Políticas públicas para integração das comunidades ciganas em Portugal: discussão dos seus contributos para o empoderamento das mulheres ciganas

Escola de Direito Louise Massochini Zwartjes Políticas públicas para integração das comunidades ciganas em Portugal: Discussão dos seus contributos para o empoderamento das mulheres ciganas junho de 2022 II III Louise Massochini Zwartjes Políticas públicas para integração das comunidades ciganas em Portugal: Discussão dos seus contributos para o empoderamento das mulheres ciganas Dissertação de Mestrado Mestrado de Direitos Humanos Trabalho efetuado sob a orientação da Profª. Doutora Patrícia Jerónimo e da Prof.ª Doutora Maria José Casa-Nova Junho 2022 IV DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ V VI AGRADECIMENTOS Agradeço primeiramente aos meus pais, Angela Zwartjes e Olavo Zwartjes, a minha irmã Nicolie Zwartjes, minha tia Carmen Massochini e demais familiares por todo o apoio incondicional dado durante a minha trajetória acadêmica, por sempre me incentivarem a conquistar meus sonhos e principalmente nunca duvidarem do meu potencial. As minhas orientadoras, Professora Patrícia Jerónimo e Professora Maria José Casa-Nova por todos os ensinamentos e auxílio prestado no decorrer da escrita da dissertação, assim como toda a comunidade docente da Escola de Direito, em que tive o privilégio de assistir as aulas. As meus colegas de mestrado, em que eu tenho um grande carinho, sobretudo minhas amigas Mirella Vasconcelos e Lais Veiga por dividirem os momentos de alegria e tristeza na escrita da dissertação. Ao meu namorado Ayman El Ourra, por todo o incentivo, amor e paciência, que foram essenciais na elaboração deste trabalho. E também a minha sogra Lia El Ourra pela preocupação e pelas palavras de carinho e conforto. Aos meus amigos de Portugal Árima da Cruz, Angélica Vedana, Lívia Carrião e Eduardo Caldas por estarem do meu lado e, em especial, as minhas amigas Laura Teixeira e Beatriz Coêlho que, além do apoio emocional, me ajudaram incansavelmente na revisão da escrita e na formatação da dissertação. Aos meus amigos do Brasil, que mesmo de longe, me apoiaram e me incentivaram, principalmente a Thamires Machado, Renata Chagas, Rayssa Hinterholz, Inaê Iabel e Rejane Ribeiro. Também agradeço a todas as mulheres ciganas que, mesmo com a grande quantidade de trabalho, disponibilizaram-se a conversar comigo, sendo todas muito simpáticas e solicitas. VII DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. VIII RESUMO Políticas públicas para integração das comunidades ciganas em Portugal - Discussão dos seus contributos para o empoderamento das mulheres ciganas Há vários séculos que as populações ciganas são discriminadas no mundo todo, sendo vítimas dos racismos e dos preconceitos, que culminam na segregação social, marginalização e violência, com graves violações de direitos humanos. No que tange a Portugal, as pessoas ciganas não apenas sofrem a discriminação, como também são a minoria étnica sistematicamente mais rejeitada e marginalizada no país. Grande parte das populações ciganas portuguesas vive abaixo do nível de pobreza e sofre discriminação no acesso ao mercado de trabalho, na busca por habitação e na rede de ensino, onde há altos índices de abandono escolar e de segregação social. As mulheres e as meninas ciganas encontram-se numa posição de especial vulnerabilidade, já que são, simultaneamente, discriminadas por serem mulheres e por pertencerem a uma minoria étnica estigmatizada pela sociedade dominante. As mulheres ciganas possuem maiores níveis de desemprego e menores graus de escolaridade e de participação ativa na vida social, política e econômica. Este trabalho visa identificar as políticas públicas adotadas por Portugal em prol da integração das comunidades ciganas e analisar criticamente, a partir de parâmetros acadêmicos, jurídico-políticos e da percepção das próprias mulheres ciganas, se tais medidas são efetivas, ou não, no combate à discriminação, notadamente em relação às mulheres ciganas e na conquista do empoderamento feminino nas esferas privada e pública. Da análise efetuada, concluiuse que as políticas públicas adotadas pelo Estado português não satisfazem os parâmetros internacionais de direitos humanos e, possuem reduzidos reflexos positivos na qualidade de vida das pessoas ciganas em Portugal, tendo em vista que estas continuam a vivenciar a quotidiana discriminação nos espaços públicos, a sofrer com os altos índices de pobreza e a não gozar dos direitos que lhes são formalmente reconhecidos por lei. Tendo em atenção a análise normativa realizada e os discursos das mulheres entrevistadas, considera-se que o investimento em termos das políticas públicas não é ainda suficiente para melhorar de forma significativa a vida das pessoas ciganas. Considera-se ainda que o quadro legal de combate à discriminação deveria ser mais robusto e efetivo nos domínios da habitação, saúde, emprego e escolarização, eixos contemplados na Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas. Palavras-chave: Comunidades ciganas; mulheres ciganas; discriminação étnica; políticas públicas; integração social. IX ABSTRACT Public policies for the integration of Roma communities in Portugal - Discussion of their contributions to the empowerment of Roma women For several centuries, Roma populations have been discriminated against in all the world, being victims of racism and prejudice, which culminate in social segregation, marginalization, and violence, with serious violations of human rights. As far as Portugal is concerned, Roma people not only suffer discrimination, but are also the most systematically rejected and marginalized ethnic minority in the country. A large part of the Portuguese Roma population lives below the poverty level and suffers discrimination in accessing the labor market, in the search for housing and in the education institutions, where there are high rates of school dropout and social segregation. Roma women and girls are in a particularly vulnerable position, as they are simultaneously discriminated against for being women and for belonging to an ethnic minority stigmatized by the dominant society. Roma women have higher levels of unemployment and lower levels of education and active participation in social, political, and economic life. This research aims to identify the public policies adopted by Portugal in favor of the integration of Roma communities and to analyze them critically, from academic and legal-political parameters, as well as through the perception of Roma women themselves, whether such measures are effective, or not, in the fight against discrimination, notably in relation to Roma women and in the achievement of female empowerment in the private and public spheres. From the analysis carried out, it was concluded that the public policies adopted by the Portuguese State do not satisfy the international parameters of human rights and, also, have reduced positive effects on the quality of life of Roma people in Portugal, once they continue to experience daily discrimination in public spaces, suffer from high levels of poverty and do not enjoy the rights that are formally recognized by law. Bearing in mind the normative analysis carried out and the speeches of the women interviewed, it is considered that investment in terms of public policies is still not enough to significantly improve the lives of Roma people. It is also considered that the legal framework to combat discrimination should be more robust and effective in the areas of housing, health, employment and schooling, axes contemplated in the National Strategy for the Integration of Roma Communities. Keywords: Roma communities; Roma women; ethnic discrimination; public policy; social integration. 16 Europeia (UE), desenvolveram estudos e adotaram recomendações de forma a estabelecer ações específicas para o combate à desigualdade e discriminação, buscando garantir a efetiva integração social das pessoas ciganas nas áreas de habitação, estudo, emprego e saúde. O principal instrumento de política dirigido à integração das comunidades ciganas é o Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos, que se propõe a promover a igualdade efetiva, a inclusão socioeconômica e a participação das pessoas ciganas aos níveis europeu e nacional. A sua primeira edição teve vigência de 2011 até 2020 e, diante do não alcance dos objetivos pré-estabelecidos, o Quadro foi renovado para o período de 2020-2030. A partir do Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos, os Estados membros ficaram obrigados a criar estratégias nacionais para integração dos ciganos nas áreas da educação, emprego, habitação e saúde. Especificamente em Portugal, o governo desenvolveu, a partir da Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2013, de 17 de abril, a “Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas (ENICC)”, apresentando como objetivo principal a supressão da desigualdade social cigana até ao ano de 2020, através da promoção de políticas públicas nas áreas da educação, saúde, trabalho, habitação e igualdade de gênero. Em 2018, dos relatórios de monitorização da ENICC (2013-2020) resultou o alargamento da Estratégia até 2022, a partir da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/2018, de 29 de novembro, para reformular e aprofundar a intervenção pública, introduzindo novos objetivos e medidas, assim como determinando áreas prioritárias de intervenção, nomeadamente no que tange a igualdade de gênero, o conhecimento sobre as pessoas ciganas e a participação das comunidades na implementação da ENICC. No tocante à defesa dos direitos das mulheres ciganas, a promoção da escolarização das meninas ciganas e a diminuição das taxas de abandono escolar figuram entre um os objetivos da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação (ENIND) – Portugal + Igual, adotada pela Resolução n.º 2/2018, de 29 de dezembro. Ocorre que, em que pese a existência destas iniciativas públicas, verifica-se que a taxa de participação social, profissional e acadêmica das mulheres ciganas é muito menor quando comparada com a dos homens. As mulheres ciganas correm maior risco de pobreza e exclusão social, de marginalização e de acesso limitado a serviços essenciais. A sua participação na vida pública e política é mais limitada ainda diante da 17 desigualdade de gênero e da discriminação intersecional. Inclusive, no relatório promovido no âmbito da Plataforma de Ação de Pequim, concluiu-se que a mulher cigana não se encontra explicitamente no Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos 13 . Este trabalho propõe-se analisar as políticas públicas adotadas por Portugal com vista à inclusão das comunidades ciganas, atentando especificamente nas políticas dirigidas à integração das mulheres ciganas, notadamente quanto às oportunidades de emprego, educação, saúde e igualdade de gênero. Procuraremos avaliar se as medidas adotadas satisfazem os parâmetros internacionais em matéria de direitos humanos e se podem considerar-se adequadas para assegurar os direitos das mulheres ciganas, para o que procuraremos saber de que modo é que estas medidas são entendidas e avaliadas pelas próprias mulheres ciganas. No primeiro capítulo, fazemos uma resenha histórica das comunidades ciganas, assim como os relatos de perseguição e discriminação sofridas pelas populações ciganas no mundo ao longo dos séculos e, neste ponto, trataremos ainda especificamente da mulher cigana. No segundo capítulo, indicamos os instrumentos normativos, recomendações e instrumentos de política adotados ao nível da ONU, do Conselho da Europa e da União Europeia com vista à proteção das comunidades ciganas. No terceiro capítulo, passamos a análise para o plano nacional português, começando por caracterizar sociologicamente a presença das comunidades ciganas em Portugal e considerando depois as medidas legislativas e de política adotadas pelo Estado português no combate à discriminação e na promoção da integração das comunidades ciganas, prestando particular atenção às medidas dirigidas especialmente às mulheres e meninas ciganas. Ainda no terceiro capítulo, fazemos uma avaliação crítica das medidas adotadas pelo Estado português, à luz dos padrões e recomendações de organismos internacionais, das reivindicações de ativistas de direitos humanos e dos debates académicos sobre o tema. Por fim, no quarto capítulo, procurámos ainda conhecer a perspectiva de mulheres ciganas acerca das políticas adotadas pelo Estado 13 Cf. EIGE, Beijing +25: the fifth review of the implementation of the Beijing Platform for Action in the EU Member States, 2020, p. 37, texto disponível em https://eige.europa.eu/publications/beijing-25-fifthreview-implementation-beijing-platform-action-eu-member-states [08.11.2021]. 18 português e do seu impacto para o empoderamento das mulheres ciganas no seio das suas comunidades e da sociedade portuguesa como um todo. Na condução da pesquisa, trabalhámos com uma metodologia mista, combinouse a análise documental com trabalho empírico junto das comunidades ciganas presentes em Portugal, notadamente entrevistando mulheres ciganas. A pesquisa documental incidiu sobre fontes primárias e secundárias. As fontes primárias incluíram instrumentos normativos e de política, adotados no quadro de organizações internacionais de que Portugal é membro e a nível nacional; jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos; e relatórios oficiais de organizações internacionais e das autoridades portuguesas. As fontes secundárias incluíram trabalhos acadêmicos de autores portugueses e estrangeiros, de modo a articular diferentes perspectivas disciplinares para a caracterização das comunidades ciganas e a sua experiência histórica de discriminação e exclusão social, bem como para a análise das políticas públicas e demais medidas adotadas por Portugal com vista à integração social das comunidades ciganas. O trabalho empírico realizado junto das comunidades ciganas traduziu-se na realização de entrevistas semi-estruturadas com seis mulheres ciganas de perfis e experiências variados e oriundas de diferentes pontos do país. A perspectiva metodológica adotada foi iminentemente dedutiva, na medida em que partimos da análise do enquadramento normativo de âmbito internacional e estatal, para depois nos centrarmos nas políticas públicas adotadas por Portugal com vista à integração social das populações ciganas, com particular atenção às medidas dirigidas à proteção das mulheres e concluindo com a voz de algumas dessas mulheres, para compreendermos de que modo é que estas percepcionam os efeitos dessas medidas. A terminar esta introdução, importa tecer algumas considerações sobre terminologia. Ao contrário do que possa pensar-se, a palavra “cigano” não foi criada pela etnia cigana e sequer existe na língua Romani 14 . Trata-se, na verdade, de uma denominação genérica criada a partir de perspectivas externas discriminatórias que fomentam o preconceito e que não representam a verdadeira história das comunidades ciganas. Outrossim, são inúmeras as variações linguísticas derivadas da palavra “cigano”, 14 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, Lisboa, Edições Teorema, 1988, p. 13. 19 podendo-se encontrar no Inglês como Gypsy, no Francês como Gitanes ou Tsigane, no Alemão como Zigeuner, no Italiano como Zingaro e no Espanhol como Gitano. E, a depender do país e do contexto interétnico, também são denominados de “calé (=negros), em Espanha e no sul de França, e kaale na Finlândia, Sinti na Alemanha e manouches em França” 15 . Em razão do caráter pejorativo atribuído ao termo “cigano”, outras designações foram desenvolvidas para referir as comunidades ciganas, sendo estas também conhecidas pelo termo “Viajante”, que em Inglês significa Traveller. Todavia, não obstante as diversas designações criadas durante os séculos, “nenhum dos termos usados pelas pessoas de fora está livre de ambiguidades” 16 . Além do caráter discriminatório, o termo “cigano” e seus equivalentes não representam toda e qualquer comunidade cigana, tendo em vista que estas são complexas, heterogêneas e de múltiplas identidades. Dessa forma, quer seja pelo contexto histórico em que o termo foi criado, quer seja pela ausência de representatividade, atualmente, a palavra “cigano” é pouco usada nos estudos acadêmicos e literários, nos documentos oficiais e no âmbito internacional, até como forma de evitar a manutenção da discriminação em desfavor das pessoas ciganas. As associações ciganas internacionais refutam a nomenclatura “cigano”, haja vista que consideram tratar-se de um “alien term, linked with negative, paternalistic stereotypes which still pursue them in Europe” 17 . O termo também não é usado pela maioria dos Estados europeus, pois “it is felt to be pejorative and insulting by most of the people concerned (although it is true that it may depend significantly on the context in which it is used)” 18 . Além disso, desde o ano de 1971, após a realização do Primeiro Congresso Mundial Romani, em Londres, legitimou-se o uso do termo “Roma” ao invés de “cigano” e suas variáveis 19 . O Conselho da Europa, por exemplo, adota, desde 2006, 15 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 13. 16 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 8. 17 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues, 2012, texto disponível em https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168 0088eab [07.10.2021]. 18 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues, op.cit. 19 Cf. Télia LIMA, “Ciganos: breve definição e análise dos movimentos sociais e políticas públicas no Brasil até 2014”, in Humanidades em diálogo, vol. 6, 2014, p. 226, texto disponível em https://www.revistas.usp.br/humanidades/article/view/106271/104933 [07.09.2021]. 20 a terminologia Roma para se referir às comunidades étnicas ciganas, consoante seu “Glossary of terms relating to Roma issues” 20 . No que toca a expressão “Roma”, registrase que na literalidade da língua romani, o termo significa homem ou marido e surgiu em razão da presença dos antepassados ciganos em territórios de língua romena 21 . Todavia, não obstante o reconhecimento no âmbito internacional do problema semântico advindo da nomenclatura “cigano”, em alguns países, dentre eles Portugal (e também o Brasil) o termo não possui um tão grande caráter depreciativo, sendo utilizado pelos próprios ciganos e estando presente em estudos, decisões judiciais e documentos de política como a Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas (ENICC). Sendo assim, levando-se em consideração que a presente pesquisa visa analisar a situação das comunidades ciganas existentes especificamente em Portugal, o presente trabalho adotará o uso da palavra cigano para se referir a esta minoria étnica. Todavia, nos casos em que fizer menção a documentos oficiais de cunho internacional, produzidos por organismos internacionais, optar-se-á pela nomenclatura “Roma” com forma de assegurar a fidelidade ao enunciado original dos textos. 20 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues, op. cit. 21 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 14. 