Historia de un derecho inaplicado: La reforma agraria para Andalucía de Pablo Olavide

HISTORIA DE UN DERECHO INAPLICADO: LA REFORMA AGRARIA PARA ANDALUCIA DE PABLO DE OLAVIDE Antonio Merchán Alvarez Catedrático de Historia del Derecho Universidad Hispalense O.— Mi propósito es hablar de un tema que tiene un perfil histórico jurídico muy andaluz, la reforma agraria. Reformar es dar forma nueva y en este caso a algo que hace referencia al agro, al campo, a la tierra, al cultivo de la misma; concretamente, cuando se habla de la reforma agraria, se sugiere como novedad una modificación de la estructura o distribución de las relaciones de los sujetos, que integran una determinada comunidad, con la tierra, la cual les sirve de medio de subsistencia y de riqueza. La refroma agraria es un fenómeno muy propio y pretendido de las realidades sociales en las que la tierra, medio casi único de subsistencia y riqueza, se encuentra bajo el dominio de unos pocos sujetos; pues esta situación determina la exclusión más o menos intensa de la mayoría de los restantes individuos —que integran la comunidad— de una adecuada relación con la tierra. En las realidades sociales con estos planteamientos socioeconómicos, la pretensión de aumentar el número de sujetos que pueda relacionarse con la tierra, de forma más o menos estable, se convierte en una tensión política. Esta mediante un determinado proceso más o menos pacífico evoluciona revistiéndose de ropaje jurídico y se transforma; finalmente en su caso en una ley la que se conoce con el nombre de ley de reforma agraria. Hablar del tema de la reforma agraria será, por tanto, el principal objeto de mi disertación. Pero antes me interesa destacar que a diferencia de los insignes intervinientes en estas II Jornadas de Historia del Derecho dedicadas a «La aplicación del derecho», que me han precedido en el uso de la palabra, y que nos han deleitado mediante sus brillantes exposiciones sobre la verificación de la aplicación de determinadas normas; yo me veo en la obligación de avisar que me voy a referir a la «aplicación» del derecho, desde otro punto de vista, es decir desde el perfil de la tentativa de su aplicación, o sea instalados por tanto en el estadío de lo «inaplicado». En 26  Antonio Merchán Álvarez  La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  27 primer lugar porque no pienso hablar de un derecho o mejor de una ley que debiera haberse aplicado, en cuanto derecho positivo promulgado, sino de «un proyecto de ley», que se quedó en simple propuesta; y en segundo lugar, porque en la realidad histórico—jurídica andaluza todo lo que hace referencia a la reforma agraria tiene una fuerte connotación de inaplicación, inclusive en el caso en que la propuesta o el proyecto cristalizara en leyes que debieran aplicarse. El ejemplo más claro y reciente de esta constante histórico—jurídica lo tenemos en la vigente ley de reforma agraria para Andalucía aprobada por el Parlamento Andaluz en 1984. 1.— A mediados del Siglo XVIII —estimulado por las corrientes agraristas y fisiocráticas que se reciben de la Ilustración— se crea la conciencia de que España es un país eminentemente agrícola y que por tanto el desarrollo socioeconómico de España pasa por el fomento de su Agricultura, la cual presenta grandes y graves deficiencias. Con motivo del clima reformador que envuelve a este siglo, y concretamente de la incoación de un Expediente gubernativo de proyección nacional para elaborar una Ley (de reforma) Agraria para España, Pablo de Olavide, peruano de origen (nació en Lima en 1725); de precoz y gran formación jurídica teórica (Catedrático de Derecho en la Real y Pontificia Universidad de San Marcos de Lima a los veinte años) y práctica (abogado y Oidor de la Audiencia de Lima); ilustrado (amigo personal de Voltaire, pasó grandes temporadas en Francia tratándose con la flor y nata de la Ilustración); y fuertemente comprometido con el gobierno reformista de Carlos III, hasta el punto de nombrársele Intendente General de Andalucía; dió respuesta, desde Sevilla en 1768, sobre «las particulares circunstancias que ofrece la actual constitución de nuestra labranza, y con especialidad la de Andalucía» — es decir en lo que se refiere al territorio sobre el que ejerce su jurisdicción. Y lo hace cumplidamente mediante un Informe que es un auténtico Proyecto de Reforma Agraria para Andalucía( 1 ). 2.— Dicho Informe—Proyecto de Reforma Agraria para Andalucía se estructura en dos partes fundamentales. Una primera que constituye un a modo de estudio panorámico de la situación de la agricultura en Andalucía con el que pretende identificar y mostrar las causas que mantienen a la supuestamente rica Agricultura 1 En el Apéndice reproducimos la parte final del Informe de Olavide, lo que él denomina «Catálogo metódico de proposiciones que su autoridad si lo haya conveniente, pueda transformar en leyes»; es la parte más jurídica del Informe y a nuestro modo de ver es un auténtico borrador de Proyecto de Ley de Reforma Agraria. El Informe de Olavide ha sido editado por R. Carande en colaboración con su discípulo J. Ruiz del Portal en el Boletín de la Real Academia de la Historia, CXXXIX, Madrid, 1956, pp. 357-462. andaluza en un estado de abandono y postración, lo que él denomina los males que aquejan al campo andaluz. Otra segunda, de contenido fundamentalmente técnico—jurídico, en la que presenta Olavide la propuesta de las soluciones o remedios legislativos o «leyes precursoras», para la reforma agraria de Andalucía y consiguientemente para superar esos males que aquejan al campo andaluz. 