Regionalizar Portugal a norte e a sul

117 Resumo As fronteiras dos países europeus refletem movimentos geoestratégicos complexos. Ao nível local, também os territórios se organizaram e expandiram a partir de aglomerados construídos em torno de uma qualquer amenidade ou valência diferenciadora, mas, quando se fala do nível regional, é o planeamento que cose o território e o organiza. Em Portugal, já muito foi escrito sobre a temática da regionalização. Com a passagem dos anos, haverá sempre espaço para a atualização das análises que demonstram que a criação de regiões administrativas é o instrumento político que melhor interpreta e materializa o indiscutível princípio da subsidiariedade. É, também, maior a convicção de que o problema está na ausência de ação. O presente texto versa o tipo de regionalização e de mapa que se pretendem, de forma a maximizarem-se os fatores de sucesso. A essa luz, entende-se que o exercício a implementar deveria ser o da criação de regiões com competências aos níveis legislativo, financeiro, fiscal e administrativo, com autonomia e capacidade de traçar o seu futuro. Palavras-chave: regionalização; planeamento do território; princípio da subsidiariedade; coesão territorial. 6. Regionalizar Portugal a norte e a sul José F. G. Mendes Universidade do Minho e Fundação Mestre Casais, jf[email protected] https://orcid.org/0000-0003-4629-0675 https://doi.org/10.21814/uminho.ed.132.7 118 6.1. Regionalizar: uma ambição As modificações da organização territorial e as alterações de escala, material e de governação, são inerentes ao ato de planear, razão pela qual merecem historicamente a atenção dos teóricos da geografia e das ciências espaciais correlacionadas, sobretudo ao nível regional. O estabelecimento da escala nacional raramente resultou de um ato de planeamento funcional, porventura com a exceção de antigos territórios coloniais que vieram posteriormente a obter a independência. As fronteiras dos países europeus refletem movimentos geoestratégicos complexos, que estão longe da lógica racionalista do planeamento. Ao nível local, também os territórios se organizaram e expandiram a partir de aglomerados construídos em torno de uma qualquer amenidade ou valência diferenciadora, como uma ponte, uma fonte de água ou a proximidade de um recurso natural. Mas quando se fala do nível regional, é o planeamento que cose o território e o organiza, segundo modelos de governação que procuram a coesão, o desenvolvimento e a prosperidade. Este é o território dos que estudam a regionalização e o planeamento regional, que nos últimos anos tem sido profícuo em estudos, análises e teorias, das quais podemos referir, sem propósito de exaustão ou preferência, T. Perrin (2017), G. Abels e J. Battke (2019), T. Perrin e F. Seys. (2019) e V. Lingua e V. Balz (2020). Em Portugal, já muito foi estudado e escrito sobre a temática da regionalização. Com a passagem dos anos, ou melhor, das décadas, haverá sempre espaço para uma atualização das análises que demonstram que a criação de regiões administrativas é o instrumento político que melhor interpreta e materializa o indiscutível princípio da subsidiariedade. Porém, é também maior a convicção de que o problema está na ausência de ação. A exceção terá sido o referendo de 1998, que, contudo, muitos consideram ter enfermado de uma formulação que o condenaria ao insucesso. A decisão político-legislativa de criar regiões administrativas em Portugal, prevista na Constituição, tem por objetivo a materialização de um nível de governação que se situaria entre o governo da República, e respetiva administração central, e as autarquias municipais, e respetiva administração local. O que faz diferir esta formulação dos meros processos de desconcentração é o facto dos novos órgãos regionais serem legitimados pelo voto popular e disporem de um quadro próprio – e não delegado – de atribuições e competências, o qual não pode ser retirado pelo legislador ordinário. Uma vez criadas as regiões, tem lugar um processo dinâmico de transferência 6. REGIONALIZAR PORTUGAL A NORTE E A SUL 119REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL de atribuições, numa lógica evolutiva que não se esgota num momento ou período determinado. Dito de outra forma, o evoluir do desempenho das regiões pode suscitar um reforço dos poderes das regiões, desde que mantendo a sua função administrativa, segundo um processo no qual a disponibilidade dos recursos financeiros assume um papel crítico. O documento que, nos últimos anos, procedeu a um importante ponto de situação e emitiu um conjunto amplo de recomendações, naturalmente da responsabilidade dos seus autores, foi o Relatório Cravinho, que resultou do trabalho da Comissão Independente para a Descentralização, criada pela Lei n.