Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review)

Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) Bernabé Escobar Pérez (IP) Tomás Escobar Rodríguez Silvia Fresneda Fuentes Joaquina Laffarga Briones María del Mar Miras Rodríguez Daniel Sánchez Toledano Joaquín Sánchez Toledano Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) Bernabé Escobar Pérez1 (Investigador Principal) Tomás Escobar Rodríguez2 Silvia Fresneda Fuentes1 Joaquina Laffarga Briones1 María del Mar Miras Rodríguez1 Daniel Sánchez Toledano3 Joaquín Sánchez Toledano3 (1) Departamento de Contabilidad y Economía Financiera, Universidad de Sevilla. (2) Departamento de Economía Financiera, Contabilidad y Dirección de Operaciones, Universidad de Huelva. (3) Departamento de Contabilidad y Gestión, Universidad de Málaga. Edita: Fundación Pública Andaluza Instituto de Estudios sobre la Hacienda Pública de Andalucía, Medio Propio Fundación IEHPA © De la publicación: IEHPA www.iehpa.es ISBN: 978-84-09-38098-5 Diseño y maquetación: Lumen Gráfica SL Este trabajo de investigación ha sido financiado por la Consejería de Hacienda y Financiación Europea de la Junta de Andalucía, a través de una subvención nominativa prevista en la Ley 3/2020, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2021. 5 ÍNDICE 1. Introducción.............................................................. 7 2. Nueva gestión pública .................................................... 11 3. Objetivo del proyecto de investigación ................................... 17 4. Plan de Trabajo y Etapas ................................................. 21 5. Actividad 1 ............................................................... 25 5.1. Definición y objetivos, tipos y pasos a seguir .................................. 27 5.2. Perspectiva de género ..................................................... 29 5.3. Recomendaciones prácticas ................................................ 30 5.4. Algunas experiencias de interés ............................................. 31 6. Actividad 2............................................................... 37 6.1. Metodología propuesta para la implantación de un Spending Review............. 40 6.2. Fases del proceso de Spending Review ....................................... 41 Fase 0. Diagnóstico. Análisis de la situación de partida................................. 41 Fase 1. Compromiso .............................................................. 42 Fase 2. Diseño ................................................................... 43 Fase 3. Ejecución ................................................................. 45 Fase 4. Implantación .............................................................. 51 Fase 5. Evaluación posterior y Retroalimentación ..................................... 52 7. Consideraciones finales................................................... 55 8. Referencias bibliográficas ............................................... 59 ANEXO. Metodología propuesta para Spending Review con perspectiva de género (SRpG)........................................................... 63 Fase 0. Diagnóstico y Análisis de la situación de partida................................ 66 Fase 1. Compromiso .............................................................. 66 Fase 2. Diseño ................................................................... 66 Fase 3. Ejecución ................................................................. 66 Fase 4. Implantación .............................................................. 67 Fase 5. Evaluación posterior / Retroalimentación...................................... 67 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Fases del proceso de SR. ........................................................ 40 Figura 2: Metodología propuesta para el SR. ............................................... 41 Figura 3: Factores clave y principales riesgos de la Fase de Compromiso. ...................... 43 Figura 4: Factores clave y principales riesgos de la Fase de Diseño............................. 44 Figura 5: Subfases de la Fase de Ejecución. ................................................ 45 Figura 6: Factores clave de la Fase de Ejecución. ............................................ 46 Figura 7: Matriz para la evaluación de las opciones de reforma en función de la viabilidad, ahorro y contribución a los objetivos no financieros................................. 50 Figura 8: Factores clave y principales riesgos de la Fase de Implantación. ...................... 52 Figura 9: Etapas para realizar un SRpG..................................................... 65 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Inductores de coste (Cost drivers) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Tabla 2: Proceso de Cálculo de Costes del ABC.............................................. 48 1 Introducción 9 1. Introducción En la última década las Administraciones Públicas Españolas han implantado diversas políticas con el objetivo de reducir el déficit público. Dentro de ellas, una línea de actuación se ha centrado en la reducción del gasto público. Sin embargo, se ha evidenciado que no existe una metodología detallada y específica que las Administraciones Públicas puedan aplicar para conseguir el objetivo de reducción del gasto público. Consciente de esta demanda, el Instituto de Estudios sobre la Hacienda Pública de Andalucía en la II Convocatoria del Plan de Investigación Fundación Pública Andaluza, correspondiente a 2021, dentro de la Línea de actuación 1. Análisis de la sostenibilidad y la transparencia financiera y estrategias de racionalización del gasto incluye el proyecto “Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto y aplicación a un caso piloto: Parque Móvil de la Junta de Andalucía”. Conforme a las especificaciones recibidas, se desarrolla la propuesta de metodología para la revisión del gasto realizada. Objetivo del proyecto de investigación 3 19 3. Objetivo del proyecto de investigación Con el desarrollo de este proyecto de investigación pretendemos conseguir un doble objetivo. En primer lugar, pretendemos diseñar una metodología de revisión del gasto público o Spending Review (SR), identificando las diferentes etapas y tareas a desarrollar, que permita evaluar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos y la eficiencia de las actuaciones realizadas por las diferentes entidades dependientes de la Junta de Andalucía. En segundo lugar, procederemos a la validación de la propuesta metodológica realizada en el caso concreto del servicio de Parque Móvil de la Junta de Andalucía. Los resultados alcanzados con respecto a este objetivo se contienen en otro informe que se ha entregado de manera independiente. La tarea de revisión del gasto para aumentar la eficacia y la eficiencia en la gestión de los recursos públicos parte del análisis del grado de cumplimiento de