O papel da União Europeia na segurança marítima: o caso do Atlântico Sul

Daniella da Silva Nogueira de Melo O Papel da União Europeia na Segurança Marítima: O Caso do Atlântico Sul outubro de 2023 O Papel da União Europeia na Segurança Marítima: O Caso do Atlântico Sul Daniella da Silva Nogueira de Melo UMinho|2023 Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Daniella da Silva Nogueira de Melo O Papel da União Europeia na Segurança Marítima: O Caso do Atlântico Sul outubro de 2023 Tese de Doutoramento Doutoramento em Ciência Política e Relações Internacionais Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Laura C. Ferreira-Pereira Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ iii AGRADECIMENTOS Gostaria de expressar minha profunda gratidão e reconhecimento a todos que contribuíram para a realização deste trabalho e para a minha jornada académica como um todo. Primeiramente, quero expressar minha mais sincera gratidão à minha orientadora, Professora Doutora Laura C. FerreiraPereira, pela orientação valiosa, paciência e apoio ao longo de todo o processo de pesquisa. Sua expertise e habilidade em apontar direções claras, levantar questionamentos relevantes e oferecer insights valiosos enriqueceram sobremaneira a qualidade da minha pesquisa. Agradeço também ao corpo docente do Programa de Ciência Política e Relações Internacionais da Universidade do Minho, por proporcionar um ambiente intelectualmente estimulante no qual pude desenvolver minha pesquisa. Os debates e discussões em sala de aula foram fundamentais para minha formação. À minha família e amigos, quero agradecer por seu constante incentivo, amor e compreensão. Suas palavras de encorajamento foram a força motriz que me impulsionou nos momentos desafiadores. Aos meus colegas de curso, Mary Papageorgiou, Mohammad Eslami, Abraão Sapalalo, obrigado por todas as discussões enriquecedoras, troca de ideias e apoio mútuo. Cada interação contribuiu para a minha formação académica e pessoal. Este trabalho é o resultado de esforços coletivos e do apoio de inúmeras pessoas, e por isso, expresso minha gratidão a todos aqueles que direta ou indiretamente contribuíram para o sucesso desta pesquisa. Muito obrigado a todos iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducentes à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v O Papel da União Europeia na Segurança Marítima: O Caso do Atlântico Sul RESUMO Desde 2007, a União Europeia (UE) tem desempenhando um papel significativo na segurança de oceanos e mares, inclusive avançado estrategicamente com a sua presença na região do Atlântico Sul. A evolução da dimensão marítima da PESC/PCSD tem proporcionado à UE reforçar a sua actorness de segurança, no que diz respeito à sua capacidade de agir como um ator estratégico no quadro da gestão de crises. Logo, o objetivo deste estudo é analisar o(s) tipo(s) de papel que a UE tem desempenhado na arquitetura de segurança do Atlântico Sul, de modo a destacar os atributos fortalecidos (ou enfraquecidos) da sua qualidade de ator ( actorness) , no período entre junho de 2006 e fevereiro de 2022. Para esse fim, a presente pesquisa utiliza o quadro teórico da Role Theory para lançar luz sobre o entendimento do comportamento de política externa da UE no âmbito da segurança do Atlântico Sul, oferecendo ferramentas que analisam as percepções das instituições comunitárias e as expectativas de organizações e países sul-atlânticos com base na posição social ocupada pela União. A pesquisa emprega uma abordagem qualitativa e interpretativa para a compreensão detalhada dos significados intersubjetivos e percepções de política externa dos atores políticos. Ainda, seleciona o Atlântico Sul como estudo de caso único por ser um oceano pouco explorado na literatura académica como espaço estratégico para a presença da UE. Como complemento ao estudo de caso, a pesquisa emprega também os métodos de process tracing e de análise crítica do discurso para extrair inferências descritivas e causais do fenómeno social, além de identificar, através da linguagem, aspectos de poder que as instituições comunitárias e representantes das organizações e países sulatlânticos empregam para moldar ou assumir papéis sociais. Os resultados da pesquisa permitiram concluir que os papéis desempenhados pela UE no quadro da segurança no Atlântico Sul, nomeadamente o de facilitador da cooperação e do diálogo em assuntos marítimos, o de agentearquiteto, o de promotor da governança marítima e o de provisor de segurança marítima, fortaleceram a natureza multifacetada da sua actorness . Portanto, a presente investigação contribui para o reforço dos estudos sobre a PESC/PCSD, ao trazer propriedades do campo da segurança marítima para uma análise da actorness internacional. Palavras-chave: Actorness , Atlântico Sul, PESC/PCSD, Segurança Marítima, União Europeia. vi The Role of the European Union in Maritime Security: The Case of the South Atlantic ABSTRACT Since 2007, the European Union (EU) has played a significant role in the security of oceans and seas, including strategically advancing its presence in the South Atlantic region. The evolution of the maritime dimension of the CFSP/CSDP has enabled the EU to strengthen its security actorness in terms of its ability to act as a strategic actor in crisis management. Therefore, the study aims to analyze the type(s) of role the EU has played in the South Atlantic security architecture in order to highlight the strengthened (or weakened) attributes of its actorness in the timeframe between June 2006 and February 2022. To this end, the current research uses Role Theory as a theoretical framework to shed light on the understanding of the EU's foreign policy behaviour within the South Atlantic security domain. This theory offers tools that analyze the perceptions of European Community institutions and the expectations of South Atlantic organizations and countries based on the social position occupied by the Union. The research employs a qualitative and interpretive approach for a detailed understanding of the intersubjective meanings and foreign policy perceptions of political actors. Furthermore, it selects the South Atlantic as a unique case study because it is an ocean barely explored in the academic literature as a strategic space for the EU’s presence. As a complement to the case study, the research also employs process tracing and critical discourse analysis methods to draw descriptive and causal inferences from the social phenomenon. Also, to identify, through language, aspects of power that community institutions and representatives of South Atlantic organizations and countries employ to shape or assume social roles. The research findings conclude that the roles played by the EU in the South Atlantic maritime security framework have strengthened the multifaceted nature of its actorness, namely the roles of facilitator of cooperation and dialogue in maritime affairs, agent-architect, promoter of maritime governance, and maritime security provider. The current research thus contributes to the enhancement of the CFSP/CSDP studies by introducing insights from the field of maritime security into an analysis of international actorness. Keywords: Actorness, CFSP/CSDP, European Union, Maritime Security, South Atlantic. vii ÍNDICE DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS ...... ii AGRADECIMENTOS ......................................................................................................... iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE ....................................................................................... iv RESUMO ............................................................................................................................ v ABSTRACT ........................................................................................................................ vi ACRÓNIMOS ..................................................................................................................... ix LISTA DE FIGURAS ........................................................................................................... xii LISTA DE TABELAS ......................................................................................................... xiii INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 1 Enquadramento e Relevância Temática ........................................................................................... 1 Estado da Arte ................................................................................................................................ 6 Estado da Arte: Actornes s Internacional da UE ................................................................................ 7 Estado da Arte: Segurança Marítima ............................................................................................. 12 Estado da Arte: Segurança no Atlântico Sul ................................................................................... 14 Quadro Teórico ............................................................................................................................. 16 Identificação da Problemática ....................................................................................................... 18 Metodologia de Investigação ......................................................................................................... 21 Estrutura da Tese ......................................................................................................................... 30 CAPÍTULO 1.................................................................................................................... 33 Role Theory .................................................................................................................... 33 1.1 Dimensão Ego: Concepção de Papel ....................................................................................... 36 1.2 Dimensão Alter: Expectativa de Papel ...................................................................................... 38 1.3 Desempenho de Papel ............................................................................................................ 40 CAPÍTULO 2.................................................................................................................... 42 As Dinâmicas de Segurança do Atlântico Sul .................................................................. 42 2.1 A Evolução dos Estudos de Segurança Marítima ...................................................................... 46 2.1.1 A Conceptualização do Poder Marítimo ( Seapower ) .......................................................... 50 2.1.2 A Dimensão Económica da Segurança Marítima ............................................................... 57 2.1.3 A Dimensão das Ameaças à Segurança Marítima ............................................................. 60 2.1.4 A Dimensão Normativa da Segurança Marítima ................................................................ 63 1 INTRODUÇÃO Enquadramento e Relevância Temática A União Europeia (UE) tem-se afirmado como um ator influente da política internacional em diversos domínios. Em especial, a UE tem desempenhado cada vez mais um papel importante no contexto de segurança global através de progressos feitos no âmbito da sua Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Ao avançar com o desenvolvimento de uma política externa integrada, multilateral e multifacetada, após a adoção de sua Estratégia Global (EGUE) em 2016, a União reforçou a capacidade de agir autonomamente de forma a influenciar o ambiente de segurança e o comportamento de outros atores em busca de seus interesses e valores no cenário global (Keukeleire & Delreux, 2022). Além disso, a UE tem procurado atuar na promoção da estabilidade e segurança internacional mediante a condução de missões e operações civis e militares de gestão de crises fora do território europeu (Serrano de Haro, 2020). Para isso, a PESC integra uma Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) direcionada a fortalecer a capacidade da UE em relação às crises e conflitos internacionais. A PCSD é considerada a “vanguarda da presença internacional da UE” (Toje, 2010, p.13) ao permitir que a União projete poder por meio do uso coordenado de instrumentos e por conduzir uma resposta holística, coerente e abrangente no contexto de gestão de crises (Rieker & Blockmans, 2021). No período entre 2003 e 2020, a UE lançou cerca de 34 operações e missões em três continentes, das quais 22 eram missões civis, 11 operações militares e uma mista (Serrano de Haro, 2020), fortalecendo assim o seu protagonismo no âmbito das crises internacionais. Nas últimas décadas, o tema da segurança e sustentabilidade dos oceanos se consolidou como pauta estratégica na agenda política mundial, dado que as “relações internacionais estão cada vez mais se movendo para o domínio do mar” (Riddervold, 2018, p.01). Nota-se um engajamento crescente de atores emergentes (por exemplo, o Brasil, a China, Índia e a União Africana) e tradicionais (por exemplo, o Reino Unido, a França, os Estados Unidos e a OTAN) em elaborar políticas oceânicas, otimizar estratégias marítimas e investir em capacidades navais, movimentando assim a geopolítica dos oceanos. Isso está relacionado com a relevância pela qual os oceanos e mares têm tido para a economia mundial e para o bem-estar humano. É conhecido que 90% do comércio global é realizado por meio de rotas marítimas e mais de 3 bilhões de pessoas no mundo utilizam os recursos marinhos 2 e costeiros como meios de subsistência (Organization for Economic Cooperation and Development, 2020). O ecossistema marítimo abriga enormes estoques de biodiversidade, de reservas minerais e depósitos de hidrocarbonetos que impulsionam o crescimento económico dos Estados, constituindo, portanto, uma fonte crucial para a segurança alimentar e para o abastecimento energético e de matérias-primas a nível global a longo prazo. No entanto, oceanos e mares estão sendo ameaçados anualmente pelas atividades económicas predatórias, impactando na autossuficiência global dos recursos marinhos. Os crescentes episódios de poluição marinha e a exploração insustentável de recursos têm deteriorado o ecossistema marinho (United Nations, 2023). Na costa atlântica europeia, cerca de 712 resíduos de lixo são encontrados numa extensão de 100 metros de praia (European Environmental Agency, 2021). A UE também possui uma das maiores frotas pesqueiras, com cerca de 79.000 navios, porém, vem sofrendo com os baixos índices de produtividade causados pela sobreexploração de pesca em seu entorno e outras partes do mundo. O setor da pesca gera para a UE receitas anuais de 6,3 mil milhões de euros e é considerado um dos principais importadores de produtos de pesca (34% do valor total do comércio mundial) (Tribunal de Contas Europeu, 2022). Além disso, a criminalidade marítima aumentou consideravelmente nas últimas décadas, afetando também os interesses económicos e políticos da comunidade internacional. A pirataria marítima em regiões de tráfego intenso contribui para o aumento de custos de transporte, afeta negativamente o comércio internacional e desestabiliza a política e a economia das regiões. Isso também acaba interferindo na cadeia de abastecimento dos países europeus. Em 2022, o relatório do Escritório Marítimo Internacional (2023) registrou 115 incidentes globais de pirataria e assalto à mão armada. O tráfico marítimo de drogas também vem a ser uma preocupação europeia já que os dados do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (2020) revelam que a maior parte da cocaína contrabandeada para os mercados europeus é realizada via mar. Ademais, a redução dos tráfegos aéreo e terrestre em virtude da pandemia de COVID-19 levou ao aumento do tráfego marítimo e, consequentemente, a uma maior quantidade de droga traficada via mar, sobretudo da América do Sul (United Nations Office on Drugs and Crimes, 2020). Nesse sentido, a UE tem feito progressos significativos no domínio da segurança marítima, implementando uma série de políticas e medidas destinadas a garantir a segurança dos oceanos e dos mares dentro e fora de suas fronteiras, como pode ser visto na Figura 1. Desde 2006, a UE tem-se voltado para o desenvolvimento de um pensamento marítimo estratégico, que teve início com a adoção do Livro Verde, o qual discute sobre os diferentes aspectos de uma futura política marítima. Nos 3 primeiros anos, a UE desempenhou um papel importante em assuntos ligados à proteção e preservação do meio marinho, a economia azul, governança oceânica e gestão sustentável dos mares (Silveira, 2019). Mais tarde, a partir da sua Estratégia de Crescimento Azul (2012) e da criação de um Ambiente Comum de Partilha de Informações (2010), a UE implementou iniciativas para incrementar a coordenação entre setores e autoridades marítimas bem como a integração das capacidades e atividades de vigilância marítima, promovendo a partilha de informações sobre a situação marítima de seu entorno (Germond, 2015). Logo, o investimento da UE em ações do domínio marítimo tem contribuído para incrementar o alcance da sua PESC. Figura 1 Principais Marcos do Quadro de Segurança Marítima da UE Fonte: Elaborada pela autora Conforme os interesses políticos e económicos da UE continuam a expandir-se e à medida que as ameaças complexas no meio marítimo aumentam, a União tem progressivamente intensificado o seu engajamento estratégico e operacional na segurança marítima (Larsen, 2019). A Estratégia de Segurança Marítima da UE (ESMUE) (2014) e as diretrizes da EGUE (2016) constituíram evidências de 4 uma viragem e enfoque marítimos no contexto da PESC (Riddervold, 2018). Isso porque tem criado expectativas para o fortalecimento da UE como um provisor de segurança marítima através de ações que impulsionam a cooperação internacional, o ‘multilateralismo marítimo’ e uma ordem oceânica global baseada em normas e regras europeias alinhadas à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). Segundo a ex-Comissária Europeia para os Assuntos Marítimos e Pescas, Maria Damanaki, o “ Conselho Europeu fez da segurança marítima uma alta prioridade política ” (European Commission, 2014b, tradução e ênfase da autora), ao perceber que o crescente envolvimento da UE no domínio marítimo pode promover ainda mais a agenda de segurança desta organização (Larsen, 2019). Como pode ser observado, a política externa marítima da UE também projeta influência para outras bacias marítimas do mundo. Os interesses económicos e políticos da organização que visam o acesso a fontes de recursos naturais marinhos vivos e não-vivos se estendem para outras regiões marítimas. Da mesma forma, a União tem percebido os oceanos e mares como uma oportunidade para promover valores, princípios europeus e aumentar sua visibilidade como ator estratégico de segurança global (Riddervold, 2018). As duas operações navais da UE, na Somália (Atalanta) e no Mediterrâneo (Sophia), segundo Serrano de Haro (2020, p.69, tradução da autora), "abriram uma dimensão de segurança marítima da PCSD com um forte potencial para uma projeção estratégica mais ampla". Mais tarde, em 2019, o lançamento do mecanismo de Presença Marítima Coordenada (PMC) da UE, a qual propõe uma melhor coordenação entre os ativos navais da União e de parceiros internacionais, tem demonstrado interesse em fortalecer a sua componente militar no domínio da gestão de crises marítimas. Uma das regiões que tem recebido enorme atenção da UE é o Atlântico Sul. A sua presença nesse espaço tem crescido significativamente a partir de iniciativas que apoiam o conjunto de medidas e estruturas da arquitetura de segurança marítima regional - vide Figura 2. Através da elaboração de estratégias para o Oceano Atlântico e para o Golfo da Guiné (GoG), a UE tem revelado estar envolvida com a promoção da estabilidade e segurança no Atlântico Sul por meio de uma abordagem multilateral, baseada no diálogo, na cooperação e na parceria. A União tem assinado acordos de cooperação para o desenvolvimento de tecnologias e inovações que visam incrementar a segurança marítima regional, através de assistência técnica e financeira para implementação de sistemas de vigilância, detecção e prevenção de atividades ilegais no mar. No quadro das suas parcerias, a pesquisa marinha também tem-se constituído como uma das vertentes de cooperação e diálogo com as organizações e países sul-atlânticos para impulsionar o crescimento sustentável. Por fim, a UE tem 5 investido em esforços que fortalecem as capacidades dos países locais para lidar com a pirataria marítima e outras ameaças transnacionais. As ações estão concentradas tanto no âmbito civil como militar ao conduzir exercícios conjuntos com as marinhas e guarda-costeiras sul-atlânticas e na formação de autoridades jurídicas para aplicação da lei marítima. Figura 2 Principais Marcos das Ações da UE para o Atlântico Sul Fonte: Elaborada pela autora A UE tem tido interesse estratégico na segurança do Atlântico Sul, uma vez que a região é uma das rotas comerciais de destaque, conectando a Europa, África e América do Sul. Além disso, este espaço marítimo é rico em recursos naturais, como o petróleo e minerais, e tem um grande potencial para a pesca. Logo, qualquer instabilidade nesta área afeta diretamente os interesses políticos e económicos da organização europeia. A escolha do GoG, em 2021, para a implementação do seu projeto piloto no âmbito da PMC da UE revelou seu propósito de continuar projetando influência no entorno, porém agora sob uma instância militar e operacional reforçada. Assim, a UE tem buscado 6 com o fortalecimento da sua actorness na região, promover a segurança e proteger os interesses europeus no Atlântico Sul. Estado da Arte A revisão da literatura fornece informações necessárias para planear o processo de coleta de dados, especialmente no quadro de uma análise qualitativa (Kyngäs, 2020). Para esta pesquisa, o tratamento do tema permite combinar três principais grupos da literatura de Relações Internacionais (RI). O primeiro grupo é composto por trabalhos científicos que abordam a conceptualização de actorness e o seu desenvolvimento no âmbito de atuação internacional da UE no quadro da PESC e PCSD. O segundo grupo trata de estudos que remetem ao processo de construção do conceito de segurança marítima. Por fim, o tema traz também como literatura central para o estudo de caso desta pesquisa os trabalhos académicos que discutem as dinâmicas de segurança no Atlântico Sul. Logo, a contribuição da tese resulta da intersecção destas três principais literaturas - vide Figura 3. Figura 3 Contribuição da Pesquisa Científica Fonte: Elaborada pela autora 7 A presente tese tem como propósito incrementar os Estudos de Política Externa da UE ao trazer propriedades do campo da segurança marítima para uma análise da actorness internacional. Sendo assim, a tese contribui para uma compreensão do papel global da UE na segurança marítima do século XXI, ao analisar sua atuação no contexto de segurança do Atlântico Sul, uma lacuna identificada na literatura das RI. Estado da Arte: Actornes s Internacional da UE Os estudos de actorness internacional, no geral, são um vertente da literatura das RI que se concentra na análise do comportamento e do papel dos atores na política mundial. Este campo académico examina as maneiras pelas quais vários atores, como os Estados, organizações internacionais, organizações não-governamentais e corporações multinacionais, interagem uns com os outros na arena global. Os trabalhos sobre actorness buscam explicar como os atores exercem poder, influência e autoridade na política mundial, bem como as condições sob as quais os atores surgem, evoluem e se dissolvem. Uma das principais áreas de pesquisa é a análise do papel das organizações internacionais, incluindo sua capacidade de moldar a governança global e sua eficácia de atuação na abordagem de questões transnacionais, como a mudança climática, os direitos humanos, a segurança e a saúde global. Sendo assim, para esta pesquisa, o debate tem como foco os estudos de actorness internacional, em particular, o desempenho da PESC/PCSD no contexto da segurança marítima. O conceito de actorness surgiu como objeto de análise na literatura académica a partir dos anos 1970 após uma mudança no cenário das relações internacionais na era pós-Segunda Guerra Mundial, com foco no aparecimento de dois novos atores: a Organização das Nações Unidas (ONU) e a Comunidade Económica Europeia (CEE). Parte das abordagens abrange estudos que procuraram estabelecer uma caracterização do conceito de actorness (Cosgrove & Twitchett, 1970; Sjostedt, 1977; Bretherton & Vogler, 1999). Um dos primeiros trabalhos a tratar desta temática foi a obra ‘ The New International Actors: the UN and the EEC ’ de Cosgrove e Twitchett (1970). Nesse período, a CEE estava se transformando de um acordo económico regional para uma poderosa força política e económica na Europa. Os autores (1970) observaram que a CEE havia alcançado uma integração económica significativa, incluindo a criação de um mercado comum que começava a desenvolver políticas comuns em áreas tais como a agricultura e o comércio exterior. Nesse sentido, a CEE representava um ‘novo ator’ das relações internacionais capaz de desempenhar “funções significativas e contínuas com impacto nas relações interestatais” (Cosgrove & Twitchett, 1970, p.12, tradução da autora). 8 Ainda assim, foi com o trabalho de Sjostedt (1977), intitulado ‘ The External Role of the European Community ’ que o debate de actorness ganhou maior repercussão no campo das RI. A autora (1977, p.16, tradução da autora) reconheceu que a CE tinha um papel único a desempenhar no cenário mundial com a sua “capacidade de se comportar ativa e deliberadamente em relação a outros atores do sistema internacional”, combinando poder económico com influência política. Mais tarde, em 1999, Bretherton e Vogler trazem em sua obra ‘ The European Union as a Global Actor ’ outra grande contribuição para a conceptualização de actorness no contexto de atuação da UE. Os autores (1999, p.15, tradução da autora) entendem que o ator internacional é aquele “capaz de formular propósitos e tomar decisões e, assim, engajar-se em alguma forma de ação intencional”. De modo geral, enquanto Cosgrove e Twitchett (1970) trazem a análise da capacidade do ator como uma função de recursos externos, a Sjostedt (1977) se concentra em expor fatores internos, baseados em um modelo de Estado, que contribuem ou inibem a capacidade de atuação internacional da UE. Já Bretherton e Vogler (1999) apresentam uma visão mais abrangente ao combinar aspectos internos e externos para compreender a atuação da UE como produto de ação intencional, ou agência; ou ainda moldada ou limitada por fatores estruturais. Tabela 1 Conceptualização de Actorness Internacional Autores Cosgrove & Twitchett (1970) Sjostedt (1977) Bretherton & Vogler (1999) Definições a capacidade de desempenhar “funções significativas e contínuas com impacto nas relações interestatais”, mediante um “grau de poder de decisão autónomo”(p.12, tradução da autora) “capacidade de se comportar ativa e deliberadamente em relação a outros atores do sistema internacional” (p.16, tradução da autora) “entidade capaz de formular propósitos e tomar decisões e, assim, engajar-se em alguma forma de ação intencional” (p.15, tradução da autora) Fonte: Elaborada pela autora Outra vertente dentro dos estudos de actorness propõe aplicar critérios para avaliar a capacidade de atuação internacional da UE. Um dos mais debatidos na literatura refere-se ao tipo de poder projetado pela organização, como pode ser observado na Tabela 2 (Duchêne, 1972; Bull, 1982; Hill, 1993; Manners, 2002; Diez, 2005; Hyde-Price, 2006; Sjursen, 2006; Aggestam, 2008; Björkdahl, 2011; Ferreira-Pereira, 2012). O centro do debate que transcorre há anos recai sobre uma tensão quanto ao perfil desempenhado pela UE no cenário internacional. Por um lado, alguns autores (Bull, 9 1982; Hill, 1993) argumentam que o desenvolvimento de uma forte presença militar é necessária para proteger os interesses da UE em regiões de instabilidade, enquanto outros (Duchêne, 1972; Manners, 2002) defendem que os mecanismos civis de persuasão e difusão de normas devem ser priorizados para a promoção da paz e segurança internacionais. Ainda assim, há estudiosos (Björkdahl, 2011; Aggestam, 2008; Ferreira-Pereira, 2012; Hyde-Price, 2006) que defendem um meio-termo para o aprimoramento do perfil de política externa da UE em contextos de crises. A projeção do uso da força pode servir como um instrumento de apoio para alcançar objetivos económicos e projetar valores, normas e princípios europeus. Tabela 2 Tipos de Poder como Critérios de Actorness Duchêne (1972) Bull (1972) Manners (2002) Aggestam (2008) Ferreira-Pereira (2012) Poder Civil Exerce influência por meio de seu poder económico mediante utilização de instrumentos cooperativos e diplomáticos Militar Exerce influência por meio do uso da força mediantes capacidades militares Normativo Exerce influência por meio da força das ideias e normas Ético Exerce influência por meio da utilização de princípios e valores éticos de forma moralmente responsável, transparente e legítima Model Power Exerce influência por meio da sua força de atração e emulação de comportamentos Björkdahl (2011); Hyde-Price (2006) Soft model of hard power: potencial equilíbrio entre o exercício de poder normativo e militar simultaneamente ou sequencialmente Fonte: Elaborada pela autora Além da dimensão de poder, autores como Allen e Smith (1990), Jupille e Caporaso (1998), Bretherton e Vogler (1999) discutem outros tipos de categorias para a avaliação da actorness internacional da UE que se vinculam tanto às percepções de agentes externos (Lucarelli & Fioramont, 2010; Chaban & Holland, 2019) quanto às transformações institucionais, operacionais e estratégicas que ocorrem no seio da PESC para o contexto de crises globais (Brandão, 2010; Brattberg & Rhinard, 2012; Brandão 2016; Dijkstra & Vanhoonacker, 2016; Diez & Tocci, 2017). À medida que a UE desenvolve e implementa novos organismos 1 , políticas 2 , tratados 3 , estratégias 4 e missões 5 , as diversas 1 De destacar, a Cooperação Política Europeia, PESC, PCSD, Força de Reação Rápida, SEAE, Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança 2 De destacar, Plano Headline Goal 2010 3 De destacar, Tratado de Maastricht, Tratado de Lisboa 4 De destacar, Estratégia Europeia de Segurança, Estratégia Global, 5 De destacar, Artemis, Concórdia,Missão de Polícia 10 facetas da sua actorness de segurança são fortalecidas (ou enfraquecidas) diante do contexto de crises - vide Tabela 3. Entre os critérios estudados, o conceito de presença internacional emerge como discussão por um grupo de trabalhos (Allen & Smith, 1990; Hill, 1993; Bretherton & Vogler, 1999). O ator que tem presença atua para influenciar ações e expectativas de terceiros conforme o lugar que ocupa nas percepções dos formuladores de políticas e em relação à sua capacidade de mobilizar recursos. Inclusive, outros autores (Hill, 1993; Toje, 2010; Quille, 2010; Tercovich, 2014; Brandão, 2016) complementam a literatura ao examinar o comportamento de política externa da UE e seus desenvolvimentos institucionais que contribuem para consolidar a presença internacional no contexto de crises, ao mencionar a