º 58/2018, de 21 de agosto, liderada por João Cravinho (Comissão Independente para a Descentralização, Cravinho, Ferrão, Pimpão, João Jardim, Moura, Carmona-Rodrigues, Fontainhas-Fernandes, 2019). Neste Relatório, relevam especialmente os contributos de um conjunto reputado de peritos nacionais e da OCDE, que desenvolveram estudos contratualizados pela Comissão Independente. O objetivo do presente texto é não justificar de novo a necessidade de regionalizar, mas debruçar-se sobre o tipo de regionalização e de mapa que se pretende, de forma a maximizar os fatores de sucesso. 6.2. As lições do referendo de 1998 No cumprimento do estabelecido na Constituição, foi realizado um referendo em 1998, que resultou na recusa dos portugueses face à decisão de regionalizar e a um mapa concreto de regiões. Uma interpretação daquele desfecho é o facto de os portugueses não se reverem num país espartilhado geográfica, social, económica e culturalmente. Os resultados do referendo apontam nesse sentido. Logo à partida, abstiveram-se de ir às urnas 51,7% dos eleitores, algo como quatro milhões e meio de pessoas, o que desde logo invalidou o caráter vinculativo da consulta. Dos que votaram, 61% optaram pelo “não”, enquanto 35% optaram pelo “sim”. Ou seja, apenas cerca de 17% dos eleitores portugueses colocaram uma cruz no quadrado que consagraria a regionalização. Num país em que todos se queixavam do centralismo, o fracasso surpreendeu e a razão foi, muito provavelmente, o mapa de oito regiões proposto. Na altura, os partidos da direita puseram-se de fora, recusando a divisão do país. Os partidos da esquerda andaram entretidos na sua aritmética 120 partidária, chegando a apresentar propostas de nove regiões. Por fim, acordaram numa divisão em oito, que colocaria extensos espaços como Trás-os-Montes, Beira Interior ou Alentejo entregues a si próprios e sem ferramentas para um projeto de desenvolvimento. Como resultado, os portugueses rejeitaram a ideia e o centralismo ganhou mais um quarto de século, durante o qual continuou a bloquear o reequilíbrio e o desenvolvimento harmonioso do país. Comparando os resultados dos dois últimos períodos intercensitários, entre 2001 e 2021, facilmente se conclui que o desastre da desertificação do interior continua a acontecer, impávido e sereno, inclinando o país para uma litoralização que, por sua vez, tem dois magnetes impiedosos: as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto (Mendes, 2022b). Um aspeto que tem suscitado dúvidas, e que pode também ter tido influência no resultado do referendo de 1998 é a formulação adotada para a consulta, a qual resulta do texto constitucional. Logo à partida, alguns reclamam a eliminação da necessidade da consulta popular direta através de referendo. A nossa resposta é um inequívoco “sim”. Não o fazer seria digno de uma ditadura. Na mesma linha, Diogo Freitas do Amaral e Jorge Pereira da Silva, no “Estudo aprofundado sobre a problemática da regionalização”, apresentado à suprarreferida Comissão Independente para a Descentralização, defenderam convictamente a continuação da exigência, introduzida na revisão constitucional de 1997, de um referendo específico destinado a dar luz verde à concretização do processo de regionalização. Ainda assim, preconizaram que a Constituição seja previamente revista, de forma a eliminar a dupla questão – uma de alcance nacional e uma segunda de alcance regional. A proposta destes autores é mais do que válida, no sentido em que seria suficiente uma única questão, que convoca o eleitor a concordar ou não com a ideia da regionalização, em abstrato, mas também com o mapa concreto de regiões aprovado na Assembleia da República. Se assim não for, existe a possibilidade de uma eventual aprovação no conjunto do território nacional (primeira questão) e de uma reprovação numa ou outra região em concreto (segunda questão), inviabilizando assim o avanço do processo por via de uma espécie de “veto” de uma região, em concreto, algo que não é compatível com o estatuto de autarquias locais que a Constituição confere às regiões administrativas que vierem a ser criadas. 