El problema de los refugiados climáticos desde una perspectiva constitucional

1 UNIVERSIDAD DE SEVILLA PROGRAMA MÁSTER DE DERECHO PÚBLICO EL PROBLEMA DE LOS REFUGIADOS CLIMÁTICOS DESDE UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL TRABAJO DE FIN DE MÁSTER Mariana Nova López Sevilla, España 2024 Universidad de Sevilla Programa Máster Universitario en Derecho Público La tutora María Inmaculada Jiménez-Castellanos Ballesteros Aprueba el Trabajo de Fin de Máster EL PROBLEMA DE LOS REFUGIADOS CLIMATICOS DESDE UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Elaborado por Mariana Nova López Como requisito parcial para la obtención del título de Máster en Derecho Público 31 de octubre de 2024 Sevilla, España JIMENEZ-CASTELLANOS BALLESTEROS MARIA INMACULADA - 28875843X Firmado digitalmente por JIMENEZ-CASTELLANOS BALLESTEROS MARIA INMACULADA - 28875843X Nombre de reconocimiento (DN): c=ES, serialNumber=IDCES-28875843X, givenName=MARIA INMACULADA, sn=JIMENEZCASTELLANOS BALLESTEROS, cn=JIMENEZCASTELLANOS BALLESTEROS MARIA INMACULADA - 28875843X Fecha: 2024.10.31 18:55:58 +01'00' 2 EL PROBLEMA DE LOS REFUGIADOS CLIMÁTICOS DESDE UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Mariana Nova López Trabajo de fin de máster presentado en el programa de Máster de Derecho Público, como requisito para la obtención del título de Máster en Derecho Público María Inmaculada Jiménez-Castellanos Ballesteros Sevilla, España 2024 3 RESUMEN Programa: Máster en Derecho Público Universidad de Sevilla Autoría: MARIANA NOVA LÓPEZ Orientadora: Profesora María Inmaculada Jiménez-Castellanos Ballesteros Resumen: Los efectos del cambio climático en el bienestar y derechos de las personas, han llevado a un aumento significativo de la movilidad humana transfronteriza por razones climáticas y ambientales en los últimos años dada la necesidad de protección y búsqueda de condiciones de vida digna de quienes se ven obligados a abandonar sus territorios de origen por tales causas; no obstante, el marco jurídico internacional aplicable en materia de protección internacional no responde a las necesidades actuales que demanda dicha situación. La presente investigación tiene como objetivo analizar el fenómeno de los refugiados climáticos desde un enfoque constitucional, con el fin de evaluar la efectividad de los marcos normativos existentes en España y la Unión Europea para garantizar la protección de los derechos humanos de estas personas, así como identificar posibles alternativas jurídicas para el tratamiento de los refugiados climáticos que reclaman protección en esta región geográfica. Con este trabajo, se busca, además, visibilizar la afectación, en términos de derechos, que implica ser un refugiado climático, y, en ese orden de ideas, se insiste en la urgencia de establecer estrategias, acciones jurídicas y políticas efectivas por parte de los Estados, de la Unión Europea y a nivel internacional, para hacer frente a los desplazamientos humanos que provocan las crisis y desastres climáticos. Palabras clave: refugiados climáticos, cambio climático, derechos humanos, derechos fundamentales, derecho de asilo, protección internacional, movilidad humana. 4 Abstract: The effects of climate change, on the well being and the rights of people, have led to a significant increase in the cross-border human mobility for climate and environmental reasons in the last years, due to the necessity of protection and the pursue of dignified life conditions for those who are forced to abandon their home territories. For these causes, however, the international legal framework for international protection does not answer to the present necessities of this situation. This research aims to analyze the phenomenon of climate refugees from a constitutional approach, with the goal of evaluating the effectiveness of the current regulatory frameworks in Spain and the European Union to guarantee the human rights protection of these individuals, as well as to identify possible legal alternatives to address the demands of protection in this geographic region for climate refugees. Additionally, this research aims to highlight the impact, in terms of rights, that being a climate refugee entails. In this regard, emphasis is placed on the urgency of establishing effective legal and political strategies and actions by states, the European Union, and at the international level to address human displacement caused by climate crises and disasters. Key words: climate refugees, climate change, human rights, fundamental rights, asylum rights, international protection, human mobility. 5 ÍNDICE Abreviaturas .......................................................................................................................... 6 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 7 CAPÍTULO I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................ 12 1.1. Movilidad humana: movilidad interna y migraciones transfronterizas ..................... 12 1.1.1. Movilidad interna ................................................................................................ 14 1.1.2. Migración- Movilidad Transfronteriza ................................................................ 15 1.2. Las personas refugiadas y la protección internacional .............................................. 17 1.2.1. La Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967 ...... 17 1.2.2. La Unión Europea ............................................................................................... 19 1.2.3. Consejo de Europa .............................................................................................. 27 1.3. El cambio climático y su impacto en la movilidad humana ...................................... 29 1.4. Los refugiados climáticos y la afectación en sus derechos humanos ........................ 32 CAPÍTULO II. LA PROTECCIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL ................................................... 39 2.1. Los derechos fundamentales en la Constitución de España de 1978 ......................... 39 2.2. Los derechos y libertades de los extranjeros en la Constitución Española de 1978 .. 42 2.3. El derecho de asilo ..................................................................................................... 53 2.3.1. Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. ................................................................................................... 55 CAPÍTULO III. ESTRATEGIAS DE ABORDAJE DEL PROBLEMA DE LOS REFUGIADOS CLIMÁTICOS DESDE UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL .............................................................................................................................................. 58 3.1 ¿Reformar la Convención de Ginebra de 1951? ......................................................... 59 3.2. Una mirada comparada: tratamiento que se le ha otorgado a los refugiados climáticos en otras regiones. .............................................................................................................. 63 3.2.1. América Latina y el Caribe.................................................................................. 65 3.2.2. Suecia y Finlandia: casos particulares de la Unión Europea. .............................. 68 3.3. Reformas políticas en la Unión Europea ................................................................... 69 CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES .................................................................................. 73 BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 77 6 Abreviaturas ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados CE Constitución de España de 1978 CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos OAR Oficina de Asilo y Refugio OIM Organización Internacional de las Migraciones ONG Organización no gubernamental SECA Sistema Europeo Común de Asilo STC Sentencia TUE Tratado de la Unión Europea TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos UE, Unión Unión Europea 7 INTRODUCCIÓN Según tratados internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, todas las personas tienen derecho a circular por el territorio de un Estado, y a salir de cualquier país, incluso del propio (artículo 13); sin embargo, no existe el derecho “de entrada” ni de ser recibido en cualquier Estado. Bajo ese entendido, el individuo que, por cualquier razón, decida desplazarse a un país diferente al de su origen, podrá ingresar y permanecer en el, conforme a las normas de extranjería del país de destino (migración regular), o sin el cumplimiento de los requisitos de entrada y permanencia que exige aquel (migración irregular), asumiendo las desventajas que implica no ser nacional de dicho Estado, ni tener un permiso de residencia válido. En este contexto de movilidad humana, y especialmente cuando esta implica el cruce de fronteras, aparece en el escenario normativo internacional el concepto de persona refugiada, consagrada en la Convención de Ginebra de 1951 de las Naciones Unidas, la cual establece que el término “refugiada”, se le aplicará a toda persona que se encuentra fuera de su país de origen por fundados temores de ser perseguidas por motivo de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, u opiniones políticas (artículo 1). Las personas refugiadas, en la mayoría de los casos, suelen llegar a los Estados en los que solicitarán protección, sin el lleno de los requisitos de entrada que aquel país exige. La definición de refugiado, visto desde la taxatividad de la norma, excluye a aquellas personas cuya razón de desplazamiento no se encuentra recogida en la Convención, como ocurre, por ejemplo, con quienes se desplazan de un Estado a otro a causa de motivos ambientales o climáticos; de tal modo que, al no encajar dicha razón en alguna de las causales para acceder al Estatuto de Refugiados que exige la Convención, no logran la protección por parte del Estado al que arriban, cuya expresión por excelencia es el reconocimiento del asilo, quedándose entonces, en una situación de desprotección y “limbo” jurídico que supone el no contar con un reconocimiento en la norma. El cambio climático es una realidad, y desde tiempo atrás, científicos y expertos en la materia han advertido sobre sus consecuencias en las diferentes esferas del ser humano, y las afectaciones a derechos como el medio ambiente sano, la vida, al agua, y a la salud, lo 8 cual obliga a las personas que padecen sus consecuencias, a desplazarse de un lugar a otro en búsqueda de condiciones mínimas de vida digna. Y, en ese contexto, ha surgido el concepto de “refugiados climáticos” para referirse a las personas que se ven la necesidad de abandonar sus países de origen por razones asociadas al cambio climático. Pese a que las razones ambientales o climáticas no están recogidas en la normativa de asilo y de protección internacional, existen ciertos sectores de la sociedad, especialmente académicos y organizaciones encargadas de la defensa de las personas refugiadas, apátridas y migrantes con necesidad de protección internacional, que abogan para que esta causa sea reconocida normativamente, pues son muchas las personas que se ven obligadas a desplazarse por esta razón, y que se ven afectadas al no encontrar amparo normativo que reconozca este supuesto, con lo cual, la consecuencia es la desprotección jurídica y, con ello, el desconocimiento de derechos -y la incapacidad de exigir la materialización de los mismosque implica el no contar con una situación administrativa en regla en el país de destino. A medida que las crisis ambientales, sociales y políticas se intensifican, la necesidad de comprender y abordar los desafíos que enfrentan las personas refugiadas, se vuelve una tarea importante, mucho más bajo las circunstancias en las que se encuentran quienes huyen motivados por crisis climáticas, pues son escasas las estrategias jurídicas que se pueden aplicar en estos casos. Así las cosas, los Estados están llamados a observar sus marcos legales en materia de protección internacional para dar respuesta a la crisis de los refugiados por el clima. España, por ejemplo, en consonancia con lo que indica la Convención de Ginebra de 1951, tampoco reconoce las causas climáticas como una razón válida para conceder la protección internacional conforme a la Ley 12/2009 de 30 de octubre, que desarrolla, a su vez, el derecho constitucional de asilo, consagrado en el artículo 13.4 de la Constitución. Esta falta de reconocimiento también se refleja en el derecho de la Unión Europea, donde la situación de los refugiados climáticos no ha sido objeto de debate ni de búsqueda de un tratamiento jurídico adecuado en el ámbito regional. En ese sentido, considerando el contexto actual marcado por las crisis humanitarias, las afectaciones provocadas por el cambio climático, y, reconociendo el papel que tiene el derecho para responder a las problemáticas actuales de las sociedades, el objetivo general 15 condiciones de vida; o cuando las personas se han visto desplazadas de su lugar de origen a causa de violaciones de derechos humanos - como ocurre, por ejemplo, en países como Colombia 7 en el que el desplazamiento forzado ha sido una constante a lo largo de los años como consecuencia del conflicto armado interno y de los horrores de la guerra y la violencia- Este último tipo de movilidad también es conocida como desplazamiento interno, y puede darse por razones que pueden agruparse del siguiente modo: (i) motivos relacionados a conflictos y/o la seguridad- o inseguridadtales como los conflictos armados internos, las violencias generalizadas, y las violaciones de derechos humanos; y (ii) las razones que obedecen a catástrofes naturales o provocados por la mano del ser humano, como los fenómenos de generación lenta 8 y desastres repentinos 9 . Este último motivo de desplazamiento, también se le conoce como causas climáticas o ambientales (desastres medioambientales). 