La organización del territorio submunicipal en Andalucía: criterios administrativos para su delimitación
Abstract
La Ley de Autonomía Local de Andalucía (2010) permite a los ayuntamientos andaluces organizar su término en circunscripciones de carácter desconcentrado o descentralizado, con el fin de acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana, y dotar de mayor eficacia y eficiencia a la prestación de los servicios públicos. No obstante, existen entidades que, aun teniendo definidas sus competencias, permanecen todavía sin la concreción de sus límites. Así, el objetivo principal de este estudio es el ofrecer una herramienta en materia de organización espacial de los municipios, para lo que resulta conveniente que realicen un análisis exhaustivo, que debe incluir la determinación de sus núcleos de población y de aquellos asentamientos de carácter diseminado que ya existen.
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REGIONALES REVISTA DE ESTUDIOS I.S.S.N.: 0213-7585 2ª EPOCA Septiembre-Diciembre 2013 98 Artículos Leopoldo José Cabrera Rodríguez. Desigualdad social, rendimiento y logros educativos en España (1990-2012): Los desequilibrios regionales aumentan Aitziber Etxezarreta Etxarri, Gala Cano Fuentes, Joris Hoekstra y Kees Dol. Análisis multiescalar de la burbuja inmobiliaria y los desahucios: la Comunidad Autónoma de Euskadi en el contexto estatal y europeo Inmaculada Caravaca Barroso y Gema González-Romero. Políticas de promoción económica y de ordenación territorial de la economía del conocimiento en la aglomeración metropolitana de Sevilla Macarena Marchante-Lara y Carlos G. Benavides-Chicón. A comparative analysis of the Provision of Urban Public Transport: Special Reference to Malaga City Segundo Abrahán Sanabria Gómez. Asimetrías tecnológicas y desequilibrios económicos regionales: una aproximación teórica Luis Copano Ortiz y Jesús Ventura Fernández. La organización del territorio submunicipal en Andalucía. Criterios administrativos para su delimitación Estefanía Villar Cheda, Mª Esther Calvo Ocampo, Mª Esther López Vizcaíno, Carlos L. Iglesias Patiño, Solmary Silveira Calviño y Mª Isolina Santiago Pérez. Clasificación de los municipios gallegos según su grado de urbanización Recensiones y reseñas bibliográficas Texto SUMARIO UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE ANDALUCÍA
La organización del territorio submunicipal en Andalucía. Criterios administrativos para su delimitación Sub-municipal territorial organization in Andalusia. Administrative criteria for its delimitation Luis Copano Ortiz Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía Jesús Ventura Fernández Universidad de Sevilla Recibido, Marzo de 2013; Versión final aceptada, Octubre de 2013. PALABRAS CLAVE: Andalucía, Delimitar, Demarcación territorial, Entidad Local Autónoma, Organización del territorio submunicipal, Municipio. KEYWORDS: Andalusia, Delimit, Territorial demarcation, Autonomous Local Entities, Organization of submunicipal territory, Municipality. Clasificación JEL: O18, R50, R59. RESUMEN La Ley de Autonomía Local de Andalucía (2010) permite a los ayuntamientos andaluces organizar su término en circunscripciones de carácter desconcentrado o descentralizado, con el fin de acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana, y dotar de mayor eficacia y eficiencia a la prestación de los servicios públicos. No obstante, existen entidades que, aun teniendo definidas sus competencias, permanecen todavía sin la concreción de sus límites. Así, el objetivo principal de este estudio es el ofrecer una herramienta en materia de organización espacial de los municipios, para lo que resulta conveniente que realicen un análisis exhaustivo, que debe incluir la determinación de sus núcleos de población y de aquellos asentamientos de carácter diseminado que ya existen. ABSTRACT Article 109 of the Andalusian Local Autonomy Law (2010) allows Andalusian municipalities to organize their geographical spaces by dividing them into non concentrated territorial units (districts, villages, rural districts, neighborhoods) or decentralized units (Autonomous Local Entities and Neighborhood Entities), with the end to approach the administrative action to the people, facilitate the citizen participation and endow of greater efficiency to the provision of services. Nevertheless, they exist entities that, even having defined his competency, remain without the concretion of the spatial limits where exert them, since the valid rule does not contribute clear and homogeneous REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191
156 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 criteria for his territorial demarcation. The main objective of this study is to offer a tool in matter of territorial organization for municipalities terms, since, from the entrance in force of the Law 5/2010 of Local Autonomy of Andalusia, they have the authority of spatial self-organization. So, the principle of local political autonomy is reinforced with this new Law, leaving ancient positioning in matter of local regime backwards when the exclusive competency in municipal territorial organization was a duty of the Autonomic Administration. Nevertheless, the Andalusian Statute (2007) determines the Regional Development Planning as an exclusive competency. it includes, among other questions, the promotion of a spatial balance; having some competent capacity in matter of sub-municipal organization is basic to achieve it. This is why drawing some guidelines is highly recommended. Thus, the Autonomic Administration has must to establish a procedure of adequacy of municipal approaches for those cases that do not fit with the politics of regional development planning at a regional scale. Meanwhile, to prevent from municipalities to face this challenge without a methodological reference, and to boost the use of analysis tools to deal with the matter of the municipalities land organization, series of technical criteria that have like final objective the turn into a Catalogue of good Practices. This catalog should spurrel inter-municipal debate in order to achieve a common work line adapting the politics of Regional Development Planning in Andalusia. The secondary objectives of this paper are listed follows: To deepen in the regulatory requirements of the Law of Local Autonomy of Andalusia regarding Title Vii, about the administration of the municipal territory. To show the current map of Autonomous Local Entities of Andalusia, analyzing the existent differences between those that possess a delimited territory and have their own budget, and those that are far from actual legal parameters, in spite of their working in the same way. To pose the need to realize a complete territorial analysis of the municipality, without limiting to study centres of population, since the territory is dynamic and can appear future neighborly initiatives of constitution of Autonomous Local Entities, Neighborhood Entities or others. To establish a definition of the concept of centre of population that adjusts to State and Autonomic laws, but also contributing to a greater concretion in order to avoid ambiguity. The methodology of analysis posed in this investigation derives from a wide handle of legal appearances related with the local regime and the administration of the municipal territory. The Law 5/2010 of Local Autonomy of Andalusia seems to have solved diverse problematic of the previous rule (Law 7/1993 Regulatory of the Municipal Demarcation of Andalusia), such as the constitution “ope legis” (by mandate of Law) of the Entities with Smaller Areas than Municipality in Autonomous Local Entities (ELAs). it does not pronounce, nevertheless, about those that still do not have a defined territory to exert its own competencies and that, is part of the minimum content for the constitution, either an ELA or a Neighborhood Entity, according to the article 116 of the LAULA (2010), This lack of concretion has motivated a criticism to the articulated content in this Law during the present study although, on the other hand, it has allowed a propitious subject to arise for the elaboration of a study of investigation focused in a spatial element such as administrative limits. Once the subject of investigation are delimited, the following step consist of offering a series of solutions to establish the delimitation of those Autonomous Local Entities that still do not have defined his territorial area. in this sense, the legislation in force does not establish specific criteria for the delimitation of territorial division, although these have to be based on the principle of territorial organization of the municipality. in order to best define territorial units, we start from the idea of a need to realize a study to cover the whole of the municipality, since all the existent identities have to be taken into account inside the analysis, as well as the possible future initiatives for the constitution of decentralized entities of management. This article aims therefore to contribute to yield criteria about territorial analysis in this field, and in order to this we take in account up to 5 administrative criteria.