formalização de acordos e parcerias de cooperação, a inserção da PCSD, do Sistema de Resposta a Crises, entre outros marcos institucionais. Tabela 3 Quadro de critérios de Actorness Allen & Smith (1990) Bretherton & Vogler (1999) Jupille & Caporaso (1998) Thomas (2012) Presença capaz de influenciar atitudes e percepções de terceiros por meio de estímulos positivos, por restrições e exclusões de oportunidades, ou até mesmo por imposição de custos e punições. Oportunidade “engloba fatores no ambiente externo que permitem ou restringem a atuação” (p.5, tradução da autora) Presença “a capacidade de exercer influência; para moldar as percepções e expectativas dos outros” (p.5, tradução da autora) Capacidade “refere-se à capacidade de responder eficazmente a expectativas e oportunidades” (p.5, tradução da autora) Reconhecimento “entendido como aceitação e interação com a entidade por outros” (p.214, tradução da autora) por meio de um procedimento diplomático formal (de jure recognition) ou pelo processo de socialização com terceiros (de facto recognition ) Autonomia “uma organização internacional, para ser um ator, deve ter um aparato institucional distinto” (p.217, tradução da autora) Autoridade “competência legal da UE em um determinado assunto” (p.216, tradução da autora) Coesão “similaridade ou compatibilidade de objetivos Eficácia “a capacidade da União de moldar os assuntos mundiais de acordo com os objetivos que adota em questões específicas” (p.460, tradução da autora) Coerência “quão claramente uma política adotada pela UE articula os objetivos” (determinação política), e “até que ponto os atores da UE apoiam qualquer política comum que tenha sido acordada” (coesão política) (p.459, tradução da autora) 17 Foreign Policy ’, publicada em 1970, pelo cientista político Ole Holsti. Este examina como as políticas externas de diferentes Estados são influenciadas por suas concepções de papel nacional, enfatizando a importância de análise da compreensão do ator sobre o seu lugar no sistema internacional, a percepção de sua própria identidade e de objetivos que moldam a sua política externa. A partir de então, floresceram estudos (Thies, 2009; Breuning, 2011; Wehner; 2014) no âmbito da política externa que passam a empregar a Role Theory como ferramenta teórica analítica deste fenómeno. A política externa se refere às formulações estratégicas e à condução de políticas, por parte de um Estado, para desenvolver as relações com outros países, instituições e pessoas em um sistema dinâmico internacional (Alden & Aran, 2017). Em paralelo, o comportamento de política externa de um ator é influenciado pelas concepções do ator sobre si mesmo, pelas expectativas de terceiros, por fatores materiais e pela percepção do ator quanto a sua posição vis-à-vis o papel social ocupado por outros (Harnish, 2011). Em outras palavras, ao elaborar estratégias para conduzir a sua política externa, o ator imagina papéis para si mesmo com base nas suas relações históricas com outros países, nos laços culturais, nas crenças ideológicas e nas expectativas de outsiders . Dessa forma, a abordagem da Role Theory traz uma característica de fácil adaptação por ser capaz de interligar diferentes níveis de análises e contribuir para um valor descritivo, organizacional e explicativo do estudo da política externa (Thies, 2014; Walker 1987). Isso permite que os estudiosos da política externa usem essa abordagem para entender como o perfil de líderes, das instituições e do sistema afetam o comportamento dos atores. Logo, a proposta desta pesquisa é analisar o desenvolvimento do papel da UE no contexto de segurança do Atlântico Sul, destacando aspectos da sua actorness internacional. O emprego da Role Theory é essencial para explorar a forma como as instituições comunitárias e os representantes das organizações e países sul-atlânticos percebem o desenvolvimento do papel da UE no quadro de segurança regional entre junho de 2006 e fevereiro de 2022 com base no conjunto de valores, crenças, identidades e recursos materiais. A teoria traz instrumentos que apoiam a análise deste processo de interação entre os atores e ajudam a compreender as diversas interpretações de significados do(s) tipo(s) de papel da UE. Do mesmo modo, elementos conceituais teóricos da Role Theory permitem também examinar os aspectos de actorness que são fortalecidos quando a UE ocupa uma posição social na segurança do Atlântico Sul. Dado que a actorness se refere à capacidade da União de agir diante de situações de crises marítimas, a Role Theory viabiliza fundamentos teóricos que expõe a forma como a política externa da UE é conduzida para moldar comportamentos e percepções de terceiros com base na 18 interação de recursos tangíveis e intangíveis associados ao tipo de papel assumido e/ou atribuído. As múltiplas facetas da actorness , como, por exemplo, elementos de poder, presença e reconhecimento são produto de um processo intercomportamental e relacional, justificando a relevância da teoria aplicada. Ademais, a pesquisa traz uma contribuição significativa por estabelecer uma conexão fundamentada entre as conceptualizações de actorness e o emprego da Role Theory . Até o momento, há poucos estudos (Klose, 2018; Koenig, 2014, Appelkvist, 2019; Ioannou, 2021) que exploram essa conexão. As teorias existentes sobre a actorness da UE, como o neorrealismo, o liberalismo e o construtivismo, são limitadas na sua capacidade de explicar o papel complexo e em evolução da UE na política mundial. Klose (2018) propõe que a interação entre os elementos da Role Theory , designadamente as expectativas, recursos e ação criativa, é essencial para moldar a actorness da UE. Dado que a actorness é um fenómeno social e negociado. Já o estudo de Koenig (2014) aborda a forma como as expectativas de papéis para a UE na dinâmica do conflito na Líbia afetaram a sua capacidade de atuação efetiva em gerir a crise. O autor (2014) explora a questão da dissonância entre as expectativas sobre o papel da UE e a falta de capacidade material para desempenhar tal papel, prejudicando a actorness em termos de credibilidade como ator de segurança internacional. Portanto, o emprego da Role Theory para os estudos de actorness e política externa da UE traz contribuições relevantes na literatura de RI. Identificação da Problemática Pode-se ressaltar que esta tese tem por objetivo preencher uma lacuna de investigação que diz respeito ao desempenho da política externa da UE no contexto de segurança do Atlântico Sul, enfatizando o desenvolvimento de sua actorness no âmbito da segurança marítima. De fato, a dimensão dos estudos da PESC e PCSD em relação ao domínio dos oceanos e mares é uma temática relevante e atual para as relações internacionais, especialmente ao tratar do desenvolvimento da atuação da UE em questões de segurança do Atlântico Sul como contribuição em potencial para a evolução destes estudos. Aqui, o objeto da pesquisa se refere à projeção do protagonismo da UE no campo da segurança marítima internacional, abrangendo como tema a sua crescente posição no espaço de segurança do Atlântico Sul. A UE tem adotado medidas substanciais para promover esta posição social como ator estratégico global de segurança marítima, incluindo o reforço da segurança no Atlântico Sul 19 por meio da cooperação com países da região, do ‘multilateralismo marítimo’ e da governança oceânica. Desta forma, a presente tese parte da seguinte pergunta central de investigação: ‘De que forma a evolução do papel da UE no Atlântico Sul tem fortalecido a sua actorness internacional de segurança marítima?’. De modo a responder essa pergunta será analisado o(s) tipo(s) de papel que a UE tem ocupado na arquitetura de segurança do Atlântico Sul de forma a destacar os atributos fortalecidos (ou enfraquecidos) da sua qualidade de ator ( actorness ). O período da análise tem início por altura dos primeiros passos de um pensamento estratégico marítimo da UE formalizado com a publicação, em junho de 2006, de um Livro Verde intitulado ‘Para uma futura política marítima da União: uma visão europeia para os oceanos e os mares’. Os Livros Verdes são documentos publicados pela Comissão Europeia com o propósito de estimular a reflexão sobre um assunto específico a nível da UE. Esta iniciativa visou fornecer uma abordagem mais estratégica, holística e integrada da UE para lidar com questões relacionadas aos oceanos e aos setores marítimos. Desde a adoção da Política Marítima Integrada (PMI) em 2007, a UE tem trabalhado para implementar as medidas propostas pela política no âmbito internacional através da cooperação e de acordos de parceria, inclusive com países sul-atlânticos. A PMI oferece uma estrutura crucial para a proteção do meio ambiente marinho, a competitividade das empresas, o desenvolvimento económico sustentável dos setores marítimos da UE e, portanto, para a promoção da segurança marítima. Uma das principais características da PMI é focar numa abordagem de gestão baseada no ecossistema e não numa gestão de recursos compartimentalizada (Meiner, 2010). Isso significa que a política leva em conta as interações complexas entre os diferentes componentes do ecossistema marinho e costeiro relacionadas com o meio ambiente, pesca, transporte marítimo, inovação, energia, pesquisa, turismo, entre outros. Logo, a condução da PMI, segundo as expectativas da Comissão Europeia, elevaria a liderança da UE nos assuntos marítimos internacionais (Meiner, 2010). O período de análise termina em fevereiro de 2022, momento em que a UE renova o mandato da iniciativa de sua PCM no GoG. A PMC surge como um mecanismo de política externa da UE para contribuir para o reforço da segurança marítima em regiões de seu interesse estratégico, com foco no envolvimento europeu operacional e naval. A iniciativa constitui uma estratégia da UE para coordenar melhor os ativos navais dos seus Estados-membros nas regiões específicas de forma a impulsionar e manter a presença europeia (Sobrino-Heredia, 2022; Novàky, 2022). Outro marco que justifica o término da análise em fevereiro de 2022 é o início da intervenção militar russa no território ucraniano 20 nesse mesmo mês, momento em que a comunidade internacional volta a sua atenção para o leste europeu. A fim de responder a pergunta de investigação do presente estudo, a análise está dedicada a prosseguir com três objetivos específicos: ● Elucidar a forma como a UE percebe a sua posição social na arquitetura de segurança do Atlântico Sul; ● Identificar as expectativas das organizações e países sul-atlânticos em relação ao papel de segurança desempenhado pela UE no Atlântico Sul; ● Explorar as iniciativas do quadro de gestão de crises marítimas implementadas pela UE no Atlântico Sul a fim de evidenciar os atributos de sua actorness internacional. As instituições comunitárias, nomeadamente a Comissão Europeia, o Conselho da UE, o Conselho Europeu e o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), têm buscado cada vez mais assegurar uma posição de influência da UE na arena mundial. No domínio dos mares e oceanos essa realidade também tem sido incentivada. Isso porque as instituições comunitárias têm observado na segurança dos mares uma oportunidade de expandir a sua presença internacional e ser reconhecida como um ator global estratégico de segurança. Portanto, a pesquisa tem como objetivo elucidar a forma como as instituições comunitárias percebem a posição social da UE na arquitetura de segurança do Atlântico Sul. Ao longo desta análise, são observados os aspectos materiais da União (capacidade militar, económica, técnica, financeira), os aspectos imateriais (seus valores, cultura, normas e tradições) bem como a percepção de sua posição vis-à-vis a posição das organizações e países sulatlânticos. A conjuntura desses aspectos ajuda a compreender o papel esperado pelas instituições comunitárias a ser ocupado pela UE no Atlântico Sul. Os países sul-atlânticos, particularmente o Brasil, Cabo Verde, a Nigéria, os Camarões e a África do Sul, e suas instâncias representativas, o Ministérios das Relações Exteriores e as Embaixadas, assim como as organizações sul-atlânticas, tais como a União Africana (UA), Comunidade Económica dos Estados da África Central (CEEAC) e a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO) e suas instâncias representativas, como o Centro de Coordenação Inter-regional de Iaoundé também criam expectativas durante o processo de interação social com a UE mediante os acordos de parceria e cooperação em assuntos marítimos. Entende-se, assim, a necessidade de compreender as percepções desse grupo conforme os seus valores históricos, a cultura e tradições construídas em relação aos europeus e as suas percepções quanto ao perfil da UE. Também leva-se em conta a forma como este grupo percebe a sua posição na arquitetura de segurança do Atlântico Sul vis-à-vis a posição 21 da UE. Nesse sentido, convém identificar as expectativas das organizações e países sul-atlânticos em relação ao papel de segurança a ser ocupado pela UE na região. Por fim, à medida que se expõe as percepções e expectativas das instituições comunitárias e das organizações e países sul-atlânticos é possível compreender o tipo de comportamento de política externa conduzida pela UE e o papel desempenhado no quadro da segurança do Atlântico Sul. Logo, a pesquisa visa igualmente explorar as iniciativas operacionais, estratégias e políticas de gestão de crises marítimas implementadas pela UE no Atlântico Sul, com o intuito de evidenciar os atributos de sua qualidade de ator ( actorness) internacional. É durante essa análise que se nota o tipo de poder (i.e. militar, civil, normativo, ético, model ) exercido pela União, a sua capacidade de responder a momentos de crises e de influenciar os resultados de segurança marítima na região, salientando-se os critérios de autonomia, autoridade, reconhecimento, presença e eficácia, tais como referidos na Tabela 3. A partir das percepções é possível elencar os atributos da qualidade de ator ( actorness) da UE que foram fortalecidos (ou enfraquecidos) durante o processo de interação social. Metodologia de Investigação A presente tese está dedicada a realizar uma análise qualitativa de pesquisa cujo propósito é obter uma compreensão profunda do fenómeno que está sendo estudado, designadamente o papel da UE no contexto de segurança do Atlântico Sul. Para isso, a investigação conta com estágios de coleta, análise e interpretação de dados para fazer inferências descritivas sobre o fenómeno, as experiências de atuação e as percepções dos atores. A partir desta análise, procura-se compreender sobre os fatos observados em relação ao significado do desempenho de papel da UE no Atlântico Sul, levando em conta que o papel é derivado da influência de fatores materiais e intangíveis. Esta abordagem metodológica enfatiza a importância de entender o contexto e as interações sociais que moldam as experiências e percepções, produzindo dados descritivos que podem ajudar a iluminar os processos complexos da actorness internacional da UE. A sua natureza indutiva de pesquisa visa desenvolver uma teoria com base numa nova perspectiva ainda não estudada sobre o fenómeno social (King, Keohane & Verba, 1994; Goertz & Mahoney, 2012; Barakso, Sabet & Schaffner, 2014; Kyngäs, 2020). Desse modo, a posição epistemológica desta pesquisa assenta sobre uma abordagem interpretativista, dado que há uma premência em entender os significados e as interpretações subjetivas que as instituições comunitárias e as organizações e países sul-atlânticos, destacados na seção anterior, dão às suas experiências e expectativas. Para o entendimento de aspectos de actorness 22 (i.e. poder; presença; influência) e da própria formulação de papel da UE, as percepções se tornam parte do objeto de estudo e, portanto, a abordagem interpretativista apoia a análise de uma realidade social ou discursivamente construída por meio das interações e interpretações dos atores (Furlong & Marsh, 2010; Bevir & Rhodes, 2010; Alharahsheh & Pius, 2020). A pesquisa promove a interpretação de percepções, significados e expectativas tanto das instituições comunitárias quanto de organizações e países sul-atlânticos em relação ao desempenho do papel da UE na segurança marítima da região, uma vez estabelecida dentro das narrativas. Para a condução da estratégia desta pesquisa, alguns métodos são selecionados para a coleta e análise de dados. Decide-se pelo emprego de um estudo de caso único ( single case study ), cujo objetivo não é produzir premissas generalizadas. Este método fornece uma compreensão detalhada sobre o fenómeno em questão ao explorar características únicas do desempenho de papel da UE no Atlântico Sul e os aspectos de actorness internacional destacados por essa atuação no quadro da segurança regional (Gerring, 2007; Levy, 2008). Os princípios gerais que guiam o processo de escolha do Atlântico Sul como estudo de caso liga-se ao fato de ser um oceano pouco explorado pela literatura académica das RI e ao mesmo tempo por ser escassamente estudado como espaço estratégico para o desenvolvimento gradual da presença da UE. O estudo de caso está vinculado a uma tipologia básica de vertente ideográfica (Levy, 2008) que visa interpretar um caso particular. A pesquisa é focada em um estudo de caso único e indutivo a fim de obter profunda observação dos fatos, maior especificidade de resultados e abrangência de contexto. Além disso, a escolha de um estudo de caso único favorece a qualidade e a perspectiva inovadora para a análise (Gustafsson, 2017; Levy, 2008). A pesquisa também é conduzida através do método de process tracin g que busca analisar o mecanismo causal entre a variável independente (fenómeno) e o resultado da variável dependente (George & Bennett, 2005). Nesta investigação, a variável independente se refere ao desenvolvimento do papel da UE no contexto de segurança do Atlântico Sul, enquanto a variável dependente está relacionada ao fortalecimento (ou enfraquecimento) da sua actorness de segurança marítima. Este método é uma ferramenta analítica que contribui para o estudo de caso único ao extrair inferências descritivas e causais do fenómeno social, além de combinar com o estudo de significados intersubjetivos como parte de uma sequência temporal de eventos (Collier, 2011; Norman, 2015). Nesse sentido, o process tracing é essencial para analisar as trajetórias causais e de mudanças no quadro da evolução do papel da UE no Atlântico Sul entre junho de 2006 e fevereiro de 2022 para verificar a produção de resultados específicos referentes ao reforço da actorness internacional da organização. 23 O process tracing interpretativo, segundo Norman (2015, p.07, tradução da autora), “coloca os significados intersubjetivos dos agentes na base dos mecanismos causais que explicam a continuidade e a mudança” dos resultados. Sob uma abordagem interpretativista e qualitativa de pesquisa, a explicação causal de um fenómeno é construída a partir da interpretação dos significados que os atores atribuem às suas práticas (Bervir & Rhodes, 2010). Logo, a interpretação de papéis sociais dos atores políticos é constituída por uma narrativa particular que produz mudanças e molda resultados políticos. Com este método, é possível examinar como as instituições comunitárias, as organizações e países sulatlânticos compreendem os seus papéis em uma situação específica (segurança do Atlântico Sul) e como atribuem significados (expectativas/percepções) às ações de outros (desempenho de papel) numa sequência causal de eventos (Norman, 2015). Portanto, esta pesquisa se enquadra na variante ‘explicando os resultados’ ( explaining outcomes ) do process tracing analisado por Beach e Pedersen (2013, p.03, tradução da autora), pois é um “estudo que tenta elaborar uma explicação (minimamente) suficiente de um resultado histórico num caso específico”. Outro método complementar aplicado para aumentar a validade e a confiabilidade dos resultados desta pesquisa se refere a análise crítica do discurso (ACD). Este método analisa o uso da linguagem e o discurso para revelar os fundamentos sociais, estratégicos e ideológicos da comunicação dos atores políticos e compreender as suas relações de poder (Fairclough & Fairclough, 2012). Para Foucault (1972), a linguagem é um dos mecanismos pelo qual é possível analisar ações, o contexto social e histórico e a visão de mundo em que o discurso é produzido, já que a linguagem é moldada por normas sociais, práticas culturais e condições históricas. Inclusive, é pelo discurso que se extrai o contexto particular em que as práticas emergem, a maneira como os problemas são construídos, as rupturas e continuidades políticas, bem como as contradições e ambiguidades de ação (Foucault, 1972). A ACD pode ser aplicada a uma ampla variedade de unidades discursivas que incluem textos, discursos, conversas, eventos comunicativos, declarações, entre outras. Logo, a ACD fornece uma ferramenta analítica para compreender através da linguagem as percepções e identificar aspectos de poder que as instituições comunitárias e as organizações e países sul-atlânticos empregam para moldar ou assumir papéis sociais no âmbito da segurança do Atlântico Sul. As práticas discursivas são produto de uma interação social e, portanto, entendidas como construções sociais (Fairclough, 1992). A aplicabilidade da ACD é oportuna ao analisar a dimensão textual com o propósito de explorar as três funções da linguagem, nomeadamente o acional, representacional e identificacional (Fairclough, 2003). O significado textual de uma linguagem acional é utilizada como um meio de ação (solicitar, persuadir, ordenar, informar) cujo principal objetivo é 24 influenciar o comportamento dos outros. Já o significado representacional trata a linguagem como uma forma de descrever eventos e situações do mundo físico e social com o intuito de transmitir informação. Por fim, o significado textual de uma linguagem identificacional se refere a um meio de expressão sobre a identidade de si próprio e a do outro, demonstrando valores, crenças e julgamentos para o estabelecimento de relações sociais (Fairclough, 2003; Salles & Dellagnelo, 2019). Sendo assim, o significado textual explorado no corpus discursivo desta pesquisa está mais alinhado com o acional e o identificacional dado que o objetivo é compreender as interações entre os atores políticos e o tipo de relação estabelecida entre eles (simétrica ou assimétrica; cooperativa ou competitiva; dominante ou subordinada) de acordo com a percepção de sua identidade (Salles & Dellagnelo, 2019). A compreensão da posição social que a UE ocupa no quadro da segurança do Atlântico Sul, assim como o fortalecimento da sua actorness , está intimamente relacionada às relações de poder estabelecidas na região. Segundo H. Larsen (2018, p.67), a “representação da actorness da UE é uma questão central a ser abordada a partir de uma perspectiva discursiva”, ao permitir aprofundar a análise de política externa da organização. Portanto, através do emprego da ACD é possível identificar as diferentes percepções de poder vis-à-vis a posição do outro. A ACD examina como as relações de poder são construídas, reforçadas e desafiadas por meio do uso da linguagem. Como Thies (2009, p.21, tradução da autora) ressalta o “poder fornece os meios para agir, mas o papel explica os objetivos da ação'' dado que o contexto do discurso incorpora tanto fatores materiais quanto ideacionais e os enunciados revelam um tipo de comportamento (Biddle, 1979). Além disso, os discursos são a chave para entender como os papéis são moldados e atribuídos aos atores no cenário da política internacional (Thies, 2009), tendo em vista que o papel é construído socialmente e engloba relações de poder. O papel social se refere ao conjunto de comportamentos, expectativas e responsabilidades associadas a uma determinada posição na sociedade que pode ser influenciada pelas relações de poder (Brooks, 2015). Para efeitos de coleta de dados, a pesquisa utiliza fontes primárias que compõem boa parte da amostra do corpus discursivo - vide Tabela 5, num total de 83 unidades discursivas, entre elas, comunicações, documentos políticos, estratégias, discursos, relatórios institucionais, resoluções, acordos de parceria, declarações políticas, comunicados de imprensa, fichas informativas institucionais, artigos de jornais e de websites institucionais. A fim de selecionar materiais relevantes para a ACD sobre o fenómeno social desta pesquisa, mapeou-se um conjunto de representantes, instituições e eventos proeminentes que apoiam a compreensão do fluxo de informação (Salle & Dellagnelo, 2019). Os dados primários são filtrados conforme categorias temáticas relacionadas à 25 política externa, segurança, defesa nacional, segurança marítima, ameaças marítimas, desenvolvimento marítimo sustentável, economia azul, crescimento azul, governança oceânica, parceria estratégica, política marítima, domínio marítimo, transporte marítimo, pesquisa marinha, Atlântico Sul, GoG. Tabela 5 Amostra do Corpus Discursivo Ano Autoria Título Tipo 2006 Comissão das Comunidades Europeias Para uma futura política marítima da União: Uma visão europeia para os oceanos e os mares Comunicação 2006 Presidente da República do Brasil: Luiz Inácio Lula da Silva Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, por ocasião da visita do presidente da Comissão Européia, José Manuel Durão Barroso Discurso 2007 Comissão das Comunidades Europeias ma pUma política marítima integrada para a União Europeia Comunicação 2007 Comissão das Comunidades Europeias Para Para uma Parceria Estratégica UE-Brasil Comunicação 2007 Conselho da União Europeia Cimeira UE Brasil Lisboa, 4 de Julho de 2007 Declaração Comum Declaração 2007 Comissão das Comunidades Europeias Esta Estratégia para as Regiões Ultraperiféricas: Progressos Alcançados e Perspectivas Futuras Comunicação 2007 Comissão das Comunidades Europeias Sobre o futuro das relações entre a União Europeia e a República de Cabo Verde Comunicação 2007 Conselho da União Europeia EU MEU Maritime Dimension Study - REV 2 Documento Político 2007 Conselho da União Europeia Fut Sobre o Futuro das relações entre a União Europeia e a República de Cabo Verde Documento Político 2007 Presidente Durão Barroso e Comissária Ferrero-Waldner O Presidente Lula visita a Comissão Europeia Discurso 2007 União Africana e União Europeia Parceria Estratégica África-UE: Estratégia Conjunta África-UE Documento de Política 2007 Ministra da Defesa de Cabo Verde: Cristina Fontes Lima Parceria Especial com a União Europeia: “Uma vitória que prestigia o País” Comunicado à imprensa 2007 Primeiro-ministro de Cabo Verde: José Maria Neves Parceria especial Cabo Verde/União Europeia é uma vitória de todos os cabo-verdianos: afirma PM Comunicado à imprensa 26 2007 Ministro cabo-verdiano dos Negócios Estrangeiros, Cooperação e Comunidades: Victor Borges Cabo Verde procura estabelecer uma parceria especial com a União Europeia Discurso 2007 Presidente da República do Brasil: Luiz Inácio Lula da Silva Cúpula de Lisboa Discurso 2007 Presidente do Conselho da UE: Manuel Lobo Antunes Segunda Cimeira UE-África Discurso 2007 Membro da Comissão Europeia: Louis Michel Segunda Cimeira UE-África Discurso 2007 Presidente da República do Brasil: Luiz Inácio Lula da Silva Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, durante a Sessão Plenária da Cimeira Empresarial Brasil-União Europeia Discurso 2008 Comissão das Comunidades Europeias As re As regiões ultraperiféricas: um trunfo para a Europa Comunicação 2008 Conselho da UE Re Relatório sobre a Execução da Estratégia Europeia de Segurança Relatório 2008 Governo de Cabo Verde Parceria Especial Cabo Verde - UE: Quadro Orientador para a Implementação Documento de Política 2008 Ministério da Defesa Brasileira Estratégia Nacional de Defesa Documento de Política 2008 Presidente do Parlamento PanAfricano: Gertrude Mongella Entrevista com Gertrude Mongella, Presidente do Parlamento Pan-Africano. Discurso 2009 União Africana Durban Resolution on Maritime Safety, Maritime Security and Protection of the Marine Environment in Africa Resolução 2009 Comissão das Comunidades Europeias Parceria União Europeia - África Ligar a África e a Europa: reforçar a cooperação no sector do transporte Comunicação 2009 Comissão das Comunidades Europeias Desenvolver a dimensão internacional da política marítima integrada da União Europeia Comunicação 2009 Comissão das Comunidades Europeias Integração da vigilância marítima: Um ambiente comum de partilha da informação no domínio marítimo da UE Comunicação 2009 Comissão das Comunidades Europeias Relatório de Progresso sobre a Política Marítima Integrada da União Europeia Relatório 2010 União Africana Opening Statement By The Country Chairing The African Union (Malawi) H.E. Mr. Ernest M. Makawa Declaração 2010 Presidente da Comissão Europeia: José Manuel Durão Barroso José Manuel Durão Barroso Presidente da Comissão Europeia Conferência de Imprensa da IV Cimeira UEBrasil – Brasília, 14 de julho de 2010 Comunicado de Imprensa 2010 Presidente da República do Brasil: Luiz Inácio Lula da Silva XXI Cúpula do Grupo do Rio e II Cúpula da América Latina e do Caribe (CALC) - Cancún Discurso 33 CAPÍTULO 1 Role Theory O campo da Role Theory surgiu no final dos anos 1920 a partir dos estudos desenvolvidos nas escolas de Sociologia, Psicologia e Antropologia que tratam do comportamento social dos seres humanos. A primeira vertente inspiradora desse pensamento teórico se manifestou anteriormente no século XVIII sob o princípio do interacionismo simbólico que analisa a interação social entre humanos e os significados que emergem desses relacionamentos (James, 1890; Dewey, 1896; Blumer, 1962; Baldwin, 1906). Os humanos têm a capacidade de interpretar e manipular símbolos (linguagem verbal e não verbal), passando a ter um ‘Eu’ ( Self ) moldado pelo processo social. Os ambientes em que atuam são atribuídos de significados e funcionam como estímulos de forma que o indivíduo não apenas responde a fatores externos, mas também consegue interagir, refletir sobre seu papel na sociedade e reinventá-lo de forma a influenciar criativamente a estrutura social (Stryker, 2002). Mais tarde, outros estudos (Cooley, 1902; Blumer, 1962; Mead, 1934) moldaram e expandiram os princípios do interacionismo simbólico, ampliando o espaço para o desenvolvimento da teoria da identidade e da Role Theory . O sociólogo norte-americano, Cooley (1902), expunha a constituição do Eu ( Self ) como algo intrinsecamente associado à percepção que as pessoas têm umas das outras durante a interação social. Em outras palavras, a construção do Eu ( Self) é formada a partir de como as pessoas se imaginam de si mesmas ao se apresentarem uma para as outras. O estudo de Mead (1934) complementa ainda que a concepção do Eu ( Self ) resulta numa visão reflexiva de si mesmo que é concebida quando o indivíduo se identifica com a perspectiva de terceiros, internalizando suas atitudes. Logo, a autoconcepção do indivíduo permite que ele veja a si mesmo como os outros o veem e exprima reação a essas diferentes percepções. Sendo assim, o processo social gera um diálogo entre o ‘Eu’ ( I ) e o ‘Mim’ ( Me ). O Eu ( I ) refere-se aos impulsos e a espontaneidade do indivíduo, enquanto o Mim ( Me ) pertence à “auto-imagem do ator quando ele olha para si mesmo através dos olhos do outro” (Mead, 1934, p.352, tradução da autora). A Role Theory faz parte de uma ciência preocupada com o “conjunto de expectativas normativas que supostamente definem posições ou status particulares na estrutura social e seus papéis ou comportamentos correspondentes na interação com os outros” (Hunter, 2015, p.852, tradução da autora). A concepção que o indivíduo tem sobre o seu papel nas esferas sociais produz um certo tipo de comportamento influenciado pela autoconcepção crítica do Eu ( Self ) e pelas expectativas de terceiros. O termo ‘papel’ emprega a ideia de posição social (Thies, 2009) ou “qualquer categoria 34 socialmente reconhecida de atores” (Wehner & Thies, 2014, p.411, tradução da autora) derivado de um “conjunto de padrões, descrições, normas ou conceitos mantidos para os comportamentos de uma pessoa” (Biddle, 1979, p.04, tradução da autora). Atualmente, nota-se que a Role Theory tem ganhado cada vez mais força de aplicação em diversos estudos científicos (de gênero, negócios, enfermagem, etc 6 ) (Van der Horst, 2016; Murray, 2021). No campo do conhecimento das RI, há uma crescente literatura interessada em aplicar a Role Theory na análise de Política Externa. A primeira geração de estudos (Holsti, 1970; Walker, 1987; Le Preste, 1997) surgiu na década de 1970, sob uma perspectiva norte-americana, preocupada em examinar os padrões comportamentais dos Estados durante o cenário da Guerra Fria. Estes estudos se limitaram a entender o ego dos papéis dos Estados a partir de traços pessoais e materiais analisados durante a experiência histórica, sem aprofundar contextos relacionais. Posteriormente, a segunda geração (Harnisch & Maull, 2001; Elgström & Smith, 2006), influenciada por uma perspectiva europeia, teve o cuidado de envolver a dinâmica sistémica no conjunto de elementos que condicionam a mudança de papel e alterações de expectativas. Dessa maneira, a linguagem permitiu gerar percepções externas sobre o reconhecimento da posição social do ator, ou seja, de uma forma relacional (Harnisch, 2011). Considerada uma teoria de médio alcance, pode-se dizer que a Role Theory está mais alinhada com os princípios da abordagem intelectual do construtivismo social (Breuning, 2011). O construtivismo é uma abordagem teórica nas RI que enfatiza o papel das ideias, normas e construções sociais na formação da política internacional. Enquanto a Role Theory transpõe diferentes níveis de análise (individual, estadual, sistêmico), gera entendimentos sobre atribuições de significados, imagem e crenças de grupos e ainda reforça a interação entre estrutura e agente (Thies, 2009). A Role Theory , segundo Thies e Breuning (2012), é uma vertente teórica capaz de servir como recurso de síntese e integração para os estudos de Política Externa e RI. A sua capacidade de explicar o papel dos Estados por meio de seu comportamento de política externa no sistema internacional é uma das contribuições. Elementos ideacionais e a própria identidade dos atores internacionais são importantes fatores de análise para compreensão da política externa visto que influenciam no desempenho comportamental destes atores (Michalski & Pan, 2017). A teoria “fornece as ferramentas que permitem a investigação empírica sistemática da importância relativa do agente e da estrutura como determinantes do comportamento da política externa” (Breuning, 2011, p.16, tradução da autora). 