los objetivos fijados y seguidamente ha de suponer el estudio y análisis de diferentes cuestiones, tales como: a) La estructura organizativa de la entidad objeto de estudio. b) Los productos/servicios que presta a la colectividad. c) Las actividades específicas que desarrolla para la prestación de dichos servicios. d) El proceso de generación del coste y del valor de los servicios prestados. El estudio en profundidad de estas cuestiones permitirá definir claramente los diferentes centros de responsabilidad, determinar el grado de cumplimiento de sus objetivos, evaluar la idoneidad de la estructura organizativa, así como identificar si algunas de las actividades desarrolladas deben ser eliminadas, externalizadas y/o rediseñadas. Además, servirá para comprender el proceso de generación del coste del servicio y de todos los factores que intervienen en dicho proceso, con el objetivo de optimizarlos. Para ello, nos basaremos en el enfoque ABC/ABM (Activity Based Costing/Activity Based Management) puesto que, por un lado, permite realizar un análisis de la cadena de valor y su adecuación para la consecución de los objetivos organizativos, así como, por otro, proporcionar una información útil para la gestión basada en los costes de los procesos y de las actividades. Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 20 Un estudio de la secuencia de actividades y procesos, unido a sus costes asociados, podrá ofrecer a la Dirección de la entidad una visión de los puntos críticos de la cadena de valor, así como información relevante para realizar una mejora continua que puede aplicarse en el proceso de creación de valor. Plan de Trabajo y Etapas 4 23 4. Plan de Trabajo y Etapas El Plan de Trabajo desarrollado para la consecución de los objetivos de este proyecto se ha concretado en la ejecución de tres actividades. Previo al desarrollo de las actividades recogidas en el mismo, en la primera quincena de julio, se han mantenido diversas entrevistas con responsables de Parque Móvil de la Junta de Andalucía, para trasladarles la importancia de su participación en el proyecto, informándoles del alcance de la misma y adelantándoles someramente la información que en su momento se le solicitará. Con la Actividad 1. “Revisión de la literatura sobre experiencias de SR desarrolladas en otros países y Comunidades Autónomas” hemos realizado un estudio pormenorizado de diversas experiencias nacionales e internacionales de SR. Con ello hemos podido identificar y conocer las actuaciones realizadas en otras Administraciones Públicas. En un primer lugar, recopilamos información de diversas experiencias, una vez analizadas, las depuramos y seleccionamos aquellas que pueden tener una mayor similitud con la problemática que presenta la Comunidad Autónoma Andaluza. En segundo lugar, hemos extraído las principales etapas y actuaciones que las diferentes experiencias analizadas identificaban para la realización de un SR. Todo ello nos ha servido de base para cumplir el objetivo de la Actividad 2. “Diseño de una metodología de revisión del gasto público basada en ABC/ABM”, puesto que nos ha permitido establecer desde un punto de vista teórico las diferentes etapas de una metodología de revisión del gasto para evaluar la eficacia y eficiencia a través del análisis de las actividades, los procesos y sus costes. La metodología propuesta ha sido testada en el caso concreto del Parque Móvil de la Junta de Andalucía, esta actuación se ha llevado a cabo en la Actividad 3. “Aplicación de la Metodología propuesta al Parque Móvil de la Junta de Andalucía”. Con esta actividad hemos identificado áreas de mejora en el Modelo Teórico Propuesto, pero también hemos realizado un diagnóstico de la situación de Parque Móvil y hemos indicado una serie de mejoras o actuaciones que podrían implementar. Los resultados de esta última actividad se han presentado ya en un informe independiente. Actividad 1 5 Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 32 debió a abordar la desigualdad salarial histórica y la resolución de reclamaciones legales, para rectificar errores pasados y prevenir, o disminuir, la probabilidad de reclamaciones futuras. Ante este panorama, en el Informe se defiende que los ayuntamientos pueden reconfigurar el perfil de la fuerza laboral y modificar sus términos contractuales y condiciones de trabajo, evitando tener que despedir a una gran cantidad de personal. En esta línea destacan las siguientes medidas: a) La congelación de la contratación. Para optimizar los costes salariales se puede acudir a no renovar contratos de duración determinada, aceptar jubilaciones anticipadas (sin reposición), ofrecer oportunidades de adscripción externa y/o apoyo al personal que desee iniciar sus propios negocios. b) Reducir el gasto en pagos adicionales, por ejemplo, retocando complementos y bonificaciones, racionalizando los honorarios y disminuyendo las horas extra. c) Aumento de trabajadores a tiempo parcial o con contratos de jornada reducida. En el Informe se sugiere que pasar a tiempo parcial es una alternativa flexible al despido y puede ser una herramienta útil para una jubilación flexible. d) Reducción del gasto por contratación de servicios profesionales (legales, contables y de auditoría y consultoría). Para ello se deberían evaluar las necesidades antes de acudir al personal subcontratado, en lugar de que sea simplemente una cuestión de “hábito” que puede llevar a una dependencia excesiva del personal externo. e) Gestionar la ausencia del personal. Un mejor seguimiento y gestión de las ausencias por enfermedad puede generar ahorros sustanciales al reducir el coste de la cobertura y la gestión de ausencias. Para ello se cuenta con la tecnología que permite identificar las ausencias de corta y larga duración y analizarlas en función de la categoría del personal, del departamento, etc., para permitir una intervención temprana. f) Redistribución y reparto de personal. Permiten un mejor ajuste entre las habilidades y las necesidades, destinando al personal infrautilizado a cubrir los picos y valles en la carga de trabajo. g) Reestructuraciones y despidos. Los despidos pueden ser una parte inevitable de la reestructuración, ya sean obligatorios o voluntarias. Preferentemente deben acordarse con los sindicatos. h) La reducción de los sueldos de las personas con mayores ingresos también supone una reestructuración, así como la subcontratación. i) Mejor gestión de datos y evaluación continua y comparativa. Además, a futuro se espera que haya: a) Una cultura de recompensas totales, como esquemas de equilibrio entre el trabajo y la vida, trabajo flexible y esquemas de reconocimiento y desarrollo, en lugar de simplemente recompensas de pago. b) Mayor inversión en las personas, potenciando los presupuestos para la capacitación y un mejor desarrollo del personal, así como la colaboración con otras instancias. c) Un crecimiento de los sistemas basados en competencias para recompensar al personal por su mejor desempeño. 