6. REGIONALIZAR PORTUGAL A NORTE E A SUL 121REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL 6.3. Há vontade política para novo referendo? Sempre que se aproximam eleições, o tema da regionalização reaparece no espaço público. Não que tal corresponda a um debate convicto e profundo, mas pela simples razão de que as forças partidárias concorrentes acham que, se picarem no tema, renovam a esperança dos eleitores mais distantes da capital. De um modo geral, a narrativa dos líderes partidários e dos partidos do arco da governação revelava uma insuportável inconsistência. Elencam invariavelmente o problema demográfico, a desigualdade territorial e a ausência de coesão, mas depois contrapõem respostas de matriz central, matizadas com ténues intenções de descentralização, as quais, sabemos, são operacionalizadas pela máquina da capital, o que significa que dificilmente alterarão o status quo. A regionalização só poderá acontecer com a vontade dos dois maiores partidos. E aqui há semelhanças e diferenças. Nos programas eleitorais de 2022 de ambos – PS e PSD – a palavra regionalização era referida apenas numa página, não assumindo, portanto, um papel estrutural na sua visão do futuro do país. Essa é a semelhança. A diferença, porém, era mais reveladora. O PSD ficava-se por uma promessa de “abrir à sociedade portuguesa a discussão sobre a reorganização territorial do Estado”, algo demasiadamente vago para se constituir como um compromisso sólido. Já o PS comprometia- -se a “criar as condições necessárias para a concretização do processo de regionalização, mediante a realização de um novo referendo em 2024”. Os socialistas aparentavam ir bem mais à frente (Mendes, 2022a). Tendo o Partido Socialista ganho as eleições com maioria absoluta, tudo indicava que o novo referendo poderia, de facto, acontecer em 2024. Mas os recuos começaram a dar sinal. Primeiro, o novo líder do Partido Social Democrata veio afirmar que se opunha à realização do referendo no período da legislatura, o que é o mesmo que dizer que não quer a regionalização. Depois, o próprio governo socialista optou por desenhar um algoritmo que passa primeiro por descentralizar competências para os municípios, depois por reforçar o poder das Comissões de Coordenação e, por fim, regionalizar. Nesta sequência, são mais as curvas apertadas do que as avenidas, num processo que aparenta uma lisura conceptual à prova de bala, mas cujo resultado final não inspira confiança (Mendes, 2023). O processo de descentralização para os municípios tem sido difícil, e não é só porque os autarcas querem um envelope financeiro mais robusto. Está em causa a impreparação de grande parte dos municípios para 122 assumirem competências mais complexas, simplesmente porque não têm a dimensão e massa crítica necessárias para o exercício eficaz das novas funções administrativas. Mais recentemente, o governo resolveu reforçar o poder das CCDR, definindo um calendário extremamente ambicioso. Quem conhece os meandros da administração, antecipou facilmente a impossibilidade deste ritmo de mudança. Entregar às CCDR parte do poder que reside hoje nos ministérios, nas direções gerais e regionais e noutros serviços mexe com a inércia do sistema, desafiando a cultura de centralismo e um status quo que, com o tempo, tem inevitavelmente algo de legítimo. Por exemplo, não é do dia para a noite que se pede aos servidores públicos para mudar de poiso. Por outro lado, as próprias CCDR não estão capacitadas para encaixar este desafio num tempo curto, até porque, do ponto de vista dos recursos humanos, estão muito descapitalizadas. (Mendes, 2023). A ideia do governo é implementar esta reforma a ritmo mata-cavalos e, já em 2024, avaliar o seu sucesso. Em função dessa ponderação, decidirá se avança para o referendo da regionalização. E aqui as dúvidas são mais do que muitas. Primeiro, porque o calendário está atrasado e 2024 deslizará para 2025, ano em que o acumular de eleições – europeias e municipais – será aproveitado para “desaconselhar” referendos. Depois, porque, se e quando o referendo vier a acontecer, o tal reforço do poder das CCDR terá sido usado para forçar o axioma falacioso de que o desenho das regiões só pode ser o das CCDR, tema a que se voltará mais adiante. 