1.1.2. Migración- Movilidad Transfronteriza El concepto de “migración 10 ”, hace referencia a esos procesos de movilidad humana por fuera del lugar de residencia habitual, que implican un cruce de fronteras internacionales, entendidas éstas últimas desde lo político y geográfico, es decir, como “límites de separación 7 Ver al respecto: Desplazamiento forzado. Trazar las líneas de una geografía del desplazamiento forzado. Comisión de la verdad. Disponible en el link: https://www.comisiondelaverdad.co/violacion-derechos- humanos-y-derecho-internacional-humanitario/desplazamiento-forzado Además: Los Derechos Humanos en Colombia 2023. Amnistía Internacional. Disponible en el enlace: https://www.amnesty.org/es/location/americas/south-america/colombia/report-colombia/ 8 Por fenómenos de generación lenta se entienden, por ejemplo: sequías, pérdidas de tierra de cultivo, y erosión. 9 Por su parte, los desastres repentinos, son los que ocurren de sorpresa y de forma inmediata, como pueden ser, por ejemplo: avalancha, ciclón, deslizamiento de tierra, erupción volcánica, inundación, mar de leva o marea de tempestad, temporal, terremoto, tormentas, tsunamis, etc. 10 En este contexto, resulta menester comprender la diferencia que hay entre la emigración y la inmigración, puesto a que, si bien son términos relacionados, es importante identificar sus alcances, especialmente, de cara a generar precisiones conceptuales. Como ya se dijo, una persona migrante es aquella que deja su lugar de nacionalidad o de residencia habitual, para establecer su residencia habitual en otro país. De acuerdo con la ONU, desde la perspectiva del país de origen (país de partida), esa persona es emigrante, toda vez que es alguien que realiza un movimiento “desde el país de nacionalidad o de residencia habitual hacia otro país, de modo que el país de destino se convierte efectivamente en su nuevo país de residencia habitual” y, desde el punto de vista del país receptor (de destino), aquella persona es un inmigrante, como quiera que es una “persona que se traslada a un país distinto al de su nacionalidad o de residencia habitual, de manera que el país de destino se convierte efectivamente en su nuevo país de residencia habitual”. 16 definidos políticamente respecto de zonas territoriales o marítimas entre distintas entidades políticas (…) 11 ”. Como ocurre con los desplazamientos internos, la migración también puede ser voluntaria o forzosa. La primera se presenta en aquellas situaciones en las que una persona decide establecer su residencia en otro país diferente al de origen para reagruparse con su familia, por crear negocios, o, simplemente por vivir la experiencia de hacer vida fuera de su país, entre otros (Pajares, 2020). Por su parte, la migración forzosa ocurre cuando la persona se moviliza a otro Estado diferente al suyo, porque está huyendo de algo o de alguien, y busca salvaguardar su vida abandonando el territorio que, hasta entonces, era su hogar. La migración también puede darse de conformidad con las normas que rigen “la entrada o salida de un Estado, ya sea de origen, tránsito 12 o destino 13 ”, conocida como migración regular; como también es común que se presenten esos fenómenos de movilidad humana que se dan al margen de toda normatividad migratoria, y “generalmente, con el objetivo de evitar la detección 14 ” conocida como migración irregular. Las migraciones forzosas que, en muchas ocasiones encuentran correspondencia con las migraciones irregularespero no en todos los casos, se adviertese han ido incrementando a lo largo de los años (por motivos como conflictos prolongados, efectos derivados del covid- 19, crisis climática, entre otras), y para la Comunidad Internacional se ha convertido en un foco de atención importante, toda vez que la llegada de personas a un territorio del que no son ciudadanos, representa para los gobiernos de los Estado receptores, unos retos de múltiples índoles como sociales y económicos, que, en la mayoría de los casos, son complejos de gestionar, lo cual incrementa la falta de voluntad política a la hora de atender estos fenómenos. 11 Organización Internacional de las Migraciones (OIM), términos fundamentales sobre migración. Disponible en: https://www.iom.int/es/terminos-fundamentales-sobre-migracion 12 Por Estado de tránsito, se hace referencia a los territorios que cruzan los migrantes durante un viaje internacional, en los que pueden estar temporalmente -sin la necesidad de establecer una residencia, hasta tanto continúen con su ruta camino al Estado final. 13 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, et al, op.cit., p.31. 14 Ídem. 17 1.2. Las personas refugiadas y la protección internacional Quien huye de su país y llega a otro Estado en el que buscará refugio, tiene la posibilidad de solicitar protección internacional, que abarca tanto (i) el derecho de asilo, como (ii) la protección subsidiaria. El derecho de asilo es un derecho humano consagrado en el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y recogido en la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de New York de 1967; que implica para aquel a quien le han concedido el asiloasilado- protección y el derecho a pertenecer en el país receptor. Por su parte, la protección subsidiaria es un tipo de protección internacional que concede un Estado a las personas que, por alguna razón, no cumplen los requisitos para ser consideradas refugiadas, pero que, si regresaran a su país de origen, estarían expuestas a daños graves. 1.2.1. La Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967 De conformidad con la Convención de Ginebra de 1951- ratificada en España el 21 de octubre de 1978- una persona refugiada es aquella que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951, se encuentra fuera de su país de origen por fundados temores de ser perseguidas por motivo de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, u opiniones políticas (artículo 1). Dicho término 15 , además, incluye a las personas apátridas 16 que sufren persecución por las razones antes expuestas, que 15 En Latinoamérica, el concepto de “refugiado” es más amplio que el se acaba de describir, puesto a que, los Estados de la región además de adscribirse al concepto que ofrece la Convención de 1951, incorporan lo establecido en la Declaración de Cartagena de Refugiados de 1984, que también reconoce como refugiado a (…) las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público. 16 De conformidad con el diccionario de CEAR, una persona apátrida es aquella que “carece de nacionalidad al no ser considerada nacional por ningún Estado. Esta situación puede darse cuando la persona nunca ha tenido nacionalidad (no se le atribuyó al nacer) o porque ha perdido su nacionalidad sin adquirir otra”. 18 a “consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde tenía su residencia habitual, no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él”. Sea cual sea la razón, en esta materia se exige un componente de “persecución” al que se encuentre sometido la persona que se ve en la necesidad de desplazarse en búsqueda de refugio; toda vez que aquella protección que requería, no se vio satisfecha por las autoridades de su país de origen, llamados a garantizar la seguridad de sus habitantes; o, la persona simplemente no decide acogerse a la protección de tal país, debido al temor que le embarga. La Convención, además de consagrar la definición de persona refugiada, ofrece un marco de protección para los refugiados; refiriéndose a la condición jurídica de aquellos (capítulo II), a las actividades lucrativas que pueden desempeñar (capítulo III), a aspectos relacionados a su Bienestar (capítulo IV), a las medidas administrativas que les son aplicables y a las que pueden acudir (Capítulo V), etc. Así las cosas, el Tratado señala, verbigracia, que todo refugiado que se encuentre en territorio de un Estado contratante tendrá libre acceso a los Tribunales de Justicia (artículo 16); que los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de un Estado contratante tienen libertad de circulación (artículo 26), y, además, contarán con documentos de identidad (artículo 27), y documentos de viaje que les permite trasladarse fuera del territorio (artículo 28). Frente a los derechos de los refugiados y solicitantes de refugio, el Convenio se refiere a ellos en algunas disposiciones como, por ejemplo, “exención de reciprocidad” (artículo 7); derechos relacionados a los “bienes muebles e inmuebles” (artículo 13); “derecho de propiedad intelectual e industrial” (artículo 14); “derecho de asociación” (artículo 15); derecho al “empleo remunerado” (artículo 17); entre otros. Finalmente, de las disposiciones más relevantes del Convenio de Ginebra, se encuentra la prohibición de expulsión y de devolución 17 “refoulement” (artículo 33), de quien 17 El principio de no devolución se constituye como una piedra angular en el derecho internacional, y encuentra fundamento en el artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951, en los siguientes términos: “ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre (…). Excepción: que la persona refugiada, sea considerada un peligro para el país en el que se encuentre. 19 solicita la protección; entendido este como “el derecho a no ser regresado forzosamente a un país donde su seguridad o supervivencia estén amenazadas 18 ”. Las disposiciones de las que trata esta Convención fueron complementadas más adelante con el Protocolo de Nueva York de 1967, o Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, que fue ratificado en España en 1978; y cuya importancia radica, especialmente, en que suprime el elemento temporal que incluía la Convención, en tal sentido, se omite la expresión “como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951, y “… a consecuencia de tales acontecimientos”. Así las cosas, a partir de este Protocolo, el término refugiado denota a las personas que comprendan el artículo 1 de la Convención, sin ese límite temporal. Con el Protocolo, además, los Estados parte se comprometieron a cooperar en el ejercicio de sus funciones con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); organización que define a las personas refugiadas como “aquellas que han buscado protección en otro país tras haber abandonado el propio para escapar de conflictos, persecuciones y otras formas de violencia 19 ”. 1.2.2. La Unión Europea La implementación de una política de asilo europea tuvo origen en el Tratado de Ámsterdam de 1997 20 , el cual, entre otros asuntos, desarrolló el concepto de ciudadanía europea, hizo énfasis en aspectos como la circulación de ciudadanos, y política exterior y de seguridad común; y, a su vez, ha implicado una extensa serie de normas comunitarias. En ese contexto, surgió la Primera Fase del Sistema Europeo Común de Asilo- SECA, tal como se 18 ACNUR, protección. Disponible en: https://www.acnur.org/proteccion#:~:text=La%20protecci%C3%B3n%20internacional%20puede%20ser,perti nentes%2C%20incluyendo%20el%20derecho%20internacional 19 ACNUR, refugiados. Disponible en: https://www.acnur.org/refugiados?gad_source=1&gclid=Cj0KCQjwlvW2BhDyARIsADnIe- LZrd8GWxyfJWIP6rLFC7RyVUxXKyTKSR3pK0O6x4FPP62QQPM3atgaAjzzEALw_wcB 20 El Tratado de Ámsterdam fue ratificado por todos los Estados de la Unión Europea, y modificó el “Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”. 20 establece en las Conclusiones de Tampere de 1999 21 y se confirma en el Programa de La Haya de 2004 22 . Ahora bien, en el contexto regional sobre esta materia, el Tratado de la Unión Europea (TUE) – firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y ratificado por España en diciembre de 1992-, a través del cual se crea la Unión y se atribuyen competencias entre los Estados miembros para alcanzar objetivos comunes, en aras de desarrollar una “política exterior y de seguridad común” y “facilitar la libre circulación de personas”, establece que “La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia” (artículo 3.2). De igual modo, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) 23 , ratificado por España mediante la Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio, establece, entre otras cosas que, la Unión “Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. A efectos del presente título, los apátridas se asimilarán a los nacionales de terceros países” (artículo 67.2). En el mismo tenor, indica que la Unión “desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre 21 Conforme al Parlamento Europeo “Con la adopción del Programa de Tampere, en octubre de 1999, el Consejo Europeo decidió que la aplicación del Sistema Europeo Común de Asilo debía llevarse a cabo en dos fases: la adopción a corto plazo de normas mínimas comunes debía desembocar, a largo plazo, en un procedimiento común y un estatuto uniforme para las personas a las que se conceda asilo válido en toda la Unión”. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/152/la-politica-de- inmigracion#:~:text=Competencias,los%20nacionales%20de%20terceros%20pa%C3%ADses 22 Como prioridades fundamentales planteadas por la Comisión de las Comunidades Europeas, se encuentra: (3) Un espacio común de asilo: establecer un procedimiento armonizado y eficaz que respete los valores y tradición humanitaria de la Unión. 23 Este tratado antes se denominaba Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Roma en 1957, pero, a partir del Tratado de Lisboa de 2007, se le conoce como TFUE. 21 el Estatuto de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes” (artículo 78.1). Y, en ese sentido, establece medidas para un Sistema Europeo Común de Asilo (artículo 78.2). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de diciembre de 2000, consagra el derecho de asilo así “se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la Unión Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados «los Tratados» (artículo 18); además establece la prohibición de expulsiones colectivas (artículo 19.1) y la prohibición de devolución, en los siguientes términos “nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes” (artículo 19.2). En el ámbito de la migración, la Unión Europea comparte competencias con los Estados miembros, de manera que la primera tiene ciertos reglamentos que son válidos en toda la Unión Europea, mientras que, los Estados miembros determinan otros asuntos concretos; lo cual quiere decir que, pese a que existen normas comunes en los Estados miembros de la UE en materia de migración, los reglamentos de migración son diferentes en cada uno de ellos, toda vez que los reglamentos de los Estados, responden a los contextos concretos de cada uno. La Unión, además, “pretende establecer una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal con el fin de ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y garantizar el respeto del principio de no devolución 24 ”. En tal contexto, se han expedido, por ejemplo, el Reglamento (UE) No. 604/2013 del 26 de junio de 2013 (Reglamento Dublín III), y los Reglamentos (UE) 2024/1347 y 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo del 14 de mayo de 2024, en el marco del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). 24 Parlamento Europeo, la política de inmigración. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/152/la-politica-de- inmigracion#:~:text=Competencias,los%20nacionales%20de%20terceros%20pa%C3%ADses. 22 El Reglamento Dublín III 25 , establece los criterios para decidir sobre qué Estado de la Unión recae la responsabilidad de examinar una solicitud de asilo al indicar que “los Estados miembros examinarán toda solicitud de protección internacional presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida, ya sea en el territorio de cualquiera de ellos, incluida la frontera, o en las zonas de tránsito. La solicitud será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III designen como responsable” (artículo 3.1). El Reglamento (UE) 2024/1347 del Parlamento Europeo y del Consejo del 14 de mayo de 2024 26 tiene como principal novedad “reducir los incentivos para los movimientos dentro de la Unión y animar a los beneficiarios de protección internacional a que permanezca en el Estado miembro que les concedió la protección” (considerando 1). De igual modo, afirma tener la finalidad de respetar, entre otros, la dignidad humana, la vida privada y familiar, el derecho a la educación, la libertad profesional y el derecho a trabajar, el derecho de asilo, la protección en caso de devolución, expulsión y extradición, la igualdad ante la ley, la no discriminación, los derechos del niño y los derechos relativos a la seguridad social, la ayuda social y la protección de la salud (Considerando 11). Finalmente, el Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo del 14 de mayo de 2024 27 contempla, entre otras cosas, que toda autoridad decisoria debe evaluar si el solicitante de protección internacional requiere de garantías procedimentales especiales para llevar a cabo la tramitación de la solicitud (Sección IV) 28 . 25 Este Reglamento fue publicado en el BOE el 29 de junio de 2013, y es aplicable en la Unión desde el 1 de enero de 2014. Se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L- 2013-81288 26 Este Reglamento, “sobre normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas que pueden acogerse a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo y se deroga la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo”, publicado en el BOE el 22 de mayo de 2024, “será aplicable a partir del 1 de julio de 2026”. Se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2024- 80738 27 Este Reglamento, “por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE”, fue publicado en el BOE el 22 de mayo de 2024, y “será aplicable a partir del 12 de junio de 2026”. Se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2024-80739 28 Esas garantías, incluyen, por ejemplo, que se tenga en cuenta el factor género, de tal modo que “Cuando el solicitante lo pida y siempre que sea posible, los entrevistadores e intérpretes deben ser del sexo que el solicitante prefiera” (considerando 21). 23 A pesar de la intención que tiene la Unión Europea en establecer una política de migración y asilo común en el territorio comprendido por dicha organización política, se ha enfrentado a ciertos desafíos y problemáticas que dificultan lo pretendido. Así, por ejemplo, las políticas nacionales más favorables en comparación de las políticas de otro Estado, implica que algunos países sean más atractivos para los refugiados, y, esto, a su vez, puede comportar un mayor número de solicitudes de protección internacional para un Estado a diferencia de otro, lo que hace que, de algún modo, un Estado miembro asuma mayor “peso” en este asunto, a comparación de los otros. Alemania, verbigracia, “es el país de la UE que más solicitudes de asilo recibe y el que más ayudas proporciona para la integración de los refugiados 29 ”, en el 2023, “recibió el 29% de las solicitudes de asilo 30 ” de la Unión Europea. En el mismo sentido, hay que mencionar que, países como España, Italia y Grecia se enfrentan a ciertas presiones que obedecen a su ubicación geográfica, puesto a que son Estados de entrada a la Unión Europea; y ello, conlleva un reparto desigual de responsabilidades entre los Estados miembros, por lo cual, dichos países del sur de Europa han hecho llamados a la solidaridad a los Estados miembros 31 , en relación con los desafíos que presenta la movilidad humana en ese territorio. Esto, puede comprenderse mucho mejor, si se tiene en cuenta que, en virtud del Reglamento de Dublín III, normalmente, el Estado por el que entra a la UE el solicitante de asilo, es el responsable de examinar su solicitud, lo que, comúnmente, lleva a que esos países de “primera línea” se enfrenten a una mayor presión. De igual modo, la Unión se enfrenta a desafíos relacionados con la distribución de competencias que sobre la materia existe, ya que, como lo explica Jordi Regi (2020, pág. 59) “la migración hacia Europa y dentro de Europa está regulada por una combinación de leyes nacionales, legislación comunitaria y otras obligaciones internacionales contraídas por los Estados miembros de la UE”. Tal situación, genera que existan dudas sobre la interpretación 29 Ver “No es lo mismo ser refugiado en Alemania que en España”, 8 de septiembre de 2015. En: https://www.elmundo.es/internacional/2015/09/08/55ed57a522601ddb6a8b4575.html 30 Ver: “Solicitudes de asilo en la UE: nivel más alto en siete años”, 29 de febrero de 2024. En: https://www.dw.com/es/solicitudes-de-asilo-en-la-ue-alcanzan-su-nivel-m%C3%A1s-alto-en-siete- a%C3%B1os/a-68410972 31 Al respecto, se puede ver "Los países del sur de la UE se unen para exigir más solidaridad en materia migratoria", 25 de noviembre de 2020. En: https://www.elconfidencial.com/mundo/europa/2020-11-25/lospaises-del-sur-de-la-ue-se-unen-para-exigir-mas-solidaridad-en-materia-migratoria_2847503/ 24 y aplicación de las normas comunitarias, especialmente en lo atinente a las Directivas, y ello, de algún modo, puede prestarse para que los Estados no cumplan, o cumplan parcialmente, las normas comunitarias sobre asilo. En cualquier caso, conforme al artículo 234 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), cuando las autoridades competentes de estudiar las solicitudes de protección internacional de los Estados miembros de la UE se encuentran con escenarios de dudas e incertidumbres a la hora de interpretar y aplicar la normativa comunitaria sobre la materia, podrán acudir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) para que se pronuncie al respecto y poder emitir su fallo. Así por ejemplo en relación con el derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos inhumanos o degradantes el TJUE en la sentencia 32 de 17 de febrero de 2009, asunto C-465/07, sostiene que la existencia de amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física del solicitante de protección subsidiaria no está supeditada al requisito de que éste aporte la prueba de la existencia de tales amenazas. Ello “puede considerarse acreditado excepcionalmente, cuando el grado de violencia indiscriminada que caracteriza el conflicto armado existente (…) llega a tal extremo que existen motivos fundados para creer que (…), se enfrentaría, por el mero hecho de su presencia en el territorio de éstos, a un riesgo real de sufrir dichas amenazas”. En la misma línea, en la sentencia 33 del 18 de junio de 2024, asunto C-753/22, el TJUE sostuvo que, en el Derecho de la Unión en el ámbito de la protección internacional, no 32 En esta sentencia el TJUE analiza una petición de decisión prejudicial interpuesto por el Raad van State de Países Bajos, que versa sobre la interpretación del “artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004 32 , en relación con el artículo 2, letra e), de dicha Directiva. Para acceder a la ficha técnica de la sentencia se tiene el siguiente enlace: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=protecci%25C3%25B3n%2Binternacional&docid= 76501&pageIndex=0&doclang=es&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=1454607#ctx1 33 En esta sentencia, la Gran Sala del TJUE, estudia una petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht — Alemania, en relación con la interpretación de varias disposiciones, a saber, del Reglamento (UE) Nº 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013- Reglamento de Dublín III (artículo 3, apartado 1); Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 (artículo 4, apartado 1; y artículo 13); Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 (artículo 10, apartado 2 y 3; y artículo 33, apartados 1 y 2, letra a). La petición, se presentó en el contexto de un litigio de un nacional de Siria que obtuvo el estatuto de refugiado en Grecia, en contra de la resolución denegatoria de protección internacional que presentó ante la “Oficina Federal” de Alemania. El peticionario habría solicitado el estatuto de refugiado en este último Estado, alegando que, en Grecia, sufría el riesgo de sufrir tratos inhumanos o degradantes en el tenor del artículo 4 de la Carta de los 31 Dicho de otro modo “los factores climáticos interactúan con vulnerabilidades socioeconómicas y ambientales preexistentes, provocando movimientos de personas, sean forzadas o como estrategia de adaptación” (Cavedon-Capdeville et al., 2023, pág. 4) Como ya se ha planteado, los migrantes forzosos que huyen de un Estado a otro a causa de persecuciones por las razones que recoge la Convención de Ginebra de 1951, de algún modo cuentan con un respaldo jurídico en el entendido que pueden ser considerados como refugiados en función de la Convención, y pueden presentar solicitudes de protección internacional como lo es el asilo. Sin embargo, los migrantes forzosos que huyen de sus países por causas tanto medioambientales como climáticas, no cuentan con dicha protección jurídica que sí cuentan los primeros porque tales motivos no están recogidos en el Estatuto de Refugiados, y en ese sentido, serán reconocidos simplemente como “migrantes” en ese país al que decidieron huir; categoría esta que, como ya se esbozó, no comporta las mismas garantías y alcance que sí abarca la protección internacional en los términos de la norma mencionada. Como bien lo indica Pajares (2020): (…) A los migrantes forzosos víctimas de conflictos bélicos o persecuciones los denominamos refugiados, y para ellos hay un marco normativo internacional, la Convención de Ginebra sobre Refugiados de 1951, que obliga a los Estados firmantes a darles acogida (otra cosa es que los Estados vulneren esta obligación como ocurre con enorme frecuencia). En cambio, los migrantes forzosos que han huido de un desastre medioambiental son considerados solo migrantes, y para los migrantes no hay ningún tratado internacional que obligue a los Estados a darles entrada (salvo por los acuerdos bilaterales que pueda haber entre alguno de ellos) (…) Y, en la misma línea, Carrizo Aguado (2022, pág. 3) se manifiesta frente a las concepciones de migrante y refugiado, especialmente en asuntos medioambientales, al indicar que: 32 Los desplazados medioambientales han puesto de manifiesto un sinnúmero de límites, carencias y vacíos en nuestra actual arquitectura jurídica e institucional, incluidos los mecanismos de derechos humanos, así como el imperativo de adoptar mecanismos nacionales, regionales e internacionales que respondan a la real necesidad de protección de estos colectivos. Sea lo que fuere, “inmigrantes” y “refugiados” son dos realidades distintas, pero comparten un objetivo común: emprender una nueva vida en un lugar mejor en busca de seguridad hacía países más estables, esencialmente estados del hemisferio norte (…). Sobre el particular, es menester precisar que, en esta materia, se abarca el término de “desplazamientos ambientales” como concepto general que, a su vez, puede referirse a: desplazamientos climáticos (son los que provoca el cambio climático); desplazamientos “generados por los daños medioambientales que causan la industria y los gobiernos”; y desplazamientos producidos por fenómenos geofísicos 47 (Pajares, 2020). En el presente, se hará énfasis a los desplazamientos que obedecen al cambio climático. 