157 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 it is essential to realize a study of the settlement to determine the centres of existent population in a municipality; according to the LAULA they have to be the base for the establishment of territorial division. Using this analysis it will be possible to detect outlines that were used in other historical periods and that could be taken into account as reference for the demarcation nowadays. There are some territorial limits considered as official in actuality, as for example the territory of autonomous local entities or some sub-municipal delimitations used by some organisms for sectorial planning (like Census Division). in these cases, keeping those limits is recommended provided that they adjust to the current territorial reality. The territorial delimitation is a difficult administrative work to be executed because of the multiple interests that come into play. That it is why it is necessary to realize studies for the establishment of criteria about statistical and georeferenced character that justify the proposal of delimitation. Established administrative limits have to be continuous according to the Spanish Constitution, but also adjusted to geographic accidents and to steady and easily identifiable elements of the terrain. given that the authority of self-organization has to serve in order to facilitate citizenship participation, it is recommended that the initiative comes from the implied neighbors themselves. it is important, therefore, to note the degree of agreement or disagreement of the population with regard to the delimitations proposed, as well as their different sociopolitical positioning. 1. iNTRODUCCióN En el contexto actual de crisis económica se pone en duda la necesidad del mantenimiento de las Entidades Locales Menores o, según su denominación en Andalucía, de las Entidades Locales Autónomas. El Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local pretende acabar con años de historia, que se inician con la Ley Municipal de 20 de julio de 1870, que supone el primer reconocimiento legal para “la Administración de los pueblos agregados a un término municipal”, recogiéndose en su articulado lo siguiente: “los pueblos que, formando con otros término municipal, tengan territorio propio, aguas, pastos, montes o cualquiera derechos que le sean peculiares, conservarán sobre ellos una Administración particular” (guirado Cid, 1991). El marco legislativo de las entidades locales surge con la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que traza las líneas maestras en relación a los ámbitos competenciales, y establece una tipología de entidades locales: aparte de las provincias, islas, municipios y comarcas (definidas en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía para Andalucía), nombrándose otras nuevas, como las Entidades de Ámbito Territorial inferior al Municipio (EATiM), las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de municipios. El concepto EATiM es el término genérico que, según la citada Ley, pueden tener diversas denominaciones, como caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. Asimismo, se indica que las leyes autonómicas podrán establecer otras denominaciones, dando como resultado una gran variedad de nombres entre las distintas Comunidades para
158 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 denominar a una misma realidad territorial: Entidad Local Autónoma en Andalucía; Entidad Local Menor en Aragón, Castilla y León, Cantabria y Valencia; Entidad de Ámbito Territorial inferior al Municipio en Castilla-La Mancha; Entidad Municipal Descentralizada en Cataluña; Pedanía o Diputación en Murcia; Parroquia Rural en galicia y Asturias (figura de administración territorial recogida en sus respectivos estatutos de autonomía como formas tradicionales de convivencia y asentamiento); o Concejo en Navarra. Estas Entidades Locales de carácter territorial son entes conformados jurídicamente, por sus características peculiares de distancia al núcleo urbano de la capitalidad del municipio o por el número de sus habitantes; sin embargo, en ocasiones han sido encuadradas por algunos autores en el ámbito de la administración institucional a pesar de que esto contradice a su propia denominación legal de “entidades de ámbito territorial inferior al municipio” y al artículo 24.1 de la LRBRL que recoge que “para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta, los municipios podrán establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada” (guirado Cid, 1991). Para la LRBRL (1985), estos elementos no son lo esencial para la creación de las EATiMes, sino que su única y verdadera esencia es conseguir el objetivo de prestar a todos los ciudadanos del término municipal el mismo nivel de servicios y, para ello, la descentralización administrativa institucional es la herramienta adecuada (Teijeiro Lillo, 1997). El Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRDLRL), en sus artículos 38 a 45, desarrolla el régimen jurídico de las EATiMes en cuanto a su constitución, organización y funcionamiento, además de normas para la delimitación de aquéllas que no posean ámbito territorial con anterioridad al referido texto normativo. Sentadas las bases legales del Estado en lo referido a su organización territorial y al régimen local, las Comunidades Autónomas comienzan a desarrollar instrumentos normativos en la misma materia. Las competencias estatutarias de Andalucía permitirán la aprobación de la Ley 7/1993, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía (LRDMA), que contemplaba las peculiaridades de la realidad territorial andaluza al recoger figuras legales con capacidad jurídica y que suponían la descentralización administrativa de los municipios mediante la aparición de las Entidades Locales Autónomas (Título V), para las que se establecía el procedimiento de constitución (Capítulo i), extinción (Capítulo iV) y registro de las mismas (Capítulo V), su régimen jurídico, organización y competencias (Capítulo ii), y la determinación de sus Haciendas (Capítulo iii). Por un amplio sector jurídico, se entendía que las antiguas Entidades Locales Menores, pasaron a denominarse, por la LRBRL, Entidades de Ámbito Territorial inferior al Municipal, que, en Andalucía, se denominarían Entidades Locales Autó-
159 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 nomas (mediante la LRDMA). Sin embargo, otros autores mantenían argumentos contrarios, al considerar que las Entidades Locales Autónomas (ELAs) eran otros entes diferenciados de las EATiMes, por lo que para alcanzar el régimen de ELA era necesario que la EATiM se sometiera a un procedimiento de adaptación. Esta tesis se basaba en la Disposición Transitoria Segunda de la LRDMA (1993), que encomendaba a la Consejería de gobernación la regulación del proceso de adaptación de las EATiMes en ELAs. No obstante, el párrafo segundo de la misma Disposición Transitoria Segunda parecía contradecir dicha tesis, puesto que reconocía la existencia de ELAs con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, y disponía el mantenimiento del nivel de competencias y recursos de que disfrutaban, si éste fuese en algún aspecto superior al contemplado en la Ley (Pérez Pérez, 2010). La Orden de la Consejería de Gobernación de 13 de junio de 1997 reflejó en su articulado el criterio de la segunda línea doctrinal, regulando un procedimien- to de adaptación de las EATiMes al régimen de las ELAs, similar al de creación, aunque más simplificado, aprobándose el Decreto 185/2005, de 30 de agosto, de Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales (RDMA), que incorporó el citado procedimiento de adaptación en su Capítulo V del Título iii. Tanto la citada Orden como el mencionado Reglamento fueron recurridos ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) por la Federación Andaluza de Entidades Locales (FAEL) y por algunas entidades como Balanegra (Berja) y La Barca de la Florida (Jerez de la Frontera), por entender que ambas disposiciones se extralimitaban en el desarrollo normativo de la LRDMA. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA), en sentencias de 22 de mayo de 2000, 4 de febrero de 2002, y 15 de marzo de 2002, anuló la citada Orden, y por sentencias del mismo Tribunal, de 14 de abril de 2008 (en recursos de la FAEL y de Balanegra) y 3 de mayo 2010 (en reclamación de La Barca de la Florida), anuló otros 64 artículos del Reglamento (RDMA), entre ellos los que van del 77 al 81, que regulaban el procedimiento de adaptación de las EATiMes en ELAs (Pérez Pérez, 2010). El TSJA mantiene que “las Entidades Locales Autónomas no son otras que las Entidades de Ámbito Territorial inferior al Municipio” y, por tanto, “el proceso de adaptación a que se refería la LRDMA solo puede referirse a cuestiones formales de cambio de denominación, inscripción correspondiente, etc.”. De manera paralela a las actuaciones judiciales antes señaladas, el 24 de julio de 2010, entró en vigor la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que, en virtud del artículo 98 de la Reforma del Estatuto de Autonomía (en el que se hace mención a la necesidad de disponer de una ley de régimen local, en el marco de la legislación básica del Estado), ha venido a clarificar la materia, siendo destacable, en este sentido, el contenido de lo establecido en dos de sus disposiciones:
160 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 La Disposición Transitoria Segunda, establece que “las entidades locales autónomas existentes a la entrada en vigor de la presente ley y que se hubieren constituido bajo la vigencia de la Ley/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, y aquellas otras entidades de ámbito inferior al municipio que se hubiesen constituido conforme a normativas anteriores, se regirán por lo dispuesto en la presente Ley. No obstante mantendrán, si fuese el caso, el nivel de competencias y recursos de que dispusiesen si fuesen en algún aspecto superior al contemplado en esta Ley”. La Disposición Derogatoria Única, que afecta entre otras, a la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía, no deroga, curiosamente, el Reglamento (RDMA), por lo que se puede considerar que se encuentra actualmente vigente en todo lo que no se oponga a la LAULA y en aquellos artículos no anulados por las sentencias de 14 de abril de 2008, hasta que no se apruebe un nuevo Reglamento que lo haga de forma expresa. Todo este desarrollo normativo puede verse afectado por el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (2013), pues pretende modificar la legislación básica municipal con el objetivo de que las Entidades Locales se adapten a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, consiguiendo que gasten por debajo de lo que ingresan. Se intentan evitar duplicidades en materia competencial, por lo que se actualizan las competencias municipales diferenciándolas claramente de las autonómicas y estatales. No está prevista la eliminación de ningún municipio, aunque sí estarían en el punto de mira las 3.719 entidades locales menores existentes en el territorio español (según el banco de datos del Registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; el 33% de ellas solo en la provincia de León, con 1.234), creadas bajo el amparo de criterios de identidad histórica y cultural, la existencia de intereses socioeconómicos peculiares, su situación geográfica, y su volumen poblacional. Así, el Proyecto de Ley mantiene la personalidad jurídica y competencias descentralizadas de las entidades locales menores ya existentes (o en proceso de constitución anterior al 1 de enero de 2013), aunque supeditadas a un exhaustivo control económico-financiero (se establecerá un periodo de evaluación de las juntas vecinales y se mantendrán las que cumplan con la Ley de Estabilidad Presupuestaria y presenten sus cuentas anuales), lo que posiblemente obligue a un elevado porcentaje de las mismas a su eliminación, encomendándose al órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma (mediante Decreto) la determinación sobre su disolución o su mantenimiento como forma de organización territorial. Además, solo se podrán crear nuevas EATiMes (sin personalidad jurídica a partir de ahora) si resulta ésta la opción más eficiente para la administración de núcleos de población separados, por lo que las competencias dejan de ser propias y pasan a ser delegadas por los ayuntamientos de los que dependan.
