabetização no estado do Ceará, quando se constatou o menor percentual de crianças não alfabetizadas desde a implantação do PAIC, em 2007. Em suma, os resultados no desempenho de aprendizagem de crianças e adolescentes do estado do Ceará revelam o crescimento nas médias de proficiência em português e matemática desde a alfabetização ao 9º ano do EF, com destaque para a alfabetização. Vale ressaltar que os repasses financeiros para os municípios são condicionados aos resultados de desempenho escolar obtidos nas avaliações do Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará – Alfabetização (SPAECE-Alfa) 70 , prevendo estímulos à escola e aos 69 https://paic.seduc.ce.gov.br›o paic/historico/historia 70 A idealização do SPAECE-Alfa surge em decorrência da necessidade de aferir os resultados do processo de alfabetização nos primeiros anos de escolaridade, expressos por meio do PAIC. O SPAECE-Alfa consiste numa avaliação anual, externa e censitária, voltada para identificação e análise do nível de proficiência em leitura dos alunos do 2º ano do EF das escolas da Rede Pública, tendo em vista a construção de um indicador referente à habilidade em leitura de cada aluno, o que permitiria estabelecer comparações com os resultados das avaliações realizadas pelos municípios e pelo Governo Federal (Provinha Brasil). https://www.seduc.ce.gov.br/spaece/. 99 municípios por meio do Prêmio Escola Nota Dez, com o objetivo de apoiar 150 escolas com melhores resultados e 150 escolas com os piores indicadores de alfabetização e da vinculação do rateio da cota parte do ICMS aos resultados da educação. O Prêmio Escola Nota Dez foi criado em 2009 como componente do PAIC, sendo sua última reformulação feita em 15 de dezembro de 2015, regulamentada pelo Decreto n.º 32.079, de 2016. Tem como objetivo valorizar a gestão educacional com foco na aprendizagem do aluno, com o objetivo de estimular o desenvolvimento da educação municipal no âmbito do estado. O Prêmio funciona como política indutora para as escolas melhorarem seus resultados e como política destinada a apoiar as escolas com menores resultados. É destinado a premiar até 150 escolas públicas com melhores resultados no Índice de Desempenho Escolar no 2º Ano do EF (IDE-ALFA), Índice de Desempenho Escolar do 5º Ano do EF (IDE-5) e Índice de Desempenho Escolar do 9º Ano do EF (IDE-9) nas avaliações do SPAECE, e apoiar financeiramente as escolas públicas em igual número das premiadas de 5º e 9º ano que obtiverem os menores resultados. Embora seja anunciado como uma política de colaboração, dado que é uma ação financiada pelo governo do estado e destinada aos municípios, o prêmio tem forte impacto na gestão das redes municipais, servindo como uma política de responsabilização para escolas, gestores e professores. Desde 2009, o prêmio é divulgado, anualmente, após a publicação dos resultados das escolas municipais no SPAECE. Para que as escolas o recebam, é preciso atender aos seguintes critérios: ter, pelo menos, 20 alunos matriculados no 2º ano do EF no momento da avaliação do SPAECE, obter média entre 8,5 e 10,0 no IDE e ter participação de, no mínimo, 90% de alunos no SPAECE, no caso do 2º ano do EF. Por sua vez, as turmas de 5º e 9º ano precisam ter, pelo menos, 20 alunos matriculados, obter média entre 7,5 e 10,0 no IDE e garantir a participação de, no mínimo, 90% dos alunos matriculados no 5º ano no SPAECE. A política representada pelo Prêmio Escola Nota Dez tem recebido críticas em razão de seu perfil concorrencial e meritocrático. Além disso, apesar da política de premiação incentivar o desenvolvimento da educação municipal, recompensar somente 150 escolas em um universo de 5.356 escolas de EF (INEP, 2021) existentes no estado do Ceará, representa constrangimentos tanto para os municípios como para as escolas não beneficiadas por esse processo. O debate sobre o prêmio, no entanto, não pode prescindir da análise dos pontos de tensão que têm sido anunciados na literatura, que se relacionam, principalmente, aos efeitos de sua implementação na rede municipal, escolas e prática docente. Ao bem da verdade, esses efeitos não se distanciam dos achados em pesquisas internacionais sobre a responsabilização educacional, que encontraram questões como a centralidade das avaliações externas, o estreitamento do currículo, a 100 premiação e/ou punição de escolas e professores como consequências de políticas baseadas em resultados de aprendizagem. Diane Ravitch (2011), pesquisadora com críticas ao modelo de responsabilização educacional dos EUA, comenta que: As nossas escolas não irão melhorar se confiarmos exclusivamente nos testes como um meio de decidir o destino dos estudantes, professores, diretores e escolas. Quando os testes são o método primário de avaliação e responsabilização, todos se sentem pressionados a elevar os escores, por bem ou por mal. Alguns irão trapacear para obter uma recompensa ou evitar a humilhação. As escolas podem manipular quem faz o teste e quem não faz; os funcionários distritais e estaduais podem modificar a forma de pontuar o teste. Distritos e estados podem requerer uma intensa preparação para o teste que espelhe os testes estaduais atuais e se aproxime muito de uma trapaça institucionalizada. Quaisquer ganhos nos escores de testes que sejam o resultado apenas de incentivos não significam nada, pois os ganhos que são comprados com dinheiro são fugazes e nada têm a ver com a verdadeira educação (Ravitch, 2011, pp. 252-253). Os apontamentos da autora permitem compreender a dinâmica do Prêmio Escola Nota Dez no Ceará, quando, também em contexto estadual, há mais de uma década vem se fazendo uso da avaliação externa para emitir rankings , classificações e prêmios. Ainda que essa política tenha, a priori , contribuído com a proficiência das crianças no nível de alfabetização desejável, há evidências de que nas escolas o trabalho pedagógico e de gestão é reorientado, “determinando o quê, como e para quê ensinar à revelia da autonomia e pluralidade das ações docentes” (Araújo, Leite & Andriola, 2019, p. 303). Verifica-se que a prática de bonificação tende a pressionar o corpo docente a alcançar as metas, causando tensões nas relações intra e interpessoais no contexto escolar (Araújo, Leite & Passone, 2018). Ou seja, essa premiação de escolas gera competição entre alunos, professores e entre escolas e municípios com a pretensão de melhores resultados, enquadrando-se nas orientações de políticas neoliberal de eficiência, que não são salutares para motivar os alunos na aprendizagem de conteúdos, de valores, respeito e solidariedade, entre outros. Além do mais, na perspectiva da gestão educacional, tem-se observado uma tendência na redução do número de escolas municipais em consequência das regras estabelecidas para participação no prêmio, sobretudo o mínimo de 20 alunos avaliados por turma, como apontam Costa e Vidal (2021a) em análise dos números de escolas participantes. Esses autores concluem que há indícios de reordenamento das escolas municipais, o que representa uma adaptação às regras do programa. Para os autores: O PEN10 é uma política de accountability educacional baseada na recompensa e no apoio, inerentes ao pilar da responsabilização, que está articulada a métricas bem definidas do Spaece e da composição do 101 IDE e conduz a um modelo de prestação de contas públicas que evidencia pares de escolas apoiadas e premiadas, ocorrendo uma “ênfase desequilibrada na disciplina e no controle sobre o apoio e a recompensa” (Costa & Vidal, 2021a, p. 431). A análise dessa política sobre a ótica da descentralização não deixa escapar os instrumentos implementados pelo governo estadual para induzir os municípios a um modelo de gestão educacional pretendido, que assume características gerenciais de controle dos resultados, de modo que a descentralização, nesta quinta iniciativa aqui analisada, é permeada por um amálgama de princípios próprios da nova gestão pública, da qual a própria descentralização é um elemento. Sob essa ótica, constata-se que instrumentos de políticas como o Prêmio Escola Nota Dez são utilizados como parâmetros de controle a posteriori das ações municipais, sob o par eficiência e qualidade educacional. Essa lógica tem desdobramento sobre as escolas, uma vez que, no interior das instituições, prevalece “o culto ao mérito”, porque se projeta “um ideal de aluno nota dez, ou seja, cogitam um standard student que representa a excelência estudantil a ser seguida como padrão” (Araújo, 2020, p. 200). Por sua vez, o rateio da cota-parte do ICMS busca beneficiar as gestões dos municípios que alcançarem bons resultados no Índice de Qualidade Educacional (IQE), índice que é o produto entre as notas dos alunos no SPAECE e o fluxo escolar. Essa iniciativa estimula os gestores a priorizarem a alfabetização e a aprendizagem no EF. O rateio da cota-parte do ICMS é vinculado a três índices, com percentuais de vinculação diferentes, tendo a educação o maior deles: ... II - 18% (dezoito por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade Educacional de cada município, formado pela taxa de aprovação dos alunos do 1º ao 5° ano do ensino fundamental e pela média obtida pelos alunos de 2° e 5° ano da rede municipal em avaliações de aprendizagem; III - 5% (cinco por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade da Saúde de cada município, formado por indicadores de mortalidade infantil; IV - 2% (dois por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente de cada município, formado por indicadores de boa gestão ambiental ... (Ceará, 2007). Dessa maneira, acompanhado à lógica que orienta as escolas no alcance de resultados satisfatórios – como no caso do prêmio – o ICMS atua sob a gestão municipal, coordenadora das ações locais, pois: ... as alterações na divisão da cota-parte do ICMS entre os municípios cearenses acompanharam as mudanças na concepção de qualidade da educação. Se, antes, o quanto ‘gasta’ dizia muito sobre as redes de ensino ... com a centralidade das avaliações externas, os indicadores dos testes passaram a nortear a definição de qualidade, sendo, então, associados às políticas educacionais. Avaliação de desempenho e qualidade da educação, tratadas como sinônimos, passaram a habitar o imaginário social e orientar as políticas municipais de educação. Dessa maneira, atrelaram-se incentivos tributários 102 à responsabilização, constituindo mais um elemento da teia do sistema de accountability, com o intuito de incentivar os gestores municipais a melhorar seus indicadores e, consequentemente, receber um maior volume de recursos (Costa & Vidal, 2021b, p. 146). As duas políticas mencionadas, o Prêmio Escola Nota Dez e o rateio do ICMS, elementos do sistema de responsabilização desenvolvido no estado a partir de então (Costa, 2020), representam perdas e ganhos financeiros aos municípios que são permeadas pela estratégia de descentralização como uma das diretrizes da política neoliberal (Akkari, 2011). Assim, percebe-se no Ceará uma articulação entre a descentralização e as exigências de eficiência dos municípios, na perspectiva de viabilizar a política estadual. É pela política de colaboração que os municípios ingressam na lógica de resultados preconizada pelo governo do estado, induzindo a adoção de uma cultura de avaliação em larga escala e gestão como dinamizadora das mudanças que se esperam dos municípios, própria do novo referencial de política educativa inaugurados na década de 1990, do qual se acompanha a governança modificada, aumento das avaliações de desempenho e a lógica de resultados (Lessard & Carpetier, 2016). A chave dessa leitura é que são descentralizadas competências para o nível local associadas aos dispositivos de responsabilização dos agentes implementadores. Em outros termos, a política educativa do Ceará tem na descentralização um processo de coordenação da ação dos atores para a ascensão da lógica da regulação (Barroso, 2006). O PAIC, ao longo de sua trajetória, consolida-se como uma política de regime de colaboração, compartilhada por diferentes instituições parceiras. Apesar dos resultados promissores do programa revelarem o fortalecimento de políticas educativas, a melhoria da qualidade da educação básica e o sucesso dos alunos no processo de aprendizagem no EF, ainda existem preocupações entre os governantes, profissionais e especialistas em educação, que requerem reflexões, críticas e mudanças, tendo em vista o aprimoramento dos processos nos campos pedagógicos e da gestão educativa no âmbito de todas as esferas (estadual, municipal e local/escolar) e instituições envolvidas no processo de colaboração. É oportuno esclarecer que a análise do desenvolvimento do programa de aprendizagem destinado aos alunos do 1º ao 9º ano do ensino fundamental, no período 2007-2018, é de fundamental importância para a reflexão sobre a política de municipalização no Ceará com base no processo de colaboração, como também para análise do capítulo a seguir, a partir do estudo de caso em dois municípios cearenses. 103 CAPÍTULO IV – MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO EM DOIS MUNICÍPIOS DO CEARÁ 110 (Yin, 2005, p. 137). Dessa forma, a análise do material partiu da discussão das categorias estabelecidas no instrumental, possibilitando uma visão sistemática da política educacional em âmbito local, bem como fundamentada no enquadramento teórico desenvolvido ao longo do doutoramento. Todo o material coletado foi transcrito e, para complementação das falas, buscou-se informações nos sítios eletrônicos das respectivas secretarias municipais de educação, das escolas e dos conselhos. As categorias da análise do conteúdo desta tese são oriundas dos testemunhos orientados pelo roteiro semiestruturado, organizadas em quatro tópicos: a) Regime de colaboração entre União, estado e município no âmbito da política educativa; b) Avaliação educativa; c) Financiamento da educação; e Formação de professores e diretores. Recorreu-se, também, à pesquisa documental e a dados quantitativos oriundos do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), das Sinopses Estatísticas da Educação Básica do INEP e do (IBGE), todas bases de dados que compilam dados dos entes federados, sob controle de órgãos federais. Quanto aos procedimentos éticos, os entrevistados foram informados, através do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), conforme Apêndice I, sobre a utilização dos dados produzidos, das garantias de confidencialidade e anonimato e da possibilidade de recusar participar do estudo sem qualquer tipo de consequência. 4.2 Cenário da pesquisa Para melhor compreensão desta pesquisa de campo, são apresentados, a seguir, os aspectos populacionais, geográficos e educacionais dos municípios estudados. A população do município de Paulo Freire é de 15.684 habitantes, distribuída numa área de 284,4 km2. Já a população do município Anísio Teixeira é de 276.264 habitantes, em uma área de 248,8 km2. Indicadores populacionais, econômicos e sociais revelam que o primeiro município é classificado como de pequeno porte e o segundo de grande porte (Ceará, 2019a). A matrícula do EF da rede municipal vem crescendo ao longo dos anos, no estado do Ceará assim como na Região Nordeste do Brasil, conforme se verifica nas Tabelas 2 e 3. Em 2007, o município de Paulo Freire atendia 100% da matrícula da rede pública do EF nos AI (1º ao 5º ano), correspondendo a 1.400 alunos; e 78,8% da matrícula dos AF (6º ao 9º ano), ou seja, 1.070 alunos. Enquanto que o município de Anísio Teixeira tinha 99,4% de participação na matrícula dos AI, ou seja, 21.121 alunos, e 63,3% nos AF, correspondendo a 10.250 alunos (Tabela 2). 