1.4. Los refugiados climáticos y la afectación en sus derechos humanos Los individuos que se ven obligados a abandonar sus hogares debido a causas climáticas, como sequías o la subida del nivel del mar, se ven enfrentados a un doble reto que sobrellevan de forma simultánea, como lo son la pérdida de su entorno, y a su vez, la vulneración de sus derechos humanos. Así, a medida que las condiciones climáticas se deterioran, es relevante comprender cómo esta migración forzada afecta la dignidad de las personas, así como el derecho a la vida, a un medio ambiente adecuado, al agua, a la salud, y a la libre circulación. Si se parte de la idea de que, la dignidad humana (artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos- DUDH), en su función libertaria “(…) asegura la 47 Según el Gobierno de México, los fenómenos geofísicos “son originados por fenómenos geológicos y movimientos de la tierra. Se trata de aludes, avalanchas, erupciones volcánicas, terremotos y sismos”. Disponible en: https://www.gob.mx/conanp/es/articulos/la-fuerza-de-la- naturaleza?idiom=es#:~:text=Geof%C3%ADsicos%3A%20Son%20originados%20por%20fen%C3%B3men os,erupciones%20volc%C3%A1nicas%2C%20terremotos%20y%20sismos. 33 libertad y la autodeterminación de la persona humana” (Landa, 2002, pág. 128), es apenas lógico pensar que, si una persona se ve en la obligación de desplazarse y cambiar incluso de país debido a que las condiciones climáticas de su entorno no le permiten llevar una vida con los mínimos para subsistir, dicho derecho se está viendo afectado; pues el individuo se encuentra en un escenario en el que la autonomía para diseñar un plan vital según sus preferencias (vivir como quiere); y las condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien) 48 , se encuentran perjudicados por razones ajenas a la voluntad de sí mismo. Así entonces, la dignidad humana se ve afectada con las crisis climáticas, por cuanto las personas se ven en la necesidad de huir a causa de las presiones generadas por los cambios en el clima, lo que, en consecuencia, coarta la autodeterminación del individuo; y ello resulta más evidente, cuando, en ese proceso de desplazamiento, la persona se encuentra con rutas peligrosas, traficantes, imposibilidad de cubrir sus necesidades básicas, entre otras, esto es, con claras amenazas y riesgos de vulneración de su dignidad. Tales afectaciones a la dignidad de la persona, se advierte, de manera especial, en el caso de las mujeres y las niñas, pues sobre ellas recae una “particular vulnerabilidad… ante los fenómenos de trata de seres humanos y a la violencia sexual en tránsito (…)” (Gómez Fernández, 2024), toda vez que se “(…) entrecruzan múltiples factores de discriminación, como la pobreza, la raza, el género y la migración” que, al final “dificulta la identificación de una debilidad específica determinada exclusivamente por el hecho de que la decisión de migrar se deba a la degradación ambiental asociada al cambio climático” (Gómez Fernández, 2024). El cambio climático, a su vez, afecta de forma directa y dañina el derecho a la vida (artículo 3 de la DUDH) de millones de personas, especialmente, de quienes se ubican en determinadas zonas geográficas donde se presentan fenómenos meteorológicos extremos, entre otras cosas, porque se potencia la pérdida de los medios de vida, y con ello, se ve 48 En Colombia, la dignidad humana se concibe desde una triple dimensión, esto es, como un principio fundante del ordenamiento jurídico, como un principio constitucional, y como un derecho fundamental autónomo. A su vez, se entiende como la posibilidad que tiene la persona, por el mismo valor que le asiste como humano, de vivir bien, vivir como quiere, y vivir sin humillaciones. Sentencia T- 881/02 de la Corte Constitucional. 34 amenazada la posibilidad de que se satisfagan las necesidades básicas de los individuos, y, al mismo tiempo, “pone en riesgo el futuro de las personas que logran sobrevivir” 49 . La amenaza a la vida por motivos asociados al cambio climático ocurre también en aquellos eventos en los que las personas se desplazan forzosamente por persecución, conflicto, u otra forma de violencia, que, encuentran cierta “seguridad” en lugares de difícil acceso (como campamentos sobrepoblados o en asentamientos informales) “donde el acceso a infraestructura y servicios básicos es limitado, y donde quedan expuestas a diversos peligros, como inundaciones, sequías, tormentas y olas de calor” 50 . Este escenario, a su vez, implica un riesgo a la vida, a la pérdida de los medios de vida, y, de igual modo, acrecienta la tensión entre las poblaciones desplazadas en la carrera por el acceso a los recursos mínimos que garantizan la vida. Los refugiados climáticos también ven vulnerado su derecho al medio ambiente adecuado, especialmente en su dimensión climática. Este derecho, tiene unos elementos sustantivos que lo componen, dentro de los cuales se insertan “un clima seguro, un aire limpio, agua limpia y un saneamiento adecuado, alimentos saludables producidos de manera sostenible, entornos no tóxicos en los que vivir, trabajar, estudiar y jugar, y una diversidad biológica y unos ecosistemas sanos 51 ”. Y, particularmente, debido a las consecuencias que el cambio climático ha generado en la humanidad en los últimos años, se ha reconocido que “un clima seguro es un elemento fundamental del derecho a un medio ambiente saludable y resulta absolutamente esencial para la vida y el bienestar de los seres humanos 52 ”. Con lo anterior, se vislumbra la dimensión climática y el derecho al clima seguro que implica el derecho al medio ambiente sano – o adecuado-, lo que, al mismo tiempo, permite colegir que, en la medida que una persona se vea en la necesidad de desplazarse de un sitio a otro motivado por causas climáticas, su derecho al medio ambiente adecuado se está viendo vulnerado, como quiera que la dimensión climática de aquel, en términos de 49 Cruz Roja, Centro de Medios de Vida, disponible en: https://www.livelihoodscentre.org/es/what-are-lh- 50 ACNUR, Desplazamiento y cambio climático, disponible en: https://www.acnur.org/desplazamiento-y- cambio-climatico 51 Relator especial de las Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, 2019, p.16. Disponible en: https://repositorio.mpd.gov.ar/jspui/bitstream/123456789/4104/1/Clima%20seguro.pdf 52 Ibidem, p. 2. 35 clima seguro, no se está garantizando. Como bien lo expresan Cavedon-Capdeville et al., (2023, pág. 10) “Quienes abandonan sus lugares habituales de residencia en consecuencia de los impactos de los cambios del clima, o quienes no pueden desplazarse como estrategia de supervivencia ante estos impactos, sufren una violación de la dimensión climática del derecho al medio ambiente y del derecho al clima seguro”. En instrumentos fundacionales de derechos humanos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 no se encuentra consagrado explícitamente el derecho al medio ambiente; pero en instrumentos regionales europeos se presentan aproximaciones conceptuales sobre el término y su relevancia de cara a la protección de los derechos fundamentales, y el cumplimiento de las obligaciones internacionales de los Estados. Es así como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece que la Unión garantizará un alto nivel de protección al medio ambiente y la mejora de su calidad (artículo 37); y el TFUE consagra las bases y objetivos de la política de medio ambiente en la Unión Europea, entre los cuales se encuentran, por ejemplo, “el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, y en particular a luchar contra el cambio climático” (artículo 191). Precisamente, frente a eso último, en materia internacional también se cuenta con el Acuerdo de París 53 -ratificado en España el 2 de febrero de 2017-, cuyo objetivo es “limitar el calentamiento mundial a muy por debajo de 2, preferiblemente a 1,5 grados centígrados, en comparación con los niveles preindustriales 54 ”, lo cual supone unos compromisos de los Estados parte, “para emprender esfuerzos ambiciosos para combatir el cambio climático y adaptarse a sus efectos 55 ”. En relación con la vulneración al derecho al medio ambiente adecuado, se encuentra también que, los refugiados climáticos – e incluso quienes huyen por razones que, a priori, 53 El Acuerdo de París es un tratado internacional vinculante que fue adoptado por 196 países y entró en vigor en noviembre de 2016. 54 Naciones Unidas, cambio climático, el Acuerdo de París. Disponible en: https://unfccc.int/es/acerca-de-las- ndc/el-acuerdo-de-paris 55 Ídem. 36 no necesariamente obedecen a causas ambientales, pero que se asientan en zonas vulnerables 56 al cambio climáticoven afectados su derecho al agua, en relación con el acceso al agua potable y el saneamiento. Este derecho, aunque no está reconocido expresamente como un derecho humano en algún Tratado Internacional concreto, sí se menciona en normas internacionales de derechos humanos 57 que asignan obligaciones a los Estados en relación con el acceso al agua potable. Incluso, dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se encuentra como objetivo No. 6 garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. El derecho humano al agua se ha definido como “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica” 58 . El agua es la esencia de la vida, y desde que aquella no sea de fácil acceso para los individuos, y/o de una calidad mínima que permita ser consumida, será razón suficiente para que las personas se vean en la necesidad de desplazarse en búsqueda de aquel recurso hídrico, pues se enfrentan a la escasez de agua, a la contaminación de las mismas, y a la degradación de los ecosistemas relacionados con el agua; de ahí que los refugiados climáticos, no encuentren satisfechos su derecho humano al agua, que, dicho sea de paso, es indispensable para la vida, la salud, y la dignidad del ser humano. Los efectos del cambio climático socavan, entre otros, el derecho a la salud, puesto que “las condiciones climáticas tienen gran influencia en las enfermedades transmitidas por 56 Para complementar se sugiere ver: “Los 10 países más vulnerables al cambio climático”, disponible en: https://www.fundacionaquae.org/wiki/paises-mas-vulnerables-cambio-climatico/ 57 El tema del acceso al agua potable se ha mencionado, verbigracia, en la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 24, numeral 2, literal c); la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (artículo 14, numeral 2, literal h); y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (artículo 28, numeral 2, literal a). 