3.— El contenido del primer gran apartado, de naturaleza principalmente socioeconómica y que consiste —como hemos dicho— en la detección y denuncia de los aspectos negativos de la agricultura en Andalucía, lo que él denomina «los males del campo andaluz» se puede reconducir a tres referencias maléficas fundamentales: a) que en las tierras andaluzas, al igual que en el resto de España, los ganaderos disfrutan de una protección privilegiada que perjudica gravemente a la Agricultura. b) que en la realidad socioeconómica andaluza existe una enorme acumulación de tierras en pocas manos, que, para colmo de males, en su mayor parte, son tierras de naturaleza «paralítica», es decir, están vinculadas o amortizadas. c) y que como consecuencia de los dos anteriores aspectos negativos se provoca un gran mal que consiste en la crítica situación socioeconómica para la gran mayoría, «muchedumbre», de la población andaluza. 4.— Las negativas consecuencias para la agricultura andaluza deparada por la situación privilegiada de la ganadería tiene como expresión y apoyatura jurídica la vigencia de las leyes que prohíben: romper las dehesas, con lo que se impide cultivar grandes extensiones de tierras cultivables que están dedicadas a pastos; cercar los campos de cultivo, con lo que no es posible una diligente explotación de la tierra cultivable, expuesta a la invasión por los rebaños; y privatizar el agua, pues entorpece el aprovechamiento para el riego, al quedar a expensas de su disfrute por el ganado. Todo lo cual propicia que se cultive una exigua extensión de «la fértil tierra andaluza» y además que no se cultive adecuadamente. 5.— De otra parte también se detecta y denuncia la situación socioeconómica, sumamente negativa, que se concreta en «la desigual repartición de las tierras en Andalucía», «el mayor de todos los males que padecemos», de manera «que las más de ellas están en pocas manos», y que en su mayor parte se encuentran «vinculadas o muertas». La acumulación de la propiedad territorial en pocas manos tiene —según Olavide—, las siguientes consecuencias negativas, de carácter general: 28  Antonio Merchán Álvarez La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  29 a) Que la riqueza esté mal repartida, cuando lo que conviene es «que haya muchos vasallos ricos y bien estantes, y no que en pocos se reunan inmensas fortunas». b) Pero además, se abunda en el hecho de que la tierra no se explote adecuadamente, porque «la industria y las fuerzas del hombre tienen una esfera limitada, de manera que querer abarcar más de lo que se puede, es inutilizarla»; y por tanto «la demasiada extensión de la labranza previene que las tierras se cultiven mal y que no se cultiven todas». Por eso «los cortijos», tierras pertenecientes a un solo sujeto, de extensiones enormes, pues «no es grande el que sólo tiene 2.000 fanegas», aparte de ser tierras despobladas, ya que «no son otra cosa que una casa en medio de un campo inmenso», precisamente por su inmensidad «no se labran enteros», pues sólo se dedica a cultivo la tercera parte de la tierra, y además porque la unidad de labranza sigue siendo inmensa, «se labran mal». c) y aunque sucede que las tierras acumuladas, que por su naturaleza son «tierras libres», pueden ser objeto de desacumulación, generan sin embargo, por razón de la preeminencia económica que disfruta el sujeto acumulador, un sistema de movilización fuertemente especulativo, basado en relaciones arrendaticias de muy corta duración, en las que se pagan rentas «exorbitantes» y sometidas a condiciones de injusta precariedad e inestabilidad para los arrendatarios. d) Pero además, en cuanto la mayor parte de la propiedad territorial acumulada no está integrada por tierras libres, sino que son tierras «vinculadas o amortizadas», —por los nobles, el clero secular y regular, los pueblos o el Estado—, a las anteriores inconveniencias se añade el hecho de que estos titulares de la propiedad territorial son, por lo general sujetos incompetentes, ociosos o inapropiados para cultivar la tierra; con el agravante —a diferencia del supuesto de «las tierras libres» —de que al tratarse de tierras «vinculadas o amortizadas» son «tierras paralíticas» y, por tanto, sometidas a un estatus de inalienabilidad, que impide que puedan trasvasarse, durante un plazo adecuado, a otras manos competentes, diligentes y apropiadas para la explotación de la riqueza agrícola. 6.— Si por razón de los privilegios de los ganaderos sólo se cultivan exiguas extensiones de tierra y además se cultivan mal; y como consecuencia de la acumulación de la tierra que se cultiva en pocas manos, aparte de abundarse en la inadecuada explotación, la estructura de la relación con la tierra se polariza: en una gran minoría de «grandes propietarios absentistas», por regla general; que arriendan sus tierras a una minoría de grandes arrendatarios fundamentalmente «especuladores ejercientes»; resulta que una mayoría de la población andaluza, «los pelentrines» accede a relacionarse con la tierra en condiciones insoportables de precariedad y estabilidad; en tanto que una gran mayoría «muchedumbre de braceros y jornaleros» quedan excluidos de la relación que les resulta imprescindible para su subsistencia. Existe por consiguiente en el campo andaluz un panorama socioeconómico muy negativo que se debe superar. ¿Cómo podemos superarlo? se pregunta Olavide. He aquí la respuesta legislativa que proyecta. 