5. Actividad 1 33 En segundo lugar, nos centraremos en el trabajo titulado Metodologie Operative per la Spending Review delle Utilities Ambientali in Azienda publicado por Andriola y Jorizzo (2015) que trata sobre el ahorro de costes en el ámbito de las estrategias de desarrollo sostenible y presenta en detalle algunos ejemplos reales de SR en los que se cuantifican los beneficios económicos y ambientales. Comienzan relacionando el impulso de una sociedad verde y sostenible que promueven las políticas europeas (Horizonte 2020 e Estrategia de Lisboa), con el aumento de la eficiencia de los recursos, ambientales y energéticos, con el objetivo de mejorar la productividad, reducir los costes y aumentar la competitividad para, en última instancia, asegurar el crecimiento y el empleo. Para conseguirlo es necesario que esta mayor atención a la eficiencia de los recursos se traduzca en una minimización de los residuos, una mejora de la gestión de los almacenes, una modificación profunda de los hábitos de consumo y una optimización de los procesos productivos, los métodos de gestión y de negocio, en particular, los referidos a la logística. Lo que se persigue es que dicha eficiencia de los recursos contribuya a estimular una innovación tecnológica más respetuosa con el medioambiente, pudiendo incluso aumentar el empleo en un sector en rápido crecimiento como es la tecnología verde, lo que permitiría conquistar nuevos mercados a los que exportar y ofrecer mayores ventajas a los consumidores en forma de productos más sostenibles. Así pues, teniendo en cuenta estos elementos clave se puede constatar que en el desarrollo hacia la economía verde que pretenden las estrategias europeas, juega un papel clave la eco-innovación, instrumento con el que las empresas pueden afrontar mejor dicha transición. En este contexto de mejora de la gestión de los recursos, se considera que el SR de las empresas especialmente relacionadas con el medioambiente, constituye el primer elemento en la estrategia operativa hacia economía verde que las empresas pueden implantar a corto plazo. Este instrumento, que ya ha sido ampliamente utilizado en los grandes grupos industriales, también puede aplicarse a las PYMEs que en muchas ocasiones, por falta de competencias internas y/o dificultad para dedicarle los recursos que precisan para la actividad productiva normal, no pueden a corto plazo desarrollar programas de revisión de sus procesos productivos o de las estrategias de producto. Si bien tanto en el sector privado como en el público, siempre existe la preocupación por contener e incluso reducir los costes mediante la lucha contra los despilfarros y por obtener nuevos recursos para afrontar nuevas inversiones, no siempre se comprende adecuadamente todavía el verdadero potencial del SR, siendo frecuente que se asimile únicamente con la reducción de los costes de personal, cuestión que en muchos casos se demuestra que constituye la opción menos eficaz entre las posibles. Por ello, el análisis persigue no ser una mera herramienta de reflexión, sino por el contrario, un instrumento sobre todo operativo, para quienes pretenden emprender un camino de mejora a través de la reducción de costes orientado a la eficiencia y a la sostenibilidad ambiental, en sus propias realidades organizativas. Asimismo, los autores demuestran que con el panorama normativo vigente, los métodos y los instrumentos que abordan resultan válidos para superar los principales obstáculos que suelen encontrar quienes intentan llevar a cabo un SR en empresas con una especial relación con el medioambiente, por ejemplo, de agua, de residuos urbanos y especiales, de energía eléctrica, etc. Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 34 En muchos casos los primeros problemas derivan del desconocimiento de la realidad productiva de la organización, de sus necesidades reales y de los principales costes que genera, lo que acarrea resultados en ocasiones negativos en gestión y mantenimiento. Por ello, resulta clave realizar un diagnóstico adecuado y realista que permita a la dirección programar las intervenciones más adecuadas que pueden diferir en cuanto a costes y tiempo de amortización, al tiempo que toman conciencia de cómo se pueden conseguir importantes ahorros, tanto en la industria como el sector servicios. Por último, se pone de manifiesto que: (1) la metodología operativa propuesta y sus correspondientes fases, se pueden aplicar en distintos tipos de organizaciones para llevar a cabo un SR y (2) la profundidad con que se aborden las distintas temáticas dependerá del tipo de organización en cuestión. Así, por ejemplo, se aconseja crear esquemas ad hoc, por ejemplo, para grandes vs. pequeñas o medianas organizaciones, las que se dedican a la producción vs. prestación de servicios, incluso en función de su naturaleza pública o privada. En tercer lugar, nos referiremos a una de las interesantes experiencias de SR llevadas a cabo por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en relación a la evaluación del gasto público 2018, el estudio titulado Informe de Evaluación de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, y la Prestación del Servicio Postal Universal, por referirse a un organismo concreto y, por tanto, ser el que más se asimila al objeto de nuestro proyecto. Para llevar a cabo la evaluación del Servicio Postal Universal (SPU) han realizado un análisis comparativo a nivel internacional y han revisado la información contable aportada por la propia sociedad Correos, en concreto, la contabilidad analítica referida al periodo 2014 a 2017. También han tenido en cuenta los análisis previos de la compañía realizados por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia y el Tribunal de Cuentas, así como la información obtenida de las entrevistas y reuniones mantenidas con la Subdirección de Regulación Postal del Ministerio de Fomento, así como con distintos cargos del Grupo Correos (Dirección de Planificación y Finanzas y Dirección de Operaciones), así como con la dirección de Transportes y del Sector Postal de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia. Por su parte, la comparativa internacional se ha efectuado en tres niveles de evaluación. En el primero se ha analizado el coste público del SPU en 31 países. En el segundo se ha estudiado con mayor profundidad, tanto el coste del servicio como la rentabilidad, la estrategia y el posicionamiento de mercado de los operadores designados en 8 países, seleccionados conforme a diversos indicadores. Por último, en el tercero se han seleccionado 6 países para estudiar las mejores prácticas atendiendo al modelo de gestión. El análisis del coste público del SPU se ha centrado en 31 operadores internacionales de referencia, en su mayoría los pertenecientes a la Unión Europea (dado que el SPU está regulado por una directiva comunitaria) más