111 Tabela 2 - Total e percentual de matrículas do ensino fundamental (EF), por etapa, rede administrativa, grande região, Estado e município – Brasil – 2007 Ano Etapa do EF Rede administrativa Região/Estado/Município Região Nordeste Estado do Ceará Município Paulo Freire Município Anísio Teixeira 2007 Anos Iniciais (AI) Pública 5.289.988 773.311 1.400 21.251 Municipal 4.672.544 755.375 1.400 21.121 % 88,3 97,7 100,00 99,4 Anos Finais (AF) Pública 4.009.881 638.636 1.357 16.197 Municipal 2.513.613 490.774 1.070 10.250 % 62,7 76,8 78,8 63,3 TOTAL (AI+AF) Pública 9.299.869 1.411.947 2.757 37.448 Municipal 7.186.157 1.246.149 2.470 31.371 % 77,2 88,2 89,6 83,8 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do MEC/INEP - Sinopses estatísticas, 2019. Em 2019 (Tabela 3), o município Anísio Teixeira passou a responder pela totalidade dos alunos, ou seja, 11.996, nos AI do EF (1º ao 5º ano), e 95,7% dos alunos nos AF (6º ao 9º ano), correspondendo a 11.161 alunos dos AF. Já o município Paulo Freire continuou atendendo a totalidade da matrícula da rede pública de EF, tanto nos AI (1º ao 5º ano), 1.095 alunos, como nos AF (6º ao 9 ano), correspondendo a 980 alunos, conforme Tabela 3. Assim, ambos os municípios da amostra demonstram capacidade instalada de infraestrutura, de serviços administrativos e pedagógicos para a oferta do ensino fundamental, tanto nos AI como nos AF. Tabela 3 - Total e percentual de matrículas do ensino fundamental (EF), por etapa, rede administrativa, grande região, Estado e município – Brasil - 2019 Ano Etapa do EF Rede Adminis trativa Região/Estado/Município Região Nordeste Estado do Ceará Município Paulo Freire Município Anísio Teixeira 2019 Anos Iniciais (AI) Anos Finais (AF) Pública 3.429.810 487.906 1.095 11.996 Municipal 3.315.258 484.642 1.095 11.996 % 96,7 99,3 100,00 100,00 Pública 2.971.464 442.494 980 11.657 Municipal 2.411.661 427.603 980 11.161 % 81,2 96,6 100,00 95,7 TOTAL (AI+AF) Pública 6.401.274 930.400 2.075 23.653 Municipal 5.726.919 912.245 2.075 23.157 % 89,50 98,00 100,00 97,90 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do MEC/INEP - Sinopses estatísticas, 2019. De uma maneira geral, conforme se verifica nas Tabelas 2 e 3, constata-se que as matrículas da rede pública no âmbito do EF, tanto dos municípios estudados como no contexto do estado do Ceará e da Região Nordeste do país, ofertam praticamente toda a matrícula municipal, o que confirma 112 a tradição histórica de participação dessas instâncias no atendimento da população escolarizável. Quanto aos IDEBs dos municípios em análise, no período 2005-2015, conforme Gráfico 6, a seguir, verifica-se que houve avanços em ambos os municípios, com situações diferenciadas: no município de Paulo Freire se observa que as metas do IDEB foram alcançadas, especialmente do 1º ao 5º ano do EF; e no município de Anísio Teixeira houve uma discreta evolução no desempenho dos alunos, com médias menores em relação à escala do município Paulo Freire na mesma etapa de ensino. Gráfico 6 - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB nos Municípios Paulo Freire e Anísio Teixeira, Ceará e Brasil. 2005-2015 Fonte: Elaboração própria com dados do INEP/2019. Cabe destacar que os municípios em análise ultrapassaram as metas projetadas, tanto nos AI quanto nos AF ao longo da série histórica (Gráfico 6). O município de Paulo Freire apresentou maior variação em 2015, superando a meta projetada (4,0) em 3,5 pontos acima, obtendo significativos resultados no desempenho dos alunos nos AI do EF (7,5). Já o município de Anísio Teixeira, apesar de ter superado a meta proposta para 2015, obteve menor variação, ultrapassando a meta projetada (4,7) em somente 0,2 pontos (4,9). Nos AF do EF também houve evolução do IDEB no período de 2005 a 2015 (Gráfico 6), com desempenho superior às metas propostas. O progresso mais expressivo ocorreu no município de Paulo Freire, em 2015, com a meta alcançada de 4,8 superando a meta proposta (3,6) em 1,2 pontos. Enquanto que em Anísio Teixeira não se observou nos AF nenhuma variação entre a meta observada e 113 a projetada. Considerando as metas do IDEB projetadas para os AI em nível de Brasil (5,2) e do estado do Ceará (4,2), o Gráfico 6 demonstra que, a exemplo dos municípios em análise, houve uma evolução dos resultados do IDEB superior às metas projetadas para 2015. Para compreensão da evolução do IDEB no período de 2005-2015, analisam-se os resultados das 02 escolas no município de Paulo Freire e 02 escolas no município de Anísio Teixeira, a partir do Gráfico 7 e das Tabelas 4 e 5 referentes aos AI e AF do EF, respectivamente. Observando-se o desenvolvimento do ensino nas escolas de ensino fundamental dos municípios do estudo de caso (Paulo Freire e Anísio Teixeira), conforme Gráfico 5, é possível verificar que houve melhoria no desempenho dos alunos, tanto nos AI como nos AF no período de 2005-2015. Ressalta-se que as EEF Sílvia Coelho, do município Paulo Freire, e EEF Maria Luiza, do município Anísio Teixeira, superaram as metas propostas para AI do EF. Já nos AF, destacou-se a EEF Aldízio Vieira, do município Paulo Freire, selecionado entre os melhores resultados do Ceará. Gráfico 7 - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB das escolas de ensino fundamental Sílvia Coelho e Aldízio Vieira - Município Paulo Freire e Maria Luiza e Íris Alencar - Município Anísio Teixeira. Ceará-Brasil. 2005-2015 Fonte: Elaboração própria com dados do INEP/MEC, 2019. Na comparação entre as escolas do município de Paulo Freire, a EEF Sílvia Coelho conseguiu melhorar seu desempenho nos AI, alcançando em 2015 um índice de 8,1, superando a meta proposta para o ano em 2,4 pontos (Tabela 4), enquanto que nos AF a escola não apresentou melhoria e, 114 consequentemente, não atingiu a meta proposta para o ano, ficando abaixo em 0,5 pontos. Por outro lado, a escola Aldízio Vieira, nos AF, apresentou uma pequena variação do seu desempenho no IDEB, superando a meta proposta para 2015 em 1,1 pontos (Tabela 5). Nas escolas do município de Anísio Teixeira, nos AI, os dados demonstram uma variação significativa do IDEB, no período de 2005-2015, na EEF Maria Luíza, atingindo um índice de 7,2, superando a meta proposta em 1,5 pontos (Tabela 4). Entretanto, na EEF Íris Alencar, apesar de não apresentar resultados em 2015, percebe-se que houve uma melhora no desempenho no decorrer das edições anteriores (Tabela 4) e nos AF, observa-se o não atingimento da meta proposta de 2015, apresentando uma baixa de 1,3 pontos (Tabela 5). Tabela 4 - Resultados do IDEB nos anos iniciais e metas projetadas, por município e escola – 2005 a 2015 – Ceará Município Escola IDEB Observado Metas Projetadas 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2007 2009 2011 2013 2015 Paulo Freire Sílvia Coelho - - 4,9 6,2 8,1 - - 5,1 5,4 5,7 Aldízio Vieira - - - - - - 2,1 2,3 2,7 3,2 3,6 Anísio Teixeira Maria Luiza - 4,6 5,8 6,5 6,2 7,2 - 4,8 5,1 5,4 5,7 Íris Alencar 3,6 3,2 3,3 3,7 4,4 - 3,7 4,1 4,5 4,8 5,0 Fonte: Elaboração própria com dados do INEP/MEC, 2019. Tabela 5 - Resultados do IDEB nos anos finais e metas projetadas, segundo municípios e escolas – 2005 a 2015 – Ceará Município Escola IDEB Observado Metas Projetadas 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2007 2009 2011 2013 2015 Paulo Freire Sílvia Coelho - - - - 5,7 5,4 - - - - 5,9 Aldízio Vieira 2,0 3,4 3,8 4,2 4,7 4,7 2,1 2,3 2,7 3,2 3,6 Anísio Teixeira Maria Luiza - - - - - - - - - - - Íris Alencar 3,5 3,5 3,8 3,6 3,1 3,4 3,5 3,6 3,9 4,3 4,7 Fonte: Elaboração própria com dados do INEP/MEC, 2019. Os resultados aqui apresentados revelam a melhoria no desempenho das escolas nos últimos dez anos. As informações demonstram que há mais de uma década os referidos municípios pesquisados desenvolvem ações pedagógicas e administrativas que chegam, efetivamente, à sala de aula, com foco principal na aprendizagem de língua portuguesa e matemática. Os avanços no desempenho dos alunos do ensino fundamental, com progresso principalmente nos AI, têm como principal fio condutor a municipalização em regime de colaboração, considerada uma estratégia de descentralização política e institucional, cujos principais conteúdos são a avaliação de desempenho e a 115 formação de professores e diretores, permeadas por incentivos financeiros. No entanto, existem grandes desafios que precisam ser enfrentados para que todos tenham acesso à educação de qualidade. Nos subtópicos seguintes são analisados os resultados do estudo de caso nos municípios Paulo Freire e Anísio Teixeira com base na percepção dos atores da pesquisa no tocante aos seguintes conteúdos: a concepção e gestão da municipalização do EF em regime de colaboração; a política de avaliação educativa; a política de formação de professores; e a política de financiamento da educação. 4.3 Percepção dos atores da pesquisa A partir da reforma educativa da década de 1990, implantou-se no Ceará um processo de modernização administrativa em paralelo com o processo de redemocratização do país. Com a escassez de recursos, por ocasião do Governo Tasso Jereissati, foi necessário sanear as contas públicas e, em seguida, adotar uma série de medidas político-administrativas, entre as quais se destaca a política de descentralização. O município passa a ser o elo fundamental da política de descentralização da educação, tendo a municipalização do EF como a principal estratégia para assegurar a universalização, a qualidade e a equidade da educação por meio do regime de colaboração. Embora esse regime não tenha sido regulamentado em âmbito nacional, o processo de colaboração e de ajuda mútua entre o Estado e os municípios avançou ao longo dos anos, concretizando-se no Ceará por meio de uma série de acordos. Segundo os sujeitos da pesquisa, o PAIC, lançado pelo governo do Estado em 2007, é o fio condutor da política de colaboração intergovernamental vigente, uma vez que transformou a educação nos municípios Paulo Freire e Anísio Teixeira, fato constatado em outras pesquisas, ao registrar mudanças na cultura da gestão educativa no Ceará (Costa, 2020). 4.3.1 Concepção e gestão da municipalização do ensino fundamental em regime de colaboração As entrevistas mostraram que a prática condiciona a percepção dos atores envolvidos, indicando três tendências sobre a concepção e gestão do regime de colaboração, conforme se observa na Figura 3: a primeira, entendida como pacto entre o estado e os municípios voltado para o direito à educação básica; seguida do trabalho educativo com objetivos comuns às esferas administrativas, competindo às unidades subnacionais a oferta do EF de qualidade; e a terceira tendência trata do foco na garantia da aprendizagem. 116 Figura 3 - Concepção do regime de colaboração nos municípios Fonte: Elaboração própria a partir do software NVIVO 11. Essas três tendências exprimem, como é possível ver a seguir, que o regime de colaboração é materializado por um conjunto de políticas de diferentes escopos, percebendo-se na fala dos atores uma associação entre as políticas locais e estaduais, condicionada pela trajetória da municipalização via colaboração no Ceará. O pacto entre o estado do Ceará e os municípios nos contextos investigados surge como instrumento de efetivação do direito à educação básica, por meio de um acordo interfederativo que envolve negociação entre os gestores estaduais e municipais a partir de objetivos comuns. Essa realidade vai no sentido contrário aos antecedentes da política educacional brasileira quando a força da União obscureceu o espaço dos governos estaduais (Vieira, 2011). As entrevistas evidenciaram a compreensão dos atores da pesquisa sobre a concepção e gestão do processo de municipalização do ensino em regime de colaboração, conforme se observa nos testemunhos a seguir (Apêndices III e IV): … em relação à União, estado e município, a gente pode perceber que é um trabalho num mesmo âmbito, com o mesmo objetivo focado. A gente sente que é um trabalho continuado, tendo a interação entre o município e o estado (Entrevista 2, diretor/a da Escola Sílvia Coelho, município Paulo Freire - E2EAIA). O município e o estado sempre procuram trabalhar juntos, assim, trabalhar em colaboração. Citando pequenas ações, no início do ano, o calendário escolar, por exemplo, sempre há essa ligação para que haja um alinhamento. Sempre, durante todo o ano, as escolas do município, as escolas do estado, os 117 gestores, sempre procuram trabalhar colaborando um com o outro. (Entrevista 4, conselheiro/a municipal de Educação, município Paulo Freire - E4CMEA). ... a gente sabe que municipalização é esse regime, em que o estado se organiza, enquanto que o município também se organiza para a oferta do ensino fundamental … (Entrevista 5, conselheiro/a do CACS-FUNDEB, município Paulo Freire - E5CFA). ... É parceria entre estado e município, e cada um com a sua incumbência, do 1º ao 9º ano ficou na responsabilidade do município, e o ensino médio ficou na incumbência do estado (Entrevista 7, diretor/a da Escola Maria Luiza, município Anísio Teixeira - E7EAIB). ... o regime de colaboração é a possibilidade de que os entes federativos se responsabilizem por uma coisa num conjunto bem maior e dividir, numa forma justa, o atendimento que está previsto para o direito à educação. Então, é nesse momento que União, estados, municípios e escolas se juntam com a mesma ideia e entendem isso como uma responsabilidade coletiva. Não ficar um ente jogando a responsabilidade para o outro (Entrevista 9, conselheiro(a) municipal de Educação, município Anísio Teixeira – E9CMEB). Entendo que a municipalização é um processo em que o governo brasileiro, de uma forma geral, deu uma maior abrangência ao ensino, tornando o acesso, o seu controle e, sobretudo, a abertura, a democratização da educação pública brasileira, de um modo geral (Entrevista 10, conselheiro do CACSFUNDEB, município Anísio Teixeira - E10CFB). As falas revelam que há o reconhecimento do regime de colaboração como uma estratégia de trabalho articulado entre os entes federativos que contribui para o acesso e a permanência dos alunos na educação básica por meio de ações que convergem para o alcance dos objetivos da educação nos municípios. Os entrevistados, ao tratarem dos objetivos, deixam perceber que a política de colaboração com o governo é aceita por eles. Nesse sentido, pode-se afirmar que o regime de colaboração é uma estratégia reconhecida e que contribui para superar parte das fragilidades encontradas nas municipalidades investigadas, sejam elas de caráter técnico, pedagógico e/ou financeiro. A investigação evidenciou, também, que o regime de colaboração é interpretado por alguns como um processo verticalizado, beneficiado pelo poder político e econômico concentrado no governo estadual. Trata-se do paradoxo da descentralização, que, em algumas situações, toma a municipalização como um processo de desconcentração, em que cabe ao município executar ações e aos entes superiores o planejamento dessas ações dirigidas aos primeiros, ao mesmo tempo em que o município possui políticas próprias. Essa visão é observada no testemunho a seguir: ... primeiro há aceitação entre os entes. Isso é um processo que não pode ser imposto. Existe uma determinação embasada numa legislação, todavia, há uma necessidade de se convocar, através de audiência pública, as comunidades e orientar. Muitas vezes, as situações são colocadas já em sua 118 funcionalidade sem orientação, sem explicação, sem esclarecimento ... (Entrevista 6, secretário/a de Educação, município Anísio Teixeira - E6SMEB). Um conceito possível de regime de colaboração parte do princípio da existência de uma via de mão dupla na qual os atores envolvidos dialogam tendo em vista o objetivo pactuado, com base nas prioridades educativas, eximindo imposição de ações. Contudo, muitas vezes, apenas os governantes (prefeitos e governadores) e seus representantes participam da negociação quanto à natureza da colaboração, enquanto que a comunidade, a escola e os diretores de escola assumem a função de executores do processo. Dessa forma, a natureza da colaboração assume feições de prescrição, criando um terreno fértil para regulação, indução e avaliação das políticas públicas (Costa, Vidal & Vieira, 2019). A regulação consiste na instituição de instrumentos que buscam coordenar as ações dos atores no seio da comunidade educativa e local (Maroy, 2011). Já a indução consiste no convencimento dos atores a aderir à política, sob pena de ganhos ou perdas. Nesse sentido, Lotta, Gonçalves e Bitelman (2014) afirmam que: A indução envolve iniciativas que buscam provocar ou iniciar ações, para que certo objetivo esperado se realize. A adesão dos entes subnacionais a uma determinada política, programa ou sistema pode ser voluntária ou coercitiva, e os incentivos, por sua vez, podem representar