La igualdad de todos, Administraciones Públicas, Administrados y Particulares ante la Ley

)1. COMENTARIOS DE JURISPRUDENCIA La igualdad de todos, Administraciones Públicas, Administrados y Particulares ante la Ley (Comentario en torno a la Sentencia del Tribunal Constitucional 206/1993, de 22 de junio) Roberto Galán Vioque Becario de Investigación Universidad de Sevilla SUMARIO: 1. INTRODUCCION.- II. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA STC 206/1993, DE 22 DE JUNIO: I) Planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. 2) La doctrina del tribunal constitucional. 3) El contenido de los votos particulares. 4) Una cuestión pendiente: el dies a quo del devengo de intereses en contra de la Administración.- III. CRITICA DE LA STC 206/1993. LA POSICION DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO: I) La Administración Pública en sus relaciones de derecho privado. 2) La Administración como "potentior persona". A) Consideraciones Generales. B) El alcance del término Hacienda Pública del artículo 921 de la LEC: una cuestión polémica.- IV. CONCLUSIONES.- INTRODUCCION En la sentencia, objeto del presente comentario de la que ha sido ponente su prestigioso magistrado MENDIZABAL DE ALLENDE, el Tribunal Constitucional desestima la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Navarra respecto del inciso final del último párrafo del artículo 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por el que se establecen determinados privilegios en favor de la Hacienda Publica (1) cuando la Administración General del Estado es condenada judicialmente al pago de una cantidad líquida. (1) Según el art. '2 de la LGP "la Hacienda Publica, a los efectos de esta Ley, esta constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a sus organismos autónomos". 185 JURISPRUDeriC111 En el fondo de la cuestión planteada subyace la posición de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico y, en esta ocasión, esta posición va a ser enjuiciada sobre la base del derecho a una tutela judicial efectiva y, fundamentalmente, a la luz del principio de igualdad ante la Ley. La igualdad jurídica, corno señaló tempranamente RUBIO LLORENTE (2), es un principio estructural del ordenamiento al que toda Ley debe ajustarse ya que vincula a todos los poderes públicos, incluido al legislativo. En este sentido, la interpretación que de este principio capital ha hecho y continúa haciendo el Tribunal Constitucional es decisiva por cuanto supone una acotación importante del margen de "discrecionalidad" (3) con que, en nuestro Estado de Derecho, cuenta el Legislador (4). Todo ello, con independencia de que no se compartan las soluciones dadas por la jurisdicción constitucional a algunos casos concretos, que, como ya veremos, acontece con el fallo que aquí se comenta (5). La labor de nuestro Alto Tribunal se ha visto ciertamente agravada por la ausencia de una normación adecuada sobre lo que constituía el objeto material de la cuestión planteada; esto es, el devengo de intereses legales en contra (2) FRANCISCO RUBIO LLORENTE: La constitución como fuente del derecho, en La Constitución española y las fuentes del derecho, Vol. I, Madrid, I.E.F., 1979, p.67, citado por JAVIER JIMENEZ CAMPO en La igualdad jurídica como límite frente al Legislador, REDC, núm. 9, 1983, p. 76. (3) Vid. JIMENEZ CAMPO, ob. cit., páginas 100 a 105. (4) Esto explica la atención de la doctrina en torno a este principio. Vid. RAFAEL ENTRENA CUESTA: El principio de igualdad ante la ley y su aplicación en el derecho administrativo, RAP, núm. 37, 1962, págs, 63 y ss; JAVIER JIMENEZ CAMPO, ob. cit.; ENRIQUE ALONSO GARCIA, El principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución española, RAP 100-102, 1983, págs. 21 y ss.; LAUREANO LOPEZ RODO, El principio de igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, RAP 100-102, 1983, págs. 331 y ss.; FRANCISCO FERNANDEZ SEGADO: El principio de igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 25, 1989, págs. 135 y ss.; JOSE SUAY RINCON, El principio de igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el Libro Homenaje al profesor EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA, Tomo II, Madrid, Civitas, 1991, págs. 837 y ss.; y FRANCISCO RUBIO LLORENTE: La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Introducción, REDC, 1991, págs. 9 y ss. (5) En esta línea para RUBIO LLORENTE «el principio de igualdad es el foco de la tensión entre legislador y juez, entre política y Derecho, y es, en consecuencia, su aplicación la que más frecuentemente suscita acusaciones de activismo judicial o de abdicación del juez ante la arbitrariedad del legislador> , en La igualdad en..., págs. 35 y 36. 186 Comentarios de Jurisprudencia de las Administraciones Públicas -tal y como analizaremos más adelante-. En efecto, la regulación de los intereses que recaigan sobre la Administración en las distintas vertientes de su actuación (relaciones contractuales, expedientes expropiatorios, supuestos de responsabilidad administrativa, devolución de ingresos indebidos, etc...) constituye un verdadero puzzle (6) de disposiciones legales y reglamentarias, estatales y autonómicas en la que, de forma notoria, faltan todavía algunas piezas importantes (7) y en el que otras, por el contrario, definitivamente no encajan (8). II. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA STC 206/1993, DE 22 DE JUNIO. La STC 206/1993 ha pasado prácticamente desapercibida para el conjunto de la doctrina administrativa, salvo destacadas excepciones (9) (10), a pe- (6) Sobre el tema se han ocupado recientemente con profundidad en la doctrina administrativa JOSE LUIS DAROCA TORRES en Intereses y actualización en las deudas de la Administración, REDA, núm. 50. 1986, págs. 185 y ss, y LUIS CALVO SANCHEZ en La reciente Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre intereses legales pasivos por demora de las Administraciones Públicas, RAP, núm. 125, 1991, págs. 343 y ss. (Vid. las tres primeras notas de este trabajo). Desde una vertiente financiera se pueden consultar ANTONIO CAYON GALIARDO en Las obligaciones económicas del Estado en la Ley General Presupuestaria, Presupuesto y Gasto Público, núm 3, 1979, págs 61 y ss. y ERNESTO ESEVERRI en El pago de intereses por el Fisco con ocasión de la devolución de ingresos indebidos, REDF, núms. 47-48, 1985, págs.385 y ss. (7) Particularmente en materia de responsabilidad administrativa. Es censurable que en la novedosa Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el Legislador se limite a decir en su art. 141.3 lacónicamente que "la cuantía de la indemnización se calculará con respecto al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de lo dispuesto, respecto de los intereses de demora, por la Ley General Presupuestaria"; lo que equivale a dejar las cosas peor de lo que estaban. (8) Nos estamos refiriendo al intrigante art. 45 de la LGP. (9) Vid. EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA y TOMAS RAMON FERNANDEZ RODRIGUEZ Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, Civitas, 1993, pág. 416. (10) No ha ocurrido lo mismo en la doctrina financiera y tributaria donde esta sentencia ha sido objeto de varios estudios: JUAN LOPEZ MARTINEZ: Análisis sobre la procedencia de distintos tipos de intereses procesales a favor y en contra de la Hacienda Pública (Sentencia del T.C. núm. 206, de 22 de junio de 1993), Crónica Tributaria, núm. 68, 1993, págs. 113 y ss y RAMON FALCON Y TELLA: Pago de intereses procesales de demora por la Administración, REDF, núm. 80, 1993, págs. 684 y ss. 187 sar de que la ratio decidendi de la misma afecte a uno de los aspectos básicos del derecho administrativo como, sin duda, lo constituye la fundamentación o, si se prefiere, la justificación constitucional de la situación de privilegio que ostentan las Administraciones Públicas dentro del ordenamiento jurídico. En este caso el privilegio va a alcanzar a la ejecución de sentencias que condenen a la misma al pago de una cantidad líquida. Para una comprensión cabal de la presente cuestión es necesario hacer referencia al precepto impugnado y a los que tienen una estrecha relación con éste. De esta forma, los párrafos 4 2 y 5 2 del artículo 921 de la LEC en la redacción dada por la Ley 34/1984, de 6 de agosto, -que sustituye con ligeros retoques al contenido del artículo 921 bis anterior introducido, novedosamente, por la Ley 77/1980, de 26 de diciembredisponen que: "Cuando la resolución condene al pago de una cantidad líquida, ésta devengará en favor del acreedor, desde que aquella fuera dictada en Primera Instancia hasta que sea totalmente ejecutada, un interés anual igual al del interés legal del dinero incrementado en dos puntos, o el que corresponda por pacto de las partes, o disposición especial, salvo que interpuesto recurso la resolución fuere totalmente revocada. En los casos de revocación parcial, el Tribunal resolverá conforme a su prudente arbitrio, razonándolo al efecto. Lo establecido en el párrafo anterior será de aplicación a todo tipo de resoluciones judiciales de cualquier orden jurisdiccional que contengan condena al pago de cantidad líquida, salvo las especialidades previstas para la Hacienda Pública por la Ley General Presupuestaria (11) " Y estas especialidades no pueden ser otras que las establecidas en los artículos 45 y 36.2 -a que aquel se remitede la LGP. La primera de estas disposiciones establece que: "Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública dentro de los tres meses siguientes al día de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 36, párrafo 2, de esta Ley, sobre la cantidad debida, desde que el acreedor reclame por escrito el cumplimiento de la obligación." (11) Este ultimo inciso es precisamente el que ha sido cuestionado ante el TC. 188 El apartado 2 2 del artículo 36 de la LGP señala que: "El interés de demora será el interés legal del dinero (12) vigente el día que venza el plazo señalado en el número anterior, sin perjuicio de lo establecido en Leyes especiales." De la interpretación sistemática de estos tres preceptos se deriva que las especialidades que para la Hacienda Pública establece la LGP, en relación con la aplicación de un tipo cualificado de interés, pueden recaer sobre cualquiera de estos dos puntos: A) El tipo de interés aplicable a la Hacienda Pública. Así, mientras que los particulares condenados judicialmente al pago de una cantidad líquida en una primera instancia, que vieran desestimado totalmente el recurso que hubieran interpuesto, estarían obligados por ley a abonar el principal con los intereses