58 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones, Observación general No.15: el derecho al agua (artículos 11 y 12 del pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales), 2002, p.1. Disponible en: https://aguaysaneamiento.cndh.org.mx /Content/doc/Normatividad/Observacion15_DESC.pdf 37 el agua o insectos 59 ”, dentro que las que se encuentran, por ejemplo, el paludismo, la malaria o el dengue; y ello se incrementará, a medida que el cambio climático “prolongue las estaciones donde se transmiten dichas enfermedades 60 ”. Por otro lado, las altas temperaturas además de provocar enfermedades respiratorias y afectar el sistema cardiovascular, amenazan los cultivos y la producción de alimento, lo cual trae consigo malnutrición y desnutrición en las personas. Los factores climáticos y ambientales son determinantes de la salud, de ahí que resulta comprensible que millones de personas se desplacen de sus lugares de origen buscando otro territorio alternativo del que puedan desprenderse de aquellas condiciones climáticas y ambientales que amenazan un derecho tan básico para la subsistencia del ser humano como lo es la salud. Los refugiados climáticos que han ingresado a un Estado de forma irregular, además, suelen ver afectado su derecho a la salud cuando se encuentran en los Estados a los que se han desplazado, ya no precisamente por las circunstancias por las cuales huyeron, sino por los impedimentos y barreras administrativas que supone no contar con una situación administrativa regular que dificulta el óptimo acceso a la prestación de los servicios de salud, pese a que, precisamente, uno de los objetivos de desarrollo sostenible que plantea Naciones Unidas, es “garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades” (objetivo 3). Por último, otro derecho de lista de los derechos que encuentran vulnerados y afectados los refugiados climáticos es la libre circulación, relacionado en la DUDH en el artículo 13 en los siguientes términos: “1. toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”. Este derecho no es absoluto y presenta limitaciones tanto a niveles internos de los Estados, como, mucho más, en lo externo. En cuanto a lo primero, la libertad de circulación de las personas dentro de su propio territorio puede verse afectado por el mismo Estado 59 Manos Unidas, cambio climático. Disponible en: https://www.manosunidas.org/observatorio/cambioclimatico/salud-cambio-climatico 60 Ídem. 38 cuando confina a sus habitantes, por ejemplo, por alguna razón de orden o salud pública; de igual modo, esa libertad de movimiento se ve socavada cuando los Estados no logran proteger a su población y, de algún modo, permiten que grupos al margen de la Ley mediante amenazas e intimidaciones desplacen forzosamente a los civiles, lo que, sin duda, contraviene la garantía expresada en el numeral 1 del artículo 13 de la DUDH. Frente a la libertad de circulación entendida en el sentido del numeral 2 de la disposición citada, es aún mucho más evidente la limitante con la que se encuentra puesto a que, si bien en la teoría toda persona tiene derecho a salir de su país, no tiene el derecho de ser recibido en otro Estado. Según indica Ricard Zapata Barrero (2012) en la actualidad la preocupación no está tanto en la opción “salida” que tienen las personas para dejar sus lugares de origen, sino más bien, en las restricciones de “entrada” que caracterizan a nuestras sociedades y que, generalmente, suelen pregonarse como abiertas. En sus palabras “(…) estamos pasando de una concepción de sociedad abierta a una de sociedad cerrada (…), puesto que controlamos el movimiento de personas en la dirección de entrada (…)” (2012, pág. 43). Con ese escenario, se puede afirmar que “no existe (…) un derecho humano a migrar, a la libre circulación y permanencia, con reconocimiento internacional 61 ”. Ahora, si bien “la mayoría de las personas que se ven forzadas a huir debido a desastres relacionados con el clima se desplazan dentro de sus propios países 62 ”, quienes, por alguna razón deciden cruzar frontera por aquellas causas, además de salir de su territorio no por una decisión tomada desde la libertad sino desde la necesidad, y de no asistirles el derecho a entrar a cualquier país, se enfrentan a la incertidumbre y desprotección jurídica que genera el haber huido por un motivo que no está reconocido en la Convención de Ginebra de 1951; y que, en consecuencia, les impide acceder a las prerrogativas y derechos que implica la concesión de la protección internacional, bien sea el estatuto de refugiado, o la protección subsidiaria. 61 Comisión Española de Ayuda al Refugiado- CEAR, Diccionario de Asilo, disponible en: https://diccionario.cear-euskadi.org/derecho-a-la-libre-circulacion/ 62 ACNUR, historias: cambio climático y desplazamiento, mitos y realidades, 15 de noviembre de 2023, disponible en: https://www.acnur.org/noticias/historias/cambio-climatico-y-desplazamiento-mitos-y-realidades 39 CAPÍTULO II. LA PROTECCIÓN DE LOS REFUGIADOS EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL La protección de los refugiados constituye un aspecto fundamental del marco jurídico y social de cualquier Estado que se compromete con la defensa de los Derechos Humanos y el respeto a la normativa del derecho internacional. En el contexto de España, el interés hacia los refugiados obedece no solo a las normas internacionales y comunitarias, sino también a la normativa que sobre migración y protección internacional tiene el país, y que encuentra su punto de partida en la Constitución de 1978. Referirse a la protección constitucional de los refugiados en España, implica, en primer lugar, reconocer la importancia de la clasificación de un derecho como fundamental, así como, especialmente, aproximarse a la aplicación de los derechos de los extranjeros en territorio español, y, desde luego, abordar lo atinente al derecho de asilo. 2.1. Los derechos fundamentales en la Constitución de España de 1978 De conformidad con Agudo Zamora et al., (2018, pág. 279), el constituyente de 1978 realizó una agrupación de los derechos contemplados en el texto en atención al grado de protección que les asigna, así: derechos fundamentales “que cuentan con una tutela reforzada”; derechos constitucionales no fundamentales “con un inferior nivel de protección”; y finalmente, “los derechos económicos y sociales que define como principios rectores de la política económica y social, que son los que menor grado de garantía poseen”. La Constitución, establece un catálogo tasado y cerrado de derechos fundamentales, sin embargo, al interior de la doctrina, se discute cuáles de los derechos consagrados en el texto constitucional tienen el carácter de fundamentales (Agudo Zamora, y otros, 2018), toda vez que, a primera vista, el contenido de la Constitución Española podría conducir a equívocos para establecer la lista de derechos fundamentales. 40 Por ejemplo, el Título Primero denominado “De los derechos y deberes fundamentales” plantearía que todos los derechos ubicados allí son fundamentales, pero la denominación de la Sección Primera del capítulo II “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas” ubicada en el mismo Título, sugiere una lista de derechos fundamentales más restringida (Agudo Zamora, y otros, 2018), Así las cosas, hay un sector de la doctrina que sostiene que “todos los derechos constitucionales son fundamentales (…) porque todas las normas de la Constitución tienen el mismo rango” (Ibáñez Macías, 2021, pág. 288). Al respecto, Ibáñez Macías (2021, pág. 284) sostiene que lo determinante de un derecho fundamental es su localización dentro de la Constitución, más allá del grado protección otorgado por la CE: (…) hay que decir que lo determinante no es el grado de protección del derecho; todos los derechos fundamentales, sea cual sea su ubicación en el texto constitucional, en cuanto normas constitucionales, están protegidos frente al legislador mediante el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad, o mediante los procedimientos específicos de reforma constitucional (arts. 167 o 168 CE, según el caso). El menor grado de protección de unos derechos frente a otros no los convierte en derechos constitucionales no fundamentales (…). Sostener lo contrario es contradictorio con el carácter de norma suprema de la Constitución. Pérez Royo (2005, pág. 258), por su parte, aclara que “todos los derechos del Capítulo II y no solo los de la Sección Primera han sido constitucionalizados como derechos fundamentales con todas sus consecuencias”, dada la definición de los derechos fundamentales plasmada en el artículo 53.1 CE 63 . Los derechos del capítulo II son, entonces, fundamentales, y esto comporta una diferencia en cuanto a las garantías que le son aplicables, en comparación con los otros derechos constitucionales. 63 El artículo 53.1 de la Constitución, indica que “los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Solo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 16.1.a). 47 generales migrantes, o, más específicamente, refugiadosse les reconoce este derecho y, asimismo, pueden ellos solicitar a las autoridades jurisdiccionales la protección del mismo cuando este se vea amenazado. Al respecto, el Tribunal Constitucional señala que “el derecho fundamental a la vida, en cuanto derecho subjetivo, da a sus titulares la posibilidad de recabar el amparo judicial y, en último término, el de este Tribunal frente a toda actuación de los poderes públicos que amenace su vida o su integridad” (STC 120/1990), lo cual encuentra relación con el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales, del que trata el artículo 24 CE. Por su parte, el derecho a la integridad física y moral, que, si bien se relaciona, con otros derechos como el derecho a la vida, es un derecho autónomo “que no protege exclusivamente frente a la tortura y tratos inhumanos o degradantes” (Pérez Royo, 2005, pág. 325) sino también, frente a “(…) la inviolabilidad de la persona, no sólo contra ataques dirigidos a lesionar su cuerpo o espíritu, sino también contra toda clase de intervención en esos bienes que carezca del consentimiento de su titular” (STC 120/1990). La integridad física y moral, con su añadido de la prohibición de la tortura y tratos inhumanos o degradantes, está en evidente consonancia, entre otros, con el artículo 5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y del artículo 3 “prohibición de la tortura” del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En España, tal expresión ha sido conceptualizada por el Tribunal Constitucional como “nociones graduadas de una misma escala que, en todos sus tramos, denotan la causación, sean cuales fueren los fines, de padecimientos físicos o psíquicos ilícitos e infligidos de modo vejatorio para quien los sufre y con esa propia intención de vejar y doblegar la voluntad del sujeto paciente” (STC 120/1990). De conformidad con Pérez Royo (2005, pág. 323) este derecho, “se define por la confluencia de dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo”. El primero “consiste en el consentimiento o en la ausencia de consentimiento previo a una intervención sobre el cuerpo del titular del derecho”; mientras que, el segundo, hace referencia a que dicha intervención tiene que producir una “lesión o menoscabo objetivamente verificable, por mínimo que este sea, en el cuerpo del titular del derecho”. 48 En cualquier caso, el derecho a la integridad física y moral comprendida de uno u otro modo corresponde “a los extranjeros por propio mandato constitucional, y no resulta posible un tratamiento desigual respecto a ellos en relación con los españoles” (STC 107/1984). Por otro lado, otro derecho que, resulta relevante en este asunto, es el derecho a la libertad personal y a la seguridad, consagrado en el artículo 17 CE 72 , esto es, el reconocimiento de dos preceptos que, se entienden como “aspectos complementarios de un derecho único” (Rodríguez Ruíz, 2016, pág. 261); y que hacen referencia, a su vez, a la detención preventiva, al habeas corpus, y a la prisión provisional. La libertad personal, denominada también como libertad física y libertad deambulatoria, “se identifica aquí con la ausencia de constricciones externas a nuestra capacidad de movimiento físico” (Rodríguez Ruíz, 2016, pág. 261); y, a pesar de que, su conceptualización está ligada especialmente a la prohibición de privaciones de libertad arbitrarias, comporta también un elemento de posibilidad de autodeterminación de la conducta que no se puede desconocer, y que se entiende como “la posibilidad de orientar la propia conducta en todas las esferas posibles de la convivencia humana de acuerdo con la voluntad que cada uno libremente se ha formado” (Pérez Royo, 2005, pág. 342), siempre que, lo que se haga, no esté expresamente prohibido por la Ley. Por su parte, la seguridad “es el derecho a conocer con claridad y en cada momento aquello que el ordenamiento permite o prohíbe, el derecho pues a la seguridad jurídica” (Rodríguez Ruíz, 2016, pág. 261). 72 El artículo 17 CE, consagra: 1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley. 2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial. 3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la ley establezca. 4. La ley regulará un procedimiento de «habeas corpus» para producir la inmediata puesta a disposición judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinará el plazo máximo de duración de la prisión provisional. 49 El artículo 17 CE, garantiza el derecho fundamental a la libertad y la seguridad de todas las personas, sin distinción alguna entre españoles y extranjeros, por lo cual estos últimos pueden también incoar un procedimiento de habeas corpus, en caso de que hayan sido sujetos de detención, y consideren que ha sido ilegal. En el caso de los extranjeros, la Ley Orgánica 4/2000, prevé situaciones en las que éstos pueden ser sujetos de detenciones, es así que establece como medida cautelar en los procedimientos sancionadores en los que se pueda proponer la expulsión, que el instructor adopte “d) la detención cautelar, por la autoridad gubernativa o sus agentes, por un período máximo de 72 horas previas a la solicitud del internamiento (…)” (artículo 61.1.d); de igual modo, en relación con la ejecución de expulsión de los extranjeros, indica que “1. Expirado el plazo de cumplimiento voluntario sin que el extranjero haya abandonado el territorio nacional, se procederá a su detención y conducción hasta el puesto de salida por el que se deba hacer efectiva la expulsión (…)” (artículo 64.1). Dichas detenciones, se enmarcan en las “detenciones o retenciones gubernativas”, esto es, en las “privaciones de libertad realizadas por la policía sin previa autorización judicial y al amparo de la normativa vigente en materia de extranjería” (STC 303/2005). Así las cosas, el Tribunal Constitucional reconoce como supuestos de detención, la de “las personas extranjeras durante la tramitación de su expediente de expulsión” (Rodríguez Ruíz, 2016, pág. 263). En materia de asilo, más concretamente, en el Auto núm. 55/1996 de 6 marzo 73 , el TC señaló que la detención de nacionales de terceros países en el aeropuerto de Barajas, no fue “una situación ilegal de privación de libertad, sino un rechazo en frontera tras inadmitir a trámite la solicitud de asilo 74 ” y, en el mismo sentido, indicó que las personas que no son españoles carecen del derecho constitucional de entrar a España, salvo que cumplan con el visado correspondiente, o que la persona haya solicitado asilo y la misma haya sido admitida a trámite. 