6 Cf. Veja mais: <https://kar.kent.ac.uk/55160/1/Role%20Theory.pdf> e <https://doi.org/10.3928/0022-0124-19980501-05> 35 Para os estudos das RI, portanto, a Role Theory traz uma contribuição em nível comportamental da política externa e abrange em sua análise tanto as capacidades materiais do Estado (recursos militares, tecnológicos, económicos) quanto às percepções dos tomadores de decisão baseadas em valores, crenças e ideais para a compreensão da estrutura internacional (Breuning, 2019), como observado na Figura 4. Figura 4 Quadro Teórico da Role Theory Fonte: Adaptado de Harnisch (2011) pela autora Diante desta lógica, o papel é o elemento central da discussão teórica que interconecta variadas dimensões, a saber, a autopercepção (ego), as expectativas de terceiros (alter) e o desempenho dos atores. Sendo assim, o presente capítulo tem por objetivo apresentar a conceptualização teórica destas três principais dimensões, nomeadamente, a concepção de papel ( role conception) , a expectativa de papel ( role expectation) e o desempenho de papel ( role performance) que contribuem para esta pesquisa como referenciais para o entendimento do papel da UE no quadro de segurança do Atlântico Sul. 36 1.1 Dimensão Ego: Concepção de Papel No domínio do estudo de Política Externa, os primeiros trabalhos a empregarem a base teórica da Role Theory estiveram focados sobretudo no ego dos papéis estatais e na autoconcepção da sua posição social (Holsti, 1970; Walker, 1979; Wish, 1980). A noção de ‘concepção de papel’ teve início principalmente com o trabalho de Holsti (1970) que classificou e tipificou diferentes concepções de papel nacional por meio da codificação de declarações de formuladores de políticas de mais alto nível (Presidentes, Primeiros-Ministros e Ministros das Relações Exteriores). Os papéis listados (líder regional, protetor, mediador, aliado, etc) foram delineados conforme o substrato de valores domésticos, da herança cultural dos países e da compreensão do ‘ego’ referente à imagem de suas posições e funções no sistema internacional (Breuning, 2011). A concepção de papel define-se, segundo Holsti (1970), pelas: “próprias definições dos formuladores de políticas sobre o tipo geral de decisões, compromissos, regras e ações adequadas ao seu estado, e das funções, se houver, que seu estado deve desempenhar continuamente no sistema internacional ou em sistemas regionais subordinados. É sua “imagem” das orientações ou funções apropriadas de seu estado em relação ao ambiente externo ou dentro dele” (p. 245–246, tradução da autora). A concepção de papel está fortemente vinculada a um caráter inter-relacional. A interação entre os atores influencia a construção da autoconcepção de papel do Estado (Breuning, 2019). A dimensão ego é determinada tanto pela percepção do próprio ator sobre sua posição em relação ao papel de terceiros (ego), quanto pelas expectativas de atores externos (alter). Os papéis refletem entendimentos subjetivos e auto-visões políticas de um ator sobre qual deve ser o seu comportamento apropriado, levando em conta tanto o contexto em que está inserido como as percepções externas (Chatin, 2016). Ademais, os papéis podem fortalecer o senso de identidade dos Estados (Duggan, 2017). A concepção de papel revela a ‘intenção’, os ‘motivos’ e o ‘significado de ação’ do ator (Aggestam, 2006, p.19). Posto isto, a manifestação de papéis globais e regionais podem diferir para um mesmo ator (Breuning, 2019) e as expectativas que expressa de si mesmo apontam para suas responsabilidades e obrigações de política externa. Note-se ainda que a concepção de papel é moldada a partir de elementos intangíveis (ideacionais) e tangíveis (materiais). A herança cultural, a experiência histórica e as tradições de um 37 ator influenciam na definição da sua auto-imagem perante o sistema internacional. Inclusive, construída ao longo dos anos através de narrativas históricas, a identidade impulsiona expectativas domésticas que interferem na tomada de decisão dos formuladores de política externa. Interesses, crenças, valores e normas internalizadas servem como base para orientar o comportamento que o ator aspira (Duggan, 2017). Sob uma perspectiva institucional, as próprias entidades regionais ou internacionais podem determinar papéis e gerar expectativas sobre determinado comportamento de membros e não-membros (Aggestam, 2006). Isto porque o conjunto de normas e regras internalizadas de uma instituição servem para “prescrever papéis comportamentais para os atores, além de restringir a atividade e moldar as expectativas” (Keohane, 1988, p.383, tradução da autora). Do mesmo modo, a disposição de capacidades materiais de um ator também influencia a autopercepção da sua posição social no meio internacional. O arsenal militar, o potencial económico, a posição geográfica e o tamanho de um Estado são fatores de peso na construção da auto-imagem do ator. Holsti (1970), por exemplo, expõe que Estados que se viam na posição de não-alinhados durante o período da Guerra-Fria sabiam das suas condições socioeconómicas e capacidades limitadas. Na mesma linha de raciocínio, Chatin (2017) retrata a autopercepção do Brasil quanto ao seu papel de mediador e soft power no meio internacional devido à sua considerável dimensão socioeconómica, mas também pela sua capacidade militar limitada e pela sua posição geográfica que se caracteriza por estar numa região quase sem intensos conflitos e guerras. Quanto maior a clareza da autoconcepção de papel, maior é a previsibilidade do comportamento do ator (Thies, 2009). No entanto, os atores podem ao mesmo tempo assumir posições sociais ou receber atribuições de papéis por terceiros. Isto porque os papéis correspondem a um “conjunto de expectativas comportamentais ligadas a uma posição” (Sluss, Dick & Thompson, 2011, p.04, tradução da autora) que estão sujeitos a negociação. Os papéis egocêntricos são aqueles em que o ator alcança uma certa posição social por autoidentificação e consciência de suas funções no sistema global. Enquanto os altercêntricos afirmam que o papel assumido é condicionado pela atribuição de papéis resultantes das percepções externas (Mehemtcik & Belder, 2018). Assim, o impacto que a política externa de um ator (ego) pode gerar sobre os outros atores (alter) está interrelacionado com a forma como a ação é recebida e interpretada pelo ator (Wehner, 2014). Logo, o estudo das concepções de papel é fundamental para as RI, pois fornece “amplas diretrizes de política externa, e estão em constante necessidade de reafirmação e/ou modificação para refletir as mudanças nas circunstâncias” (Maull, 2018, p.89, tradução da autora). A análise das concepções de papel traz consigo um entendimento sobre as decisões e ações da política externa de 38 um ator ao interligar percepções de identidade do agente com o seu comportamento de política externa. Compreender a concepção de papel permite conhecer melhor a “orientação para a ação” de um ator (Aggestam, 1999, p.01, tradução da autora), ou seja, fornece informações sobre as motivações e valores subjacentes que orientam o comportamento de um agente no cenário internacional, permitindo que os demais antecipem suas decisões de política externa. As concepções de papel podem ser extraídas da linguagem que operacionalizam as normas e os valores sobre o comportamento esperado de política externa. 1.2 Dimensão Alter: Expectativa de Papel No domínio das RI, compreende-se cada vez mais a importância de englobar, na análise do desempenho de política externa dos atores, o estudo das percepções externas, ou seja, das expectativas de outsiders (Wehner, 2014). Segundo Combs e Freedman (2016, p.213, tradução da autora), o Eu ( Self ) é moldado “por nossas experiências com os outros e nosso senso de como esses outros nos percebem e respondem a nós. Somos moldados por suas respostas e expectativas”. Segundo esta lógica, o emprego da Role Theory explora muito bem a questão das expectativas e reações de outsiders que constituem fatores de interferência na construção das concepções de papel nacional. A teoria informa que, durante o processo de interação social, o outsider cria expectativas sobre o comportamento de política externa do ator. Sob variados contextos, os outsiders naturalmente atribuem e esperam/exigem do ator a execução de papéis específicos de acordo com as suas expectativas baseadas em normas e crenças, podendo constranger a autopercepção de papel do ator (Thies, 2009; Aggestam, 2006). Tal como ocorre na formação da concepção de papel do ator, as expectativas de terceiros são “maleáveis e mudam através de um processo constante de interação e adaptação” (Delcour & Wolczuk, 2020, p.06, tradução da autora). O processo de socialização permite que o ator e os outsiders interajam e partilhem valores, princípios e preferências que podem influenciar na geração de expectativas um dos outros (Delcour & Wolczuk, 2020; Thies, 2009). Além disso, os outsiders também possuem suas próprias normas, cultura e tradições internalizadas que influem sobre a criação das suas percepções sobre o ator. Qualidades intangíveis (materiais) de um ator são igualmente capazes de influenciar as impressões de terceiros quanto às expectativas do papel esperado, isto porque “as expectativas de outros Estados são guiadas em parte pelas avaliações da capacidade de um estado de agir” (Breuning, 39 2019, p.06, tradução da autora). A percepção de um outsider sobre um arsenal militar grandioso de um ator pode intimidá-lo e gerar expectativas contrárias ao papel aspirado pelo ator. Nesse sentido, infere-se que as expectativas de terceiros constituem variáveis independentes no estudo de papéis e, portanto, são levadas em consideração na autoconcepção de papel do ator e na análise de seu comportamento de política externa. Por outro lado, as expectativas de terceiros não necessariamente determinam o tipo de papel assumido pelo ator (Thies, 2009). Dado que o processo de socialização viabiliza uma negociação de papéis atribuídos e assumidos, podendo resultar na confluência de valores, normas e princípios entre o ator e o outsider em suas respectivas funções sociais (Thies, 2012; Michalski & Pan, 2017). Isto é possível visto que a socialização permite que o outsider internalize “as regras comportamentais previamente definidas por uma comunidade” (Harnisch et al., 2011, p.13, tradução da autora). O contrário também é válido. O papel do ator pode ser afetado tanto por papéis contrastantes ( counter-roles ) como por papéis complementares ( complementary roles ), em relação à posição social que assume (Harnisch et al., 2011; Mehemtcik & Belder, 2018). Ao invés de gerar convergência entre as percepções de papel, a socialização pode acarretar competição e contestação de papéis entre o ator e o outsider . Isto porque a socialização é igualmente um processo por onde gera “reconhecimento por status e posição no sistema internacional” (Michalski & Pan, 2017, p.612, tradução da autora). Os outsiders são elementos cruciais na validação e reconhecimento do papel assumido pelo ator, assegurando legitimidade ao ator por seu comportamento desempenhado no cenário regional ou global (Thies, 2009). Ademais, Biddle (1979, p.118, tradução da autora) explica que as expectativas são “modeladas a partir de injunções para o comportamento que foram enunciadas por outros, ou são estabelecidas pela observação dos comportamentos dos outros”. Do mesmo modo, Sarbin e Allen (1968) acrescentam que as expectativas de outsiders são consideradas projeções de deveres e obrigações para os atores que ocupam posições na estrutura social. Portanto, a interação entre o ego e o alter surge como um processo pelo qual o ator está sujeito a encontrar um papel ‘apropriado’ dentro da estrutura social, ou seja, aceitável por terceiros (Thies, 2009, p.08). Assim como ocorre na concepção de papel, as expectativas de outsiders são extraídas por meio de elementos simbólicos identificados na linguagem e na ação. Por meio dos discursos de terceiros, é possível detectar expressões de reação ao desempenho comportamental de um ator (Biddle, 1979). Ao analisar as expectativas, descobre-se o impacto do desempenho de política externa do ator sobre as percepções de terceiros, assim como o seu comportamento e papel têm sido interpretados e validados pelos demais (Wehner, 2014). Posto isto, em variadas situações, as 40 expectativas também são fundamentais para integrar a análise do sucesso ou fracasso de política externa de um ator. Convém, no entanto, verificar se o ator considera as expectativas de outsiders como relevantes instrumentos de análise da própria condução de política externa apropriada (Delcour & Wolczuk, 2020). Ao mesmo tempo, focar no conhecimento de expectativas de terceiros pode também assegurar previsibilidade sobre os objetivos e comportamentos de política externa de outsiders (Elgstrom & Smith, 2006). 1.3 Desempenho de Papel Além das percepções, a Role Theory traz em sua vertente teórica um conceito que analisa a maneira como um ator desempenha o seu papel. Isso inclui comportamentos, atitudes e valores que um ator exibe em relação às expectativas associadas ao seu papel. O desempenho de papel pode ser influenciado por vários fatores, como a identidade, as experiências de socialização, as capacidades materiais e o contexto em que o papel está sendo executado (Breuning, 2019). A sua abordagem, portanto, está focada na ação de política externa e reflete os traços das percepções do próprio ator e de terceiros (Aggestam, 2006). Logo, o desempenho de um papel pode ser alterado quando ocorrem mudanças nas expectativas de outsiders e na autoconcepção do ator (Dal & Ersen, 2014). Os atores podem executar diversos papéis ao longo dos anos (Holsti, 1970). O número de papéis executados por um ator revela o seu grau de preparação para as exigências e atribuições do sistema e o quanto internalizado o ator está às normas da sociedade. Inclusive, se o tipo de papel assumido pelo ator está significativamente alinhado às características de sua identidade, maior é a sua dedicação ao desempenho deste papel (Thies, 2009). No entanto, o comportamento de política externa do ator pode ser transformado para se adequar às expectativas de terceiros. Para isso, a natureza inter-relacional dos papéis deriva de um processo de socialização entre os atores ocorrida em fases de adaptação e/ou aprendizagem. Ao provocar mudanças nas estratégias e orientações à execução do papel, o ator passa pela fase de adaptação cujo objetivo do papel continua fixo, mas pode levar à transformação de seu papel e comportamento de política externa. Em contrapartida, quando a mudança recai sobre crenças, valores e elementos ideacionais, a transformação incide sobre a autoconcepção do papel social do ator, seu objetivo é alterado, caracterizando a fase de aprendizagem (Harnisch et al., 2011). Em relação aos papéis atribuídos por outsiders , o ator pode decidir executá-los ou não. Ao negligenciar um papel prescrito para a sua política externa, o ator está contestando as percepções de 41 outsiders , acarretando uma diminuição na interação com a comunidade internacional. Inclusive, rejeitar um papel atribuído por terceiros pode sinalizar uma “lacuna social e material entre o papel que um estado busca para si e as expectativas que o grupo tem do papel atribuído” (Mehemtcik & Belder, 2018, p.03, tradução da autora). No entanto, o ator pode escolher desempenhar o papel social que lhe foi atribuído, alterando o seu significado em conformidade com seu interesse (Mehemtcik & Belder, 2018) por meio do recurso de altercasting . Este é uma prática de socialização (Thies, 2009) e convencimento que envolve a “manipulação consciente de seu próprio comportamento de papel para (re) moldar o papel de outro ator, presumivelmente um papel de contrapartida ou comensurável” (Harnisch et al., 2011, p.13, tradução do ator). Em suma, a Role Theory fornece fundamentação teórica para entender como o comportamento de polícia externa dos atores é moldado por seus papéis sociais e de que forma está em constante interação com as expectativas internas e externas. Os atores não buscam simplesmente maximizar seus próprios interesses, seu desempenho é influenciado por normas, valores e expectativas sociais. Além disso, o papel de um ator não é fixo, pode mudar ao longo do tempo devido a sua natureza inter-relacional. Como resultado de vários fatores, a transformação de comportamento pode surgir devido às mudanças no ambiente internacional, na política doméstica ou nas próprias percepções do ator sobre sua posição social. 42 CAPÍTULO 2 As Dinâmicas de Segurança do Atlântico Sul A região do Atlântico Sul tem ganhado cada vez mais relevância geoestratégica tanto na agenda dos países ao longo do seu perímetro, como na de potências extrarregionais (Guedes, 2012; Duarte, 2019a). A natureza complexa e dinâmica de segurança na região tem chamado atenção dos atores políticos devido aos seus interesses de crescimento económico e consolidação de sua posição como potência marítima global influente. Para compreensão dessas dinâmicas regionais, o presente capítulo também resgata conceptualizações evolutivas dos estudos de segurança marítima que abordam desde questões tradicionais de segurança quanto tópicos mais abrangentes do domínio marítimo, trazendo insights para uma melhor análise do papel de atuação da UE no contexto de segurança do Atlântico Sul. Este oceano envolve aproximadamente 40.270.000 km² de área (Cope, 2020) segundo concepções geográficas e abriga enormes reservas de minerais, hidrocarbonetos e ainda uma rica biodiversidade de recursos naturais vivos. Sob uma boa gestão e governança sustentável, o Atlântico Sul pode contribuir consideravelmente para o crescimento azul global, para os desafios relativos à crise energética e à segurança alimentar e para o desenvolvimento de novos medicamentos e produtos oriundos da inovação e pesquisa científica oceânica. Todavia, este oceano é considerado cientificamente um dos espaços marítimos globais pouco mapeados, estudados e menos conhecidos (Miloslavich et al., 2011; Cope, 2020). Convém mencionar que o Atlântico Sul não possui uma demarcação consensual nem universal sobre o seu perímetro. Em termos geográficos, o Atlântico Sul corresponde à faixa sul (abaixo) da linha do Equador que divide o Oceano Atlântico em dois espaços, o meridional e o setentrional. Contudo, a sua delimitação varia conforme as diferentes percepções estratégicas dos atores políticos. O Tratado de Washington, assinado em 1949, que deu origem à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), por exemplo, demarca o espaço do Atlântico Norte conforme o limite do Trópico de Câncer no paralelo 23º. Logo, todo o resto a meridional desse limite corresponde ao Atlântico Sul segundo a visão estratégica dos membros norte-americanos e europeus. Já sob a percepção brasileira, o Atlântico Sul remete a linha que vai desde o Amapá no Brasil até a Mauritânia na África Ocidental, contornando o arquipélago de Cabo Verde. Ao sul seu limite estende-se até o paralelo 60° que se refere ao Tratado da Antártida (1991) (Penha, 2011). Para muitos outros atores políticos, não há divisão entre Norte e Sul, mas sim um Oceano Atlântico uno. Em boa parte de seus discursos, representantes das instituições 49 autora) chama de “ securing the sea ”. Em outras palavras, são ações que têm por objetivo o combate às ameaças marítimas não militares e transnacionais e ao policiamento dos bens comuns globais. Sendo assim, a segurança marítima, sob uma perspectiva liberal, pode significar a combinação de medidas preventivas e responsivas que visam a aplicação da lei e operações de defesa para proteger o domínio marítimo contra ameaças e práticas ilegais (Feldt, Roell & Thiele, 2013). O compromisso com a proteção de rotas marítimas de comunicação “é mais do que nunca vital para a estabilidade, crescimento económico e desenvolvimento em todo o mundo”, segundo Bekkevold e Till (2016, p.03, tradução da autora). Além disso, a natureza multifacetada e holística da segurança marítima exige o envolvimento de entidades de setores internacional, público e privado, para garantir a liberdade de navegação dos mares, a facilidade do comércio marítimo e a boa governança no mar (Feldt, Roell & Thiele, 2013). A segurança marítima evoluiu ao ponto de abranger uma diversidade de vertentes interdisciplinares e setoriais. A segurança marítima contempla princípios da segurança nacional que remetem ao campo tradicional da estratégia, defesa e projeção de poder naval interligadas às funções de dissuasão e vigilância em mar (Mahan, 1890; Corbett, 1999, Till, 2009). Ao mesmo tempo, a segurança marítima pode estar vinculada à ideia de garantir o bem-estar do ecossistema marinho e o desenvolvimento económico de seu país. Portanto, questões voltadas para a gestão sustentável de recursos, para a poluição marinha, pesca predatória, derramamento de substâncias nocivas ao mar são colocadas como preocupações da agenda de segurança (Feldt, Roell & Thiele, 2013; Bueger, 2015 ). Inclusive, a segurança humana é abrangida pelo domínio da segurança marítima quando se expressa em proteção de comunidades costeiras, ações de busca e salvamento em mar e combate a todas as atividades de criminalidade marítima que ameaçam a vida humana (por exemplo, o sequestro, assaltos à mão armada, pirataria, contrabando de imigrantes, tráfico de pessoas por via marítima) (Bueger, 2015). Ainda assim, a segurança marítima não pode ser compreendida dissociadamente das eventualidades em terra. Muitas das causas dos desafios marítimos se originam da instabilidade em terra, como ações de corrupção, má governança estatal e atuação de organizações criminosas (Klein, 2011; Accord, 2017). A configuração de segurança do domínio marítimo é dinâmica e complexa simultaneamente, o que abre espaço para riscos e ameaças que transcendem os limites geográficos e as competências do Estado. Logo, exige-se da comunidade internacional medidas de natureza transnacional e interjurisdiccional para lidar com esses desafios marítimos (Bueger & Edmunds, 2017). 50 Sendo assim, até o momento, o conceito de segurança marítima não apresenta uma definição clara e universal. É ainda considerada uma “ buzzword” 7 (Germond, 2014, p.137), em virtude da sua natureza imprecisa e ambígua de significado que varia de acordo com a percepção estratégica dos atores. Sob um viés construtivista, as narrativas e discursos de atores políticos de maior voz no sistema internacional podem criar ou moldar a percepção de ameaças marítimas. Essa indefinição pode levar a interesses políticos e entendimentos subjetivos divergentes. O conceito de segurança marítima, portanto, pode ser facilmente manipulado para esconder interesses geopolíticos (Bueger, 2015). Posto isto, as subseções seguintes trazem relevantes conceitos e abordagens numa escala evolutiva dos estudos de segurança marítima que analisam a transformação dos objetivos estratégicos, da natureza das ameaças, do poder marítimo e do quadro de regulamentação internacional. 2.1.1 A Conceptualização do Poder Marítimo ( Seapower ) Dentro das vertentes de discussão dos estudos de segurança marítima, o poder marítimo ( seapower ) surge como um conceito central. Este contempla uma abrangência do ambiente marítimo, incluindo não só características físicas do oceano, como também o comportamento de atores em mar e a emergência de potenciais ameaças. Este conhecimento é essencial para formuladores de políticas, planejadores militares e oficiais navais na tomada de decisões, no desenvolvimento de estratégias marítimas e na implantação de forças navais (Till, 2009). Ao compreender o papel do poder marítimo nas relações internacionais, os formuladores de políticas podem antecipar e responder melhor ao comportamento de outros Estados em contextos de crises marítimas. No geral, os estudos do poder marítimo referem-se à análise do uso dos poderes naval e marítimo de um Estado para projetar sua influência e proteger seus interesses no cenário internacional. Logo, envolve examinar aspectos estratégicos, operacionais e táticos de operações militares marítimas, mas também fatores políticos, económicos e culturais que moldam as práticas e políticas marítimas. Essa subseção explora uma ampla literatura que vai desde os estudos tradicionais de estrategistas navais (Mahan, 1890; Corbett, 1911) até abordagens de autores contemporâneos (Till, 2009) de forma a traçar a evolução do conceito de poder marítimo. Alfred Thayer Mahan foi um estrategista naval americano que escreveu sobre a relevância do papel do poder marítimo ( seapower) nas relações internacionais e na obtenção do comando do mar. Na sua clássica obra ‘ The Influence of Sea Power upon History (1660-1783)’, publicada no final do 7 Palavra da moda 51 século XIX, Mahan (1890, p.141, tradução da autora) argumenta que um Estado pode exercer influência global quando detém do “controle do mar pelo comércio marítimo e pela supremacia naval”. Para o autor (1890), o mar representa uma via logística por onde o comércio deve ser fomentado e, ao mesmo tempo, um espaço que está aberto para a aproximação de inimigos. Por essa razão, o estrategista (1890) afirma que o comando do mar é crítico para o comércio e que o poder naval pode ser usado para proteger as rotas marítimas, estabelecer bases navais no mundo e projetar força em tempos de guerra. Nota-se ainda que a sua noção de comando marítimo deriva de um pensamento estratégico terrestre que expressa ‘conquistas geográficas’ da superfície marítima. Especialmente, em em um período centrado na expansão europeia de impérios por meio de oceanos e investimento em tecnologia naval. Portanto, aquele que domina as linhas de comunicação marítimas e que dispõe de uma força naval capaz de ameaçar os interesses económicos e comerciais do inimigo por meio de uma batalha decisiva exerce o poder e a influência absoluta sobre o mar. Além disso, Mahan (1890) incentiva a construção de uma marinha grande e moderna para garantir a segurança e a prosperidade dos Estados. Mais tarde, o geoestrategista britânico do final do século XIX, Julian Stafford Corbett, ficou renomado pela obra ‘ Some Principles of Maritime Strategy ’, em que contraria boa parte das reflexões de Mahan. Para Corbett (1911), é incoerente alegar que os objetivos comerciais e militares de um Estado só são alcançados através do comando absoluto das rotas marítimas e pela destruição total do poder naval inimigo (Latham, 2020). O comando do mar, segundo Corbett (1911), é possível por meio do controle das comunicações marítimas. E embora esse controle estivesse constantemente em disputa, as estratégias marítimas são desenvolvidas para atender às especificidades de cada Estado. Nem todas as estratégias precisam envolver a destruição do poder naval inimigo já que o “único valor positivo que o alto mar tem para a vida nacional é como meio de comunicação” (Corbett, 1911 apud Janick, 2019, p.35). Nesse sentido, os Estados se concentram em obter o controle do mar de maneira temporária e local, implementando uma estratégia marítima que busca garantir a liberdade de navegação e o livre trânsito de mercadorias através do poder marítimo (Latham, 2020). Esta noção de comando do mar de Corbett (1911) é reforçada, mais tarde, pelos estudos do contemporâneo historiador naval britânico, Geoffrey Till (2009), ao complementar que: “O valor de comandar o mar não está em sua conquista ou posse física - uma ideia que só faz sentido na guerra terrestre - mas no uso que pode ser dado ao comando do mar. Se a estratégia 52 marítima é sobre o uso do mar, então comandá-la significa que você pode usá-lo para seus propósitos e evitar que o inimigo o use para os seus” (p.145-146, tradução da autora). Em paralelo a esta lógica de controle do mar via poder marítimo, os Estados passam a incorporar em suas estratégias o elemento da negação do mar. O controle e a negação não são variáveis mutuamente exclusivas. A negação resulta numa ação de “impedir parcial ou totalmente o uso do mar pelo inimigo para fins militares e comerciais” (Vego, 2018, p.18, tradução da autora). O conceito de negação está mais alinhado à noção de defesa da costa e, portanto, refere-se também à