legales incrementado en dos puntos; la Hacienda Pública se limitaría a desembolsar únicamente el interés legal (13). B) El dies a quo del devengo de estos intereses. Para los particulares los intereses empiezan a devengarse automáticamente desde la fecha de la sentencia de primera instancia. En el caso de la Administración del Estado la LGP le concede un plazo de gracia, en el que no se devengarían intereses, de tres meses exigiendo, además, la interpellatio de la mora. Esta situación se ve aún más desequilibrada por la incidencia de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que, en muchos casos, no considera líquida una cantidad reclamada hasta que no sea firme la resolución judicial que la reconozca (14). Esta doctrina da lugar a que se traslade la fecha inicial del devengo al momento de la resolución de los recursos judiciales. (12) Según el art. 1 de la Ley 24/1984, de 29 de junio, sobre modificación del interés legal del dinero "el interés legal se determina aplicando el tipo básico del Banco de España vigente al día en que comience el devengo, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca uno diferente". (13) DAROCA TORRES, ob.cit., págs. 204 a 206, y CALVO SANCHEZ, ob. cit., págs. 359 y 360, consideran que estas especialidades nunca pueden consistir en el establecimiento de un tipo de interés distinto. (14) Vid. SSTS 3 diciembre 1986(Ar.1703), 8 junio 1988(Ar.5075), 26 enero 1990(Ar.1598) y 7 mayo 1990 (Ar.3780). Véase DAROCA TORRES, ob. cit. págs. 194 a 199. 189 Comentarios de Jurisprudencia JURISPRUDeriC111 JURI5PRUDer1C111 Desde luego, la combinación de estas dos especialidades puede dar lugar a distintas soluciones hermenéuticas. Así, CALVO SANCHEZ (15), respecto del dies a quo del período de devengo de intereses, ha llegado a contabilizar, en un exhaustivo estudio sobre la Jurisprudencia del TS, hasta cinco fechas diferentes. Y, por esta razón, ALBINANA GARCIA-QUINTANA (16) advierte del peligro de las mágicas interpretaciones semánticas que de estos preceptos se viene realizando. No es la primera vez, y con certeza (17) tampoco va a ser la última, que el TC se ocupe del mentado precepto de la LEC. De esta forma, en su sentencia 185/1985, de 10 de diciembre señaló que los intereses del artículo 921 de la LEC nacen "por imperativo de la ley" (F.J. Unico); en la conocida STC 14/1986, de 31 de enero, destacó que aquel precepto no es "de índole estrictamente procesal sino preferentemente encuadrable dentro de lo sustantivo fiscal o financiero" (F J. 13°) y, finalmente, en su STC 114/1992, de 14 de septiembre, concluyó que "la exigencia de abono de intereses -se refiere al cualificado establecido en el párrafo 4° del art. 921 de la LECno puede calificarse de una consecuencia irrazonable o desproporcionada realmente disuasoria del ejercicio del derecho al recurso" (Fj. 4'). Sobre estas sentencias volveremos al hilo del desarrollo del presente comentario. 1. Planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. En el curso de un proceso de ejecución de una sentencia dictada en un juicio de faltas, por la que se declaraba responsable civil subsidiario al Estado por la falta de imprudencia simple con resultado de muerte de un joven cometida por uno de sus agentes, el Juez a quo -el Magistrado-Juez de Instrucción número 1 de Pamplonarechazó la pretensión de sus padres de que el Estado asumiera todos los intereses, incluyendo el incremento de dos puntos a que se refiere el reiterado artículo 921 y, en consecuencia, limitó la obliga- (15) CALVO SANCHEZ, ob. cit., págs. 380 a 384. (16) CESAR ALBINANA GARCIA-QUINTANA: Sentencia judicial frente a legalidad presupuestaria, Presupuesto y Gasto Público, núm. 13, 1982, pág. 181. (17) En el voto particular del magistrado RODRIGUEZ BEREIJO se nos informa sobre la cuestión de inconstitucionalidad núm. 872/1992 y los recursos de amparo núms. 2151/1991 y 1130/1992 pendientes de resolución, donde sí se ha planteado la inconstitucionalidad de la existencia de un distinto dies a quo. Comentarios de Jurisprudencia ción de pago del Estado al importe de los intereses legales. Por lo tanto, aquéllos tendrían que esperar a que el responsable penal viniera a mejor fortuna para poder percibir los intereses correspondientes a esos dos puntos. Interpuesto recurso de apelación ante la Audiencia Provincial de Navarra, ésta, a instancia de parte, decidió elevar la correspondiente cuestión ante el TC al entender que el inciso final del último párrafo del artículo 921 de la LEC ("salvo las especialidades previstas para la Hacienda Pública por la Ley General Presupuestaria") en lo que afecta al inferior tipo de interés a abonar por esta última (18), podía vulnerar los artículos 9.2, 14 y 24.1 de la Constitución. En relación con el derecho a una tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) la Audiencia sostuvo que al satisfacer el Estado un interés inferior se mermaba el derecho a la ejecución de Sentencias. Respecto del principio de igualdad argumentó que éste se vería violado si la Administración del Estado actuando en relaciones de derecho privado -como sucedía en el proceso a quo puesto que se trataba de una indemnización de daños y perjuicios por una falta penalno estaba obligada a satisfacer el interés incrementado en dos puntos y esta diferencia de