73 En esta oportunidad el Tribunal desestimó un recurso de amparo interpuesto por unos nacionales nigerianos “contra el Auto del Juzgado de Instrucción núm. 5 de Madrid, en funciones de guardia, de 3 febrero 1996” que negó el habeas corpus que habían solicitado los actores al ser detenidos en el aeropuerto de Madrid 74 Comisión Española de Ayuda al Refugiado- CEAR, Cuadernos sobre el Derecho de Asilo en España No.1, p. 47. Disponible en: https://www.cear.es/wp-content/uploads/2019/12/40-a%C3%B1os-de-lucha.pdf 50 Asimismo, el máximo intérprete de la Constitución, mediante la sentencia (STC 53/2002), señaló que el precepto constitucional 13.4 de la CE (derecho de asilo) es de configuración legal por remisión al legislador ordinario. Además, indicó que las restricciones frente a los solicitantes de asilo en puestos fronterizos no suponen una limitación a la libertad personal. Por su parte, el derecho fundamental a la libre circulación establecido en el artículo 19 de la CE, es un derecho que reconoce cuatro derechos distintos, en concreto, el derecho a circular por el territorio español, el derecho a determinar libremente el lugar de residencia, el derecho a entrar en España y el derecho a abandonar el territorio nacional. La literalidad de la norma consagra que los sujetos destinatarios de la misma son los españoles, de tal modo que podría interpretarse que se excluyen al resto de personas que habitan el país, pero carecen de la nacionalidad española. El derecho en cita consagra, en su apartado primero, que los españoles tienen la “libertad de residencia y circulación en el interior del territorio, mientras que en el segundo se reconoce el “derecho a entrar y salir libremente de España” (Pérez Royo, 2005, pág. 402). Tal precepto, en principio, reconoce la libertad que tienen los españoles de trasladarse de un lugar a otro dentro del territorio sin ningún inconveniente, así como escoger su lugar de residencia en la comunidad autónoma que a bien tengan. Este, a su vez, se encuentra relacionado con el artículo 139.2 del texto constitucional, según el cual las autoridades no podrán imponer medidas que impidan o dificultan la libertad de circulación de bienes y personas y de residencia a lo largo del territorio; salvo en aquellos casos de declaración de cualquier Estado de excepción, en los que esta libertad puede ser suspendida. Este derecho, no obstante, se extiende también a los ciudadanos comunitarios y a sus familias de conformidad con la normativa de la Unión Europea, de tal modo que los Estados miembros no pueden impedir esta habilitación; aquello solo podría ocurrir en procura del orden y seguridad pública, o de salud pública. Pese a que el artículo constitucional no incluya taxativamente a los extranjeros, la Ley Orgánica 4/2000 extiende ese derecho a los extranjeros al establecer el “derecho a circular libremente por el territorio español y a elegir su residencia (…)” siempre que se 51 hallen en España de acuerdo con lo establecido en el Título II de la Ley, y con las limitaciones que sostiene la norma. Lo anterior, en virtud de que el Tribunal Constitucional en la sentencia 94/1993 de 22 de marzo, hizo extensivo su titularidad a los extranjeros al señalar que “la referencia a los españoles que abre el artículo 19 CE no puede ser entendida como equivalente a una norma de exclusión de los extranjeros del ámbito subjetivo de dicho derecho fundamental” (STC 94/1993); aun cuando no sea necesariamente en idénticos términos que los españoles, y subrayando la posibilidad de que las leyes y los tratados internacionales introduzcan tratamientos diferenciados en cuanto al ejercicio de estos derechos por razón de la nacionalidad. Ahora bien, dicha extensión de la titularidad del derecho del artículo 19 a los extranjeros, no opera en relación con el segundo párrafo de la disposición, pues la entrada y salida de España al ser un derecho de configuración legal para los extranjeros, requiere no sólo de determinados documentos para salir de su país de origen (como el pasaporte, por ejemplo), sino del cumplimiento de otros requisitos establecidos por el Estado de destino (como una visa). No existe un derecho de entrada a España; no obstante, el migrante no comunitario que ingrese al territorio de forma regular, podrá gozar de los derechos que consagra la Ley Orgánica 4/2000, mientras que a aquel que haya ingresado de forma irregular al Estado, se le reconocerán los derechos que, obedezcan a la misma existencia y condición del ser humano, y que están relacionados con la dignidad humana. En el capítulo III “de los principios rectores de la política social y económica” de la Constitución, se reconoce en el artículo 43 el derecho a la protección a la salud. La disposición refiere, especialmente, al deber de los poderes públicos para organizar la salud pública en el Estado mediante Ley, que, entre otras, establecerá derechos y deberes de todos al respecto. Como se ve, el artículo no presenta distinción alguna en que la protección a la salud se dispense a unos y a otros no, la norma constitucional se plantea en términos de ser aplicable a toda persona; no obstante, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece que “son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todos los españoles y los ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio nacional” (artículo 1.2), y, de igual modo, se les reconoce dicho derecho a los extranjeros no 52 residentes en España, así como los españoles fuera del territorio nacional, en la forma en que lo establezcan las leyes y convenios (artículo 1.3). En el caso de los extranjeros en situación de irregularidad migratoria 75 , la atención sanitaria “se restringe a urgencias, asistencia al embarazo y a menores de dieciocho años” (Sobrino Guijarro, 2016, pág. 79), de conformidad con el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. La protección a la salud es, un derecho constitucional entretanto está recogido por la carta política; sin embargo, no es un derecho fundamental para españoles ni extranjeros, lo cual implica que no puede ser reclamado directamente ante los Tribunales. La ubicación del artículo 43 dentro de la Constitución ya anticipa que la protección a la salud no es considerada un derecho fundamental dentro del ordenamiento, pues se ubica en el Capítulo Tercero. En el mismo capítulo III de la Constitución, en el artículo 45, se hace alusión al medio ambiente en dos vertientes, por un lado, como el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo (numeral 1); y como una disposición que obliga a los poderes públicos a desplegar sus funciones, entre otras cosas, de cara a la protección de la calidad de vida de los habitantes del territorio y de la defensa y restauración del medio ambiente apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva (numeral 2). El Tribunal Constitucional en la sentencia 102/1995 del del 26 de junio, de especial relevancia en la gestión y protección de los espacios naturales protegidos, definió al medio ambiente como “la asociación de elementos cuyas relaciones mutuas determinan el ámbito y las condiciones de vida, reales o idóneas de las personas y de las sociedades” (STC 102/1995); sin embargo, pese a dicha definición, se aclara que el medio ambiente es un 75 Al respecto, se sugiere ver “El Gobierno aprueba la obligación de atender a los inmigrantes irregulares en Atención Primaria”, disponible en : https://www.abc.es/sociedad/gobierno-aprueba-obligacion-atender- inmigrantes-irregulares-atencion-20240514130048- nt.html?ref=https%3A%2F%2Fwww.abc.es%2Fsociedad%2Fgobierno-aprueba-obligacion-atender- inmigrantes-irregulares-atencion-20240514130048-nt.html 53 concepto jurídico indeterminado cuyo contenido y alcance puede determinarse en casos concretos. Tal como ocurre con la protección a la salud, el derecho al medio ambiente adecuado en España es un derecho constitucional, más no un derecho fundamental, y eso puede preverse por la ubicación que tiene dentro de la Constitución. Es un principio rector de la política social y económica que se ha asumido como un mandato que orienta el quehacer de los poderos públicos, y cuya materialización debe procurar el desarrollo de la persona con independencia de si es nacional español o no. Los principios rectores de la política social y económica (artículos 39 a 52 de la CE) dentro de los que se encuentran los ya mencionados derechos a la protección a la salud, como el derecho al medio ambiente adecuado, “no son normas de aplicación inmediata y directa” (Naranjo de la Cruz, 2018, pág. 621), pero siguen siendo “un conjunto de principios y normas constitucionales iguales a los demás y de idéntica importancia” (Prada Fernádez de SanMamed, 2003, págs. 281-282), cuyos destinatarios son los poderes públicos. Finalmente, la Constitución de España no consagra expresamente el derecho al agua; aunque podría considerarse que aquel encaja en derechos constitucionales planteados en el texto como principios rectores de la política social y económica como la protección a la salud y al derecho al medio ambiente. Así las cosas, tanto para los nacionales españoles como para los que no lo son, el derecho al agua no es un derecho fundamental y, ni siquiera, podría decirse que, de forma taxativa, sea un derecho constitucional. 2.3. El derecho de asilo Tal como se indicó con anterioridad, en España la Constitución de 1978 consagra el derecho de asilo en el artículo 13.4 de una manera muy sencilla, toda vez que indica que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en ese país, según los términos establecidos en la Ley. 54 De lo anterior, puede decirse, por un lado, que el derecho de asilo es un derecho constitucional no fundamental, puesto que, si bien se encuentra consagrado en la Constitución, está ubicado en el Capítulo I del Título primero; lo cual implica que sus garantías son más limitadas que las de los derechos fundamentales y no cabe el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional basándose en este derecho. No obstante lo anterior, autores como Diego López Garrido (1991, pág. 176) sugieren que el derecho de asilo, además de ser un derecho constitucional, es también un derecho fundamental a pesar de que se encuentre ubicado fuera de los artículos constitucionales que están protegidos por el recurso de amparo. Lo anterior, debido a que es un derecho humano “con un nivel de reivindicación equiparable a cualquiera de los demás derechos considerados como fundamentales en la Constitución española”; es de contenido político cuyos beneficiarios son amparados por la comunidad internacional y, por tanto, “sería incongruente que los extranjeros tuvieran derechos fundamentales” (porque así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional) pero que no los tengan los “extranjeros teóricamente privilegiados” (refugiados); y, finalmente, porque “hay otras partes del derecho de asilo, por ejemplo el principio de non-refoulement, que han adquirido una enorme fortaleza (…)” (1991, pág. 177). Por otro lado, de la lectura del artículo 13.4 se desprende que el derecho de asilo es un derecho de configuración legal, que requiere de una norma que determine su contenido, alcance, y, en general, las condiciones bajo las cuales se puede ejercer el derecho, así como sus posibles restricciones. En ese sentido, se aprobó la primera Ley sobre este asunto en España, luego de que, en 1978, el Estado se adhiriera a la Convención de Ginebra de 1951 y consagrara el asilo, como un derecho dentro de su Constitución 76 ; esto es, la Ley 5/1984 del 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado. Sobre esta Ley, Díaz Calvarro (2011, pág. 103) sostiene: 76 ACNUR, El derecho de asilo y refugio desde la II Guerra Mundial, en: https://eacnur.org/es/blog/el-derecho- de-asilo-y- refugio#:~:text=Derecho%20de%20asilo%20en%20Espa%C3%B1a%20desde%201978&text=En%201984% 20se%20aprob%C3%B3%20la,incluyendo%20otras%20formas%20de%20persecuci%C3%B3n. 55 El objeto de esta ley, tal y como se definía en su Exposición de Motivos era cumplir con el mandato constitucional del art. 13.4 C.E.1 y ofrecer una solución jurídica a un problema de hecho como es el refugio en España de personas perseguidas en sus países por motivos ideológicos o políticos, de acuerdo con los criterios de solidaridad, hospitalidad y tolerancia que deben inspirar el Estado Democrático definido en nuestra Constitución. Esta ley configuraba el Asilo como una potestad graciable del Estado y la distinguía de la condición de Refugiado a la que daba naturaleza de derecho público subjetivo. Pero la reforma introducida por la Ley 9/1994 eliminó la dualidad asilo/refugio al considerar que el Asilo es «la protección que se dispensa al extranjero al que se otorga la condición de refugiado» y reformó la caracterización de la figura del Asilo como un derecho público subjetivo. Esta Ley, no obstante, fue derogada por la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. 