7.— Para solucionar o «reformar» la negativa situación socioeconómica determinada por los males del campo andaluz Olavide propone, en el segundo gran apartado de su Proyecto, de naturaleza sumamente técnico—jurídica, las soluciones o remedios legislativos al problema de la tierra en Andalucía, que él denomina leyes precursoras convenientes para que prospere la Agricultura; es decir las leyes de la reforma agraria para Andalucía. De un lado, para conseguir la eliminación de la privilegiada situación de los ganaderos, y superar las consecuencias negativas que conlleva, propone una serie de leyes derogatorias de las prohibiciones de: cercar las tierras de labor; romper o labrar las dehesas; y privatizar el agua. Las cuales a su vez serán sustituídas por otras leyes que: permitan labrar las dehesas «que todo dueño de dehesa pueda romperla»( 2 ); obliguen a cercar las tierras de labor: «que toda tierra que se cultive o se cultivare en adelante se cierre y se acote»( 3 ); y otorguen el dominio del agua al propietario del suelo: «que cada particular sea dueño del agua que nace en su tierra»( 4 ). Pues con todo ello se cultivará más superficie de tierra, pero sobre todo se cultivará mejor. 8.— Y de otro lado, para reformar la situación estructural representada por la acumulación de la propiedad territorial en pocas manos, propone un sistema de leyes precursoras que persiguen la redistribución o reparto de esa tierra acumulada en pocas manos. Para ello tiene en cuenta los dos tipos de gran propiedad territorial existentes en la realidad social andaluza. Distingue de un lado la propiedad territorial «libre» de limitaciones para su movilización; y de otro aquélla que por estar «vinculada o amortizada» tiene limitaciones para movilizarse. 2 Apéndice, parágrafo XIX. 3 Apéndice: Parágrafo XVIII. 4 Apéndice: Parágrafo XVII. 30  Antonio Merchán Álvarez  La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  31 El sistema de «leyes precursoras» cobra su más exacto sentido en el supuesto de la propiedad territorial acumulada de naturaleza «libre», pues para ella se presenta como un conjunto de «medios indirectos» cuyos aspectos fundamentales son: a) Por principio general se descarta para las «tierras libres» la solución —considerada por él dramática y utópica en su aplicación— del reparto forzoso u obligatorio —cuya posibilidad parece sugerirse por el Consejo—, ya sea del dominio de la tierra o bien de la posesión y uso de la misma, pues Olavide dice «no [a] una ley agraria que violente al propietario y pueda producir una perjudicial revolución» social y económica; y que en todo caso sería muy difícil de aplicar, por cuanto existirían grandes resistencias a ser obedecida por parte de los sufridores de la misma, pertenecientes a los estratos socioeconómicos más poderosos del reino. b) Consecuente con ello Olavide diseña una reforma agraria o reparto de tierras basado, simplemente, en la movilización de la posesión o uso de la tierra, fruto de una acción voluntaria de su titular, motivado por determinados incentivos que se le ofrezcan. Se trata de poner en práctica lo que él denomina unas leyes precursoras o «medios indirectos que instruyendo al propietario le hagan conocer sus ventajas y lo estimulen por su propio interés a dividir, él mismo, su terreno, a repartirlo en pequeñas suertes». c) El mecanismo jurídico mediante el que se practica la movilización de la posesión y el uso de la gran propiedad territorial es el contrato de arrendamiento pero incentivado de tal manera que se celebre para un plazo de tiempo muy dilatado y además generando múltiples contratos de arrendamientos a manera de repartos. El detonante de la producción de esta dilatada relación multiarrendaticia es lo que Olavide califica de piedra angular de toda su reforma agraria; la por él denominada y obligatoria para las partes «cuota de frutos»( 5 ). Esta no es otra cosa que el contenido de la renta o canon que deba pagarse anualmente al propietario que reparta sus tierras y que consiste en un precio en especies, que se concreta por el gobierno, en una cuota de los frutos de la cosecha, oscilante entre la décima y la octava parte de la misma( 6 ). Para Olavide esta cuota de por sí representará un «alicitivo» o atractivo para que los titulares de grandes extensiones de tierras las entreguen y se desposean de ellas mediante arrendamientos voluntarios, por cuanto recibirán una renta se5 Apéndice: Parágrafo I. 6 Apéndice: Parágrafos VII, VIII, IX. gura y económicamente atractiva, todos los años, por la explotación de las grandes extensiones de tierras que ellos tenían acumuladas y abandonadas y que no producían nada o muy inadecuadamente. Pero además en cuanto que la cuantía de la «cuota de frutos» oscila y aumenta en proporción directa a la duración del contrato y al hecho de que se arrienden las tierras repartidas en suertes, determinará que un número muy importante de andaluces acceda a relacionarse con la tierra ajena, mediante relaciones muy estables con lo que se profundizará en la función social de la reforma agraria; y en la productiva por cuanto generará cultivadores de la tierra