trato no se mantenía cuando el acreedor de una cantidad líquida era la propia Administración. Hay que destacar que la existencia de una interpretación del precepto impugnado que lo hiciera conforme a la Constitución (19) no excluye la fa- (18) Vid. art. 36.2 de la LGP, arriba transcrito. (19) El TS en su sentencia de 16 de mayo de 1990, de la sala de lo civil, Pte. LOPEZ VILAS(Ar.3731) dictada, por lo tanto, unos meses antes del auto de planteamiento de la cuestión comentada, afirmó que "es lo cierto que las especialidades previstas para la Hacienda Pública en el último párrafo del alegado art. 921 de la LEC se refiere a créditos presupuestarios propiamente dichos, y dado el carácter privilegiado de la norma no cabe hacer extensivo tal tratamiento excepcional a supuestos en los que la Administración es llamada a responder civilmente con carácter subsidiario por la insolvencia de personas sometidas o integradas en su ámbito, para hacer efectiva así... la adecuada reparación patrimonial de la victima". Este mismo criterio se había seguido anteriormente en sus sentencias de 11 de noviembre de 1985 (Ar.5547) y de 9 de octubre de 1989 (Ar.6896) y posteriormente en la de 26 de septiembre de 1990 (Ar.7250). No obstante, no es ésta, ni mucho menos, una doctrina unánime del TS. En sentido contrario, declarando inaplicables los intereses procesales del art. 921 a la Administración del Estado, se pronuncian las SSTS 30 marzo 1983 (Ar.5983), 18 febrero 1987 (Ar.714), 27 marzo 1987 (Ar.2231), 23 julio 1987 (Ar.5619), 23 abril 1990 (Ar.3300), 24 marzo 1992 (Ar.2421), 19 octubre 1992 (8341), 19 diciembre 1992 (10450), 27 abril 1993 (Ar.3372) y 14 mayo 1993 (3680). 191 190 Comentarios de Jurisprudencia JURI5PRUDellal9 cultad, constitucionalmente establecida en el artículo 163, que tienen los órganos judiciales de plantear una cuestión de inconstitucionalidad cuando consideren que una norma con rango de ley -incluso preconstitucionalaplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución; ni obliga al TC, con arreglo al artículo 37.2 de la LOTC, a inadmitir la cuestión por ser notoriamente infundada. En relación con esto último la STC 105/1988, de 8 de junio (EJ. Primero) (20), se pronuncia, categóricamente, de la siguiente forma: "el hecho de que sea posible una interpretación de la norma cuestionada, que sea conforme con la Constitución, no permite considerar a la cuestión en sí misma como mal fundada,... Y si bien el art. 5 apartado 3 2 , de la Ley Orgánica del Poder Judicial dice textualmente que "procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional", tal regla no puede entenderse como limitativa de los términos sobre el planteamiento de la cuestión contenidos en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal y ofrece únicamente a los Jueces y Tribunales la alternativa entre llevar a cabo la interpretación conforme a la Constitución o plantear la cuestión de inconstitucionalidad." 2. La doctrina del Tribunal Constitucional. El objeto del proceso constitucional quedaba constreñido, como hemos visto, a determinar si la exención a favor de la Hacienda Pública del incremento de dos puntos sobre el interés legal resulta conforme al derecho a una tutela judicial efectiva, en su vertiente de ejecución de Sentencias y al principio de igualdad ante la ley. Como señala el TC y confirman sus dos votos particulares queda extramuros de este proceso cualquier otra faceta de las especialidades de la LGP. En concreto, no se va a enjuiciar en este proceso la eventual inconstitucionalidad de la existencia de un distinto dies a quo, más beneficioso para la Administración del Estado, en el devengo de intereses. Este asunto queda, por lo tanto, pendiente de un nuevo pronunciamiento constitucional. A) Derecho a la tutela judicial efectiva. El TC parte de la coexistencia en los intereses procesales del artículo 921 de la LEC de dos tipos porcentuales de distinta naturaleza. El primero de (20) Con idéntica doctrina la STC 87/1991, de 25 de abril (F.J. 3 5 ). 192 ellos, que corresponde con el importe de los intereses legales, tendría una finalidad puramente indemnizatoria. Empleando sus propias palabras se trata "de indemnizar al acreedor impagado el lucro cesante, dándole lo que hubiera podido obtener en circunstancias normales de la cantidad líquida que se le adeuda", función que a juicio del Tribunal cumplen plenamente estos intereses. Por el contrario, el incremento del dos por ciento restante tendría un carácter disuasorio para evitar un uso abusivo del proceso. En este sentido, añade el TC que "el recargo o sobretasa no está pensado para beneficiar económicamente al ganador del pleito sino como acicate para que el condenado cumpla el pronunciamiento judicial lo antes posible". Este razonamiento le sirve al TC para rechazar las dudas de inconstitucionalidad que planeaban en torno al derecho a la ejecución de las Sentencias en sus propios términos, comprensivo del daño que haya podido sufrir el vencedor del pleito por el retraso en el cumplimiento de las mismas. De esta forma, la Administración no vulnera el derecho a una tutela judicial efectiva si, en caso de cumplimiento intempestivo, sólo abona el interés legal del importe líquido a que haya sido condenada judicialmente, porque con este interés repara los daños que haya