proteção dos recursos marinhos. Por meio do seu poder marítimo, um Estado pode aplicar a estratégia de negação do mar para impedir que o inimigo use o mar para seus próprios fins, negando-lhes o acesso a áreas marítimas importantes, interrompendo suas linhas de abastecimento e atacando seus navios. Normalmente, as potências marítimas aplicam a estratégia de negação no contexto de suas águas jurisdicionais de forma a fortalecer a regulação sobre o acesso à sua ZEE. Essa prática se estende ao que os autores Behr, Aaltola e Brattberg (2013, p.04, tradução da autora) chamam de “territorialização dos mares”. Os Estados passam a reivindicar controle soberano sobre as águas e recursos dentro de determinadas áreas marítimas, com direitos exclusivos para explorar os recursos naturais e exercer controle sobre todas as atividades nesta zona. Para o emprego eficiente do poder marítimo na obtenção do controle do mar, também exige-se do Estado a elaboração de uma estratégia marítima coerente. A visão de Mahan (1890) para o desenvolvimento de uma estratégia marítima foca em um conjunto de doutrinas navais que impulsionam uma marinha forte e moderna para proteger o comércio de um Estado, manter sua influência global e garantir sua integridade territorial. Para Mahan (1890), a estratégia marítima deve incentivar a obtenção de um navio de guerra poderoso para comandar os mares e rotas marítimas e defender os litorais do Estado. Também se refere à relevância de estabelecer em várias áreas do mundo bases navais estratégicas e estações de carvão para a projeção de influência do Estados. E como uma maneira de manter o seu poder naval grandioso, a estratégia deve também garantir uma marinha mercante robusta para a produção de riqueza através do comércio internacional. Corbett (1911) partilha da visão de que uma estratégia marítima bem elaborada é a chave para manter o poder marítimo. No entanto, o geoestrategista britânico contribui para uma perspectiva mais ampla da estratégia marítima ao conciliar elementos de ambas esferas naval e marítima. Para o autor (1911), além do espectro das forças militares (naval), a estratégia marítima deve envolver um leque mais abrangente de aspectos relacionados às questões políticas, logísticas, económicas, 53 geopolíticas, sociais e diplomáticas (Violante, 2015). Cobertt (1911) menciona uma estratégia marítima que incentiva o uso da força naval em combinação com outros recursos de poder não militares. O papel de uma marinha não deve ser resumir em batalhas no mar, mas apoiar a estratégia nacional mais ampla, controlando as rotas marítimas, protegendo o comércio e projetando poder em terra quando necessário. Mais tarde, essa visão abrangente de estratégia marítima para implementação do poder marítimo é reforçada por autores contemporâneos. A estratégia marítima não deve apenas tratar de fazer uso de forças navais ou avaliação de uma estratégia naval, mas se manifestar com o objetivo de “direcionar os recursos marítimos para atingir os objetivos políticos exigidos” (Grove, 1990, p.52, tradução da autora) e controlar “atividades humanas no mar” (Germond, 2015, p.49, tradução da autora). Pode-se afirmar que até o período da Guerra Fria, a concepção de poder marítimo se manteve baseada numa visão limitada do uso do mar (Richmond, 1934; Booth, 1977). O fortalecimento do poder marítimo de um Estado é impulsionado para promover a livre passagem de bens e pessoas em mar e a exploração de recursos económicos através da aplicação de forças navais (Booth, 1977). Ao mesmo tempo, o poder marítimo está condicionado a diversas variáveis, sejam elas, geográficas, económicas, políticas e militares. Ao analisar o poder marítimo de um Estado, Mahan (1890) percebeu que alguns fatores podem influenciar seu desenvolvimento. Um deles está relacionado aos atributos naturais os quais um Estado está sujeito, como sua posição geográfica, extensão territorial e conformação física (recursos naturais, relevo, clima, fronteira). Igualmente, o caráter da população e de governo também influem sobre o poder marítimo. Uma localização geográfica estratégica é aquela que dispõe de fácil acesso às rotas marítimas para fins comerciais e para a projeção ofensiva de forças navais. O tamanho da costa e a qualidade dos portos naturais também dizem muito sobre a vocação marítima de um Estado. Isso porque o volume de portos profundos e saídas de rios navegáveis contam como elementos favoráveis ao poder marítimo. Contudo, a extensão da costa só pode ser vista como vantajosa quando o tamanho da população é relativamente proporcional. Além disso, a mentalidade e a cultura estratégicas da população devem estar orientadas para as atividades comerciais marítimas e a produção naval (Baracuhy, 2021; Mattos & Carvalho, 2022). O mesmo se aplica ao tipo de governo e às instituições políticas estabelecidas de um Estado. Um governo predisposto a aproveitar todo o seu potencial marítimo e naval assim como “a canalização da política para a fomentação do poder naval deveria ser a principal preocupação do governo” (Violante, 2015, p.235). 54 Embora o poder marítimo esteja intimamente vinculado a um conjunto de práticas e instrumentos aplicados em mar, episódios marítimos podem influenciar direta ou indiretamente os resultados em terra (Corbett apud Mattos & Carvalho, 2022). O uso do poder marítimo de um Estado, segundo Gray (1994), pode ter implicações em terra como parte de sua estratégia marítima para alcançar objetivos políticos. A estratégia de ‘guerra de recursos’ usada pelas superpotências durante a Guerra Fria resultou no uso do poder marítimo para obstruir as linhas de comunicação marítima do adversário, afetando consideravelmente as questões económicas e sociais em terra. Isso porque o poder marítimo, segundo Till (2009), abrange duas dimensões de recurso, o tangível e o intangível. A sua natureza de poder envolve ativos navais (materiais) e marítimos concentrados no arranjo da guarda costeira, navegação mercante, indústria naval, pesca, construção naval e marinha. Ao mesmo tempo, o poder marítimo traz em sua natureza uma dimensão intangível que é a sua “capacidade de influenciar o comportamento de outros pelo que se faz at ou from the sea” (Till, 2009, p.21, tradução e ênfase da autora). Através do poder marítimo, os Estados conseguem influenciar um leque de questões políticas, normativas, económicas e comerciais de terceiros ao fazer uso do mar. Os Estados podem obter controle sobre rotas marítimas estratégicas e recursos naturais, consolidar sua presença naval e promover espaços de cooperação e diálogo multilateral com o emprego do poder marítimo (Germond, 2015), repercutindo os efeitos em terra. As capacidades marítimas de um Estado e sua disposição em projetar poder por meio de sua marinha podem ter uma influência significativa em seu comportamento e no comportamento de outros Estados (Till, 2009). Por fim, estudiosos da segurança marítima (Germond, 2015; Booth, 1977; Grove, 1990) se referem também à relevância do poder marítimo na projeção de segurança e poder de um Estado. As potências marítimas têm-se concentrado em atuar cada vez mais em áreas distantes de suas fronteiras. Estas potências vinculam a sua condição de segurança interna à estabilidade além de suas fronteiras marítimas e lidam com ameaças e crises em seu estágio inicial em outras partes do mundo com o discurso de assegurar a sua própria segurança. Esta prática se baseia numa lógica estratégica preventiva de Estados para justificar suas ações de intervenção em outras partes do mundo, utilizando tanto de elementos tradicionais marítimos de hard power quanto soft power . A projeção de segurança além de suas fronteiras por meio do poder marítimo viabiliza também a difusão de normas e princípios de um ator e serve como uma estratégia de “intervir para prevenção e gestão de crises (ou mesmo para reforçar a paz)” (Germond, 2015, p.56, tradução da autora). No âmbito do poder marítimo, a projeção de influência pode ocorrer por meio do poder naval de um Estado. De acordo com Booth (1977) e Grove (1990), as marinhas exercem diversas funções 55 essenciais que corroboram o desenvolvimento do poder marítimo. Uma delas é a função militar que corresponde ao papel tradicional das marinhas e a origem da sua formação e significado. O uso da força militar serve como um instrumento de ameaça real e material em situações de conflitos e crises marítimas. Para Booth (1977), em tempos de guerra, as marinhas cumprem sua função militar com o objetivo de estabelecer o equilíbrio de poder por meio de ações de dissuasão e defesa. Um excelente poder naval é capaz de deter a ação hostil, contribuir para a estabilidade marítima local, proteger interesses em ZEEs e restabelecer a ordem marítima internacional. Já em tempos de paz, as marinhas cumprem funções militares com a finalidade de projetar força. Nesse caso, apoiam operações de manutenção de paz internacional, intervenções e conseguem o controle sobre áreas marítimas estratégicas (Booth, 1977; Grove, 1990). As marinhas também podem exercer a função policial ao “manter autoridade dentro das fronteiras marítimas do Estado” (Booth, 1977, p.85, tradução da autora) igualmente conhecida por função constabular (Grove, 1990). Nesse caso, as marinhas assumem a responsabilidade de guarda costeira para garantir a soberania, a aplicação da lei, a proteção e exploração dos recursos sobre suas águas jurisdicionais. A força naval detém o compromisso de manter a boa ordem no mar, evitando a presença de organizações e atividades criminosas como a pirataria, a pesca irregular, o contrabando de drogas, armas e pessoas e a poluição do meio marinho. A função policial envolve também elementos de nation-building ao contribuir para a segurança interna e para o desenvolvimento económico-social de um Estado (Booth, 1977). Por fim, as marinhas podem exercer uma função diplomática ao “apoiar a política externa sem o emprego efetivo da força” (Booth, 1977, p.85, tradução da autora), comumente conhecido como ‘mostrar a bandeira’ ( showing the flag ). As marinhas fortalecem relações entre seu país e aliados ao realizarem exercícios militares conjuntos, ao oferecerem ajuda externa para governos locais por meio de suprimentos e recursos materiais, logísticos e de capacitação ou até mesmo ao atuarem em áreas de tensões de maneira preventiva e reativa. A natureza diplomática de uma marinha em relação a um parceiro visa contribuir para a vigilância marítima e com atividades de inteligência de forma a desencorajar intervenções de terceiros em áreas de aliados, contribuindo para a prática de negociação de política externa de um país (Booth, 1977). Ainda através de sua função diplomática, as marinhas conseguem manipular a posição de barganha de terceiros num quadro de cooperação. As marinhas podem criar um grau de dependência naval em relação a estes aliados quando fornecem apoio de diferentes naturezas (por exemplo, material, capacitação, logístico, etc) e projetam demonstração de força. Essa lógica está alinhada à 56 noção de “diplomacia marítima persuasiva” de Le Mière (2014, p.12, tradução da autora) que considera a importância de uma marinha em sinalizar presença, capacidade e reconhecimento por meio do poder marítimo. Tanto Booth (1977) quanto Le Mière (2014) partilham da visão de que as marinhas através do seu papel diplomático são capazes de elevar a posição de um ator em um nível de reconhecimento e prestígio ao transmitir uma imagem de força naval poderosa. Ao mesmo tempo, os autores Cable (1971) e Grove (1990) compreendem que a função diplomática das marinhas exige um certo nível de uso da força para se fazer influente no âmbito da negociação, desempenhando aquilo que se chama de diplomacia das canhoneiras ( gunboat diplomacy ). Esta prática refere-se à uma ação da marinha para intimidação por meio do uso ou ameaça de uso de força naval limitada, exercendo vantagem sobre a disputa de interesses em uma negociação. Essa função está muito próxima daquilo que Le Mière (2014, p.13) analisa por diplomacia marítima coercitiva. Pode-se inferir que uma diplomacia marítima consiste em assegurar a “gestão das relações internacionais através do domínio marítimo” (Le Mière, 2014, p.07, tradução da autora). Parte desta gestão é realizada com o apoio das marinhas ao implementar atividades de cooperação, persuasão e/ou coerção. No que diz respeito à diplomacia marítima cooperativa, além das forças navais (marinha), participam também a guarda-costeira e as agências policiais marítimas para atuarem em operações de assistência humanitária, missões de resgate, resposta a desastres ambientais, visitas diplomáticas em portos de outros países e capacitação de forças locais. Nesse sentido, a diplomacia cooperativa é capaz de atrair aliados, aumentar a confiança de terceiros e projetar influência sobre outras regiões ao utilizar “ferramentas de atração, cooptação e inspiração” (Le Mière, 2014, p.11, tradução da autora). Sendo assim, o poder marítimo ( seapower ) é um componente crítico das estratégias militar e marítima de um Estado, especialmente se tiver um litoral significativo ou depender fortemente do comércio internacional. O poder marítimo inclui um amplo leque de atividades, que envolvem desde a condução de operações navais para controlar rotas marítimas, proteger a navegação e projetar poder militar a partir do mar, como também práticas que garantem a aplicação de leis e regulamentos marítimos, a vigilância marítima, coleta de informações e fornecimento de assistência técnica e naval. Por essa razão, a noção do uso do mar é ampliada para abranger a “passagem de força militar para fins diplomáticos ou para uso contra alvos em terra ou no mar no topo da lista, seguido de transporte económico, e por último os recursos, que crescem cada vez mais lentamente em importância” (Grove, 57 1990, p.232, tradução da autora). A noção do uso do mar é analisada de forma mais aprofundada nas subseções seguintes. 2.1.2 A Dimensão Económica da Segurança Marítima À medida que o processo de globalização se intensificou, os países passaram a investir em infraestrutura e comércio marítimos modernos para atender às transformações provocadas pela retração de fronteiras físicas, pelo aumento no fluxo de pessoas e produtos e pela crescente procura por acesso a recursos e mercados (Sakhuja, 2010). Como consequência, esse cenário impulsionou uma rápida expansão da rede marítima global, repercutindo também na geopolítica dos mares. Desde a segunda metade do século XX, muitos atores do sistema internacional desenvolveram suas políticas externas orientadas para o controle de áreas marítimas ricas em recursos naturais, gerando uma competição estratégica por recursos (Brozoski & Padula, 2016). Nesse sentido, a segurança marítima surge como um elemento essencial na agenda dos atores políticos para garantir a circulação segura de bens e pessoas de forma a apoiar o desenvolvimento económico das potências marítimas. Logo, a segurança marítima e o desenvolvimento económico estão intimamente relacionados, já que um ambiente marítimo seguro é essencial para o crescimento e a sustentabilidade das economias internacionais (Menzel, 2022). Essa seção, portanto, tem como objetivo retratar o potencial perfil económico dos oceanos e sua implicação para a dimensão da segurança marítima. Os oceanos cobrem cerca de 70% da superfície da Terra (Bollmann et al., 2010), constituindo um espaço promissor de oportunidades para o crescimento económico global, empregabilidade e inovação. De acordo com as estimativas da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) (OECD, 2016), o valor agregado produzido pela indústria oceânica global revela uma previsão de crescimento de US$ 1,5 trilhão em 2010 para US$3 trilhões em 2030. Há também uma tendência de expansão das atividades económicas humanas nos mares relacionadas à mineração, à energia offshore , à biotecnologia marinha e à pesca (Economist Intelligence Unit, 2015). Por outro lado, estima-se que até 2050, a população mundial pode chegar a quase 10 bilhões de pessoas, o que exigirá maior aproveitamento dos oceanos e mares para a garantia da subsistência das comunidades costeiras e globais por meio fornecimento de comida, energia, matéria-prima (OECD, 2016). Hoje, cerca de 90% das mercadorias comercializadas são transportadas via oceano. O comércio marítimo ganhou impulso global devido ao seu maior custo-benefício. A utilização do transporte marítimo é um meio mais económico e eficiente para longa distância. A sua capacidade de 58 transportar grande volume de bens e materiais a menor custo traz vantagens não só para consumidores como também gera menor impacto ambiental. Além disso, agrega valor à comunidade internacional ao promover o aumento da escala comercial e, por consequência, a prosperidade económica dos países (International Chamber of Shipping, 2021) O mar é visto também como uma relevante fonte de recursos minerais e energéticos. Este espaço dispõe de uma variedade de nódulos polimetálicos (níquel, cobalto, ferro, manganês, cobre), crostas cobaltíferas (manganês enriquecidas por cobalto) e sulfetos polimetálicos (ferro, zinco, prata, ouro e cobre) que se distribuem pelas ZEEs dos países e na região dos fundos marinhos. Nas últimas décadas, o aumento do preço dos metais comercializados levou à procura de novas jazidas (GeoOcean, 2022) para suprir a procura. Os metais são matérias-primas essenciais para as indústrias de processo, sobretudo nos setores de tecnologia, química, aeroespacial, construção, entre outros (Industry Today, 2022). Estima-se que de 35% a 45% da procura por metais críticos virão de minas em oceano profundo até 2065 (U.S. Geological Survey, 2022). Do mesmo modo, a exploração offshore de gás natural e petróleo também é um interesse económico latente das potências tradicionais e emergentes. Segundo o Relatório ‘ Offshore Energy Outlook’ da Agência Internacional de Energia (2018), mais de um um quarto do suprimento atual de petróleo e gás natural é produzido offshore , sobretudo dos campos no Oriente Médio, Mar do Norte, Brasil, Golfo do México e Mar Cáspio. A tendência é que a procura por petróleo aumente 0,8% ao ano até 2030, impactando ainda mais a crescente crise global energética das últimas décadas (International Energy Agency, 2022). Portanto, há uma busca constante dos atores internacionais por fontes alternativas energéticas no mundo. Até 2025, estima-se que 28% do petróleo bruto global será produzido offshore (Statista, 2021). Além de recursos naturais não vivos como importante valor económico para a comunidade internacional, a rica biodiversidade marinha também apoia significativamente o crescimento global. A pesca é uma das principais atividades marítimas tanto para a economia quanto para a segurança alimentar (Unesco, 2019). Em 2020, de acordo com a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) (2022), a produção pesqueira e aquícola chegou a produzir uma valor total de US$ 406 bilhões, enquanto o valor das exportações entre 1979 e 2020 teve uma taxa de crescimento média anual de 3,9 por cento em termos reais. Ao mesmo tempo, o consumo per capita de alimentos de animais aquáticos cresceu em 1,4% ao ano (Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2022). Os peixes e frutos do mar são a principal fonte de proteína de muitas comunidades regionais (Unesco, 2019). Inclusive, a atividade pesqueira contribui para a 65 ameaçadas de extinção e seus habitats, a prevenção da poluição por navios, além de direitos de navegação, mares territoriais, ZEEs e fundo do mar. Embora a CNUDM estabeleça normativamente os direitos e deveres dos atores políticos sobre a soberania dos oceanos, o princípio de ‘liberdade dos mares’ de Grotius manteve-se presente na convenção como uma forma de preservar a liberdade de navegação em importantes rotas de comunicação internacional (Klein, 2011). Segundo a CNUDM, os Estados costeiros têm direitos soberanos sobre o mar territorial que se estende até 12 milhas náuticas (22km) e onde podem exercer autoridade sobre o espaço marítimo (leito e subsolo) e aéreo. No mar territorial, é permitida a passagem de trânsito de embarcações internacionais. Ao mesmo tempo, os países litorâneos têm também direitos soberanos sobre uma ZEE que se estende a 200 milhas náuticas (370 km), como observado na Figura 6. A diferença é que nas ZEEs, o Estado exerce soberania exclusiva sobre a exploração, conservação e gestão dos recursos naturais (leito e subsolo), assim como o aproveitamento para a produção de energia e pesquisa científica marinha (United Nations, 2020). Figura 6 Limites Internacionais Marítimos Fonte: Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (nd) 66 Para além das 200 milhas náuticas dos Estados, o espaço que resta é considerado pelo direito internacional como alto mar, representando mais de 60% dos oceanos. Esta é uma área de uso comum a todos. Neste espaço, segundo a CNUDM, é permitido a liberdade de navegação e sobrevoo, realização de pesquisa científica e instalação de cabos e dutos submarinos. Ao mesmo tempo, é considerado um local em que “nenhum Estado pode legitimamente pretender submeter qualquer parte do alto mar à sua soberania” (United Nations, 1982, p. 57, art 87º, tradução da autora). Embora as embarcações tenham acesso irrestrito em alto mar, os Estados têm autoridade e responsabilidade legal sobre seus navios para fazer cumprir as diretrizes das convenções internacionais. As embarcações sem registro e sem bandeira de Estado não possuem proteção do direito internacional e correm o risco de serem impedidas de entrar em portos e realizarem atividades comerciais em águas internacionais (Talley, 2016). O alto mar também contempla o que é particularmente conhecido como fundo marinho. Este espaço permanece fora das jurisdições nacionais e é considerado um patrimônio comum da humanidade. Embora ainda pouco explorado devido aos altos custos e as condições naturais adversas, já se sabe que o fundo marinho possui uma riqueza protuberante de minerais (como por exemplo, cobre, cobalto, níquel, zinco, prata e ouro, lítio), flora e fauna. Como uma forma de promover a gestão desses recursos, a CNUDM criou a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (AIFM), em 1994. Esta entidade detém a responsabilidade regulatória e autoridade para conceder licenças de exploração nesse espaço. Desde 2001, a AIFM aprovou cerca de trinta contratos de exploração para países como a China, a Índia, o Japão, a Rússia, a Coreia do Sul e a UE. Contudo, a AIFM enfrenta desafios como órgão regulador por ter que lidar com conflitos de interesses. A AIFM é ainda criticada por não apresentar uma fiscalização eficaz e carecer de um instrumento de enforcement adequado (Levi, Amon & Lily, 2020). Esta crescente consciência marítima fez emergir instituições internacionais responsáveis por apoiar a estrutura regulatória e a governança de oceanos (Łukaszuk, 2018). É o caso da Organização Marítima Internacional (OMI), criada em 1948 pela ONU, e responsável por garantir a segurança, a proteção da navegação internacional e prevenir a poluição ocasionada por navios. A OMI estabelece convenções que regulam os mecanismos de construção e equipamentos das embarcações, o manuseio de cargas perigosas, os registros de navegação, a segurança da tripulação entre outras questões de segurança marítima (Talley, 2016). Mais tarde, em 1973, outro avanço institucional no quadro de regulação global surgiu com a adoção da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL). Este instrumento jurídico regula a prevenção da poluição marinha ao 67 proibir o despejo de substâncias líquidas nocivas, de óleo e esgoto nos mares e também a prevenção da poluição atmosférica ao incentivar a adoção de eficiência energética dos navios (Lim, 2016). Em 1960, a ONU instituiu uma Comissão Oceanográfica Intergovernamental dentro do quadro da UNESCO (COI) visando assegurar a gestão sustentável dos oceanos através do apoio à ciência, à capacitação de seus membros e aos serviços oceânicos globais. A COI se tornou um órgão autónomo responsável por coordenar de forma cooperativa as problemáticas oceânicas regionais e globais e demonstrou liderança no desenvolvimento de um instrumento legalmente vinculativo. Foca em uma base de conhecimento partilhada e capacitação tecnológica. Programas em pesquisa oceânica foram incentivados a fornecer dados científicos marinhos confiáveis. Além disso, a COI implementou iniciativas de transferência de tecnologia marinha para alimentar a assistência técnica e científica da comunidade internacional. A cooperação auxiliou no fortalecimento de uma governança oceânica, embora a COI careça ainda de visibilidade ao nível internacional (Harden-Davies, 2016). Sendo assim, uma ordem internacional marítima foi estabelecida de modo a promover um quadro legal e institucional que fomenta o comércio global e fornece as diretrizes para o uso sustentável dos recursos oceânicos e a proteção do meio ambiente, bem como impulsiona a cooperação internacional. Segundo Bekkevold e Till (2016, p. 307, tradução da autora) a ordem internacional marítima é uma “consequência de como os países e a comunidade internacional, no geral, fazem uso dos oceanos como um meio de domínio e manobra estratégica, como um recurso de estoque, e como meio de transporte de maneira ordenada, legal e sustentável”. Nota-se que a gestão sustentável de recursos marinhos se tornou uma questão principal na agenda estratégica da economia azul cujos atores políticos têm assumido responsabilidades globais e buscado fortalecer parcerias internacionais para alcance de oceanos saudáveis e produtivos a longo prazo (Wenhai et al., 2019). Ainda assim, a ordem marítima internacional é conduzida por meio do estabelecimento de uma governança marítima global. Enquanto a ordem marítima está articulada a um sistema de regras, normas e instituições que regem o uso dos oceanos, mares e vias navegáveis por países e outros atores, a governança oceânica refere-se aos processos e mecanismos pelos quais essa ordem é criada, implementada e assegurada. Juntas, a ordem e a governança marítima internacional moldam a maneira como os países interagem entre si e com os oceanos. Estas são essenciais para garantir que os oceanos continuem sendo uma fonte de prosperidade e segurança para todos, minimizando os riscos de conflito, degradação ambiental e exploração (Lukaszuk, 2019; Galletti, 2015). A segurança marítima e o crescimento azul a longo prazo dependem ao mesmo tempo de uma governança oceânica eficaz e uma boa ordem no mar. Logo, questões relacionadas à degradação 68 ambiental, disputas territoriais marítimas e crimes transnacionais via mar ameaçam esse crescimento e podem ser superadas, segundo Bateman (2000, p.212, tradução da autora), “por meio de uma maior cooperação com base em conhecimentos sólidos, partilha de informações, maior consciência de que os problemas realmente existem e o desenvolvimento de regimes jurídicos e de gestão apropriados”, elementos que constituem o quadro da governança marítima. O conceito de governança marítima surgiu na década de 1990 a partir de uma mudança de discurso dos atores globais que substituíram o termo ‘ordem no mar’ por uma abordagem mais ampla, a ‘governança dos oceanos’. Com o passar dos anos, esse mesmo conceito evoluiu adquirindo uma perspectiva multidimensional, sustentável e holística dos oceanos e mares para lidar com os desafios marítimos (Galletti, 2015; Lukaszuk, 2019). No geral, a governança oceânica corresponde a um processo dinâmico e interdependente que envolve a gestão coletiva e coordenada de atividades relacionadas com a economia azul, segurança e meio ambiente marinho, de acordo com o estabelecimento de um conjunto de instituições, normas e processos jurídicos que configuram a ordem marítima internacional. A atual governança oceânica está alinhada com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (ODS) e visa responder aos impactos da sobreexploração de recursos marinhos, da distribuição desigual de acesso e benefícios aos serviços do ecossistema marinho e das mudanças climáticas que aumentam o nível do mar, o aquecimento e acidificação dos oceanos (Haas et. al , 2021). Por esse motivo, a governança marítima exige ações por parte de uma infinidade de atores, tais como organizações regionais e internacionais, Estados e empresas, bem como uma abordagem colaborativa, cooperativa e integrativa de governança (Paquet, 1999). Sob a mesma lógica, Bekkevold e Till (2016, p.31, tradução da autora) afirmam que a “chave para a governança dos oceanos é o cumprimento das regras existentes”, em outras palavras, estabelecer um quadro regulador que informe o padrão de comportamento permitido e impulsione a responsabilização para aplicação das normas (Sutton, 2000). Sendo assim, os atores políticos têm um papel crucial na implementação do quadro de governança marítima para a melhor gestão das atividades económicas do mar da mesma forma que conseguem influenciar o processo normativo de governança (Haas et., 2021). Há uma literatura (Sutton, 2000; Germond, 2014, Bekkevold & Till, 2016), inspirada numa perspectiva mais realista das relações internacionais, que defende que as iniciativas de governança marítima podem servir como instrumento estratégico para os atores políticos obterem controle sobre os oceanos e recursos marinhos. Ao mesmo tempo, argumenta-se que os atores políticos utilizam o discurso da governança marítima para justificar as suas ações de projeção de poder e influência sobre 69 outras áreas marítimas. A inclusão da abordagem de governança marítima nas estratégias das potências tradicionais e emergentes, segundo Hatch (2013, p.87, tradução da autora), está orientada a “moldar as percepções globais e influenciar adversários regionais”. Portanto, de acordo com essa lógica, a governança oceânica é mais uma ferramenta estratégica de reforço do poder marítimo ( seapower ) dos Estados para viabilizar a preservação dos seus interesses nacionais no mar (Sherwood, 2000). A governança oceânica é considerada, portanto, um dos pilares a contribuir para sustentar uma arquitetura de segurança marítima. A governança marítima abrange processos e mecanismos institucionais, regulatórios e políticos que são estabelecidos para gerenciar e coordenar as atividades marítimas ao nível nacional e internacional. Isso pode envolver políticas, leis, regulamentos e acordos que regulam questões como o transporte marítimo, o comércio internacional, a proteção ambiental, a exploração de recursos naturais, a segurança marítima, os direitos dos trabalhadores marítimos entre outras (Lukaszuk, 2019; Galletti, 2015. Enquanto a arquitetura de segurança marítima se refere a um conjunto de medidas e iniciativas cooperativas para garantir a segurança das atividades e operações marítimas. Segundo Lee-Brown (2018, p.168, tradução da autora), a arquitetura regional de segurança consiste em “uma teia coerente de atores reunidos em compromissos bilaterais e multilaterais por meio de instituições e organizações que buscam coletivamente prosperidade e segurança”. Isso inclui a proteção de portos, navios, instalações offshore e áreas costeiras contra ameaças (por exemplo, os ataques terroristas, a pirataria, o contrabando, o tráfico de drogas e outras atividades ilegais). Além do instrumento de governança oceânica, a arquitetura de segurança pode englobar ações de vigilância e monitorização das áreas marítimas, controle de acesso e inspeções em portos e embarcações, intercâmbio de informações e inteligência e desenvolvimento de planos de contingência e resposta a crises. A dimensão normativa da segurança marítima, no geral, desempenha um papel crucial na promoção da cooperação e da estabilidade do domínio marítimo. A segurança marítima está indissociavelmente ligada a uma ordem internacional marítima e a uma governança oceânica global que estabelece processos e um conjunto de normas, princípios e regras que regem o comportamento e as ações dos atores políticos. A seção seguinte tem por enfoque explorar a realidade de segurança do Atlântico Sul, retratando as dimensões geoeconómicas e normativas do seu quadro de segurança marítima regional. 