ajena que se comporten como quasi propietarios, con todo lo que ello tiene de beneficioso para la producción del campo. d) De otro lado el hecho de que sea una cuota de frutos, otorgará un alto grado de justicia a la contraprestación representada por la renta de la tierra, en cuanto que así repercutirán por igual los riesgos entre las partes que celebran el contrato y se superará la injusticia y «exhorbitancia», tan negativa para el campo andaluz, de la renta en dinero. Circunstancia que se remata mediante la prohibición de los subarriendos( 7 ). e) Todo esto se complementa además con otra serie de estipulaciones forzosas e irrenunciables para las partes, que abundan en la seguridad y estabilidad de la más débil de la relación contractual —colono o arrendatario—, cuáles son: los casos taxativos de desahucio( 8 ), y el pago al colono de las mejoras realizadas( 9 ). Es decir de detalles técnico—jurídicos, que como fácilmente podemos inducir, están en la línea del carácter social de la reforma agraria que propone. De forma abreviada y sintética podemos decir que la propuesta de reforma agraria de las «tierras libres» consiste en una ley de arrendamientos rústicos, estimuladora, por virtud de la «cuota de frutos» —especialmente interesante desde el punto de vista económico para los grandes propietarios de tierras—, de multicontratos de arrendamientos de tierras de muy larga duración, diseñados de manera que los propietarios practiquen el reparto de sus tierras a la hora de contratar. Ley que por otro lado se complementa con una serie de estipulaciones forzosas que pretenden darle estabilidad al que cultiva la tierra ajena a fin de que se comporte como un quasi propietario. 7 Apéndice: Parágrafo IV. Apéndice: Parágrafo II. 9 Apéndice: Parágrafo III. 32  Antonio Merchán Álvarez  La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  33 9.— Por lo que se refiere a la propiedad territorial acumulada que tiene limitada su capacidad de movilización, por razón de la inalienabilidad que le imprimen determinados fines, es decir las tierras «vinculadas o amortizadas», Olavide presenta un cuadro de leyes repartidoras, entre las que existen importantes e interesantes matizaciones; a saber: a) En primer lugar debemos decir que Olavide distingue varios grupos de leyes diferentes en función de las referencias subjetivas de las tierras acumuladas cuyo reparto se propone: tierras <amayoragadas» de los nobles; tierras del clero secular y regular; tierras de determinadas instituciones y asimiladas a las anteriores; tierras «de propios y arbitrios» de los pueblos; y «los baldíos» pertenecientes al Estado. b) Para que dichas tierras acumuladas puedan ser repartidas lo primero que propone Olavide es la desactivación de la «parálisis» que entrañan, en cuanto vinculadas y amortizadas, y por lo tanto que se deroguen las leyes que impiden su movilización(w) c) Superada la parálisis que les impedía movilizarse, Olavide propone por regla general un proceso de reparto o movilización que presenta variantes importantes en función de quienes sean los sujetos acumuladores de la tierra. Estas variantes hacen referencia a la voluntariedad u obligatoriedad del hecho del reparto; y a la menor o mayor intensidad de la desacumulación, es decir que sea parcial —o referida la simple movilización a la posesión y el uso de la tierra—, o que sea total por cuanto supone una movilización o enajenación del dominio. 10.— Cuando se trata de tierras acumuladas amayoragadas, es decir acumuladas por nobles( 11 ), así como el caso de las acumuladas y amortizadas por el clero secular( 12 ), propone un sistema de reparto voluntario pero incentivado, inspirado en los mismos principios que los repartos de las tierras libres, es decir, contratos de larga duración, que movilizan la posesión y el uso, como ocurre en la enfiteusis, o el quasi dominio en el caso de los censos reservativos, contraprestados siempre por la atractiva «cuota de frutos», tan puntualmente diseñada por Olavide. lo Apéndice: Parágrafo V. 11 Apéndice: Parágrafo V. 12 Apéndice: Parágrafo V. En principio el sistema de reparto es el mismo cuando se trata de las tierras del clero regular( 13 ), y de otras tierras acumuladas, asimiladas a las vinculadas o amortizadas, como son los casos de las tierras adscritas a las capellanías y obras pías( 14 ), de las Ordenes Militares( 15 ) y de la expulsa Compañía de Jesús( 16 ); pero con una diferencia fundamental ya que en estos supuestos Olavide propone un reparto forzoso u obligatorio. 11.— Por lo que se refiere a las tierras públicas, diseña repartos que tienen también de común la obligatoriedad, pero establece diferencias en lo que se refiere a la intensidad del reparto en función de que pertenezcan a los pueblos, «de propios y arbitrios», o de que pertenezcan al Estado, «inmensos baldíos». Los repartos de las tierras de «propios y arbitrios» de los pueblos, tienen por objeto la movilización de la posesión y el uso, que era lo acostumbrado. Pero Olavide los somete a una reordenación, superadora del disfuncional reparto tradicionalmente practicado «en favor de los poderosos y ricos del lugar», y con la que pretende además acentuar la función social del reparto de estas tierras. Por eso reserva las tierras del «ruedo» «que estén situadas a media legua de la población» para que se repartan entre la muchedumbre de desfavorecidos, que no tendrían