Noruega, Serbia, Australia. Por lo que se refiere al análisis de los costes e ingresos de Correos, se ha centrado en su contabilidad analítica, sobre la que se han estudiado los parámetros que componen el modelo de imputación, la imputación primaria a los centros de coste (CeCo) y la imputación secundaria a los productos. Con respecto a los CeCos se ha analizado su tipología, provincia, coste total, coste asociado al personal, etc., para poder conocer la evolución de la red postal de Correos, en particular, qué centros se están transformando y en qué comunidades autónomas se reduce la red; y de la plantilla a través del estudio de los costes de personal. Todo ello se completa con un análisis horizontal de la eficiencia comparada entre CeCos: estructura de costes y fronteras de producción eficientes en función de los distintos tipos, de línea –3.625 operativos– y de servicios centrales –119 de estructura– en 2016. Para concluir se 5. Actividad 1 35 realizaron cinco estudios de las principales actividades en que divide la cadena de valor de Correos: Admisión, Clasificación, Distribución, Transporte y Estructura. Como principales conclusiones, el informe señala que el coste neto del SPU en España es elevado comparado con otros países y que los planes analizados no llevan a pensar que se vaya a reducir en el futuro, al no preverse una adaptación a una demanda decreciente, ni introducir incentivos de eficiencia. Así pues, aunque se constata que el operador tiene posibilidades para mejorar tanto sus ingresos como sus gastos, se pronostica que seguirá en pérdidas si no lleva a cabo una reorientación estratégica. En función de ello, el informe presenta una serie de recomendaciones tanto sobre el sistema de compensación, como sobre la eficiencia del operador, entre las que destacan dedicarse a mercados más rentables como el de la paquetería urgente, potenciar nuevas fuentes de ingresos prestando nuevos servicios al ciudadano mediante su red actual, aumentar la eficiencia en las distintas fases de la cadena de valor aprovechando las sinergias entre los tres modelos operativos actuales, continuar automatización, simplificar la estructura organizativa, estudiar la posibilidad de externalizar algunas actividades, reducir el tiempo que se dedica a las actividades de menor valor añadido, revisar la política de precios y descuentos de los grandes clientes. Por último, en cuarto lugar, hemos analizado el documento titulado Incentives for personal Electric Vehicle purchase de Kevany (2019) en el contexto de Irlanda, por la peculiar relación que podría tener con el caso del Parque Móvil de la Junta de Andalucía. Comienza constatando que Irlanda cuenta con algunos de los planes de apoyos más generosos del mundo para la compra de vehículos eléctricos, los cuales incluyen subvenciones directas para la compra, desgravación del impuesto de matriculación de vehículos, exención de peajes en carreteras, subvenciones a la instalación de cargadores domésticos, entre otros. Como consecuencia, se produjo un rápido crecimiento en las ventas de vehículos eléctricos y el coste de dichos planes aumentó de manera importante, especialmente en los últimos tres años. En concreto, el coste aumentó un 40% en 2017, un 114% en 2018 y se esperaba que alcanzase el 223% en 2019. Por otra parte, aunque el crecimiento en las ventas de vehículos eléctricos se consideró un avance muy positivo, surgieron dudas sobre la sostenibilidad a largo plazo, de las ayudas en relación con los ingresos del Estado por los impuestos vinculados a los vehículos a motor. El Plan de Acción Climática del Gobierno estableció como objetivo llegar a 840.000 vehículos eléctricos de pasajeros en la carretera para 2030, con una combinación de vehículos eléctricos a batería (BEV) y vehículos eléctricos híbridos enchufables (PHEV). Para ello se asignó un presupuesto de 200 millones de euros, ya que el apoyo gubernamental es decisivo porque estos vehículos no son aún competitivos en precio con los de combustión interna. Ahora bien, si el comprador medio de vehículos eléctricos recibe una subvención directa del Estado de entre 10.141€ (PHEV) y 13.616€ (BEV), en caso de mantenerse las ayudas actuales, cada 100.000 vehículos eléctricos nuevos (combinación de BEV y el despliegue de PHEV) costaría al Estado entre 1.140 y 1.360 millones de euros. Además, con este crecimiento en los vehículos eléctricos el resto de ayudas, haría que se redujesen los ingresos del Estado hasta 2030 en unos 1.500 millones de euros por impuestos a los vehículos a motor, IVA e impuestos sobre el combustible. Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 36 Por tanto, la evaluación de esta política evidencia que los incentivos financieros aumentan las tasas de adopción de vehículos eléctricos y para ser sostenibles han de compensarse, por ejemplo, con impuestos más altos a los vehículos de combustión. Asimismo, resulta relevante significar que estos planes de ayuda normalmente benefician a aquellos ciudadanos con un mayor poder adquisitivo, a costa de la mayoría de la ciudadanía que aportaría los recursos para que este segmento adquiera dichos vehículos eléctricos. Así pues, se concluye que si bien los instrumentos empleados para fomentar la adquisición de vehículos eléctricos han demostrado ser eficaces, con las tasas de crecimiento actuales y si no se llevan a cabo reformas, la asignación al Proyecto Irlanda 2040 se agotaría en 2021. Además, vale la pena reflexionar si esta situación se puede considerar un uso óptimo de los fondos asignados al Proyecto Irlanda 2040 para alcanzar el objetivo del Plan de Acción Climática. En este sentido, tal vez útil establecer un calendario de apoyos que se vaya reduciendo conforme lo haga la brecha entre los vehículos eléctricos y los de combustión interna. Actividad 2 6 39 6. Actividad 2 La tarea de revisión del gasto con el fin de conseguir un aumento en la eficacia y la eficiencia en la gestión de los recursos públicos supone, con carácter general, la realización de un estudio detallado de los objetivos que persigue la Entidad o el Servicio, la forma en que se organiza y la relación que existe entre los resultados (output) y su impacto (outcome) con los recursos que se dedican a su prestación (gastos-inputs). En concreto, supone el análisis de: a. El entorno en el que opera. b. La estructura organizativa de la entidad objeto de estudio. c. Los objetivos que la entidad pretende conseguir con el desarrollo de su actividad. d. Asignación presupuestaria que recibe. e. Los sistemas de información para la gestión que utiliza la entidad. f. Los productos/servicios que presta a la colectividad. g. Las actividades específicas que desarrolla para la prestación de dichos servicios. h. El proceso de generación del coste y del valor de los servicios prestados. El estudio en profundidad de estas cuestiones permite definir claramente los diferentes centros de responsabilidad, determinar