70 2.2 O Contexto Geoeconómico do Atlântico Sul Nota-se uma busca constante das potências tradicionais e emergentes pela diversificação de fontes de abastecimento energético e recursos naturais. Segundo Grevi (2009, p.05, tradução da autora), o “domínio e o acesso à recursos naturais e energéticos tornam-se centrais para os assuntos internacionais, com todas as principais potências expandindo seus interesses e influência em todas as regiões do mundo”. Nesse sentido, o Atlântico Sul tem sido cada vez mais visto como uma fonte alternativa de exploração de recursos, abastecimento para mercados mundiais e oportunidade para manter o crescimento económico das potências globais. Um dos principais recursos económicos de maior atenção nesse entorno marítimo são as jazidas de petróleo - vide Figura 7. A região do GoG é a responsável por quase 60% da produção de petróleo da África, abrigando 4,5% das reservas comprovadas de petróleo no mundo e 2,7% das reservas de gás natural (Morcos, 2021). A maioria das reservas de petróleo e gás natural se localizam no Delta do Níger, na Nigéria, chegando a produzir cerca de 2 milhões de barris de petróleo por dia e 1,6 trilhões de pés cúbicos em 2019. A Europa continuou a ser o maior importador da região com quase 1 milhão de barris por dia (U.S. Energy Information Administration, 2020). Além da Nigéria, países como a Angola, o Gabão, o Congo, a Guiné Equatorial pertencem à Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) e demais países como Camarões, República Democrática do Congo, e São Tomé e Príncipe também concentram importantes zonas petrolíferas. Ademais, o petróleo dessa região é conhecido pela sua qualidade, o óleo extraído é mais leve e com menor concentração de enxofre, além de seu escoamento ser feito majoritariamente em mar aberto, e com refino mais fácil, impactando em valor mais baixo do que o petróleo originado do Oriente Médio (Mañe, 2005; Almeida & Bernardino, 2013). O GoG também se destaca pela sua posição geoestratégica no mundo, por estar localizado praticamente no centro geográfico da Terra, próximo à Europa Ocidental, ao Oriente Médio e à Ásia. Esta localização é considerada vantajosa para a navegação e comércio marítimo de mercadorias entre a Europa e a Ásia. Esta região corresponde 25% do tráfego marítimo africano (Kam Kah, 2012; Morcos, 2021). O GoG tem uma área de cerca de 6.000 km de litoral, onde se encontram também importantes reservas minerais e uma biodiversidade marinha extensa (Teixeira & Pinto, 2022). A costa da África Ocidental possui uma zona de pesca bastante diversificada e economicamente viável. Nesta região, encontram-se mais de 1.000 espécies de peixes, além de golfinhos, baleias, focas e tartarugas marinhas (World Wide Fund for Nature, nd). Uma das principais 71 espécies de peixes são as pelágicas que vivem em grandes cardumes, como as sardinhas, as tilápias, as anchovas e cavalas que representam boa parte da captura de pescado. Também são encontrados camarões, caranguejos e bagres (Airaud, SY, & Campredon, 2011). A produção de pesca na costa africana ocidental chega a faturar cerca de 400 milhões de dólares anualmente (World Wide Fund for Nature, nd). Inclusive, o trecho que abrange o GoG representa 4% da produção mundial de pescado (Morcos, 2021). A África Ocidental é um dos principais mercados de exportação de produtos pesqueiros da UE. Dentro da produção, em 2019, 70% das exportações de óleo de peixe da Mauritânia foram destinadas à UE. Os analistas têm chamado a atenção para as crescentes exportações de farinha de peixe e óleo de peixe da África Ocidental para os países europeus (Changing Markets Foundation & Greenpeace Africa, 2021). Em 2018, a UE representou o maior mercado importador de pescado (34%) do mundo (Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2020). Neste entorno, também é abrigado um dos recifes de corais mais importantes do mundo, localizado no arquipélago de Cabo Verde. Os recifes de corais são um dos ecossistemas marinhos com maior diversidade (Airaud, SY, & Campredon, 2011). Cabo Verde é considerado um dos dez pontos principais para comunidades de corais devido a existência de espécies raras (World Wide Fund for Nature, nd). Em relação aos minerais, a região da costa africana ocidental possui potencial de comercialização devido à existência de nódulos e crostas de manganês marinho (nódulos polimetálicos) que contém concentrações de níquel, manganês e cobalto, como pode ser visto na Figura 7. Na Mauritânia, são estimadas reservas de até 2,7 milhões de toneladas de manganês e 107 toneladas de cobalto, enquanto em Gâmbia até 20 toneladas de cobalto (Murton, 2000). A Namíbia, assim como a África do Sul, são importantes produtores de diamantes. Em 2018, a Namíbia produziu cerca de 1,4 milhão de quilates e o país é considerado o sétimo maior produtor do mundo (Mesquita, 2021), sendo que 64% da sua produção de diamantes vem do mar (Branco, nd). Na África Ocidental, ainda são identificados potencial para o minério fosforito e crostas cobaltíferas, sobretudo próximo ao litoral sul e sudoeste (Miller et al ., 2018). Do outro lado do Atlântico Sul, há também relevantes zonas petrolíferas de destaque, como observado na Figura 4. Em 2021, a América Central e do Sul chegaram a produzir cerca de 7,3 milhões de barris de petróleo por dia, o que representa quase 9% da produção global. A Venezuela e o Brasil são os principais países da América do Sul que dominam a produção de petróleo e gás natural, seguidos da Colômbia e Argentina (Carpenter, 2022). Em 2006, as descobertas brasileiras de campos de petróleo em uma área que se estende por mais de 800 Km da costa brasileira, parcialmente localizada em sua ZEE, impactou consideravelmente 72 na sua produção. O Brasil tem um total estimado de 13 bilhões de barris em reservas comprovadas de petróleo (Forth, 2020), sendo que mais de 90% é extraído de campos offshore em águas profundas. Em 2021, o Brasil produziu 3,7 milhões de barris de petróleo por dia (Statista, 2022) e a maior parte das exportações é destinada à China (U.S. Energy Information Administration, 2021). Nesse sentido, o Brasil voltou-se estrategicamente para o Atlântico Sul a fim de garantir o controle da sua plataforma continental e promover influência internacional através de iniciativas para além de suas fronteiras, já que as descobertas das reservas de hidrocarbonetos pressupunham a sua autossuficiência energética e tiveram uma repercussão mundial (Mattos, de Matos & Kenkel, 2017). Já a Venezuela é um dos países fundadores da OPEP e tem uma das maiores reservas de petróleo do mundo que superam as da Arábia Saudita, com mais de 303 bilhões de barris, sendo a maior parte localizada na bacia de Orinoco (Carpenter, 2022). A Europa é o maior destino das exportações venezuelanas de petróleo bruto (U.S. Energy Information Administration, 2020b). Em relação à Argentina, dado o recente aumento na taxa de produção de petróleo, é provável que sua produção atinja 1 milhão de barris de petróleo por dia antes de 2026 (Carpenter, 2022). Figura 7 Reservas de Hidrocarbonetos no Atlântico Sul Fonte: Qu, Zhang & Chen (2018) 73 Esse lado do Atlântico Sul também é conhecido pela sua riqueza marinha. Segundo a mais recente revisão publicada na revista Plus One , em 2011, em águas brasileiras foram registradas cerca de 9.103 espécies, entre elas, uma diversidade de crustáceos (1.966), moluscos (1.833) e peixes (1.294). Além disso, o Brasil possui um dos poucos e principais recifes de corais do Atlântico Sul, com uma extensão de 106.574 km² de área total (plataforma continental nordeste) e 1.008,49 km² de recifes rasos mapeados (International Coral Reef Initiative, 2021). Na região do Atlântico Ocidental Tropical, constituído pelas águas da Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa, foram identificadas 2.743 espécies marinhas (Miloslavich, 2011). O mar argentino também tem uma considerável biodiversidade marinha, onde abriga cerca de 3.100 espécies de invertebrados marinhos (Bigatti & Signorelli, 2018). Considerado o segundo maior importador de frutos do mar, a Europa tem voltado sua atenção para a produção dos países da América do Sul. Entre 2015 e 2019, houve um aumento de exportações de camarão da América do Sul para a UE, sobretudo da Venezuela (Dao, 2021). No geral, é importante realçar que o estudo e os dados científicos sobre a biodiversidade marinha no Atlântico Sul ainda são bastante defasados, subestimando a real quantidade e diversidade de espécies nesta região. Uma das principais razões para essa precária fonte de dados e pesquisa marinha está ligada à limitação de financiamento nesses países (Bigatti & Signorelli, 2018; Miloslavich, 2011). Em relação às atividades pesqueiras, a região do Atlântico Ocidental Tropical produz mais de 381.967 toneladas, segundo os dados do Banco Mundial (2020), onde exerce pesca de grande valor comercial sobre as espécies de camarões, peixes cienídeos e bagres (Miloslavich, 2011). Da mesma forma, o Brasil tem enorme potencial no setor de pescado onde chega a produzir cerca de 1.339.591 toneladas (The World Bank, 2020), destacando o camarão marinho, a tilápia, a ostra e o mexilhão como os principais segmentos desta indústria (Duran, 2014). Em 2020, a Argentina produziu 839.674 toneladas de pescado (The World Bank, 2020), sendo que os peixes representaram quase 59% das toneladas capturadas, os crustáceos 28% e os moluscos 13% (Carciofi, Merino & Rossi, 2021). Quanto aos recursos minerais encontrados nas ZEEs, a região do Atlântico Ocidental Tropical dispõe de considerável concentração de nódulos e crostas de manganês marinho, como pode ser visto na Figura 8. A Venezuela tem aproximadamente 11.408 toneladas de manganês e 2.852 toneladas de níquel, enquanto a Guiana possui até 0,18 milhão de toneladas de cobre e 0,15 milhão de toneladas de níquel (Murton, 2000). Próximo à costa brasileira, também identificam-se depósitos minerais pesados (como por exemplo, a magnetita, a ilmenita, a zirconita, o rutilo, a cromita e a monazita) onde 74 são estimadas 6,3 milhões de toneladas próximo as praias do Espírito Santo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Bahia, Alagoas, Sergipe, Paraíba, Maranhão e Paraná (Martins, 2009). Minerais como potássio (ES, BA e SP), diamante (BA), minério de ferro (BA) e sal-gema (ES) estão sendo objeto de pesquisa marinha (Branco, nd). Desde 1989, o Brasil tem realizado avaliação dos recursos naturais de suas áreas de jurisdição e adjacentes a elas conforme o Plano de Levantamento da Plataforma Continental. Esse plano prevê a existência de uma abundante riqueza de recursos naturais, vivos e não vivos, e como parte da sua agenda estratégica, o Brasil apresentou à ONU, em 2004, um pedido de extensão da plataforma continental que amplia a sua área de jurisdição para cerca de 950.000 Km², expandindo a sua fonte económica de recursos. Embora o Brasil tenha o seu pedido acatado parcialmente até o momento (Pereira, 2019), resultando também no alargamento da sua área de influência sobre o Atlântico Sul. Além disso, foi nesse mesmo ano que o Brasil criou o conceito político ‘Amazônia Azul’ para aumentar a consciência estratégica que a região tem para o desenvolvimento do país e para proteger seus interesses no Atlântico Sul (da Silva Cortinhas, 2019). A Amazônia Azul corresponde a cerca de 5,7 milhões de km², abrange as águas marítimas, hidrovias e águas interiores e onde estão localizadas as reservas de pré-sal, a biodiversidade marinha e recursos minerais (Pereira, 2019). Logo, a Amazônia Azul “tornou-se um carro-chefe da política de defesa e da política externa brasileira e reforça a importância da região do Atlântico Sul” (Mattos, de Matos & Kenkel, 2017, p.268, tradução da autora). 81 mar (Adam et al., 2020) enquanto Moçambique chegou a despejar cerca de 7.000 toneladas (Sadan & De Kock, 2022). A Nigéria e a África do Sul estão entre os 20 principais países que contribuem com 83% do volume total de resíduos plásticos terrestres que se deslocam para o mar (Salau, 2020; Sadan & De Kock, 2022), enquanto a África do Sul despejou 107.000 toneladas de plástico em 2018 (Sadan & Kock, 2022). A produção offshore de petróleo ao longo da costa ocidental da África tem sido um dos principais fatores de poluição marinha na região. Crescentes derramamentos de petróleo no mar são derivados da sabotagem de oleodutos, roubo de refinarias artesanais e corrosão de oleodutos. Os países costeiros do Delta do Níger são os mais afetados, já que 75% dos vazamentos desde 2016 foram consequências de roubo e sabotagem de grupos criminosos organizados. Entre 2002 e 2012, foram relatadas cerca de 18.063 manchas de óleo no GoG (Ojewale & Le Roux, 2022), sendo 2008 o ano em que este entorno teve quase 1000 km² de costa coberta por petróleo, sobretudo próximo às águas da Nigéria e Angola (Mukpo, 2021). Apesar da menor incidência de pirataria e assaltos à mão armada, as águas ao longo da America do Sul também têm sido ameaçadas por essa atividade criminosa. A maioria dos ataques ocorrem em águas territoriais, sobretudo nas proximidades das instalações portuárias no Brasil, Guiana, Colômbia e Venezuela. Em 2020, o Brasil registrou 7 incidentes, a maioria localizados na costa do município de Macapá, reduzindo para 5 em 2022. Em 2018, a Venezuela chegou a registrar 11 incidentes, enquanto a Colômbia, em 2021, teve 6 casos relatados. A natureza dos ataques tem um caráter extremamente violento, como aconteceu na costa da Guiana e Suriname (International Maritime Bureau, 2023), em que piratas utilizaram armas de fogo e facas. Inclusive, a probabilidade de morte de marítimos na América Latina é muito maior do que em ataques realizados em outras regiões do mundo. Assim como no GoG, os episódios de pirataria e assaltos à mão armada afetam as perspectivas económicas da região, ainda que em menor incidência - vide Figura 9. O valor dos bens roubados na região latino-americana foi de cerca de US$ 950.000, segundo o Relatório ‘ Oceans Beyond Piracy’ de 2017 (The State of Maritime Piracy, 2018). Navios-tanque, graneleiros, embarcações de pesca e iates são os principais alvos dos piratas principalmente para roubo de mercadorias e menos para ações de sequestro de marítimos (Kiss, 2020). Em 2020, o foco dos ataques gerou aumento de roubos em navios porta-contêineres e embarcações de apoio offshore (Joubert, 2021). Especialistas relatam que, na região latino-americana, boa parte dos incidentes de pirataria e assalto à mão armada estão vinculados ao contrabando de drogas. Piratas atacam navios porta-contêineres que partem de 82 países como Venezuela e Colômbia ao receberem informações de transporte ilegal de droga (Kiss, 2020). Figura 9 Incidência de Pirataria e Assalto à Mão Armada no Atlântico Sul Fonte: Dryad Global (2023) Aliás, o Atlântico Sul é uma via de intenso fluxo para o comércio ilícito de drogas. A África Ocidental é considerada a porta de entrada para a comercialização de drogas que parte da América Latina com destino ao mercado consumidor europeu (Luengo-Cabrera & Moser, 2016). Esse tipo de comércio realizado entre países da África Ocidental e da América do Sul criam vínculos organizacionais e financeiros entre redes criminosas de ambos os lados do Atlântico Sul (Cann & Ploszaj, 2010). Essas rotas são consideradas mais baratas e eficazes para contornar as operações de combate ao narcotráfico, uma vez que os cartéis de drogas sul-americanos percebem a África como base intermediária para disponibilidade de mão de obra e conivência por parte dos governos regionais (Duarte, Marcondes & Carneiro, 2019). A origem da produção é gerida por cartéis da Bolívia, Colômbia, Venezuela e Peru que enviam para Europa através da passagem facilitada por organizações criminosas em países de trânsito na 83 América do Sul e África Ocidental. Entre os cartéis mais famosos, citamos a Valência-Arbelaez e FARCS na Colômbia, Cartel de los Soles na Venezuela e al-Qaeda no Magrebe (Luengo-Cabrera & Moser, 2016; Cann & Ploszaj, 2010). O Caribe e as Ilhas Canárias também são rotas alternativas para a passagem da droga à Europa. Em 2020, foram relatadas diversas apreensões de cocaína em portos de passagem na Costa do Marfim (991 kg), Senegal (796 kg), Benin (601 kg), Brasil (71 toneladas) e Guiana (13 toneladas) com destino ao mercado europeu (European Monitoring Centre for Drugs & Europol, 2022). Cartéis colombianos, por exemplo, expandiram sua rede associando-se a grupos criminosos locais da Mauritânia ao Benin (Duarte, Marcondes & Carneiro, 2019). O comércio ilícito triangular via Atlântico Sul logo se tornou uma preocupação de segurança para as potências sulatlânticas e europeias. A degradação ambiental causada pela sobreexploração da pesca também é um desafio bastante comum para os países da América do Sul. No Chile, já se declara que cerca de 62% dos estoques pesqueiros estão sobreexplorados ou esgotados (Carrere, 2019). Ao longo da costa brasileira, observa-se uma diminuição drástica da captura de sardinha de 80 mil para 15 mil toneladas anuais (Bourscheit, 2021), além de que 7% de todas as espécies registradas estão ameaçadas (Reis et. al., 2016). Na Colômbia, 28 dos 38 peixes marinhos selecionados estão ameaçados (Reis et. al., 2016). Boa parte das atividades pesqueiras no Atlântico Sul são realizadas por potências extrarregionais como a China, a Espanha, Taiwan e a Coreia do Sul. Nas águas jurisdicionais argentinas, 40% das embarcações são chinesas; 20% provém da Coreia do Sul e 15% da Espanha (Profeta, 2018). A pesca INN é uma das principais causas dessa sobreexploração, e uma enorme parcela é realizada por potências extrarregionais. Estima-se que 750.000 toneladas de recursos pesqueiros são extraídos ilegalmente da ZEE argentina por embarcações de países que não pertencem à região do Atlântico Sul (Pelcastre, 2022). Em 2019, a China foi considerada, o país com o pior desempenho mundial em pesca ilegal (Macfadyen, 2019) e sua presença nesta atividades tem ganhado cada vez mais espaço ao longo da costa da America do Sul. As frotas chinesas utilizam bastante da técnica de pesca de arrasto, uma prática em que se utiliza de uma rede grande e pesada para pescar recursos desde o fundo do mar em maior quantidade. Essa prática chinesa é realizada nas ZEEs dos países sulamericanos, depredando os estoques de recursos vivos, entre eles milhares de lulas, tubarões e outras espécies de peixes (Pelcastre, 2022). A poluição marinha também tem contribuído para a redução da biodiversidade ao longo da costa da América do Sul. O Brasil, por exemplo, é responsável por despejar no mar quase 325 mil toneladas de lixo plástico por ano e mais de 3,7 mil animais marinhos já foram registrados com 84 resíduos plásticos em seu organismo, sobretudo na costa da região sudeste e sul (Oceana, 2020). Na costa chilena, estima-se a concentração de até 50 mil de resíduos de plástico por km², refletindo na degradação do ambiente marinho (Torres & Ferreira, 2021). Além disso, a pandemia da Covid-19 trouxe um enorme impacto nas economias e sociedades em todo o mundo, e isso incluiu também os oceanos e mares. A crise económica global resultante levou a uma redução na atividade económica e do comércio internacional, o que afetou diretamente o setor marítimo. O transporte marítimo de mercadorias e contêineres foi afetado, causando a interrupção de cadeias de suprimentos e impactando as exportações e importações de muitos países. O setor pesqueiro também foi afetado, com a interrupção das cadeias de abastecimento de frutos do mar, a diminuição da procura e os fechamentos de restaurantes. Além disso, a pandemia conduziu ao aumento da produção de lixo e resíduos, incluindo equipamentos de proteção individual, que são levados aos oceanos e mares e prejudicam a vida marinha. A pandemia também evidenciou a desigualdade social e económica existente em muitas regiões costeiras e ilhas, onde as populações dependem do turismo e de atividades relacionadas ao mar para sobreviver. Com a queda no turismo, muitas comunidades enfrentaram dificuldades financeiras e de subsistência. Isso levou também muitas pessoas das comunidades costeiras a praticarem a criminalidade marítima, sobretudo atos de pirataria e assaltos à mão armada. Nos primeiros nove meses de 2020, houve aumento de 10% na pirataria e outros incidentes de crimes marítimos comparado ao mesmo período do ano passado, incluindo pontos críticos na África Ocidental (Islam, 2021). Esse cenário de insegurança e instabilidade marítima no Atlântico Sul decorre de uma conscientização marítima enfraquecida que leva ao estabelecimento de um conjunto de políticas e iniciativas regionais pouco eficientes e colaborativas para lidar com as vulnerabilidades da região. A seção seguinte elenca os principais esforços de atuação regional e os desafios que inviabilizam a robustez de um quadro de segurança marítima. 2.4 Os Esforços de Atuação Regional e Principais Desafios A crescente insegurança no Atlântico Sul tem sido impulsionada por uma série de fatores institucionais, políticos e orçamentais inter-relacionados. Entre esses fatores, destaca-se a falta de uma governança marítima sólida e cooperativa para lidar com os desafios da arquitetura de segurança sulatlântica (Richardson et al., 2012; Sobrino-Heredia, 2022). Segundo a visão nigeriana em sua Estratégia Nacional de Segurança, o seu “espaço marítimo é vasto e em grande parte subpoliciado e, 85 como tal, é vulnerável à pirataria, caça furtiva, roubo marítimo e outros crimes organizados transnacionais, bem como à poluição marinha” (Federal Republic of Nigeria, 2019, p.05, tradução da autora). Parte disso se deve à elevada corrupção nestes países e a falta de recursos financeiros, tecnológicos e humanos que impactam consideravelmente no investimento da segurança marítima (Onuoha, 2013; Duarte, 2019a). A grande maioria dos países dispõe de um orçamento limitado para a infraestrutura de governança oceânica, para a capacitação institucional de agências de aplicação da lei e fiscalização assim como para equipamentos cruciais na detecção de atividades criminosas (Matos, 2012; Onuoha, 2013; Duarte, Marcondes, Carneiro, 2019). Uma estrutura falha de governança oceânica no Atlântico Sul está vinculada também à reduzida mentalidade marítima regional. Alguns países estão politicamente pouco inclinados a concentrarem esforços na segurança marítima visto que não a percebem como uma prioridade na sua agenda política (Perkovic et al., 2012). Além disso, formulam a sua segurança em termos estreitos e terrestres, ou seja, alocam os seus recursos orçamentários e humanos principalmente para as forças terrestres (exército), enquanto as forças de segurança marítima (marinha e guarda-costeira) são negligenciadas (Onuoha, 2013). A mentalidade marítima, segundo a UA (2016, p.10), se refere a uma “compreensão efetiva de qualquer coisa associada ao domínio marítimo que possa ter impacto na segurança, proteção, economia ou meio ambiente”. Os que carecem dessa mentalidade estão sujeitos a não aproveitar a potencialidade dos oceanos e mares para seu crescimento económico, social e político, caracterizados por uma “cegueira marítima" (Germond, 2015, p.62; Accord, 2017, seção Capacity Challenges, para.27; tradução da autora). Essa lacuna também acaba repercutindo na falta de consciência comum sobre os desafios marítimos regionais. Dado que as ameaças e preocupações marítimas têm graus diferentes de priorização para os países africanos da costa ocidental (Freitas, 2016). Ademais, as crescentes ameaças tem exigido cada vez mais iniciativas onerosas e investimentos em infraestrutura de vigilância marítima. Logo, a fraqueza de uma mentalidade marítima coletiva traz consequências para a incapacidade dos Estados costeiros de unirem esforços de combate às ameaças, de policiar atividades criminosas, de trocar informações entre governos, de fomentar a cooperação regional e de fortalecer a guarda costeira. Além disso, a região é envolvida por países costeiros que possuem grandes limitações e assimetrias no que diz respeito à capacidade de vigilância e defesa marítima (Accord, 2017). Na região, muitos Estados carecem de sistemas eficazes de guarda-costeira, de comunicação e partilha de dados inter-regionais (Duarte, Marcondes & Carneiro, 2019). As marinhas e agências marítimas 86 possuem limitada quantidade de navios aptos a operarem em toda a ZEE para monitorar as atividades de pesca, assegurar o cumprimento das licenças e deter embarcações que cometem infrações graves ao ecossistema marinho (Siebels, 2020). Essa falta de monitorização nas águas do Atlântico Sul resulta das instabilidades políticas desses países e da carência de recursos em relação às forças navais, guarda-costeira e polícia marítima que acabam favorecendo o crescimento de atividades criminosas transnacionais nos mares. No GoG, por exemplo, não existem quaisquer unidades militares permanentemente destacadas com capacidade para dissuadir os atos ilícitos. A África do Sul também sofre com a limitação orçamentária para suas forças navais, o que tem resultado em equipamentos desatualizados e obsoletos (Neethling, 2019). Embora os países costeiros tenham se esforçado em implementar ações cooperativas na região, as iniciativas têm produzido respostas inadequadas e insuficientes aos desafios marítimos emergentes (Sobrino-Heredia, 2022). Embora os países do Atlântico Sul vivenciem diariamente inúmeras dificuldades ligadas às questões institucionais, orçamentais e políticas, observam-se iniciativas coletivas que têm favorecido o desenvolvimento de uma arquitetura de segurança sul-atlântica, ainda que de forma lenta e pouco organizada (Fernandes, 2020). Inclusive, os atores têm priorizado maneiras de otimizar e partilhar capacidades, em vez de criar novos regimes e instituições (Medeiros & Moreira, 2017). Nesse sentido, a arquitetura de segurança do Atlântico Sul tem sido sustentada por iniciativas de atores regionais e extra-regionais que apoiam a organização do espaço marítimo e a criação de uma ambiente propício para o abrigo de medidas de segurança marítima. Em 2001, cinco países do GoG, entre eles, a Angola, o Congo, o Gabão, a Nigéria e São Tomé e Príncipe, assinaram um tratado que institui a CGoG direcionada a fortalecer a cooperação regional e harmonizar políticas quanto à exploração e aproveitamento dos recursos naturais. A Nigéria se posicionou estrategicamente como um dos principais países a impulsionar a adoção do tratado, devido a sua situação crítica de segurança na região (Adogamhe, 2019). Desde 2013, a CGoG tem estado focada em reforçar uma arquitetura regional de segurança marítima (European Council of Foreign Relations, nd) através da cooperação regional e do apoio ao desenvolvimento económico dos países. Contudo, a CGoG tem recebido críticas quanto a sua efetiva contribuição no âmbito da segurança. A falta de compromisso dos países signatários, as hostilidades interestaduais decorrentes de rivalidades históricas e a escassez de fundos minam o cumprimento dos ideais dessa instituição (Kamal-Deen, 2015; Okafor-Yarwood, 2017). No contexto do fortalecimento da guarda-costeira, a OMAOC estabeleceu, em 2008, uma Rede Sub-regional Integrada de Guarda Costeira. A OMAOC é uma instituição antiga, criada em 1975, com o 87 objetivo de servir como fórum de discussão regional e internacional para assuntos marítimos, sobretudo no contexto do transporte e navegação. Hoje, a OMAOC é constituída por vinte e cinco países que visam garantir a segurança marítima a partir de planos de contingência eficazes para prevenção e redução da poluição e apoio às academias marítimas regionais de treinamentos em todos os níveis da indústria marítima, pesqueira e petrolífera (Africa Maritime Safety and Security Agency, nd). Ademais, a Rede Sub-regional incentiva uma eficaz implementação das políticas de legislação, maior integração e partilha de informações entre as guardas costeiras nacionais, através de um programa de aplicação da lei marítima sob uma administração unificada para toda a África Ocidental e Central. (European Union & Royal United Services Institute, 2018; Kamal-Deen, 2016). Todavia, a OMAOC carece de uma autoridade institucional no que diz respeito à segurança marítima (Kamal-Deen, 2015). Desde 2008, no âmbito da cooperação em defesa e segurança, o Brasil, a África do Sul e a Índia têm realizado exercícios navais conjuntos, conhecidos como IBSAMAR (Índia-Brasil-África do Sul Marítimo). Esta iniciativa trilateral faz parte do Fórum de Diálogo IBAS que tem como objetivo promover a cooperação e o diálogo-Sul-Sul em assuntos de importância global e que de alguma forma contribui para a arquitetura de segurança marítima regional. Os exercícios navais IBSAMAR concentram-se na dimensão marítima e no nexo Atlântico Sul e Oceano Índico de forma a partilhar conhecimento e boaspráticas relacionadas a operações de superfície, antissubmarina, antiaéreo, manobras de guerra naval, abastecimento no meio do mar, antipirataria de forma a aprimorar as capacidades das marinhas envolvidas e torná-las mais responsivas às ameaças (Vaz, 2015). A África do Sul, por exemplo, ambiciona o papel de liderança e diligência na governança de segurança regional. A marinha sulafricana tem um papel imprescindível para esse objetivo por ser um dos poucos estados do continente africano com alguma capacidade naval credível. Portanto, a sua agenda política tem sido construída para apoiar outros estados africanos no campo da segurança regional por meio de esforços multinacionais e projeção de força para patrulhamento das águas adjacentes (Neethling, 2019). Em junho de 2013, vinte e cinco países da África Ocidental e Central estabeleceram mecanismos de cooperação transnacional que visam prevenir e combater atividades criminosas do GoG. A reunião juntou líderes da CEDEAO, da CEEAC 11 e da CGoG para a adoção de um Código de Conduta de Iaoundé, de uma Declaração dos Chefes de Estado e do Memorando de Entendimento sobre Segurança Marítima e Proteção na África Ocidental e Central; instrumentos que inspiraram o 11 Criada em outubro de 1983 com o propósito de promover a cooperação no âmbito económico e social tais como atividades vinculadas à indústria, transporte e comunicação, energia, agricultura, recursos naturais, comércio, alfândega, assuntos atendidos e financeiros, recursos humanos , turismo, educação, desenvolvimento, cultura, ciência e tecnologia. Hoje conta com 10 membros: Angola, Burundi, Camarões, Congo Centro-Africano, Gabão, Guiné Equatorial, RD Congo, São Tomé e Príncipe e Chade 88 desenvolvimento da Arquitetura de Iaoundé (Interregional Coordination Centre, 2023). Esta propõe a criação de um quadro intercomunitário que promove melhor cooperação e coordenação jurídica, operacional, institucional e informacional no âmbito da segurança marítima. A declaração institui um compromisso entre os países signatários para mobilizar recursos operacionais a nível institucional e logístico. O Memorando fornece diretrizes para fortalecer a cooperação regional no contexto da monitorização e interoperabilidade, além de estabelecer a criação de um Centro de Coordenação InterRegional (CCI). Por fim, o Código de Conduta define as condições e padrões para a partilha das informações, julgamento de infratores e interdição de embarcações suspeitas (European Union & Royal United Services Institute, 2018; Yücel, 2020). No entanto, a eficácia dos instrumentos desta arquitetura marítima do GoG tem sido deteriorada com a falta de confiança entre os países da região, o que resulta numa precária implementação e financiamento da Arquitetura de Iaoundé (Yücel, 2020). A rivalidade entre potências regionais como Angola e Nigéria, as disputas transfronteiriças, entre o Gana e a Costa do Marfim, a Namíbia e a África do Sul, entre a Guiné Equatorial e o Gabão, entre os Camarões e Nigéria, têm dificultado a construção de um ambiente de confiança para atuarem em conjunto no combate às ameaças à segurança marítima (Seabra, 2017; 2019). Em 2014, a CEDEAO 12 adotou uma Estratégia Marítima Integrada (EMI) que tem em sua missão fortalecer a governança e promover o crescimento azul ao impulsionar a conscientização e a pesquisa marítima. A Nigéria, como um dos Estados-membros, tem envolvido a organização em sua agenda estratégica para promover interesses de segurança marítima e desenvolvimento económico (Adogamhe, 2019). Do mesmo modo, a implementação da EMI visa em sua natureza assegurar a proteção e a gestão eficaz do domínio marítimo a partir de um quadro elaborado para o combate à pesca INN (Anozie et al., 2019; Economic Community of West African States, 2016; Negm, 2020). No entanto, a cooperação interestatal e a confiança na região são instáveis, trazendo consequências para o dinamismo da cooperação em segurança marítima (Kamal-Deen, 2015). No mesmo ano de 2014, outra organização africana de peso regional, a UA, lançou a ‘Estratégia Marítima Integrada em África 2050’ (Estratégia MIA 2050) que traz uma abordagem abrangente para a segurança marítima, com enfoque no desenvolvimento de uma economia azul. A estratégia chama atenção para a relevância da cooperação regional e com parceiros internacionais para lidar com os desafios marítimos (Brits & Nel, 2018), em termos de proteção, exploração e gestão 12 Criada a partir da assinatura do Tratado da CEDEAO em 28 de maio de 1975 por 15 Chefes de Estado e de Governo de Benim, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné-Bissau, Libéria, Mali, Mauritânia, Níger, Nigéria, Serra Leoa, Senegal e Togo. Sua missão é fomentar a integração e auto-suficiência regional, sobretudo no âmbito económico. 