medios para desplazarse, los «braceros»("); en tanto que las tierras de propios restantes, divididas en suertes de cincuenta fanegas, deberán arrendarse por plazos muy dilatados «más de cien años», a quien pague la «octava parte de los frutos»( 18 ). El reparto de los «inmensos baldíos» pertenecientes al Estado constituye la excepción a la regla general que inspira el alcance de la entidad movilizadora de la reforma agraria propuesta por Olavide; en este caso no se trata de movilizar y por tanto repartir solamente la posesión y el uso, sino que también se propone transferir el dominio; y además proyecta Olavide que se practique sobre todas las tierras que tienen esta naturaleza, es decir «que se vendan todos los baldíos»( 19 ). Olavide 13 Apéndice: Parágrafo XV, que aunque por su redacción literal parece referido a ambos cleros, secular y regular, sin embargo según se contiene en la parte expositiva del Informe contempla al clero regular. 14 Apéndice: Parágrafo X. 15 Apéndice: Parágrafo XI. 16 Apéndice: Parágrafo XIII. 17 Apéndice: Parágrafo XII. 18 Apéndice: Parágrafos X y XII. 19 Apéndice: Parágrafo XX. 34  Antonio Merchán Álvarez La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  35 diseña tres tipos de repartos, de los cuales dos son auténticos supuestos de desamortizaciones programadas para cumplir una clarísima función social, por cuanto van a significar importantes ventas de tierras del Estado pero para que se exploten repartidas. Se trata en primer lugar de vender «baldíos» para crear pequeños y medianos propietarios de parcelas de entre 50 y 200 fanegas de cabida( 20 ); en segundo lugar de crear grandes propietarios de parcelas de hasta 2000 fanegas, con la obligación de repartirlas, en suertes de 50 fanegas, entre la gran «muchedumbre» de los «pobres jornaleros y brazeros», excluídos de la relación con la tierra( 21 ); y en tercer lugar de entregar la posesión y el uso de «los baldíos», repartidos en parcelas de 50 fanegas, por tiempo muy dilatado, y demás condiciones de estabilidad, a quienes sufrían en el campo andaluz una relación precaria e inestable con la tierra como es el caso de los «pelentrines»( 22 ). Por eso los repartos de «baldíos» significan la expresión más intensa y propia de la reforma agraria. 12.— Olavide dedica una especial atención a diseñar determinados mecanismos jurídicos, que sirvan para regular ciertos aspectos de la reforma agraria que de por sí ponen de manifiesto un alto grado de previsibilidad técnico jurídica de su autor, con vistas a la virtualidad o eficacia de aquella. Este es el caso de la regulación de la financiación de la reforma agraria, proponiendo cuáles son los ingresos para ello —lo que se obtenga con la venta y arrendamiento de los «baldíos»( 23 )—; y cual debe ser su aplicación: «aquellos fines que fomentan la agricultura»( 24 ). O el de las disposiciones que propone para garantizar los resultados de la reforma agraria, tanto sociales como económicos: así propone leyes que cuidan de evitar una nueva acumulación de tierras( 25 ), o el minifundismo( 26 ), o la especulación con las tierras repartidas( 27 ). Particularmente llamativa e interesante resulta su preocupación por garantizar el objetivo productivo de la reforma agraria mediante una detallada regulación referida a la comercialización de los productos del campo en «ferias y mercados» al efecto( 28 ). 20 Apéndice: Parágrafo XXI. 21 Apéndice: Parágrafo XXII. 22 Apéndice: Parágrafo XXIII 23 Apéndice: Parágrafos XXVIII y XXIX. 24 Apéndice: Parágrafos XXX, XXXI y XXXII. 25 Apéndice: Parágrafos XXXIV, XXVI y XXXVII. 26 Apéndice: Parágrafo XXIII. 27 Apéndice: Parágrafo XXXV. 28 Apéndice: Parágrafo XXXVIII. 13.— Termina Olavide su Proyecto de Reforma agraria, haciendo dos puntuales declaraciones sobre la naturaleza reformadora del mismo. En primer lugar, tal vez a la vista de la extensión de su Proyecto, nos dice que lo que él ha realizado y propone no es propiamente un «Código de Agricultura», lo cual sería lo ideal, pero para lo que él no está capacitado, y que debería ser obra de una Junta de hombres superiores, que no tuvieren que pensar en otra cosa que en su elaboración( 29 ). En segundo lugar nos dice que lo que el presenta son propuestas que se ciñen a Providencias de urgente aplicación y en cuya ejecución no se prevé riesgo alguno, a la vista de su naturaleza meramente reformadora. Ahora bien, aunque declara no creerlo necesario para arreglar la situación del campo andaluz, Olavide nos apercibe de que si esa serie de medidas reformadoras urgentes fallan en su aplicación o no se cumplen, no habrá más remedio que acudir a soluciones más drásticas: «he dicho lo que, sin duda, sujetará la tiranía de los propietarios, lo que los inducirá sin violencia, a dividir sus tierras, lo que formará un gran número de pequeños propietarios», ahora bien «si los propietarios, a pesar de tanto alicitivo, no dividen sus propiedades, y si los dueños de las dehesas, seducidos de sus falsas ideas no las reducen a labor, entonces será el tiempo de que las leyes les obligen ... Pero estoy persuadido de que no será necesario», llegar a una solución tan violenta. 14.