161 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 2. ESTADO DE LA CUESTióN SOBRE LA ADMiNiSTRACióN Y ORgANizA- CióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA. 2.1. Normativa sobre administración y organización del territorio municipal. El artículo 109 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), establece que el ayuntamiento “podrá organizar espacialmente el término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales”, pudiendo ser de carácter desconcentradas (distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras denominaciones) o descentralizadas, introduciéndose este nuevo concepto, el de entidades de gestión descentralizada para referirse a las Entidades Locales Autónomas y a las Entidades Vecinales. La opción de cualquier ayuntamiento por la creación de entidades desconcentradas o descentralizadas dependerá del alcance y del grado de autonomía que se pretenda en su funcionamiento, estando muy influenciado por la situación geográfica, extensión territorial, la existencia de núcleos de población tradicionales, las necesidades socioeconómicas, la diferenciación histórica y cultural, o la implicación del movimiento vecinal para exigir cierto grado de singularidad en el desarrollo de sus actividades. Además, el artículo 116 permite a los municipios tener plena capacidad para la creación de estas circunscripciones territoriales, mencionando que “para la aprobación de la creación de la nueva entidad habrá de obtenerse el voto de la mayoría absoluta del número legal de miembros del pleno del ayuntamiento”. Las circunscripciones territoriales desconcentradas carecen de personalidad jurídica y pueden extenderse sobre núcleos de población completos o sobre partes de alguno de ellos. De la misma manera, y aunque no lo explicite la norma, se pueden crear para la gestión indiferenciada de todos los asuntos municipales o solo para los de un área de actuación (Medina Castaño, 2010). En cuanto a la descentralización territorial de los municipios, se podrán establecer “entidades de gestión descentralizada”, expresión idéntica a la utilizada por la generalitat catalana en su Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, si bien, en este caso, para referirse exclusivamente a las Entidades de Ámbito Territorial inferior al Municipio. La LAULA, en lugar de rebajar el alcance jurídico que habían alcanzado las Entidades Locales Autónomas bajo la vigencia de la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía, y que había provocado numerosos casos de solicitudes soberanistas por parte de estas entidades submunicipales, opta por crear un nuevo tipo de entidad, las llamadas Entidades Vecinales. La Ley actual no aclara los requisitos mínimos indispensables para la constitución de las entidades descentralizadas, como lo hacía la anterior, y solo se refiere de una manera muy genérica (en su artículo 112) a la existencia de “varios núcleos de población separados de aquél en que se halle la capitalidad del municipio” cuando
162 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 “tuviesen características geográficas, sociales, históricas, culturales o administrativas comunes que de forma notoria revelasen unos intereses colectivos peculiares que hiciesen conveniente una gestión diferenciada del resto del municipio”. Así pues, parece lógico pensar que si las competencias que le son propias a las ELAs son de simple gestión de servicios públicos municipales, era conveniente modificar el sistema de creación de estas entidades, alejándolas de la decisión política de la Comunidad Autónoma e interiorizándola en la voluntad del propio municipio en el que radiquen. Resulta, por tanto, fundamental conceder al propio ayuntamiento la competencia para crear (y por consiguiente también suprimir) este tipo de entidades, ya que de otra manera, la autonomía municipal se vería disminuida al no poder tener la última decisión sobre las competencias propias en una parte de su propio término municipal (Medina Castaño, 2010). Aunque esta nueva concepción competencial de las Entidades Locales Autónomas parece adecuarse al concepto de la autonomía local, la LAULA debería quizás haber incluido algunas restricciones al principio autonómico general, puesto que según el artículo 59 de la Ley 2/2007, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se concreta la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre la organización territorial incluyendo “la determinación, la creación, la modificación, la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de Andalucía”. Y en el artículo 89 sobre su estructura territorial se establece que “Andalucía se organiza territorialmente en municipios, provincias y demás entidades territoriales que puedan crearse por Ley”. De este modo, dentro de la organización territorial andaluza, debemos encuadrar a las Entidades Locales Autónomas, así como a las Entidades Vecinales. A su vez, el Estatuto andaluz determina como competencias exclusivas la de la Ordenación del Territorio, que incluye, entre otras cuestiones, la promoción del equilibrio territorial, siendo esencial, para alcanzarlo, poseer cierta capacidad competencial en materia de organización inframunicipal. En definitiva, asumimos que la competencia sobre organización territorial de los municipios debe recaer en ellos, motivada por el principio de autonomía política local. No obstante, la Comunidad Autónoma debería haberse reservado el derecho legal de actuar de oficio en determinadas situaciones que pudieran favorecer al equilibrio territorial de Andalucía. De hecho estamos pensando en aquellos municipios con gran extensión superficial y que cuentan con un gran volumen poblacional situado lejos del núcleo principal, para los que, de acuerdo con una adecuada ordenación territorial, sería conveniente la creación de entidades desconcentradas o descentralizadas, siempre y cuando existiera una iniciativa vecinal consolidada de la población afectada. Por su parte, las Entidades Vecinales se definen en la LAULA como “entidades locales para la gestión descentralizada de servicios sociales de interés general y ejecución de obras de la competencia municipal que asumen por delegación del
169 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 3. CRiTERiOS PARA LA DELiMiTACióN DE UNiDADES TERRiTORiALES iNFERiORES AL MUNiCiPiO 3.1. La necesidad de realizar un análisis territorial integral. El artículo 109 de la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía establece que el municipio “podrá organizar espacialmente el término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales”. Por tanto, no es un mandato u obligación de la normativa respecto a los municipios, que tendrán la potestad de autoorganización (artículo 91.3 de la Ley Orgánica 2/2007, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía) como manifestación de su plena autonomía política. Ahora bien, la inclusión de esta posibilidad que se le ofrece a los municipios no es casual, sino que la administración andaluza recomienda esta práctica “con la finalidad de acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana y dotar de mayor eficacia a la prestación de servicios”. El municipio, como entidad territorial básica (artículo 91.1 del Estatuto de Autonomía y 3.2 de la LAULA), tiene que aplicar el principio de organización territorial en Andalucía y, tal y como se recoge en el artículo 110 de la Ley de Autonomía Local, también deberá tener en cuenta el principio que su organización territorial “estará presidida por el principio de racionalidad y economía administrativa, valorará fundamentalmente los criterios de volumen de población, situación geográfica, necesidades sociales, diferenciación histórica y cultural, orientación de las actividades económicas más significativas y existencia de intereses peculiares de cada zona”. Aunque el artículo 109 de la LAULA parece plantear que la organización territorial del municipio es simplemente una posibilidad que le otorga la Ley en función del ejercicio de su potestad de autoorganización, debemos tener presente que el principio de organización territorial de Andalucía (artículo 90 del Estatuto andaluz de 2007) establece para las entidades territoriales, de forma expresa, que deberán regirse, entre otros, por los principios de desconcentración y descentralización. Por tanto, el municipio deberá valorar las posibilidades de organizarse en circunscripciones territoriales que podrán ser desconcentradas (distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras denominaciones análogas) y/o descentralizadas (entidades vecinales o entidades locales autónomas). La legislación vigente no concreta criterios específicos para la delimitación de estas demarcaciones, aunque deben basarse en lo expuesto en el artículo 112 de la LAULA (aunque solo referido a entidades locales autónomas y entidades vecinales), que ofrece unas consideraciones generales en la materia: “cuando uno o, en su caso, varios núcleos de población separados de aquel en que se halle la capitalidad del municipio tuviesen características geográficas, sociales, históricas, culturales o administrativas comunes que de forma notoria revelasen unos intereses colectivos