el grado de cumplimiento de sus objetivos, evaluar la idoneidad de la estructura organizativa, así como identificar si algunas de las actividades desarrolladas deben ser eliminadas, externalizadas y/o rediseñadas. Además, sirve para comprender el proceso de generación del coste del servicio y de todos los factores que intervienen en dicho proceso, con el objetivo de optimizarlos. En este epígrafe se incluyen los resultados alcanzados con la ejecución de la Actividad 2. “Diseño de una metodología de revisión del gasto público basada en ABC/ABM”, cuyo objetivo es establecer las cuestiones clave de cada una de las diferentes fases a seguir en el proceso de revisión del gasto que permita evaluar la eficacia y la eficiencia a través del análisis de las actividades, los procesos y sus costes. El enfoque de gestión basado en actividades (ABM) hace referencia al uso de la información que se obtiene a través de un método de costes basado en actividades para gestionar las actividades con el doble objetivo de satisfacer las demandas de los usuarios y mejorar los resultados de la entidad. Para ello, es necesario llevar a cabo un análisis pormenorizado de cada actividad al objeto de identificar el valor añadido que genera de cada una de ellas. Como consecuencia de este análisis: Se eliminan aquellas actividades que no generen valor, lo que producirá una reducción de costes. Se gestionan las actividades que realmente añaden valor para mejorar su eficiencia y eficacia. Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 40 Estas acciones se incluyen dentro de lo que se conoce como reingeniería de procesos. Se trata de una técnica de gestión que pretende optimizar la eficiencia de los procesos de negocio. Por su parte, el sistema ABC asigna y distribuye los costes indirectos conforme a las actividades realizadas durante el proceso de prestación del servicio, identificando el origen del coste en la actividad necesaria. En este sentido, respecto a la obtención de información más útil para la gestión organizativa, a diferencia de los métodos de coste basados en secciones, el método ABC ofrece información que permite llevar a cabo una verdadera gestión de los costes indirectos mediante la gestión de las actividades. La idea central es que no hay que gestionar los recursos que se consumen, sino las actividades que se realizan, que son las que verdaderamente consumen los recursos. En este sentido, la actividad se entiende como el conjunto de acciones que tiene como fin incorporar valor añadido al servicio a través de su proceso de prestación. La metodología del ABC constituye una alternativa idónea para realizar todas las tareas anteriormente indicadas, ya que en su vertiente de la asignación de costes (Cost Assignment View) proporciona información sobre los recursos, las actividades y los objetos de coste, partiendo de la premisa fundamental de que son los objetos de coste los que crean la necesidad de desarrollar las actividades, siendo éstas las que obligan a consumir los recursos. Y en la vertiente del proceso proporciona información acerca del trabajo realizado en cada actividad y acerca de la relación de este trabajo con el resto de las actividades. A continuación, presentamos la metodología propuesta, identificando y desglosando las diferentes fases de un proceso de SR. Adicionalmente, en el Anexo 1 se indican las tareas a incorporar en cada fase del proceso de revisión de gasto para aquellos casos en que sea pertinente incorporar la perspectiva de género. 6.1. Metodología propuesta para la implantación de un Spending Review La metodología que proponemos tiene como punto de partida las fases del proceso del SR (Figura 1) recogidas por Vandierendonck (2014) y Bova et al. (2020). Fase 0 Compromiso Fase 1 Diseño Fase 2 Ejecución Fase 3 Implantación Fase 4 Evaluación Posterior Figura 1: Fases del proceso de SR. Fuente: Vandierendonck (2014) y Bova et al. (2020). 6. Actividad 2 41 Así, considerando lo recogido en la literatura previa, la metodología que proponemos es la que se puede ver en la Figura 2: a. Análisis de la cadena de valor b. Formulación de las opciones de reforma c. Evaluación de las opciones de reforma: ahorro, viabilidad y contribución a otros objetivos que no sean financieros Fase 0 - Diagnóstico Fase 1 - Compromiso Fase 2 - Diseño Fase 3 - Ejecución Fase 4 - Implantación Fase 5 - Evaluación posterior / Retroalimentación Figura 2: Metodología propuesta para el SR. Fuente: Elaboración propia basada en Vandierendonck (2014) y Bova et al. (2020). A continuación, pasamos a detallar los puntos clave de cada una de las fases de la metodología propuesta, señalando cuáles son los factores claves para el éxito y los principales riesgos en cada una de ellas. 6.2. Fases del proceso de Spending Review A continuación, se describen las diferentes etapas que proponemos para la ejecución de un proceso de SR. Fase 0. Diagnóstico. Análisis de la situación de partida Para poder decidir qué políticas, servicios y/o programas son susceptibles de un proyecto de SR, lo primero que debe realizarse es un análisis de la situación de partida. Para ello se hace imprescindible conocer las características propias del sector o de la política que se está realizando a este respecto. Además, es pertinente analizar la evolución que ha sufrido tanto el gasto público en este aspecto, como el número de beneficiarios/as de dicha política. Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 48 cada una de las actividades que se realizan, evolucionando por tanto del coste basado en secciones al coste basado en actividades. Los sistemas ABC permiten determinar de forma más precisa el valor de los recursos que consume cada producto o servicio (Kaplan, 1993). Para ello, se utiliza el concepto de actividad, definida como una tarea o proceso de trabajo que se realiza con un propósito específico y que ocasiona el consumo de recursos. El método ABC introduce un cambio sustancial, supone que las actividades son las que consumen los recursos y, en consecuencia, es la realización de éstas la que ocasiona los costes (Norkiewicz, 1994). Dado que la obtención y venta de los productos o servicios requiere que tengan que realizarse actividades, para determinar el coste del producto/servicio es necesario identificar las actividades que se realizan y calcular los costes de cada una de las actividades que se desarrollan en la empresa. A continuación, ha de medirse el consumo que cada uno de los productos hace de las distintas actividades para, finalmente, cuantificar el valor de las actividades que están consumiendo los productos/servicios (Tabla 2). Una vez identificados y valorados los recursos consumidos por las distintas actividades de la empresa, el inductor de coste permite determinar las actividades que se realizan en cada parte del proceso y, por tanto, los recursos que se están consumiendo, mediante una relación causa-efecto que permite identificar