6.4. De que regionalização falamos? Um tema pouco discutido em Portugal é o grau de intensidade do processo de regionalização. Dito de outra forma, não parece existir uma ideia clara do quadro de autonomia e de competências das regiões que vierem a ser criadas, o que significa que a decisão poderá vir a ser tomada sem o conhecimento desejável das suas consequências. A Universidade da Carolina do Norte desenvolveu um Índice de Autoridade Regional – Regional Authority Index – que mede a autoridade regional e a profundidade do processo de regionalização por meio de uma série de indicadores, como profundidade institucional, alcance das políticas, autonomia fiscal, autonomia de endividamento, representação, desenvolvimento de legislação, reforma institucional, controlo sobre o executivo, controlo 6. REGIONALIZAR PORTUGAL A NORTE E A SUL 123REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL sobre empréstimos e controlo tributário (Hooghe, Marks, Schakel, Osterkatz, Niedzwiecki, Shair-Rosenfield, 2015). Com base nesta metodologia, foi apresentado no Congresso das Autoridades Locais e Regionais do Conselho da Europa, em 2015, um estudo que pretendia contribuir para uma melhor compreensão do alcance da regionalização, classificando alguns Estados-membros do Conselho da Europa na categoria de países com elevado grau de regionalização. Para tanto, foi identificada uma série de critérios que essas estruturas político-administrativas podem ter em parte ou no todo, nomeadamente: o reconhecimento formal na Constituição; a autonomia estatutária ou constitucional; a autonomia normativa prevista na legislação; o poder de fixar impostos (regionais ou locais) ou de desempenhar um papel significativo na fixação de impostos nacionais; o poder de formular políticas públicas autónomas ou de desempenhar um papel significativo na formulação de políticas públicas nacionais; poderes significativos sobre as autarquias locais na sua região, como poderes legislativos sobre a organização e competências das autarquias locais, especificando os respetivos recursos financeiros (Muller, 2015). Da aplicação desta metodologia, os estados considerados de elevado nível de regionalização eram a Áustria, a Bélgica, a Bósnia e Herzegovina, a Alemanha, a Federação Russa, a Suíça, a Itália e a Espanha. Um dos aspetos mais críticos no processo de regionalização é o nível de autonomia e capacidade financeira das regiões, o qual varia muito no contexto dos países europeus, mesmo naqueles que apresentam um elevado grau de descentralização. Sem este instrumento bem clarificado, a regionalização fica esvaziada, na medida em que a capacidade de desenvolver políticas com segurança a prazo pode estar comprometida. O caso mais desenvolvido é o da Alemanha, que por ser uma Federação adotou um modelo financeiro coordenado entre as autoridades federais e os estados federados (Länder). Ambos os níveis detêm poder para a arrecadação de impostos, mas a respetiva distribuição final visa compensar as disparidades regionais em termos de capacidade económica e financeira dos Länder e das autarquias locais, através de um sistema de equalização. Regressando ao caso nacional, o exercício deveria ser a criação de regiões com competências aos níveis legislativo, financeiro, fiscal e administrativo, com autonomia e capacidade de traçar o seu futuro, ou seja, de ter uma agenda económica e social que dependa sobretudo de si mesma. 124 Identificam-se, à partida, quatro critérios para o desenho de regiões com futuro: i) dimensão demográfica; ii) massa crítica económica; iii) competências administrativas; e iv) existência de uma cidade-farol (Mendes, 2022c). Começando pela demografia, recorda-se que as populações dos territórios das cinco CCDR variam entre 467 mil, no Algarve, e 3,6 milhões, no Norte, com uma média de 2 milhões. Em França, que é o país com maior experiência em regionalização, as regiões variam entre 2,6 e 12,1 milhões, com uma média de 5,3 milhões, cerca de 2,7 vezes o valor da média nacional. No que respeita à massa crítica económica, a situação é ainda mais preocupante, porque dela depende o mais importante instrumento de uma região: a fiscalidade. Para que a criação e cobrança de impostos regionais – naturalmente, substituindo e em articulação com os nacionais – sejam viáveis e