podido provocar. Una tesis opuesta la mantiene en la doctrina LOPEZ MARTINEZ (21) para quien los intereses procesales -es decir es el interés legal incrementado en dos puntostiene un fundamento exclusivamente indemnizatorio tratándose de una compensación específica por el coste financiero que para el acreedor supone dejar de disponer de las cantidades debidas y no ingresadas en el plazo señalado. En parecidos términos se pronuncia en su voto particular a la sentencia RODRIGUEZ BEREIJO quien, a pesar de admitir la naturaleza mixta reparatoria-punitiva de los intereses procesales, considera accidental y mediata la eventual lesión del derecho a la ejecución de la Sentencia en su cuantía integra -con el devengo de los reiterados intereses procesales-, afirmando que éste sólo resulta afectado en la medida en que existe una desigualdad de trato en favor de la Hacienda Pública. A nuestro juicio la posición correcta es la que defiende nuestro Alto Tribunal. El artículo 921 de la LEC no establece, con carácter general, el derecho a percibir el interés legal del dinero incrementado en dos puntos para quien se vea favorecido por una sentencia de condena a una cantidad líquida, (21) LOPEZ MARTINEZ, ob. cit., pág. 121. 193 tal y corno se desprende palmariamente de lo dispuesto en el inciso segundo de su párrafo cuarto -arriba transcrito-. En efecto, cuando el Tribunal de instancia revoca parcialmente una condena al pago de una cantidad líquida, la LEC, en lugar de obligar al pago de los intereses procesales sobre el importe definitivo -que sería lo lógico si sólo éstos cumplieran la función indemnizatoria garantizada constitucionalmentedeja al Tribunal que resuelva sobre el recargo de dos puntos a su prudente arbitrio, exigiéndole únicamente que motive su decisión. Ahora bien, conviene aclarar que por nuestra parte, de lege ferenda, la primera solución es la que nos parece más adecuada. Más interesante que lo que afirma expresamente el TC es lo que podemos deducir de sus palabras. En primer lugar, el devengo de los intereses legales constituye el modo común de reparar el daño que, sin duda, provoca al vencedor de un litigio la satisfacción extemporáneo de una condena, por sentencia firme o que ulteriormente sea confirmada, al pago de una cantidad líquida. A sensu contrario no se habrá producido un restablecimiento pleno del derecho reconocido en una sentencia de este tipo mientras no se abonen los intereses legales correspondientes. Queda, de este modo, prejuzgado por el propio TC el juicio de constitucionalidad sobre la existencia de un distinto dies a quo entre la Administración y los particulares a la luz del Derecho Fundamental a una tutela judicial efectiva. B) El principio de igualdad ante la ley. Si bien el TC sale bastante airoso del primer motivo de impugnación, no podemos, sin embargo, decir lo mismo en relación con los argumentos que esgrime para desestimar la alegada violación de la igualdad ante la ley. En este sentido GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ RODRIGUEZ consideran poco convincente la interpretación constitucional (22) realizada y esto explica también la división de los miembros del TC a la hora de emitir el fallo. El TC, consciente de lo delicado del asunto que está resolviendo, se va a conducir con muchas cautelas. Acude, aunque sin transcribirla ni citarla, a su ya muy elaborada doctrina sobre la igualdad en la ley que fue esbozada en su STC 22/1981, de 2 de julio (F J. 3 9 ), una de sus primeras sentencias, del siguiente modo: (22) Véase la nota 8. 194 "...la igualdad es solo violada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. (23)" Pero lo hace, en la STC 206/1993, aplicando esta doctrina en sus consecuencias más extremas ya que señala que "el tema conductor de la cuestión bien podría ser reconducido a averiguar si el legislador de 1984 obró, o no, con arbitrariedad" en relación al trato más favorable otorgado a la Hacienda Pública (24). Comienza el TC fijando su posición en un sentido negativo. Así declara que la cobertura de esta diferencia no descansa en el sometimiento de las Administraciones Públicas al régimen presupuestario establecido constitucionalmente (art. 134.4 CE). Por lo tanto, sus obligaciones financieras nacerán a través de las fuentes legalmente previstas (art. 42 LGP) y tendrán la amplitud que estas mismas fuentes establezcan. Una vez nacida la obligación ésta podrá ser exigible cuando resulte de la ejecución de los Presupuestos correspondientes (art. 43 LGP) v para ello tendrían que estar habilitados previamente los créditos presupuestarios necesarios. Si el Legislador hubiere declarado aplicable los intereses procesales a la Hacienda Pública, éstos tendrían que incluirse en las liquidaciones como una parte más de las mismas. Entonces, ¿dónde se encuentra la justificación objetiva y razonable de la diferenciación legislativa establecida entre la Hacienda Pública y los particulares? El TC, desde luego, no deja entrever con claridad su postura hasta el punto de que su magistrado GIMENO SENDRA llega a confesar en su voto particular que "la justificación de dicha desigualdad de trato dada por nuestra Sentencia personalmente se nos escapa". El Alto Tribunal se limita a puntualizar que la Hacienda Pública, al contrario de lo que ocurre con los particulares que gozan de la autonomía de la voluntad, para liquidar sus obligaciones tiene que tramitar un riguroso procedimiento de gasto, como garantía de la (23) Una versión más elaborada de esta doctrina se puede encontrar en la STC 76/1990, de 26 de abril, (F.J.9 A). Citada por LOPEZ MARTINEZ, ob. cit., pág. 117. (24) Del peligro de la radicalización del "test" de la razonabilidad ya advirtieron varios magistrados en su voto particular a la STC 76/83, de 3 de agosto. Cfr. JIMENEZ CAMPO, ob. cit., págs. 104 y 105. 