cuatro grandes tipos: Actividades referidas a cada unidad de producto/servicio. Se trata de actividades cuyo número es proporcional al volumen de actividad de la empresa. Actividades referidas a lotes de producto/servicio. Se realizan cada vez que se procesa un determinado lote de productos/servicios. El coste de estas actividades no es proporcional al número de unidades, sino al número de lotes. Actividades referidas a líneas de producto/servicio. Son aquellas que no mantienen relación con las unidades ni con los lotes, pero que se pueden relacionar con una línea de productos o servicios concreta. Actividades en el ámbito de la empresa. Son actividades que se desarrollan a nivel de empresa, sirviendo de soporte a toda la organización. Tabla 2: Proceso de Cálculo de Costes del ABC A) Cálculo del coste de las actividades y de los generadores de costes: A.1. Identificación y clasificación de los elementos de costes. A.2. Identificación funcional de los costes clasificados. A.3. Identificación de las actividades desarrolladas en los centros. A.4. Cálculo del coste de las actividades. A.5. Elección y cuantificación de los generadores de costes. A.6. Agrupación de actividades. A.7. Determinación del coste unitario de los generadores de costes. B) Cálculo del coste de los productos/servicios: B.1. Imputación del coste de las actividades a los productos/servicios. B.2. Asignación de los costes directos a los productos/servicios. Fuente: Elaboración propia. 6. Actividad 2 49 La información proporcionada por el método ABC supone un paso adelante al permitir la cuantificación de los costes con un mayor grado de precisión y el suministro de información más útil para la gestión empresarial. Ahora bien, la mejora en el proceso de cálculo de costes que supone la implantación de un método ABC no se aprecia por igual en todas las empresas al no tener todas las mismas estructuras de costes. Así, los mayores beneficios se obtendrían en empresas con algunas de las siguientes características: Los costes indirectos son importantes en comparación con los directos. Disponen de pocas secciones en las que se localiza gran cantidad de costes indirectos. La mayor parte de los costes indirectos se reparten entre los productos/servicios utilizando unidades de obra basadas en la cantidad de producto obtenido. Fabrica distintos tipos de producto/servicio en distintas cantidades. Por otro lado, el método ABC permite obtener información más útil para la gestión empresarial centrándose en las actividades que se realizan, por ser éstas las que verdaderamente consumen los recursos. b. Formulación de opciones de reforma En esta etapa se deben diseñar situaciones a alcanzar que planteen opciones en las que los recursos puedan tener un destino alternativo y se evalúe el rendimiento que se obtiene del gasto. Se pueden emplear múltiples enfoques para construir cada situación objetivo, teniendo en cuenta que se pueden proponer varios objetivos alternativos. Un enfoque es realizar un análisis de sensibilidad para simular el impacto de una asignación alternativa de gasto en los distintos procesos. También se puede plantear modificar el importe de los principales gastos y valorar el efecto que tendría esta modificación en el ahorro total. Dentro de esta etapa también se incluye la reingeniería de procesos, mediante la que se plantea la eliminación de procesos redundantes/innecesarios o la agrupación de las funciones de apoyo para, posteriormente estimar el nuevo nivel de gasto que se generaría. Cuando estos procesos se llevan a cabo en una Administración Pública es conveniente consultar a los funcionarios y/o a los usuarios finales a la hora de generar las ideas o para que puedan poner de manifiesto sus preferencias en lo referente a las actividades desarrolladas. c. Valoración de las opciones de reforma Para decidir si una alternativa de gasto puede ser implantada en la siguiente fase debemos considerar tanto el ahorro que puede implicar como su viabilidad. Además de estos dos criterios, se hace necesario incorporar otra dimensión que valore el impacto en los objetivos no financieros. Así, se puede establecer una matriz en la que se representen las distintas opciones de reforma en función de los tres criterios señalados (Figura 7). La viabilidad y el ahorro se representarían en los ejes de ordenadas y abscisas, respectivamente; mientras la contribución a los objetivos no financieros se visualizará en función del tamaño de la circunferencia (a mayor tamaño, mayor contribución). Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 50 AHORRO VIABILIDAD Alta contribución a los objetivos no financieros Baja contribución a los objetivos no financieros Figura 7: Matriz para la evaluación de las opciones de reforma en función de la viabilidad, ahorro y contribución a los objetivos no financieros. Fuente: Elaboración propia. c.1. Valoración del ahorro Para todas las opciones de reforma, se deben valorar los ahorros netos esperados. Esto supone tener en cuenta, por un lado, los ahorros de gastos esperados como consecuencia de las modificaciones planteadas y, por otro, los nuevos gastos que pudieran originarse con la nueva cadena de actividades. En este sentido, se debe estudiar el coste de cada opción de reforma considerando también el número esperado de beneficiarios, ya que las opciones de reforma propuestas pueden implicar un cambio en los potenciales beneficiarios del servicio y/o política. c.2. Evaluación de la viabilidad Se debe evaluar la viabilidad de implementar cada una de las opciones con relación a los objetivos que promovieron la SR. La viabilidad se refiere a múltiples factores: el coste de implantación (por ejemplo, formación del personal), el riesgo (resistencia administrativa o social, etc.), el horizonte temporal, los requisitos previos (por ejemplo, la necesidad de modificar una ley), los efectos secundarios negativos en otras líneas de gasto, etc. Se pueden proponer varios escenarios de implantación, siempre que su viabilidad sea lo más completa posible (legal, dimensiones sociales, financieras) y estén suficientemente cuantificados. La viabilidad debe considerarse de forma global considerando el conjunto de modificaciones de gasto que se estén planteando. A este respecto, debe tenerse en cuenta la capacidad de una Administración para implantar simultáneamente múltiples reformas. 