soluções atraentes para estados e municípios, mas, em geral, são repassados pela União mediante condicionalidades preestabelecidas (Lotta, Gonçalves & Bitelman, 2014, p. 6). Embora possa ser lido com estranheza, o par indução e regulação é elemento-chave na política de colaboração do Ceará. No capítulo anterior, demonstrou-se a trajetória da colaboração nesse estado e como ela deságua em medidas que, sob o anúncio das relações intergovernamentais, condicionam a ação dos municípios aos objetivos do governo estadual. Por assim ser, a discussão sobre a municipalização em regime de colaboração não pode desconsiderar as mudanças no papel do Estado, as quais se têm aqui trabalhadas, pois essas mudanças repercutem nas instituições, estratégias e agentes que do Estado fazem parte. Por certo, a municipalização não é uma estratégia puramente neoliberal, mas o discurso da eficiência se apropria das estratégias de descentralização, passando a operar, também, sob esses termos. A complexidade que envolve esse jogo não passou despercebida na pesquisa de campo dos dois municípios do Ceará, remetendo a tensões e contradições nem sempre claras, já que são, muitas vezes, invocadas sob eufemismos, o da melhoria da aprendizagem, por exemplo. O Brasil é um Estado federado de dimensões continentais, um cenário desafiador para o cumprimento das competências constitucionais atribuídas aos municípios. À autonomia que cabe a 119 esses entes, somam-se obstáculos políticos, econômicos e sociais que dificultam a garantia do direito à educação. Junto à autonomia, a interdependência com os demais entes da federação é característica do federalismo brasileiro, termos que são observados na política educacional do Ceará. É pela ação do governo do estado que os municípios têm orientado suas políticas locais nos termos de uma equação desafiadora entre garantir a autonomia e articular-se às políticas estaduais. Nos casos aqui investigados, observou-se que o município Paulo Freire incorpora as políticas do estado de maneira mais orgânica do que o município Anísio Teixeira, isso porque as condições políticas e partidárias neste município, possivelmente, tenham representado entraves para a convergência dos objetivos do governo estadual, principalmente na implementação do PAIC, ainda que não ocorra um rompimento. Contudo, outros estudos sobre relações intergovenamentais no âmbito educativo cearense revelam que tais diferenças não interferiram no pacto de colaboração no âmbito do PAIC (Abrucio, Segatto & Pereira, 2016). No que diz respeito ao objetivo comum e à garantia da aprendizagem, os atores envolvidos nesta pesquisa veem o PAIC como a maior referência de colaboração para alcançar o objetivo de melhorar a aprendizagem de crianças e adolescentes. Esse programa, estabelecido com a proposta de regime de colaboração, contou com a participação de todos os governos municipais, por meio do pacto entre a esfera estadual e os municípios do Ceará e o envolvimento de diferentes instituições do campo da política educativa. Priorizou, inicialmente, alfabetizar todas as crianças até o 2º ano do EF, ampliando-se, gradativamente, para todos os anos do EF, conforme apontam os(as) os testemunhos a seguir: As experiências que a gente tem é uma experiência do estado com o município. O PAIC é uma experiência fantástica que está vindo contribuir bastante com o município (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). Em todos os momentos, o sistema de colaboração é muito importante. Nós temos, por exemplo, a questão do transporte escolar, o transporte escolar em regime de colaboração com o estado. Nós temos a questão da aprendizagem propriamente dita. O Ceará, hoje, é um dos estados que se destaca, a nível de país, pela qualidade de ensino. E nós temos, através do estado, um acompanhamento sistematizado dentro do programa PAIC, que é o programa de aceleração da aprendizagem. Então, isso vem fortalecendo a rede (Entrevista 6, secretário/a de Educação, município Anísio Teixeira - E6SMEB). A partir de 2007, com o PAIC e depois o PNAIC, e todo o conhecimento e a troca de experiência com foco voltado para a aprendizagem do nosso aluno, foi uma oportunidade de ver que houve melhoria e avanço nos nossos indicadores (Entrevista 7, diretor/a da Escola Maria Luiza, Município Anísio Teixeira - E7EAIB). 126 participação dos meninos, o município fez uma gincana, onde todos os nonos anos estão participando, todos os quintos, segundos anos. Gincana do SPAECE: português e matemática. Inclusive essa prova do Pré-SPAECE é um dos prerrequisitos para a pontuação da gincana. Incentiva alguns, outros não vêm fazer propositalmente, aqueles dois que estavam ali... eles não vieram ontem, aí eles estão fazendo segunda chamada hoje, porque no Pré-SPAECE pode, mas no SPAECE ou é, ou não é. (Entrevista 3, diretor/a da Escola Aldízio Vieira, município Paulo Freire - E3EBIA). ... O município possui sistema próprio de avaliação. Ele foi construído primeiramente, mediante um grande diagnóstico que a gente fez. E o diagnóstico foi feito com a intenção de que nós temos alunos que são prejudicados ao longo do seu histórico escolar, porque, quando ele mais precisa, é quando ele menos tem assistência. O sistema está estruturado com base na avaliação diagnóstica, processual, contínua e somativa, em todos os anos do Ensino Fundamental. Nós estamos implantando primeiramente no 1º ciclo, 1º, 2º e 3º ano. Mas a conversa está tomando corpo, e ontem mesmo aqui... ontem não, antes de ontem, uma professora de séries finais me procurou. (Entrevista 6, secretário/a de Educação, município Anísio Teixeira - E6SMEB). A política de avaliação representa uma estratégia na condução da política de educação municipal, sendo encarada por alguns gestores como uma das formas de colaboração entre o governo do estado e os municípios, embora não seja uma perspectiva compartilhada por todos, haja vista que alguns atores da pesquisa não concordam com as implicações da avaliação. A centralidade da avaliação estadual nos municípios pesquisados tem como primeira justificativa a aferição da proficiência de aprendizagem dos estudantes somada às políticas de responsabilização, tais como Prêmio Escola Nota Dez e rateio da cota-parte do ICMS, expressa na Figura 4. 127 Figura 4 - Avaliação educativa nos municípios Fonte: Elaboração própria a partir do software NVIVO 11. Há uma preocupação dos gestores com os usos dos resultados da avaliação, principalmente quanto ao condicionamento do rateio da cota-parte do ICMS, pois, a depender do índice alcançado pelo município, os recursos podem oscilar consideravelmente. Além do ICMS incidir diretamente sobre a gestão municipal, há uma transferência de responsabilidades para a gestão escolar, que é “cobrada” por resultados. Alguns dirigentes escolares ressaltam essa preocupação, uma vez que os baixos resultados da avaliação impactam negativamente nas transferências dos recursos financeiros. Conforme mencionado, “o financeiro prejudica muito” (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA), acarretando constrangimentos no âmbito da gestão municipal e mais trabalho para a escola, que busca compensar as perdas no ano seguinte, conforme fala do(a) secretário(a) de Educação do município de alto IDEB, em duas diferentes passagens: ... Esse SPAECE Alfa, é o que dá proficiência. O município consegue ter um bom desenvolvimento, principalmente em relação a recursos financeiros, que é através do ICMS. (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). ... Mas eu acho que o financeiro prejudica muito. E eu digo por experiência dessa questão financeira...em SPAECE, o município já foi 1º lugar no Estado. Em 2011, em 2012, foi para 2º lugar, em 2016, se encontrava em 3º lugar em educação no Estado. E de 3º lugar, [retirado para preservar anonimato] foi para o 113º. Foi uma queda grande. E aí, quando a gente assumiu a Secretaria, a 128 responsabilidade foi grande, porque de 3º, estávamos no 113º, o município perdeu muito em relação financeira. O ICMS, ele deixou de receber 3 milhões, quase trezentos mil mensais, que hoje o município não recebe, por conta desses resultados. E aí, no ano passado tinha tanto trabalho e muita... muito trabalho mesmo. Hoje nós estamos entre os 20 primeiros colocados, já foi um avanço grande. Mas com muita dificuldade a gente está trabalhando esse ano, pedindo para que realmente termine, porque a situação financeira não está boa, por conta, exatamente, dessas perdas (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). Outro entrevistado, também, se refere ao significado da classificação do município com base no sistema de avaliação: … a gente estava passando aqui no município, uma situação muito delicada, que foi destaque nacional. Mas de 2017 para cá, essa situação como a Prova Brasil, como SPAECE, o próprio IDEB do aluno, essa situação foi revertida. E isso foi através de uma política pública implantada no município. Nós tínhamos no Estado do Ceará, 184 municípios, nós estávamos no último lugar em educação. E nós estamos numa posição bem confortável, estamos no verde escuro, no SPAECE, no IDEB, na Prova Brasil. Todos esses indicadores, eles vêm trazendo para nós experiência exitosa, graças a esse acompanhamento. O Conselho de Educação, que faz esse trabalho juntamente com (retirado para preservar o anonimato). Toda a sua equipe pedagógica da educação do município como um todo, que faz esse acompanhamento, e toda a rede municipal de educação, que faz todo esse mecanismo de forma democrática, de visita, de acompanhamento, de mobilização, de articulação, e sempre trazendo um resultado satisfatório do aluno. (Entrevista 10, conselheiro/a do CACS-FUNDEB, município Anísio Teixeira - E10CFB). Ainda que a maior parte dos gestores associe avaliação à colaboração, observam-se posicionamentos críticos quanto a esse processo. Em uma das escolas pesquisadas, classificada como escola de baixo índice de desempenho escolar, o(a) diretor(a) se contrapôs a esse entendimento ao afirmar que as avaliações em larga escala desenvolvidas pela União e pelo estado, não se constituem como parceria ou colaboração, e sim em mais uma forma de avaliar os resultados escolares (Entrevista 3, diretor/a da Escola Aldízio Vieira, município Paulo Freire – E3EBIA). Observou-se, no entanto, posicionamento diferente em escolas com altos índices, que consideram que a avaliação é uma forma de colaboração, pois permite traçar resultados e alcançar melhorias na educação. Essas divergências podem estar associadas às posições que as escolas e seus respectivos diretores ocupam no quadro meritocrático das políticas e aos constrangimentos associados a elas. Por isso, em momento anterior, afirmou-se que a concepção de colaboração é condicionada pela prática dos atores, conforme relatos a seguir: 129 As avaliações em larga escala tipo SAEB, Prova Brasil, SPAECE têm sido trabalhadas, mas eu não vejo como uma parceria, vejo só como uma forma de avaliar. (Entrevista 3, diretor/a da Escola Aldízio Vieira, município Paulo Freire – E3EBIA). Desde a época em que eu entrei no Estado, tem sido dada importância à avaliação em larga escala, mesmo sabendo das fragilidades que um processo como esse tem. Não se pode querer usar a mesma medida com realidades tão diferentes. Então o SAEB também dá uma margem para isso. (...), mas, a gente sempre encontra leituras equivocadas, o importante é o município ficar verde. Na verdade, importante é o menino aprender. Então, há algumas leituras meio...equivocadas, mas isso acontece, e o município tem feito um esforço muito grande para melhorar essa realidade aqui (Entrevista 9, conselheiro/a Municipal de Educação, município Anísio Teixeira - E9CMEB). O tensionamento entre as políticas de avaliação em larga escala e a colaboração intergovernamental é observado, também, nos discursos sobre as fragilidades e limitações do processo, como, por exemplo, o uso desse instrumento para aferir aprendizagens de alunos oriundos de realidades tão diferentes sob o risco de leituras equivocadas. Essa questão, embora seja posta no âmbito da municipalização em regime de colaboração, não esconde que se instituem processos de indução e responsabilização, para o que são necessários o envolvimento dos gestores municipais na política do estado e o alinhamento das matrizes curriculares com os descritores, conforme se pode observar nos testemunhos a seguir dos secretários de educação: Essas avaliações como eu já falei... é assim... O SPAECE que é do Estado com municípios, eu acredito que depois que o PAIC foi criado, com certeza fortaleceu muito a questão no Estado, num todo, no município. Não só pela parte financeira, mas é uma preocupação muito grande do professor, que ele trabalha com o aluno, ele tem aquela preocupação, ele trabalha dentro dos descritores. E aí eu lhe digo hoje, com sinceridade, que os professores realmente, foi uma coisa que eles abraçaram, que eles se preocupam, que eles buscam trabalhar com esses descritores. Hoje a gente tem professor que de cor ele sabe toda essa questão de descritores, que fortalece mais ainda o trabalho dentro da escola. E eu acredito que é por isso que hoje a gente tem tão bons resultados na educação. (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). Todo o núcleo gestor envolvido, diretores, coordenadores. Está aí chegando, você vai passar na escola e vai ver a preocupação, como é que está, todas as escolas engajadas. Eles realmente abraçam a causa. Esse ano que vem, ano de SAEB, também, que a gente teve no ano atrasado. E todas essas avaliações com certeza, elas vêm fortalecendo bastante o trabalho. Eu acredito que os resultados aparecem sim, por conta dessa preocupação. Quem é que não quer ver sua turma bem, quem é que não quer ver seu município bem? E aí não tem coisa mais gratificante do que você receber um resultado desse, saber 130 que você hoje, o município vinha do resultado do SAEB, e hoje nós temos 7, nosso IDEB hoje é 7, nos anos iniciais. E assim, é muito gratificante. Nos anos finais é 5.4, muito bom também. (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). Nós estamos nesse momento com os simulados do SPAECE já, iniciamos segunda-feira. Então, essa avaliação, ano passado, nós tivemos uma frequência de 100% dos nossos alunos. Foi aí onde o município (retirado para preservar o anonimato) subiu. Então a avaliação que eu faço, é bastante positiva. O Estado, ele nos acompanha, como a gente falou, ele nos acompanha. Nós estamos implantando esse sistema de avaliação. Porque, eu percebo que, o SPAECE, ele trabalha o 2º ano, trabalha o 5º ano, ele trabalha o 9º ano. Aí os outros anos estavam descobertos, os municípios, alguns não enxergam isso. Então eu tenho o SPAECE, eu tenho o PAIC. Sim, e o os que não são assistidos pelo PAIC? Daí o porquê a gente estar criando esse sistema para dar cobertura geral. (Entrevista 6, secretário/a de Educação, município Anísio Teixeira - E6SMEB). No mesmo sentido, apontam-se os discursos dos diretores das diferentes escolas envolvidas no estudo, o que demonstra que a política de municipalização do ensino fundamental sob do discurso do regime de colaboração, nesse período de 2007-2018, reforça a política de responsabilização como a seguir se pode confirmar: É assim, quando a gente recebe o feedback dessas avaliações que a gente trabalha, e que a gente tem intervenções para ela, a gente fica esperando... e o que eu acho de interessante é o feedback . Porque, por exemplo, o SPAECE, a gente trabalha o ano todo com os descritores do SPAECE, aonde esses descritores, eles são um norte para o professor. É a partir do descritor que ele vai ter um norte de sua sala de aula, de como se trabalhar. É como se fosse a bíblia do professor (Entrevista 2, diretor/a da Escola Sílvia Coelho, município Paulo Freire – E2EAIA). Essa escola está com um crescimento, não alto, mas a gente sabe que é um crescimento real, é um crescimento onde os alunos estão crescendo aos poucos, porque eu acredito no crescimento gradativo, eu não acredito numa coisa que hoje está aqui, e sobe de uma vez. Eu acredito numa coisa gradativa, que é o crescimento que está acontecendo aqui de 2016 para 2017. (...). E, assim, é um crescimento pequeno, mas é um crescimento que a gente está acompanhando, e