impactantes, é necessário ter uma base económica regional com dimensão. O Norte – com a sua base industrial – e a AML (área Metropolitana de Lisboa) – com o poderoso setor dos serviços – teriam todas as condições para suprir este critério. Já no Centro, no Alentejo e no Algarve, a equação seria bem mais difícil porque, excluindo o eixo Aveiro-Leiria, as suas economias têm margem de progressão limitada porque são anémicas, e/ou mono-setoriais e/ou sazonais. Em termos de competências administrativas e técnicas, os custos do centralismo estão bem plasmados no território. No momento presente, apenas em Lisboa e no Porto há capacidade instalada para assumir complexas funções da administração, como emitir dívida ou gerir complexos sistemas legislativos, financeiros e fiscais. Replicar esta capacidade em cinco regiões é um processo demorado e caro, que encontraria dificuldades enormes face às possibilidades do país. Por fim, a cidade-farol. É hoje consensual que as cidades têm um papel insubstituível na imagem e dinâmica das regiões. A debilidade do sistema urbano português – em escala e equilíbrio – é aqui uma limitação. Para além de Lisboa e do Porto, e sem menorizar os méritos das outras, dificilmente se encontrariam cidades com escala e diversidade para se constituírem como bandeira internacional de uma região. 6.5. A falácia das 5 regiões Vai perpassando na opinião publicada um suposto consenso sobre a divisão administrativa do país (Continente) em cinco regiões, correspondentes aos territórios das atuais Comissões de Coordenação e Desenvolvimento 6. REGIONALIZAR PORTUGAL A NORTE E A SUL 125REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL Regional (CCDRN): Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve. Não é de todo certo que este seja o mapa adequado e aceitável pelos eleitores, sobretudo quando o argumento adiantado é a maior facilidade pela razão simples de que estas “regiões” já existem. Parece ser uma abordagem mais baseada no comodismo, o que pode resultar numa de duas sortes: ou o chumbo no referendo, ou um futuro menos coeso e mais desigual para o país. A análise dos quatro critérios acima elencados – demografia, massa crítica económica, competências administrativas e cidade-farol – não deixa muito espaço para a consideração de cinco regiões. É mesmo defensável pensar que, à imagem do que aconteceu em 1998, uma maioria dos eleitores continue a sentir insegurança face ao cenário de estarem entregues a si próprios, num espatilhar administrativo do país, que seria um enorme risco para as regiões de menor potencial. À imagem do que acontece com os países verdadeiramente regionalizados e que apresentam níveis de desenvolvimento equilibrados, também em Portugal as novas regiões deverão ter a possibilidade de celebrar com a União Europeia Acordos de Parceria para o acesso direto a fundos estruturais, assumindo-se, portanto, como NUTS1. Em Portugal, todo o país continental é uma NUTS1, sendo que as outras duas são os Ações e a Madeira, cuja especificidade o explica. O Eurostat utiliza a NUTS (Nomenclatura das Unidades Territoriais para fins Estatísticos) para estabelecer um sistema hierárquico de divisão do território económico da EU (União Europeia), no qual designa as NUTS1 como major socio-economic regions – grandes regiões socioeconómicas. Este estatuto permite às regiões uma relação com a União Europeia em matéria de acesso a fundos estruturais, que está muito para além do que hoje acontece com as “regiões” do Continente, que estão classificadas como NUTS2 e, portanto, não celebram Acordos de Parceria diretamente com a UE. Para melhor se entender, a UE recomenda que as NUTS1 tenham 3 a 7 milhões de habitantes. É imediato concluir que, para ser NUTS1, apenas o Norte e a Área Metropolitana de Lisboa se qualificariam. A questão da dimensão e da massa crítica socioeconómica é, hoje, ainda mais importante, como o comprova a última alteração ao mapa das regiões operado em França. A regionalização foi introduzida naquele país em 1982, com a finalidade de descentralizar o poder político e económico e dar mais autonomia às regiões. Em 2015, por proposta do presidente François Hollande, aprovada pelo parlamento, foi decidido reduzir o número de regiões na metrópole (excluindo a França Ultramarina) de 22 para 13, com o objetivo de aumentar a eficiência e a eficácia da administração e de