6. Actividad 2 51 c.3. Valoración de la contribución a los objetivos no financieros Para cada opción de reforma planteada, se debe valorar su contribución a los objetivos no financieros establecidos en la fase de Diseño. Si existen varios objetivos de este tipo, en primer lugar, habrá que determinar si el cumplimiento de alguno/s de ellos es condición sine qua non, ya que en este caso la falta de cumplimiento descartaría la posibilidad de implantar dicha/s opción/opciones de reforma. Si no existe ninguno cuyo cumplimiento sea estrictamente necesario, habrá que determinar cuáles son los que hay que atender de forma prioritaria, para facilitar de este modo la decisión sobre la opción de reforma a implantar. Dado que la contribución a los objetivos no financieros de cada opción en la matriz de la Figura 7 se presenta de forma conjunta y no individualizada, sería conveniente completar esta información con la valoración desagregada por cada uno de los objetivos planteados, así como el peso relativo de cada objetivo no financiero. Fase 4. Implantación Aunque esta fase comienza una vez concluida la revisión de gastos, debe irse anticipando durante las fases anteriores. Durante la fase de implantación, las opciones de reforma seleccionadas se materializan en decisiones concretas y comienzan a generarse ahorros. La implantación debe irse anticipando desde el principio para que no se desperdicie ningún esfuerzo. El compromiso político es particularmente importante al principio y durante la Fase de Implantación. El objetivo de una SR no debe ser entregar un informe bien documentado, sino proporcionar propuestas perspicaces a los/as responsables de la toma de decisiones para convencerlos de que actúen de una forma determinada. Los ahorros logrados durante la implantación son a veces menores que los que se previeron en las fases anteriores. Si bien algunas desviaciones son inevitables, un sesgo constante puede revelar problemas en términos de metodología o independencia. Por ello, llevar a cabo un experimento limitado puede ayudar a verificar las suposiciones y estimaciones realizadas durante la fase anterior. Los resultados deben valorarse tanto de forma individual para cada proyecto, como de manera integral en función de los objetivos establecidos en la Fase de Compromiso. Desde un primer momento se deben anticipar y priorizar las necesidades de personal para lograr una implantación con éxito. De hecho, muchas opciones de reforma pueden requerir cambios en la organización de los recursos humanos o en las condiciones de trabajo, cuya relevancia y/o magnitud aconseja que deban realizarse antes de que la implantación se lleve a cabo. Por lo tanto, la inversión en formación, gestión del cambio y la comunicación con el personal resultan fundamentales. Una revisión del gasto no es solo una labor técnica, sino que su implantación exitosa y sostenibilidad requiere llevar a cabo una intensa campaña de comunicación interna a la vez que establecer un adecuado sistema de incentivos. Las reformas generadas por las revisiones del gasto pueden ser interpretadas dentro de las organizaciones como luchas de poder internas en las que hay vencedores y perdedores. Por ello, una comunicación transparente sobre el valor generado por cada medida, así como la participación proactiva del personal, pueden marcar la diferencia. En términos de incentivos, en algunas ocasiones las organizaciones distribuyen parte de los ahorros alcanzados entre los empleados o, en el caso de las Administraciones Públicas, se podrían llegar a reducir los impuestos o tasas que pagan los ciudadanos. Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 52 Un riesgo importante de esta fase es detener la reforma a la mitad mediante la implantación de cambios organizativos antes de que se materialicen los correspondientes beneficios. Por lo tanto, es fundamental el seguimiento estricto no solo de los cambios implantados, sino también de los ahorros realmente logrados. En la Figura 8 se presenta un resumen de los principales factores clave para el éxito y de los principales riesgos en esta fase, según Vandierendonck (2014). FASE 4: Implantación Factores claves para el éxito Principales riesgos • Existencia de compromiso político. • Establecimiento de un líder para cada medida a implantar. • Realización de un plan presupuestario y administrativo que refleje las decisiones y objetivos establecidos. • Fijación de incentivos para las administraciones que vayan a implantar. • Realización de un experimento. • La gestión financiera de la implantación. • La ausencia de implantación. • La carencia de preparación para la transformación. • Excesiva fragmentación de los recursos para la implantación. • La falta de supervisión durante y después de la implantación. • El alejamiento de la opción de reforma. • Incumplimientos en costes. Figura 8: Factores clave y principales riesgos de la Fase de Implantación. Fuente: Vandierendonck (2014). Fase 5. Evaluación posterior y Retroalimentación Al finalizar la Fase de Implantación, se deben revisar los gastos para evaluar los ahorros reales que se han obtenido y valorar el cumplimiento de los objetivos planteados al inicio. Durante esta evaluación se deben identificar posibles disfunciones para que puedan corregirse antes de que se produzcan distorsiones. En esta etapa del proceso se debe fomentar la transparencia. La publicación periódica del progreso del proceso no solo beneficia la calidad del SR, sino que también contribuye a un mayor apoyo tanto interno como externo. 6. Actividad 2 53 Una vez evaluada la opción de reforma que se lleve a cabo, en el caso de que la realidad diste aún bastante de lo esperado, se propondrán una serie de recomendaciones que permitan alcanzar o mejorar la consecución de los objetivos específicos marcados en la Fase de Diseño (retroalimentación) y/o permitan el aprendizaje de cara a futuros SR. Hemos de señalar que si bien en la mayoría de las experiencias que se han llevado a cabo a nivel internacional no hay reporte específico sobre esta fase; la Comisión Europea (2018), tras la encuesta realizada en 2017 a los Estados Miembros, la identificó como una de las áreas que representaban un desafío para que el proceso de SR fuese exitoso. Consideraciones finales 7 57 7. Consideraciones finales En las últimas décadas las Administraciones Públicas de gran parte de los países europeos han implementado diferentes políticas con el fin de reducir tanto el nivel de endeudamiento, como el déficit público generado en los últimos años. Algunas de estas políticas han centrado su atención en la reducción del gasto público. En este sentido, las actuaciones y medidas tomadas no sólo han tenido como objetivo la reducción del tamaño del Sector Público a través de la eliminación de entes u organismos públicos y de la reestructuración y reordenación territorial de las distintas Administraciones, sino que también han estado enfocadas en conseguir aumentar la eficiencia y la eficacia actuando sobre la reducción de los niveles de corrupción, la modernización de estructuras organizativas, el desarrollo del e-government, la centralización de compras, el aumento de la calidad en la prestación de servicios y la reducción de duplicidades y redundancias, entre otras. El conjunto de todas estas medidas se enmarca en el denominado proceso de revisión del gasto público o SR. Estas revisiones permiten detectar posibles ahorros por la mejora de la eficacia y la eficiencia y son una oportunidad para limitar