— Podemos afirmar como conclusión final que la propuesta de Reforma agraria de Pablo de Olavide es una conjugación de objetivos productivistas y redistributivos de la tierra que, a la altura de su tiempo y circunstancias históricas, puede catalogarse de reforma agraria de naturaleza social bastante acentuada. Los objetivos productivistas —que el campo andaluz produzca más y mejor— pretende alcanzarlos mediante la eliminación de esa forma de colectivización de la propiedad de la tierra que imprimen los privilegios de los ganaderos. Pues al eliminar esos privilegios y por tanto permitir romper las dehesas, obligar a cercar los campos de cultivo y privatizar el agua, ciertamente como dice Olavide se cultivará más superficie de tierra, se cultivará mejor y consiguientemente aumentará la producción; sobre todo si gran parte de esa tierra, además, es objeto de reparto en parcelas de dimensiones más adecuadas para su explotación. 29 Interesantísima y precoz premonición sobre la necesidad de un código «rural» que debería representar el contrapunto del código «civil»; sobre la que ha abundado B. Clavero a la hora de buscar explicaciones al sistemático fracaso del régimen liberal con el problema de la tierra durante el siglo XIX y XX; véase B. Clavero, Historia y reformas agrarias, cit., págs. 275-288. La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  37 36  Antonio Merchán Álvarez Porque, ciertamente, por razón de la mejor y mayor producción, Pablo de Olavide propone la redistribución de las tierras. De forma tímida y simplemente persuasiva, como hemos visto, en la propiedad territorial privada, tanto libre como vinculada o amortizada, por regla general; en tanto que de manera forzosa en otros casos y sobre todo en los supuestos de propiedad territorial pública. Ahora bien, esta pretensión redistributiva no solo obedece a una razón productiva, sino que a nuestro modo de ver, persigue también una función social, es decir que aumente el número de andaluces que puedan relacionarse con la tierra y que además esa relación sea estable y satisfaciente como cultivador, de modo que se actúe como si se fuera quasi propietario o propietario. Por eso se propone una nueva ley de arrendamientos —que por demás representa el paradigma redistribuidor— que provoque multiarrendamientos, de parcelas de 50 fanegas, con mecanismos que eviten la exorbitancia del precio, de plazos muy dilatados y adornados de estipulaciones que otorguen estabilidad y seguridad al arrendatario. Y por eso también en el caso de que se trate de redistribuciones basadas en enajenaciones definitivas o ventas —como sucede con los baldíos— se propugna un sistema de creación, o bien de medianos propietarios de tierras, de parcelas de hasta 200 fanegas, o bien de grandes propietarios de hasta 2000 fanegas de tierras, pero en este caso con la estipulación de repartirlas, mediante arrendamientos, en parcelas de 50 fanegas, después del oportuno acondicionamiento, entre las clases más desfavorecidas, que sólo tienen una relación incidental y muy temporal con la tierra, como es el caso de «la muchedumbre de los brazeros». Parece lógico pensar que de seguirse estos sistemas de repartos, propuestos por Olavide, habría aumentado considerablemente el número de andaluces que hubiere alcanzado una relación estable con la tierra, y consiguientemente se habría aliviado ese gran mal, que denuncia Olavide, representado por la crítica situación socioeconómica de la gran mayoría, «una muchedumbre» de andaluces. Es decir, con esos planteamientos la relación con la tierra habría cumplido una función social. APENDICE El Proyecto de Reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide (extracto) «Muy Poderoso Señor: En 18 de febrero de este año [1768] se sirvió vuestra Alteza prevenirme que le informe lo que se le ofreciere acerca de la Ley Agraria que convendría establecer en razón de prohibir el subarriendo de tierras; fijar el número de yuntas o cabidas equivalente, de que no debe exceder ningún dueño labrador; dar preferencia a los vecinos seculares en los arriendos; duración y prorrogación de éstos, y el método de establecer la renta de frutos para que sea igual la condición del dueño y colono, sin olvidar los medios de reducir a pueblos los cortijos y los demás medios que puedan proporcionar la posible igualdad en aprovechamientos de tierras de vasallos de Vuestra Real Persona, para arraigarlos y fomentar su industria. Con fecha de 11, de este mes [de marzo], se dignó también V. A. comunicarme la resolución que habia tomado prohibiendo la reventa de terrazgos, con motivo de lo que manifestó el procurador síndico de la Villa de Vijares de la Vega (Reino de Granada), añadiendo V.A. que como, no sólo este abuso atrasa la labranza en Andalucía, sino también el defecto de una Ley Agraria que prohiba que nadie exceda de cuatro a seis yuntas, para que la Agricultura se ponga en muchas manos, y los cortijos se reduzcan por este medio en otros tantos pueblos, habia resuelto el Consejo le expusiese yo mi dictamen sobre estos dos puntos, poniendo la mayor atención y celo en evacuar este Informe. Conociendo la importancia de estos objetos he aplicado toda la atención de que soy capaz a desempeñar tan alto encargo. No fiandome en mis propias luces, he procurado oir los dictámenes de personas inteligentes en la materia, y despues de un maduro examen y de la combinación más exacta de los principios que adoptan las naciones que se tienen por más ilustradas en la Agricultura, con las particulares circunstancias que ofrece la actual constitución de nuestra labranza, y con especialidad la de Andalucía, voy a exponer mis ideas a la superior censura del Consejo.../... .../...Yo he sido prolijo, pero el asunto es vasto y he dejado de decir mucho. Para aliviar la atención del Consejo me parece oportuno recoger todas estas ideas, poniendolas en mi punto de vista. Voy, pues, a exponerle en un Catálogo metódico las proposiciones que he fundado y que su autoridad, si lo haya conveniente, puede transformar en Leyes. 