2.3.1. Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. La Ley 12/2009, de 30 de octubre, obedece a la implementación de una política de asilo europea cuyo punto de partida se dio con el Tratado de Ámsterdam de 1997; de tal modo que, con su expedición, se adoptó en España la legislación de la UE y se inició la incorporación de la Primera Fase del Sistema Europeo Común de Asilo- SECA. Esta Ley, “contiene las bases para la constitución de un completo régimen de protección internacional garante de los derechos fundamentales (…) 77 ”, le otorga la intervención del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), e incorpora “un marco legal para la adopción de programas de reasentamiento, en solidaridad con la Comunidad Internacional en la búsqueda de soluciones duraderas para los 77 Preámbulo de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2009-17242 56 refugiados 78 ”. De igual modo, expone y delimita los tres elementos clásicos que componen la definición de refugiado, a saber: persecución, motivo de persecución y agente perseguidor. El asilo, según esta norma, es la “protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado” (artículo 2), y, la definición de “condición de refugiado” que presenta, es, prácticamente, la exposición que, al respecto, plantea la Convención de Ginebra de 1951 en el artículo 1.2 citado al inicio de este trabajo. Sin embargo, dicha definición fue modificada por la disposición final 10 de la Ley 4/2023 de 28 de febrero, en el sentido que añadió, entre los motivos de persecución que recoge el artículo 3 de la Ley 12/2009 para el reconocimiento de la condición de refugiado, la persecución por motivos de identidad sexual 79 . Para algunos autores y sectores - como las ONG`s que trabajan de primera mano los asuntos de personas refugiadas, que presentan una mirada crítica a la Ley vigente de asilo en contraste con la Ley de 1984- la actual Ley de asilo desprende una sensación negativa, “porque, aunque se vislumbran cambios positivos, se endurecen los requisitos para conseguir el asilo” (Díaz Calvarro, 2011, pág. 126). Al respecto, la autora en cita señala que (págs. 125- 126) Entre los aspectos positivos destacamos la introducción del motivo de persecución género y orientación sexual, la regulación más pormenorizada de dichos motivos y la preocupación por los colectivos vulnerables. Entre los aspectos negativos podemos citar: la desaparición o limitación de la solicitud por vía diplomática, el aumento de los plazos de internamiento para aquellos que solicitan el asilo en frontera mientras se tramita el procedimiento y el concepto de «países seguros» que supone la inadmisión automática de solicitudes de naturales de esos Estados porque son de esos países, sin 78 Ídem. 79 Con la modificación en cita, la condición de refugiado de la que trata el artículo 3 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, quedó del siguiente modo: La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género, orientación sexual o de identidad sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9. 63 refugiadas por causas climáticas; no obstante, aquello es solo una posibilidad, toda vez que se debe tener en cuenta que la Declaración de Cartagena no es vinculante, y la Convención de la OUA, al igual que la Convención de Ginebra, también requiere del componente de persecución para reconocer a alguien, como una persona refugiada. Por su parte, otros autores como Jovita Cayotopa (2017, págs. 395-396) sugiere que, el desafío de los refugiados ambientales, “debe desarrollarse independientemente de otros regímenes, aunque conectado a ellos”, con lo cual plantea la adopción de una convención internacional específica para lidiar con tal situación. Dicha propuesta, plantearía la incorporación de principios, “normas y mecanismos que puedan ser adaptados a fin de atender la complejidad de nuevas demandas”, “la más amplia protección de los derechos humanos en juego, así como la ayuda humanitaria y la restauración del ambiente (…) 3.2. Una mirada comparada: tratamiento que se le ha otorgado a los refugiados climáticos en otras regiones. En el contexto de la desprotección jurídica, y el desconocimiento o vulneración de los derechos humanos de los refugiados climáticos, resulta imprescindible observar cómo se está gestionando esta problemática en diferentes lugares del mundo, bien sea que dicho tratamiento se de a partir de normativa regional; en sede judicial; o con la incorporación y reconocimiento de las causas climáticas como motivos de protección a nivel interno de los ordenamientos jurídicos, entre otras. El resultado de dicho ejercicio de rastreo permitirá ampliar la mirada en la búsqueda de posibles estrategias de abordaje para los refugiados climáticos, sin desconocer que, desde luego, cada Estado tiene un contexto -jurídico, político, y socialdiferente, y en tal sentido, el tratamiento que sobre la problemática esté funcionando en un territorio, no implica que, per se, aquello pueda implementarse en otro Estado de forma automática. 64 Así entonces, es necesario traer a colación el caso de quien se conoce como “el primer refugiado climático 84 ”. Ioane Teitiota, nacional de Kiribati, abandonó su lugar de origen y solicitó el estatuto de refugiado ambiental/climático en Nueva Zelanda, debido a que los impactos del cambio climático, especialmente el aumento del nivel del mar estaba poniendo en juego no solo su derecho a la vida, sino también el de su familia. Su solicitud fue denegada y fue deportado junto con su familia a su país, por lo cual presentó una queja (…) al Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (CCPR), indicando que, el hecho de haber sido devuelto a Nueva Zelanda implicaba una violación a su derecho a la vida (artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). En el 2020, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas se manifestó en el sentido de indicar que “el cambio climático puede desencadenar una obligación de dar asilo y de no devolver al afectado al país de origen», con lo que abrió un resquicio a la obligación de dar protección internacional a los migrantes climáticos” (Pajares, 2021, pág. 64). Asimismo, el Comité recordó la “obligación de no devolución de los países en los que buscan protección los migrantes climáticos” (Cavedon-Capdeville et al., 2023, pág. 15) Tal caso es relevante, entre otras, porque vislumbra los efectos del cambio climático en la vida de los seres humanos y la consecuente afectación en sus derechos y, porque, especialmente, evidencia el impacto que, en sede judicial, se puede lograr en la materia. En este caso, si bien el Comité no declaró que Nueva Zelanda hubiese desconocido los derechos del demandante de protección, determinó que se debe “interpretar el derecho de asilo conforme a las circunstancias que enfrentan las personas migrantes climáticas, puesto que reconoce que los países no pueden deportar a las personas que hacen frente a condiciones inducidas por el cambio climático y que violan su derecho a la vida” (Borràs-Pentinat, 2021, pág. 42). Por lo anterior, podría decirse que, el supuesto de Ioane Teitiota, ha sido, hasta el momento, el caso más paradigmático en relación con el análisis y tratamiento que requieren las situaciones de quienes se desplazan a otro Estado a causa de factores asociados con el 84 Para complementar, se puede acudir al siguiente enlace: https://naturalezaconderechos.org/2020/06/26/ioaneteitiota-el-primer-refugiado-climatico/ 65 clima, pues resalta la importancia que, en este contexto, ostenta el principio de non refoulement, y amplía el alcance, o, por lo menos da luces, del alcance de la protección que se le debe dispensar a estos refugiados. 3.2.1. América Latina y el Caribe Esta región del mundo sufre de forma directa los efectos provocados por el cambio climático, siendo uno de los desastres más comunes los huracanes que suelen presentarse en Centroamérica e impactan fuertemente a países como México, Haití, Cuba, Bahamas, Puerto Rico, etc. De igual modo, los Estados del “corredor seco” (Guatemala, Honduras, El Salvador, y Nicaragua), se enfrentan a grandes sequías y a la desertificación (Pajares, 2020) Por su parte, países andinos como Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Colombia, también se enfrentan a los desastres provocados por la desertificación. En el caso de Colombia, por ejemplo, además de presentarse largas temporadas de sequías en algunas zonas del país - que, de paso, generan incremento en las temperaturas y ello apareja, en ocasiones, la existencia de incendios forestales-, se presentan también desastres generados por las fuertes lluvias que provocan a su paso, entre otras, inundaciones y avalanchas. En tal escenario en el que los Estados de la región están expuestos a constantes riesgos ambientales y climáticos, es razonable que se generen pronunciamientos en sede judicial, sobre la movilidad humana causada por motivos climáticos; sin embargo, aquellos suelen responder a circunstancias en las que se reclama acción y protección de un Estado debido a desplazamientos internos provocados por desastres ambientales o motivos climáticos, dentro de ese mismo Estado 85 . Dicho de otro modo, los aportes que, desde América Latina y el Caribe se encuentran en sede judicial sobre la movilidad humana por causas climáticas, obedece, especialmente, a los desplazamientos internos (o forzosos), más no a migraciones transfronterizas (de interés 85 Al respecto, se sugiere ver, por ejemplo, la Sentencia T-333/22 de la Corte Constitucional de Colombia, sobre el Caso de la Comunidad Raizal de la Isla de Providencia (Colombia) afectada por el huracán Iota. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2022/T-333-22.htm 66 en este trabajo). Esto podría obedecer, entre otras razones, a que, como se mencionó al principio de la investigación, la movilidad humana que se da por causas climáticas suele darse dentro del mismo Estado (desplazamientos internos). Solo por mencionar un ejemplo en cuanto a los aportes que, en sede judicial, se han generado en relación con la movilidad humana causada por motivos climáticos (se reitera, desplazamientos internos, en estos casos, más no migración trasfronteriza), se encuentra la reciente Sentencia T- 123 de 2024 de la Corte Constitucional de la República de Colombia, en la que, el máximo intérprete de la Constitución Política de 1991, “sienta un precedente crucial al reconocer el desplazamiento forzado por factores ambientales, incluido el cambio climático, como una realidad que exige una respuesta integral por parte del Estado, en especial para proteger a las poblaciones en mayor situación de vulnerabilidad, en particular aquellas que han tenido que desplazarse por esos asuntos ambientales 86 ”. Por otro lado, y ahora sí, en relación con las migraciones transfronterizas que tienen un componente climático, hay que hacer referencia al marco jurídico Ecuatoriano en materia del medio ambiente, porque, además de contemplar disposiciones a favor del medio ambientecomo el reconocimiento constitucional de la naturaleza como sujeto de derechos (artículo 10 de la Constitución de 2008), el reconocimiento del derecho que tiene toda persona a migrar (artículo 40 de la Constitución) sin que ello implique que una persona se considere “ilegal” por su condición migratoria; contempla en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, la posibilidad de otorgarle a las personas extranjeras que se encuentren en territorio Ecuatoriano, una visa humanitaria por un lapso de hasta 2 años, la cual se concederá, entre otros “(…) a las personas que demuestren la existencia de razones excepcionales de índole humanitaria por ser víctimas de desastres naturales o ambientales (…) (artículo 91 del Reglamento a la Ley Orgánica de Movilidad Humana). Como se ve, Ecuador es un claro ejemplo de cómo desde acciones legislativas, puede reconocerse protección a los refugiados climáticos que lleguen a aquel territorio. Dicha 86 Pico Oquendo, Laura Cristina. Análisis de la Sentencia T-123 de 2024: Desplazamiento Forzado por causas ambientales, su relación con el Cambio Climático y los Derechos Humanos, 18 de septiembre de 2024. Disponible en: https://medioambiente.uexternado.edu.co/analisis-de-la-sentencia-t-123-de-2024- desplazamiento-forzado-por-causas-ambientales-su-relacion-con-el-cambio-climatico-y-los-derechos- humanos/ 67 protección, desde luego, viene amparada por el derecho a migrar que sostiene la Constitución, y está supeditada al cumplimiento de determinados requisitos por parte del refugiado, y que, pueden encontrarse en las normas mencionadas. En ese orden de ideas, (…) el refugiado climático que llegue a ingresar a territorio nacional se encuentra con una base jurídica sólida y un sistema estatal orientado a precautelar sus derechos intrínsecos en calidad de ser humano, puesto que, sin duda el Ecuador les garantiza el acceso a condiciones de vida digna, educación, atención médica y protección contra la discriminación (Guerrero Jaramillo & Zambrano Zambrano, 2024, pág. 26) En la República de Argentina, por su parte, se expidió el Decreto 616/2010 de “Reglamentación de