las partidas ineficaces, contribuyendo a lograr una consolidación fiscal inteligente y a liberar recursos para nuevas prioridades públicas. Al ofrecer una mejor comprensión de cómo se gastan los recursos públicos, las revisiones de gasto ayudan a mejorar su composición, destinándolo hacia fines más favorables al crecimiento o más sostenibles a largo plazo. También impulsan una cultura de evaluación en la Administración Pública y contribuyen a diseñar mejores estrategias para el futuro. Si bien es verdad que existen diversas experiencias nacionales e internaciones de puesta en práctica de proyectos de SR, hemos detectado una escasa sistematización y detalle de las diferentes etapas a seguir para su implantación, sobre todo a nivel micro. En este contexto se ha desarrollado el presente proyecto de investigación en el que se han analizado diversos referentes de interés, tanto metodológicos como experiencias previas de buenas prácticas a los que hemos tenido acceso. A raíz de ello, hemos diseñado una metodología de revisión del gasto público, identificando las diferentes etapas y tareas a desarrollar, con cuya aplicación se puede evaluar tanto la eficacia en el cumplimiento de los objetivos, como la eficiencia de las actuaciones realizadas por las diferentes Administraciones Públicas. La metodología propuesta para la realización de un SR comprende seis fases: Diagnóstico, Compromiso, Diseño, Ejecución, Implantación y Evaluación posterior/Retroalimentación. Para llevarla a cabo es necesario realizar un estudio en profundidad del servicio o unidad o producto objeto de la revisión 65 ANEXO Metodología propuesta para Spending Review con perspectiva de género (SRpG) De cara a realizar un SRpG es necesario tener en cuenta dentro de la metodología propuesta en el apartado sexto las etapas identificadas por Moral-Arce (2018) para realizar una revisión del gasto teniendo en cuenta la perspectiva de género (Figura 9). ETAPA 4 Desarrollo de conclusiones y recomendaciones ETAPA 3 Realizar el análisis de género de las fases del proyecto ETAPA 2 Recopilar información del proyecto ETAPA 1 Identificación de cuestiones de género en el sector Figura 9: Etapas para realizar un SRpG. Fuente: Moral-Arce (2018). A continuación, señalaremos las tareas a realizar de forma adicional en cada fase de la metodología propuesta para incorporar en el SR la perspectiva de género (SRpG). Propuesta de metodología de desarrollo de un programa de revisión de gasto (spending review) 66 Fase 0. Diagnóstico y Análisis de la situación de partida El análisis realizado para un SR debe complementarse con el estudio de la situación de igualdad de género en el sector y/o política en el que se evalúa la realización de un SR. En primer lugar, se deben identificar los/as potenciales beneficiarios/as del servicio y/o política, para posteriormente analizar en profundidad la situación del colectivo a través de la recopilación de información cuantitativa (estadísticas oficiales, informes, trabajos de investigación, entre otras) y cualitativa (entrevistas y/o grupos focales con los potenciales beneficiarios). Finalmente, y como consecuencia del análisis realizado, se identifican los desafíos específicos que desde una perspectiva de género las propuestas pueden abordar. Fase 1. Compromiso En relación con el mandato que se ha de formular en esta fase, al que ya nos hemos referido cuando se ha presentado esta fase, habría que considerar de forma adicional las siguientes cuestiones: ¿Cuáles son los objetivos específicos con respecto a la igualdad de género o bien cuáles son los objetivos concretos que tienen como meta la mejora de la situación de igualdad entre mujeres y hombres? En particular, ¿cuántos hombres y mujeres están involucrados en la toma de decisiones y en qué nivel? Fase 2. Diseño En la línea general de esta fase, los objetivos deben desglosarse en un conjunto de metas detalladas que cuantifiquen todos los acuerdos. En particular, en caso de un SRpG habría que cuantificar los objetivos específicos en materia de igualdad de género señalados en la fase anterior. Para ello, la/s persona/s responsable/s del SRpG debería/n valorar la potencial colaboración del Instituto de la Mujer o instituciones equivalentes. Fase 3. Ejecución En esta fase, incorporamos la perspectiva de género, dentro de la valoración de las opciones de reforma. En concreto, formaría parte de la valoración del impacto en objetivos no financieros. En el caso de un SRpG, se debe considerar como tercer criterio (además del ahorro y la viabilidad) la contribución de cada opción de reforma en igualdad de género. En concreto, y en base a la matriz propuesta en la Figura 7; el tamaño de la circunferencia representará la contribución a la igualdad de género (a mayor tamaño, mayor contribución). Según Moral-Arce (2018), una de las fases más relevantes en un SRpG es la determinación del impacto esperado de las opciones de reforma en función del género y cómo cada opción contribuiría a la igualdad de género. ANEXO. Metodología propuesta para Spending Review con perspectiva de género (SRpG) 67 Para medirlo, se pueden utilizar las siguientes preguntas: ¿Cuál es el impacto esperado de cada opción de reforma en el bienestar de hombres y mujeres? Se puede considerar empleo, renta, salud, entre otros. ¿Se espera que la opción de reforma contribuya a cambiar los roles, las normas y los estereotipos de género existentes? En caso afirmativo, ¿cómo va a contribuir? ¿Afectará la opción de reforma en la distribución del trabajo no remunerado entre hombres y mujeres? En caso afirmativo, ¿cuál es el impacto esperado? ¿Influirá la opción de reforma en las posibilidades de mujeres y hombres de participar en el ámbito político, económico y social? En caso afirmativo, ¿cuál es el efecto esperado? Fase 4. Implantación En esta fase, no se contemplan tareas adicionales en el caso de un SRpG. Fase 5. Evaluación posterior / Retroalimentación Además, conforme a la perspectiva de género, en esta fase, el SRpG debe evaluar en qué medida la opción u opciones de reforma seleccionada/s abordan los objetivos específicos planteados en materia de igualdad de género. Para ello, se debe: 1) Determinar el número de beneficiarios directos o indirectos desagregando por género. En este sentido, sería de interés analizar si se ofrece un servicio o política diferenciada para hombres y mujeres; si las mujeres o los hombres hacen un uso diferente de los mismos y, en caso afirmativo, si existen obstáculos para utilizarlos para uno de los colectivos, 2) Analizar la calidad/satisfacción de los beneficiarios desagregando por género. A este respecto resulta relevante analizar si las opciones de reforma tienen en cuenta las necesidades e intereses diferentes de las mujeres, y evaluar si los roles/obligaciones/normas tradicionales influyen en el acceso y uso a estos servicios, y 3) Medir el impacto de la opción de reforma sobre la igualdad de género.