21 CAPÍTULO I - A DISCRIMINAÇÃO SECULAR DAS COMUNIDADES CIGANAS NO MUNDO 1. Origem histórica e presença das comunidades ciganas no mundo A importância em conhecer a origem da etnia cigana centra-se na tentativa de mudança das percepções sociais e culturais negativas criadas em relação a ela, com o intuito de combater estereótipos e preconceitos enraizados. E, não só a desconstrução das representações, mas também ilustrar a história de perseguição e discriminação e o grande legado cultural e artístico deixado para a sociedade como um todo. A origem demográfica das comunidades ciganas adveio da Índia, originalmente da parte central do país, mas foi na região norte, especificamente em Punjab e Sinth, que permaneceram a maior parte do tempo 22 . Primeiramente, sendo uma comunidade nômade, o povo cigano iniciou as práticas migratórias a partir do século IX, quando houve um ataque do Islão ao norte da Índia 23 . Os países do Oriente Médio, notadamente Afeganistão, Irã, Armênia e Turquia foram as principais rotas migratórias das comunidades ciganas 24 . A maior e mais visível migração das populações ciganas se presenciou na Europa 25 . Os escritos históricos sobre as comunidades ciganas são escassos e o período de chegada no continente europeu incerto, mas segundo alguns autores não ocorreu antes do século XII 26 . Em que pese haja indícios de presença das pessoas ciganas na Europa antes século XV, foi neste período que surgiram evidências confiáveis da presença da etnia cigana no território, a partir da crônica do Velho Tcheco Dalimil em 22 Cf. CONSELHO DA EUROPA, From India to Europe, s/d, p. 1, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_1_0&l=en [14.03.2021]. 23 Cf. Olga MAGANO, Tracejar vidas normais: estudo qualitativo sobre a integração social de indivíduos de origem cigana na sociedade portuguesa, 2011, p. 112, texto disponível em https://repositorioaberto.uab.pt/handle/10400.2/1750 [25.02.2022]. 24 Cf. FSG, Romani Lesson, 2019, p. 9, texto disponível em http://www.gitanos.org/upload/11/93/LECCION_GITANA_2019_ok_INGLES.pdf [14.03.2021]. 25 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Report of the Special Rapporteur on minority issues, Rita Izsák - Comprehensive study of the human rights situation of Roma worldwide, with a particular focus on the phenomenon of anti-Gypsyism, 2015, p. 4, texto disponível em https://www.ohchr.org/EN/Issues/Minorities/SRMinorities/Pages/GlobalStudyonRomaworldwide.aspx [26.03.2021]. 26 Cf. Maria Manuela MENDES, Nós, os Ciganos e os Outros – Etnicidade e exclusão social, Lisboa, Livros Horizonte, 2005, p. 49. 22 1310 27 . Posteriormente, no transcurso de um século, as comunidades ciganas se expandiram por todo o continente europeu 28 . Com a primeira onda migratória cigana, notadamente através da Romênia, os povos ciganos iniciaram a migração para Europa central e ocidental, após a invasão turca no sudeste da Europa. Nesse sentido, registros de 1416 indicam a chegada das pessoas ciganas na Hungria 29 , seguidos de documentos datados de 1417, em que foram localizados grupos ciganos em cidades da Alemanha (Lueneburg, Hamburg, Luebeck, Wismar, Rostock, Stralsund e Greifiswald) e de França (Estrasburgo). Em 1418, na Suíça, e 1429, em Bruxelas (capital da Bélgica) e Deventer (cidade situada na Holanda) 30 . Desde a chegada à Europa, as populações ciganas sofreram com a exclusão política e social, sendo sujeitas à escravidão em alguns países - até a ocorrência do abolicionismo no século XIX 31 - e vítimas da discriminação, perseguição, exploração, assimilação forçada, limpeza étnica e genocídios 32 . Entre meados do século XV e até ao final da Segunda Guerra Mundial, as pessoas ciganas foram estereotipadas pela população não cigana, sendo classificadas como “classes perigosas” e conotadas como “ociosos”, “indesejáveis” e “temidos” 33 . A aparência estrangeira, como a cor da pele e o vestuário, bem como a prática de rituais culturais - estes associados a “bruxaria e magia” - eram vistos pela sociedade com um olhar de desconfiança 34 . Sendo socialmente vistos como criminosos em potência 35 , as perseguições aos povos ciganos se acentuaram entre os séculos XV e XVIII visível na criação de leis anticiganas. No período, normas discriminatórias foram instituídas em vários países da Europa, a partir de proibições de entrada e sanções rigorosas, cujo objetivo central era excluir, vigiar e expulsar as 27 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Arrival in Europe, s/d, p. 2, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_2_0&l=en [14.03.2021]. 28 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Arrival in Europe, s/d, op. cit., p. 3. 29 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Arrival in Europe, op. cit., p. 3. 30 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Arrival in Europe, op. cit., p. 5. 31 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Wallachia and Moldavia, s/d, p. 1, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_2_2&l=en [14.03.2021]. 32 István POGÁNY, “Pariah peoples: Roma and the multiple failures of law in Central and Eastern Europe”, in European Public Law, vol. 10, 2004, p. 11. 33 Cf. Maria Manuela MENDES, Nós, os Ciganos e os Outros – Etnicidade e exclusão social, op.cit., p. 50. 34 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Arrival in Europe, op. cit., p. 16. 35 Cf. Mónica SEQUEIRA, Exclusão sócio-espacial dos ciganos de Tomar, 2014, p. 22, texto disponível em https://repositorio.ul.pt/handle/10451/23043 [14.03.2021]. 23 comunidades ciganas 36 . Entre os anos de 1500 e 1750, somente no Sacro Império Romano-Germânico, cerca de 150 decretos anticiganos foram instituídos 37 . Da mesma forma, nos países da Europa oriental, inúmeras medidas de expulsão, castigo, trabalhos forçados acompanharam as pessoas ciganas. Na Espanha, por exemplo, a história de perseguição se iniciou no século XVII. No ano de 1633, o governo espanhol já havia proibido a etnia cigana de usar sua língua materna e de se vestir segundo suas tradições, ocasião em que as pessoas ciganas foram obrigadas a usar vestuário em consonância com o “estilo” espanhol. Além disso, entre os piores e mais conhecidos episódios de discriminação contra as comunidades ciganas na Espanha esteve a “quarta-feira negra”, 30 de julho de 1749, data em que cerca de 10.000 pessoas ciganas foram detidas pelo governo espanhol, ocasião em que homens foram encaminhados para campos navais de trabalho forçado e as mulheres e crianças enviadas para prisões e fábricas 38 . O mesmo cenário se verificou na França. No século XVII, as legislações discriminatórias aprovadas por Luís XIV eram igualmente cruéis e previam penalidades rigorosas para as pessoas ciganas, incluindo a prisão perpétua dos homens, a esterilização de mulheres e o encaminhamento das crianças para abrigos 39 . Em Portugal, as ações discriminatórias e racistas praticadas em desfavor das pessoas ciganas tiveram início a partir de normas legislativas que ordenavam a expulsão do território nacional, a segregação de famílias ciganas, assimilação forçada e decretação de penas de morte, notadamente no reinado de Felipe I, no ano de 1592 40 . Na Era do Absolutismo Iluminado do século XVIII, além dos métodos de expulsão e perseguição às pessoas ciganas, pautados na violência física e cruel, as políticas assimilatórias ganharam espaço nos decretos legislativos. Com o objetivo de destruição da identidade cultural cigana e como forma de controle soberano, os Estados criaram normas para integrar as pessoas ciganas ao sistema econômico, social e religioso 36 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Western Europe, s/d, p. 2, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_2_4&l=en [14.03.2021]. 37 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Western Europe, op. cit., p. 2. 38 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Western Europe, op. cit., p. 4. 39 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Western Europe, op. cit., p. 03. 40 Cf. Adolfo COELHO, Os ciganos de Portugal – Comum estudo sobre o calão, Lisboa, Publicações Dom Quixote, 1995, p. 202. 24 maioritário, pois acreditavam que tinham “an honourable duty in the ‘civilisation’ of the ‘Gypsies’ by enforcing their ‘re-education’ into becoming ‘good Christians’” 41 . Os métodos de assimilação consistiam na proibição do uso da linguagem materna e na separação de famílias. Nos séculos XIX e XX, iniciava-se uma nova página da história da etnia cigana. Com a ascensão da Alemanha nazista nos anos de 1933 a 1945 e sob o comando de Adolf Hitler, desenvolveram-se teorias de natureza racista, sendo a raça “o fato decisivo do desenvolvimento histórico: há raças superiores e inferiores e o lugar de honra é conferido à raça ariana” 42 . Portanto, na época, “the ‘Gypsies’ were declared ‘primitives’, ‘poor in culture’ and lacking history, who threatened the moral order by ‘mixing’ and ‘building a criminal sub-proletariat’ because of their race” 43 . Durante este período, houve a adoção de leis racistas e supremacistas em desfavor de diversos grupos sociais, notadamente ciganos e judeus. Classificados como grupo perigoso, as pessoas ciganas foram perseguidas, torturadas e assassinadas em campos de concentração, por serem consideradas um “problema social”, de “raça mista e inferior”. Na medida em que as pessoas ciganas eram encaminhadas para os campos de concentração, pesquisadores analisavam o sangue e classificavam o grau de mistura racial, a partir de uma avaliação racial-biológica 44 . Sendo assim, com a ocupação alemã nazista em grande parte da Europa, milhares de pessoas ciganas foram mortas, em processos de extermínio em massa, nos territórios ocupados pela Alemanha e nos países aliados, motivo pelo qual, até 1945, cerca de um em cada quatro pessoas ciganas que viviam na Europa foram vítimas de perseguição nazista 45 . Inclusive, em 2 de agosto de 1944, denominado como “Noite dos Ciganos”, um total de 2.897 mulheres, crianças e homens ciganos foram assassinados em câmaras de gás 46 . 41 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Austro-Hungarian Empire, s/d, p. 2, texto disponível em http://romafacts.uni-graz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_3_1&l=en [14.032021]. 42 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 239. 43 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Holocaust, s/d, p. 3, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_5_0&l=en [14.03.2021]. 44 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 249. 45 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Concentration Camps, s/d, p. 1, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_5_1&l=en [14.032021]. 46 Cf. FSG. Romani Lesson, op. cit., p. 17. 25 Assim como na Alemanha nazista, as pessoas ciganas também foram vítimas da ditadura fascista na Itália. Sob o comando de Benito Mussolini, o governo fascista da época revelou a prática de teorias racistas que culminaram no extermínio de raças humanas “diferentes”. Em que pese as leis racistas da época não mencionavam de forma específica as pessoas ciganas, dúvidas não há de que elas foram alvo de políticas discriminatórias 47 . No ano de 1926, as pessoas ciganas foram expulsas de Itália sob o fundamento de “risco à segurança e à saúde pública” e, no ano de 1940, com o intuito de aprisionar e mantê-los sob estrita supervisão, o governo emitiu uma ordem de internação destes em todo país 48 . Outros países aliados da Alemanha também praticaram perseguições as pessoas ciganas. Na Hungria, em meados de 1944, 30.000 pessoas ciganas foram deportadas; na Romênia houve a expulsão de 90.000 pessoas ciganas para terrenos de despejo na Ucrânia 49 e, na França, até 1939, contabilizou-se a internação de aproximadamente 6.000 pessoas ciganas em condições desumanas, insalubres e inabitáveis, na ausência de camas, roupas e comida, que resultou em muitas mortes 50 . Dessa forma, a história das comunidades ciganas na Europa foi marcada pela discriminação, perseguição e violência que culminou, no fim da Segunda Guerra Mundial, na morte de cerca de meio milhão de pessoas de origem cigana 51 . O reconhecimento e a compensação pelos danos sofridos nunca existiram e o pós-guerra deixou as comunidades ciganas “sem lugar nem pátria, sujeitos a todo o tipo de censura e restrições especiais” 52 . O período pós-guerra foi marcado por migrações em massa. O reconhecimento das populações ciganas como minoria étnica, assim como o desenvolvimento de políticas nacionais demoraram a acontecer, na medida em que ainda havia a presença de leis assimilacionistas e com o objetivo de sedentarização dos povos nômades 53 . 47 Cf. CONSELHO DA EUROPA, The Nazi Period in Italy, s/d, p. 1, texto disponível em http://romafacts.unigraz.at/view_pdf.php?t=history&s=h_5_2&l=en [14.03.2021]. 48 Cf. CONSELHO DA EUROPA, The Nazi Period in Italy, op. cit., p. 2. 49 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 256. 50 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Internment in France 1940-1946, s/d., p. 6, texto disponível em http://romafacts.uni-graz.at/?l_history=en#title_history [18.03.2021]. 51 Cf. OSCE, Teaching about and Commemorating the Roma and Sinti Genocide - Practices within the OSCE Area, 2015, texto disponível em https://www.osce.org/romasintigenocide [31.03.2021]. 52 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit., p. 261. 53 Cf. Angus FRASER, História do Povo Cigano, op. cit,, pp. 265 e seguintes. 32 integrantes do grupo social maioritário. Na mesma pesquisa ainda asseverou que as mulheres ciganas enfrentam desafios adicionais, em que estão mais suscetíveis à pobreza, à discriminação e ao acesso desproporcional aos recursos essenciais, notadamente nas áreas da saúde, educação, emprego e habitação, sendo assim: Women throughout the European Union still face inequalities in many respects. Roma women face additional challenges as extreme poverty, exclusion and discrimination reinforce their disadvantages even further. In core areas of life, such as education, employment and health, Roma women continue to fare worse than Roma men and then women in the general population. In addition, many women in the EU, both Roma and non-Roma, shoulder a disproportionate part of the responsibilities involved in running a family 83 . Da mesma forma, a Fundação Secretariado Gitano (FSG) também identificou a discriminação intersecional sofrida pelas mulheres ciganas. No ano de 2018, dos 238 casos contabilizados, 60% correspondiam a discriminações em relação as mulheres ciganas e no ano de 2019 dos 425 casos, 222 das vítimas eram mulheres ciganas 84 . Nesse contexto, a presença desta múltipla discriminação se caracteriza pelo fenômeno da interseccionalidade, em que “as variáveis de género em conjunto com os estereótipos raciais propiciam uma série de obstáculos ao desenvolvimento das mulheres ciganas” 85 . As ativistas feministas ciganas apropriaram a categoria da interseccionalidade, com o objetivo de “destacar que as formas de discriminação interagem uma com a outra e para afirmar a consequente necessidade de uma luta plural contra o racismo, a opressão de classe e contra o machismo tanto interno, como externo às suas comunidades" 86 . No que diz respeito à interseccionalidade: Romani women are in a particularly difficult situation because they belong to a group exposed to repeated discrimination. At the same time, Romani women are stifled and stigmatized as women, and Roma, as well as disadvantaged people, who often function on the margins of 83 Cf. FRA, Roma women in nine EU Member States, op. cit, p. 05. 84 Cf. FSG, Annual Report_Discrimination and the Roma Community, 2020, p. 26, texto disponível em https://www.gitanos.org/actualidad/archivo/132254.html.en [18.03.2021]. 85 Cf. Maria José VICENTE e Armandina HELENO, Guia de Intervenção Social com a População Cigana sob a Perspectiva de Género, op. cit., p. 18. 86 Cf. Caterina Alessandra REA, “Definindo as fronteiras do pós-colonial. O feminismo cigano no século XXI”, in Revista Estudos Feministas, vol. 25, n.º 1, 2017, p. 14. 33 social life. On the one hand, women are subject to restrictions within their own community due to gender 87 . Ainda, a desigualdade entre homens e mulheres é constatada no Estudo Nacional sobre Comunidades Ciganas, ao passo que: 46.8% concordam que as mulheres devem ter os mesmos direitos e tratamento que os homens e 32.1% concordam que os meninos não são mais importantes que as meninas. Porém, a maioria também concorda que as mulheres de vergonha não devem frequentar determinados sítios sem os maridos (41.9%) e que cabe aos homens tomarem as decisões familiares mais importantes (34.8%) 88 . A presença do machismo nos costumes ciganos é reconhecida na doutrina 89 , que tende a inviabilizar o acesso das mulheres ciganas ao exercício de direitos. Por isso, trata-se de extrema importância para a presente dissertação, a análise da tradição cultural cigana no que diz respeito aos papéis sociais atribuídos aos sexos feminino e masculino e, por conseguinte, as dimensões dos graus diferenciados de machismo e de poder entre homens e mulheres, com o fim de compreender a importância da defesa do empoderamento feminino cigano, para a garantia de direitos e acesso à educação, emprego e participação na vida pública/política. Antes de adentrar ao tema dos papéis sociais do homem e da mulher cigana, com o fim de evitar generalizações, faz-se necessário ressaltar que o machismo praticado dentro dos costumes culturais das comunidades ciganas não é estático e rígido. Pelo contrário, considerando que existem muitas comunidades ciganas e que estas se relacionam e se comportam de forma diferente para com o espaço social, os rigores dos costumes culturais também são diferentes. Isso se dá pelo fato de as comunidades ciganas serem uma cultura heterogênea, pois há um “conflito inter e intra-gerações no 87 Cf. Justyna MATKOWSKA, “Representations of Romani Women in Contemporary Polish and Romani Literature”, in Roma LGBTI, Feminist Movement and Scholarship, Critical Romani Studies, Budapest, v. 4, n. º 1, 2021, p. 61, texto disponível em https://crs.ceu.edu/index.php/crs/article/view/150 [07.05.2021]. 88 Cf. Manuela MENDES, Olga MAGANO e Pedro CANDEIAS, Estudo nacional sobre as comunidades ciganas, Lisboa, ACM, I.P, 2014, p. 273. 89 Cf. Olímpio NUNES, O Povo Cigano, Lisboa, 1996, p. 182; Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento: Reflexões Críticas a Partir de Uma Investigação com Ciganos Portugueses, Lisboa, ACIDI, 2009, p. 128 e 136; Daniel Seabra LOPES, Deriva Cigana: um estudo etnográfico sobre os ciganos em Lisboa, Lisboa, ICS, 2008, p. 78. 