a gente sabe que é real. Porque quando se fala de SPAECE, a gente escuta muita coisa, existe muita insatisfação dos professores, principalmente do 6º ano, porque o professor do 5° ano diz: como é que os meninos são bons no 5°, e no 6° são diferentes? Não sei se é a questão da mudança também do número de professores, quando muda... é uma realidade diferente. Mas a gente percebe isso, e eu vim acompanhando desde o ano passado, os professores trabalham o tempo todo, trabalham bastante na questão dos descritores, da primeira.... No 8º ano eles já trabalham os descritores, trabalham no 8º, trabalham no 9º, é uma preocupação muito grande. É um crescimento pequeno? É., mas é porque na educação é assim, as 131 coisas não acontecem como mágica (Entrevista 3, diretor/a da Escola Aldízio Vieira, município Paulo Freire – E3EBIA). Os depoimentos dos gestores não escondem que, embora as tensões existam, há contribuições por meio do processo de colaboração, tal como: a adoção de um projeto de educação coordenado pelo governo estadual com foco na aprendizagem, ainda que não signifique que o projeto tenha sido construído pelos atores locais, evidenciando que a municipalização nem sempre consiste em descentralização “de baixo para cima”, mas a partir de decisão política tendo em vista a oferta de matrículas do EF do 1º ao 9º ano, conforme se verifica a seguir. ... E aí, quando eu entrei aqui na Secretaria, a gente veio... eu vim assumir na condição da gente tentar reorganizar, porque na verdade, não adiantava eu estar aqui, para estar acontecendo da mesma forma que eu estava na escola... Porque, quando as aulas realmente aconteceram, foi em setembro de 2016, quando a gente conseguiu fazer que começasse a andar. De janeiro até dezembro de 2016, estava só assim, as escolas com falta de professores e tudo. E aí foi um ano muito difícil, foram seis meses de muito trabalho, ..., mas que a gente conseguiu nesses seis meses superar diante de todos os desafios que tinha, mas que nós tivemos esse apoio total, enquanto CREDE, enquanto Estado. Nessa ocasião, a matrícula já estava totalmente municipalizada do 1º ao 9º ano. Quando a gente entrou, tinha na faixa de 2.900 alunos (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). Quando se fala aqui em municipalização do ensino fundamental de 1º ao 9º ano, a primeira coisa que vem realmente na cabeça é que o município oferta as modalidades desde a Educação Infantil até o 9º ano do ensino fundamental. Hoje o Estado não oferta mais o ensino fundamental. Eu acredito que houve um acordo entre os gestores. E aí... assim, eu vejo que o município vem dando mais atenção ao ensino fundamental II. Já falando aqui do desenvolvimento da educação, e também do regime de colaboração, eu acredito que sem o apoio do Estado e da União, não seria possível o município estar abrangendo o ensino fundamental II. A questão de formação e implementação de mais políticas públicas para o ensino fundamental II, vem exatamente dessa colaboração, dessa força que está tendo aí com o apoio do Estado e da União (Entrevista 4, conselheiro/a municipal de Educação, município Paulo Freire - E4CMEA). Eu acredito que pelo trabalho, a gente está vendo que está dando certo. Então, assim, são mudanças que acontecem e quando são para melhor, a gente vê o resultado, o bom resultado. Tudo tem os seus pontos positivos e negativos. A responsabilidade dos alunos estarem saindo do ensino fundamental II e ingressando no ensino médio, a base toda do ensino fundamental ficou toda com o município. Mas eu acredito também que, olhando para o lado positivo, o município tem como unificar mais a questão de implementar mais as formações, trabalhar em uma linha só. Como por exemplo: tinha ensino 132 fundamental II - 9º ano no Município e 9º ano no Estado, o município trabalhava de uma forma, o Estado de outra forma. E tudo ficou com o município, como é hoje, trabalhando numa linha só. É mais responsabilidade, mas, tem seu lado positivo também. (Entrevista 4, conselheiro/a municipal de Educação, município Paulo Freire - E4CMEA). Do 1º ao 9º ano é incumbência do nosso município... Hoje o Estado com o ensino médio está bem, cada um na sua incumbência, fazendo a sua parte (Entrevista 7, diretor/a da Escola Maria Luiza, município Anísio Teixeira - E7EAIB). Em 2005, quando eu entrei, a escola já atendia o ensino fundamental I, do 1º ao 5º ano, no período manhã e atendia Ensino Fundamental II do 6º ao 9º ano, no período da tarde... Em 2013 houve um redimensionamento. Como nós temos a Escola [retirado para preservar o anonimato] que fica aqui próximo, houve um redimensionamento. Lá a clientela ficou só do 1º ao 5º ano nos períodos de manhã e tarde, e esta escola ficou com a oferta do 6º ao 9º, nos turnos manhã e tarde. Mas assim, foi um redimensionamento feito dentro da lei, e assim, houve um comunicado aos pais... foi tudo organizado... Caso o ensino médio fosse por conta do município, nós já teríamos uma escola estadual aqui. O bairro cresceu muito na questão da população, por isso alguns pais reclamam por não ter uma escola de ensino médio aqui. Assim, como só tem escola de ensino fundamental, o aluno tem que sair daqui para uma escola do Estado neste município ou no município vizinho. Eu acho que, se a escola do Estado começasse a fazer parte do município, favoreceria mais aos alunos (Entrevista 8, diretor/a da Escola Íris Alencar, município Anísio Teixeira - E8EBIB). Como estratégia de alinhamento, e exercendo a autonomia que lhes é conferida, os municípios também constroem estratégias próprias com a finalidade de potencializar o trabalho, conforme testemunhos a seguir. A Secretaria de Educação dá um suporte muito grande às escolas municipais (Entrevista 2, diretor/a da Escola Sílvia Coelho, município Paulo Freire - E2EAIA). Aí nós temos a Diretoria de Controle Interno de Avaliação. Nós estamos implantando agora o sistema de avaliação único, do município, que não tinha, e essa diretoria trabalha a avaliação da aprendizagem e avaliação institucional (Entrevista 6, secretário/a de Educação, município Anísio Teixeira - E6SMEB). Os municípios adotam uma cultura da avaliação escolar em larga escala que envolve desde a definição de metas até a implementação de ações que contribuem com os resultados das avaliações do SPAECE. A padronização dos conteúdos, a formação continuada de professores e gestores, as reuniões com pais e a comunidade são ações envolvidas na cultura de avaliação, aceitas pelos municípios em razão das políticas de responsabilização que exigem prestação de contas públicas. “Quem é que não quer ver sua turma bem? Quem é que não quer ver seu município bem?” (Entrevista 133 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire - E1SMEA). Esse questionamento reflete o impulso em se mostrar eficiente quando da divulgação dos resultados das avaliações, o que também, para além da dimensão material envolvida no processo, como a financeira, diz respeito à dimensão simbólica acionada, como constrangimento moral. No contexto da realidade cearense, parece paradoxal relacionar municipalização com responsabilização, uma vez que esta consiste em ganhos ou perdas segundo normas de conduta e aquela requer autonomia e poder de decisão. Contudo, depois de 2007, com a proposta de colaboração do governo do estado, é inevitável não falar da responsabilização porque essa é a estratégia adotada para alcançar metas e resultados. Esse contexto leva a tratar do conceito de accountability como substrato da colaboração no Ceará, como já registraram Camarão, Ramos e Albuquerque (2015) e Costa e Vidal (2020, 2021d). Ao tomar como referência as dimensões das políticas de accountability desenvolvidas por Afonso (2010), percebem-se os três pilares fomentados pela colaboração intergovernamental: a prestação de contas, que se refere à divulgação de informações em diferentes instâncias administrativas, de modo a torná-las públicas; a responsabilização, que consiste em recompensa ou punição em relação às condicionalidades de um programa ou lei; e a dimensão da avaliação, que consiste nas circunstâncias em que os processos de prestação de contas e de responsabilização podem emergir. Ao aderirem às avaliações externas, os municípios são influenciados a “compartilhar, também, das avaliações externas implantadas pelos governos dos estados a que pertencem” (Bauer et al., 2017, p. 5), a exemplo do SPAECE. Ao mesmo tempo, pressionados pela política de responsabilização, as gestões educativas municipais buscam exercer sua autonomia criando sistemas próprios de avaliação, conforme revelado a seguir: A gente tem uma lei que é um sistema de avaliação do próprio município, que é chamado (retirado para preservar o anonimato). ... Na verdade, foi uma lei criada pelo próprio município, aprovada na Câmara, junto com os vereadores, para que houvesse essa avaliação e que tivesse esse incentivo aos professores ... A SME possui um setor para análise indicadores das avaliações externas ... É junto com a SEDUC, e a gente aqui também faz. A gente tem uma superintendente, uma coordenadora que é voltada só para essa questão também das avaliações, principalmente do sistema próprio de avaliação, ela é quem coordena, ela é quem faz, junto com a nossa gerente. E aí a gente recebe esses resultados, e também organiza, tanto a CREDE organiza como a gente, para que sejam repassados para as escolas. Aí a gente chama todas as escolas e passa esse retorno, escola por escola, e o resultado de cada uma, e o desempenho de cada uma. (Entrevista 1, secretário/a de Educação, município Paulo Freire – E1SMEA). 134 O município possui sistema próprio de avaliação. Ele foi construído primeiramente, mediante um grande diagnóstico que a gente fez. E o diagnóstico foi feito com a intenção de que nós temos alunos que são prejudicados ao longo do seu histórico escolar, porque, quando ele mais precisa, é quando ele menos tem assistência. O sistema está estruturado com base na avaliação diagnóstica, processual, contínua e somativa. (Entrevista 6, secretário/a de Educação, município Anísio Teixeira - E6SMEB). Os municípios Paulo Freire e Anísio Teixeira, cenários desta investigação, conceberam seus sistemas próprios de avaliação, voltados para políticas de responsabilização por meio de incentivo material, de resultados alinhados às metas e à prestação de contas ( accountability ). Verifica-se, assim, que os processos avaliativos se ramificam nos municípios brasileiros, traduzindo-se em instrumentos de gestão educacional, motivados pela melhoria dos resultados educacionais. Ao longo da história, há um movimento que transita entre microprocessos, como no caso da avaliação focada na aprendizagem em sala de aula e macroprocessos envolvendo avaliação de sistemas e instituições educativas, a exemplo do cenário atual em que predominam processos voltadas para avaliação em larga escala (Lima, 2012). No caso do município Paulo Freire, em 2013, o sistema próprio de avaliação foi reestruturado e regulamentado, que entre outros aspectos, condiciona a gratificação dos professores às metas traçadas pela SEDUC (Município Paulo Freire, 2013); e no caso do município Anísio Teixeira, recentemente, havia sido implantado o sistema de avaliação do desempenho das escolas. Além disso, em ambos os municípios se desenvolve um processo de avaliação interna nas escolas da rede municipal de ensino. No contexto desta pesquisa, os estudantes dos dois municípios, além de se submeterem às avaliações coordenadas pelo governo federal, por meio do SAEB, são mobilizados para participar das avaliações externas aplicadas pelo governo do estado, por meio SPAECE, criado desde 1992. Submetemse, também, às avaliações externas dos sistemas de avaliação próprios de seus municípios, criados por força da onda do Estado avaliador, onde o município Paulo Freire condiciona a gratificação dos professores às metas traçadas pela SEDUC. Em síntese, a análise das entrevistas dos municípios do estudo de caso evidencia que a avaliação educativa, por meio de seus sistemas próprios, alinhados com as avaliações externas do governo estadual e do governo federal, é remetida a três processos: indução do governo do estado; adesão à cultura de avaliação em larga escala; e responsabilização educacional; que, em conjunto, tornam-se forma e conteúdo da política de colaboração no Ceará. 135 4.3.3 Política de formação de professores A legislação educacional brasileira assegura conteúdos mínimos para o ensino fundamental, tendo em vista garantir a formação básica comum e respeito às diferenças regionais, conforme CF/1988, artigo 210 (Brasil, 1988). Na mesma direção, a LDB, n.º 9394/1996 orienta que compete à União: ... estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum (Brasil, 1996a, Art. 9º, IV). Ainda no âmbito infraconstitucional, o PNE, regulamentado pela Lei n.º 13.005/2014 (Brasil, 2014a), a partir da iniciativa do MEC, assegura que seja construída, com a colaboração dos entes federados, “uma proposta de direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para os(as) alunos(as) do ensino fundamental” (Estratégia 2.1), bem como “pactuar entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ... a implantação dos direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento que configurarão a base nacional comum curricular do ensino fundamental” (Estratégia 2.2). Nessa perspectiva, o estado do Ceará e os municípios de sua abrangência exercem suas responsabilidades de possibilitar a aprendizagem a todas as crianças, ao adotarem na política do PAIC, como estratégia de coordenação e cooperação federativa, a formação continuada de professores do EF e diretores escolares como um dos componentes determinantes de sua governança, referenciada nas diretrizes curriculares nacionais da educação básica. Nesse sentido, a formação continuada de professores e de diretores escolares, desenvolvida ao longo do ano letivo, assim como a avaliação, tratada anteriormente, emergem como conteúdos da municipalização do ensino fundamental no âmbito do PAIC, conforme demonstrado na Figura 5. Figura 5 - Formação dos profissionais da educação nos municípios Fonte: Elaboração própria a partir do software NVIVO 11. 238 Transcrição da entrevista n.