170 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 peculiares que hiciesen conveniente una gestión diferenciada del resto del municipio, el ayuntamiento podrá constituir una entidad descentralizada para el exclusivo ejercicio de las competencias municipales que se determinen en el instrumento de creación o en sus posteriores modificaciones, sin perjuicio, en ningún caso, de la unidad de gobierno municipal y de la representación general que ostentan los correspondientes órganos municipales”. Ahora bien, la normativa sobre autonomía local concede a los municipios la potestad de autoorganización de su territorio, ya sea de forma desconcentrada o descentralizada. Esto supone una verdadera oportunidad para mejorar y acercar la acción administrativa a la población, ser más eficientes en la prestación de los servicios públicos y facilitar la participación ciudadana; sin embargo, también implica asumir responsabilidades y obligaciones en relación a la ordenación espacial de su territorio. Tomar una decisión respecto al carácter desconcentrado o descentralizado de las circunscripciones territoriales, aunque importante para establecer el tipo de competencias asumidas por cada entidad, no es lo más interesante en este discurso, ya que aunque la descentralización supone poseer una mayor autonomía (por disponer de competencias consideradas como propias), la desconcentración puede significar un mayor número de competencias que, aunque no sean propias, sino delegadas, permita una gestión más eficaz. Por tanto, lo fundamental es conocer el ámbito territorial en el que las diferentes entidades que se establezcan van a ejercer sus competencias (ya sean propias o delegadas). En este punto de la argumentación hay que tener en cuenta que la legislación en materia de autonomía local poco aporta en relación a la determinación de las circunscripciones territoriales señaladas en el artículo 109.2, quedando reflejado este aspecto solo en el contenido mínimo del estatuto de creación de entidades de gestión descentralizadas (artículo 116.2) que (en su apartado f) exige la delimitación de un ámbito territorial en el que la entidad puede ejercitar sus competencias. Es conveniente, pues, que los municipios realicen un exhaustivo análisis territorial, que debe incluir la determinación de los núcleos de población existentes y de aquellos asentamientos de carácter diseminado, teniendo presente las diversas características históricas, geográficas, sociales, económicas, culturales o administrativas que revelen unos intereses colectivos peculiares. En la actualidad, algunas realidades poblacionales ostentan la titularidad de competencias propias, gozando de personalidad jurídica mediante la adopción de la figura de Entidad Local Autónoma, e incluso muchas poseen una delimitación clara y oficial respecto al ámbito territorial donde ejercen sus competencias. Pero esto no es así en parte de ellas, que llevan a cabo sus funciones en un ámbito exclusivamente urbano, limitándose al contorno de su núcleo de población (en ocasiones en más de un núcleo). Por otro lado, casi todas las EATiMes que no pasaron por
171 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 el período de adaptación para su conversión en ELAs, y a pesar de no poseer un ámbito territorial definido, no limitan su ámbito de actuación al contorno de sus núcleos, pues su alcance suele estar ampliado a aquellas parcelas destinadas a la actividad agrícola de sus pobladores. También nos encontramos con núcleos de población que poseen competencias delegadas de sus ayuntamientos, en ocasiones casi tan amplias como las que pueden ostentar las ELAs, aunque solo las ejercen para sus vecinos y no para un territorio determinado. Otros, sin embargo, a pesar de no tener competencias asignadas, poseen un alto grado de asociacionismo, siendo colectivos ciudadanos muy participativos y reivindicativos, llegando a ejecutar competencias municipales que, a pesar de no estar delegadas, el ayuntamiento deja en manos de estas comunidades (como por ejemplo los festejos y las actividades culturales). Así pues, en el marco normativo de la Ley de Autonomía Local (2010), los municipios pueden organizar su territorio en entidades de gestión descentralizadas o en entidades de carácter desconcentrado que al tratarse de circunscripciones territoriales, se especifica de forma clara su carácter espacial, por lo que es necesario delimitarlas. Esta demarcación territorial entendemos que debería ser general para todo el término municipal, siendo recomendable tener en cuenta los ámbitos espaciales actuales de sus entidades de población, así como las previsiones futuras de creación de entidades de gestión descentralizadas y/o circunscripciones desconcentradas. El presente trabajo trata sobre el establecimiento de unidades territoriales inferiores al municipio y, hasta el momento, se ha hecho referencia solo a la delimitación de circunscripciones territoriales, ya que la LAULA recoge este concepto para referirse a la organización espacial del término municipal, pero para evitar confusiones terminológicas, creemos conveniente hablar de unidades territoriales en lugar de circunscripciones, ya que, como se ha indicado con anterioridad, lo recomendable sería realizar una delimitación territorial completa del municipio. Con ello no se pretende, sin embargo, que en todo municipio se definan unidades territoriales inframunicipales, puesto que cada realidad municipal posee su propia identidad y características. 3.2. Establecimiento de los núcleos de población existentes en el término municipal. 3.2.1. El concepto de núcleo de población. Para comprender qué se entiende por “núcleo de población” sería necesario remitirnos a la Resolución, de 9 de abril de 1997, de la subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la resolución de 1 de abril, de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del director general de Cooperación Territorial, en la que
172 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión y revisión del Padrón Municipal de Habitantes. En ella se establece una definición del concepto de núcleo de población con “objeto de conseguir una uniformidad de criterios para la determinación de las unidades poblacionales existentes en cada término municipal”, de acuerdo con el artículo 76 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales. Mediante esta Resolución, se considera núcleo de población a un “conjunto de al menos diez edificaciones, que están formando calles, plazas y otras vías urbanas. Excepcionalmente, el número de edificaciones podrá ser inferior a diez, siempre que la población supere los 50 habitantes. Se incluirán en el núcleo aquellas edificaciones que, estando aisladas, disten menos de 200 metros de los límites exteriores del mencionado conjunto, si bien en la determinación de dicha distancia han de excluirse los terrenos ocupados por instalaciones industriales, comerciales, cementerios, parques, jardines, zonas deportivas, canales o ríos que puedan ser cruzados por puentes, aparcamientos, otras infraestructuras de transporte, etc.” Por su parte, el artículo 3.3 del Decreto 185/2005, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales, “entiende por núcleo de población todo conjunto de edificaciones de carácter urbano susceptible de ser habitado, separado y diferenciado espacialmente dentro de un término municipal y conocido por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de confusión, ya esté dispuesto en calles, plazas y otras vías urbanas, ya esté diseminado”. Tras analizar ambas descripciones, se constata una evidente falta de concreción respecto al concepto “núcleo de población” en la definición aportada por el Decreto andaluz 185/2005, puesto que no se ofrecen datos exactos, ni del número de edificaciones que pueden formar el conjunto, ni de la población que debe habitar en el mismo. Además, es ambiguo respecto al “carácter urbano” que deben poseer las edificaciones, ya que esa peculiaridad no sabemos si se la aporta la planificación territorial o las actividades asociadas a las mismas. Parece más ajustado asumir lo establecido en la definición del instituto Nacional de Estadística, si bien sería necesario realizar algunas matizaciones o aclaraciones: • Paralaexistenciadeunnúcleodepoblaciónesfundamentalconstituirun conjunto de al menos diez edificaciones conformando vías urbanas. Sin embargo, la realidad territorial nos ofrece situaciones en las que un conjun- to de edificaciones (de número incluso superior) no llegan a formar viales urbanos en sí (aunque sí de tipo rural mediante caminos o sendas), ya que la orientación del asentamiento es predominantemente rural. • Excepcionalmente,unconjuntodemenosdediezedificacionespodríaformar un núcleo poblacional si su población fuese superior a 50 personas (debemos
173 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 entender que se refiere a residentes habituales o empadronados). Con este criterio sí se nos ofrece un umbral poblacional, aunque en el anterior no hay límites demográficos, siempre y cuando se supere un determinado número total de edificaciones. • Demaneraacertada,sepermiteincluirdentrodeladelimitacióndelosnúcleos de población, a aquellas viviendas que estén a menos de 200 metros del conjunto, aunque no se tendrá para ello en cuenta a las edificaciones no susceptibles de ser habitadas. Después de realizar este análisis sobre el concepto de “núcleo de población”, aportamos una definición que pretende recoger las distintas propuestas y, en la medida de lo posible, acotar una descripción de los criterios a valorar. Así, un núcleo de población estaría formado, en nuestra opinión, por un conjunto de al menos diez edificaciones conocido por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de confusión, siendo necesario superar una población de 50 personas (residentes de forma habitual). Además se incluirían aquellas viviendas dispersas, susceptibles de ser habitadas, que estén a menos de 200 metros del contorno del conjunto. 3.2.2. Identidad común y diferenciada. El artículo 112 de la LAULA señala que no es requisito único, para la constitución de entidades de gestión descentralizadas, la existencia de núcleos de población separados de aquel en que se halle la capitalidad del municipio, siendo necesario que concurran una serie de características históricas, geográficas, sociales, económicas, culturales o administrativas comunes que evidencien una identidad común y diferenciada. Para analizar si se cumplen los requisitos legales y establecer las causas que hacen aconsejable la creación de la entidad, se deben ponderar una serie de factores que figuran en la memoria justificativa formulada por la parte instructora del procedimiento de creación de la entidad descentralizada. 1. Requisito poblacional. Aunque no se especifica un límite mínimo de población, se tendrá en cuenta la tendencia demográfica del núcleo, puesto que se quieren evitar situaciones de creación de entidades que sufren un fuerte proceso de despoblación, así como potenciar el predominio de residentes que tengan en el núcleo su único domicilio, evitando un índice elevado de segundas residencias. 2. Requisito distancia. Se tendrá en cuenta la distancia existente (en sentido amplio, tanto física como temporal) desde el núcleo de población en cues-