89 sustentável dos recursos marinhos. Para isso, a estratégia tem previsto o estabelecimento de novas estruturas e instituições para integrar quadros de regulamentação e promover a boa governança marítima (Bernardino, 2015). Entretanto, a Estratégia MIA 2050 não tem sido eficazmente implementada devido à limitações na coordenação regional. Segundo Gesami (2021), a ausência de um órgão marítimo independente e especializado incapacita a UA de coordenar e orientar ações estratégicas de forma equilibrada. Do mesmo modo, a precária infraestrutura marítima a qual dispõem os países membros desacelera a cooperação política, reduzindo a sustentabilidade das operações marítimas na região. Ademais, os países vivenciam um intercâmbio insuficiente de informações devido a má comunicação regional e a ausência de liderança institucional forte (Gesami, 2021). Outro acordo significativo para os países africanos em matéria de segurança marítima surgiu em outubro de 2016 durante uma Conferência Extraordinária que reuniu chefes de Estado da UA. Neste dia, os líderes políticos assinaram uma Carta sobre Proteção, Segurança Marítima e o Desenvolvimento em África, ou a conhecida Carta de Lomé, que serviu para reforçar uma abordagem jurídica vinculativa de instrumentos anteriores como o Código de Conduta de Iaoundé e a Estratégia Marítima Integrada da África de 2050 (Egede, 217). O acordo prevê o emprego de novos mecanismos cooperativos para aumentar a capacidade dos Estados em lidar com todo o espectro de ameaças à segurança marítima, como o terrorismo, a pirataria e assaltos à mão armada, o trafico de drogas, a imigração irregular, a pesca INN, a sobreexploração de recursos e a poluição maritima (União Africana, 2016). Contudo, segundo Brits e Nel (2018), a Carta de Lomé traz um foco para a segurança em detrimento de estratégias combinadas para os objetivos de desenvolvimento regional a fim de sanar as causas da insegurança marítima. Além disso, os países africanos carecem de vontade política e liderança para cumprir as obrigações no âmbito da Carta e fomentar a sua implementação de forma eficaz (Brits & Nel, 2018). Do mesmo modo, a burocracia e a falta de mentalidade marítima de países africanos também dificultam o desenvolvimento de estratégias cooperativas e coletivas visto que não conseguem alinhar preocupações comuns de segurança (Accord, 2017). Um acordo histórico que abrangeu o Atlântico Sul em seu todo e contribuiu para o aspecto da segurança marítima foi a revitalização da Zopacas. Este fórum foi criado em outubro de 1986, ainda durante o período da Guerra Fria, por intermédio da Assembleia Geral das Nações Unidas, e por iniciativa do Brasil sob o apoio argentino para fomentar a cooperação regional no âmbito da paz e segurança, desenvolvimento económico e social, proteção do meio ambiente, não proliferação de armas nucleares e preservação de recursos naturais (Brasil, 2023). Em sua natureza, a Zopacas tem 90 simbolizado uma arquitetura multilateral de segurança na região (Pimentel, 2016) além de ser um instrumento de cooperação Sul-Sul que visa dissuadir qualquer interferência de potências estrangeiras no Atlântico Sul (Espach, 2019). Hoje, a Zopacas integra vinte e quatro países 13 da América do Sul e da costa ocidental da África. A sua revitalização conduzida pelo Brasil, a partir de 2007, trouxe uma redefinição para a Zopacas de forma a se adaptar à nova realidade de segurança internacional do pós-Guerra Fria. Os próprios conceitos de defesa e segurança foram ampliados para abranger a complexidade da segurança do Atlântico Sul, ao abordar temas como gestão de recursos marinhos e crimes transnacionais, com destaque para a pirataria marítima (Espach, 2019). Ademais, a Zopacas tem contribuído para o que Pimentel (2016, p.135) chama de security governance , em outras palavras, “um conjunto de dinâmicas de segurança, sobrepostas a um determinado tema político ou espaço geográfico, sobre o qual perpassam diferentes filiações institucionais, sem uma clara autoridade definida”. Para Seabra (2017, p.314, tradução da autora), a sua revitalização visa o aumento da “consciência de um Atlântico Sul comum, idealmente estruturado em torno de iniciativas relacionadas à defesa”. Para o Brasil, a Zopacas é considerada um instrumento relevante para a estratégia de aumentar o papel de influência do país na região e criar um senso de identidade atlântica sul (Mattos, de Matos & Kenkel, 2017; da Silva Cortinhas, 2019). Ainda assim, a Zopacas, segundo Soares e Leopoldino (2019), não nega os esforços de cooperação de países extrarregionais, apenas impõe especificidades da arquitetura de segurança do Atlântico Sul que devem ser respeitadas. Por outro lado, a Zopacas lida com a assimetria de capacidades entre os Estados-membros bem como com a diversidade de interesses políticos. A Zona de Paz é reconhecida por quase não implementar suas iniciativas e ter um orçamento limitado que impactam em seu baixo grau de institucionalização (da Silva Cortinhas, 2019. Essa conjuntura interna ainda é complementada pela falta de decisões e medidas em comum para lidar com os desafios marítimos, pela ausência de comprometimento entre os membros, e a pouca interoperabilidade entre as forças navais, refletida em ações pouco ágeis e ineficazes (Abdenur, Mattheis & Seabra, 2016; Pimentel, 2016). Sendo assim, a precária mentalidade marítima combinada com a heterogeneidade do Atlântico Sul e a ausência de uma consciência comum sobre os desafios marítimos (Richardson et al., 2012) alimentam aquilo que Duarte (2019a, p.04, tradução da autora) chama de “vazio de governança”. Esse cenário se torna favorável para que marinhas estrangeiras intensifiquem sua presença e atores 13 África do Sul, Angola, Argentina, Benin, Brasil, Cabo Verde, Camarões, Congo, Costa do Marfim, Gabão, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné-Bissau, GuinéEquatorial, Libéria, Namíbia, Nigéria, República Democrática do Congo, São Tomé e Príncipe, Senegal, Serra Leoa, Togo e Uruguai. 97 fruto de análise do trabalho de François Duchêne (1972), um dos primeiros autores a mencionar a noção de poder civil da CEE. A construção da ideia de poder civil está articulada com uma forma de poder que influencia terceiros na arena internacional com base em meios não militares. Em outras palavras, é a capacidade do ator de influenciar o comportamento de outsiders e implementar políticas via instrumentos económicos, culturais e diplomáticos, reforçando aspectos da sua actorness . Essa influência é exercida por meio do uso de mecanismos civis de persuasão que podem ocorrer através das práticas de diálogo, formação de parcerias, estabelecimento de cooperação diplomática e fornecimento de assistência técnica e financeira. Ao mesmo tempo, o recurso de poder civil é nutrido por condicionalidades e sanções positivas que o ator político impõe sobre outros Estados como uma forma de substituir elementos militares para empregar sua influência (Duchêne, 1972). Por outro lado, autores como Bull (1982) e Hill (1993) reiteram que para alcançar uma posição influente no cenário mundial o ator político precisa se tornar autossuficiente em relação às suas capacidades militares. Ainda que questões económicas e comerciais fossem o foco da atenção mundial naquele momento, de acordo com Bull (1982), o desenvolvimento do poder militar era necessário para avançar com a actorness da CEE numa postura mais autónoma e independente, ampliando o seu poder de decisão dentro da OTAN e preservando seus próprios interesses. Logo, uma capacidade militar credível constitui um dos principais aspectos da actorness e um meio para conseguir atuar no papel de mediador e construtor da paz. Hill (1993, p.318, tradução da autora) reforça o argumento com as seguintes palavras, "se a Comunidade desenvolver uma dimensão militar, terá dado um passo imensamente sério no sentido de se transformar como ator internacional e, consequentemente, também nas atitudes externas em relação a ela”. Mesmo assim, havia uma resistência interna da CEE em instituir a cooperação na área da defesa. Quanto a sua actorness de segurança, o desempenho de política externa da CEE era bastante incipiente. As tentativas de se criar uma Comunidade Europeia de Defesa (CED), em 1954, falharam. As questões de segurança têm sido um assunto sensível à soberania nacional dos Estados-membros por estar vinculada à high politics (Akbaba, 2009). Ainda que a criação, na década de 1970, de um fórum de consulta, designado Cooperação Política Europeia (CPE) tenha servido para melhorar o entendimento mútuo e a harmonização das posições dos Estados-membros quanto aos assuntos de política externa, Ginsberg (1999) alega que a CPE não promoveu ações coletivas no quadro da segurança devido à dificuldade em se chegar a um consenso. Mais tarde, a assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992, sinalizou um marco importante para a actorness da UE no âmbito da ação externa. Com a substituição da CPE por uma PESC, a sua 98 capacidade de resposta a crises se tornou mais exequível. Isso porque o tratado instituiu uma cooperação política no domínio da PESC e orientou a sua atuação para o fortalecimento da segurança internacional através da cooperação e da defesa de valores democráticos, dos direitos humanos e do Estado de direito. Nesse sentido, a actorness da UE deu os seus primeiros passos em direção à posição de player emergente na gestão de crises (Lavrinovica, 2013). Nesse período, é importante mencionar que a Comunidade Europeia (CE) operava sob uma arquitetura institucional sustentada por três pilares independentes. O primeiro envolvia decisões políticas supranacionais articuladas com as competências da CE, enquanto o segundo e o terceiro pilares constituídos pela PESC e pela Justiça e Assuntos Internos, respectivamente, estavam submetidos à tomada de decisão intergovernamental (Hix & Holland, 2011). Essa estrutura fragmentada e parcialmente subordinada à competência dos Estados-membros impedia, segundo Toje (2010, p.16, tradução da autora), a UE de “interagir de maneira consistente e deliberada com outros atores internacionais”, impactando na sua actorness de segurança. A crise na Bósnia (1992-1995) representou um teste para actorness da UE ao lidar com a gestão de uma crise civil. O insucesso da PESC neste conflito refletiu a ausência de uma política comum e integrada para lidar com a crise. Países-membros optaram por atuar unilateralmente e fora do âmbito da PESC, salientando a dificuldade de coesão interna quando o assunto era segurança (Andreatta, 1997). Esse contexto levou líderes franceses e britânicos a acordarem com uma agenda comum para a segurança europeia que ficou formalizada através da Declaração de Saint-Malo em 1998. Além de abrir a porta ao estabelecimento da futura PESD, a declaração reforçou a abordagem de que a UE precisava desenvolver uma capacidade militar para conseguir lidar com a gestão de crises (Toje, 2010). A PESD seria formalmente criada no quadro da Cimeira de Colónia abrindo um novo capítulo no processo de integração europeia (Ferreira-Pereira, 2005; 2008). Essa mudança de pensamento marcou significativamente a actorness da UE. No entanto, há duas vertentes distintas na literatura que argumentam sobre o aumento do poder militar no desempenho da UE. Para Pirozzi (2013), o desenvolvimento militar é essencial para que a UE mantenha a sua credibilidade como gestor de crises em cenários de atuação abrangente. Por outro lado, autores como Zielonka (1998) consideram que à medida que a UE se orienta para uma maior militarização a posição de potência civil da UE é enfraquecida. Ainda assim, houve avanços na actorness da UE ao se referir ao poder militar. A proposta de consolidar o poder militar da UE de maneira credível foi apoiada pelo Conselho Europeu de Helsínquia, em 1999, através da criação de uma Força de Reação Rápida (FRR). A FRR previu o envolvimento de 99 cerca de sessenta mil soldados voluntários de Estados-membros a fim de apoiar as Tarefas de Petersberg 17 integradas no âmbito da PESC com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão em 1999. O tratado definiu as atividades militares, incorporadas nas tarefas de Petersberg, as quais se referem aos exercícios de gestão de crises, manutenção da paz, pacificação e missões humanitárias e de resgate (Pagani, 1998; Howorth, 2005). Além da FRR, a reunião do Conselho Europeu, em 2004, reforçou a proposta de desenvolver a capacidade militar da UE através da implementação do Headline Goal 2010. O plano tinha como objetivo obter forças interoperáveis e sustentáveis que permitissem a UE “ser capaz de, até 2010, responder com ações rápidas e decisivas, aplicando uma abordagem totalmente coerente a todo o espectro de operações de gestão de crises” (European Council, 2004, p.01, tradução da autora). Pode-se afirmar, portanto, que a UE avançou em afirmar a sua presença internacional como ator de segurança após o estabelecimento da PESD e a inclusão das missões de Petersberg como parte integrante do desenvolvimento da PESC (Ferreira-Pereira, 2005). Essa conjuntura favoreceu a sua actorness de segurança ao ampliar a sua capacidade de ação própria em operações de gestão de crises e no que se refere a estabilidade da Europa (Ferreira-Pereira, 2005; 2008; Freire & Simão, 2013, Dijkstra & Vanhoonacker, 2017). Como resultado, a UE lançou as primeiras missões civis e operações militares de segurança a partir de 2003, elencadas como exemplos a seguir. Na Bósnia Herzegovina, a UE assumiu iniciativas de gestão civil de crise no quadro da Missão de Polícia (2003) que resultou no estabelecimento de capacidades policiais. Na Macedônia, a organização substituiu a OTAN na monitorização da implementação do Acordo de Ohrid 18 , desempenhando a sua primeira operação militar no âmbito da PESD, conhecida como missão Concórdia (2003). Mais tarde, na República Democrática do Congo, a UE executou a operação Artemis (2003), a primeira operação militar a ser realizada além de suas fronteiras (Keane, 2005). Desde então, a União já lançou e geriu trinta e sete operações e missões no quadro da PCSD em três continentes (Legrand, 2023), expressando a expansão de sua actorness de segurança. Desde o Conselho de Helsínquia, a UE dispõe ao mesmo tempo de mecanismos de gestão civil de crises e recursos militares para o contexto de operações. De acordo com Toje (2010, p.99, tradução da autora), a “UE fez progressos consideráveis na combinação de meios civis e militares na gestão de crises”. E, portanto, a capacidade de integrar esses meios tem proporcionado à UE maior flexibilidade 17 A Declaração de Petersberg foi adotada pelos ministros da União da Europa Ocidental em 1992 e posteriormente suas tarefas de Petersberg incorporadas à UE com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão. 18 Líderes políticos representantes de macedônios de origem albanesa e eslava chegaram a um acordo na Macedônia, atendendo a duas das principais reivindicações da minoria albanesa: a reforma da polícia local e a adoção do albanês como língua oficial em 2001. Cf. Veja mais <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft0608200105.htm> 100 na sua atuação de segurança e, consequentemente, o fortalecimento da sua actorness . O dilema entre os critérios de uso referentes a recursos civis e militares recai sobre a noção de poder ético trazida por Aggestam (2008). Uma potência ética faz uso de seu poder de forma consistente com os princípios e valores éticos. Logo, a conjuntura do pós-Guerra Fria significou uma mudança na forma como a UE passou a fundamentar o uso da força. Em vez de alimentar um discurso de segurança com foco na garantia da defesa comum ou na criação de um exército europeu, a UE passou a justificar o uso da força a partir de valores éticos, ou seja, defendia o uso da força para fins humanitários e difusão de normas e valores ocidentais no quadro das operações e missões de gestão de crise. Conforme a análise de Aggestam (2008), o discurso ético universal, utilizado na política externa da UE tem auxiliado na construção da sua imagem como força positiva para o bem comum global, além de posicioná-la como um ator da política internacional. Ao exercer o seu poder ético no mundo, a UE tem assumido o papel de responsável moral diante do mundo pela defesa dos valores universais, legitimando, portanto, o seu comportamento de política externa, além das fronteiras (Aggestam, 2008). Sob uma perspectiva que envolve menos o caráter ético do seu exercício de ator, o conceito de poder normativo, introduzido pelo estudo de Manners (2002) para analisar o papel internacional da UE, retrata o poder no sentido de impor normas e regras à sua imagem. Nessa concepção, o poder não é exercido com base nas capacidades materiais do ator, mas na força das suas ideias, normas e em componentes simbólicas. Sendo assim, a potência normativa é aquela que influencia o comportamento de terceiros através de suas normas e regras ao se tornarem socialmente aceitas e/ou impostas. No caso da UE, a sua base normativa tem sido formada pelos valores, declarações, políticas, tratados e práticas que remetem desde a sua criação. Os valores da UE incluem paz, democracia, direitos humanos, liberdades fundamentais, solidariedade, multilateralismo, desenvolvimento sustentável e boa governança que são reforçados constantemente por meio de suas políticas e práticas de política externa. Para Manners (2002, p.239, tradução da autora), o comportamento da UE é condicionado por essas normas e ao mesmo tempo capaz de “moldar concepções do que é normal nas relações internacionais” a partir de sua imagem. A autoconcepção europeia diz que o poder normativo da UE serve como um meio para promover a paz, a estabilidade e a democracia na Europa e no mundo. Esse poder é exercido de diversas maneiras através de sua capacidade de persuasão. A UE tem externalizado normas e valores por difusão não intencional quando alguma das suas práticas ou políticas é replicada por outsiders . A utilização do modelo de integração regional da União por terceiros é um exemplo da influência de 101 poder normativo da UE sobre outras regiões. Uma outra maneira de exercer seu poder normativo é através das suas comunicações políticas e declarações estratégicas de líderes políticos europeus que difundem normas e valores por meio do discurso, negociação e persuasão diplomática (Manners, 2002). Por fim, a UE tem conseguido influenciar o comportamento de terceiros através da força de suas normas por meio de condicionalidades previstas em parcerias e acordos de cooperação, que configuram também práticas do hard power (Nye, 2011). A UE pode condicionar a ajuda a terceiros via adesão de normas e valores, infundindo-as culturalmente pela aprendizagem e adaptação em outros países (Manners, 2002; Björkdahl, 2011). Para essa mesma linha de pensamento que analisa as diferentes formas de capacidade da UE de exercer influência sobre o comportamento de terceiros, Ferreira-Pereira (2012) contribui para a noção de model power. Durante o processo de interação com outsiders , por meio de parcerias ou acordos de cooperação, a UE atua como uma força de atração de suas normas e valores. Os líderes europeus trabalham a imagem da UE para se tornar um modelo normativo a ser imitado. A UE, no papel de model power, é capaz de replicar o seu comportamento normativo em outras regiões do mundo influenciando a conduta de terceiros por meio de condicionalidades, incentivos, declarações e punições. A UE apresenta os benefícios da sua estrutura de normas e princípios os quais defende por meio de mecanismos de persuasão, moldando atitudes de terceiros. Logo, os países que se ajustam e aderem ao padrão de comportamento e às regras europeias são envolvidos no quadro de recompensas da UE. Já aqueles que rejeitam o modelo europeu ficam expostos a embargos e sanções (FerreiraPereira, 2012). Essa premissa é reforçada na própria Estratégia Europeia de Segurança (EES) ao informar a comunidade internacional que “há um preço a pagar, incluindo na sua relação com a União Europeia” (Council of the European Union, 2003, p.10, tradução da autora) para aqueles que não estão dispostos a cumprir as normas internacionais defendidas pela UE. Essa prática de actorness reforçada por condicionalidades e sanções é entendida por Allen e Smith (1990) como uma forma do ator político consolidar sua presença internacional. Aquele que se faz presente é capaz de influenciar atitudes ( shaper ) e percepções de terceiros por meio de estímulos positivos ( initiator ), por restrições e exclusões de oportunidades ( filter ), ou até mesmo por imposição de custos e punições ( barrier ). Do mesmo modo, para Thomas (2012), as sanções e as práticas de persuasão são instrumentos de política externa que ajudam o ator político a alcançar a dimensão de eficácia da actorness , ou seja, de moldar os assuntos mundiais de acordo com os seus objetivos. Por essa razão, a partir da EES, a UE sublinhou a importância de desenvolver as parcerias estratégicas como um instrumento engenhoso 102 que “(re)molda as expectativas e ações dos parceiros” (Ferreira-Pereira & Smith, 2021b, p.42, tradução da autora) e permite reconhecer a UE como um ator global. Além de acordos e parcerias, através da condução do ‘multilateralismo efetivo’ como parte de sua EES, a UE exerce o seu poder normativo e consegue influenciar a arquitetura de governança global. O multilateralismo pode ser definido como “uma forma institucional que coordena as relações entre três ou mais Estados com base em princípios generalizados de conduta: isto é, princípios que especificam condutas apropriadas para uma classe de ações” (Ruggie, 1993, p.11, tradução da autora). Posto isto, os fóruns multilaterais podem servir como um espaço para moldar comportamentos a partir da força de atração de normas e valores do ator político. No entanto, o poder normativo pode ser considerado uma força que leva os outros a se conformar com as normas impostas durante o processo de interação social. As normas e valores defendidos pela UE fazem parte de uma história e de vivências sociais particulares que expressam narrativas e concepções europeias. Ao influenciar convicções normativas de terceiros sem um processo de autoavaliação pelo ator político, este comportamento de política externa pode produzir efeitos contrários ao esperado, tais como conflitos e instabilidades regionais. Ao tentar impor as suas preferências sociais, a potência normativa pode ser percebida e criticada pela tentativa de estabelecer superioridade moral (Aggestam, 2008; Björkdahl 2011). Ademais, autores como Chaban e Holland (2019) criticam a posição da UE de empregar uma comunicação ‘solo’ com terceiros ao impor uma visão unilateral eurocêntrica, ou seja, não está aberta a um diálogo interativo e equilibrado que leve em consideração as perspectivas de outros agentes. Os autores (2019, p.10, tradução da autora) expõem que a UE, ao invés de “falar com” ( talking with ), esta “fala para” ( talking at ) a sua audiência sem envolvê-la na construção normativa da ordem internacional. Nos espaços bilaterais e multilaterais de diálogo político, há regras de participação que determinam os atores que têm o direito de expressão e, portanto, aqueles que podem difundir ideias e princípios de forma a moldar a arquitetura de segurança internacional (Clark, 2009). Portanto, o multilateralismo simboliza “uma representação da ordem mundial e da posição que nela ocupam o Eu e os Outros, bem como o estabelecimento de critérios de inclusão/exclusão e padrões de legitimidade” (Barbé, Herranz-Surrallés & Natorski, 2015, p.22, tradução da autora). Os conceitos de poder normativo e civil também são criticados pela sua essência focada em elementos não-militares. Segundo Bjorkdahl (2011), a falta de poder militar no apoio à projeção de poder normativo limita a capacidade da UE de moldar resultados e influenciar o contexto de gestão de crises. Do mesmo modo, ao promover a ideia de potência, Bull (1982) argumenta que a garantia da 103 segurança e da projeção de poder da Europa dependia necessariamente de recursos militares de terceiros, nomeadamente dos norte-americanos, e de iniciativas independentes dos Estados-membros fora do âmbito da CE. Logo, parte da literatura sobre actorness (Aggestam, 2008; Diez, 2005; Björkdahl, 2011) não veem o poder normativo e militar da UE em oposição ou tensão, mas como poderes que podem coexistir. A UE estaria mais próxima de desenvolver um papel de “ soft model of hard power ”, em que faz uso apropriado do poder militar coercitivo para fins humanitários e disseminação de suas normas (Björkdahl, 2011, p.104). Ainda assim, a adoção da EES de 2003 envolveu a combinação de recursos políticos, diplomáticos, comerciais, civis e militares em contextos de gestão de crises (Pirozzi, 2013), representando um avanço de sua actorness de segurança. A EES é a primeira doutrina estratégica a orientar um papel de segurança internacional para a UE (Toje, 2010) e a primeira tentativa em delinear objetivos políticos para a PESD (Howorth, 2005). Nesse período, a União assumiu uma visão holística de segurança para o tratamento dos principais desafios transnacionais (o terrorismo transnacional, o crime organizado, os conflitos regionais, a proliferação de armas de destruição em massa e os Estados falhados) e conduziu políticas que promovem o vínculo entre segurança e desenvolvimento. Desde então, a actorness da UE tem sido impulsionada pelas expectativas políticas europeias de torná-la “mais ativa, mais coerente e mais capaz” (Council of the European Union, 2003, p.11, tradução da autora). Mais tarde, a assinatura do Tratado de Lisboa, em 2007, também contribuiu para o fortalecimento da actorness de segurança da UE, sobretudo no âmbito da gestão de crises ao criar condições para maior coerência, eficácia e visibilidade da UE em sua política externa. A eliminação da estrutura de pilares, por exemplo, viabilizou maior coordenação e coesão entre o domínio interno e externo da UE diante de seu espectro de políticas de segurança (Sus, 2017). O tratado também substituiu a PESD por uma PCSD que veio a permitir à organização assumir um papel maior de liderança nas operações de gestão de crises. Ao mesmo tempo, incentivou uma abordagem abrangente de segurança ao envolver e integrar distintos agentes institucionais, internos e externos, para lidar com o contexto de crises (Toje, 2010). A criação do cargo de Presidente do Conselho Europeu e o cargo duplo de Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança e VicePresidente da Comissão Europeia impulsionaram voz e corpo único à UE (Akbaba, 2009). Portanto, o Tratado de Lisboa contribuiu para uma “ação externa da UE mais inclusiva, multilateral e coerente” (Pirozzi, 2013, p.05, tradução da autora). 