195 JURISPRUDerelfl Comentarios de Jurisprudencia JUR isppuDericin Comentarios de Jurisprudencia limpieza y correcto empleo de los fondos públicos, que provoca un retraso en el pago efectivo que, sin ningún sonrojo, califica de demora inercial o institucional (25). Si la condena judicial no se cumple efectivamente o se hace intempestivamente nos encontraríamos, según su tesis, solamente ante una patología de la actuación de la Administración Pública. El TC incurre en una aparente contradicción con lo que había sostenido anteriormente acerca de las obligaciones financieras de las Administraciones Públicas. A nuestro juicio, lo que en realidad se nos quiere decir es que la Administración, como es bien sabido, actúa sometida al principio de legalidad y que, por lo tanto, cuando resulta condenada judicialmente al pago de una cantidad líquida no puede hacer otra cosa que cumplir el fallo en sus propios términos. (Arts.118 CE y 17.2 LOPJ). Es, en definitiva, como certeramente señala RODRIGUEZ BEREIJO en su voto particular, la condición o cualidad de Administración Pública de la parte condenada en juicio la que viene a justificar, según el TC, esta diferenciación legislativa y esto haría que la desigualdad de trato cuestionada no fuera arbitraria y, por ende, inconstitucional. En la sentencia que se comenta sólo se alude accidentalmente a esta argumentación cuando. después de referirse en los términos que hemos visto a la denominada demora inercia!, se dice que "no se trata de una tardanza caprichosa o arbitraria sino que hinca su raíz en razones profundas de los intereses generales a los cuales ha de servir la Administración y en las características objetivables de esta". Donde sí había expresado, sin tapujo alguno, este razonamiento es en su ya citarla STC 114/1992, 14 de septiembre, por la gue se resolvió, desestimándolo, un recurso de amparo interpuesto por una entidad privada colaboradora con la Seguridad Social -Mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionalesa la que le habían aplicado los intereses procesales del artículo 921 de la LEC, alegando, además de la vulneración del derecho a una tutela judicial efectiva, violación del principio de igualdad. En esta resolución (F J. 6 9 ) se sostuvo que: "Desde esta óptica, el término de comparación ofrecido es inadecuado porque en modo alguno es aceptable la equiparación entre las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social... La administración por las Mutuas de unos ingresos -las primas de accidentes de trabajo aportadas por (25) Como agudamente señala GIMENO SENDRA esta demora "viene a corroborar la necesidad de dicho trato igualitario". 196 los empresarios asociadosque integran el patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta, y su colaboración en una limitada parcela de la gestión de la Seguridad Social no desvirtúa la nítida diferenciación existente entre estas y las Entidades gestoras de la Seguridad Social en lo atinente a naturaleza, finalidad y régimen jurídico. Esta radical desigualdad de los supuestos de hecho comparados obliga a concluir que la aplicación por los órganos judiciales de lo dispuesto en el art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no vulneró tampoco el art. 14 de la CE." Por lo demás, la sentencia 206/1993 hace suya las tópicas -empleando el término en su acepción vulgaralegaciones efectuadas por la Abogacía del Estado (inexistencia de retraso malicioso en la ejecución de sentencias o de intencionalidad dilatoria en la interposición de recursos, improductividad del capital para la Administración, etc...) al afirmar pomposamente que "es claro que el recargo o sobretasa carece aquí de sentido y de función". Pero lo cierto es que las Administraciones Públicas son unas pésimas colaboradoras con los Tribunales en orden a la ejecución de los fallos en los que son condenadas y por ello el IC no podía pisar por alto esta cuestión; si bien lo hace en unos términos ciertamente criticables (26). La transcripción de sus palabras, entendemos, nos ahorran de cualquier comentario: "Esta finalidad explícita, tanta veces invocada -refiriéndose a la de que el condenado cumpla el pronunciamiento judicial lo antes posible-, se obtiene mejor, cuando de la Administración y sus agentes se trata, con otros remedios como son la responsabilidad personal del gestor moroso exigible en las vías civil, penal y disciplinaria, así como la responsabilidad política residenciable en las Cámaras parlamentarias, sin olvidar quizá la solución más idónea consistente en modificar el sistema dando una mayor intensidad a la fuerza ejecutoria de las Sentencias." (F.J. 4' - ') Finalmente, se ocupa la sentencia de calibrar la proporcionalidad de los medios empleados -exención del incremento de dos puntos para la Adminis- (26) Así FALCON TELLA califica de sarcástico que "en una etapa como la actual de generalizados retrasos en los pagos, que el parecer mayoritario del Tribunal argumente que «no puede tomarse como punto de partida la presunción de que la Administración se va a separar del camino recto que le marca el principio de legalidad», y si así ocurre en alguno caso excepcional «tampoco resultaría de eficacia el incremento del rédito a cargo de la Hacienda Pública y no de los agentes que dolosa o culposamente, a propósito o por desidia o negligencia, fueron los autores del retraso»". 