º 8 – Diretor(a) da Escola Iris Alencar do Município Anísio Teixeira – E8EBIB Data: 25/10/2018 Entrevistadora: A nossa entrevista é sobre municipalização do ensino fundamental no Estado do Ceará. O que você entende por municipalização do ensino em regime de colaboração entre União, estados e municípios? Diretor(a) - E8EBIB: Assim, no meu modo de ver, eu acho uma parceria muito bacana, porque existe essa parceria entre o Estado e o Município. Nosso prefeito é um ser humano que tem muita responsabilidade, ele tem uma visão muito boa e se preocupa muito com a educação. Entrevistadora: Como é que se dá a articulação desta escola com os programas federais, estaduais e municipais? Diretor(a) - E8EBIB: Bem, aqui, até o ano passado, nós tínhamos o Programa Novo Mais Educação até 2017. Esse ano de 2018, três escolas estão sendo contempladas com esse programa, uma vez que a Associação de Pais e Comunitários - APC de cada escola já tinha recurso na conta. E nas demais instituições, o Programa Novo Mais Educação, encerrou em janeiro de 2018. Nós estamos esperando que sejam ativadas as nossas atividades no Novo Mais Educação. Nós temos também o PDDE, que é coordenado pela também pela Associação de Pais e Comunitários, que dispõe de tesoureiro e demais membros. Temos também a comunidade, que faz parte, que é essencial na associação. A verba chega na conta da instituição, a gente faz a reunião com os professores, com os demais membros. As necessidades que são apontadas por todos, a gente começa a efetuar a questão das pesquisas de preço. Mas tudo isso dentro da Lei do FNDE, todos respaldados com notas fiscais com recibos, com pesquisas, cada item com três proponentes. Entrevistadora: E qual é a função do Conselho Escolar? Ou a APC substitui o Conselho Escolar? Diretor(a) - E8EBIB: Não. A APC é a instituição que faz a gerência dos recursos que vêm do FNDE. A questão do Conselho Escolar, a gente faz a chapa em forma de votação, faz a chapa do Conselho Escolar. E tudo que está dentro do conselho para ser resolvido, a gente se reúne, faz em forma de ata. O que o Conselho Escolar decidir fica afirmado. Entrevistadora: O Estado do Ceará vive experiências de articulação com os municípios na oferta da educação. Você seria capaz de citar algumas dessas experiências? Diretor(a) - E8EBIB: Sim, atuante mesmo, mas eu não participei. Em 2005, quando eu entrei, a escola já atendia o ensino fundamental I, do 1º ao 5º ano, no período manhã e atendia Ensino Fundamental II do 6º ao 9º ano, no período da tarde. Entrevistadora: Então já era municipalizado, todo o ensino fundamental? Diretor(a) - E8EBIB: Já, isso. Em 2013 houve um redimensionamento. Como nós temos a Escola [retirado para preservar o anonimato] que fica aqui próximo, houve um redimensionamento. Lá a clientela ficou só do 1º ao 5º ano nos períodos de manhã e tarde, e esta escola ficou com a oferta do 6º ao 9º, nos turnos manhã e tarde. Mas assim, foi um redimensionamento feito dentro da lei, e assim, houve um comunicado aos pais... foi tudo organizado. Entrevistadora: Você considera vantajoso a municipalização em regime de colaboração para o município e escolas? Diretor(a) - E8EBIB: Sim, são poucas as cidades que oferecem o que o aluno está tendo aqui. 239 Porque ele está sendo um aluno valorizado. Antes nós tínhamos aquele preconceito de que o aluno valorizado era o aluno da rede particular. E hoje, desde de o ano de 2017, vários pais estão tirando os seus filhos das escolas particulares e colocando nas escolas públicas porque está sendo um ensino de qualidade. Nós temos nas escolas públicas os alunos com deficiências. Todos aqueles alunos, eles têm um cuidador. enquanto que nas escolas particulares, para o seu filho ter esse atendimento de cuidador, o pai precisa custear. enquanto que na escola pública, ele tem esse direito e é bem assistido. Entrevistadora: Como é que você avalia a municipalização do ensino fundamental do 1º ao 9º ano? Você concorda com as ações que foram municipalizadas? O que não deveria ser municipalizado? Diretor(a) - E8EBIB: Caso o ensino médio fosse por conta do município, nós já teríamos uma escola estadual aqui. O bairro cresceu muito na questão da população, por isso alguns pais reclamam por não ter uma escola de ensino médio aqui. Assim, como só tem escola de ensino fundamental, o aluno tem que sair daqui para uma escola do Estado neste município ou no município vizinho. Eu acho que, se a escola do Estado começasse a fazer parte do município, favoreceria mais aos alunos. Entrevistadora: Você considera que a participação da sociedade nos conselhos agrega mais qualidade aos processos de gestão da educação municipal? Diretor(a) - E8EBIB: Eles vêm somar. E assim, tudo que vem somar é interessante e é gratificante. Eles ajudam bastante. Entrevistadora: A representação dos diretores de escola está presente no Conselho Municipal de Educação e no Conselho do FUNDEB? Diretor(a) - E8EBIB: Está, nós temos diretores da rede municipal que fazem parte do Conselho. E são atuantes. Entrevistadora: Como é que se dá a atuação desses conselhos, desses organismos de controle social na educação municipal? Diretor(a) - E8EBIB: Assim, nós temos os nossos representantes, como foi citado aí anteriormente. E assim, sempre que precisamos, nós somos atendidos. Entrevistadora: Quais as políticas adotadas para o fortalecimento da escola? Diretor(a) - E8EBIB: Políticas de formação de gestores e professores, aquisição de material pedagógico, avaliação educacional e monitoramento e financiamento da educação Entrevistadora: No caso do PDDE, tem financiamento de recursos? Diretor(a) - E8EBIB: Tem sim. Nosso recurso do PDDE é para o aluno. Agente compra todo o material pedagógico, o material de expediente e o material para limpeza do ambiente que o aluno está diariamente. Todo o recurso que vem do FNDE é para o aluno, é para quem está com o aluno. Entrevistadora: Quais os pontos fortes e fracos do atual processo de municipalização? Diretor(a) - E8EBIB: Assim, no meu ponto de vista, o que se direciona à questão da educação, nós temos um gestor que ele tem uma visão muito além em relação aos nossos alunos, na questão de formações para os núcleos gestores da escola, para os professores, os professores... anteriormente, nunca aconteceu. Inclusive os próprios professores estão assim... enxergando melhor, se sentem mais valorizados. E além de serem valorizados, eles estão tendo agora a certeza que são reconhecidos como verdadeiros profissionais. Nós tivemos assim, um avanço muito grande. 240 Entrevistadora: Os integrantes dessa escola participaram da elaboração do Plano Municipal de Educação 2015-2024? Diretor(a) - E8EBIB: Em 2015 eu não estava na escola, quando houve um problema de nepotismo, período em que eu me ausentei. E também a gestão do governo municipal era outra. Entrevistadora: E agora, como é que se dá o acompanhamento do Plano Municipal de Educação? Vocês participam desse acompanhamento? Diretor(a) - E8EBIB: Sim. Sempre nós somos convidados para participar das conferências e dos encontros. Entrevistadora: A escola mantém parceria com outras instituições? Diretor(a) - E8EBIB: Sim. Nós temos parceria com o CREAS, que atende nossos alunos com palestra, e com vários tipos de oficina. Nós temos parceria com o CRAS, que é integrado com a escola, inclusive nós temos trabalhos aí belíssimos, que nós retiramos agora, que são feitos por nossos alunos com a parceria que nós fizemos agora com o CRAS: artesanato. Nós temos também parceria com psicólogos que atendem dentro da escola e com o Programa Saúde da Família - PSF. Entrevistadora: Sobre avaliação educacional, a escola trabalha com avaliações em larga escala? Diretor(a) - E8EBIB: Sim, a gente trabalha com o SPAECE. Nós trabalhávamos com a Prova Brasil, quando nós tínhamos o 3° ano. O SPAECE será agora, no próximo mês, o 2°, 5º e 9º anos serão avaliados. Entrevistadora: Como é que se dá a articulação das escolas com a política de SAEB, dessas avaliações em larga escala? Eles participam ativamente? Vocês se preparam? Diretor(a) - E8EBIB: Nós temos a nossa coordenadora pedagógica, que é muito atuante com a questão dessas avaliações. Os nossos alunos são avaliados constantemente. Entrevistadora: Há uma matriz de referência para que seja trabalhada na escola? Diretor(a) - E8EBIB: Há sim. É tanto que os professores, eles têm formações diariamente, constantemente eles estão em formações, no dia do seu estudo, quando não tem formação pela SEDUC. Mas assim, a nossa coordenadora acompanha de perto os nossos professores. Entrevistadora: A escola possui uma matriz curricular para cada ano? Diretor(a) - E8EBIB: Nós recebemos. Nós temos a matriz curricular que a gente obedece. Entrevistadora: Qual a relação que tem entre essa matriz de avaliação e o currículo que a escola adota? Diretor(a) - E8EBIB: Nós obedecemos, até porque uma é entrelaçada a outra. Entrevistadora: A comunidade se envolve no processo de avaliação? De que maneira? Diretor(a) - E8EBIB: Sim. Constantemente, eu não sei se a senhora observou que constantemente nós estamos em rodas de conversas com os pais. A gente não chama, não é nem um chamamento, é um convite da gestão para a roda de conversa. Não são aquelas reuniões só para cobrar, são aquelas rodas de conversas, para gente conversar, para agradecer aos pais pela confiança deles terem matriculado seu filho nesta instituição. E assim, para gente falar o que está acontecendo dentro da escola, os projetos, os que estão sendo inseridos, os projetos que estão sendo desenvolvidos. E assim, 241 para também você como pai, você como mãe ter conhecimento do que seu filho está desenvolvendo dentro da escola. Porque também não é interessante você ter aquela roda de conversas com os pais só em época que o seu filho será avaliado, o seu filho é avaliado diariamente, ele não é avaliado só em forma de uma avaliação do SPAECE e da Prova Brasil não. O aluno, ele é avaliado continuamente, todos os dias. Entrevistadora: O desempenho obtido nas avaliações causou algum benefício ou perda para a escola? Diretor(a) - E8EBIB: Não. Nós terminamos agora o segundo período, entramos no terceiro período que os professores já iniciaram os conteúdos para as avaliações do 3º bimestre. Mas até agora... estamos dentro da média. Entrevistadora: A escola discute os resultados de avaliações? Diretor(a) - E8EBIB: Discutimos sim. Entrevistadora: E quais são as ações que vocês adotam depois dessas discussões? Diretor(a) - E8EBIB: Isso. A gente senta, e a gente conversa e vê com o professor de cada disciplina onde aquele aluno avançou naquela disciplina e onde aquele aluno caiu naquela disciplina. Dependendo dessas avaliações, a gente cria estratégias para que o aluno recupere naquela disciplina. Aí assim, senta diretor, senta coordenador, senta os professores para saber o porquê que aquele aluno avançou na sua disciplina e não na dele, o que está acontecendo com aquele aluno, dentro e fora da escola. Porque assim, muitas vezes fora da escola há um problema grande que reflete na aprendizagem do aluno. Entrevistadora: Qual a sua opinião sobre a política de premiação e bônus? Diretor(a) - E8EBIB: O aluno tem consciência que ele tem que crescer e evoluir. O prêmio é assim, é uma forma de incentivar o aluno a crescer, mas que ele deve ter consciência que ele tem que crescer, que o momento pedagógico, ele não pode perder de forma alguma. O momento pedagógico do aluno é precioso demais. Aí assim... os prêmios são bons? É um incentivo. Tudo que vem para crescer, tudo que vem para somar, é bom, cria até expectativa para o aluno. Entrevistadora: Há uma sistemática de premiação dos alunos, dos professores nesta escola? Diretor(a) - E8EBIB: Há sim. Geralmente quando eles participam de uma gincana, quando nós temos um evento interno dentro da escola, sempre há premiação. De uma forma geral, todos merecem, mas assim, é como eu já te falei anteriormente, é uma forma de criar expectativa. Se eu melhorar aqui, eu vou ter um resultado ali; cria expectativa para o aluno. Entrevistadora: Quais as iniciativas de formação de professores e de diretores promovidas pela Secretaria Municipal e pela escola? Diretor(a) - E8EBIB: Os professores estão tendo formações constantemente pela SEDUC. E aqui, eles têm as formações no dia do estudo. Todas as formações que a pedagógica participa, ela repassa tudo que absorve nas formações para os professores, tanto pedagógicas como de gestão. Porque assim, também não é interessante, a coordenadora pedagógica participar de uma formação e o que ela absorveu, o que ela viu de novo, ela não repassar para os professores colocarem em prática com o seu aluno dentro da sala de aula. Entrevistadora: Há parcerias com outras instituições para realizar essas formações? 242 Diretor(a) - E8EBIB: A SEDUC tem parcerias com universidades e também... tem uma equipe de formadores. Entrevistadora: Qual a frequência e duração das formações? Diretor(a) - E8EBIB: A formação é realizada durante o ano letivo, se o professor está lotado numa referida instituição pela manhã, a formação é a manhã inteira. Se ele está inserido numa instituição no horário da tarde, é a tarde inteira. (...). Têm formações que são 4h e têm formações que são 8h. Nós estamos tendo diariamente formações para os professores., porque são por área de ensino. Nós estamos agora com o Instituto MATEMA, que é quinzenal, e as demais formações, de quinze em quinze dias. E têm formações que são semanais. Assim, quanto a essa questão de formação para professores, para os núcleos gestores das escolas, são formações atuantes e só têm a ganhar, tanto o professor, com o seu conhecimento, como o aluno. Entrevistadora: Como é que se dá o acompanhamento dessas formações? Diretor(a) - E8EBIB: Ao retornar da formação, a nossa coordenadora pedagógica acompanha os nossos professores. Quando não é possível acompanhar, os professores, no dia de estudo, eles repassam tudo que aconteceu nas formações para a coordenadora, para a gente começar a colocar em prática com o aluno dentro da sala de aula. Entrevistadora: A Secretaria Municipal de Educação acompanha os professores depois da formação? Diretor(a) - E8EBIB: O acompanhamento na escola é feito pelo coordenador pedagógico e cada instituição tem uma técnica que semanalmente acompanha as escolas, inclusive ontem ela passou o dia inteiro aqui. Entrevistadora: Há incentivos para os professores fazerem cursos de especialização, mestrado, doutorado? Diretor(a) - E8EBIB: Há sim. Sempre surgem vagas para que os professores cresçam profissionalmente. Tem também Plano de cargos e carreiras dos professores. Entrevistadora: Agora sobre financiamento, qual é a sua avaliação em relação à criação do FUNDEF/FUNDEB? Diretor(a) - E8EBIB: É um órgão que veio somar. Melhorou quanto à questão da remuneração dos professores, eu acredito que eles foram mais valorizados. Entrevistadora: Com a criação do FUNDEB, houve algum avanço? Há desafios? Diretor(a) - E8EBIB: Assim, porque... houve, assim... estão acontecendo muitos programas bons. Têm programas que são muito bons, que vieram realmente somar. Diretor(a) - E8EBIB: Mas agora é uma união que contempla o Município e o Estado. Entrevistadora: Existem outras fontes de recursos além do FUNDEB, que financiam o trabalho pedagógico-administrativo das escolas? Diretor(a) - E8EBIB: Sim... em forma de programas: Novo Mais Educação e PDDE. Mas assim, em outras instituições, principalmente nas instituições rurais, têm outros programas muito bons, financiados. Entrevistadora: Quais as áreas em que a escola aplica mais recursos? 243 Diretor(a) - E8EBIB: Nós temos área de transporte que é muito boa, ela não deixa nada a desejar. O Ministério da Educação investiu muito nesses últimos tempos no transporte escolar. O Programa PDDE, a gente investe o recurso no próprio aluno. As últimas compras que a associação fez, nós investimos no conforto dos alunos em sala de aula. Nós investimos nos ventiladores. Aí assim, pensando nessa época muito quente, fizemos uma reunião e. a gente viu a necessidade de comprar ventiladores. A outra parte a gente investe em material pedagógico, material de limpeza, utensílios para beneficiar o aluno. Entrevistadora: Existe o setor responsável por compras e pagamentos aqui na escola? Diretor(a) - E8EBIB: Sim, a unidade executora, que no caso a presidente da APC é responsável pelas compras e pagamentos. Entrevistadora: A Prefeitura transfere recursos financeiros para a escola? Diretor(a) - E8EBIB: Não, não vem em espécie, vem o próprio objeto. Entrevistadora: Os recursos são suficientes para atender as demandas cotidianas da escola? Diretor(a) - E8EBIB: Na medida do possível, são. Vai depender também de quem está gerenciando os objetos, o material que foi comprado com aquele recurso. Se você tiver um controle, aquele material chega até ao outro recurso... Entrevistadora: Qual a participação do Conselho na gestão dos recursos? Diretor(a) - E8EBIB: Total. Porque assim, o diretor ele é presidente da APC, mas ele só pode efetuar as compras, mediante às necessidades da instituição. Para isso, nós temos o nosso livro de ata da APC, nós fazemos a reunião com todo Conselho que faz parte da associação para definir em consenso o que precisa ser realmente comprado. Entrevistadora: Os membros do Conselho são os mesmos membros da APC? Diretor(a) - E8EBIB: Não, não são todos. Somente alguns membros do Conselho também fazem parte da Associação, aproximadamente trinta por cento faz parte da APC. Entrevistadora: Existe alguma forma de divulgação da prestação de contas? Diretor(a) - E8EBIB: Sim, existe. Quando nós recebemos a mercadoria, um fiscal após conferir, ele assina a nota fiscal e recebe aquela mercadoria. Em seguida a gente reúne com todos os integrantes da associação e registramos em ata. Entrevistadora: Quais são os avanços e os desafios nessa área de gestão financeira? Diretor(a) - E8EBIB: As coisas hoje são muito caras, você faz uma pesquisa de preços, e quando aquela verba chega, o preço já tem aumentado um pouquinho. Entrevistadora: A escola tem Projeto Político Pedagógico? Diretor(a) - E8EBIB: Sim. O Projeto Político Pedagógico, ele é montado... a gente chama a representação da comunidade, a gente senta com os professores, o núcleo gestor, e com todos os funcionários. Entrevistadora: E sobre