174 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 tión a la capitalidad municipal, siendo importante determinar el grado de accesibilidad, fundamentalmente en relación con el transporte público. 3. Requisito dotacional y de servicios. La existencia de servicios, comercios, equipamientos de carácter educativo, sanitario, religioso, deportivo, recreativo que doten al núcleo de vida propia o, por el contrario, le hagan totalmente dependiente de la capital municipal. 4. Requisito económico. Las consecuencias económicas de la creación de la nueva entidad y su viabilidad. 3.3. Determinación del ámbito territorial en el que deben ejercer sus competencias los núcleos de población. A partir del estudio y localización de los núcleos de población existentes en el municipio, es necesario determinar cuáles son merecedores, en función de los intereses del ayuntamiento y de sus propias características, de configurarse como entidades de gestión descentralizada, o bien en circunscripciones territoriales de carácter desconcentrado. La complejidad territorial de los municipios andaluces se constata en una variedad de situaciones en relación a su organización actual: municipios con dominio de poblamiento concentrado y otros disperso; existencia de Entidades Locales Autónomas con la delimitación de su territorio aprobado por Decreto u Orden, y otras, en cambio, a la espera de que se concrete su ámbito territorial; núcleos de población que gozan de competencias delegadas por el ayuntamiento matriz; diferencia acusada en cuanto a la extensión superficial de los términos municipales, etc. Todo ello hace que establecer criterios generales para todos los municipios andaluces sea una tarea compleja, máxime cuando la potestad para la organización espacial del municipio le corresponde ahora a los ayuntamientos según la LAULA. Por otro lado, se deben respetar, en la medida de lo posible, las actuales delimitaciones existentes en los municipios, como son los ámbitos territoriales de las ELAs que tengan realizada y aprobada su delimitación. En relación con aquellas ELAs que aún tengan pendiente la concreción de sus límites, el estudio del ámbito que le corresponde debe realizarse teniendo presente una visión general de todas las situaciones municipales, tanto actuales como futuras, ya que pueden existir otras entidades de población que aspiren, más adelante, configurarse en Entidad Local Autónoma, Entidad Vecinal o en cualquier figura de gestión desconcentrada. El artículo 65 del Decreto 185/2005 por el que se aprueba el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y el Registro Andaluz de Entidades Locales, establece una serie de criterios para la delimitación del territorio vecinal de las ELAs que podrían tenerse en cuenta también para las Entidades Vecinales), y que, en todo caso, deberá ser continuo:
175 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 a) Se extenderá a los terrenos circundantes que pertenezcan a la población del núcleo o núcleos bases de la entidad. b) Habrá de ser el suficiente para ejercer las competencias que la Entidad Local Autónoma asuma, de tal modo que el territorio vecinal pueda albergar los servicios que hubiera de prestar en el ejercicio de tales competencias. c) El territorio vecinal habrá de responder como mínimo a las expectativas razonables de desarrollo urbano del núcleo o núcleos de población que sean base de la entidad, teniendo en cuenta los criterios de Ordenación del Territorio así como las previsiones urbanísticas del municipio. d) Siempre que sea factible, se delimitará en consideración a accidentes geográficos o elementos de carácter permanente y fácilmente identificables. e) En todo caso, y en atención a la naturaleza urbana de las competencias propias de las Entidades Locales Autónomas y a la salvaguarda de los intereses generales del municipio, se utilizará un criterio restrictivo en la determinación de su territorio. Tomando en consideración estos criterios, se detecta un interés explícito por reducir a la mínima expresión el territorio de las ELAs, ya que se evidencia su carácter restrictivo como premisa en la determinación de sus ámbitos, además de considerar como competencias propias de estas entidades las de naturaleza urbana, limitándose a los terrenos circundantes que pertenezcan a la población del núcleo base de la entidad o que tengan la tipología de “urbanizable” en la planificación urbanística. Estas competencias, aunque predominantemente urbanas, no son exclusivas de estos ámbitos, no solo por entender que muchas de las entidades conformadas bajo la figura de EATiM poseían competencias mucho más amplias, como la de policía rural, sino por considerar que algunas de las competencias mínimas listadas en el artículo 123.1 de la LAULA, como la de alumbrado público, limpieza viaria, alcantarillado o recogida de residuos, en una sociedad como la actual, han traspasado la frontera de lo urbano para afectar a asentamientos rurales con diferente grado de concentración edificatoria. En todo caso un estudio riguroso del poblamiento debe servir de base para analizar la evolución seguida por las entidades de población a lo largo de la historia: conocer si en algún momento llegaron a ser municipios con ayuntamiento propio (Ventura Fernández, 1990); si su origen proviene de la planificación de poblados de colonización agraria surgidos, fundamentalmente, a mediados del siglo XX (Romero y zoido, 1977); descubrir delimitaciones antiguas que, de alguna forma, pudieran tenerse de referencia en la actualidad; recoger subdivisiones municipales creadas para la planificación y gestión de alguna política de rango autonómico o estatal (como el Nomenclátor de Entidades de Población o el Seccionado Censal), así como cualquier otra peculiaridad relativa al municipio.
176 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 3.3.1. Entidades Locales Autónomas con ámbito territorial aprobado. El 52% de las Entidades Locales Autónomas de Andalucía (25 en total) tienen definido su ámbito territorial, establecido por una diversidad de criterios centrados en la identidad histórica, social y económica del núcleo de población que ostenta su capitalidad. En alguno de los casos, los límites han tenido una fuerte influencia del medio físico, como en el de Bácor-Olivar, que se concretaron coincidentes con el del actual enclave conocido como Dehesas de los Cuartos (guadix). En otros, la circunstancia de haber sido municipio independiente obligó a ajustar sus límites (siempre y cuando se conocieran) a los preexistentes. Algunos de los motivos técnicos y jurídicos que ha expuesto la actual Consejería de Administración Local y Relaciones institucionales para ofrecer informes positivos sobre la conversión en ELAs se basan en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 47.2 de la Ley 7/1993 para la constitución de una ELA, y en la viabilidad económica de los servicios que asume la nueva entidad, quedando de manifiesto la inexistencia de perjuicios a los intereses generales del municipio y, por otra parte, la generación de beneficios para los vecinos con la gestión descentralizada de sus intereses. Observando el Cuadro 2 podemos determinar que la extensión superficial que poseen las ELAs es bastante variada (la media se sitúa en 26,15 km2), siendo sus valores extremos los de la localidad de Bácor-Olivar con 66,94 km2, perteneciente al municipio de guadix, y zahara de los Atunes (Barbate), con tan solo 88 hectáreas, que, según vemos en la columna referida al porcentaje del total que supone el territorio de la ELA en relación al término municipal del que forma parte, también obtiene en este aspecto el valor más bajo, siguiéndole isla Redonda-La Aceñuela, que supone un 1,15% del territorio de Écija, si bien cabe mencionar que su ámbito espacial es de 11,25 km2. Para la localidad de zahara de los Atunes se ha delimitado un ámbito territorial con un criterio eminentemente restrictivo, centrado exclusivamente en el núcleo de población, no llegando ni siquiera al 1% del total superficial del municipio de Barbate. Es interesante constatar que el propio pleno del ayuntamiento barbateño, con fecha de 14 de julio de 2009, aprobó una delimitación no restrictiva de este territorio submunicipal (justificada por los técnicos de diputación provincial gaditana), estableciendo una extensión de 23,96 km2 (un 16,9% del término de Barbate y ocupado por un 5,7% de su población total). Sin embargo, en virtud del artículo 65.2 del Decreto 185/2005, y atendiendo a la naturaleza urbana de las competencias propias de las ELAs, se volvió a utilizar un criterio restrictivo, considerando innecesario que una ELA superara en su demarcación los límites estrictos del núcleo urbano, preferentemente determinado por el vigente planeamiento urbanístico, por su suelo urbano y urbanizable adyacente.