34 que concerne a valores culturais a preservar e a valores que parecem ter deixado de fazer sentido para alguns dentro desta comunidade” 90 . Ou seja, esta heterogeneidade dos valores culturais muda entre as gerações, podendo ser mais progressistas ou conservadoras 91 . A este respeito, no estudo etnográfico realizado por Maria José CasaNova, a autora observou a presença de graus diferenciados de machismo, constatando que a postura do homem cigano no espaço público era condizente com os costumes culturais patriarcais ciganos e no meio familiar não. Esta mudança de comportamento é resultante da preocupação de como o homem vai ser visto pela comunidade 92 . As relações de poder entre homens e mulheres ciganas se diversificam a depender “dos contextos e dos processos de interacção, onde a interpretação das situações joga um papel fundamental na definição de quem detém o poder e em que grau ele é exercido” 93 . Todavia, não obstante a presença de uma cultura heterogênea - já que a cultura é resultado de processos de interação social - no contexto cultural cigano em geral, a manutenção da hierarquia de gênero trata-se de uma realidade, em que cada grupo possui um maior ou menor grau de rigor na preservação da chamada Lei Cigana, a depender da comunidade em que a mulher cigana faz parte 94 . A pertença a um gênero e, por conseguinte, a imposição dos papéis correspondentes é uma questão separada desde o nascimento da criança cigana 95 . Ambos os gêneros possuem suas especificidades e condicionamentos, porém recaí à mulher maiores limitações. As consequências por eventuais desvios de comportamento, a depender de quem os prática, também são aceitos e vistos de maneira diferente aos olhos da comunidade 96 . O papel social da mulher cigana é direcionado a manutenção da cultura e na promoção dos costumes, na medida em que “the social expectations of Roma towards 90 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade – Estudo em torno das socializações familiares de género numa comunidade cigana da cidade do Porto, Lisboa, Instituto de Inovação Educacional, 2002, p. 86. 91 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade, op. cit, p. 86. 92 Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit, p. 136. 93 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit., p. 150. 94 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade, op. cit, p. 86. 95 Cf. Daniel Seabra LOPES, Deriva Cigana: um estudo etnográfico sobre os ciganos em Lisboa, Lisboa, ICS, 2008, p. 82. 96 Cf. Daniel Seabra LOPES, Deriva Cigana, op. cit., p. 78. 35 women concern being a good wife, mother, and hostess” 97 . Em razão de ser a honra da família, os seus passos são observados diariamente não só pela família (e, posteriormente, pelo marido), mas também pela comunidade como um todo: O comportamento feminino se encontrava sujeito a uma constante vigilância, especialmente no que dizia respeito às raparigas em idade casadoira, mas não só. Os movimentos de todas as mulheres, incluindo viúvas, são seguidos, comentados e, se for caso disso, criticados 98 . As limitações das mulheres permeiam em obrigações assumidas antes e após a celebração do casamento. Antes do matrimônio, a liberdade de circulação da mulher cigana é restringida para limitar círculos sociais com indivíduos fora da sua comunidade (homens não ciganos), como forma de preservar a virgindade da mulher e garantir que esta se case com homens da etnia cigana. Neste sentido, Olga Magano refere que: A razão para esta limitação imposta às raparigas visa garantir que casem dentro do grupo, para a manutenção de estratégias matrimoniais endogâmicas, para isso, restringem-se os contactos com os não ciganos, a partir da puberdade 99 . De forma incontroversa, os homens ciganos dispõem de maior liberdade, seja ela de circulação, de interação com pessoas não ciganas e, especialmente mulheres não ciganas, bem como sexual. A diferença condicionada aos níveis de liberdade contribui: Para acentuar as distinções que separam homens e mulheres: se a conduta feminina é marcada pelo decoro e pela contenção, o comportamento dos homens deve evidenciar alguma ousadia e capacidade de improvisação, consubstaciando-se em pequenas proezas quotidianas 100 . 97 Cf. Justyna MATKOWSKA, “Representations of Romani Women in Contemporary Polish and Romani Literature”, op. cit, p. 60. 98 Daniel Seabra LOPES, Deriva Cigana, op. cit, p. 150 99 Cf. Olga MAGANO e Maria Manuela MENDES, Mulheres ciganas na sociedade portuguesa: tracejando percursos de vida singulares e plurais, 2014, p. 6, texto disponível em https://repositorioaberto.uab.pt/bitstream/10400.2/4038/1/144-546-1-PB.pdf [20.08.2021]. 100 Cf. Daniel Seabra LOPES, Deriva Cigana, op. cit,, p. 79. 36 Esta limitação nas relações sociais interfere diretamente nos níveis de escolarização das mulheres ciganas que, maioritariamente, saem da escola antes dos homens. Isso porque o meio escolar é visto como um “lugar de perigo” para mulheres sob o receio destas manterem relações sociais com indivíduos não ciganos e se afastarem dos costumes da cultura cigana 101 . Além disso, as meninas também são retiradas da escola mais cedo para auxiliar a mãe nas lides domésticas e, muitas vezes, cuidar dos irmãos mais novos 102 . De outro modo, aos homens é dada a liberdade para decidir sobre o seu futuro escolar, ainda que o insucesso escolar seja elevado para ambos os sexos: As razões são diferentes e estão ligadas às diferentes estratégias educativas das famílias em função das expectativas de género que, por sua vez, reflectem as posições ocupadas por homens e mulheres na estrutura da comunidade 103 . Os maiores índices de insucesso escolar estão entre as mulheres ciganas, sendo que, de acordo com inquérito da FRA, 16% das mulheres ciganas entrevistadas em comparação aos 12% dos homens ciganos nunca compareceram à escola 104 . Em Portugal, por exemplo, o abandono escolar atingiu 91% das mulheres ciganas entrevistadas na faixa etária de 18—24 anos 105 . As competências de escrita das mulheres ciganas também são mais baixas em comparação com as dos homens ciganos em Portugal (49% em comparação com 65%) e Hungria (71% em comparação com 84%) 106 . Os casamentos endogâmicos, isto é, matrimônios contraídos dentro da própria cultura cigana, são a regra dentro das comunidades ciganas, sob pena de causar “uma ameaça a unidade cultural, podendo ter como consequência a sua descaracterização em termos étnico-culturais” 107 . Contudo, as celebrações de casamentos exogâmicos, quando ocorrem, possuem valorizações diferentes para o homem e para a mulher 101 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade, op. cit, p. 82 e 94. 102 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade, op. cit., p. 82. 103 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade, op. cit., p. 91. 104 Cf. FRA, Roma Women in nine EU Member States, op. cit, p. 17. 105 Cf. FRA, Roma Women in nine EU Member States, op. cit., p. 8. 106 Cf. FRA, Roma Women in nine EU Member States, op. cit., p. 14. 107 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit, p. 138. 37 cigana, pois são mais aceitos casamentos de um homem cigano com uma mulher não cigana, do que o inverso 108 . Além disso, aos olhos das comunidades ciganas, a família passa “a ‘valer menos’, permitindo que os ‘sangues se misturassem’, contaminando assim a ‘pureza da raça cigana’ 109 . No que tange a escolha conjugal, os homens também possuem maior liberdade para a escolha de suas companheiras em referência a das mulheres 110 . Segundo pesquisa feita por Olga Magano, “o casamento cigano continua a assumir um papel cultural central enquanto definidor de alguns dos principais valores culturais ciganos” 111 e reforça a manutenção da desigualdade de gênero, pois é por ele que se preserva a virgindade e o acesso limitado à escola. Ainda no domínio do casamento, não obstante o zelo pela virgindade da mulher cigana antes do casamento reforce a hierarquização dos níveis de igualdade entre homens e mulheres ciganas, esta também é onde reside o poder feminino e dá origem ao que Maria José Casa-Nova classifica como dominação subordinada do gênero masculino. Isso porque é a virgindade da mulher que condiciona a imagem do homem e como a sociedade o definirá 112 . Da mesma forma, a superioridade da mulher se sobrepõe ao do homem no rompimento do compromisso ou, como é designado dentro das comunidades ciganas, “dar cabaças ”. Contudo, esta liberdade de escolha tem razão na proteção da imagem da mulher cigana, por ela ser a parte mais vulnerável dentro das comunidades ciganas, ou seja, “o que parece como um poder expresso da mulher face ao homem, resulta de 108 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit., p. 133. 109 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit., p. 138. 110 Cf. Olga MAGANO, “Mulheres Ciganas, Desigualdade de Género e Discriminação na Sociedade Portuguesa”, in Sofia Neves e Dália Costa (coords), Violências de Género, Lisboa, ISCSP, 2017, p. 168, texto disponível em https://repositorioaberto.uab.pt/bitstream/10400.2/10142/1/Magano%20Olga_MUlheres%20Ciganas% 20desigualdades%20de%20g%C3%A9nero%20e%20discrimina%C3%A7%C3%A3o%20na%20sociedade% 20portuguesa.pdf [04.05.2022]. 111 Cf. Olga MAGANO, “Percursos de integração de mulheres ciganas na sociedade portuguesa”, in AGIR - Revista Interdisciplinar de Ciências Sociais e Humanas, Vol. 1, n.º 1, 2013, p. 239, texto disponível em https://www.academia.edu/8324032/Percursos_de_integra%C3%A7%C3%A3o_de_mulheres_ciganas_n a_sociedade_portuguesa [05.05.2022]. 112 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit, p. 141. 38 uma fragilidade” 113 . Por este motivo é que Maria José Casa-Nova classifica este costume cultural como uma dominação subordinada do gênero feminino 114 . Após a celebração do casamento, a submissão da mulher permanece, pois esta fica sujeita a um modelo de vestimenta específico, com o fim de mostrar para a comunidade que é comprometida. O luto também é vivido de forma diversa entre os homens e mulheres ciganas, em que ao homem é permitido a celebração de uma nova união e para mulher não 115 , salvo raras exceções 116 . As atribuições destinadas ao homem e a mulher e como ambos os gêneros se relacionam com o espaço público são um dos principais motivos que obstam ao empoderamento da mulher cigana. Considerando que o gênero feminino e masculino detém seus papéis pré-estabelecidos, o homem assume um domínio na esfera pública, a partir da responsabilidade de manutenção financeira do seio familiar e a mulher um domínio na esfera privada, com um papel expressivo no gerenciamento do lar, através do desempenho das lides domésticas e do cuidado para com os filhos e marido 117 . Portanto, a função social da mulher cigana encontra-se mais relacionada a família, a maternidade e ao casamento 118 . Para além dos afazeres domésticos é comum que as mulheres participem e auxiliem seus maridos nas feiras. Ademais, o intermédio com serviços públicos, quando necessário, fica sob responsabilidade das mulheres: Apesar do homem aparentemente ter uma função de comando em praticamente todos os domínios da vida conjugal e familiar, é quase sempre a mulher que faz a mediação com as instituições não ciganas, como a escola, os serviços de segurança social, os serviços autárquicos, entre outros 119 . 113 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento: op. cit, p. 128 114 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit., p. 128. 115 Cf. Olga MAGANO, “Mulheres Ciganas, Desigualdade de Género e Discriminação na Sociedade Portuguesa”, op. cit, p. 168. 116 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit, p. 148. 117 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnicidade, Género e Escolaridade, op. cit, p. 84. 118 Cf. Maria José VICENTE e Armandina HELENO, Guia de Intervenção Social com a População Cigana sob a Perspectiva de Género, op. cit., p. 23. 119 Cf. Olga MAGANO e Maria Manuela MENDES, Mulheres ciganas na sociedade portuguesa: tracejando percursos de vida singulares e plurais, 2014, p. 7, texto disponível em https://repositorioaberto.uab.pt/bitstream/10400.2/4038/1/144-546-1-PB.pdf [20.08.2021]. 39 Esta divisão de papéis no espaço público e privado encontram resguardo no inquérito promovido pela FRA. Nesse sentido, os índices apontam que: 28% das mulheres ciganas estão envolvidas em tarefas domésticas em relação a apenas 6% dos homens ciganos 120 e que uma em cada cinco ciganas estão empregadas e 34% dos homens ciganos trabalham em comparação aos 16% das mulheres 121 . No mesmo sentido, a maioria das mulheres ciganas declararam como atividade principal o trabalho doméstico na Romênia (59%); Grécia (48%), Portugal (46%) e Croácia (34%) 122 . Ou seja, o seu relacionamento social é restrito e constantemente vigiado pelo marido e pela comunidade em que vive 123 . A invisibilidade e a não valorização do exercício de atividades que não sejam domésticas para as mulheres ciganas é uma tendência no meio intraétnico 124 . A grande maioria das mulheres ciganas não possui oportunidades e não são incentivadas a dar continuidade aos estudos e se qualificar para ingressar no mercado de trabalho, o que interfere diretamente na conquista de uma autonomia financeira. Ausência de autonomia que também alimenta a manutenção da dependência e submissão ao marido 125 . Isto posto, para além do fato de integrarem um grupo étnico minoritário desfavorecido e discriminado pela sociedade maioritária, as mulheres ciganas enfrentam ainda outro fator de discriminação em razão do gênero e da imposição de papéis familiares tradicionais da cultura cigana. Dessa forma, se as comunidades ciganas como um todo sofrem com a segregação social e com o acesso limitado a serviços sociais, o contexto de vida das mulheres ciganas é ainda mais preocupante, com maiores taxas de desemprego e abandono escolar, assim como a falta de autonomia e ausência participativa nas esferas pública e privada. Nesse cenário, Maria José Casa-Nova confirma que a mulher cigana, seja em razão da cultura cigana, seja pelo modelo patriarcal instituído no seio da comunidade, 120 Cf. EIGE, Beijing +25…, op. cit, p. 87. 121 Cf. EIGE, Beijing +25…, op.cit. p. 87. 122 Cf. FRA, Roma Women in nine EU Member States, op. cit, p. 28. 124 Cf. Olga MAGANO, “Mulheres Ciganas, Desigualdade de Género e Discriminação na Sociedade Portuguesa”, op. cit, p. 172. 125 Cf. Olga MAGANO, “Mulheres Ciganas, Desigualdade de Género e Discriminação na Sociedade Portuguesa”, op. cit, p. 157. 40 caracteriza-se como sendo uma minoria dentro de uma minoria 126 . Ou seja, a menina/mulher cigana é constantemente vítima de uma discriminação social múltipla, por ser mulher e ser mulher cigana, o que dificulta o empoderamento social e político feminino, assim como a “autonomia e liberdade necessária para o exercício de uma cidadania efetiva em termos de igualdade de género” 127 . Como já referido, os diferentes papéis sociais de gênero feminino e masculino dificultam a emancipação feminina, pois não gozam da autonomia, liberdade, bem como não possuem, muitas vezes, o suporte familiar que necessitam para ir em busca dos seus direitos. As mulheres ciganas são “desemponderadas” 128 em razão da baixa escolarização, decorrentes do abandono precoce da escola e o acesso dificultado ao mercado de trabalho, seja pela ausência de uma formação profissional qualificada, seja pela discriminação de gênero e étnica na sociedade maioritária e seja ainda pela impossibilidade pelos papéis assumidos nas lides domésticas e cuidado com os filhos e marido. Contudo, ainda que de forma tênue, verificam-se mudanças de paradigmas frente aos costumes culturais patriarcais 129 . Notadamente na Europa, a partir dos anos 90 do século XX vem crescendo o movimento de mulheres ciganas que defendem a necessidade de melhorias nas suas condições de vida e, especificamente em Portugal na primeira década do século XX o associativismo e mediação sociocultural têm sido os pilares para o empoderamento feminino cigano 130 . Associações ciganas, como Letras Nómadas e AMUCIP (Associação para o Desenvolvimento de Mulheres Ciganas Portuguesas) vem auxiliando mulheres ciganas a buscar a sua independência, a partir de formulação de projetos que incentivem a escolarização e a qualificação profissional. Além disso, o crescimento do número de mulheres ciganas formadas e inseridas no mercado de trabalho dão o exemplo necessário para que outras mulheres ciganas, integrantes da comunidade, também busquem melhores condições de vida e a oportunidade de afirmarem seus valores e 126 Cf. Maria José CASA-NOVA, Etnografia e Produção de Conhecimento, op. cit, p. 180. 127 Cf. Olga MAGANO e Maria Manuela MENDES, Mulheres ciganas na sociedade portuguesa, op. cit, p. 2. 128 Cf. Olga MAGANO, “Mulheres Ciganas, Desigualdade de Género e Discriminação na Sociedade Portuguesa”, op. cit p. 159. 129 Cf. Olímpio NUNES, O Povo Cigano, Lisboa, 1996, p. 182 130 Cf. Olga MAGANO, “Mulheres Ciganas, Desigualdade de Género e Discriminação na Sociedade Portuguesa, op. cit, p. 183. 41 interesses próprios. Os exemplos são importantes para comprovarem que é possível pertencer e manter os valores culturais e ainda sim haver uma formação escolar, trabalhar, intervir e integrar os espaços públicos, exercendo assim, os direitos da cidadania, e contribuindo para o desenvolvimento da sociedade em que vive. Neste sentido, o papel da mulher cigana vem sofrendo alterações dentro das comunidades ciganas e dentro da sociedade globalmente considerada, com uma maior consciencialização por parte destas dos seus direitos e do exercício dos mesmos num plano de igualdade com os homens. 48 implementar políticas e programas destinados as mulheres integrantes de minorias 159 . Nesse sentido a Recomendação n.º 28 refere explicitamente: La discriminación de la mujer por motivos de sexo y género está unida de manera indivisible a otros factores que afectan a la mujer, como la raza, el origen étnico, la religión o las creencias, la salud, el estatus, la edad, la clase, la casta, la orientación sexual y la identidad de género. La discriminación por motivos de sexo o género puede afectar a las mujeres de algunos grupos en diferente medida o forma que a los hombres. Los Estados partes deben reconocer y prohibir en sus instrumentos jurídicos estas formas entrecruzadas de discriminación y su impacto negativo combinado en las mujeres afectadas. También deben aprobar y poner en práctica políticas y programas para eliminar estas situaciones y, en particular, cuando corresponda, adoptar medidas especiales de carácter temporal, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención y la Recomendación general nº 25 160 . Da leitura da Recomendação n.º 28, o documento reconhece a interseccionalidade e, por conseguinte, as múltiplas formas de discriminação a que as mulheres estão submetidas, tendo em vista que, muitas vezes, estas são discriminadas não só em razão do gênero, mas também pela sua origem étnica, religião, crenças, dentre outras. Assim, deve o Estado ser responsável por implementar políticas que garantem a dignidade humana, a igualdade e demais direitos fundamentais à todas as mulheres, independente do seu gênero, origem étnica, religião, crença ou qualquer outro motivo. 1.2 Resoluções e Planos de Ação A ONU possui comissões que são competentes para tratar de assuntos relacionados aos direitos humanos. No caso da proteção a etnia cigana, as principais comissões são: Comissão de Direitos Humanos da ONU, o Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial (CERD) e a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (CEDAW). 159 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Recomendação Geral n.