experiências inovadores, vocês têm alguma? Diretor(a) - E8EBIB: Temos. Cada dia você aprende alguma coisa. Cada dia é um processo que você vai adquirindo novos conhecimentos. É como a gente costuma dizer: A gente não só ensina, mas a 244 gente aprende muito. Os nossos alunos são mestres. Entrevistadora: Como o material pedagógico é adquirido? Diretor(a) - E8EBIB: A gente compra com o recurso do PDDE todo o material pedagógico que o aluno usa dentro da sala de aula, que o aluno usa no dia a dia, com seus trabalhos. Entrevistadora: A Secretaria Municipal de Educação adquire quais materiais didáticos? Diretor(a) - E8EBIB: Quanto à questão de livros, a gente não compra, todos os livros didáticos, paradidáticos são fornecidos pela Secretaria municipal de educação. Entrevistadora: Vocês têm parceria com o Programa Nacional do Livro Didático? Diretor(a) - E8EBIB: Sim. Na escolha do livro, temos sim, todo o acesso. Os livros chegam bem antes do início do ano letivo. Se o ano letivo começa em fevereiro, março, no final do ano anterior nós já estamos recebendo. A gente já inicia o ano letivo com o aluno todo equipado. Entrevistadora: Para concluir, como você avalia o desempenho dos resultados da avaliação educacional nesta escola? Diretor(a) - E8EBIB: Nessa escola, eu costumo dizer que a base dos resultados dos nossos alunos é a família. Quando você tem uma família muito presente, ajuda bastante. Mas quando você encontra aluno com uma família, com pais separados, pais usuários de drogas, entre outros problemas, então de uma forma direta ou indiretamente, atinge a aprendizagem do aluno. Mas mesmo assim, os resultados daqui eles estão dentro do nível. Entrevistadora: De 2015 até 2018, houve uma discreta melhora dos indicadores do desempenho dos alunos desta escola. Quais os motivos desse discreto avanço? Diretor(a) - E8EBIB: Isso. Não foi aquele avanço grande, mas ele avançou. Vem de várias consequências. Muitas vezes o aluno, ele já vem de uma série para outra sem estar com aquela bagagem que realmente ele necessita para acompanhar o ano seguinte. Aí, muitas vezes há defasagem mesmo. A indisciplina também, é um ponto que afeta muito na aprendizagem do aluno. Eu acho que essa questão da indisciplina e a questão familiar, elas contam muito para a aprendizagem do aluno. Muitas vezes 99% dos alunos não é nem aquele aluno indisciplinado dentro da escola, mas é aquele aluno que mesmo fora da escola, ... não tem aquele... Muitas vezes quando ele chega na sala de aula, ele sente dificuldade. Até se situar mesmo, demora um pouco, aí muitas vezes o rendimento dele não é o esperado. E a senhora sabe que o rendimento de uma escola tem que ser um todo, tem que ser 100%. Entrevistadora: Então professora, finalizando a nossa entrevista, eu gostaria de saber se você gostaria de acrescentar mais alguma observação. Diretor(a) - E8EBIB: Assim... agradecer... noventa escolas do município e a senhora ter chegado até aqui.... Agradecer também, em nome da nossa secretária de educação, que eu costumo dizer... eu sempre falo disso bem, que ela é uma mulher de pulso forte. Ela é uma pessoa muito rica em sabedoria, ela é uma pessoa que veio mesmo com a determinação de erguer a educação do município. Até então, a educação [retirado para preservar o anonimato] estava com resultados muito abaixo do esperado. A nossa secretária de educação, ela entrou na pasta no ano de 2017, e assim ela entrou para renovar e renovou. (...). Eu acho, no meu ponto de vista, que além da sabedoria dela, ela tem muita visão. E a senhora sabe que quando o ser humano tem muita visão, ele vai além. Pode até uma pessoa, duas acharem que “não, isso aí não vai dar certo”, mas, quando você tem uma visão além 245 daquele passo que você deu, quando você tem um pulso forte para chegar e dizer: “Eu vou tentar e vou conseguir”, ajuda bastante. Entrevistadora: Professora, muito obrigada pela sua disponibilidade em me responder as questões apresentadas. Diretor(a) - E8EBIB: Eu que agradeço. 246 Transcrição da entrevista n.º 9 – Conselheiro(a) Municipal de Educação (CME) do Município Anísio Teixeira – E9CMEB Data: 23/10/2018 Entrevistadora: A nossa conversa trata sobre municipalização do ensino fundamental no Ceará considerando aspectos referentes ao regime de colaboração; à avaliação educacional; à formação de diretores e professores; e ao financiamento da educação. Neste contexto pergunto: O que você entende por municipalização em regime de colaboração entre União, Estado, municípios e escolas? Conselheiro(a) - E9CMEB: Como previsto na legislação vigente, o regime de colaboração é a possibilidade de que os entes federativos possam se responsabilizar por uma coisa num conjunto bem maior e dividir, numa forma justa, o atendimento que está previsto para o direito à educação. Então, é nesse momento que União, Estados, municípios e escolas se juntam com a mesma ideia e entendem isso como uma responsabilidade coletiva. Não ficar um ente jogando a responsabilidade para o outro. E a municipalização é a questão de trazer para o município algumas das responsabilidades que antes o município não assumia. Entrevistadora: O Estado do Ceará vive experiência de articulação com os municípios na oferta da educação há alguns anos, desde a década de 1970, com a progressiva passagem do ensino de 1º grau do Estado para o município, e nos anos 2000 essa experiência se intensificou. Você seria capaz de citar algumas dessas experiências? Conselheiro(a) - E9CMEB: Principalmente a partir dos anos 2000, nesse movimento aqui do Ceará, a gente viu no município em que eu estava, como a gente foi fazendo uma transferência gradativa do Estado, de um nível de escolaridade que o Estado assumia para ser assumido pelo município. E isso também foi feito a nível de prédios, a nível de equipamentos. Então, era por conta do apoio também que se tinha tanto do governo do estado como dos municípios, essa transição ela aconteceu de uma forma muito cuidadosa. O município tem condição de assumir o 7º e o 8° ano? Aí passava, negociava, conversava município, diretores, pessoal das regionais para definir como ficava em cada cidade, em cada município como ficava essa situação. Eu tive a oportunidade de acompanhar no município que eu estava como diretora e depois uma oportunidade de acompanhar na CREDE, que já foi na reta final, do fechamento, onde praticamente ficou entregue aos municípios da Região todo o nível fundamental. Entrevistadora: Quer dizer que todas as escolas da segunda etapa do ensino fundamental foram transferidas para os municípios? Conselheiro(a) - E9CMEB: Por exemplo: a gente trabalhava na época, no início dos anos 2000, numa escola de ensino fundamental e médio. E aí nós organizamos dentro da cidade, organizamos a rede pública de forma que algumas escolas foram ficando só com fundamental e outras com médio, já separamos aí, as séries finais do fundamental, porque o município já tinha conseguido atender todas as séries iniciais do fundamental I. Quando a gente foi fazer essas matrículas, o prefeito fazia solicitação dizendo que tinha condições para atender e a matrícula era transferida para o município. Aí depois eu tive a oportunidade de acompanhar o município de [retirado para preservar anonimato] e vi que o processo aconteceu com todos, na mesma época. Foi um trabalho que era feito gradativo. Em 2007 já não existia nenhuma escola de ensino fundamental na Região [retirado para preservar anonimato] e na Região [retirado para preservar anonimato]. Acredito que hoje o ensino fundamental foi praticamente municipalizado, se tiver alguma escola é de fundamental e médio. Entrevistadora: Essa transferência de escolas foi amigável? Conselheiro(a) - E9CMEB: Em alguns casos sim. Havia gestores das unidades escolares que 247 entendiam isso como um processo bom. Mas, as cidades pequenas elas sofrem de um problema muito sério que é a questão política. Então, quando o político, o prefeito, e a situação era do mesmo lado da diretora e da comunidade o processo era mais tranquilo, mas, quando não era, a gente enfrentou muitas situações de achar que aquilo era uma questão política e não uma questão legal. Entrevistadora: No processo de transferência, a diretora do Estado também era transferida para o município? Conselheiro(a) - E9CMEB: Não, a diretora não ia junto. Dois casos somente a diretora foi junto e isso ficou muito esporádico porque quando passava a matrícula geralmente o prefeito já tinha outras versões sobre a possibilidade da continuação da escola. Houve casos em que a diretora tinha resistência em transferir a matrícula, aí o Estado muitas vezes remanejava a diretora, mas em comum acordo, negociava, para entender que não era uma questão pessoal, não era uma questão política, era uma questão de organização da rede. Entrevistadora: Qual a percepção dos pais em relação a transferência de matrículas do estado para o município? Conselheiro(a) - E9CMEB: A ideia de que o estado é melhor do que a educação do município ainda perdura em muitas cidades. Muitas cidades quando dizia que não seria mais do estado... o estado era visto como mais organizado, mas as resistências eram sempre quebradas a partir dos momentos... porque foram muitas reuniões feitas para que a comunidade entendesse que uma escola não ia ser mais do estado, ia ser do município, mas continuaria com o mesmo nível de qualidade. Era muita reunião, muita conversa. É por isso que eu digo que muitas vezes não foi traumático porque era precedido de muitos diálogos. Entrevistadora: Quais são os pontos fortes e fracos desse processo de municipalização? Conselheiro(a) - E9CMEB: Tinham coisas bem interessantes que a gente teve a oportunidade de acompanhar. Eu lembro, por exemplo, que a merenda não era municipalizada. E vinha tudo, os enlatados, e a gente começou essa discussão bem antes que isso se tornasse uma realidade. Quando foi para municipalizar, nós vimos coisas também... com fragilidades, tipo: é.… o prefeito assumia oficialmente que tinha condição. Quando você ia olhar o local que o prefeito queria colocar aquele aluno, a matrícula, assumir aquela demanda, não era tão apropriado quanto o que já era ofertado no estado. Mas como isso tudo estava atrelado ao custo/aluno... e esse recurso começava a entrar na conta do município... Aí começou a haver uma possibilidade: não, vamos arrumar os espaços para poder firmar realmente essa transferência. E aí, como ponto negativo, era essa ideia de que o aluno ia ser visto agora como um ganho, ... O município estava recebendo esse aluno, só porque a partir de agora se ele recebesse, ele passava esse recurso a entrar no município, ele realmente queria gerenciar essa rede e cuidar mais de perto. Porque a educação municipal, ela tem uma vantagem de estar muito próxima. O prefeito está ali, a secretária está ali. Independente do tamanho da cidade, a secretária é a pessoa que você conhece, que conheceu a vida toda. É aquela pessoa que você cruza na rua, que dá bom dia, que encontra na feira. Então essa proximidade, né, ajudava muito. Ao mesmo tempo que não podia se confiar, porque, como estava atrelado à questão financeira, ele podia alegar que tinha condição, a Lei dava cobertura né, para ele receber... Porque o Fundamental poderia ser assumido por uma das duas redes, e.… na verdade ele não ter essa condição. Então, a gente enfrentou alguns problemas dessa natureza. Nas CREDEs, a gente tinha... fazia... nós passamos aí duas gestões de secretários diferentes. E todos dois sempre orientavam a questão do diálogo com a comunidade. Entrevistadora: Você considera vantajoso para o Município e escolas o regime de colaboração? Em caso afirmativo, em que aspectos? 254 resolver essa parte mais que eu chamo mais de cartorial, essa parte de registro, a gente participa dessas reuniões. As formações são organizadas a partir das demandas que eles têm. A pessoa que organiza também tem um relacionamento muito bom com a gente, já participou inclusive de reuniões do Conselho, para pegar sugestões, para dizer como anda. Entrevistadora: Como você analisa a realização das avaliações em larga escala nas escolas (SPAECE, SAEB e Prova Brasil) ? Isso pode ser considerado um regime de colaboração? Conselheiro(a) - E9CMEB: Eu acho que o SPAECE é uma experiência muito bonita. Desde a época em que eu entrei no Estado, tem sido dada importância à avaliação em larga escala, mesmo sabendo das fragilidades que um processo como esse tem. Não se pode querer usar a mesma medida com realidades tão diferentes. Então o SAEB também dá uma margem para isso. Mas é um grande fortalecimento para o regime de colaboração. Porque a partir do resultado se desenha uma política de intervenção. Mas, a gente sempre encontra leituras equivocadas, o importante é o município ficar verde. Na verdade, importante é o menino aprender. Então assim, há algumas leituras meio...equivocadas, mas isso acontece, e o município tem feito um esforço muito grande para melhorar essa realidade aqui. Entrevistadora: O Conselho analisa os resultados das avaliações externas? Entrevistadora: É feito um retorno à sociedade, aos pais? Conselheiro(a) - E9CMEB: Sim. A Câmara de Educação Básica gosta muito, inclusive, de apresentar esse resultado, não olhando que a escola cresceu, que escola não atingiu, mas comparando a escola com ela mesmo. Tem um trabalho muito legal sobre isso. (...). Os resultados das avaliações (...), na verdade, é uma coisa que a gente pode dizer... muito fatorial. É.… a população de (retirado para preservar o anonimato) é uma população muito flutuante (...). É uma das fragilidades que nós temos. O nosso público, ele não é aquele público de uma cidade que nasceu e vai ficar ali. Nós temos algumas dificuldades, dado o tamanho da rede, algumas dificuldades de que essa mensagem chegue no centro, ... mesmo com distorções. Mas eu acredito muito, assim, na forma como está sendo conduzido, no momento (...). Entrevistadora: É feito um retorno à sociedade, aos pais? Conselheiro(a) - E9CMEB: Não. Aí... assim, quem faz esse momento com as escolas é a Secretaria. Entrevistadora: Agora vamos conversar sobre financiamento da educação. Você lembra do FUNDEF? Caso lembre, fale um pouco sobre ele, se foi importante para o município, como funcionava... Conselheiro(a) - E9CMEB: O que eu lembro... o que era curioso, porque antes do FUNDEF, os professores do Estado... moravam em outra cidade... e eles tinham um status diferente, porque eles eram do Estado. E os professores do município não ganhavam bem, ganhavam muito ruim, muito mal mesmo. E aí tinha a fila do pessoal do Estado e a fila do pessoal do município. Isso foi uma coisa que ficou, marcou para mim. E aí quando o FUNDEF começou, eu disse: “Não, agora o professor do Município vai ganhar igual o Estado e as relações começaram a (...). Isso foi uma coisa muito estranha, porque eu fico lembrando depois. Então o FUNDEF... ele veio para levantar, para conseguir trazer realmente esse financiamento para o Município que desse esse apoio que antes a gente só percebia na outra rede. Entrevistadora: O incremento da municipalização do Fundamental, você associa à criação do FUNDEF? 255 Conselheiro(a) - E9CMEB: Eu acredito, posso estar errada, mas eu acredito que na hora que disse assim: nesse momento, quem assumir o aluno, ele vai receber “x” por cada aluno, eu acho que foi um disparador dessa... foi uma atração mesmo, para o município, dizer: é agora dá para organizar a rede dessa forma. Entrevistadora: E sobre o FUNDEB, que já foi em 2007, como você avalia a sua criação e observa sua aplicação? Conselheiro(a) - E9CMEB: Eu acredito também que foi um avanço sair do FUNDEF para FUNDEB. É importante porque ele regulariza toda essa questão ... por ser uma transferência de fundo a fundo, deixa mais tranquila a ideia de que o recurso existe para assumir determinadas despesas. E eu acredito que a aplicação, no momento, precisa mais dessa questão da fiscalização e monitoramento mesmo. Entrevistadora: E com relação à Educação Infantil e ao Ensino Médio, houve algum avanço? Conselheiro(a) - E9CMEB: A educação infantil passou a ser melhor observada e para o ensino médio, o FUNDEB foi fundamental. Porque antes, na época eu trabalhava numa escola de ensino fundamental e médio, chegava o recurso para o ensino fundamental e não chegava para o médio. Era uma situação, inclusive, de merenda: o dinheiro só tem para a merenda do Fundamental. E aí, como é que você fazia? O que você fizesse estava errado. Porque os meninos nem queriam passar do oitavo ano (...), nem queria sair do oitavo ano, porque no ano próximo eles não iam merendar. Aí... então foi muito... uma questão de justiça, o FUNDEB incluir o ensino médio. Entrevistadora: Como é que se dá a atuação dos órgãos de controle social no acompanhamento e aplicação dos recursos do FUNDEB? Conselheiro(a) - E9CMEB: Nós mudamos de conselheiros agora, também. Mudamos agora e.