104 Dois outros principais contributos do Tratado de Lisboa referem-se à atribuição de personalidade jurídica à União e à criação de um organismo diplomático, o SEAE. Essas duas iniciativas impulsionaram a representação externa da UE no cenário internacional e asseguraram o seu reconhecimento legal perante terceiros (Brandão, 2016). O reconhecimento externo é identificado como um aspecto de actorness , sobretudo no âmbito da percepção do “outro”. No caso destas iniciativas, o reconhecimento foi resultado de um processo de socialização da UE com terceiros ( de facto recognition ) (Jupille e Caporaso, 1998). No quadro da gestão de crises, o SEAE foi uma das inovações de referência. Este órgão criou um Sistema de Resposta a Crises e integrou em sua natureza uma abordagem abrangente, se tornando peça-chave no âmbito da PESC/PCSD (Tercovich, 2014). Ademais, o SEAE ampliou a coerência das políticas e ações na PCSD no contexto de crises ao coordenar o planeamento operacional, estratégico e a implementação de missões civis (Quille, 2010). Logo, o SEAE contribuiu para o aprimoramento da actorness de segurança da UE ao acelerar a tomada de decisão rápida. Com isso, a UE passou a ser autoconcebida como um “ator de segurança holístico e multifuncional, dotado de autonomia, capacidade e presença” (Brandão, 2016, p.103, tradução da autora). Em 2008, o Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum da UE, Javier Solana, apresentou ao Conselho Europeu o Relatório sobre a Execução da Estratégia Europeia de Segurança (EEES), que reforçou as diretrizes da actorness de segurança da UE previstas na EES. Uma das principais orientações da EEES foi que os desafios de segurança da União devem ser tratados de forma interligada e os contextos de crises não podem ser considerados apenas uma mera questão militar. Além disso, o conceito de segurança humana foi introduzido ao pensamento estratégico europeu (Toje, 2010), aprimorando o papel da UE nas operações de gestão de crises. Essa concepção abrangente de segurança foi ainda formalizada com a adoção, em 2013, de uma ‘Abordagem global da UE em relação às crises e aos conflitos externos’. O texto da Comissão Europeia (2013a) incentivou a combinação de recursos humanitários, civis, militares e de desenvolvimento para o contexto de gestão de crises. Também orientou uma responsabilidade partilhada entre os diferentes serviços, órgãos e setores de segurança a nível da UE e dos Estadosmembros. Para a Comissão Europeia (2013a, p.03), a “UE é mais forte, coerente, visível e eficaz nas suas relações externas” quando implementa nas suas missões de gestão de crise uma abordagem abrangente, contribuindo para a construção de sua imagem de ator de segurança global distinto (Brandão, 2016). Logo, essa abordagem abrangente tem atendido à dimensão de ‘capacidade’ da 105 actorness da UE, conceituada por Bretherton e Vogler (1999), por responder eficazmente às expectativas e oportunidades mediante a conciliação de recursos civis e militares. A formação de imagens e percepções sobre um ator político pode influenciar diretamente a sua actorness internacional. Dado que as percepções se referem a maneira como alguém interpreta uma situação ou objeto, estas podem moldar a forma como os atores são percebidos por outros no sistema internacional. Para Klose (2018), a actorness é compreendida como um fenómeno que emerge de um processo de interação social e, portanto, ergue-se de uma interação entre expectativas. Por essa razão, “a forma como a UE é vista por outros países pode ter uma influência direta no seu sucesso como ator na cena internacional” (Lucarelli & Fioramonti, 2010, p.02, tradução da autora). Por meio da linguagem e da representação discursiva, os atores políticos conseguem moldar as percepções externas de acordo com a sua posição assumida no cenário internacional. A representação discursiva desempenha um papel crucial na formação da política externa e pode gerar resultados de natureza política (Diez, 2005). A narrativa europeia extraída de documentos e discursos oficiais da UE tem reforçado uma imagem de ator distinto ( distinctiveness ) das relações internacionais (Jupille & Caporaso 1998; Lucarelli & Fioramonti, 2010). A intensa externalização do seu quadro normativo baseado nos ideais de paz, democracia e direitos humanos bem como de seu modelo de integração fundamentado num conceito de projeto de paz contribuiu para a construção de uma imagem positiva da UE de si mesma no exterior. Nesse sentido, a UE tem conseguido moldar a percepção de terceiros a partir de elementos de sua própria identidade, realçando a ideia de que a “presença não denota ação externa intencional, é uma consequência do ser” (Bretherton & Vogler, 2006, p.26, tradução da autora). Ainda assim, a construção do ‘eu’ ( Self ) de um ator político é por vezes validada simultaneamente a partir do que o ‘outro’ ( Other ) representa no cenário internacional (Diez, 2005). Isso significa dizer que um ator político para definir o seu papel social faz atribuir em termos relacionais as características do papel do ‘outro’. Geralmente, essa caracterização é construída sob um contexto de distinção, categorização e bordering (Lucarelli & Fioramont, 2010). Por meio de seu discurso, o ator político pode moldar a imagem do outro de forma a atribuí-lo como uma ameaça, ou como inferior ou ainda como um violador dos princípios universais. Logo, o papel de um ator político é construído através de uma representação discursiva que se contrapõe à imagem do outro (Diez, 2005). Essa realidade é muito comum nas estratégias políticas de securitização em que o ator político ao obter o poder de fala identifica pessoas ou objetos como ameaças à segurança e, portanto, justifica medidas extraordinárias para resolvê-las, como a suspensão de processos políticos normais e o uso da força 106 (Buzan et. al., 1998). Isso revela o papel do poder na representação discursiva, em que a UE tem a capacidade de moldar o discurso e definir o que é considerado legítimo e aceitável, levando à marginalização de outras vozes e perspectivas, bem como ao reforço de estruturas de poder existentes (Diez, 2005). Da mesma forma, a análise de percepções e expectativas externas corrobora a identificação de elementos de actorness . Durante o processo de interação social, o ator político influencia comportamentos e molda percepções de outsiders conforme o seu papel no cenário internacional e sua capacidade de atuação, estando suscetível a obter reconhecimento externo ( de facto recognition ) por terceiros e a consolidar a sua presença internacional (Jupille & Caporaso, 1998). A interação ocorre durante a promoção de diálogos políticos ou acordos de cooperação, por exemplo. Esta é uma variável importante na formação de percepções externas (Lucarelli & Fioramont, 2010) e um processo que permite analisar a capacidade dos atores políticos de agir, implementar decisões e produzir resultados, resumidamente avaliar a sua actorness . De fato, é durante o processo de interação que o ator político consegue extrair percepções e expectativas de outsiders sobre sua posição na arena internacional. Segundo Chaban e Holland (2019, p.08, tradução da autora) “a UE poderia tratar as percepções externas como uma oportunidade de revisitar suas próprias imagens e narrativas para superar suas próprias limitações” e, portanto, avançar com o desenvolvimento de sua actorness . Identificar a forma como o outro percepciona a realidade possibilita verificar se há consistência entre o que o ator político aspira como posição social para si mesmo e o que realmente tem sido desempenhado no contexto internacional. Isso porque aquilo que o agente externo gera como percepção e expectativa é reflexo da sua observação direta sobre o comportamento de política externa do ator político (Lucarelli & Fioramont, 2010). A credibilidade da UE como ator de segurança, por exemplo, pode ser avaliada a partir das percepções de terceiros. Fóruns multilaterais de discussão são considerados por Lucarelli e Fioramont (2010) um espaço apropriado para o ator político compreender as expectativas externas e analisar se estas estão de acordo ou vão de encontro com a sua autoconcepção de papel. Logo, ao conhecer as percepções e expectativas de terceiros, o ator político consegue prever oportunidades de ação ou inação em relação à posição social que assume, outro aspecto da actorness importante a ser considerado na conjuntura da atuação internacional da UE (Bretherton & Vogler, 2006). A EGUE apresentada por Federica Mogherini 19 , em 2016, teve como propósito fortalecer a imagem positiva da UE no mundo sob o pano de fundo do processo do Brexit 20 (Ferreira-Pereira, 2020). 19 Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança 113 A vigilância marítima está articulada com elementos de proteção ambiental, liberdade de navegação e aplicação da lei (Germond, 2011, Jopling, 2010). Logo, a PMI, segundo Meiner (2010), favoreceu um espaço de confiança para investimentos económicos e melhorias na gestão dos espaços marítimos. Isso porque a PMI levou em conta a adoção de princípios marítimos comuns entre os governos nacionais, a integração entre políticas, órgãos e setores, o crescimento coordenado das regiões costeiras, a obtenção do conhecimento marinho através do fomento de pesquisas e a utilização sustentável dos recursos. Nessa altura, a PMI estava mais preocupada em produzir efeitos para a economia europeia do que resultados de segurança (Jopling, 2010, Germond, 2011). Em 2012, a UE lançou uma Estratégia de Crescimento Azul como um mecanismo de reforço às suas iniciativas de desenvolvimento sustentável, como também em resposta ao período de crise económica mundial. A estratégia visava explorar o potencial dos oceanos da Europa e desenvolver esses recursos de forma economicamente sustentável e viável. Entre os pilares desta estratégia, a UE reforçou a criação de sinergias entre os setores marítimos para maximização da restauração e preservação dos ecossistemas marinhos. Também envolveu o desenvolvimento de modelos de negócios sustentáveis que apoiem o crescimento económico, além de investir em ações que impulsionam maior conhecimento sobre o domínio marítimos (European Commission, 2012). Em virtude dos regulares episódios de acidentes no mar europeu, a UE concentrou-se em ações que abrangessem a gestão dos danos marítimos. O curso de ação era proporcionar oportunidades económicas e sociais à comunidade europeia através do crescimento da indústria marítima e de outros setores de forma sustentável. Essa iniciativa previu o desenvolvimento das regiões costeiras, empregabilidade e bem-estar populacional sem que o ecossistema marinho fosse afetado. Logo, o pensamento estratégico marítimo da UE foi concebido inicialmente a partir do “triângulo económico-ambiental-social” (Silveira, 2019, p.271, tradução da autora) fundamentado no paradigma do desenvolvimento sustentável. Este pensamento atendeu, neste primeiro momento, o conceito de “proteção do mar” ( protecting the sea ) retratado por Germond (2015, p.85). Em outras palavras, as responsabilidades da UE estavam concentradas em gerir os recursos de maneira sustentável e proteger o meio marinho de modo a cumprir com os princípios do crescimento azul, tratando as preocupações de segurança marítima como natureza de segunda ordem. No entanto, o curso de ação da UE precisou de ser reavaliado quando os sucessivos atos de pirataria no Golfo de Áden atingiram picos alarmantes. Na região, a Somália é vista como um Estado falhado pela comunidade internacional e, desde então, os altos níveis de pobreza, a escassez de peixes provocada pela sobreexploração e pelo despejo de resíduos tóxicos levaram muitos pescadores somalis 114 a praticarem a pirataria marítima (Winn & Lewis, 2017). Naquela época, mais de 80% do comércio marítimo da Europa era realizado pelo Golfo de Áden (Center for Homeland Defense and Security, 2008) e neste entorno também concentrava grande quantidade de embarcações europeias de pesca. Portanto, o aumento da pirataria na região começou a ameaçar diretamente os interesses particulares dos pescadores e do comércio marítimo europeu. O Chifre da África ainda representava uma porta de entrada para a Ásia e bem próximo aos pontos estratégicos do Golfo Pérsico, Iraque e Irã. Em 2008, em resposta à crescente insegurança no Oceano Índico, o Conselho da UE decidiu lançar pela primeira vez, sob a égide da PCSD, a operação Força Naval da União Europeia (EU NAVFOR), mais conhecida por Atalanta. Aliás, revelou ser uma das primeiras frotas internacionais a serem implantadas na região com a missão de escoltar navios de suprimentos enviados pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA) à Somália. Posteriormente, a UE ampliou a sua área de atuação até o arquipélago Seychelles e o mandato para abranger a monitorização de práticas ilegais de pesca, o controle dos portos somalis e a proteção de embarcações contra os atos de pirataria (Jopling, 2010). Nesse momento, a União também se deparou com um entrave jurisdicional para proceder com os suspeitos de pirataria apreendidos. A ausência de um tribunal internacional e a carência de infraestrutura jurídica e policial dos países africanos em desenvolvimento para julgar atos de pirataria levaram a UE a implementar ações no âmbito da esfera civil. Primeiro, acordos bilaterais de transferência ( burden-sharing ) foram firmados entre a SEAE e alguns países regionais, como Quênia, a República de Seychelles e das Maurícias, a fim de garantir o cumprimento das normas internacionais e dos direitos humanos quando as forças navais entregassem os suspeitos aos tribunais nacionais desses países. A Comissão Europeia estabeleceu programas civis para fortalecer a infraestrutura de instituições locais de segurança marítima (Larsen, 2019). A conduta da UE no Oceano Índico mostrou uma mudança de percepção diante das ameaças marítimas. A União passou a reconhecer que o fluxo de suas atividades económicas dependia integralmente da segurança no meio marítimo. Desde então, foram incorporados progressivamente esforços de segurança na abordagem marítima da UE e políticas de crescimento azul alinhadas com medidas de estabilidade em mares. À medida que a Atalanta representava um passo para a viragem marítima da UE (Riddervold, 2018) também se tornava uma das maiores e mais importantes operações no âmbito da sua PCSD (Germond & Smith, 2009). Pela primeira vez, uma missão da PESC defendeu diretamente os interesses dos Estados-membros, precisamente o comércio marítimo e a liberdade de navegação, distinguindo-se da natureza das missões tradicionais de Petersberg relacionadas com o apoio à paz 115 ( peace support ). Para Germond (2011, p.574, tradução da autora), a operação Atalanta é uma “demonstração da projeção do poder da UE” que a coloca “em pé de igualdade com os EUA, China, Índia e Rússia, que operam forças antipirataria na região”; “é uma declaração de poder (vis-à-vis outros atores)”. Dado que a EUNAVFOR conduziu ações de dissuasão, prevenção e repressão de atos de pirataria e assalto à mão armada na costa da Somália (Germond & Smith, 2009). A Atalanta também ampliou seu curso de ação ao atuar no combate às ameaças marítimas transnacionais e não-militares, desempenhando o conceito que Germond (2015, p.73, ênfase da autora) define como “ securing the sea ”. Mesmo a região do Golfo de Áden perdendo o seu status de Área de Alto Risco diante da comunidade internacional, no final de 2022, a Operação Atalanta foi prorrogada por mais dois anos e o seu mandato ajustado para refletir suas novas responsabilidades. Segundo Padilha (2023), a UE se mantém presente na região para continuar garantindo seus interesses geoestratégicos. A monitorização da operação visou proteger a livre circulação de embarcações por onde passam as exportações de hidrocarbonetos para a Europa. A Atalanta também atuou no combate ao tráfico de armamentos usados no conflito do Iêmen e no contrabando de drogas e carvão. Ainda que a pirataria tenha emergido como uma ameaça crescente entre os anos 2005 a 2010, o Relatório sobre a EEES de 2008 não trouxe mudanças relevantes para a abordagem da segurança marítima. A pirataria permaneceu como uma ameaça secundária, só que agora percebida pela sua dimensão global, diferente da perspectiva do documento estratégico da ESS (2003). Por outro lado, o relatório avançou ao mencionar potenciais conflitos decorrentes de zonas marítimas estratégicas e recursos marinhos antes inacessíveis, dando abertura para uma iminente reflexão sobre a região do Ártico. Ademais, no que se refere às operações militares marítimas, o documento impulsionou iniciativas no quadro da vigilância marítima como uma das principais competências da UE. Por fim, o EEES incentivou a elaboração de medidas de estabilidade para a Europa e além de suas fronteiras marítimas ao chamar atenção para a migração irregular oriundas do Mar Negro e Mediterrâneo devido às crises político-sociais neste entorno (União Europeia, 2008; Jopling, 2010). Nesse sentido, a UE também expandiu o seu sinal de alerta para outros focos marítimos críticos, como o Sudeste Asiático, o Oceano Índico Ocidental e o Golfo da Guiné. Estas são áreas estratégicas por constituírem linhas de comunicação globais importantes. A intensificação dos riscos marítimos nessas áreas, sobretudo os episódios de pirataria e assalto à mão armada, levou a União a criar o programa Rotas Marítimas Críticas (RMC) em 2009. O programa é um instrumento europeu de estabilização que visa capacitar os países através de assistência jurídica e treinamento para garantir a 116 proteção e salvaguarda de rotas marítimas essenciais (European Union & Royal United Services Institute, 2018; Parisis, 2015). O RMC abrange diversos projetos transregionais em parceria que promovem o intercâmbio de informações e boas práticas, a cooperação regional e o reforço das normas internacionais (Gunther, 2015), contribuindo para a sua dimensão de autoridade de actorness , conceituada por Jupille e Caporaso (1998), ao ser reconhecido por sua competência legal em assuntos do domínio marítimo. Além do RMC, a UE lançou, em julho de 2012, a missão civil EUCAP Nestor que tem como propósito capacitar agentes políticos, jurídicos e marítimos através de assessoria e treinamento no âmbito da governança marítima no Chifre da África e no Oceano Índico Ocidental. A missão abrangeu um processo completo que vai desde a prisão de suspeitos até a investigação e julgamento dos crimes marítimos (European Union External Action, 2014), consolidando a sua abordagem integrada de segurança. Em 2015, as ações da EUCAP Nestor passaram a ser implementadas exclusivamente na Somália, alterando o nome da missão para EUCAP Somália. Ao ampliar a sua perspectiva sobre o domínio marítimo, a UE conciliou as questões de segurança com as políticas de crescimento azul, contribuindo para um entendimento integrado. Na linha dos objetivos da PMI, a Comissão Europeia fomentou o crescimento económico sustentável, a inovação e a criação de empregos. Também enfatizou a necessidade de investimento em infraestrutura nos setores com alto potencial de crescimento para a Europa como o turismo marítimo e costeiro, a energia marinha renovável, a aquicultura, recursos minerais e a biotecnologia marinha (European Commission, 2012; Sheil, 2013). Para sustentar o seu crescimento azul, a UE percebeu que dar apenas enfoque em seu entorno não era suficiente. Por isso, a Comissão Europeia se dedicou a estabelecer várias estratégias de bacias marítimas, entre elas, o Atlântico, o Mediterrâneo, os Mares Negro, Jônico, Báltico e Adriático, para alcançar seus objetivos de economia azul (Flemming et.al., 2014). A sua influência sobre as bacias marítimas tem sido realizada por meio do incentivo ao diálogo e cooperação regional políticas que fomentem a inovação e o desenvolvimento sustentável. Tais diretrizes têm contribuído para preservar um ambiente marinho propício para o crescimento económico. Segundo Germond e Smith (2009, p.579, tradução da europa), “as fronteiras marítimas da UE são espaços híbridos, que legalmente estão situados fora da UE, mas que funcionalmente se encontram dentro da sua zona estratégica de interesse e cuja estabilidade é essencial”. Desse modo, nota-se que gradualmente a UE adquiriu uma visão mais estratégica, abrangente e global no quadro da segurança marítima. Como consequência desta visão, em junho de 2014, a UE 117 adotou uma ESMUE por unanimidade. A decisão em apoiar uma estratégia comum não sucedeu somente de motivações económicas, nem tampouco normativas. Os eventos geopolíticos da época afetaram significativamente as percepções de ameaça dos europeus a favor de um ESMUE. Em decorrência do acirramento das tensões na Ucrânia, em 2014, e dos conflitos civis na Síria, um elevado fluxo de refugiados marítimos surgiu em direção à Europa (Riddervold, 2018). Nesse sentido, o foco do discurso da ESMUE se relacionou explicitamente com questões de segurança e defesa, além de incentivar o estabelecimento de um quadro institucional multilateral baseado em normas e regras (Germond, 2015). Conforme delineado na ESMUE, a segurança marítima deve ser abordada sob um olhar “intersetorial, abrangente, coerente e eficaz em termos de custos” (Conselho da União Europeia, 2014a, p.03) para lidar com os desafios marítimos, representando um enorme avanço em sua conjuntura de actorness marítima. Posto isto, o Conselho da UE reconheceu um amplo espectro de ameaças e riscos que assimila a dimensão humana, social, ambiental, nacional e económica da segurança. Atividades como a pirataria, o terrorismo marítimo, tráfico de drogas, pessoas e armas, a imigração irregular, a pesca ilegal, sobreexploração de recursos naturais e disputas territoriais marítimas foram envolvidas na perspectiva de segurança marítima da UE. A ESMUE, conforme o Conselho da UE (2014a), empregou uma definição abrangente: “A segurança marítima é entendida como uma situação do domínio marítimo mundial em que o direito internacional e o direito nacional são aplicados, a liberdade de navegação é garantida e os cidadãos, as infraestruturas, os transportes, o ambiente e os recursos marinhos são protegidos” (p.03). Nota-se, portanto, que a UE tem aderido a um definição "acionável por políticas", em vez de uma definição legalista da segurança marítima (Frontini, 2014, p.01, tradução da autora), recorrendo a informações ou dados que podem ser usados para informar ou orientar decisões e ações políticas. Inclusive, a União não tem-se limitado a questões de estratégia naval nem de poder militar para responder às ameaças marítimas contemporâneas. Seu escopo de atuação tem vinculado aspectos de segurança interna e externa, alinhado políticas de crescimento azul à estabilidade regional e combinado o uso de instrumentos civis e militares para promover uma governança marítima. Para isso, a ESMUE orientou o estabelecimento de um quadro de responsabilidades de segurança partilhadas e globais através da conscientização marítima em nível internacional e do respeito pelas regras e 118 princípios de governação do mar estabelecidas sob o auspício da CNUDM (Conselho da União Europeia, 2014). Para Cabrita (2017), a ESMUE ofereceu mecanismos para o desenvolvimento da dimensão marítima da PCSD e cooperação internacional ao implementar a agenda do Conselho Europeu. Em relação aos países e organizações externas, o documento optou por uma abordagem colaborativa para lidar com os desafios marítimos. O Conselho da UE incluiu em sua estratégia o ‘multilateralismo marítimo’ como princípio orientador de sua política externa a fim de atingir objetivos de governança oceânica (Conselho da União Europeia, 2014, p.05), fortalecendo a sua actorness no âmbito de um papel de diplomacia marítima proativa (Frontini, 2014). De acordo com Germond (2015, p.114, tradução da autora), tal abordagem “mostra claramente que a UE deseja usar seu soft power para promover sua visão e normas de segurança marítima”, destacando menor atenção para a definição clara de uma estratégia naval de hard power (Cabrita, 2017). Sendo assim, o Conselho da UE percebeu que a União tem um papel a assumir na ordem internacional marítima como um provisor de segurança global. A UE foi orientada a conduzir missões de reforço de capacidade marítimas locais, especialmente assistência às guardas costeiras em regiões marítimas estratégicas (Frontini, 2014). Sob o discurso liberal, em prol da defesa dos princípios de liberdade de navegação e governança marítima, a UE expandiu sua área de atuação a fim de atender aos seus interesses em outros oceanos do mundo (Germond, 2015), entre eles, o Mar Negro, Mediterrâneo, Mar Báltico, o Mar do Norte, o Ártico e o Oceano Atlântico (Conselho da União Europeia, 2014). Cerca de um ano após a adoção da ESMUE, a UE lançou mais uma operação naval no âmbito da PCSD. O aumento da instabilidade político-social no Oriente Médio e no Norte da África agravou a crise de migrantes e refugiados marítimos com destino à Europa. O Mediterrâneo se tornou a principal via da migração irregular, sobretudo proveniente da costa da Líbia. O elevado número de mortes durante a travessia e as redes de tráfico de pessoas via mar chamaram atenção da mídia e da opinião pública, exigindo respostas da comunidade internacional (Riddervold, 2018). Notou-se também que a natureza do cenário de crise no Mediterrâneo era multifacetada por envolver um amplo leque de questões do âmbito interno e externo de segurança da UE. Líderes europeus tiveram que levar em conta aspectos de gestão de fronteiras, migração, sobreposição da dimensão civil e militar para a formulação de medidas no combate à crise regional (Larsen, 2019). Como resultado, a UE optou por lançar a EUNAVFOR Med, mais conhecida por Operação Sophia, em junho de 2015. Esta operação naval representou a primeira da União a ser conduzida no 119 Mediterrâneo conforme uma abordagem abrangente de segurança (Brandão, 2019). Inicialmente, a missão tinha como objetivo impedir as práticas de tráfego de migrantes através do patrulhamento naval, da recolha de informações e de atividades de apreensão e busca em alto mar. Mais tarde, o mandato da operação teve que ser ampliado para conseguir produzir efeitos mais efetivos sobre a situação de migração irregular. A UE conduziu esforços de capacitação marítima local, fortalecendo forças de segurança da Líbia através de treinamentos, especificamente a marinha e a guarda-costeira. Ademais, a organização forneceu apoio à resolução da ONU sobre embargo de armas à Líbia (Riddervold, 2018). A Operação Sophia atuou sob um contexto bastante distinto do contexto em que a Operação Atalanta foi estabelecida. Com a autorização do Conselho de Segurança da ONU, a operação EUNAVFOR Med moveu-se em águas jurisdicionais de um Estado não-membro (Líbia), através de um mandato abertamente coercitivo (Brandão, 2019). Diferente da operação Atalanta que, segundo Larsen (2019), se aproximou de um modelo de cooperação para o desenvolvimento, a operação Sophia esteve focada na componente militar, servindo como um instrumento de hard security. Sem o consentimento líbio, a missão no Mediterrâneo esteve próxima ao que é considerado uma operação de ‘imposição da paz’ ( peace enforcement) . Em outras palavras, o uso da força militar por uma coligação de Estados foi usada para restaurar a paz em uma situação de conflito. Portanto, a União agiu para além dos princípios os quais defende, ferindo questões de consentimento em gestão de crises, coerção limitada e imparcialidade nas operações (Brandão, 2019). Rettman (2016, para.01, tradução da autora) acrescenta ainda que a operação Sophia significou a “militarização de uma crise humanitária”. Toda essa conjuntura revelou a importância que as questões de segurança marítima assumiram gradualmente na agenda de política externa da UE. De acordo com Riddervold (2018, p.13, tradução da autora), as operações Atalanta e Sophia bem como a adoção de uma ESMUE proporcionaram “a viragem marítima da PESC na gestão de novos tipos de ameaças à segurança”. Em termos de actorness , a operação Atalanta representou um exemplo de esforço multilateral capaz de produzir efeitos de dissuasão, prevenção e repressão para enfrentar um desafio de segurança global. Da mesma forma, a operação Sophia impactou fortemente na actorness marítima ao permitir que a UE exercesse influência e projeção de poder por meio da implementação das forças navais dos Estadosmembros. A crescente importância da segurança marítima na agenda europeia ficou oficialmente reforçada após a publicação da EGUE de 2016. Pela primeira vez, a segurança marítima apareceu de forma explícita num documento estratégico como uma questão de prioridade da organização e também 120 como um espectro a moldar a sua identidade de segurança (Larsen, 2019). O documento reforçou o compromisso da UE no quadro da governança marítima através do fortalecimento da cooperação com parceiros estratégicos e de seu princípio orientador, o ‘multilateralismo marítimo’ (European Union External Action, 2016). A EGUE também expandiu o papel de atuação da UE ao incluir a dimensão marítima na condução do desempenho de sua política externa. A UE não apenas foi percebida como um provisor de segurança internacional, mas também como um provisor internacional de segurança marítima. A sua ambição marítima requer uma articulação do soft power e hard power e, consequentemente, uma maior sinergia entre operações e missões da PCSD, as guardas-costeiras e agências da UE (Cabrita, 2017). Logo, a União identificou no contexto de governança global oceânica uma oportunidade para consolidar a sua actorness marítima no papel de provisor internacional de segurança marítima (Ferreira-Pereira & Melo, 2022). Diversas iniciativas da Comissão Europeia fortaleceram a atuação estratégica da UE no quadro de governança marítima. Em 2016, a Comissão Europeia e o Alto Representante da UE lançaram uma comunicação conjunta sobre a ‘Governança Internacional dos Oceanos: uma agenda para o futuro dos nossos oceanos’ que constitui parte integrante do Acordo Verde da Comissão Europeia e responde à Agenda 2030 das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável. A comunicação revelou a ambição da UE por um protagonismo no quadro da governança marítima através do incentivo à implementação de uma “abordagem internacional intersetorial, coerente e normativa” (Comissão Europeia, 2016, p.04). Mais tarde, em abril de 2020, uma iniciativa multilateral da Comissão Europeia e do SEAE promoveu o Fórum Internacional de Governança Oceânica onde reuniu atores de diversas naturezas, como organizações internacionais, instituições do setor público, privado e pesquisadores. O fórum apoiou o desenvolvimento da Agenda Internacional de Governação dos Oceanos da UE que delineou cinquenta ações orientadas a priorizar uma economia azul sustentável, além de incentivar o cumprimento das normas internacionais que regulam as atividades nos oceanos e mares e o fomento a pesquisas e inovação oceânica (EU International Ocean Governance Forum, 2021). A UE pretendeu, segundo Attri (2018, p.155, tradução da autora), “intensificar e desempenhar um papel mais importante a nível mundial e regional na definição da forma como os oceanos são geridos e utilizados”. Com o interesse em reforçar a projeção marítima internacional da UE conforme uma eficaz implementação da EGUE, o Conselho da UE adotou, em junho de 2018, a revisão do Plano de Ação da Estratégia de Segurança Marítima da UE. O Plano de Ação refletiu a atualização do ambiente de segurança e os desafios emergentes, como o impacto das mudanças climáticas nos oceanos e as 121 crescentes tensões geopolíticas nas regiões marítimas. O documento reforçou o âmbito de atuação da UE no âmbito dos pilares de prevenção, proteção e resposta no domínio marítimo, delineando principais vertentes de trabalho para a UE. No âmbito da prevenção, o Conselho da UE incentivou o fomento à pesquisa e inovação em segurança marítima, a partilha de informações de forma a obter maior conscientização marítima. Já ao nível da proteção, a UE foi orientada a conduzir operações de capacitação que envolvem treinamento e educação das forças navais locais e de vigilância marítima que apoiam a proteção de infraestruturas marítimas críticas. O pilar de resposta referiu-se ao desenvolvimento de capacidades militares e civis para a melhor gestão de riscos e resposta a crises (Council of the European Union, 2018). Cerca de uma ano mais tarde, Ministros da Defesa, durante uma reunião informal em Helsínquia, discutiram medidas que pudessem aprimorar a coordenação dos recursos navais e aéreos dos Estados-membros presentes em áreas marítimas estratégicas da UE. Embora a organização fosse reconhecida pela sua experiência técnica e operacional adquirida através das suas missões navais e iniciativas políticas, os Ministros da Defesa perceberam que os ativos nacionais pouco eram explorados de forma coordenada e integrada pela UE para lidar com os desafios marítimos. Nesse sentido, os Ministros da Defesa, em agosto de 2019, apresentaram o conceito de PMC para a UE (European Union External Action, 2021b). No geral, a PMC é desenvolvida como um mecanismo para aumentar a capacidade da UE como provisor de segurança marítima. Para isso, a PMC delimitou pelo mundo Áreas de Interesse Marítimo da UE de acordo com a presença ou implementação voluntária de meios navais e aéreos dos