º 28, 2010, p. 04, texto disponível em https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2012/8338.pdf?file=fileadmin/Documentos/BDL/2 012/8338 [26.03.2021]. 160 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Recomendação Geral n.º 28, op. cit.. 49 A Comissão de Direitos Humanos da ONU ao longo dos anos promoveu duas resoluções, com vista a exercer a vigilância das práticas de racismo e discriminação perpetradas pelos Estados partes em desfavor das populações ciganas. Primeiramente adotada em 1992 (Resolução n.º1992/95) 161 e posteriormente em 2014 (Resolução de n.º 26/04) 162 , em ambas a Comissão condenou as manifestações do anticiganismo e solicitou a produção de estudos para o extermínio dos problemas sociais envolvendo a etnia cigana. Recentemente, a Comissão de Direitos Humanos promoveu a Resolução 42/08 de 2020, com vista a garantir os direitos humanos dos grupos minoritários em geral. Nesse sentido, solicitou aos Estados a adoção de medidas para o oferecimento do acesso educacional de qualidade e de forma inclusiva aos grupos minoritários, como a implementação do ensino na língua materna e no respeito as diversidades linguística e cultural 163 . No âmbito do Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial (CERD), o documento mais importante promovido sob a sua égide trata-se da Recomendação Geral n.º 27, do ano de 2000. A Recomendação ordena a promulgação de legislações, assim como a implementação de estratégias antidiscriminatórias e de proteção à integridade das populações ciganas - levando em conta os diversos casos de violência física em desfavor das comunidades ciganas-. Além disso, a Recomendação ressalta a criação de projetos relacionados ao direito da mulher, a adoção de medidas para a proteção contra a violência racial e a melhora no fornecimento dos serviços públicos, principalmente no sistema escolar, laboral, na saúde e na aquisição de moradias 164 . Da mesma forma, a Conferência Mundial de Durban contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e a Intolerância correlata de 2001 e sua revisão em 2009, também são exemplos de recomendações feitas em sede do CERD para o tratamento igualitário das minorias e o gozo dos direitos humanos e liberdades fundamentais sem discriminação. Neste documento, destaca-se a discriminação contra 161 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Resolution 1992/65 Protection of Roma (gypsies), 1992, texto disponível em https://www.refworld.org/docid/3b00f0b434.html [20.09.2021]. 162 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Resolução 26/4, 2014, texto disponível em https://www.minorityforum.info/en/document/7sacd9tqf5i [23.03.2021]. 163 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Resolução n.º 42/08, 2020, texto disponível em https://undocs.org/A/HRC/RES/43/8 [26.03.2021]. 164 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Recomendação geral n.º 27/2000, texto disponível em https://www.minorityforum.info/en/document/vcta9mm7smy6z05myfv8cl3di [23.03.2021]. 50 a minoria étnica cigana e a necessidade de implementar medidas para fim do racismo sofrido pelos membros desta minoria 165 . O CERD também elaborou a Recomendação Geral n.º 36 para orientar os Estados a respeito da prevenção e combate ao perfil racial pelos agentes policiais. O Comitê ressaltou tamanha preocupação com ações policiais, que usam os estereótipos raciais, seja de cor da pele ou etnia para a realizar abordagens e detenções 166 . Da mesma forma, a CEDAW promoveu Recomendações gerais e temáticas a respeito das barreiras existentes para o empoderamento e igualdade entre mulheres. Em sessão realizada no final de novembro de 2011, a organização ressaltou a necessidade de ação conjunta de todos, seja do governo, instituições, sociedade civil e da própria ONU para garantir os direitos das mulheres integrantes de grupos minoritários 167 . No que se refere aos planos de ação, a Agenda 2030 é o principal e mais importante programa nas Nações Unidas e elenca 17 objetivos relacionados a problemas sociais, econômicos e ambientais no mundo que devem ser erradicados até 2030. Não obstante, a Agenda não mencione especificamente a questão cigana, tratase de uma grande iniciativa para auxiliar na melhora da qualidade de vida das comunidades ciganas, tendo em vista que são alvos da pobreza extrema e do acesso desigual aos recursos econômicos e serviços básicos 168 . Dentre os objetivos do plano encontram-se a erradicação da pobreza e da fome, o acesso universal a saúde e aos demais serviços médicos essenciais, ao saneamento básico, ao trabalho digno, produtivo e inclusivo, aos serviços de energia e água potável, bem como à educação de qualidade, inclusiva e equitativa para todos. Ademais, a eliminação de todas as formas de discriminação contra as mulheres também está entre um dos objetivos da ONU 169 . 165 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Conferência Mundial de Durban contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e a Intolerância Correlata, 2001, texto disponível em https://undocs.org/A/CONF.189/12 [21.03.2021]. 166 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Recommendations of the Forum on Minority Issues at its fourth session: guaranteeing the rights of minority women and girls, 2012, p. 3, texto disponível em https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/Minority/Pages/Session4.aspx [03.04.2021]. 167 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Recommendations of the Forum on Minority Issues at its fourth session, op. cit., pp. 12-14. 168 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Agenda 2030, 2015, p. 1, texto disponível em https://unric.org/it/agenda-2030/ [21.03.2021]. 169 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Agenda 2030, op. cit.,, p. 9. 51 Sendo assim, as normas jurídicas universais, somada as recomendações e resoluções e demais iniciativas promovidas no âmbito das comissões da ONU, tratamse de uma proteção as minorias, sendo estas fundamentais à etnia cigana na busca pela amplitude de direitos, na luta contra a discriminação, bem como para a promoção da sua identidade cultural. 2. Organização para o Desenvolvimento e Cooperação na Europa (OSCE) As atividades praticadas pela Organização para o Desenvolvimento e Cooperação na Europa (OSCE) abrangem, dentre outras, a proteção de minorias nacionais. Com decisões consensuais, de cunho jurídico e não-vinculativo, a OSCE atualmente possui 57 países signatários 170 . A Declaração de Copenhague criada 1990, a partir da Conferência sobre a Dimensão Humana da OSCE, trata-se do principal documento firmado no abrigo da OSCE e é considerado como uma “Carta Europeia de Minorias” 171 . Os direitos das minorias encontram-se consagrados no capítulo III e reconhecem o respeito e a responsabilidade dos Estados partes para com a garantia dos direitos humanos e liberdades fundamentais das minorias sem discriminação, na busca pela igualdade e identidade cultural 172 . O Gabinete para Instituições Democráticas e Direitos Humanos (ODIHR) trabalha diretamente com a questão cigana e possui competência, dentre outras, de auxiliar e avaliar a políticas públicas implementadas pelo Estado, bem como de promover a capacitação e empoderamento (principalmente das mulheres e jovens) 173 . Além disso, dentro do ODIHR, estabeleceu-se em 1994 o Ponto de Contato para Problemas de Roma e Sinti, que visa promover a “integração total das comunidades Roma e Sinti nas sociedades em que vivem, preservando a sua identidade” 174 . 170 Cf. OSCE, Site oficial OSCE, texto disponível em https://www.osce.org/whatistheosce [28.03.2021]. 171 Cf. Vital MOREIRA e Carla de Marcelino GOMES (coord.), Compreender os direitos humanos . Manual de educação para os direitos humanos, Coimbra Edutora, 2014, p. 482. 172 Cf. OSCE, Reunião de Copenhague da Conferência sobre a Dimensão Humana da CSCE, 1990, Texto disponível em https://www.osce.org/odihr/elections/14304 [28.03.2021]. 173 Cf. OSCE, ODIHR and Roma and Sinti issues: Factsheet, 2015, p. 2, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/102598 [31.03.2021]. 174 Cf. OSCE, The ODIHR Contact Point for Roma and Sinti Issues: An Overview, 2001, p. 1, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/13996 [31.03.2021]. 52 O atual programa implementado em sede da OSCE para com a temática cigana é o Plano de Ação da OSCE para a Melhoria da Situação dos Ciganos e Sinti. Criada a partir da decisão n.º 03, de 02 de dezembro de 2003, o Plano de Ação tem como objetivo garantir às populações ciganas a inclusão social e a eliminação de todas as formas de discriminação 175 . A partir deste Plano, os Estados partes tornaram-se responsáveis para firmar políticas nacionais e/ou estratégias destinadas às comunidades ciganas. Com o intuito de combater o racismo e a discriminação, a OSCE realizou recomendações para os Estados ratificarem tratados internacionais contra a discriminação, adotarem treinamentos aos policiais para prevenir atos de abuso/violência, bem como para criarem campanhas para a eliminação de estereótipos produzidos nos meios de comunicação. No mesmo sentido, solicitou medidas para a garantia de direitos sociais e econômicos às comunidades ciganas, com acesso efetivo e igualitário à moradia, educação, trabalho, assistência médica, assim como uma maior participação na vida política e pública 176 . No transcurso do Plano de Ação para Melhorar a Situação dos Ciganos e Sinti, desenvolveram-se decisões para fortalecer as iniciativas e aumentar os esforços dos Estados na implementação de medidas. A primeira decisão de nº 6/08, de 05 de dezembro de 2008, adotada em Helsinque, ressaltou principalmente o fortalecimento de medidas para o acesso igualitário à educação, habitação e serviços de saúde; a participação dos ciganos no desenvolvimento de políticas e o combate à discriminação na sociedade, pelos policiais e pela mídia 177 . Em 2009, em Atenas, a Decisão n.º 8/09, de 2 de dezembro, enfatizou a necessidade de esforços para a promoção da tolerância e combate aos preconceitos e discriminações contra as populações ciganas, de modo a inviabilizar a exclusão e marginalização 178 . Ademais, o Conselho Ministerial promulgou decisão de n.º 4/10, de 175 Cf. OSCE, Decisión nº 3/03 plan de acción para mejorar la situación de la población romaní y sinti en el área de la osce, 2003, texto disponível em https://www.osce.org/files/f/documents/6/e/17559.pdf [29.03.2021]. 176 Cf. OSCE, Decisión nº 3/03, op. cit. 177 Cf. OSCE, Decisión Nº 6/08 Refuerzo de las Iniciativas de la OSCE para Aplicar el Plan de Acción para Mejorar la Situación de la Población Romaní Y Sinti en el Área de la OSCE, 2008, texto disponível em https://www.osce.org/files/f/documents/7/6/35493.pdf [29.03.2021]. 178 Cf. OSCE, Decisión Nº 8/09 Intensificación De Las Iniciativas De La Osce Para Velar Por La Integración Sostenible De La Población Romaní Y Sinti, 2009, texto disponível em https://www.osce.org/files/f/documents/0/4/203011.pdf [30.03.2021]. 53 06 de dezembro de 2013, enfatizando o compromisso dos Estados para com as minorias dentro das comunidades ciganas, especialmente das mulheres, jovens e crianças 179 . Com o objetivo de revisar periodicamente o Plano de Ação, relatórios foram produzidos para fornecer informações e verificar o progresso dos Estados na promoção das medidas recomendadas. Com a produção temporal de 5 em 5 anos e de responsabilidade do ODIHR 180 , a instituição publicou “relatórios de status” nos anos de 2008, 2013 e mais recentemente em 2018. Em que pese o notório progresso advindo com a implementação do Plano de Ação, em suma, os três relatórios obtiveram avaliações negativas. O uso excessivo da força policial contra as comunidades ciganas e a prática de detenções a partir do perfil racial foram problemas recorrentes indicados nos relatórios de 2008 e de 2013. No que se refere as questões socioeconômicas, a avaliação do Plano em 2008 foi classificada como “terrível”, em razão dos números de despejos e condições desumanas de acomodação 181 . Em 2013, não obstante o reconhecimento de mudanças positivas nas condições das moradias, o nível de despejos forçados, a falta de posse segura de habitações, más condições de infraestrutura básica, bem como a presença da segregação espacial residencial de comunidades ciganas se mantiveram altas 182 . No acesso ao sistema de saúde, em que pese verificadas algumas tendências positivas no ano de 2008, a partir da implementação de campanhas direcionadas a saúde cigana, os resultados no geral foram negativos 183 . O mesmo problema foi reiterado no ano de 2013, haja vista a presença de condições precárias no acesso a saúde, casos de tuberculose associados as condições de habitação, bem como as discriminações sofridas nos ambientes hospitalares. Assim, no relatório de 2013, a OSCE 179 Cf. OSCE, Decision Nº 4/13 Refuerzo de las Iniciativas de la OSCE destinadas a Aplicar el Plan de Acción para Mejorar la Situación de la Población Romaní Y Sinti en el Área de la OSCE, 2013, texto disponível em https://www.osce.org/mc/109340 [30.03.2021]. 180 Cf. OSCE, ODIHR and Roma and Sinti issues: Factsheet, op. cit., p. 2. 181 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, 2008, p.10, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/33500 [29.03.2021]. 182 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, Status Report, 2013, p. 11, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/107406 [30.03.2021]. 183 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area (2008), op. cit., p. 10. 54 recomendou a expansão dos programas de mediadores ciganos na saúde e a criação de ações equitativas e universais para o acesso aos serviços de saúde 184 . Ao contrário dos altos índices de desemprego observados no relatório de 2008, decorrentes da ausência de oportunidades de trabalho e da discriminação 185 , no ano de 2013 houve um aumento de vagas de emprego, com a realização de programas e iniciativas subsidiados por representantes ciganos. Da mesma forma, no sistema de ensino, as avaliações foram positivas tanto no ano de 2008, quanto no de 2013, pois se verificou a eliminação da escolaridade segregada e a criação de projetos para incentivar o estudo, notadamente na área de educação infantil e na concessão de bolsas de cursos 186 . A participação das pessoas ciganas na vida pública e política cresceu no período entre os ano de 2008 e 2013. Em 2008 houve a eleição de políticos ciganos 187 e em 2013 adotou-se nova legislação, notadamente a nível municipal, para a criação de conselhos e órgãos consultivos de minorias ciganas 188 . O relatório produzido em 2018 restringiuse a analisar a participação pública e política das populações ciganas. No geral, a avaliação foi negativa, haja vista que indicou que os integrantes das comunidades ciganas permaneciam sub representados e não envolvidos na política 189 . Além do Plano de Ação, a OSCE desenvolveu outros projetos e firmou outros documentos para a proteção das comunidades ciganas. No ano de 2013 criou um projeto denominado “Programa de Pequenas Doações”, o qual visava auxiliar na melhora da qualidade de vida e de acesso a direitos das comunidades ciganas residentes nos Bálcãs Ocidentais (Albânia, Bósnia e Herzegovina, ex-República Iugoslava da Macedônia, Montenegro e Kosovo). Em conclusão, a OSCE relatou que o projeto 184 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area (2013), op. cit., p. 11-12. 185 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area (2008), op. cit., p.11. 186 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area (2013), op. cit., p. 13. 187 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area (2008), op. cit., p.11, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/33500 [29.03.2021]. 188 Cf. OSCE, Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area (2013), op. cit., p. 13. 189 Cf. OSCE, Third Status Report: Implementation of the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area (2018), op. cit., p. 20. 55 alcançou resultados concretos 190 . Em 2014, a OSCE também desenvolveu um projeto destinado as comunidades ciganas presentes nos Balcãs Ocidentais, mas no domínio da habitação e firmou recomendações para criação de planos habitacionais e planejamento urbano para as populações ciganas 191 . Organizado pelo OHCHR em cooperação com a OSCE e com o objetivo de fortalecer o diálogo entre as comunidades ciganas e os partidos políticos, realizou-se também no ano de 2017 um workshop com o título “Strengthening Diverse Leadership, Participation and Representation of Roma and Sinti, including Women and Youth, in Public and Political Life”, a fim de debater e explorar estratégias para aumentar a participação efetiva da etnia cigana nas esferas pública e política 192 . Ademais, no ano de 2019, a OSCE realizou um programa de treinamento para apoiar o policiamento efetivo, em razão dos inúmeros casos de violência policial em desfavor das comunidades ciganas. Por fim, a OSCE também investiu em projetos para desenvolver uma maior participação das populações ciganas nos processos decisórios, tais como o “first annual Roma Leadership Academy” 193 . 3. Conselho da Europa 3.1 Instrumentos normativos e jurisprudência O Conselho da Europa (CoE) foi fundado no ano de 1949 e trata-se da maior e mais antiga organização na defesa de direitos humanos na Europa. A respeito disso, o CoE desenvolveu uma série de instrumentos jurídicos relevantes para as populações ciganas, as quais incluem, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), a 190 Cf. OSCE, Best Practices for Roma Integration: Small Grants Programme: Summary of the Implementation of Selected Projects, 2013, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/109053 [31.03.2021]. 191 Cf. OSCE, Best Practices for Roma Integration: Regional Report on Housing Legalization, Settlement Upgrading and Social Housing for Roma in the Western Balkans, 2014, texto disponível em https://www.osce.org/odihr/115737 [31.03.2021]. 192 Cf. OSCE, Strengthening Diverse Leadership, Participation and Representation of Roma and Sinti, including Women and Youth, in Public and Political Life: Workshop Summary Report. Texto disponível em https://www.osce.org/odihr/342211 [01.04.2021]. 193 Cf. OSCE, Democracy and Human Rights in the OSCE - The OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights Annual Report, 2019, p. 40, texto disponível em https://www.osce.org/files/f/documents/c/e/448702_4.pdf [01.04.2021]. 56 Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais, a Carta Social Europeia e a Carta Europeia para as Minorias ou Línguas Regionais. A CEDH foi a primeira Convenção promulgada no âmbito do CoE, adotada em 1950. A ratificação da Convenção constitui requisito necessário para admissão como Estado membro no CoE, sendo o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) o responsável por supervisionar a implementação da Convenção pelos Estados partes 194 . Em que pese não haja um capítulo específico para o tratamento das minorias, a referência oblíqua 195 para a proteção das mesmas encontra-se no artigo 14.