… os conselheiros novos estão numa fase de entender… inclusive mudou o presidente. Estão numa fase de entender algumas dessas situações de financiamento, usando o material disponibilizado pelo Conselho Nacional... que explique o que é FUNDEB, como deve ser aplicado, para ver se identifica dentro das folhas de pagamento também algum recurso que não está sendo aplicado adequadamente, para evitar um transtorno futuro. Então o trabalho está sendo feito...começou em agosto. Assim, o Conselho do FUNDEB já existia, o presidente era até do sindicato e tinha sempre esse cuidado de olhar. Aí agora renovou porque completou o tempo. Entrevistadora: Existem outras fontes de recursos que financiem a educação municipal? Conselheiro(a) - E9CMEB: Eu sei que tem, mas assim para falar eu não me sinto com segurança para falar nem o planejamento, nem a aplicação desse valor, desses recursos. Entrevistadora: E sobre a gestão dos recursos utilizados na educação, você sabe dizer se existe um setor responsável por licitação, compras e pagamentos? CONSELHEIRO(A) - E9CMEB: Dentro da Secretaria de Educação tem um setor, mas tem compra que é feita pela prefeitura. Tem um setor também de licitação na prefeitura... que... porque os valores aqui... é tudo muito alto, é coisa de milhões. Então ... há uma equipe localizada na prefeitura, mais centralizada na prefeitura para atender algumas coisas, porque (...) quanto mais você compra em escala, mais eles conseguem baixar o preço, ... Entrevistadora: Existe alguma de prestação de contas desses recursos do FUNDEB? Conselheiro(a) - E9CMEB: Tem a questão da transparência, da Lei da transparência e o site da 256 prefeitura... ele traz muito disso. E o Diário Oficial de [retirado para preservar o anonimato], ele é publicado (...). Então, todas as vezes esse material é publicado no Diário Oficial também. Entrevistadora: Quais os desafios e avanços do acompanhamento da aplicação desses recursos no âmbito da educação municipal? Conselheiro(a) - E9CMEB: ao nível de Conselho do CACS FUNDEB eu acredito que um desafio é a formação. Porque, nem sempre o pai ou a mãe que está lá no Conselho, o professor, o técnico, eles têm essa preparação para entender um pouco da contabilidade do recurso. Eu acho que isso é um desafio e que pode ser.… uma meta ... essa formação para os conselheiros, nessa área específica da contabilidade. Entrevistadora: E avanços? Conselheiro(a) - E9CMEB: A ideia de participar... o compromisso em participar, querer participar.... Antigamente você falava em: ah... vai fazer parte do Conselho, era preciso você adular as pessoas. E hoje as pessoas já entendem que isso é uma responsabilidade, que isso é quase um direito. É mesmo um direito. Entrevistadora: Assim, para finalizar, você gostaria de acrescentar alguma observação em relação à educação municipal, regional? Conselheiro(a) - E9CMEB: Assim, o fato de ter mudado de cidade talvez não tenha me dado ainda segurança para falar tanto. E também, eu estou recente no cargo. Comecei agora no meio do ano e acho que essas perguntas até me instigaram a procurar respostas para o Conselho. Interessasse mais em relação a essa questão da parte financeira, e também dos outros recursos, que são coisas, assim, que a gente vai ficando no ativismo. Mas eu acho muito bom que a gente possa conversar sobre isso, que possa ser escrito sobre isso, que possa ser registrado sobre isso. Especificamente no Ceará que conseguiu fazer... para que a gente avance. Entrevistadora: Então, professora, muito obrigada pela sua atenção. Conselheiro(a) - E9CMEB: Eu que agradeço. 257 Transcrição da entrevista n.º 10 – Conselheiro(a) de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB (CACS/FUNDEB) do Município Anísio Teixeira – E10CFB Data: 24/10/2018 Entrevistadora: O tema da nossa conversa é sobre municipalização do ensino. E é nessa perspectiva que vou lhe fazer algumas perguntas: O que o senhor entende por municipalização da educação em regime de colaboração? Conselheiro(a) - E10CFB: Entendo que a municipalização é um processo em que o governo brasileiro, de uma forma geral, deu uma maior abrangência ao ensino brasileiro, tornando o acesso, o seu controle, e sobretudo, a abertura, a democratização da educação pública brasileira, de um modo geral. Entrevistadora: Desde a década de 1970, principalmente a partir dos anos 2000, o estado do Ceará vive experiências de articulação com os municípios na oferta de educação. Você seria capaz de citar algumas dessas experiências e como elas ocorreram? Conselheiro(a) - E10CFB: Nesse período aí que a senhora citou, o município [retirado para preservar o anonimato] teve um certo aporte, digamos assim. Ele teve uma decadência antes desse período aí, e depois teve um aporte até melhor, não vou dizer muito bom. Depois ele começou a voltar a seu patamar (...). Entrevistadora: O senhor participou de algumas destas experiências? O que considera terem sido os pontos fortes? E os pontos fracos? Conselheiro(a) - E10CFB: Não, na época eu não tive assim muito experiência, eu acompanhei mais a imprensa, porque eu sou jornalista também, e acompanhei através da imprensa. Eu sou repórter, sou jornalista, e o jornalismo a senhora sabe que acompanha tudo, a nível mundial, a nível internacional. Todas essas experiências têm uma forma mais, digamos assim, mais solta, (...). Mas você tem uma conjectura, você tem uma realidade, você tem um perfil em termos de educação, o Estado aqui do Ceará, dos municípios... os 184 municípios do Estado, incluindo a Capital, e demais outros que compõem. Entrevistadora: O senhor considera vantajoso para o município e escolas o regime de colaboração? Em que aspectos (qualidade da oferta, financiamento, assistência ao estudante, intersetorialidade com outras políticas públicas municipais etc.)? Conselheiro(a) - E10CFB: Com certeza, substancialmente. Com relação à assistência ao aluno, assistência ao professor, assistência à escola, assistência ao conselho de pais, assistência de um modo geral. Muito importante essa forma colaborativa. Entrevistadora: O FUNDEB foi criado desde 2007 e tem validade até 2020, mas anteriormente havia o FUNDEF que teve vigência entre 1998 e 2006. O senhor considera que houve avanços? Conselheiro(a) - E10CFB: Existe, assim uma experiência grande. Vamos fazer os parâmetros FUNDEF e FUNDEB. O FUNDEF foi criado em um governo implementado pelo FNDE no governo Fernando Henrique Cardoso, cujo na época era o ministro Paulo Renato e Souza. O FUNDEF, com um aporte menor, mas que deu uma alavancada nos 5560 municípios do Brasil, incluindo o Distrito Federal. Essa alavancada trouxe apoio ao professor, apoio ao aluno, apoio à escola, de um modo geral, capacitando os professores. O professor que era leigo conseguiu fazer sua faculdade, sua pósgraduação, mestrado, doutorado. [...]. Depois, com outro governo, mais na frente [...] o FUNDEB deu um aporte maior, uma amplitude maior, ou seja, incentivo à pesquisa, à informática, aporte de leitura, 258 de livro, pagamento de pessoal, de professor, pagamento de servidor. Mas o professor, digamos assim, e de um modo geral, a escola, o FUNDEB eu concebo o “coração da educação”. Não o coração, porque o coração é o professor, o corpo docente, mas ele veio substanciar, ele veio valorizar, ele veio reconhecer, ele veio trazer aos municípios do Brasil esse grande avanço que estamos vendo em todos os municípios do Brasil. Entrevistadora: Como avalia a vigência do FUNDEB até 2020? Conselheiro(a) - E10CFB: Recentemente, houve uma conferência municipal de educação, elaborada pela Secretaria Municipal de Educação, onde elaboramos toda a proposta já visando eixos no vencimento do… não vou dizer vencimento do FUNDEB, a vigência é 2020. Nós elaboramos a Conferência Municipal de Educação, repito, e colocamos por eixos, dividindo. A conferência lotou, nós tivemos mais de 1.200 educadores, com pessoal, professores, educadores, pessoal da universidade, pessoal da escola pública, do Ensino Médio, do Ensino Infantil, do Ensino Fundamental, Inicial I e II, e todos os professores, e abordando a política pública financeira, entendeu? Então para isso, nós colocamos toda a nossa conferência que foi baseada nisso aí. Todos nós nos reunimos, demos parecer, votamos, encaminhamos documentos e formamos comissão a nível estadual, e estamos aguardando uma de nível nacional... e abordamos os principais pontos do FUNDEB em termos de política pública. Esperamos que o FUNDEB permaneça e se tiver de fazer alguma mudança, que dê mais avanço, não vou dizer que hoje não tenha avanço... tem, tem um avanço enorme. Nada fica a desejar, pelo contrário, ele veio valorizar, resgatar a educação brasileira. Como eu disse... o aporte financeiro aqui dentro do município, ele é cumprido rigorosamente. O gestor, o senhor prefeito, a senhora secretária de educação e toda equipe do Conselho acompanham todas as ações, ele é bem acompanhado, ele é bem aplicado os recursos. Há recursos para o professor, na folha 60, na folha 40 para funcionário, tem na questão do transporte escolar, que é na folha 40 também. E tem a reforma para ampliação de escola, que é para os 40, mas priorizando a essência que é o nosso aluno, nosso professor e o espaço onde ele trabalha. Tudo isso é trabalhado. Entrevistadora: O senhor considera que a participação da sociedade, dos conselhos, agrega mais qualidade e responsabilidade aos processos de gestão da educação? Conselheiro(a) - E10CFB: Sim. Porque eles participando, professora, ele se torna um conselho mais fortalecido, se torna um conselho mais eficaz. E ele tem mais assim... tem... porque quando participa, a sua eficácia se torna bem maior... na participação popular, na participação da política pública da educação brasileira. Para cada município que na sua conjuntura, na sua grade curricular que é definida pelo MEC, e o FNDE faz aquela articulação com os demais gestores. Mas com certeza, essa participação ela é essencial e fundamental para todos. Ela é benéfica. Entrevistadora: Quais as principais atribuições do Conselho de Acompanhamento e de Controle Social do FUNDEB? Conselheiro(a) - E10CFB: O conselho do FUNDEB...é um conselho independente, mas harmônico, e ele trabalha com as escolas, reúne semanalmente, acompanha essa questão da gestão pública das escolas, acompanha essa questão de pagamento de professores, reforma de escola, ampliação, transporte escolar de qualidade... zona urbana e zona rural. Acompanha compras de livros, material, almoxarifado, entrada, saída, fluxo de entrada, acompanha bancos... quanto entrou, quanto tem em caixa, quanto vai sair, quanto vai gastar... gastar no sentido de aplicar... o quanto rendeu aquela aplicação, como é que vai ser feita aquela aplicação, salário do professor. Tudo isso aí é feito nesse acompanhamento. Entrevistadora: Hoje o senhor saberia dizer em que se aplica mais recursos do FUNDEB? 259 Conselheiro(a) - E10CFB: Tem os 60% que é obrigatório aplicar em pagamento de pessoal e os 40% devem ser aplicados em investimento. Mas hoje já tem uma demanda muito grande, apesar que o FUNDEB tenha sido de um governo para cá, de 2 anos para cá, o governo brasileiro... o governo atual, o nosso presidente atual, os municípios estão tendo uma pedra muito grande. Tem mês de faltar 2 milhões, 3 milhões de reais no FUNDEB. Aí a senhora pergunta: E como o gestor faz? O prefeito e a secretária... colocam com recursos próprios, não vai deixar passar necessidade... Entrevistadora: Há alguma articulação do conselho do FUNDEB com os conselhos estadual e federal? Conselheiro(a) - E10CFB: Nós mantemos uma parceria com o Conselho Estadual da SEDUC do Estado, através das CREDEs regionais, geralmente eles têm capacitação e formação a nível de Estado. Nós somos convidados municípios e regionais, e existe aquelas parcerias, as parcerias exitosas. E isso tem trazido para gente assim... não só do município, mas, quando se torna uma parceria, se torna uma coisa forte, tem fortalecimento entre ambas as partes. Entrevistadora: Existe um regimento que orienta a atuação do conselho do FUNDEB? Conselheiro(a) - E10CFB: Existe. O regimento interno, ele é definido pelo FNDE, pelo MEC. O FNDE é um órgão subordinado ao MEC. O FUNDEB, sempre eu digo, que o FUNDEB é filho do FNDE. Para isso tem um regimento interno que normatiza atribuições e tudo para cada conselheiro. Ele não fica solto não, tem suas normas. Entrevistadora: Qual é a composição do FUNDEB? E como é que os membros são escolhidos? Conselheiro(a) - E10CFB: Professora, ele é formado por segmento representativo. Cada segmento é representado, digamos, Secretaria de Educação: ele manda um representante e um adjunto que chama suplente, não é isso? Representante dos servidores municipais, chama “sindicato” ele manda dois titulares, um representante dos professores, e outro representante dos servidores. Representante dos pais: a direção da escola envia para cá; representante dos estudantes da escola básica, manda também; representante dos estudantes secundaristas; representante dos diretores de escola; representante do conselho de educação, manda um técnico e outro da assessoria para fazer esse trabalho. Conselho Tutelar também, envia também. Então, quando se reúne todo esse pessoal, há uma eleição, e ali decide quem é presidente, quem é vice-presidente, quem é secretário. É a composição. Entrevistadora: O senhor concorda com essa composição? Como é que o senhor avalia a atuação do conselho? Conselheiro(a) - E10CFB: Muito boa. Frequência muito boa, não só a frequência, mas o que se discute. Porque cada um não pode fugir da sua conduta, certo... é debatido... não só debatido, mas é assim... o que é inerente ao FUNDEB, como é aquela questão de acompanhamento e controle social. Então há um trabalho intenso, é um trabalho de muita responsabilidade, é um trabalho que requer ética, requer estudo e muita coerência. Entrevistadora: Qual a influência do conselho do FUNDEB no planejamento financeiro das ações da educação municipal? Conselheiro(a) - E10CFB: Porque através dessa influência, dessa interferência... não é interferência que chama assim... Através dessa conjuntura, dessa conjuntura que há esse desenvolvimento, porque sem essa influência como a senhora citou, não haveria. E esse elo... esse apogeu, digamos assim... esse elo que liga, que faz com que realmente haja esse planejamento, esse planejamento normativo, que aconteça obras, que aconteça relevância, que aconteça realmente o controle social como 260 preconiza a lei de criação do FUNDEB, e mais outro índice que a abrangência é bem maior que concede alta relevância. Entrevistadora: Como é a relação do Conselho do FUNDEB com a SME? Quando há divergências, como são administradas? Conselheiro(a) - E10CFB: Nós procuraremos trabalhar de forma harmônica, a gente trabalha de forma muito harmônica. E aqui, junto com o Conselho de Educação, junto com Conselho do FUNDEB... lógico que cada um tem suas competências, suas autonomias. A gente procura, da melhor maneira possível, conversar, discorrer, e chegar a um denominador comum, que não haja atrito, e que haja um debate democrático, que seja em prol do aluno, em prol da educação de cada município. Entrevistadora: Quais as políticas adotadas para o fortalecimento da educação municipal? Conselheiro(a) - E10CFB: Professora, a pergunta é muito oportuna. Existem várias formações. Formações de capacitação para professores mensalmente ou quinzenalmente para o professor, para o servidor também; compra de equipamento... de material que vai influenciar, que vai substanciar como política pública para o aluno, para o professor. No transporte escolar também, que outro viés também de fomentação na educação