Estados-membros. Embora tais forças militares se mantiveram sob o comando nacional, a UE criou uma Célula de Coordenação das Áreas de Interesse Marítimo, estabelecida no quadro de Pessoal Militar do SEAE, para análise e partilha de informações entre os Estados-membros, conduzindo a uma maior coordenação e sinergia entre os recursos nacionais (European Union External Action, 2022). Desse modo, a UE avançou de forma aprimorada com a sua presença e influência sobre as regiões marítimas estratégicas, oferecendo maior envolvimento operacional europeu. Em suma, entre os anos 1992 a 2022, a UE avançou no desenvolvimento de sua actorness internacional no quadro da segurança marítima. Inicialmente, a União ganhou espaço de liderança em assuntos de governança marítima ao promover aspectos do crescimento azul, políticas de fomento à pesquisa e apoio a uma estrutura de normas de regulação de oceanos e mares. A UE adotou uma abordagem abrangente e integrada de segurança marítima na qual a sua política externa foi conduzida para promover a cooperação internacional e o ‘multilateralismo marítimo’ em prol de uma ordem 122 internacional oceânica baseada em normas. Ademais, a UE passou a assumir responsabilidades globais partilhadas pela segurança marítima de outros oceanos do mundo. Para isso, a União investiu em programas de capacitação de forças locais, procurando alcançar a boa governança marítima e em missões navais que também visam proteger seus interesses geoestratégicos e posicioná-la como uma provisora internacional de segurança marítima. Diante deste contexto global de atuação da UE no âmbito da segurança marítima, o capítulo seguinte tem como propósito avançar na análise de sua actorness internacional dando enfoque ao seu(s) papel(is) no quadro de segurança do Atlântico Sul. 129 acção ” bem como “ mais eficácia nos métodos de disponibilização e aquisição dos equipamentos ” (Conselho da União Europeia, 2008, p.02 e p.10, ênfase da autora). A UE se deparou com a dificuldade de mobilizar recursos de forma imediata para atender às problemáticas marítimas que emergiram do seu próprio entorno regional e de outras áreas, em virtude da sua limitada capacidade civil e militar de agir em termos de actorness . O relatório de 2008 ainda expôs a fragilidade da União em “reunir pessoal treinado, com aptidões e conhecimentos variados, projectá-lo com a máxima brevidade e mantê-lo no terreno durante períodos longos” assim como a dificuldade em “avançar mais, sobretudo no que respeita às capacidades-chave como [...] a vigilância marítima”(Conselho da União Europeia, 2008, p.10). Nestes excertos, nota-se que a percepção da instituição comunitária (Conselho da UE) em relação ao papel da União ( role conception ) é influenciada por fatores materiais, ou seja, pela limitação de recursos militares e civis ( actorness ). Entre 2006 e 2008, a atenção da UE voltava-se para os desafios marítimos emergentes de suas proximidades, sobretudo no que diz respeito à gestão do Mediterrâneo e do Mar Negro onde se notava a deterioração do ambiente marinho ocasionado pelo uso insustentável de recursos. O discurso da PMI (2007) orientou ações para garantir o bem estar marítimo da Europa através do desenvolvimento eficaz de um quadro de governação da UE. Para isso, a UE foi incentivada a aprimorar seus instrumentos transetoriais para estabelecer uma rede europeia de vigilância marítima eficaz, um ordenamento do espaço marítimo, uma gestão integrada das suas zonas costeiras e acesso a fontes de dados e informações da Europa (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b). De acordo com a percepção da Comissão Europeia, a UE “é a primeira potência marítima mundial , especialmente no que diz respeito ao transporte marítimo, às técnicas de construção naval, ao turismo costeiro, à energia offshore, incluindo as energias renováveis, e aos serviços associados” (Comissão das Comunidades Europeias, 2006, p.07, ênfase da autora). Nesse sentido, as instituições comunitárias continuavam preocupadas em garantir a manutenção dessas atividades marítimas através do desenvolvimento sustentável para alavancar a competitividade da União ao nível de comércio internacional e “assumir um papel de liderança na economia global” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.04). Neste excerto, compreende-se uma motivação económica subjacente da instituição comunitária (Comissão Europeia) ao vislumbrar um papel de facilitador do diálogo e da cooperação em assuntos marítimos. O Conselho da UE igualou em grau de importância a busca por maior diversificação de fontes de combustíveis, o abastecimento e rotas comerciais e a propagação dos princípios europeus referentes a boa governação e o respeito pelas normas internacionais marítimas (Conselho da União Europeia, 2008). 130 Por essa razão, a União passou a olhar para outras regiões marítimas, ainda que de forma secundária, como extensão dos seus interesses económicos e energéticos. A lógica do desenvolvimento sustentável se tornou o discurso-chave da UE para conseguir abrir espaços de influência no Atlântico Sul já que o “desenvolvimento sustentável ocupa um lugar preponderante na agenda de trabalhos da União Europeia” (Comissão das Comunidades Europeias, 2006, p.04). Algumas regiões europeias ultraperiféricas (RUP) 32 tem constituído pontos estratégicos de projeção de influência da UE no Atlântico Sul - vide Figura 11. Figura 11 Regiões Ultraperiféricas da UE no Atlântico Fonte : Comissão Europeia (2020) Sendo parte de seu interesse económico, a UE tem sido responsabilizada pela proteção e gestão sustentável dos recursos marítimos das RUP. Para isso, a Comissão Europeia compreendeu a necessidade de impulsionar uma abordagem colaborativa na região. De acordo com as duas comunicações estratégicas para as RUP, concebidas em 2007 e 2008, a UE deveria apoiar a inserção regional das RUP nos seus espaços geográficos por meio do diálogo e da cooperação em assuntos marítimos com países vizinhos, nomeadamente os países do grupo África, Caraíbas e Pacífico (ACP), refletindo sua concepção de papel. Portanto, o papel da UE era de orientar as RUP a “ realizarem parcerias privilegiadas com os países vizinhos, designadamente em projetos de reforço de capacidades administrativas, de formação, de educação [...] de pescas e de prevenção dos riscos naturais ” 32 Guadalupe, Guiana Francesa, Reunião, Martinica, Maiote, São Martinho (França), Açores e Madeira (Portugal) e Ilhas Canárias (Espanha) 131 (Comissão das Comunidades Europeias, 2008, p.07, ênfase da autora). Neste excerto, observa-se que a instituição comunitária (Comissão Europeia) esperava da UE o papel de facilitar diálogos e a cooperação através das RUP ( role conception ). O uso do termo ‘parcerias privilegiadas’ sugere que há uma abordagem seletiva na escolha de países com os quais estabelecer essas parcerias. Indica uma preferência por países com base em interesses políticos e económicos para a UE (como por exemplo, o Brasil e Cabo Verde). O discurso também revela ações associadas à esfera de civil de poder ( actorness ) ao usar as expressões ‘capacidades administrativas’, ‘formação’, ‘educação’, constituindo um meio por onde a UE poderia influenciar as questões marítimas do Atlântico Sul. No quadro das parcerias entre as RUP e os países vizinhos, a UE também incentivou a implementação de diretrizes da sua PMI a fim garantir o desenvolvimento marítimo sustentável destas regiões. A Comissão Europeia percebeu que tanto a “ estratégia para as RUP como a nova política marítima da UE devem promover o desenvolvimento dos mecanismos de cooperação com esses países ” vizinhos (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.12, ênfase da autora) e também convidar “ os seus parceiros a encetar um diálogo em redor das questões” marítimas para os seus propósitos de proteção de recursos marinhos e integração das RUP em seus espaços geográficos (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.13, ênfase da autora). Nota-se que por mais que, nesse período, o foco de ação da UE estivesse sobre seu entorno regional, tanto a Comissão Europeia quanto o Conselho da UE estavam dispostos a fomentar a presença marítima da UE para além de suas fronteiras nos anos seguintes. A Comissão Europeia acreditava que por meio das RUP e da PMI, a UE “ promoverá o desenvolvimento do seu potencial marítimo e a sua cooperação com os vizinhos regionais” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.14). A Comissão Europeia (2007b, p.15, ênfase da autora) ainda ressaltou que a UE, em suas relações externas, deveria apoiar o “ reforço das capacidades dos países em desenvolvimento no que se refere à política marítima e ao direito do mar ”. Além disso, a Comissão Europeia (2006, p.45, ênfase da autora) justifica que “ alguns países terceiros não dispõem da capacidade necessária, ou de uma administração eficaz, para aplicar as regras acordadas a nível internacional, a União Europeia deverá usar do seu peso político ao nível externo para promover o cumprimento das normas internacionais, nomeadamente através do diálogo político com os países terceiros ”. Nestes excertos, observa-se que a instituição comunitária (Comissão Europeia) esperava da UE o papel de promover a cooperação e o diálogo com terceiros ( role conception ) de forma a influenciá-los no cumprimento das normas marítimas e no desenvolvimento de capacidades ( actorness ), ou seja, pelo uso de recursos não-militares (poder civil). Para justificar essa atuação, a instituição comunitária utiliza um discurso de 132 desqualificação do outro como visto na expressão ‘não dispõem da capacidade necessária’. Tal concepção de papel, portanto, é formada em termos relacionais e em contraposição à imagem do outro. Além disso, ao utilizar o termo ‘usar do seu peso político’ pode ser interpretada como uma exibição de poder assimétrico em relação aos outsiders . Posto isto, a UE passou a influenciar, ainda que de maneira modesta, os assuntos marítimos do Atlântico Sul através de seu papel de facilitador do diálogo e da cooperação marítima nas regiões ultraperiféricas. Inclusive, as RUP forneceram à UE “uma dimensão marítima internacional considerável, proporcionando assim uma legitimidade reforçada” para as suas ações na região (Comissão das Comunidades Europeias, 2008, p.07). Em termos de actorness , a UE avançava para influenciar atitudes de terceiros ao incentivar a formação de parcerias para o diálogo e a cooperação marítima. Ao mesmo tempo, prosseguia para influenciar valores e princípios ao impulsionar a difusão das diretrizes da PMI no contexto da cooperação regional. Por fim, a UE também moveu-se para moldar resultados, ainda que indiretamente, para a estrutura de desenvolvimento sustentável do Atlântico Sul ao facilitar o diálogo e cooperação entre as RUP e os países vizinhos. Nesse sentido, o facilitador é aquele “capaz de criar espaços para a construção coletiva de ideias, engajar pessoas e promover debates construtivos, extraindo informações, conhecimento e potencial de um grupo em torno de um objetivo em comum ou resultado maior” (Na Prática, 2018, para.03). Na mesma linha de raciocínio, o facilitador fornece uma “direção, baseando-se em sua própria experiência, para guiar outro indivíduo ao longo de um caminho adequado às suas necessidades” (Beckett & Wall, 1985, p.260, tradução da autora). Logo, é aquele que “ajuda a alcançar um resultado (como aprendizagem, produtividade ou comunicação) fornecendo assistência, orientação ou supervisão indireta ou discreta” (Merriam-Webster, 2022). Ainda nesse contexto diplomático, em 2007, a UE também formalizou parcerias com o Brasil e Cabo Verde, trazendo questões marítimas para a agenda dos acordos estratégicos. Na época, José Manuel Durão Barroso, enquanto Presidente da Comissão Europeia, teve um papel essencial na facilitação dos acordos de parceria com ambos os países, devido às proximidades históricas-culturais com Portugal e às fortes relações político-diplomáticas-comerciais. O Brasil era percebido pela UE como um “parceiro estratégico, um actor económico de primeiro plano na América Latina e um líder regional” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007a, p.02), e também “um amigo e aliado de longa data numa região de grande importância para a UE” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007a, p.16). Este excerto indica que a UE percebia a crescente posição de influência do Brasil no Atlântico Sul e, consequentemente, representava para si um espaço menor para sua presença na 133 região. Já o Presidente brasileiro, Luiz Inácio Lula da Silva, declarou ao assinar a parceria estratégica UE-Brasil que a “ União Européia e o Brasil poderão se engajar mais no debate sobre temas prioritários da agenda internacional, tais como comércio justo, mudanças climáticas, segurança energética e financiamento ao desenvolvimento ” (Deutsche Welle, 2007, para.03, ênfase da autora). Neste excerto, entende-se que o Brasil esperava por um papel colaborativo e aberto ao diálogo em relação à UE em temas de interesse mútuo ( role expectation ) e, portanto, alinhado à concepção de papel da organização. Essa expectativa brasileira estava embasada em crenças e valores de uma política externa que buscava naquele período fortalecer relações bilaterais e multilaterais para aumentar o peso do país nas negociações internacionais (Vigevani & Cepaluni, 2007). Já Cabo Verde encontrava-se numa posição geográfica estratégica para cooperar com a UE no campo da segurança e na luta contra as diferentes modalidades de tráfico marítimo ilícito (Vieira & Ferreira-Pereira, 2009). Como destacou a Comissão Europeia (2007d, p.02), “Cabo Verde tem uma vocação natural para servir de ponte entre os continentes africano, europeu e americano”, além da sua afinidade cultural e histórica. Neste excerto, observa-se que a instituição comunitária (Comissão Europeia) avistava uma posição geográfica favorável de Cabo Verde em relação a sua, vislumbrando uma aproximação com o país em prol de seus interesses estratégicos. Cabo Verde fez parte do Acordo de Cotonou 33 (2000-2021) que pretendia reforçar a cooperação entre a UE e os países ACP no âmbito da resposta aos desafios globais e na defesa de princípios comuns como o desenvolvimento e o crescimento económico sustentável (Vieira & Ferreira-Pereira, 2009; Conselho Europeu & Conselho da União Europeia, 2023). Além do mais, tanto Cabo Verde quanto o Brasil partilhavam com a UE interesses marítimos e valores democráticos-liberais. Nos dias que antecederam à I Cimeira UE-Brasil, o Presidente da Comissão Europeia expôs sobre a relação da UE com o Brasil de que “ valores partilhados sobre democracia, pluralismo, multilateralismo e questões climáticas são uma base sólida para desenvolver ainda mais esta relação” (Comissão Europeia, 2007, p.05, ênfase da autora), facilitando a aproximação da UE no espaço do Atlântico Sul. Da mesma forma, entre os vizinhos africanos da UE, Cabo Verde se sobressaiu como um modelo de Estado ao apresentar um histórico de boa governança e desenvolvimento de princípios associados ao Estado de direito e direitos humanos (Vieira & FerreiraPereira, 2009). Diante disso, pode-se afirmar que as percepções das instituições comunitárias entre 2006 e 2008, identificadas pelo corpus discursivo em análise, contrubui para a construção de uma concepção 33 Cf Veja mais sobre o Acordo de Cotonou em: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/cotonou-agreement/ 134 de papel da UE alinhada ao de facilitador da cooperação e do diálogo em assuntos marítimos, conforme observado na Tabela 7. Nas manifestações políticas, as instituições comunitárias conferiram à UE o papel de incentivar a promoção do debate construtivo em torno das questões marítimas, especialmente no âmbito do paradigma do desenvolvimento sustentável. Essa premissa esteve reforçada no relatório da PMI ao propor “ uma estratégia para a projeção externa da política marítima da União mediante um diálogo estruturado com os principais parceiros ” salientando que os “ assuntos marítimos serão regularmente tema de debates com os parceiros da União Europeia, [...], como o Brasil, a China, a Índia e a Rússia ” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.15, ênfase da autora). Tabela 7 Percepções Europeias e Expectativas Sul-atlânticas para o Papel da UE como Facilitador 2006-2008 Papel Corpus Discursivo Concepção de Papel Facilitador da cooperação e do diálogo em assuntos marítimos ● “A gestão dos oceanos e mares passa obrigatoriamente pela cooperação com países terceiros e no âmbito de fóruns multilaterais. É neste contexto internacional que deve ser desenvolvida a acção da União Europeia em matéria de oceanos” (Comissão das Comunidades Europeias, 2006, p.04). ● “Atendendo a que alguns países terceiros não dispõem da capacidade necessária, ou de uma administração eficaz, para aplicar as regras acordadas a nível internacional, a União Europeia deverá usar do seu peso político ao nível externo para promover o cumprimento das normas internacionais, nomeadamente através do diálogo político com os países terceiros” (Comissão das Comunidades Europeias, 2006, p.45) ● “[...] liderança europeia nos assuntos marítimos internacionais” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.14) ● “[...] tendo em conta as características específicas de Cabo Verde, a parceria especial pretende valorizar a vocação deste país para uma aproximação às RUP e ao resto da UE, intensificando simultaneamente as suas relações com a sub-região da África Ocidental e no âmbito da CEDEAO” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007d, p.3) ● “[...] precisamos de ainda mais capacidade, mais coerência e mais acção” (União Europeia, 2008, p.02) ● “[no quadro das RUP] [...] promoverá [...] a sua cooperação com os vizinhos regionais” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.14) ● “Assuntos marítimos serão regularmente tema de debates com os parceiros da União Europeia [...] como o Brasil” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.15) ● “[...] estratégia para a projecção externa da política marítima da União mediante um diálogo estruturado com os principais parceiros” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.15) ● “O reforço da inserção regional das RUP nos seus espaços geográficos próximos” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.07). ● “Reforçar as rotas marítimas entre as RUP e seus países terceiros vizinhos” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.08). ● “[...] responsabilidade da UE relativamente à protecção dos recursos marítimos [no quadro das RUP]” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.12). ● “Em algumas RUP, a utilização sustentável dos recursos marinhos dependerá da 135 cooperação acrescida com os países vizinhos” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.12). ● “[...] a nova política marítima da UE deve promover o desenvolvimento dos mecanismos de cooperação com esses países (vizinhos)” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.12) ● “A Comissão convida os seus parceiros a encetar um diálogo em redor das questões seguintes: Que novos meios podem ser desenvolvidos para melhorar os sistemas de prevenção dos riscos naturais graças à cooperação com os países terceiros vizinhos? Como promover ferramentas de governança no âmbito das diferentes bacias marítimas (Caraíbas, Sudeste do Oceano Índico e Macaronésia)?” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007c, p.13) ● “[...] apoiará o reforço das capacidades dos países em desenvolvimento no que se refere à política marítima e ao direito do mar” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.15). ● “As RUP podem, por conseguinte, desempenhar um papel de parceiras privilegiadas com os seus países terceiros vizinhos” (Comissão das Comunidades Europeias, 2008, p.07). Expectativa de Papel Facilitador da cooperação e do diálogo em assuntos marítimos ● “[...] o Brasil e a União Européia vêm aprofundando o diálogo e a cooperação nos campos político, económico e da ciência e tecnologia” (Presidente do Brasil, 2006, p.01) ● “Temos sólida base de valores comuns: o compromisso com a democracia, o respeito aos direitos humanos, o desenvolvimento com justiça social e a primazia do multilateralismo” (Presidente do Brasil, 2006, p.01) ● “[...] a União Europeia e o Brasil poderão se engajar mais no debate sobre temas prioritários da agenda internacional, tais como comércio justo, mudanças climáticas, segurança energética e financiamento ao desenvolvimento” (Presidente do Brasil, 2007, para.03) ● “[...] temos que estimular o diálogo e a cooperação entre o Sul e o Norte sobre os principais temas da agenda global” (Presidente Luiz Inácio Lula da Silva , 2007, p.02) ● “ [...] é nesse sentido que se constrói esta parceria que não é exclusiva mas inclusiva” (Governo de Cabo Verde, 2007a, para.03) ● “(Europa) Há que incluir os arquipélagos do Atlântico numa visão global” (Ministro cabo-verdiano dos Negócios Estrangeiros, 2007, para.02) ● “A Europa desempenha um papel muito importante em África” (Presidente do Parlamento Pan-Africano, 2007, p.03) ● “[...] devemos continuar as nossas relações de parceria e analisar qual o novo papel da Europa” (Presidente do Parlamento Pan-Africano, 2007, p.03). ● “[...] permitirá projectar Cabo Verde para novos patamares de desenvolvimento e melhorar o bem-estar dos cabo-verdianos” (porta-voz do Governo de Cabo Verde, 2007a, para.02) ● [...] é nesse sentido que se constrói esta parceria que não é exclusiva mas inclusiva” (Ministra da Defesa de Cabo Verde, 2007a, para.03) ● “[...] precisa o Brasil manter a capacidade focada de projeção de poder e criar condições para controlar, no grau necessário à defesa e dentro dos limites do direito internacional, as áreas marítimas e águas interiores de importância políticoestratégica, económica e militar, e também as suas linhas de comunicação marítimas” (Ministério da defesa brasileira, 2008, p.12) ● “A motivação de ordem internacional será trabalhar com o país parceiro em prol de um maior pluralismo de poder e de visão no mundo. Esse trabalho conjunto passa por duas etapas. Na primeira etapa, o objetivo é a melhor representação de países emergentes, inclusive o Brasil, nas organizações internacionais – políticas e económicas – estabelecidas” (Ministério da defesa brasileira, 2008, p.10) Fonte: Elaborada pela autora. Tradução da autora 136 No âmbito da segurança e defesa sul-atlântica, o Brasil buscava consolidar-se como ator estratégico na região devido à importância dos recursos naturais e aos interesses comerciais e políticos de liderança (Abdenur & Souza Neto, 2014). Por essa razão, a Estratégia Nacional de Defesa (END), lançada em 2008, destacou novas prioridades para a defesa marítima ao informar que o Brasil precisava “manter a capacidade focada de projeção de poder e criar condições para controlar, no grau necessário à defesa e dentro dos limites do direito internacional, as áreas marítimas e águas interiores de importância político-estratégica, económica e militar, e também as suas linhas de comunicação marítimas” (Brasil, 2008, p.12). Neste excerto, extrai-se uma posição brasileira vis-a-vis à posição de terceiros ao argumentar em favor do fortalecimento da presença e influência do país no entorno estratégico, valorizando a construção dessa autonomia. Entre 2006 e 2008, a segurança do Atlântico Sul ainda ocupava uma posição secundária no escopo de interesses de atuação da UE. Inclusive, as conferências e acordos estratégicos estabelecidos entre a UE e os países do Atlântico Sul não tratavam exclusivamente de assuntos de segurança marítima. Por outro lado, alguns subtemas marítimos surgiram da discussão macro de temáticas globais, como o transporte marítimo, os recursos energéticos, o tráfico ilícito e a governança oceânica. Nesse sentido, a organização das cimeiras e a formalização de parcerias com Cabo Verde e Brasil constituíram evidências do comportamento de política externa da UE ( role performance ) em atuar como facilitador da cooperação e do diálogo em assuntos marítimos na região - vide Tabela 8. As parcerias, em especial, conceberam uma “associação para atingir objetivos comuns, envolvendo cooperação, associação e colaboração” (Farias, 2013, p. 24). Tabela 8 Desempenho da UE no Papel de Facilitador 2006-2008 Papel Ações Desempenho de Papel Facilitador da cooperação e do diálogo em assuntos marítimos ● Livro Verde (2006) ● 1ª Cimeira UE-Brasil, Lisboa (04/07/2007) ● Acordo de Parceria Estratégica UE-Brasil (04/07/2007) ● 1ª Cimeira UE-Cabo Verde (2007) ● Acordo de Parceria Especial UE-Cabo Verde (19/11/2007) ● 2ª Cimeira UE-África, Lisboa (8-9/12/2007) ● Acordo de Parceria Estratégica África-UE (12/2007) ● 2ª Cimeira UE-Brasil, Rio de Janeiro (22/12/2008) ● Plano de Ação Conjunto UE-Brasil (22/12/2008) Fonte: Elaborada pela autora 137 Na época, as instituições comunitárias estavam em busca do reconhecimento da UE como ator internacional, especialmente por meio de uma aproximação com as potências emergentes. No Atlântico Sul, o Brasil destacava-se pelo seu crescimento económico e potencial de liderança regional que atraiu a atenção de diversas potências internacionais. A organização europeia, por exemplo, avistava no estreitamento de laços com o governo brasileiro, uma oportunidade para ganhar espaço de influência na região e fomentar soluções multilaterais para o enfrentamento dos desafios globais, como a criminalidade transnacional. Além disso, uma parceria estratégica da União com o Brasil serviria para contrabalançar a presença chinesa e norte-americana na região (Ferreira-Pereira, 2021). Já os líderes políticos brasileiros percebiam que uma parceria com a UE era favorável para elevar o status do Brasil no cenário global ao ser o primeiro país da América Latina a se tornar um parceiro estratégico da União (Ferreira-Pereira, 2015; Santander & Saraiva, 2016; Saraiva, 2017). Em uma das visitas do Presidente da Comissão Europeia, Durão Barroso, ao Brasil em 2006, o Presidente Lula reafirmou seu interesse ao declarar que “o Brasil e a União Européia vêm aprofundando o diálogo e a cooperação nos campos político, económico e da ciência e tecnologia” (Brasil, 2006, p.01). Contudo, a parceria no âmbito da defesa e segurança, sob a perspectiva brasileira, deveria assegurar um pluralismo de pólos de poder no cenário internacional, como citado na END “a motivação de ordem internacional será trabalhar com o país parceiro em prol de um maior pluralismo de poder e de visão no mundo. Esse trabalho conjunto passa por duas etapas. Na primeira etapa, o objetivo é a melhor representação de países emergentes, inclusive o Brasil, nas organizações internacionais – políticas e económicas – estabelecidas” (Brasil, 2008, p.10). Antes da realização da I Cimeira UE-Brasil, em 30 de maio de 2007, a Comissão Europeia elaborou a comunicação ‘Para uma Parceria Estratégica UE-Brasil’ que serviu de referência para o encontro oficial. No âmbito da segurança marítima, a Comissão Europeia apontou duas questões principais no documento: o transporte e a governança marítima. O diálogo político tinha por objetivo tratar dessas questões, assim como era esperado pela Comissão Europeia o estabelecimento de uma cooperação no campo da governança marítima. Daí a necessidade da Comissão Europeia (2007a) de: “considerar a possibilidade de estabelecer uma cooperação intersectorial em relação a questões de governação marítima que abrangem, nomeadamente, um vasto leque dos aspectos marítimos tais como o transporte marítimo, as pescas, a investigação marítima, a protecção do ambiente marinho e a exploração sustentável dos recursos naturais, bem como o planeamento, a governação e a aplicação da legislação no sector” (p.13, ênfase da autora). 138 Na comunicação, percebeu-se que as expectativas da Comissão Europeia eram ambiciosas. Um dos objetivos europeus por meio do acordo de parceria com o Brasil era estabelecer uma cooperação no âmbito da governança marítima. Inclusive, o Comissário para as Relações Externas e Política Europeia de Vizinhança na Comissão Europeia, Benita Ferrero-Waldner, mencionou para o acordo a importância da UE em "auxiliar o governo brasileiro em seus esforços de desenvolvimento sustentável" (Comissão Europeia, 2007), a partir das experiências da União e de acordo com as necessidades do Brasil. Essa expectativa de papel de apoio da UE reforçava os propósitos da PMI ao prever “ esforços com vista a assegurar uma governação internacional dos assuntos marítimos mais eficiente e a fazer cumprir o direito marítimo internacional ” por meio de mecanismos de cooperação e diálogo (Comissão das Comunidades Europeias, 2007b, p.14, ênfase da autora). Nesse sentido, segundo Medeiros (2021, p.54), a PMI simbolizou também a promoção de “uma visão europeia de novos parâmetros para os oceanos como forma de reafirmação de poder”. Por meio do acordo, a Comissão Europeia ainda previu a influência da UE através de incentivos e condicionalidades estratégicas que permitiram reforçar a sua actorness por meio do poder civil. O documento da comunicação mencionou o compromisso de que a “ parceria estratégica proposta entre o Brasil e a União Europeia deverá ajudar o país a exercer uma liderança positiva no contexto internacional e regional ” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007a, p.02, ênfase da autora). Como contrapartida, a UE deveria ser apoiada nas instâncias regionais e internacionais pelo governo brasileiro e o país deveria “empenhar-se com a UE num diálogo global, estratégico, substancial e aberto, tanto no plano bilateral como em instâncias multilaterais e regionais” (Comissão das Comunidades Europeias, 2007a, p.02, ênfase da autora). Nesses excertos, constata-se que a instituição comunitária (Comissão Europeia) espera que a UE faça uso do seu poder civil para influenciar as atitudes brasileiras ( role conception ). Por meio do acordo de parceria, a UE instituiu condicionalidades que visam persuadir os líderes brasileiros a apoiarem a posição da organização em cúpulas de diálogos globais e em troca apoiar o país a elevar o seu status internacional ( actorness ). As expressões 'ajudar' e 'liderança positiva' transmitem uma imagem colaborativa da UE e se alinham com as expectativas brasileiras em relação ao papel da organização ( role expectations ). Além disso, a parceria também serviria como um mecanismo de apoio mútuo ao fortalecimento dos valores comuns em fóruns multilaterais. Mais tarde, o Acordo de Parceria Estratégica UE-Brasil foi oficialmente assinado durante a I Cimeira UE-Brasil realizada em Lisboa, em 04 de julho de 2007, onde olhou-se para uma cooperação mais estreita entre os dois lados do Atlântico por meio do diálogo político. De acordo com o texto do 241 Keohane, R. O. (2005). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy . Princeton University Press. Keukeleire, S. & Delreux, T. (2022). The Foreign Policy of the European Union ( 3rd ed.). Bloomsbury Publishing King, G.; Keohane, R. O. & Verba, S. (1994). Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research . Princenton University Press. Klein, A. (2015, 25 de Setembro). West African Police Information System launched by INTERPOL . Global Illicit Flows Programme of EU. Disponível em https://illicitflows.eu/west-african-policeinformation-system-launched-interpol/, acedido a 31 de maio de 2023. Klein, N. (2011). Maritime Security and the Law of the Sea . 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