197 JURI5PRUDerelfl tración del Estadoconcluyendo que esta diferencia no es desproporcionada "ni en términos absolutos ni relativos". En coherencia con lo defendido en otro lugar (27) GIMENO SENDRA pone en tela de juicio la adecuación de la medida, preguntándose "¿hasta dónde llegaría dicho examen de proporcionalidad si mañana el Legislativo decidiera incrementar dicho porcentaje?". En realidad este autor, como veremos más adelante, más que discutir la proporcionalidad de la medida discrepa de la justificación del trato desigual dada por la mayoría de nuestro TC. Contrasta la flexibilidad con que en la sentencia comentada se supera el juicio de igualdad apoyándose exclusivamente en la naturaleza jurídico-pública del beneficiario de la diferenciación legislativa, con la rigurosidad con la que, en otros procesos, se emplea nuestro, alto Tribunal. Nos estamos refiriendo concretamente a la STC 158/1993, de 6 de mayo (F.J. 2° b) y 6°). En esa ocasión se cuestionaba la constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 35/1980, sobre pensiones a los mutilados excombatientes de la zona republicana respecto de los artículos 14 y 24.1 de nuestra Carta Magna. EL TC, consideró que la discriminación positiva de los destinatarios de la Ley -la declaración de inembargabilidad de las pensiones que ésta establecíaera razonable va que se dirigía a otorgar una protección especial a unas personas que se encontraban en una situación especial de necesidad -por razones obvias se trataba de personas de avanzada edad y con secuelas físicasy con ella se perseguían unos fines constitucionalmente tutelados. (arts. 49 y 50 CE) Sin embargo, a pesar de que en la propia Ley se establecía el importe de las distintas pensiones que se podían otorgar, careciendo por lo tanto de un carácter indeterminado, declaró inconstitucional el precepto por crear un privilegio desproporcionado. En efecto, según el parecer mayoritario del TC (28) la declaración de inembargabilidad de estas pensiones, de cuantía mínima y predeterminada legalmente, con carácter absoluto y con independencia del montante de otros ingresos o pensiones con los que se declaraban expresamente acumulables, no superaba este juicio de igualdad al constreñir indebidamente el derecho a una tutela judicial efectiva en su vertiente de ejecución de sentencias. (27) GIMENO SENDRA, GARBERI LLOBREGAT Y GONZALEZ-CUELLAR SERRANO : Derecho Procesal Administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch, 1991, pág. 576. (28) Vid. en un sentido opuesto el voto particular de esta sentencia de los magistrados LOPEZ GUERRA, DE LA VEGA BENAYAS Y GONZALEZ CAMPOS. 198 Comentarios de Jurisprudencia 3. El contenido de los votos particulares. En su STC 206/1993 los miembros del TC se encontraban divididos. La mayoría se decantó por la desestimación de la cuestión planteada mientras que cuatro de sus magistrados, en sendos votos particulares, se inclinaban por la declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado. En el voto particular formulado por RODRIGUEZ BEREIJO se recoge una aguda crítica del fallo constitucional que por su extensión y brillantez ha sido calificado por LOPEZ MARTINEZ (29) de verdadera sentencia alternativa. Según este voto particular el sometimiento de las Administraciones al régimen presupuestario podrá justificar un tempo distinto en el cumplimiento de sus obligaciones -posponiéndose el pago efectivo a la terminación del oportuno expediente de pagopero nunca un quantum diferente, esto es, la fijación de un tipo de interés inferior para la Hacienda Publica. Además entra a enjuiciar la relevancia del sometimiento de la Administración al derecho privado - circunstancia en la que, por cierto, la opinión mayoritaria ni siquiera se detienepara concluir que: "la situación de la Administración cuando es demandada en un proceso o es objeto -como es aquí el casode una reclamación como responsable civil subsidiario, se encuentra en una situación de paridad jurídica con las demás personas privadas, físicas o jurídicas, y no de prevalencia, lo que priva de justificación razonable al privilegio o prerrogativa frente a los particulares." En el segundo voto particular redactado por GIMENO SENDRA se hace referencia a la conveniencia o, incluso, a lo razonable de la aplicación de los interés procesales a la Administración del Estado, habida cuenta de la obligación que recae sobre su representación jurídica de recurrir casi todas las resoluciones judiciales lesivas para el Estado, del escandaloso retraso en el cumplimiento de las sentencias condenatorias o, por último, de la existencia, en relación con las deudas tributarias, de un desfase porcentual entre el tipo aplicable a la Administración tributaria y a los contribuyentes todavía mayor. Aunque estas consideraciones están cargadas de razón, esta argumentación no nos parece bastante como para fundar la inconstitucionalidad del artículo 921 de la LEC por violación del principio de igualdad sin perjuicio de que estas circunstancias puedan dar lugar a violaciones concretas de otros Derechos (29) LOPEZ MARTINEZ, ob. cit., pág. 118. 