la Ley de Migraciones Nº 25.871 y sus modificatorias”, en el que se establece que, se otorgará la residencia temporaria, entre otros, a las personas que “transitoriamente no pueden retornar a sus países de origen en razón de las condiciones humanitarias prevalecientes o debido a las consecuencias generadas por desastres naturales o ambientales ocasionados por el hombre 87 ”. Y, además señala el Decreto, que se podrán tener en cuenta las recomendaciones del principio de no devolución que desarrolla ACNUR. Los casos de la normativa de Ecuador y Argentina dan cuenta del interés que estos dos Estados han tenido de trascender e incorporar dentro de sus ordenamientos jurídicos, las causas relacionadas con desastres naturales o ambientales, para brindarles protección jurídicaasí sea temporal- a los extranjeros que lleguen a sus territorios invocando hechos de tal naturaleza. Puede observarse también que, además de la Declaración de Cartagena, en materia regional en este sector geográfico del planeta, se cuenta con la Declaración y el Plan de Acción de Brasil de 2014, por medio del cual los Estados signatarios reconocen “los desafíos planteados por el cambio climático y los desastres naturales, así como también el 87 https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/165000-169999/167004/norma.htm 68 desplazamiento de personas a través de las fronteras que estos fenómenos puedan generar en la región (…)” 88 3.2.2. Suecia y Finlandia: casos particulares de la Unión Europea. En cuanto a propuestas de protección para el tratamiento de personas que se desplazan a otro Estado por causas ambientales que se hayan implementado en Europa, y que no se enmarquen precisamente en sede judicial, ni instrumentos regionales como tal, sino, más bien, en normativa interna, se tienen los casos de Suecia y Finlandia, Estados miembros de la Unión Europea que clasificaron a los refugiados ambientales como “personas en necesidad de protección” (Fuscaldo Jalkh, 2016, pág. 15) En el caso de Suecia, la Ley de Extranjería 716/2005 categoriza como “persona en necesidad de protección” a todo aquel que es “incapaz de regresar a su país de origen por razón de un desastre ambiental” (Fuscaldo Jalkh, 2016, pág. 16). Finlandia, por su parte, con la Ley de extranjería No. 301/2004, incluyó medidas temporales de protección, de hasta un máximo de 3 años, consistente en garantías de derecho y de un estatuto legal que protegiera a los migrantes medioambientales (Fuscaldo Jalkh, 2016, págs. 15-16). No obstante lo anterior, en la actualidad dichas estrategias de protección humanitaria planteadas por Suecia y Finlandia están restringidas debido al número de llegadas de inmigrantes. En el caso de Suecia, se optó por una derogación que, en principio era temporal, de la Sección 2 del capítulo 4 de su Ley de Extranjería, relativa a la protección de “persona que no puede regresar a su hogar debido a un desastre ambiental 89 ”. Y, Finlandia, por su parte, derogó el artículo 88ª de la Ley de extranjería No. 301/2004, por medio del cual se “concedía 88 Declaración de Brasil “Un Marco de Cooperación y Solidaridad Regional para Fortalecer la Protección Internacional de las Personas Refugiadas, Desplazadas y Apátridas en América Latina y el Caribe”, 3 de diciembre de 2024, disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2014/9867.pdf 89 Rosignoli, Francesca. ¿Hacia el reconocimiento de los migrantes ambientales en Italia? 22 de julio de 2021. En: https://migracionesclimaticas.org/hacia-el-reconocimiento-de-los-migrantes-ambientales-en-italia/ 69 protección humanitaria si una catástrofe ambiental impedía que una persona regresara a su hogar en otro país 90 ”. Así las cosas, en el contexto en el que nos encontramos en relación con las afectaciones que el cambio climático genera en el ser humano, lo ideal sería que, la comunidad internacional y los Estados, más concretamente, se estén planteando, por un lado, objetivos y políticas sensatas y prácticas para reducir los gases de efecto invernadero y así luchar contra el cambio climático; y, por otro lado, reconozcan jurídicamente la existencia de los refugiados climáticos y, en consecuencia, concreten mecanismos jurídicos que permitan manejar la problemática del “limbo jurídico” en el que se encuentran estos refugiados. No obstante, contrario a lo esperado, países como Suecia y Finlandia que tenían dentro de sus ordenamientos jurídicos disposiciones según las cuales podía dispensarse protección a quienes no podían regresar a su lugar de origen por razones de desastres ambientales; han ido suspendiendo dichas medidas de acción por motivo de la “crisis de los refugiados del 2015” Al respecto, Martínez Suárez (2024, pág. 93) sostiene: Migrantes y refugiados climáticos ya existen y ya son una realidad de nuestro presente. Cabe pensar que este flujo migratorio sufrirá un incremento a medida que los impactos del cambio climático se acentúen y cambien las dinámicas poblacionales. Los países que reciban estas migraciones se verán forzados a desarrollar nuevas políticas que permitan el desarrollo de nuevos modelos de sociedad, ya que la otra alternativa, en caso de no ser capaces de asumir este reto, será un sufrimiento humano de enormes proporciones 3.3. Reformas políticas en la Unión Europea La Unión Europea al ser “responsable del 29% (42% si se tienen en cuenta el resto de países del ámbito europeo) de las emisiones históricas de gases de efecto invernadero” (Felipe Pérez, 2021, pág. 44), tiene un compromiso y responsabilidad para tratar los efectos 90 Ídem. 70 del cambio climático, dentro de los que caben las migraciones climáticas. Sin embargo, en la actualidad, son pocas las propuestas y aproximaciones que se tienen en la Unión para tratar la situación de desprotección jurídica en la que se encuentran los refugiados climáticos, y esa falta de acción responde a la falta de voluntad política por parte de los Estados miembros para incorporar medidas legales en este asunto. En materia de protección internacional, varias Directivas de la UE ostentan relevancia entretanto contienen los lineamientos que deben atender los Estados miembros al establecer las normas internas sobre la protección internacional; lo cual permite aseverar que, si se quiere plantear una alternativa jurídica a nivel interno de un Estado -que pertenezca a la UE- que incluya un reconocimiento y protección para quienes se desplazan por causas asociadas al cambio climático, podría pensarse, primero, en hacer interpretaciones extensivas y laxas de la normas que se tienen al respecto, más concretamente de las Directivas, para que se permita una protección a los refugiados climáticos en Europa; o, segundo, en generar reformas en materia de protección internacional en el derecho comunitario, en atención a la iniciativa del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) que se ha gestado desde hace varios años. La primera propuesta -que, de alguna manera se relaciona con las alternativas de interpretación que se esbozaron el apartado 3.1 de la investigación cuando se abordó lo relativo a una posible reforma de la Convención de Ginebra de 1951- la sustentan autores como Beatriz Felipe Pérez (2021) y Salvador Gimeno (2021) al plantear como una “posible solución limitada” a la problemática de las migraciones climáticas, una interpretación extensiva de la Directiva 2001/55/CE de Protección Temporal. Tal Directiva “supone un procedimiento de carácter excepcional que proporciona una protección temporal e inmediata para los desplazados de terceros Estados cuando se produzcan situaciones de “afluencia masiva” (2021, pág. 124) En ese sentido, la propuesta del autor consiste en una interpretación extensiva del concepto “personas desplazadas”, que, según la Directiva “son aquellos extranjeros que se encuentran fuera de su país y cuyo regreso en condiciones seguras y duraderas sea imposible debido a la situación existente en el mismo”, pudiéndose entonces entender que, dentro de esas circunstancias, pudieran suscribirse, por ejemplo, personas que se desplazan 71 a un Estado de la UE porque su país de origen se torna inhabitable “como consecuencia de fuertes inundaciones u otros eventos extremos asociados al cambio climático” (Salvador Gimeno, 2021, pág. 125) La anterior propuesta, sin embargo, comporta unas dificultades que impiden que la misma pueda considerarse como una solución sensata y duradera en la problemática de los refugiados por el clima; esto, porque dichas interpretaciones extensivas de las Directivas pueden considerarse forzosas, y en ese sentido, no podría pregonarse con certeza la seguridad jurídica de aquellas preceptos y, porque, además, en el caso concreto de la Directiva mencionada anteriormente, la protección que ella ofrece es temporal, limitada; con lo cual no “llega a constituir una solución definitiva para aquellos migrantes climáticos que se vean obligados a migrar permanentemente” (Salvador Gimeno, 2021, pág. 126) Por otro lado, dadas la crisis de refugiados que se han presentado, y las guerras que han azotado a países de Europa en los últimos años, la UE se ha venido ocupando en ordenar y coordinar la gestión de los Estados ante las llegadas irregulares que tienen lugar en Europa. Y, si bien sería incorrecto afirmar que todos los que se desplazan a Europa en búsqueda de condiciones de vida digna por las afectaciones del cambio climático llegan a dicho territorio por medio de procesos migratorios irregulares, tampoco se puede desconocer que, Europa, tiene una alta afluencia de inmigrantes en condición administrativa irregular, dentro de los cuales, no sería extraño encontrarse con varias historias de refugiados que se desplazan al continente europeo por razones asociadas con el cambio climático, mucho más, si se tiene en cuenta que un alto porcentaje de esas personas provienen de países africanos, y África 91 , como se sabe, es una de las regiones del mundo que más sufre las consecuencias del cambio climático con el aumento de las temperaturas, las sequías, desertificación, entre otros. En esa tarea de homogeneizar el tema de la seguridad y las fronteras exteriores, el Parlamento Europeo ha venido realizando negociaciones para darle orden y concluir lo que se ha planteado como “Pacto de Migración y Asilo”, que fue adoptado por la UE el 14 de mayo de 2024, y pretende la implementación de “un sistema de gestión mucho más 91 Se sugiere ver: África soporta una carga desmedida como consecuencia del cambio climático y de los costos de adaptación a sus efectos, 2 de septiembre de 2024. Disponible en: https://wmo.int/es/news/mediacentre/africa-soporta-una-carga-desmedida-como-consecuencia-del-cambio-climatico-y-de-los-costos- de#:~:text=El%20aumento%20de%20la%20temperatura,son%20cada%20vez%20m%C3%A1s%20elevados. 72 homogéneo y predictible y de mecanismos de solidaridad para repartir entre los Estados la carga de la atención al asilo 92 ” (se refiere a la inmigración que ocurre de forma irregular y solicitan el asilo). Este Pacto que “adopta una serie de actos legislativos para reformar el marco jurídico de la UE en materia de gestión de la migración y el asilo 93 ”, hubiese sido una oportunidad adecuada para que la Unión Europea planteara estrategias jurídicas a partir de las cuales pueda dispensarse protección a los refugiados cuya causa de movilización tiene un componente importante de afectación por el cambio climático. No obstante, el Pacto no se pronuncia respecto a la relación del cambio climático con la movilidad humana, y en ese sentido, no se proponen estrategias tendientes a reconocer a los refugiados por el clima. Con todo, difícilmente podría pensarse que los Estados miembros de la Unión integren en su ordenamiento jurídico las razones ambientales/climáticas, como motivos válidos para el otorgamiento de la protección internacional. En España, los derechos de los extranjeros son de configuración legal, por lo que, a primera vista, queda por fuera del escenario pensar en alguna reforma constitucional; la modificación de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, resulta poco probable a la luz de la disminución en concesiones de protección, a pesar de que, aumentan el número de solicitudes 94 . 92 González Enríquez, Carmen; en El Pacto de Migración y Asilo de la Unión Europea. Contexto, desafíos y limitaciones. Real Instituto Elcano, 10 de mayo de 2024. Disponible en: https://www.realinstitutoelcano.org/analisis/el-pacto-de-migracion-y-asilo-de-la-union-europea-contexto- desafios-y-limitaciones/ 93 Consejo de la Unión Europea, Cronología - Pacto sobre Migración y Asilo, disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-migration-policy/eu-migration-asylum-reform-pact/timelinemigration-and-asylum- pact/#:~:text=Los%20representantes%20de%20los%20Estados%20miembros%20de%20la%20UE%20(Core per,asilo%20y%20migraci%C3%B3n%20de%20la 94 Al respecto, se sugiere ver: CEAR, España retrocede en concesiones de protección pese a recibir cada año más solicitudes, 8 de febrero de 2024, disponible en: https://www.cear.es/noticias/espana-concesiones- proteccioncifras/#:~:text=CEAR%20ha%20analizado%20hoy%20los,a%C3%B1o%20consecutivo%20de%20r%C3%A 9cord%20hist%C3%B3rico. 79 IBÁÑEZ MACÍAS, A. (2021). Identificando derechos fundamentales en la Constitución Española. Derechos y Libertades(44), 277-315. 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