177 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 CUADRO 2 ENTIDADES LOCALES AUTÓNOMAS CON ÁMBITO TERRITORIAL. E.L.A. MUNiCiPiO (Provincia) DiSPOSiCióN LíMiTES KM² % MUNiCiP. Bácor-Olivar guadix (granada) Orden 01/12/1994 66,94 20,66 Carchuna-Calahonda Motril (granada) Decreto 60/2005 14,52 13,22 Castil de Campos Priego de Córdoba (Córdoba) Decreto 148/2001 18,83 6,53 Dehesas Viejas iznalloz (granada) Decreto 83/2003 14,74 4,76 Domingo Pérez iznalloz (granada) Decreto 59/2003 48,19 15,55 El Palmar de Troya Utrera (Sevilla) Decreto 60/2003 36,49 5,33 El Turro Cacín (granada) Resolución 14 de enero de 2013 9,16 23,78 Estación Linares-Baeza Linares (Jaén) Orden 30/06/1987 21,19 10,95 garcíez Bédmar y garcíez (Jaén) Decreto 283/2003 16,33 13,76 isla Redonda-La Aceñuela Écija (Sevilla) Decreto 95/1999 11,25 1,15 Játar Arenas del Rey (granada) Orden 19/06/2008 9,75 8,36 La Bobadilla Alcaudete (Jaén) Decreto 221/2005 41,15 17,39 La guijarrosa Santaella (Córdoba) Decreto 215/2006 45,81 16,87 La Redondela isla Cristina (Huelva) Decreto 163/2006 2,67 5,38 La zarza-Perrunal Calañas (Huelva) Orden 05/06/1997 45,09 15,93 Las Marismillas Las Cabezas de San Juan (Sevilla) Decreto 56/1999 12,11 5,27 Montecorto Ronda (Málaga) Decreto 168/2002 54,39 11,30 Mures Alcalá la Real (Jaén) Decreto 116/2001 14,61 5,59 Ochavillo del Río Fuente Palmera (Córdoba) Decreto 286/2009 5,73 7,67 San Martín del Tesorillo Jimena de la Frontera (Cádiz) Decreto 94/1999 49,18 14,22 Serrato Ronda (Málaga) Decreto 110/1999 25,78 5,36 Tharsis Alosno (Huelva) Orden 09/06/1993 58,25 30,41 Torrenueva Motril (granada) Orden 28/07/1993 6,54 5,95 Ventas de zafarraya Alhama de granada (granada) Decreto 73/2002 24,13 5,57 zahara de los Atunes Barbate (Cádiz) Decreto 204/2011 0,88 0,61 Fuente: Elaboración propia a partir de DERA (2013) y disposiciones publicadas en BOJA. El caso de La Redondela puede considerarse como un caso típico en la delimitación del ámbito territorial de las ELAs. Por Real Decreto 624/1982, de 12 de febrero, se reconoció a La Redondela su condición de Entidad Local Menor, remitiéndose su artículo primero al entonces vigente Reglamento de Población y Demarcación Territorial, aprobado mediante el Decreto de 17 de mayo de 1952, para proceder a la concreción de sus límites territoriales. La Junta Vecinal de esta Entidad consideró que, para la determinación del territorio, se debería tener en cuenta la extensión del
178 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 término municipal del antiguo municipio de La Redondela. Sin embargo, el pleno del ayuntamiento de isla Cristina acordaba, el 25 de mayo de 1984, circunscribir el ámbito territorial de La Redondela “al casco de población que contempla el Plan general de Ordenación Urbana y contorno necesario para el ejercicio y desarrollo de las competencias determinadas por la Ley”. La Redondela solicitó entonces la intervención de la Consejería de gobernación de la Junta de Andalucía en el proceso abierto y no resuelto sobre su delimitación territorial. Por Oficio de 27 de octubre de 2005 se procedió a la apertura del trámite de audiencia, presentándose las siguientes alegaciones a la propuesta de delimitación territorial: • Alegaciones de isla Cristina. De acuerdo con el criterio de proporcionalidad territorio/población, el ayuntamiento de isla Cristina consideraba que a La Redondela le corresponderían una superficie máxima de 245,25 hectáreas. Por otra parte, deberían excluirse de La Redondela un gran número de las hectáreas previstas, ya que, en razón a su uso o titularidad, carecían de vinculación agrícola con dicha entidad. • Alegaciones de La Redondela. Por razones históricas, sociales y de titularidad de las propiedades agrícolas y de las empresas comercializadoras, consideraba que múltiples fincas dedicadas a la agricultura debían incluirse en la superficie de La Redondela. También debería contemplarse su salida al mar, así como la inclusión de zonas urbanas. Puesto que no había duda acerca del casco poblacional de La Redondela, la cuestión se centraba en determinar qué podía entenderse por “contorno necesario” para que la entidad pudiera ejercer sus competencias. De nuevo volvió a emplearse un carácter restrictivo, ajustando el territorio al criterio de proporcionalidad territorio/ población. En consecuencia, debían excluirse del ámbito territorial de La Redondela los núcleos urbanos de Monterreina, La Dehesa, Pinar Bot, Las Colinas, Las Palmeritas, Urbasur e islantilla, debido a la lejanía del casco urbano de la EATiM y por haberse acreditado en ellos una mayor vinculación con el ayuntamiento de isla Cristina, en cuanto a ejercicio de competencias e inversiones, sobre todo en las áreas turísticas de la franja costera. No obstante, no siempre se ha utilizado el carácter restrictivo para la determinación del territorio de una ELA. Prueba de ello la encontramos en la extensión superficial media, que se sitúa en unos 26 km2, existiendo claros ejemplos de ámbitos territoriales que lo superan ampliamente, constituidas no solo por las zonas urbanas, urbanizables y terrenos circundantes de un núcleo de población, sino que conforman un territorio mayor que el de muchos municipios andaluces: Bácor-Olivar (66,94 km2), Tharsis (58,25 km2), Montecorto (54,39 km2), San Martín del Tesorillo (49,18
185 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 existencia, a la vez que se responsabiliza de introducir pertinentes modificaciones en relación a los sucesivos Censos de Población y Padrones Municipales de Habitantes. Así pues, la existencia de legislación de carácter estadístico, electoral y municipal, obliga al mantenimiento permanentemente actualizado de estos conglomerados de viviendas, delimitados con exactitud a partir de límites geográficos objetivos. Ahora bien, es cierto que las secciones censales, al ser la unidad estadística mínima, pueden ser utilizadas para la planificación territorial pues, debido a su relación con el Censo de Población y con el Padrón Municipal de Habitantes, se pueden obtener datos demográficos y socioeconómicos para la generación de mapas temáticos; sin embargo, su delimitación obedece a criterios exclusivamente demográficos, ajenos a cualquier realidad identitaria y socioeconómica que nos ayude a comprender el territorio municipal. Por tanto, para establecer unidades territoriales inframunicipales pueden utilizarse como base, aunque debido a sus continuas modificaciones en función del volumen poblacional, se desaconseja asimilar por completo las unidades territoriales inframunicipales a estas secciones censales. No obstante, en el medio rural, la dinámica demográfica es más estable que en los centros urbanos, por lo que los límites del seccionado han sufrido menos modificaciones y se ajustan más a la realidad territorial e identitaria. En relación con esta misma política nos encontramos con la subdivisión que se realiza de los municipios en unidades poblacionales, por medio del Nomenclátor que posee gran tradición, subdivisión de los municipios en entidades colectivas y singulares, así como en los núcleos y diseminados de estos últimos. La utilización de esta fuente de información plantea sin embargo una serie de problemas: Enorme heterogeneidad en la definición de las entidades, dándose la circunstancia de que municipios colindantes y con patrones de poblamiento similares no han seguido los mismos criterios al establecer sus entidades (Nieto Calmaestra, 2012). Se presenta en forma de tablas con datos alfanuméricos que no tienen su plasmación geográfica aunque, en cierta medida, debe tenerla en cuenta, ya que se ofrece información sobre los totales poblacionales, tanto de los núcleos como del diseminado de cada una de las entidades existentes en el municipio. No sufre un mantenimiento continuo de su información, por lo que los datos que ofrece no siempre se ajustan a la realidad territorial actual, de forma que, muchos núcleos de población y urbanizaciones recientes no aparecen recogidos como tales dentro de la entidad singular correspondiente, estando incluida su población en los diseminados tradicionales. Una subdivisión inframunicipal de gran importancia para la gestión de las direcciones son los distritos postales, de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, que se encarga de la asignación de códigos a las direcciones postales, de tal modo que el conjunto de códigos postales debe recoger todas las direcciones físicas existentes,