º da CEDH, a qual veda toda e qualquer forma de discriminação em razão do sexo, raça, cor, língua, religião, origem, pertença a minoria nacional, entre outras 196 . A proteção contra a discriminação foi reforçada com a adoção do Protocolo n.º 12 (2000) à CEDH 197 . Segundo a jurisprudência do Tribunal, a discriminação “means treating differently, without an objective and reasonable justification, people in relevantly similar situations” 198 . A discriminação positiva trata-se da única discriminação admitida no artigo 14.º da CEDH, de forma que autoriza a concessão de direitos adicionais aos membros das minorias para o efetivo gozo do direito à igualdade entre todos 199 . Nesse sentido, os precedentes do TEDH mostram-se grandes aliados para reafirmar os direitos fundamentais das minorias e reconhecer casos de discriminação. O Tribunal efetivamente preocupa-se com a conservação da diversidade cultural e dos interesses das minorias, apresentando entendimentos de caráter positivo e garantista. Consoante trecho retirado de uma decisão do TEDH: The Court reiterates that discrimination is treating differently, without an objective and reasonable justification, individuals in relevantly 194 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Site oficial do CoE, disponível em https://www.coe.int/en/web/humanrights-convention [05.04.2021]. 195 Cf. Patrícia JERÓNIMO e Inês GRANJA, O estatuto das minorias nacionais, étnicas, religiosas ou linguísticas na Convenção Europeia dos Direitos Humanos, 2019, p. 2, texto disponível em http://repositorium.sdum.uminho.pt/handle/1822/66324 [05.04.2021]. 196 O texto da Convenção Europeia dos Direitos do Homem pode ser consultado em https://www.echr.coe.int/documents/convention_por.pdf [05.04.2021]. 197 Protocolo n.º 12 à Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, 2000, texto disponível em https://dre.pt/application/conteudo/75796638 [23.04.2021]. 198 Acórdão Ciorcan and Others v. Romania, processos 29414/09 44841/09, de 27 de janeiro de 2015; texto disponível em http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-150648 [22.09.2021]. 199 Cf. Patrícia JERÓNIMO e Inês GRANJA, O estatuto das minorias nacionais, étnicas, religiosas ou linguísticas na Convenção Europeia dos Direitos Humanos, op. cit., p. 26.. 57 similar situations. Racial violence is a particular affront to human dignity and, in view of its perilous consequences, requires from the authorities special vigilance and a vigorous reaction. It is for this reason that the authorities must use all available means to combat racism and racist violence, thereby reinforcing democracy’s vision of a society in which diversity is not perceived as a threat but as a source of enrichment 200 . Relativamente às comunidades ciganas, o Tribunal reconhece a vulnerabilidade e marginalização da etnia cigana proveniente de um contexto histórico marcado pela rejeição e perseguição e que “often they are not recognised by the majority of society as a fully fledged European people” 201 . Da mesma forma, em que pese tenha restado vencido, o juiz Petit em sua decisão firmou entendimento no sentido de impor uma especial responsabilidade da Europa para com as comunidades ciganas, em razão dos crimes de genocídio e práticas discriminatórias durante a Segunda Guerra Mundial 202 . Existem muitos casos em que o TEDH aplica o artigo 14.º da CEDH e reconhece a existência de discriminação em razão da origem étnica. As decisões envolvendo as comunidades ciganas são abrangentes e as principais referências dizem respeito a discriminação praticada pelas autoridades policiais, pela sociedade maioritária e nas escolas, a partir da segregação dos alunos ciganos e não ciganos. Com acórdãos proferidos entre os anos de 2015 e 2021, foram localizados 10 casos envolvendo violência policial motivada por razões raciais em relação a pessoas ciganas. Cita-se como exemplo, o caso Memedov v. North Macedonia, em que policiais agrediram e insultaram pessoas ciganas ao dizer “Shut up, you Gypsy motherfucker!” 203 . A grave brutalidade policial também se identificou no caso Lingurar v. Romênia que, em sede de uma intervenção especial, policiais arrombaram uma residência de uma família cigana e agrediram violentamente quatro pessoas na presença de uma criança de sete meses de idade. Em fundamentação, o Tribunal “considers that the applicants were 200 Acórdão R.R. and R.D. v. Slovakia, processo 20649/18, de 1ª de setembro de 2020; texto disponível em http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-204154 [22.09.2021]. 201 Acórdão D.H. and Others v. The Czech Republic, processo 57325/00, de 13 de novembro de 2007; texto disponível em http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-83256 [22.09.2021]. 202 Cf. Patrícia JERÓNIMO e Inês GRANJA, O estatuto das minorias nacionais, étnicas, religiosas ou linguísticas na Convenção Europeia dos Direitos Humanos, op. cit., p. 26. 203 Acórdão Memedov v. North Macedonia, processo 31016/17, de 24 de junho de 2021; texto disponível em http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210683 [22.09.2021]. 64 contou com seis objetivos, entre eles: combate ao racismo e anticiganismo fundado em estereótipos negativos de gênero; combate à violência contra as mulheres ciganas; promoção do acesso igualitário aos serviços públicos (educação, saúde, emprego, habitação) e à justiça; maior participação na esfera política e a efetiva integração das mulheres ciganas nas políticas públicas 240 . Paralelamente a Estratégia para o Avanço das Mulheres e Meninas Romani (2014-2020), a CoE também criou a Estratégia do Conselho da Europa para a Igualdade de Gênero, a qual se encontra na sua segunda edição (2018-2023) 241 . Dentre as iniciativas desenvolvidas especificamente para as mulheres ciganas estão a implementação do programa JUSTROM2 para melhorar o acesso das mulheres à justiça nos países da Bulgária, Grécia, Itália e Romênia, bem como a realização de um Workshop sobre política feminina cigana e do Fórum Mundial para democracia, em que se debateu a questão das mulheres integrantes de minorias étnicas e a representatividade política 242 . No mesmo sentido, desde o ano de 2003, a CoE organiza conferências de mulheres ciganas, que proporcionam às mulheres ciganas um ambiente de debate para discutir questões de seus interesses a nível internacional 243 . 4. União Europeia 4.1 Instrumentos normativos e jurisprudência Ao contrário das outras organizações internacionais (ONU, OSCE e CoE), a União Europeia começou a tratar tardiamente das minorias 244 , sendo que a primeira alusão a 240 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Strategy on the advancement of Romani women and girls (2014-2020), 2014, p. 08-10, texto disponível em https://edoc.coe.int/en/online-resources/6752-brochure-strategiepour-la-promotion-des-femmes-et-des-filles-roms-en-europe-2014-2020.html# [12.04.2021]. 241 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Gender Equality Strategy 2018-2023, 2018, texto disponível em https://rm.coe.int/strategy-en-20182023/16807b58eb#:~:text=The%20Gender%20Equality%20Strategy%202014,access%20of%20women% 20to%20justice%3B&text=5)%20achieving%20gender%20mainstreaming%20in%20all%20policies%20an d%20measures [12.04.2021]. 242 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Implementation of the Council of Europe Gender Equality Strategy 20182023, 2018, p. 20-21, texto disponível em https://rm.coe.int/annual-report-2018/1680952132 [12.04.2021]. 243 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Previous International Roma Women's Conferences, s/d, texto disponível em https://www.coe.int/en/web/roma-and-travellers/previous-international-roma-women-sconferences [13.04.2021]. 244 Cf. Patrícia JERÓNIMO, Direitos das minorias, op. cit., p. 382. 65 proteção dos direitos às minorias surgiu com o Tratado de Amsterdão, em novembro de 1997, quando o artigo 6.º defendia a origem étnica como fundamento de discriminação 245 . O atual Tratado da União Europeia, conhecido também como Tratado de Lisboa 246 manteve a proteção em favor das minorias no artigo 2.º responsabilizando a União Europeia para o combate à exclusão social e discriminações (artigo 3.º, n.º 3). O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) 247 vem para reforçar o combate à discriminação com base na origem étnica, pois está entre um dos objetivos do instrumento normativo (artigo 10.º). O TFUE também impõe aos Estados a obrigatoriedade de tomar medidas necessárias para combater a discriminação (artigo 19.º). Isto é, o Tratado de Lisboa conjuntamente com o TFUE são a base jurídica no âmbito da União Europeia para o combate a todas as formas de discriminação. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia 248 traz também o princípio da não discriminação com base na origem étnica em seu artigo 21.º e o respeito a diversidade cultural no seu artigo 22.º. No que tange ao artigo 22.º, Patrícia Jerónimo faz menção ao papel da União neste domínio e ressalta que a redação do artigo apenas faz a referência ao respeito à diversidade cultural, religiosa e linguística, porém não impõe à União Europeia a obrigatoriedade de garanti-la 249 . Nesse sentido: Os redactores da Carta optaram por não assumir uma posição firme nesta matéria, já que, se, por um lado, a Carta não se limita a proibir a discriminação com base na identidade étnica, religiosa e linguística (artigo 21.º), por outro lado, também não obriga a União a adoptar medidas para a salvaguarda ou garantia da diversidade, como seria o caso se o texto do artigo 22.º empregasse formas verbais mais 245 O texto do Tratado de Amesterdao pode ser consultado em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:11997D/TXT&from=PT [15.04.2021]. 246 O texto do Tratado da União Europeia pode ser consultado https://eurlex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b49701aa75ed71a1.0019.01/DOC_2&format=PDF [16.04.2021]. 247 O texto do Tratado sobre o Funcionamento da Unão Europeia pode ser consultado em https://eurlex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b49701aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF#:~:text=O%20presente%20Tratado%20organiza%20o,de% 20exerc%C3%ADcio%20das%20suas%20compet%C3%AAncias.&text=O%20presente%20Tratado%20e% 20o,que%20se%20funda%20a%20Uni%C3%A3o. [16.04.2021]. 248 O texto da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia pode ser consultado em https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf [15.04.2021]. 249 Cf. Patrícia JERÓNIMO, "O princípio da diversidade e o Direito da União: Breves notas sobre o artigo 22.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia", in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, 2013, p. 256, texto disponível em http://repositorium.sdum.uminho.pt/handle/1822/21650 [26.04.2022]. 66 assertivas, como, por exemplo, a União salvaguarda ou garante a diversidade 250 . A Diretiva 2000/43/CE, conhecida também como Diretiva da Igualdade Racial, tem como objetivo estabelecer um quadro jurídico para combater a discriminação por razões de origem racial ou étnica. A Diretiva assegura a igualdade entre todos e como ação positiva prevê no seu artigo 5.º a promoção de medidas específicas para assegurar o exercício da igualdade, de maneira “a prevenir e compensar possíveis desvantagens relacionadas com a origem racial ou étnica” 251 . Dessa forma, a Diretiva prevê o conceito de discriminação, o âmbito de atuação (setores laboral, educacional, habitacional, de saúde e prestação de serviços), assim como dispõe de artigos que regulam a execução da norma na prática, sansões e recursos jurídicos disponíveis. Em interpretação dada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), através do reenvio prejudicial de número C-83/14, o TJUE apresentou o conceito de discriminação direta e asseverou que esta se consuma quando existe o tratamento menos favorável ou a desvantagem em concreto em razão do indivíduo ser de alguma origem étnica ou racial. Ainda, estendeu a aplicabilidade da Diretiva aos casos em que a medida discriminatória afeta pessoas que não são da origem étnica discriminada, mas que igualmente e juntamente sofreram tratamento desigual 252 . Quase 10 anos depois da promulgação da Diretiva 2000/43 e com um viés especificamente penal, o Conselho da União Europeia também criou a Decisão-Quadro 2008/913/JAI. O instrumento jurídico visa punir criminalmente, de forma mais eficaz, indivíduos que pratiquem crimes contra pessoa ou grupo de pessoas por motivos racista e xenofóbico 253 . Além do papel das normas jurídicas, a Agência dos Direitos Fundamentais (FRA) trabalha diretamente com a temática cigana. Fundada em 2007 e constituída por peritos 250 Cf. Patrícia JERÓNIMO, "O princípio da diversidade e o Direito da União...", op. cit., p. 256. 251 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Diretiva 2000/43/CE, 2000, artigo 5.º, texto disponível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32000L0043 [19.04.2022]. 252 Acórdão CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD v. Komisia za zashtita ot diskriminatsia, processo n.º C-83/14, de 16 de julho de 2015; texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62014CJ0083&qid=1632325207215&from=PT [22.09.2021]. 253 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Decisão-Quadro 2008/913/JAI, 2008, texto disponível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32008F0913&from=PT [17.04.2021]. 67 jurídicos, cientistas e especialistas, a FRA aconselha as instituições europeias e contribui com as políticas e legislações em matéria de direitos fundamentais aos níveis local e internacional. Quanto às comunidades ciganas, a FRA já realizou diversas pesquisas, inquéritos, boletins e relatórios (conforme verificado no capítulo I), para auxiliar as comunidades ciganas na busca pelo usufruto de direitos fundamentais 254 . 4.2 Resoluções e Planos de Ação Entre os anos de 2008 e 2010 já existiam intervenções a nível europeu quanto a questão cigana 255 , porém o primeiro programa de proteção surgiu no ano de 2011, a partir do Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos 2011-2020 256 . Com a elaboração do Quadro da União Europeia, os Estados partes ficaram responsáveis por criar Estratégias Nacionais de Integração dos Ciganos (ENIC) para a efetiva inclusão das comunidades ciganas aos níveis nacional, regional e local, nas áreas da educação, emprego, saúde e habitação 257 . O reforço do Quadro da União Europeia adveio com a Recomendação do Conselho da União Europeia, em dezembro de 2013, a fim de garantir maior efetividade às estratégias nacionais 258 . No decorrer na vigência do Quadro da União Europeia (2011-2020) avaliações foram feitas por organismos internacionais de monitoramento de direitos humanos, os quais indicaram a conquista de poucos progressos com a implementação das ENIC por parte dos Estados partes. A partir da avaliação intermédia, feita no período de 20112016, a Comissão Europeia concluiu que a única área com resultados substancialmente 254 Cf. FRA, A Promover e a Proteger os deus Direitos Fundamentais em toda a UE, 2019, texto disponível em https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2019-eu-rights-agency_pt.pdf [23.04.2021]. 255 Cf. UNIAO EUROPEIA, Mid-term Evalution of the EU Framework for National Roma Integration Strategles up to 2020, 2018, p. 9, texto disponível em https://op.europa.eu/en/publication-detail/- /publication/a1e33b4f-17af-11e9-8d04-01aa75ed71a1/language-en [18.04.2021]. 256 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Resolução do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 2011, sobre a estratégia da UE a favor da integração dos ciganos (2010/2276(INI)) 2011, texto disponível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52011IP0092&from=PT [17.04.2021]. 257 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020, 2011, texto disponível em https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0173:FIN:PT:PDF [17.04.2021]. 258 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Recomendação do Conselho relativa a medidas eficazes para a integração dos ciganos nos Estados-membros, 2013, texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013H1224(01)&from=EN [17.04.2021]. 68 positivos foi na educação, com melhora na frequência escolar obrigatória (86% para 90%) e na diminuição das taxas de abandono escolar (68% para 87%) 259 . Os entrevistados na consulta pública também indicaram progressos no ambiente escolar 260 . Todavia, em que pese os avanços entre os anos de 2011 e 2016, no ano de 2019, a taxa de abandono escolar permaneceu em 68%, muito longe da meta disposta no Quadro da União Europeia, a qual visava reduzir o abandono escolar para 10%. Além disso, no ano de 2019 apenas 18% das pessoas ciganas fizeram a transição do ensino básico para o secundário e superior 261 . Os dados coletados nas avaliações da Comissão Europeia (2011-2016) indicaram um aumento do desemprego entre os jovens (56% para 63%) e adultos ciganos (mulheres 72% e homens 55%) e a presença da desigualdade de gênero, em que somente 18% das mulheres ciganas tinham acesso a oportunidades de emprego. No ano de 2019, computou-se que somente 43% da população cigana gozava de trabalho remunerado 262 . Por conseguinte, na saúde, não obstante a melhora na autopercepção da saúde (55% para 68%), a cobertura do seguro médico diminuiu (78% para 74%). Na avaliação do ano de 2019, os seguros de saúde estavam cobrindo somente ¼ das comunidades ciganas 263 . No setor habitacional, a avaliação intermédia (2011-2016) indicou que a maioria tinha acesso ao fornecimento de eletricidade (92% para 96%), mas as condições de vida continuavam precárias e abaixo do padrão, pois somente 30% das famílias ciganas possuíam água encanada. A segregação espacial manteve-se alta no ano de 2019 (78%) e 1/3 não detinha acesso a água potável. O acesso limitado a serviços públicos, despejos 259 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Mid-term Evalution of the EU Framework for National Roma Integration Strategles up to 2020, 2018, p. 200, texto disponível em https://op.europa.eu/en/publication-detail/- /publication/a1e33b4f-17af-11e9-8d04-01aa75ed71a1/language-en [18.04.2021]. 260 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Public Consultation on the Evaluation of the EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020 - OPC Report, 2018, pp. 113-114. 261 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Report on National Roma Integration Strategies: Key Conclusions, 2019, texto disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet__roma_integration_strategies_report_2019.pdf [21.04.2021]. 262 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Relatório sobre a avaliação do quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020, 2019, texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0406&from=PT [21.04.2021]. 263 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Report on National Roma Integration Strategies: Key Conclusions, 2019, texto disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet__roma_integration_strategies_report_2019.pdf [21.04.2021]. 