como política pública, de melhor conforto para o aluno. Outro fator preponderante também, é a questão de sintonia com os demais eixos da educação do Estado. Entrevistadora: Essas políticas são adotadas em colaboração com o governo estadual? Com o governo federal? Com a iniciativa privada? Conselheiro(a) - E10CFB: Elas têm uma parceria, sim, uma parceria que se torna.... Nós temos algumas escolas na zona rural, que a iniciativa privada adotou, digamos assim, um apoio. A escola fica na zona rural que... é muito importante, mas que o FUNDEB... ele tem seu recurso à parte, a gente não pode, digamos, misturar uma coisa com outra, não. É uma experiência exitosa de uma empresa que... apadrinha uma escola na zona rural (...), mas que... nossa.... Com o aporte do FUNDEB, com o acompanhamento da gestora da educação, com o acompanhamento do Conselho Municipal de Educação, e do Conselho do FUNDEB e demais conselhos, isso vem trazendo resultados grandes, não só para essa, mas como para todas. E a gestão atual, procura fazer um trabalho muito amplo, valorizando o professor, o aluno, o servidor e o acompanhamento das famílias, a interação, uma interação total, a democracia plena. Não é só o fato da democracia não, é acompanhar... O que que eu estou fazendo? O que que nós vamos fazer? Existe uma política planejada, já planejada em execução orçamentária de acordo com o valor disponibilizado pelo FNDE e pelo FUNDEB. Entrevistadora: O senhor sabe dizer se o governo do Estado já chegou a complementar os recursos do FUNDEB municipal, ou nunca houve necessidade? Conselheiro(a) - E10CFB: Não, ele entra com a questão de transporte, num certo valor. É um valor... digamos assim, um valor pouco, mas é muito substancial. Mas existe uma forte parceria também. Mas o carro chefe é o FUNDEB ao nível de município. O Estado, ao nível de SEDUC, eles têm repassado assim: Porque o FUNDEB vem via Estado... via Estado, a composição. A senhora sabe como é a composição do FUNDEB, vários... vários impostos, vários tributos. Aí dali, de acordo com professor e aluno, e o Censo Escolar que é o carro chefe do FUNDEB. (...). Há três, quatro anos, desde que começou essa crise nacional, a gente vem percebendo que vem havendo um declínio... de FUNDEB. (...) Aí o que acontece quando há esse atraso: no PNATE, que é o Programa Nacional do Transporte Escolar... aí o executivo coloca recurso próprio, chama-se “fundo geral”. Esse fundo geral, ele é com recurso próprio do município. Porque o gestor, ele não vai deixar o aluno sem transporte escolar de maneira alguma. Ele coloca exatamente para complementar. Aí eu faço uma pergunta que a senhora 261 poderá fazer: E depois o governo... porque ele atrasou... pode o governo depois repassar? Poderá, mas ninguém sabe quando... um ano, dois anos, três anos... ele pode considerar como fundo perdido. Mas em termos de [retirado para preservar o anonimato], o gestor municipal, o prefeito municipal, a secretária, a gente têm acompanhado bem, e está tudo rigorosamente em dia. Entrevistadora: Os integrantes deste Conselho participaram da elaboração do Plano Municipal de Educação 2014-2025? Como se dá o acompanhamento e o monitoramento das metas deste plano? Conselheiro(a) - E10CFB: Sim, participamos. Esse plano, na época... 2014, foi feito através de reuniões, através de disposição, plenárias com pessoas da educação com amplo conhecimento, ampla abrangência e repassou para nós exatamente o que preconiza todos os preâmbulos do Plano. Entrevistadora: O senhor conhece iniciativas de formação dos professores, dos diretores, que são promovidas pela secretaria municipal de educação? Há parcerias com outras esferas de governo? Com outras instituições? Conselheiro(a) - E10CFB: Sim. Conheço sim. Teve o Programa da Escola Eficaz, tem um programa da Escola Exitosa, que é uma ótima experiência. Tem o Programa Escola Nota Dez, a escola apoiada e a escola premiada. Então, são políticas públicas que dão destaque... de forma que rende substancialmente para o aluno, para o professor, para a gestão pública municipal, e para toda rede de ensino. E muitas vezes serve de referência para os municípios, porque cada município agora tem sua política pública de educação. Como a senhora é uma conhecedora de educação, sabe muito bem disso. Cada município tem suas peculiaridades, tem suas estratégias, sua metodologia de trabalho. Entrevistadora: Agora vamos conversar sobre avaliação. Como o senhor avalia a realização dos exames em larga escala nas escolas (SPAECE, SAEB, Prova Brasil)? Isso pode ser considerado regime de colaboração? Conselheiro(a) - E10CFB: Veja... como as avaliações são de alta relevância, porque através dali são indicadores... são indicativos. E esses indicativos têm mostrado até então, que a gente estava passando aqui no município, uma situação muito delicada, que foi destaque nacional. Mas de 2017 para cá, essa situação como a Prova Brasil, como SPAECE, o próprio IDEB do aluno, essa situação foi revertida. E isso foi através de uma política pública implantada no município. Nós tínhamos no Estado do Ceará, 184 municípios, nós estávamos no último lugar em educação. E nós estamos numa posição bem confortável, estamos no verde escuro, no SPAECE, no IDEB, na Prova Brasil. Todos esses indicadores, eles vêm trazendo para nós experiência exitosa, graças a esse acompanhamento. O Conselho de Educação, que faz esse trabalho juntamente com (retirado para preservar anonimato). Toda a sua equipe pedagógica da educação do município como um todo, que faz esse acompanhamento, e toda a rede municipal de educação, que faz todo esse mecanismo de forma democrática, de visita, de acompanhamento, de mobilização, de articulação, e sempre trazendo um resultado satisfatório do aluno. Entrevistadora: O Conselho do FUNDEB/CACS analisa os resultados das avaliações externas? É feito o retorno à sociedade? Se sim, que ações são realizadas? Conselheiro(a) - E10CFB: Sim, nós acompanhamos sim. Após a avaliação que o governo tem aquela data base... normalmente que se aplica. Nós temos sim o resultado, nós vamos até por escola, o acompanhamento por escola também. No geral, nós temos uma média geral, no município nós temos por escola, nós acompanhamos por escola, de forma que a gente tenha... assim... um acompanhamento diretivo e a gente fica mais municiado, a gente fica mais direcionado. O Conselho do FUNDEB, O Conselho de Educação, e os demais conselhos. Mas, os mais que direcionam são esses: o 262 Conselho de Educação e o Conselho do FUNDEB. Entrevistadora: O senhor associa a municipalização do Ensino Fundamental com a criação do FUNDEF? Explique o que você sabe sobre esse momento. Conselheiro(a) - E10CFB: O FUNDEF foi uma abertura muito grande, ele foi uma ascensão para todo o país, para todo os 5.570 municípios brasileiros. Foi uma ascensão, eu chamo que foi a grande subida da educação brasileira. Porque até então, os municípios passavam por grandes dificuldades. Porque contavam somente com recursos próprios, e a senhora sabe que os municípios muitas vezes eles têm suas rendas, suas receitas, suas indústrias, seus tributos, seus impostos que o governo federal repassa, mas não é à altura do que vem já com verba carimbada, mensalmente. E o FUNDEF, de inicialmente, ele veio trazer... E o FUNDEB depois, ele com a nova nomenclatura, com outras diretrizes, mas acompanha o mesmo perfil, ele aumentou o aporte, aumentou todo esse aporte. E ele até hoje está bem e eu creio que, com as políticas públicas que a gente vem trabalhando, não só nós, como eu acredito que todo o país, que todo o município tem interesse... e terá, de melhorar cada vez mais e substancialmente essa política voltada para o nosso alunado. Entrevistadora: Existem outras fontes de recursos que financiam a educação municipal, além do FUNDEB? Se sim, quais? Como o planejamento e a aplicação dos recursos são acompanhados? Conselheiro(a) - E10CFB: Tem sim, o fundo geral, o recurso próprio, entendeu, que nós chamamos o MDE, tem o Fundo Geral, e o Fundo Municipal de Educação, que o executivo cumpre rigorosamente isso aí, além do FUNDEB. São recursos próprios, recursos recebidos através da circulação do recurso que ele aplica em benefício da educação. O acompanhamento se dá através de demonstrativos, de visitas, de almoxarifado, das escolas, das notas contábeis e através das reuniões. Entrevistadora: Sobre a gestão dos recursos, o senhor saberia dizer se existe um setor responsável pela licitação, compras e pagamentos no âmbito da Secretaria de Educação? Conselheiro(a) - E10CFB: Existe, sim. Existe o setor de licitação, existe o setor financeiro, existe o setor de recursos humanos e a contabilidade que faz toda essa parte técnica, essa parte legal. (...). Na Secretaria. Nós duas sedes, nós temos Sede 1 e Sede 2. Na Sede 2, nós temos a contabilidade exclusiva só de educação, que faz todo esse gerenciamento, isso é rigorosamente cumprido com técnico de qualidade que tem um perfil que realmente sabe fazer esse trabalho. São técnicos. Entrevistadora: Existe alguma forma de divulgação da prestação de contas dos recursos do FUNDEB? Conselheiro(a) - E10CFB: Sim. nós temos uma... através do Diário Oficial do Município. Nós temos o Diário Oficial do Município... a gente coloca em extratos. Quanto foi gasto naquele mês, quanto foi aplicado, quanto foi pago a professor e a servidor, quanto foi pago em reforma, ampliação e estrutura, de um modo geral. Existe o Diário Oficial, que ele é circulado todos os dias. Entrevistadora: Quais os desafios e avanços no acompanhamento da aplicação dos recursos financeiros do âmbito da educação municipal? Conselheiro(a) - E10CFB: Os desafios são grandes. Eles são monstruosos, porque eles mostram que o crescimento é grande, o crescimento é muito grande, e que com esse crescimento a gente tem um retorno, que é exatamente o rendimento do aluno, do professor, a qualificação do professor, o professor fazer sua faculdade, fazer sua pós-graduação, fazer seu mestrado, fazer seu doutorado, e tudo isso, é um desafio para nós. A gente fica muito feliz. Saber que o aluno da escola pública... ele passou no vestibular, ele fez um concurso, vestibular... faculdade da área dele. O professor está 263 fazendo sua pós-graduação financiado pelo município, pelo poder público, está fazendo seu mestrado, está fazendo seu doutorado. Quando for, digamos... de URCA, seja de outra universidade... além de ele tirar licença, ele fica remunerado, tem um setor que tem o controle, que mensalmente ele entrega um projeto, ou semestralmente ele entrega um projeto para saber como é que está o mestrado dele. Então, é um desafio grande para nós. Entrevistadora: O senhor falou que teve uma época em que a educação municipal estava nos últimos lugares. Qual teria sido o motivo? Conselheiro(a) - E10CFB: Foi o período 2014... 2015... 2016. Até alguns municípios por aí afora chamam “período negro da educação juazeirense”. Atribuo... falta de controle, a questão de não qualificação de diretores, não vou culpar professor. Falta de gestor, na época, uma secretária ou secretário que pudesse ter mais controle... deixou a coisa muito solta, greves, sucessivas greves na educação, seis meses parado. Então tudo isso atrapalhou. Em 2017, não querendo fazer comparativo, isso não compete a nós, nem ao Conselho do FUNDEB. (...) Então pelos resultados a gente está numa posição confortável. E quanto à questão dos outros períodos que ficou nesse patamar muito ruim, exatamente eu repito... falta de controle, o nosso núcleo gestor... não vou dizer todos, porque a gente não pode dizer todos, mas uma boa parte, falta de gestão, falta de compromisso, certo, por parte de alguns setores. E outros que influenciaram de forma negativa. Mas o município reverteu, está cada dia alcançando seu patamar. Entrevistadora: Para finalizar o senhor gostaria de falar mais alguma coisa? Conselheiro(a) - E10CFB: É.… professora, a gente fica muito feliz receber a senhora nessa tarde, aqui na sede do Conselho Municipal do FUNDEB, bem como representante da Câmara Básica do Conselho de Educação. E muito mais feliz de fazer a explanação, achamos de alta relevância a pesquisa que a senhora está fazendo, (...), voltada para o município (...). Entrevistadora: Professor, eu que agradeço a atenção e por ter disponibilizado esse tempo para essa conversa. Muito obrigada! Conselheiro(a) - E10CFB: Professora é um prazer muito grande e estamos aqui às ordens para qualquer esclarecimento. 270 O SPAECE que é do Estado com municípios, eu acredito que depois que o PAIC foi criado, com certeza fortaleceu muito a questão no Estado, num todo, no município. Não só pela parte financeira, mas é uma preocupação muito grande do professor, que ele trabalha com o aluno, ele tem aquela preocupação, ele trabalha dentro dos descritores. E aí eu lhe digo hoje, com sinceridade, que os professores realmente, foi uma coisa que eles abraçaram, que eles se preocupam, que eles buscam trabalhar com esses descritores. Hoje a gente tem professor que de cor ele sabe toda essa questão de descritores, que fortalece mais ainda o trabalho dentro da escola. E eu acredito que é por isso que hoje a gente tem tão bons resultados na educação. 4 05/04/202 1 15:54 Entrevistadora: E a atuação dos diretores? Entrevistada: Também. Todo o núcleo gestor envolvido, diretores, coordenadores. Está aí chegando, você vai passar na escola e vai ver a preocupação, como é que está, todas as escolas engajadas. Eles realmente abraçam a causa. Esse ano que vem, ano de SAEB, também, que a gente teve no ano atrasado. E todas essas avaliações com certeza, elas vêm fortalecendo bastante o trabalho. Eu acredito que os resultados aparecem sim, por conta dessa preocupação. Quem é que não quer ver sua turma bem, quem é que não quer ver seu município bem? E aí não tem coisa mais gratificante do que você receber um resultado desse, saber que você hoje, o município vinha do resultado do SAEB, e hoje nós temos 7, nosso IDEB hoje é 7, nos anos iniciais. E assim, é muito gratificante. Entrevistadora: E nos anos finais? 5 04/04/202 1 11:31 A gente tem uma lei que é um sistema de avaliação do próprio município [retirado para preservar anonimato]. E aí, no início do ano, em fevereiro, a Secretaria de Educação aplica essa avaliação em todas as turmas do 1º ao 5º ano do Fundamental. Quando é em junho, é aplicada novamente, de acordo com o crescimento, com o rendimento daquele seu aluno, o professor é bonificado diante daquele resultado. Porque em fevereiro é um diagnóstico, ele pega aquele diagnóstico, e vai trabalhar, para quando for em junho, a Secretaria aplica novamente. Aí em diante se ele atingiu aquela meta “x”, ele é bonificado com a gratificação por aquele trabalho que ele tem. Relatórios\\Relatório de resumo da codificação por nó Page 1 of 25 17/11/2021 19:14 Agregar Classificação Cobertu ra Número de referên cias de codifica ção Número de referên cia Codific ado por iniciais Modificad o em 6 31/03/202 1 22:33 O SPAECE, a Prova Brasil foi toda a CREDE que aplicou no município, no ano passado. Eles aqui vêm, é quem articula, quem traz todo o pessoal. SPAECE... eles vêm para o município, a gente tem o coordenador, a CREDE é quem coordena, e eles também. Agora não, porque eles estão fazendo... a gente tem um sistema que é quem (...) antes, o SPAECE, ele pagava para as pessoas aplicarem. Só que agora é voluntário. Aí eles mandam link para a gente procurar pessoas que queiram ser voluntárias. Está mais difícil um pouco, mas a gente ainda encontra quem queira aplicar. 7 04/04/202 1 11:31 Entrevistadora: O município tem um sistema próprio de avaliação? Entrevistada: Isso, é isso que eu te falei. É sim, a gente tem esse sistema [retirado para preservar o anonimato]. Na verdade, foi uma lei criada pelo próprio município, aprovada na Câmara, junto com os vereadores, para que houvesse essa avaliação e que tivesse esse incentivo aos professores. 8 31/03/202 1 22:36 O SPAECE e a Prova Brasil, que são os descritores, na verdade a gente trabalha... não tem muita diferença de descritor da Prova Brasil para o SPAECE. E em relação às escolas, o currículo na verdade já é feito, dentro também dessa matriz. A escola já procura fazer o currículo, baseado na mesma linha. [Document text truncated for crawler view.]