186 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 es decir, cada dirección diferenciada tendrá asignado un código postal. Este sistema ha permitido durante largo tiempo que, aunque se desconozca la localización de una vía, pueda conocerse su aproximación postal mediante su código. Sin embargo, este sistema, que se ha mostrado eficaz para las áreas urbanas, presenta graves deficiencias en las zonas rurales, principalmente por no establecerse una verdadera delimitación para el establecimiento de distritos postales. Además, los límites de los códigos postales no tienen en cuenta la realidad territorial ni la identidad de los asentamientos de población existentes, ya que se trata de una delimitación exclusivamente administrativa para la gestión de los envíos postales, por lo que es complicado que se puedan tener en cuenta para la generación de unidades territoriales submunicipales. Por último reflejar que las políticas educativas, sanitarias, sociales y de empleo en la Comunidad Autónoma andaluza ofrecen, en ocasiones, demarcaciones inframunicipales en aquellos términos de mayor población, para mejorar la eficacia de las políticas públicas por medio de su cercanía a la ciudadanía, si bien lo normal es la existencia de ámbitos municipales o supramunicipales (Ventura y Fernández, 2011). Así se establecen zonas educativas para racionalizar la escolarización en las etapas formativas obligatorias; existen zonas básicas de salud de escala submunicipal; todas las capitales de provincia andaluzas, más Jerez de la Frontera, Algeciras y Úbeda, cuenta con más de una zona de trabajo social; o las demarcaciones de las oficinas del Servicio Andaluz de Empleo (SAE) presentan, en las grandes ciudades de Andalucía, un ámbito de actuación de nivel inferior al municipal. 4. CONCLUSiONES Hemos visto cómo la actual normativa andaluza sobre autonomía local concede a los municipios la potestad de autoorganización de su territorio, ya sea de forma desconcentrada o descentralizada, lo que supone una verdadera oportunidad para mejorar y acercar la acción administrativa a la población, ser más eficientes en la prestación de los servicios públicos, y facilitar la participación ciudadana; si bien también implica asumir responsabilidades y obligaciones en relación a la ordenación espacial de su territorio. Para todo ello el concepto básico es el de “núcleo de población”, del que se aporta una definición que pretende recoger las distintas propuestas y, en la medida de lo posible, acotar una delimitación de los criterios a valorar. De este modo, entendemos que un núcleo de población estaría formado por un conjunto de al menos diez edificaciones conocido por una denominación específica que la identifica sin posibilidad de confusión, siendo necesario superar una población de 50 personas (residentes de forma habitual), incluyendo además aquellas viviendas
187 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 dispersas, susceptibles de ser habitadas, que estén a menos de 200 metros del contorno del conjunto. En cualquier caso el presente artículo pretende aportar criterios de análisis territorial que orienten a los responsables municipales en la tarea de estudiar la idoneidad de establecer unidades territoriales submunicipales y en la demarcación de las mismas. Se propone realizar un estudio global del término municipal a partir del poblamiento actual, que permita determinar la existencia de diferentes asentamientos poblacionales: núcleos y entidades en diseminado; y se aportan 5 criterios que contribuyan en su delimitación administrativa, que serían los siguientes: Es fundamental realizar un estudio del poblamiento que determine los núcleos de población existentes en el municipio, lo cual, según la LAULA, debe ser la base para el establecimiento de demarcaciones territoriales. Por medio de este estudio se detectan líneas límite usadas en otros períodos históricos, y que en la actualidad pueden ser tenidas en cuenta como referencia para la delimitación administrativa. Existen en el presente algunos límites territoriales que tienen carácter de oficial, como por ejemplo el ámbito territorial de las entidades locales autónomas que poseen territorio, o algunas delimitaciones submunicipales utilizadas por ciertos organismos para la planificación sectorial (como el Seccionado Censal). En estos casos es recomendable que se mantengan dichos límites si se ajustan a la realidad territorial actual. La delimitación territorial es una labor administrativa difícil de ejecutar debido a los múltiples intereses que entran en juego, por lo que se hace necesario realizar estudios para la determinación de criterios de carácter estadístico que justifiquen la propuesta de delimitación. Los límites territoriales que se establezcan deben ser preferentemente continuos según la doctrina constitucional española, y ajustarse a accidentes geográficos y a elementos de carácter permanente y fácilmente identificables sobre el terreno. Dado que la potestad de autoorganización debe servir para facilitar la participación ciudadana, es recomendable que ésta surja de los vecinos interesados, e importante, por tanto, constatar el grado de acuerdo o desacuerdo de la población respecto a las delimitaciones propuestas, así como sus distintos posicionamientos socio-políticos.
188 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 BIBLIOGRAFÍA 5.1. BiBLiOgRAFíA Y DOCUMENTOS ADMiNiSTRATiVOS. ASTiLLERO RAMOS, José Manuel (2001): La delimitación del ámbito territorial de una entidad local autónoma: método de análisis y propuestas. Trabajo de investigación de doctorado de la Universidad de Sevilla dirigido por el Dr. Juan Francisco Ojeda Rivera. BEATO ESPEJO, M. (1988): “El ámbito territorial en las entidades locales creadas por motivo de colonización interior”, en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Extremadura, nº 6, págs. 281- 311. CANO gARCíA, g. (1974): La comarca de Baza. Estudio de Geografía Humana. Valencia, Departamento de geografía, 523 páginas. CiUDAD CARMONA, F. J. (2013): Las ELAs. Problemática actual: el caso de Marismillas (Las Cabezas de San Juan). Trabajo de Fin de Master de la Universidad de Sevilla tutorizado por el Dr. Alfonso Fernández Tabales, 102 páginas más anexos. CONSEJERíA DE ADMiNiSTRACióN LOCAL Y RELACiONES iNSTiTUCiONALES (2013): Registro Andaluz de Entidades Locales. http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/ cms/ocms/portal/AdministracionLocal/ContenidosEspecificos/BancoDatos/index.html [consulta: 15 de julio de 2013]. gRUPO DE COOPERACióN ACEQUiA (2008): Inventario Andaluz de Huertas y Regadíos Tradicionales. Posadas (Córdoba), 95 páginas. gUiRADO CiD, C. (1991): “Las Entidades Locales Menores: antecedentes legislativos y regulación actual. Régimen murciano”, en Anales de Derecho, Universidad de Murcia, nº 11, págs. 237-258. iNFORME (2006) emitido por el Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección general de Administración Local, relativo a la pregunta parlamentaria del Grupo Socialista acerca de la creación de la Entidad Local Autónoma de La Guijarrosa. iNFORME (2006) del Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección general de Administración Local sobre ejecución de la Sentencia de 4 de abril de 2006, de la Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en procedimiento judicial en el que figura como parte la EATIM de Algallarín. iNFORME (2008) del Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección general de Administración Local, relativo a cuestiones sobre actualización de la asignación presupuestaria a una Entidad Local Autónoma. iNFORME sobre la solicitud de la entidad local de Balanegra relativa a la revisión de oficio del Decreto 82/2007, de 20 de marzo, por el que se inadmitió la solicitud de creación del municipio de Balanegra, por segregación del término municipal de Berja (Almería). iNFORME (2011) del Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección general de Administración Local, sobre la normativa aplicable para la constitución de la Comisión Gestora de la Entidad Local Autónoma “Zahara de los Atunes. iNFORME (2011) del Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección general de Administración Local de 16 de junio de 2011, sobre la iniciativa vecinal del núcleo poblacional de La Rábita, en el término municipal de Albuñol (Granada), relativa a su acceso a la condición de Entidad Local Autónoma. iNSTiTUTO DE ESTADíSTiCA Y CARTOgRAFíA DE ANDALUCíA (2013): Datos Espaciales de Referencia de Andalucía (DERA). Consejería de Economía, innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía. MEDiNA CASTAÑO, J.A. (2010): “El componente espacial del municipio y su administración a la luz de la potestad de autoorganización”, en Jornada sobre la Ley de Autonomía Local de Andalucía, Consejería de Hacienda y Administración Pública. NiETO CALMAESTRA, J.A. (2012): “El Nomenclátor de unidades poblacionales», en Información Estadística y Cartográfica de Andalucía, nº 2, Tendencias y geoestadística. Integración de la información cartográfica y estadística (coordinador ismael Vallejo). Sevilla, instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, página 48. NiETO gARCíA, A. (1971): “Entes territoriales y no territoriales”, en Revista de Administración Pública. nº 64, págs. 29-52.