199 JUPI5PRUDerelll Fundamentales. (P.e, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas) Por otra parte, coincide con el voto anterior al considerar desprovisto de justificación objetiva y, por lo tanto, conculcador del principio constitucional de igualdad, el reconocimiento de una situación privilegiada -exención del incremento de dos puntoscuando ambas partes actúan sometidas al derecho privado. 4. Una cuestión pendiente: el distinto dies a quo del devengo de las obligaciones de la Administración. El juicio sobre la constitucionalidad de la segunda especialidad establecida en la LGP -el momento del devengo de las obligacionesha quedado, como hemos visto arriba, sub iudice ante el propio TC. A la vista de la doctrina que éste ha establecido en el fallo que se comenta podemos señalar que: a) Parece claro que el principio constitucional de igualdad no se vería conculcado por el hecho de que el Legislador estableciera una fecha inicial para el devengo de las obligaciones distinta y más favorable para el Estado que la de los particulares. Efectivamente, materialmente los resultados serían similares a los que se derivan de la existencia de un tipo de interés inferior; la Hacienda Pública se vería privilegiada al tener que abonar una cantidad inferior a la del resto de los particulares. Esta diferenciación normativa tendría únicamente como límite la existencia de un plazo de gracia desproporcionado en favor de la Administración Pública. b) la incidencia del derecho a una tutela judicial efectiva en su vertiente de ejecución de Sentencias, como ya hemos apuntado, forzosamente nos ha de conducir a una solución bien distinta a la anterior. El interés legal del dinero equivale con carácter general a la indemnización de los daños y perjuicios producidos por un retraso en el pago de una cantidad líquida reconocida judicialmente. Evidentemente el perjuicio se le irroga al vencedor del pleito por el retraso que media entre el reconocimiento judicial de esta cantidad hasta la fecha efectiva de su abono. Se vulneraría, de este modo, el contenido esencial del Derecho Fundamental analizado, al impedir la restituio in integrum de su derecho, que el vencedor en juicio de la Administración viera evaporados los interés legales -que no los procesalesde la cantidad que se le adeuda por el tiempo que la Administración necesite para realizar efectivamente el pago y en su defecto el recurrente plazo de tres meses y todo ello sin perjuicio de la obligación formal, en su caso, que recae sobre el acreedor de intimar la mora. Por lo tanto, la existencia de un plazo Comentarios de Jurisprudencia de gracia posterior al reconocimiento judicial de una deuda en el que se excluya el pago de intereses en contra de la Hacienda Pública vulnera el derecho a una tutela judicial efectiva. III. CRITICA DE LA STC 206/1993. LA POSICION DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO. En la sentencia comentada el TC rechaza la cuestionada infracción del principio de igualdad sin tomar en consideración el hecho de que las Administraciones Públicas puedan estar actuando sujetas al derecho administrativo o, por el contrario, sometidas al derecho privado. Para ello parte de un dato cierto. La Administración Pública, aunque esta afirmación pueda parecer una perogrullada, no pierde su naturaleza de persona pública cuando se vale, con un carácter instrumental -como señala la mejor doctrinadel ordenamiento privado en sus relaciones jurídicas. Sin embargo, la libertad de configuración normativa que indudablemente tiene el Legislador en orden a establecer diferenciaciones jurídicas entre la Administración y los particulares -es decir, privilegios y potestades para la primeraes mucho más reducida en el ámbito del ejercicio de actividades, por parte de la Administración, reguladas por el derecho privado, donde ésta se coloca de motu proprio en paridad jurídica con los demás sujetos, que en el del desenvolvimiento de potestades administrativas en el que disfruta de una posición de preeminencia frente a los, ahora sí, administrados. 2. La Administración en sus relaciones de derecho privado. Cuando la Administración decide sujetar sus actuaciones al derecho privado renuncia, al mismo tiempo, a los privilegios que en ese ámbito concreto pueda establecer el derecho administrativo. (P.e, realiza una compraventa en lugar de una expropiación) De este modo el artículo 35 de la LGP dispone, para la Administración estatal, que "la efectividad de los derechos de la Hacienda Pública no comprendidos en el artículo 31 de esta Ley -el cobro de tributos y demás ingresos de derecho públicose llevará a cabo con sujeción a las normas y procedimientos del Derecho privado". Así lo ha reconocido el propio TC, señalando en su STC 205/1987, de 21 de diciembre (EJ. 3 2 ), que: "En cuanto parte de relaciones laborales privadas, la Administración está sujeta a las mismas reglas jurídicas que los demás empleadores;... En ello 200 201