69 forçados e a discriminação na aquisição de imóveis também foram ressaltados nas avaliações. A discriminação continuava a ser a maior preocupação, com o crescimento dos discursos de ódio (29%); da violência física (13%) e das práticas anticiganas 264 . Em consonância com as avaliações da Comissão, na consulta pública, mais de 70% dos inquiridos também não verificaram progressos na saúde, nas condições de vida, habitação e na aplicação das legislações anticiganas. Acresceu ainda que, 2/3 dos entrevistados indicaram o crescimento da discriminação e discurso de ódio 265 . No relatório do Programa Open Society Foundations, a organização criticou a ausência de uma natureza vinculativa dos Estados para com o Quadro da União Europeia e mencionou a continuidade das segregações nas escolas e o crescimento de pessoas ciganas desempregadas em 2019 (de 74% para 75%) 266 . Indicou que o Quadro da União Europeia não incluía a temática de gênero em seus objetivos, de modo que “It is therefore very important that an intersectional lens is applied to NRIS, and exclusion is measured and addressed through intersectional policies that benefit Roma who face multiple forms of discrimination” 267 . Outrossim, no relatório do Roma Civil Motor, as principais recomendações para o Quadro da União Europeia foram: a integração no mercado de trabalho; melhores condições de habitação; revisão dos seguros de saúde e a luta contra a discriminação da população cigana 268 . Ademais, a Aliança contra o Anticiganismo também propôs 12 recomendações para o Quadro da União Europeia pós-2020, asseverando dentre outras medidas, a abordagem clara e direta do anticiganismo e do reconhecimento da diversidade interna à população cigana 269 . 264 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Mid-term Evalution of the EU Framework for National Roma Integration Strategles up to 2020, op. cit., pp. 200-203, 265 Cf. UNIÃO EUROPEIA Public Consultation on the Evaluation of the EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020 - OPC Report, pp. 113-114. 266 Cf. OPEN SOCIETY FOUNDATIONS, Post-2020 Eu Roma Strategy: The Way Forward, 2019, pp. 13-15, texto disponível em https://www.opensocietyfoundations.org/uploads/7004b0da-956d-4df9-a1f7d889a00ae9d5/post-2020-eu-roma-strategy-the-way-forward-20190627.pdf [21.04.2021]. 267 Cf. OPEN SOCIETY FOUNDATIONS, Post-2020 Eu Roma Strategy, op. cit., p. 22. 268 Cf. ROMA CIVIL MONITOR, A synthesis of civil society’s reports on the implementation of national Roma integration strategies in the European Union, 2020, p. 40, texto disponível https://cps.ceu.edu/sites/cps.ceu.edu/files/attachment/basicpage/3172/rcm-civil-society-monitoringreport-synthesis27-2019-eprint-fin.pdf [21.04.2021]. 269 ALLIANCE AGAINST ANTIGYPSYISM, Combating antigypsyism in the post-2020 EU Roma Framework Recommendations, 2019, p. 5, texto disponível em 70 Somando-se as avaliações produzidos pelos diferentes organismos, o Parlamento Europeu também emitiu Resoluções nos anos de 2016 270 , 2017 271 e 2019 272 a respeito das estratégicas nacionais pelos Estados. Notadamente, na resolução de 2019, sustentou a necessidade de implementação de um plano pós-2020, tal como já havia sido proposto pelo Conselho em 2016 273 . Subsequentemente com o fim do Quando da União Europeia para Integração dos Ciganos, o Parlamento Europeu produziu um relatório e caracterizou o instrumento político como “suave”, pois sustentou que o Quadro da União Europeia ainda detinha lacunas e que o fenômeno do anticiganismo e as formas de discriminação contra pessoas ciganas não haviam sido enfrentadas 274 . Da mesma forma, reforçou o que já havia sido dito no relatório do Programa Open Society Foundations, no sentido de que a principal fraqueza do Quadro da União Europeia estava na ausência do seu caráter vinculativo 275 . Sendo assim, consoante as avaliações produzidas pelo Conselho da União Europeia no decorrer da vigência do Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos (2011-2020), não foi possível o alcance dos objetivos pré-determinados. Isso porque as populações ciganas permaneceram sofrendo com a discriminação e com o acesso limitado à educação, emprego, saúde e habitação. Inclusive, alguns índices https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/2019_05_31_antigypsyism-recommendations_0.pdf [26.04.2021]. 270 Cf. PARLAMENTO EUROPEU, Resolução do Parlamento Europeu sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia em 2015, 2016, texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016IP0485&from=ES [23.04.2021]. 271 Cf. PARLAMENTO EUROPEU, Resolução do Parlamento Europeu sobre o aspeto dos direitos fundamentais na integração dos ciganos na UE: combater a hostilidade em relação aos ciganos, 2017, texto disponível em https://eurlex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017IP0413&from=GA [23.04.2021]. 272 Cf. PARLAMENTO EUROPEU, Resolução do Parlamento Europeu sobre a aplicação das estratégias nacionais de integração dos ciganos: combater atitudes negativas em relação às pessoas de origem cigana na Europa, 2020, texto disponível em https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-20200229_PT.pdf [23.04.2021]. 273 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Accelerating the Process of Roma Integration - Council Conclusions, 2016, texto disponível em https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15406-2016-INIT/en/pdf [21.04.2021]. 274 Cf. PARLAMENTO EUROPEU, Scaling up Roma Inclusion Strategies Truth, Reconciliation and Justice for Addressing Antigypsyism, 2019, p. 128, texto disponível em https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/608859/IPOL_STU(2019)608859_EN.pdf [23.04.2021]. 275 Cf. EUROPEAN IMPLEMENTATION ASSESSMENT, Framework for National Roma Integration Strategies uo to 2020, 2020, p. 4, texto disponível em https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/642827/EPRS_STU(2020)642827_EN.pdf [23.04.2021] 71 aumentaram, como a segregação escolar e a porcentagem de jovens ciganos sem trabalho e formação. Em vista disso e, ainda considerando a pandemia do COVID-19, a qual revelou maior exposição das comunidades ciganas à marginalização e discriminação, a União Europeia definiu um novo Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos do período de 2020 a 2030. Com o intuito de promover a igualdade efetiva, inclusão socioeconômica e a participação das comunidades ciganas aos níveis europeu e nacional, a Comissão traçou sete novos objetivos horizontais e setoriais. Dentre os objetivos horizontais encontram-se o combate à discriminação (reduzir para 13% dos casos); a redução da pobreza/exclusão social e participação das pessoas ciganas nas iniciativas de capacitação, cooperação e confiança (garantir que 30% das vítimas denunciam os crimes). Como objetivos setoriais mantiveram-se os mesmos previstos no Quadro da União Europeia anterior, em que visa o aumento do acesso igualitário das comunidades ciganas na educação (70%), no trabalho (60%), na saúde e na habitação 276 . Além disso, recentemente em março de 2021, com a finalidade de reforçar o novo Quadro da União Europeia e, por conseguinte, os sete objetivos horizontais e setoriais nele definidos, o Conselho da União Europeia adotou uma Recomendação relativa à igualdade, a inclusão e a participação dos ciganos (2021/C 93/01) 277 . Ainda, para além dos Quadros da União Europeia para Integração dos Ciganos (2011-2020 e 2020-2030), está sendo implementado no âmbito da União Europeia, o Plano de Ação contra o Racismo (2020-2025). Desenvolvido com base na Carta dos Direitos Fundamentais, na Diretiva da Igualdade Racial e na Decisão-Quadro, o propósito do referido Plano é intensificar o combate ao racismo de forma mais eficaz a nível da União Europeia, de maneira a extinguir os discursos de ódio e os perfis baseados na raça/etnia por parte das autoridades policiais 278 . 276 Cf. UNIÃO EUROPEIA, EU Roma strategic framework for equality, inclusion and participation for 2020– 2030, 2020, pp. 3-5, texto disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/eu_roma_strategic_framework_for_equality_inclusion_and_p articipation_for_2020_-_2030_0.pdf [22.04.2021]. 277 Cf. . UNIÃO EUROPEIA, Recomendação sobre a igualdade, inclusão e participação dos ciganos, 2021, texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021H0319(01)&from=PT [22.04.2021]. 278 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Uma União da igualdade: plano de ação da UE contra o racismo 2020-2025, 2020, texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0565&from=PT [22.04.2021] 72 Com o objetivo de realizar progressos concretos em matéria de igualdade de gênero na Europa, a União Europeia também definiu a Estratégia para a Igualdade de Género: Rumo a uma união da igualdade (2020-2025). Esta iniciativa inclui, dentre outras, a proteção as mulheres ciganas, conforme trecho da Estratégia: A interseccionalidade do género com outros motivos de discriminação será abordada em todas as políticas da UE. As mulheres são um grupo heterogéneo e podem enfrentar discriminação interseccional com base em várias características pessoais. Por exemplo, uma mulher migrante com uma deficiência pode ser discriminada por três ou mais motivos. A legislação e as políticas da UE, bem como a sua aplicação, devem, por conseguinte, responder às necessidades e circunstâncias específicas das mulheres e raparigas pertencentes a diferentes grupos. O próximo plano de ação para a integração e a inclusão e os quadros estratégicos da UE em matéria de deficiência, LGBTI+, inclusão dos ciganos e direitos das crianças serão associados a esta estratégia e interligados. Além disso, a perspetiva interseccional será sempre tida em conta nas políticas em matéria de igualdade de género 279 . Conforme depreende-se da Estratégia, esta reconhece a interseccionalidade do gênero e a necessidade de adotar políticas destinadas as mulheres pertencentes a diferentes grupos e que vivem em circunstâncias específicas, tendo em vista que estas sofrem discriminação por mais de um motivo. 279 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Estratégia para a Igualdade de Género: Rumo a uma união da igualdade (20202025), 2020, texto disponível em https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0152&from=PT [25.04.2021]. 73 CAPÍTULO III - DISCRIMINAÇÃO E INTEGRAÇÃO SOCIAL DAS COMUNIDADES CIGANAS EM PORTUGAL 1. Enquadramento histórico: A presença dos ciganos em Portugal Não obstante as frequentes recomendações de organismos de supervisão internacional no sentido de Portugal proceder à recolha de dados relativos à identidade étnica da população, o último recenseamento, realizado em 2021, continuou a não incluir uma pergunta a este respeito, razão pela qual ainda são inconclusivos os dados relativos ao número de pessoas ciganas residentes em Portugal 280 . A estimativa mais atual da dimensão demográfica da população cigana no país, realizada pelo ACM em 2016, contabilizou 37.089 mil pessoas ciganas 281 . Em termos legais, ainda que Portugal tenha ratificado a Convenção-Quadro para Proteção de Minorias Nacionais, as comunidades ciganas não gozam do estatuto de minoria étnica ou nacional no país 282 , de modo que são reconhecidas como “minorias sociais de facto”. Isso se justifica pelo fato de o Estado português adotar uma “conceção cívica de nação”, o que inviabiliza o reconhecimento de subgrupos dentro da comunidade nacional 283 . Segundo Adolfo Coelho, não há documentos e demais dados históricos que comprovem a existência de comunidades ciganas em Portugal antes do final do século XV 284 . Os primeiros registros de pessoas ciganas no país surgiram em obras literárias, sendo a mais antiga referenciada no poema “As Martas de D. Jerónimo”, de autoria de 280 Cf. Despacho n.º 7363/2018, de 3 de agosto; ACM, Sumário do trabalho do grupo de trabalho (gt) censos 2021 – questões “étnico-raciais, texto disponível em https://www.acm.gov.pt/documents/10181/167771/Sum%C3%A1rio+Trabalho+GT+Censos+2021+Ques t%C3%B5es+%C3%89tnico-raciais.pdf/6ba40214-9a39-4a88-96b4-5c2919da14d9 [14.06.2022]. 281 Cf. ACM, ACM em Revista n.º 5, 2017, pp. 34-35, texto disponível em https://issuu.com/acmemrevista/docs/acm_emrevista_5_digital [06.04.2022]. 282 Cf. Patrícia JERÓNIMO, “Direito Público e Ciências Sociais: O contributo da Antropologia para uma densificação ‘culturalista’ dos direitos fundamentais”, Scientia Jvrídica, tomo LX, N. 326, 2011, p. 352, texto disponível em http://repositorium.sdum.uminho.pt/handle/1822/21457 [14.06.2022]. 283 Cf. Patrícia JERÓNIMO e Manuela Ivone CUNHA, “A jurisprudência multicultural dos tribunais portugueses”, in AAVV, Multiculturalidade e Direito, 2022, p. 58, texto disponível em https://repositorium.sdum.uminho.pt/handle/1822/75415 [26.04.2022]. 284 Cf. Adolfo COELHO, Os ciganos de Portugal – Comum estudo sobre o calão, Lisboa, Dom Quixote, 1995, p. 159. 80 A estimativa realizada pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) indica que cerca de 32% pessoas ciganas residem em alojamentos não clássicos, isto é, em tendas ou barracas e 46% em habitações sociais, o que comprova a vulnerabilidade que as famílias ciganas enfrentam no setor habitacional 318 . A temática da habitação sofreu a pior pontuação dos últimos dois anos segundo relatório da FRA em 2018, na medida em que a taxa de discriminação percebida nesta área aumentou de 67% para 75% em Portugal 319 . Da mesma forma, em visita in loco do Relator Especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU nas habitações de famílias ciganas residentes nas cidades de Porto e Lisboa, este reconheceu as inadequadas condições de moradia e recomendou a criação de uma Lei-quadro nacional de habitação, a fim de que políticas públicas alcançassem as comunidades vulneráveis, como é o caso das comunidades ciganas 320 . No mesmo sentido, no relatório sobre racismo realizado em 2019, Olga Magano ressaltou as precárias condições de habitabilidade que as comunidades ciganas viviam nas cidades portuguesas, notadamente em Bragança, Évora e Porto. Em relação a Évora, sustentou que famílias viviam em um terreno disponibilizado pela autarquia, sem recursos para a construção de uma habitação digna e sem água potável. Ainda afirmou o problema da superlotação nas casas de habitação social na cidade do Porto e a preponderância do racismo em desfavor das pessoas ciganas no arrendamento de casas 321 . As conclusões do Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial corroboram para comprovar a discriminação ao direito a habitação. O documento recomendou a 318 Cf. Teresa leal FERREIRA (coord), Caracterização das condições de habitação das comunidades ciganas residentes em Portugal, 2015, texto disponível em https://www.portaldahabitacao.pt/documents/20126/58203/caraterizacao_condicoes_habitacao.pdf/4 3b00c61-59e6-2adf-1d0a-959445ce1068?t=1549879128711 [28.05.2022]. 319 Cf. FRA, A Persisting Concern: Anti-Gypsyism as a barrier to Roma Inclusion, op. cit., p. 20. 320 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this contexto, 2017, p. 19, texto disponível em https://www.undocs.org/A/HRC/34/51/Add.2 [08.06.2021] 321 Cf. COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, Relatório sobre Racismo, Xenofobia e Discriminação Étnico-racial em Portugal, 2019, pp. 55-56, texto disponível em https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e 706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a464451554e455445637651584a7864576c3262 304e7662576c7a633246764c314a6c6247463077374e796157397a4c314a6c6247463077374e79615738 6c4d6a425359574e70633231764c6e426b5a673d3d&fich=Relat%C3%B3rio+Racismo.pdf&Inline=true [05.06.2021]. 81 adoção de medidas especiais para melhorar as condições de moradia e reconheceu que as famílias ciganas estavam enfrentando discriminações e vivendo em condições deploráveis e em clara violação a direitos humanos em Portugal 322 . As condições inadequadas das moradias também se encontraram comprovadas pela FRA. No inquérito de 2016, em que pese 88% dos ciganos portugueses possuíssem acesso a eletricidade, o país apresentou o maior número de casos com residências sem sanita e chuveiro (17%) 323 e demonstrou que 70% dos entrevistados ciganos residiam em habitações com infiltrações e com sinais de apodrecimento. A água poluída também estava presente no quotidiano de 41% das famílias de origem cigana 324 . Na inspeção realizada pela ONU nas cidades de Amadora e Vidigueira, em Portugal, o Relator Especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU verificou assentamentos informais, sem água e saneamento 325 . A discriminação aos grupos étnicos ciganos culmina, muitas vezes, no assédio, pois, de acordo com inquérito da FRA de 2018, o assédio motivado pelo ódio foi experimentado mais de uma vez pelos entrevistados de origem cigana em Portugal (94%) 326 . Os meios de comunicação e as redes sociais são um dos principais mecanismos de propagação dos assédios e discursos de ódio, inclusive pelos próprios representantes legais. Em 2018 o deputado municipal do Porto, David Ribeiro, escreveu mensagens xenofóbicas no Facebook, dizendo que era necessário “encontrar rapidamente formas eficazes de proteger os cidadãos destes energúmenos” 327 . Em 2017, uma queixa-crime foi apresentada contra André Ventura (candidato do PSD à Câmara Municipal de Loures à época), que afirmou que a “etnia cigana tem de interiorizar o Estado de direito porque, para eles, as regras não são para lhes serem aplicadas” 328 . No mesmo ano, o presidente 322 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fifteenth to seventeenth periodic reports of Portugal, 2017, p. 05, texto disponível em https://undocs.org/en/CERD/C/PRT/CO/15-17 [08.06.2021]. 323 Cf. FRA, Segundo Inquérito sobre Minorias e Discriminação na União Europeia Ciganos op. cit., p. 37. 324 Cf. FRA, Segundo Inquérito sobre Minorias e Discriminação na União Europeia Ciganos, op. cit, p. 39. 325 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Informe del Relator Especial sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento acerca de su misión a Portugal, 2017, p. 17, texto disponível em https://undocs.org/es/A/HRC/36/45/Add.1 [08.06.2021]. 326 Cf. FRA, A Persisting Concern: Anti-Gypsyism as a barrier to Roma Inclusion, op. cit., p. 22. 327 Cf. Reportagem intitulada “Racismo denuncia mensagens xenófobas de deputado municipal do Porto”, 2018, texto disponível em https://www.dn.pt/poder/sos-racismo-denuncia-mensagens-xenofobas-dedeputado-municipal-do-porto-9625847.html [05.06.2021]. 