38  Antonio Merchán. Álvarez La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  39 I.— Que ningún arrendamiento de tierras pueda hacerse a renta en dinero, sino en una determinada cuota de frutos que se reglará después. II.— Que ningún propietario pueda despedir a su colono por cualquier tiempo que haya celebrado el arrendamiento y aunque se haya cumplido el plazo, sino en uno de tres casos: o que éste no le haya pagado la cuota de dos años (presentando diligencias judiciales que acrediten haberle interpelado en los meses de agosto y septiembre de cada año), o que haya dejado uno de cultivar la mitad de la tierra, o que el propietario quiera labrarla, haciendo constar no ser un pretexto paliado; declarandose que, si deja otras tierras, tenga la preferencia el colono despedido y, asimismo, que si antes que se cumplan seis años deja de labrar aquella tierra, no pueda arrendarla a otro sin ver primero si la quiere el despedido, que deve tener preferencia. III.— Que siempre que se verifique caso en que pueda despedir el propietario al colono, o que éste deje la tierra, por haber cumplido el arrendamiento, esté aquel obligado a pagarle, a estimación de peritos, si no procediera convención voluntaria, el valor de las mejoras estables que se haya hecho en la tierra. IV.— Que la orden del Consejo dada a la villa de Ujíjares de la Vega, en razón de prohibir los subarriendos, se extienda a todas partes, mandando que ningún arrendador pueda subarrendar. V.— Que se permita a todo propietario, aunque sea poseedor de vínculo o mayorazgo, iglesia, cabildo o comunidad eclesiástica secular o regular, que pueda arrendar sus tierras o darlas en censo por la cuota de frutos que se establecerá después, y por el tiempo que quisiere, declarandose que el sucesor está obligado a pasar por los arrendamientos y enajenaciones hechos. VI.— Que con ningún pretexto y por ninguna renta pueda fundarse, en adelante, vinculo, mayorazgo ni capellanía. VII.— Que se declare por ley general que en todo arrendamiento, por menos de cien años, se le pague, por ahora, al propietario el diezmo de cuantos frutos produzca la tierra, excepto el de ganados. VIII.— Que toda enajenación a censo en frutos o todo arrendamiento, por más de cien años, se le pague un noveno, por ahora. Que toda enajenación a censo en frutos o arrendamiento, por más de cien años, si se versa en una suerte que no exceda de cien fanegas de tierra, con la obligación al colono de fabricar en ella casa en que habitar y de cercarla, se le pague al dueño el octavo, también por ahora. IX.— Que el arrendamiento de la casa y demás oficinas útiles a la labranza, se pague separadamente con una pensión moderada en dinero, regulandose por inteligentes que nombren las partes y el tercero, en caso de discordia. X.— Que todas las tierras de capellanías y obras pias no puedan administrarse, sino que se dividan en suertes de 50 fanegas cada una, se arrienden por más de cien años y se le pague la octava parte de frutos. XI.— Que lo mismo se entienda para con todas las tierras que tengan las encomiendas de las Ordenes militares. XII.— Que se entienda lo mismo con las de propios y arbitrios de los pueblos, exceptuando sólo las que esten situadas a media legua de población, que deberán repartirse entre los braceros, por las reglas dadas en la Provisión de 12 de junio. XIII.— Que se entienda lo mismo con todas las tierras que han dejado los regulares que se llamaban de la Compañía de Jesús. XIV.— Que para las tierras de que tratan los cuatro artículos precedentes, debe entenderse que todo colono ha de obligarse a fabricar, dentro de un año, una corraliza, un dormitorio y un hogar para habitar allí con su familia y a cercar, en dos años, su suerte con árboles, haya viva, pita o tapia, como más le acomode, y a cultivar todos los años la mitad de su suerte. XV.— Que ninguna mano muerta pueda tomar en arrendamiento tierras ajenas para cultivarlas, ni administrar las suyas propias, sino que se les obligue a enajenar a canon en frutos, o a arrendar a seculares, viviendo ellos monásticamente con el censo o cuotas de estos frutos. Que puedan hacer los arrendamientos por el tiempo que quieran, obligandose, los superiores que les sucedan, a pasar por los arrendamientos hechos por sus predecesores, y fijandose las cuotas por las reglas dadas. XVI.— Que se entiendan cortados y nulos los arrendamientos hechos hasta el dia de la publicación [de las Providencias que los establezcan], y que se reduzcan todos a la nueva forma que se les da por el gobierno, quedando el arbitrio del propietario mejorar el contrato por la graduación de cuotas que va asignada, y reservado el derecho de las partes para que, recíprocamente, se indemnicen, en lo que justamente les corresponda. XVII.— Que cada particular sea dueño del agua que nace en su tierra, con la facultad de convertirla en los usos que quiera; entendiendose que el agua es propia y debe seguir a la tierra, siendo de aquella donde nace y por donde pasa, declarando que solo son abrevaderos comunes aquellos que nacen o pasan por tierras baldías o comunes. 