189 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 PÉREz PÉREz, M.M. (2010): “Las Entidades Locales Autónomas en la Ley de Autonomía Local de Andalucía (LAULA)”, en El consultor de los ayuntamientos y de los juzgados, nº 24, págs. 3490-3508. RECURSO 727-2005 de la Entidad Local de Balanegra. REgUERA RODRígUEz, A. (1986): Transformación del espacio y política de colonización: el Bajo Guadalquivir. León, Diputación Provincial, 199 páginas. RESOLUCióN de 9 de abril de 1997, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 1 de abril de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director general de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión y revisión del padrón municipal. ROMERO RODRígUEz, J. J. y zOiDO NARANJO, F. (1977): Colonización agraria en Andalucía. Sevilla, Secretariado de Publicaciones de la Universidad, 258 páginas. TEiJEiRO LiLLO, M.E. (1997): “Datos para el estudio de un fenómeno de descentralización administrativa: los poblados de colonización como entidades locales menores”, en I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI, págs. 27-33. VENTURA FERNÁNDEz, J. y AYALA JiMÉNEz, J. (1987): “Concentración y dispersión: características del poblamiento andaluz”, en geografía de Andalucía, volumen iii, Población, Poblamiento y Ciudades de Andalucía (director y coordinador gabriel Cano). Madrid, Ed. Tartessos, páginas 207-257. VENTURA FERNÁNDEz, J. (1990): “Pasado y presente de la política de población y poblamiento en Andalucía”, en Geografía de Andalucía, volumen VII, Política territorial y organización del espacio en Andalucía (director y coordinador gabriel Cano). Cádiz, Ed. Tartessos, páginas 247-269. VENTURA FERNÁNDEz, J. (1991): “Tensiones en el poblamiento andaluz y problemas de administración territorial: el caso de isla Mayor”, en Revista de Estudios Andaluces, nº 16, págs. 93-113. VENTURA FERNÁNDEz, J. y FERNÁNDEz LATORRE, M. (2011): “Escalas intermedias y el papel de los servicios en la Ordenación del Territorio andaluz”, en Servicios, globalización y territorio, tomo 1 (Hernández Luis, J., editor), páginas 373-392. VERES FERRER, E.J. (1999): “Ordenación de secciones censales según un indicador de pobreza”, en Estadística Española, vol. 41, nº 144, págs. 169-201. 5.2. DiSPOSiCiONES NORMATiVAS. ANTEPROYECTO DE LEY de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (versión 18/02/2013). DECRETO 2697/1966, de 20 de octubre, sobre el régimen para la constitución y funcionamiento de los pueblos construidos por el Instituto Nacional de Colonización como entidades municipales. DECRETO 287/1988, de 27 de septiembre, por el que se deniega la aprobación interesada por el ayuntamiento de Bédmar y Garcíez (Jaén), para la segregación de su núcleo de Garcíez, a fin de constituirse en municipio independiente con igual denominación. DECRETO 41/1994, de 22 de febrero, por el que se aprueba la segregación de la entidad de ámbito territorial inferior al Municipio de Villafranco del Guadalquivir, perteneciente al Municipio de La Puebla del Río, de la provincia de Sevilla, para constituirse en un nuevo e independiente municipio, con la denominación y capitalidad de Villafranco del Guadalquivir. DECRETO 82/1995, de 28 de marzo, por el que se aprueba la segregación de parte del término municipal de Jerez de la Frontera para constituir el nuevo e independiente municipio de San José del Valle. DECRETO 177/1996, de 7 de mayo, por el que se acuerda la inadmisión de la solicitud de segregación de la entidad de ámbito territorial inferior al municipio de Aldea de Fuente Carreteros del municipio de Fuente Palmera (Córdoba) para constituir un municipio independiente. DECRETO 56/1999, de 9 de marzo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma Las Marismillas en el municipio de Las Cabezas de San Juan (Sevilla). DECRETO 94/1999, de 20 de abril, por el que se crea la Entidad Local Autónoma San Martín del Tesorillo, en el municipio de Jimena de la Frontera (Cádiz). DECRETO 95/1999, de 20 de abril, por el que se crea la entidad local autónoma Isla Redonda-La Aceñuela, en el municipio de Écija (Sevilla).
190 LUiS COPANO / JESUS VENTURA REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 DECRETO 110/1999, de 11 de mayo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Serrato, en el municipio de Ronda (Málaga). DECRETO 116/2001, de 8 de mayo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Mures, en el municipio de Alcalá la Real (Jaén). DECRETO 148/2001, de 19 de junio, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Castil de Campos, en el Municipio de Priego de Córdoba, de la provincia de Córdoba. DECRETO 107/2002, de 19 de marzo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Valderrubio, en el municipio de Pinos Puente, de la provincia de Granada. DECRETO 168/2002, de 4 de junio, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Montecorto, en el municipio de Ronda, de la provincia de Málaga. DECRETO 59/2003, de 4 de marzo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Domingo Pérez, del término municipal de Iznalloz, en la provincia de Granada. DECRETO 60/2003, de 4 de marzo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de El Palmar de Troya, del término municipal de Utrera, en la provincia de Sevilla. DECRETO 83/2003, de 25 de marzo, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Dehesas Viejas, del término municipal de Iznalloz, en la provincia de Granada. DECRETO 283/2003, de 7 de octubre, por el que se crea la Entidad Local Autónoma de Garcíez, del término municipal de Bédmar y Garcíez, en la provincia de Jaén. DECRETO 185/2005, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales. DECRETO 163/2006, de 12 de septiembre, por el que se determinan los límites territoriales de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio de La Redondela del municipio de Isla Cristina (Huelva). DECRETO 34/2007, de 6 de febrero, por el que se desestima la solicitud de creación de la Entidad Local Autónoma de Ochavillo del Río, en el término municipal de Fuente Palmera, de la provincia de Córdoba. DECRETO 82/2007, de 20 de marzo, por el que se acuerda la inadmisión de la solicitud de creación del municipio de Balanegra, por segregación del término municipal de Berja (Almería). DECRETO 296/2007, de 11 de diciembre, por el que se desestima la iniciativa relativa a la creación del nuevo Municipio de La Barca de la Florida, por segregación del término municipal de Jerez de la Frontera (Cádiz). DECRETO 286/2009, de 23 de junio, por el que se aprueba la constitución de la Entidad Local Autónoma de Ochavillo del Río, en el término municipal de Fuente Palmera, de la provincia de Córdoba, en ejecución de la Sentencia dictada el 3 de junio de 2008, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. DECRETO 65/2011, de 28 de marzo, por el que se convocan elecciones a los órganos de Gobierno de las Entidades Locales Autónomas existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. DECRETO del Ministerio de gobernación de 23 de diciembre de 1870, sobre señalamiento de los términos municipales. LEY de 3 de junio de 1868 sobre el fomento de la agricultura y de las poblaciones rurales. LEY de 26 de diciembre de 1939 de Bases para la Colonización de Grandes Zonas. LEY 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. LEY 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. LEY 7/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía. LEY 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. LEY 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. LEY de Colonización y Distribución de la Propiedad de las Zonas Regables de 21 de Abril de 1949. LEY ORgÁNiCA 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. LEY ORgÁNiCA 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. LEY ORgÁNiCA 6/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de Autonomía para Andalucía. ORDEN de 9 de junio de 1993, por la que se aprueban los límites territoriales de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipal de Tharsis, perteneciente al municipio de Alosno (Huelva).
191 LA ORgANizACióN DEL TERRiTORiO SUBMUNiCiPAL EN ANDALUCíA... REViSTA DE ESTUDiOS REgiONALES Nº 98, i.S.S.N.: 0213-7585 (2013), PP. 155-191 ORDEN de 28 de julio de 1993, por la que se aprueban los límites territoriales de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipal de Torrenueva, perteneciente al Municipio de Motril (Granada). ORDEN de 1 de diciembre de 1994, por la que se aprueban los límites territoriales y la separación patrimonial de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio de Bácor-Olivar, perteneciente al municipio de Guadix (Granada). ORDEN de 5 de junio de 1997, por la que se aprueban los límites territoriales y la separación patrimonial de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio de la Zarza-Perrunal, perteneciente al municipio de Calañas (Huelva). ORDEN de 13 de junio de 1997, por la que se regula el proceso de adaptación de las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio en Entidades Locales Autónomas. ORDEN de 19 de junio de 2008, por la que se acuerda la adaptación de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio de Játar, en el término municipal de Arenas del Rey (Granada), a la condición de Entidad Local Autónoma. REAL DECRETO 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. REAL DECRETO 2612/1996, de 20 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio. REAL DECRETO LEgiSLATiVO 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. REAL DECRETO 2697/1966, de 20 de octubre, sobre el régimen para la constitución y funcionamiento de los pueblos construidos por el Instituto Nacional de Colonización como Entidades municipales. RESOLUCióN de 14 de enero de 2013, de la Dirección general de Administración Local, por la que se dispone la publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del instrumento de creación de la Entidad Local Autónoma de El Turro, en el término municipal de Cacín (Granada).