328 Cf. Reportagem intitulada “Passos pressionado para se demarcar de candidato que criticou etnia cigana”, 2017, texto disponível em 82 da Junta de Freguesia do distrito de Beja recusou a autorização para o funeral de um cigano e o Membro do Parlamento Europeu do Partido Socialista, Manuel dos Santos incorreu em atitudes “anticiganas” na rede social Twitter 329 . O crescimento exponencial das queixas em sede da CICDR resultou na criação de uma recomendação 330 para a sensibilização, prevenção e erradicação dos crimes desta natureza, notadamente quando praticado via internet 331 . Do mesmo modo, o relatório da FRA de 2019 revelou que 84% dos inquiridos indicaram que em Portugal as pessoas de origem cigana são paradas pela polícia com mais frequência do que a generalidade da população 332 . Isto é, as autoridades policiais, que deveriam ser o ponto de apoio para a garantia da integridade das pessoas ciganas são igualmente responsáveis pela manutenção da discriminação. Além disso, denúncia de tortura por parte de inspetores da polícia a um acampamento cigano e a condenação de um agente policial pela morte de um cigano são exemplos de crimes praticadas por agentes policiais contra as populações ciganas 333 . Ademais, a vulnerabilidade da etnia cigana no Estado português se verifica quando 96% das pessoas ciganas estão em risco da pobreza 334 . Em 2016, a pesquisa estimou que 74% dos entrevistados ciganos enfrentavam dificuldades para a manutenção da subsistência no país (esta porcentagem é a mais alta entre os Estados membros da União Europeia juntamente com a Grécia) 335 . Nas palavras de Maria do Rosário Carneiro: https://www.dn.pt/portugal/passos-coelho-pressionado-para-se-demarcar-de-candidato-do-psd8642464.html [05.06.2021]. 329 Cf. COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, Relatório sobre Racismo, Xenofobia e Discriminação Étnico-racial em Portugal, op. cit., p. 19. 330 Cf. CICDR, Recomendação à adesão ao Princípio de não-referência da origem racial e étnica, cor, nacionalidade, ascendência, território de origem e situação documental, 2018, texto disponível em https://www.cicdr.pt/documents/57891/110180/Recomenda%C3%A7%C3%A3o+CICDR+- +Princ%C3%ADpio+da+n%C3%A3o+refer%C3%AAncia.pdf/0cca99a1-9b0d-400b-af4c-652d5816fc6f [09.06.2021] 331 Cf. COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, Relatório sobre Racismo, Xenofobia e Discriminação Étnico-racial em Portugal, op. cit., p. 20. 332 Cf. Reportagem intitulada “Maioria dos ciganos mandados parar pela polícia sentiu-se vítima de discriminação racial”, 2021, texto disponível em https://www.dn.pt/sociedade/maioria-dos-ciganosmandados-parar-pela-policia-sentiu-se-vitima-de-discriminacao-racial-13762008.html [05.06.2021]. 333 Cf. COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, Relatório sobre Racismo, Xenofobia e Discriminação Étnico-racial em Portugal, op. cit., p. 24. 334 Cf. FRA, A Persisting Concern: Anti-Gypsyism as a barrier to Roma Inclusion, op. cit., p. 36. 335 Cf. FRA, Segundo Inquérito sobre Minorias e Discriminação na União Europeia Ciganos: op. cit., p. 18. 83 A discriminação de que a população cigana portuguesa é alvo, não tem só a ver com características culturais ou étnicas. Tem também a ver com a sua circunstância de exclusão socioeconómica. São pobres, e aqueles que nós conhecemos são os mais pobres dos pobres, porque têm a sua fragilidade económica acrescida de uma circunstância marcante de diversidade, que é a sua marca étnica 336 . A participação política se trata do alicerce para o bom funcionamento do sistema democrático de direito e um dos pilares para o gozo do direito da cidadania. O déficit representativo das comunidades ciganas na política também é um exemplo claro da segregação das comunidades ciganas, na medida em que atualmente, dos 230 deputados integrantes do parlamento, não há nenhum de origem cigana, o que resulta na ausência de força e representatividade pela busca de direitos tanto no âmbito local como nacional 337 . Da mesma forma, a resistência da sociedade não-cigana em integrar esta etnia no sistema político é demonstrado no Eurobarómetro 2019, em que 29% dos inquiridos se sente desconfortável com indivíduos de origem cigana em cargos políticos 338 . Dessa feita, consoante visto acima, os números comprovam a discriminação quotidiana e, por conseguinte, a violação aos direitos humanos de indivíduos da etnia cigana, notadamente do princípio da igualdade, da dignidade humana e dos direitos de cidadania. Em suma, verificou-se a desvantagem do grupo étnico cigano no ambiente laborativo, decorrente da desqualificação e preconceito praticado pelo empregador e colegas de trabalho, as ainda elevadas taxas de insucesso escolar entre as crianças e jovens ciganos, a dificuldade na aquisição de habitação, as condições inapropriadas de moradia, a ausência de representatividade cigana na política, bem como os inúmeros casos de discursos de ódio e agressões, perpetuados pela sociedade maioritária que incluem, infelizmente, policiais e representantes legais do Estado. 336 Cf. COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, Relatório sobre Racismo, Xenofobia e Discriminação Étnico-racial em Portugal, op. cit., p. 63. 337 Cf. COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, Relatório sobre Racismo, Xenofobia e Discriminação Étnico-racial em Portugal, op. cit., p. 16. 338 Cf. COMISSÃO EUROPEIA, Eurobarómetro Especial 493, op. cit.. 84 3. A proteção das comunidades ciganas na agenda política do Estado português 3.1 Instrumentos normativos e jurisprudência do Estado português Consoante supracitado, a etnia cigana goza da nacionalidade portuguesa há menos de 200 anos, a qual foi conquistada com a promulgação da Constituição Portuguesa de 1826. A partir deste período, as comunidades ciganas passaram a ser reconhecidas como sujeitos de direitos teoricamente em patamar de igualdade a todos os cidadãos portugueses não ciganos, gozando de todos os direitos de cidadania 339 . O princípio da dignidade humana se apresenta no artigo 1.º da Constituição da República Portuguesa e constitui a base da democracia portuguesa. Não obstante a ausência de referência a minorias étnicas na ordem constitucional, a normativa resguarda de forma específica a garantia ao princípio da igualdade entre todos sem distinção em razão de origem étnico-racial (artigo 13.º). No mesmo sentido, reconhece os direitos pessoais, sobretudo, o da cidadania e a proteção contra formas de discriminação (artigo 26.º), assim como o da integridade moral e física (artigo 25.º). Ainda, a Constituição proíbe a formação de organizações racistas (artigo 46.º, n.°4) 340 . A preocupação com a discriminação étnico-racial é recente no âmbito legislativo português. Isso porque a primeira normativa que instituiu um regime jurídico para o combate à discriminação racial surgiu na década de 1990, com a Lei n.º 134/99, de 28 de agosto. O objetivo da Lei n.º 134/99 era prevenir e proibir a discriminação baseada na raça, cor, nacionalidade e origem étnica (artigo 1.º). Esta lei também foi a responsável por criar a Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial (CICDR), atual organismo fiscalizador da aplicação da lei de combate à discriminação (artigo 5.ª). Após 17 anos da sua vigência, a referida lei foi revogada pela Lei n.º 93/2017, de 23 de agosto. Atualmente enquadrada como estatuto institucional em matéria de combate à discriminação racial e étnica em Portugal, a Lei n.º 93/2017 ampliou as definições de discriminação, mormente, reconhecendo a discriminação múltipla (artigo 339 Cf. Olga MAGANO, Maria Manuela MENDES e Silvia GOMES, “Ciganos e Educação”, Configurações, vol. 18, 2016, p. 10, texto disponível em http://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/46159/1/vers%c3%a3o%20integral_n%c2%ba18. pdf [07.04.2022]. 340 O texto da Constituição da República Portuguesa pode ser consultado em https://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx [09.06.2021]. 85 3.º) e alargando as competências da CICDR, inclusive dando poder decisório ao órgão (artigo 8.º, nº. 2º, alínea k). A legislação ainda atendeu ao tema da interseccionalidade (artigo 8.º, n.º 4) e criou o procedimento da mediação, como meio alternativo de resolução de conflitos entre a vítima e o infrator (artigo 11.°). Quanto ao enquadramento criminal, a prática discriminatória baseada na origem étnico-racial se encontra tipificada no artigo 240.ºA, do Código Penal (Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março), com regime sancionatório de reclusão, que varia com penas de seis meses a cinco anos. O artigo 240.ºA foi alterado pela Lei n.º 94/2017, de 23 agosto, com o intuito de melhorar as diretrizes da produção de prova. A Lei n.º 72/2015, de 20 de julho, estabelece a adoção de medidas para prevenir crimes cometidos contra crianças, jovens e outros grupos vulneráveis. Consoante visto no capítulo II desta dissertação, na esfera internacional a garantia da igualdade e não-discriminação se encontra referida em inúmeros instrumentos normativos. No contexto da ONU, Portugal é signatário dos principais tratados internacionais de direitos humanos, como os Pactos Internacionais sobre Direitos Civis e Políticos e o sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial e a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra Mulheres. Da mesma forma, no que se refere ao Conselho da Europa, Portugal ratificou a Carta Social Europeia, a Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) e, recentemente, em dezembro de 2021 Carta Europeia das Línguas Regionais ou Minoritárias. No âmbito da União Europeia, a Diretiva n.º 2000/43/CE foi transposta para a ordem jurídica nacional através da Lei n.º 18/2004, de 11 de maio, a qual garante o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas sem distinção da origem étnico-racial. 3.2 Alto Comissariado Para as Migrações (ACM) Para a concretização e manutenção da proteção das pessoas ciganas no território português e à vista das legislações nacional e internacional, a qual Portugal se encontra vinculado, o governo conta diretamente com o auxílio do Instituto Público denominado Alto Comissariado para as Migrações (ACM). O ACM se trata da principal organização 86 governamental responsável pela temática da diversidade cultural, migrações e minorias étnicas no país e, por conseguinte, na implementação e coordenação de políticas públicas de integração aos migrantes e minorias étnicas, bem como no combate à discriminação, racismo e xenofobia. Portanto, no tocante às comunidades ciganas, o ACM possui papel imprescindível no desenvolvimento de políticas e programas de inclusão social, na prestação de apoio às comunidades ciganas e no combate à discriminação étnico-racial em Portugal, conforme o Decreto-Lei n.º 31/2014, de 27 de fevereiro. Da mesma forma, o ACM é o ponto de contato nacional para a aplicação da Estratégia Nacional de Integração das Comunidades Ciganas em Portugal (ENICC), sendo a principal política pública vigente no país atualmente. O ACM ainda conta com o auxílio do Conselho Consultivo para a Integração das Comunidades Ciganas (CONCIG), do Observatório das Comunidades Ciganas (ObCig) e do Núcleo de Apoio às Comunidades Ciganas (NACI). O Conselho Consultivo para a Integração das Comunidades Ciganas (CONCIG), previsto na Resolução n.º 154/2018, de 29 de novembro possui como função principal fornecer o assessoramento ao ACM para o monitoramento da ENICC, sendo de sua responsabilidade a produção de relatórios anuais e avaliações. No ano de 2014 foi instituído o Observatório das Comunidades Ciganas (ObCig), que produz estudos, tais como o Estudo Nacional sobre as Comunidades Ciganas (2014) e o projeto Roma Inclusive School Experiences 341 . O ObCig também realiza “o acompanhamento estratégico e científico da população cigana em Portugal”, auxiliando diretamente o ACM na “produção de recomendações para a conceção de políticas públicas” 342 . Presidida pelo Alto Comissáriado para as Migrações e regido pela Lei n.º 93/2017, de 23 de agosto, a Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial (CICDR) trata-se do órgão especializado no combate à discriminação racial em Portugal. Dentre as suas principais atribuições estão o dever de analisar as denúncias de práticas discriminatórias e sancioná-las, de realizar recomendações e propor medidas, bem como de fornecer apoio às vítimas de discriminação. 341 Cf. OBCIG, Site obcig, texto disponível em Estudos OBCIG - obcig (acm.gov.pt) [04.08.2021] 342 Cf. OBCIG, Regulamento do ObCig, texto disponível em https://www.obcig.acm.gov.pt/-/regulamentodo-obc-1 [28.05.2022]. 87 Os casos denunciados na CICDR não representam o universo real da problemática de discriminação étnico-racial em Portugal. Todavia, os dados demonstram que grande parte deles são oriundos de práticas discriminatórias produzidas em desfavor das comunidades ciganas. No ano de 2017, das 179 queixas recebidas, 38% delas (68 queixas) decorreram da discriminação com base na origem étnico-racial. E, desses 38%, 32,4% (58 queixas) possuíram como fundamento a discriminação pela pertença à minoria cigana. Isto é, a origem cigana se tratou da característica mais comum entre os casos de discriminação, que resultou em mais da metade das denúncias processadas em sede da CICDR no ano de 2017 343 . Da mesma forma, nos anos subsequentes de 2018 e 2019, a discriminação baseada na etnia/raça e, especificamente direcionada as pessoas ciganas, cresceu exponencialmente. Isso porque no ano de 2018 foram recebidas o dobro de denúncias, totalizando 346 casos. O fundamento da origem étnico-racial resultou na maior percentagem de queixas de discriminação, que correspondeu 22,5% (78 queixas). E, dos 22,5%, 21,4% se direcionaram às comunidades ciganas (74 queixas) 344 . Outrossim, com um acréscimo de 26%, em 2019, a CICDR recebeu 436 denúncias. Ao contrário dos anos de 2017 e 2018, o fator da discriminação relacionado à origem étnica ficou classificado em segundo lugar, com 21,3% dos casos. Ainda assim, o principal fundamento das denúncias de discriminação permaneceu sendo em razão da origem cigana, com 19,3% 345 . No ano de 2020, com o aumento de 50% de queixas (655 casos), o número das denúncias relacionadas a discriminação com base na raça/etnia manteve-se alto 346 . 343 Cf. CICDR, Relatório anual 2017, 2017, pp. 25-26, texto disponível em https://www.cicdr.pt/documents/57891/574449/CICDR_Relat%C3%B3rio+Anual+2017_Igualdade+e+N %C3%A3o+Discrimina%C3%A7%C3%A3o.pdf/3f40f660-642d-45b0-9e7f574b077d257d#:~:text=Durante%20o%20ano%20de%202017,maior%20consciencializa%C3%A7%C3%A 3o%20para%20a%20problem%C3%A1tica [14.06.2021]. 344 Cf. CICDR, Relatório anual 2018, 2018, pp. 40-41, texto disponível em https://www.cicdr.pt/documents/57891/0/Relatorio+Anual+2018+- +VERS%C3%83O+FINAL.pdf/61a87690-3cdd-43e4-ab7f1f415559fb42#:~:text=racial%20em%20Portugal.- ,1.,por%20rela%C3%A7%C3%A3o%20ao%20ano%20anterior. [14.06.2021]. 345 Cf. CICDR, Relatório anual 2019, 2019, pp. 51-52, texto disponível em https://www.cicdr.pt/documents/57891/0/Relat%C3%B3rio+Anual+2019+-+CICDR/4cce326c-291340c1-8104-5280d2a24281 [04.06.2021]. 346 Cf. ACM, Relatório de Atividades 2020, op. cit., p. 71. 88 Ademais, para além do processamento de denúncias, no ano de 2020 a CICDR participou de ações de sensibilização e conscientização da sociedade. Cita-se por exemplo a criação de campanhas contra a discriminação racial com os dinamizadores comunitários; a parceria no projeto “Eu jogo pelos Direitos Humanos” da Amnistia Portugal; a distribuição de cartões digitais com informativos a respeito da aplicação da Lei n.º 93/2017, dentre outras iniciativas 347 . 3.3 Políticas Públicas adotadas por Portugal em relação às Comunidades Ciganas 3.3.1 Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas 2013-2020 (ENICC) O desenvolvimento de políticas públicas trata-se de ferramenta imprescindível para a conquista de direitos, pela busca da integração social e do extermínio da discriminação étnico-racial contra as comunidades ciganas. Atualmente, algumas medidas públicas para o alcance desses objetivos estão sendo desenvolvidas em Portugal. A partir da adoção do Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos até 2020, no âmbito da União Europeia 348 , os Estados partes ficaram obrigados a criar Estratégias Nacionais de Integração dos Ciganos. Dessa forma, em obediência ao Quadro da União Europeia e, ainda, ciente dos fenômenos da marginalização e discriminação a que a etnia cigana estava exposta no país, o governo português elaborou a Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas (ENICC), a partir da Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2013, de 17 de abril. Norteada pelos princípios constitucionais e pela Diretiva n.º 2000/43/CE, a ENICC se baseou no Relatório da Comissão Parlamentar de Ética, Sociedade e Cultura, Subcomissão para a Igualdade de Oportunidades e Família (2009) 349 e no Quadro Europeu para Integração dos Ciganos para a criação da política pública. 347 Cf. ACM, Relatório de Atividades 2020, op. cit, pp. 72-73. 348 Cf. UNIÃO EUROPEIA, Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020, 2011, texto disponível em https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0173:FIN:PT:PDF [17.04.2021]. 349 Cf. COMISSÃO PARLAMENTAR DE ÉTICA, SOCIEDADE E CULTURA, Relatório das audições efectuadas sobre Portugueses Ciganos no âmbito do Ano Europeu, op. cit.. 89 Em observância aos dois documentos, a ENICC traçou quatro eixos de intervenção relacionados à educação, à habitação, ao emprego e à saúde. E, para além dos eixos de intervenções setoriais e, com o objetivo de obter melhores resultados na integração das comunidades ciganas em Portugal, a ENICC criou um eixo transversal nas áreas da justiça e segurança, igualdade de gênero, história e cultura cigana, segurança social, educação para cidadania, mediação e discriminação. Em suma, a ENICC 20132020 contou com 40 prioridades, 105 medidas e 148 metas 350 . No período de 2013-2016 a taxa de execução registrou 94,1% 351 ; em 2018, 68,40% e em 2019, 60,14% 352 . Contudo, os relatórios de monitorização concluíram pela necessidade de extensão da Estratégia, de modo a potencializar resultados quanto à integração das populações ciganas e garantir-lhes melhores condições de vida e acesso aos direitos. Desta feita, aprovou-se a Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/2018, de 29 de novembro, que alargou a vigência da ENICC até 2022. Com fundamento nos princípios da interculturalidade, não-discriminação, cooperação e participação, territorialização e igualdade entre homens e mulheres, a revisão da ENICC contou com oito objetivos estratégicos. Além do reforço das medidas referentes à educação, emprego e saúde, a ENICC determinou a intervenção nas áreas da igualdade entre homens e mulheres; do conhecimento sobre as pessoas ciganas em Portugal e da participação das populações ciganas na implementação da ENICC 353 . Não obstante o ano atípico de 2020, marcado pela pandemia do COVID-19, o relatório de monitorização da ENICC de 2020 contabilizou a taxa de execução global de 350 Cf. ACM, Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas 2013-2020, 2013, texto disponível em https://www.acm.gov.pt/documents/10181/52642/enicc_ACM.pdf/42f8ef57-8cd7-41189170-9fcd9bc53ec2 [16.06.2021]. 351 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Respuestas de Portugal a la lista de cuestiones relativa a su quinto informe periódico, p. 5, texto disponível em https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhshYSuxMUif RIy90VnAxQecEwEFWvSfAt7Pp1DRiYQW99%2bljKtbeb170GKEa%2ffY0rkoaxv%2fKn5Xb4VjuONPdX7E0% 2byEBha0CvZcurSNhosEGe [14.07.2021]. 352 Cf. ACM, Relatório de Execução da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas 2018-2019, 2019, pp. 7 e 9, texto disponível em https://www.acm.gov.pt/documents/10181/52642/Relato%CC%81rio+de+Execuc%CC%A7a%CC%83o+d a+ENICC+2018+2019+RCM++154+2018.pdf/2c3ef948-8cb6-4a5c-9aff-d347c8c2629f [22.04.2020]. 