40  Antonio Merchán Álvarez  La reforma agraria para Andalucía de Pablo de Olavide  41 XVIII.— Que toda tierra que se cultive o se cultivare en adelante, sea de granos o de olivares, se cierre y acote. XIX.— Que todo dueño de dehesa pueda romperla cultivando el todo o parte que le convenga y que, generalmente, se permita romper toda clase de dehesas, exceptuando, por ahora, las de potros y yeguas. XX.— Que se vendan los baldios por las siguientes reglas: XXI.— A todo particular que quisiere comprar una suerte, para labrar por sí, se le venderá en dinero a estimación de peritos, y se le transferirá el dominio de la propiedad, con tal que no baje la suerte de 50 fanegas, ni exceda de 200, obligandose a labrar en ella una casa y sembrar a lo menos la mitad, todos los años. XXII.— Al particular que quisiere comprar una porción de baldios, con el fin de establecer en ellos un número de vecinos, se le podrá vender la que pida, como no exceda de 2.000 fanegas, dando su precio en dinero, a condición de que, dentro de un año, las ha de tener reprtidas entre cuarenta pobres braceros, a razón de 50 fanegas a cada uno, a los que cederá el dominio útil, reservandose el directo, y a quienes ha de habilitar dándoles una casa en que vivir, un par de bueyes y los instrumentos de labor para trabajar, obligandose estos braceros a pagarle la octava parte de sus frutos, con las otras reglas y condiciones que se han dicho, para las demás. XXIII.— Que todos los demás baldios se vendan a suertes de 50 fanegas cada una, a censo o canon de la octava parte de los frutos, a todo hombre que la pida, sin más condición que la de que haga constar que tiene dos pares de bueyes suyos, que no tiene otras 20 fanegas de tierra propias y que se le obligue a fabricar, dentro de un año, una corraliza para su ganado, un hogar y un dormitorio para habitar con su familia, y a cercar su tierra, dentro de dos, declarando que solo se le podrá desposeer si no paga dos años la cuota de frutos (supuestas las diligencias judiciales explicadas) o si deja uno de cultivar la mitad de su tierra, en cuyos casos se traspasará a otro colono, quién tendrá la obligación de pagar al despedido, a estimación de peritos, el valor de las mejoras que hubiere hecho. XXIV.— A cada uno se le ha de vender la suerte que pida, arreglandose a las calidades explicadas. XXV.— Las justicias acompañadas del síndico personero y diputados del común, estarán autorizados para otorgar los contratos. XXVI.— No ha de haber otra formalidad en ellos que escribirse la partida, con expresión de la suerte y una clara y suficiente demostración, en un libro que ha de haber de baldios, y en el que firmarán el contratante con las justicias, el síndico personero y diputados, rubricando el escrivano todas las hojas. XXVII.— El escribano y justicias estarán obligados a remitir, al Intendente del ejercito, razón autorizada de las partidas de este libro, para que las ponga en la Contaduría de ejercicio o en la que se erija de baldíos, en que debe formarse otro libro, para el gobierno de ella. XXVIII.— Que el caudal procedente de las suertes que se vendan a dinero en contado, no ha de poder entrar ni depositarse en poder de las justicias, porque deberá ser condición exprea del contrato que el comprador ha de ponerlo en la tesorería de provincia, donde se depositará en una caja que debe hacerse, destinada para este ramo; y no se le podrá poner en posesión hasta que manifieste recibo del tesorero, quedando las justicias en la obligación de dar cuenta al Intendente del ejército, para que éste pase las noticias a la Contaduría de este ramo, donde debe llevarse la cuenta y razón de todo. XXIX.— Que el producto de las cuotas que deben pagar, anualmente, las suertes vendidas a pensión de frutos, se arriende cada año a pública subasta por las justicias, con intervención de los mismos síndicos y diputados, sin que tampoco el dinero que resultare por el remate pueda entregarse, ni custodiarse, por las justicias, bajo pena de nulidad, sino que ha de ser obligación del arrendador (y así ha de expresarse en el contrato) poner la cantidad de remate en la tesoreria y caja de provincia, y no ha de permitirseles el uso hasta que presenten el recibo de la entrega en buena forma, dando las justicias cuenta, al Intendente, del arriendo, su precio y el recibo de la tesoreria, para que, pasando estas noticias a la Contaduría de este ramo, pueda hacer los cargos a la tesorería y saber el dinero que hay existente en la caja. XXX.— Que estos caudales se destinen para beneficio de la misma provincia, señaladamente para aquellso fines que fomentan la población y la agricultura: como para caminos públicos, para regar vegas, para hacer ríos navegables, para construir canales, para fabricar puentes, para Academias de Agricultura práctica y, si sobrase algo, para objetos de policía, como hospicios, casar labradores, etc. XXXI.— Los Intendentes deberán dar cuenta al Consejo de las obras más necesarias y útiles, cada uno en su provincia, y no podrán ejecutar ninguna sin licencia suya. XXXII.— Que sobre estos caudales no se han de poder cargar censos, ni pueden ser afectos a ninguna hipoteca, y que todo contrato en fraude de esta ley, de cualquier modo que se interprete, sea irrito y nulo por sí mismo.