353 Cf. ACM, Estratégia Nacional para Integração das Comunidades Ciganas 2013-2022, 2018, texto disponível em https://www.acm.gov.pt/documents/10181/52642/Publicac%CC%A7a%CC%83o+ENICC_PT_bx.pdf/b20 a9b54-a021-4524-87df-57a0a740057c [16.06.2021] 96 intervenção, incluindo os setores da saúde, emprego, educação, habitação, participação e representação, acesso à justiça e dentre outras 383 . Algumas medidas destinadas às comunidades ciganas estão previstas no Plano e têm como entidades responsáveis, o ACM, associações ciganas e algumas autarquias. Na área da educação, o PNCRD propõe o desenvolvimento do perfil escolar das comunidades ciganas, com o fim de recolher dados sobre a escolarização e monitorar a situação da segregação escolar; a dinamização de ações de formação dirigidas às comunidades educativas com temas que dizem respeito à inserção de crianças ciganas na escola e sobre a história e cultura cigana, assim com o acompanhamento dos Programas OPRÉ e RomaEduca. Na área da habitação, tem-se como meta o levantamento populacional das pessoas ciganas itinerantes, com vista à garantia do acesso habitacional e a articulação de ações para incentivar as autarquias a aderirem as políticas de inserção habitacional de pessoas ciganas. No setor laboral, existe o apoio a projetos relacionados ao sindicalismo de trabalhadores ciganos e ações para integração de pessoas ciganas no mercado de trabalho 384 . Na área da cultura, as medidas incentivam a diversidade cultural, com o objetivo de promover ações e programas culturais para garantir a representatividade e valorização da cultura e história cigana. Outras ações envolvem: campanhas contra o anticiganismo e discurso de ódio, o apoio ao associativismo cigano, a realização de um novo Estudo Nacional sobre as Comunidades Ciganas e outros projetos de investigação sobre a temática, bem como a promoção de recomendações para a inserção de pessoas ciganas nas estruturas políticas e em cargos públicos de assessoria 385 . 3.3.4 Outras Políticas Públicas Na perspectiva socioeconômica e, em resposta à Recomendação n.º 441 do Conselho, de 24 de junho, Portugal também implementou o Rendimento Mínimo 383 Cf. CICDR, Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025, 2021, texto disponível em https://www.portugal.gov.pt/downloadficheiros/ficheiro.aspx?v=%3d%3dBQAAAB%2bLCAAAAAAABAAzNDI3NgEAkTS69AUAAAA%3d [29.05.2022]. 384 Cf. CICDR, Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025, op. cit., pp. 24-41. 385 Cf. CICDR, Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025, op. cit., pp. 30-63. 97 Garantido (RMG) 386 , atualmente denominado como Rendimento Social de Inserção (RSI). Instituído pela Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, posteriormente reformulado pela Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto, o RSI pretende garantir aos cidadãos em situação de carência socioeconômica um nível mínimo de recursos econômicos, a fim de promover a cidadania, a igualdade de oportunidades e erradicar a pobreza e exclusão social 387 . Com efeito, em que pese não seja um programa direcionado especificamente às comunidades ciganas, trata-se de uma iniciativa do Estado português que auxilia na manutenção da subsistência de famílias de origem cigana, dada a extrema vulnerabilidade social e pobreza vivida por esta minoria étnica. Atualmente, cerca de 3,8% das pessoas ciganas beneficiam-se desta política social 388 . Na esfera habitacional destaca-se o Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (PER) instituído pelo Decreto-Lei n.º 163/1993, de 7 de maio e reformado pelo Decreto-Lei n.º 271/2003, de 28 de outubro. Cumpre-se ressaltar que o Programa Especial de Realojamento (PER) tem como finalidade o realojamento habitacional familiar e, por conseguinte, a erradicação de barracas, sendo uma importante iniciativa para melhoria das condições de habitação às populações ciganas 389 . No campo da inserção social, no que diz respeito à integração no mercado de trabalho, o Projeto ACEDER, desenvolvido em sede da Rede Europeia Anti-Pobreza (EAPN), pretende desenvolver competências básicas destinadas à cidadãos ciganos com idades entre 18 e 45 anos, que possuem pelo menos o quarto ano de escolaridade. Registra-se que esta iniciativa surgiu em 2019 e foi elaborada diretamente para as comunidades ciganas e tem como intuito a integração de jovens/adultos no mercado de trabalho (este projeto concorre igualmente para as prioridades da ENICC 390 ). 386 Cf. Lei n.º 19-A/96, de 29 de junho. 387 Cf. SEGURANÇA SOCIAL, Site Segurança Social, texto disponível em https://www.segsocial.pt/rendimento-social-de-insercao [23.06.2021]. 388 Cf. Reportagem intitulada “Apenas 3,8% dos beneficiários de RSI são de etnia cigana?”, edição de 2019, texto disponível em https://poligrafo.sapo.pt/fact-check/apenas-38-dos-beneficiarios-de-rsi-sao-deetnia-cigana [23.06.2021]. 389 Cf. Decreto-Lei n.º 271/2003, de 28 de outubro. 390 Cf. ACEDER, Para a Inclusão No Mercado de Trabalho das Comunidades Ciganas Referencial Técnico, 2020, texto disponível em https://www.eapn.pt/projeto/217/projeto-aceder-pelo-emprego-dapopulacao-cigana [24.06.2021]. 98 Por fim, além das políticas educativas desenvolvidas no âmbito da ENICC, existem também o Programa Territórios Educativos de Intervenção Prioritária (TEIP) e o Programa Integrado de Educação e Formação (PIEF), criados em 1996 e 1999, respetivamente. Ambos os programas são destinados aos grupos economicamente vulneráveis e que visam diminuir o insucesso escolar e incentivar o sucesso educativo de crianças e jovens. 4 Análise crítica dos organismos internacionais de supervisão sobre as políticas do Estado português para combate à discriminação e para a promoção da integração social das comunidades ciganas 4.1. Organização das Nações Unidas Nesta secção, analisamos a avaliação que tem vindo a ser feita pelos organismos de supervisão das Nações Unidas sobre as políticas públicas adotadas por Portugal através de documentos produzidos no âmbito das suas Comissões (Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial (CERD) e Comissão para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW)). O Conselho de Direitos Humanos da ONU, em seu quinto relatório periódico realizado em 2018 enfatizou a preocupação com as práticas discriminatórias em detrimento das comunidades ciganas em Portugal, que são perpetradas pelos próprios agentes do Estado, como também pela sociedade maioritária, notadamente no acesso à habitação, emprego, educação e saúde, bem como nos serviços públicos. Nas palavras do Conselho: The Committee is concerned that, despite considerable action taken by the State party, immigrants, foreigners and ethnic minorities, including the Roma minority, continue to face discrimination in access to housing, employment, education, equal wages, health care and public services, as well as in participation in public life. The Committee is also concerned about reports of racist and discriminatory conduct by law enforcement personnel 391 . 391 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Fifth periodic report submitted by Portugal under article 40 of the Covenant, due in 2018, 2018, p. 7, texto disponível em https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/442/27/pdf/G1844227.pdf?OpenElement [23.06.2022]. 99 Nas observações finais ao quinto relatório periódico, o Conselho de Direitos Humanos manteve o seu posicionamento no que se refere a preocupação com as discriminações, os discursos e crimes de ódio e o uso excessivo da força praticado pelos policiais em face da minoria étnica cigana. Nesse sentido, não obstante tenha reconhecido a lei de combate à discriminação (Lei n.º 93/2017, de 23 de agosto), recomendou a modificação da redação do tipo penal que criminaliza a discriminação (artigo 240.º, do Código Penal) para estar em consonância com o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e oferecer proteção efetiva contra todos os motivos de discriminação 392 . No que tange a discriminação contra as comunidades ciganas, asseverou principalmente a necessidade de Portugal combater a discriminação nas áreas do emprego, habitação e educação, garantir que as denúncias contra as práticas discriminatórias sejam investigadas e que seja permitida a coleta de dados étnicos, com o intuito de melhor avaliar a efetividade do gozo de direitos humanos em favor das pessoas ciganas. Reconheceu as manifestações de ódio que afetam as comunidades ciganas em Portugal e solicitou que o Estado português previna e investigue estes crimes, assim como incentive as vítimas a realizar as denúncias 393 . Por fim, também indicou a manutenção das discriminações praticadas pelos policiais, a partir de violência e uso excessivo da força em face das comunidades ciganas, de forma que recomendou a criação de mecanismos de denúncia acessível às vítimas para a imposição de sanções 394 . Na Revisão Periódica Universal do Conselho de Direitos Humanos 395 do período compreendido entre 2017-2022, o Grupo de Trabalho reconheceu os esforços do Estado para atingir os objetivos das ENICC e da ENIND e ressaltou o desempenho dos programas 392 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Observaciones finales sobre el quinto informe periódico de Portugal, 2020, p. 3, texto disponível em https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhshYSuxMUif RIy90VnAxQecFFu5LsMgLbK6DPLrapwcZGXfBBP%2bzn8vhH7bEXeRxYqJFqBOmQdb993s3YfKBATmF0wv XkVmPLaF5mfgv9uo32 [05.07.2021]. 393 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Observaciones finales sobre el quinto informe periódico de Portugal, op. cit., p. 2. 394 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Observaciones finales sobre el quinto informe periódico de Portugal, op. cit., p. 4. 395 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Resolução 60/251 da Assembleia Geral estabelecendo o Conselho de Direitos Humanos, 2006, texto disponível em https://daccess-ods.un.org/TMP/8358820.67680359.html [30.06.2021]. 100 escolares que ofereceram bolsas de ensino superior (aprovação de 64%), principalmente do Programa OPRÉ, que teve o alcance de 81,3% 396 . Em consonância com as recomendações do Conselho de Direitos Humanos, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais também reconheceu a presença das discriminações vivenciadas pelas comunidades ciganas em Portugal, notadamente nas áreas da educação, emprego, saúde e habitação e defendeu a necessidade de informações e dados precisos para analisar a efetividade da ENICC 397 . No setor da habitação recomendou a intensificação dos esforços do Estado português para garantir moradias dignas às famílias ciganas e na educação para aumentar os níveis de frequência escolar 398 . No relatório periódico de 2017 realizado pelo Comitê sobre Eliminação da Discriminação Racial, este solicitou a coleta de dados das comunidades ciganas para melhor avaliar os programas e estratégicas implementadas por Portugal 399 . Recomendou que o Estado intensifique esforços para que as pessoas ciganas tenham acesso à justiça, informando-as sobre seus direitos e incentivando-as a denunciar as práticas discriminatórias 400 . Reconheceu os discursos de ódio perpetrados em desfavor das comunidades ciganas e solicitou medidas para combatê-las, principalmente a partir da investigação e punição dos crimes de ódio e a sensibilização do público e da mídia 401 . Com vista a recomendação geral n.º 27 (2000) requereu a continuidade da 396 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal - Portugal, 2019, p 8, texto disponível em https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G19/203/89/PDF/G1920389.pdf?OpenElement [01.07.2021] 397 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fourth periodic report of Portugal, 2014, p. 2, texto disponível em https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=4slQ6QSmlBEDzFEovLCuW0NfjzXH%2bf ptLhwAM98g4AmPpx6Fhwh998MoYAhqM1GXD3zadhb4rOw9yHhR7V0naTjiK37uaj8K5ixUOlzYABfEhTna AKny3fdGjtA9JCrL [23.06.2022]. 398 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fourth periodic report of Portugal, op. cit., pp. 34. 399 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fifteenth to seventeenth periodic reports of Portugal, 2017, p. 2, texto disponível em https://undocs.org/en/CERD/C/PRT/CO/1517 [07.07.2021] 400 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fifteenth to seventeenth periodic reports of Portugal, op. cit., p. 3. 401 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fifteenth to seventeenth periodic reports of Portugal, op. cit., p. 4. 101 implementação da ENICC, o financiamento dos mediadores ciganos e a adoção de medidas especiais nas áreas da habitação e educação 402 . Ademais, em sede da Comissão para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra Mulher (CEDAW) o último Relatório Periódico foi produzido em 2015 e contou com recomendações destinadas a garantia do acesso das mulheres ciganas à educação, saúde, emprego e habitação, bem como chamou a atenção para os casos de abandono escolar e casamentos precoces 403 . 4.2 Conselho da Europa A Comissão Europeia contra o Racismo e Intolerância (ECRI) é o órgão de monitorização dos direitos humanos no âmbito do Conselho da Europa. Em ciclos de cinco em cinco anos, a ECRI realiza avaliações em que analisa as práticas positivas implementadas pelos países membros da CoE no que tange ao racismo e a intolerância, assim como sugere recomendações para o tratamento dos problemas que ainda persistem. No quadro do quinto ciclo iniciado em novembro de 2012 e findo em março de 2018, o relatório de monitorização específico de Portugal centrou-se na discussão dos temas referentes às questões legislativas da discriminação/racismo, discurso de ódio, violência e políticas de integração 404 . Dentre as principais conclusões e com vista a Recomendação Pública Geral n.º 7, a ECRI constatou lacunas na legislação portuguesa referente ao combate ao racismo e discriminação. Quanto ao Código Penal, ressaltou que o artigo 240.º não faz alusão à discriminação com base na língua e nacionalidade, à discriminação praticada no exercício de cargo público/profissão e a incitação à discriminação (veja-se que tais críticas também foram identificadas pelos organismos da 402 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Concluding observations on the fifteenth to seventeenth periodic reports of Portugal, op. cit., p. 5. 403 Cf. NAÇÕES UNIDAS, Observaciones finales sobre los informes periódicos octavo y noveno combinados de Portugal, p. 6, texto disponível em https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhss1YTn0qfX8 5YJz37paIgUDozxiAf4SEHemRcL0G%2f1%2brIPaMf%2b8Yo92m7M3uqUaJyubo3kf3LOSK7h7bg5kN16ph 0sGX2eOfrTISC0WTbTvfYRLy1kEKe2N%2f7NhmF2oDaA%3d%3d [23.06.2022]. 404 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, 2018, p. 7, texto disponível em https://rm.coe.int/fifth-report-on-portugal-portuguese-translation-/16808de7db [21.07.2021]. 102 ONU em seus relatórios de avaliação). No seguimento, mencionou a ausência de tipo penal para criminalizar organizações racistas que cometem infrações diversas do incitamento ao ódio e a não regulamentação do “motivo racista” como circunstância agravante nos delitos criminais 405 . No que tange a Lei n.º 93/2017, referente à prevenção e proibição da discriminação racial, indicou a omissão expressa das palavras “raça, língua e religião” como fatores ordinários da discriminação étnico-racial. Outrossim, sustentou a ausência de resguardo legislativo que obrigue as autoridades públicas ao cumprimento do princípio da igualdade e requereu esforços do governo português para implementar iniciativas que facilitem o acesso das vítimas ao sistema judicial para a realização de denúncias pelos crimes de discriminação racial. Isto é, as recomendações da ECRI são no sentido de solicitar ao governo português que harmonize a legislação nacional, penal e civil, conforme os ditames do Protocolo n.º 12 da CEDH e da Recomendação de Política Geral n.º 7 da ECRI. Quanto aos organismos de promoção da igualdade existentes em Portugal, notadamente o ACM, ressaltou a necessidade de transformar a CICDR em um órgão independente, a fim de assegurar a eficácia das decisões julgadas em sua competência 406 . No que tange ao discurso de ódio, a ECRI referiu a contínua perpetuação de crimes desta natureza em desfavor das comunidades ciganas. E, como meio de solução do problema indicou a necessidade de implementação dos temas de direitos humanos, discriminação e racismo nos currículos escolares, assim como nas campanhas de sensibilização 407 . Da mesma forma, referiu a necessidade de realização de investigações para eliminar a violência e demais comportamentos racistas perpetuados pelas autoridades policiais contra a minoria étnica cigana 408 . No plano específico das políticas de integração das pessoas ciganas, não obstante os resultados positivos da ENICC, a ECRI constatou que as iniciativas não abarcam todas as comunidades ciganas existentes em Portugal. Nesse contexto, citou como exemplo comunidades ciganas existentes em Lisboa e Loures que não recebiam o apoio das 405 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, op. cit., pp. 13-14. 406 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, op. cit., p. 17. 407 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, op. cit., p. 21. 408 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, op. cit., p. 28. 103 políticas implementadas, haja vista que viviam em condições precárias de alojamento, sem acesso a eletricidade e sem o apoio dos mediadores ciganos 409 . Ou seja, na opinião da ECRI os objetivos da ENICC não foram alcançados. Na oportunidade, recomendou a elaboração de objetivos mais claros, a recolha de dados para avaliação da ENICC, maior envolvimento das populações ciganas na elaboração das estratégias, bem como a necessidade de assegurar a escolaridade obrigatória para todos os jovens até 18 anos 410 . O Comitê Europeu dos Direitos Sociais e o Comitê de supervisão do cumprimento da Convenção-Quadro para a proteção de Minorias Nacionais também produziram relatórios para avaliar Portugal no que tange a aplicação da Carta Social Europeia e da Convenção-Quadro, respectivamente. No relatório do Comitê Europeu Dos Direitos Sociais, este concluiu que Portugal violou os artigos 16, 30 e 31, da Carta Social Europeia, em virtude das condições precárias de habitação no país e à vista da implementação de políticas habitacionais que resultaram na segregação e discriminação de pessoas ciganas 411 . Nesse contexto, nos relatórios produzidos em 2018 412 e 2020, o Comitê de supervisão do cumprimento da Convenção-Quadro mencionou os problemas habitacionais vividos pelas populações ciganas, tendo em vista que 37% dos ciganos portugueses habitavam em tendas/barracas e somente 20% gozavam dos programas de realojamento social. Referiu ainda que as comunidades ciganas estavam sujeitas à discriminação, às precárias condições de vida, insucesso escolar e desemprego. Por fim, asseverou que grande parte das famílias ciganas são invisíveis aos olhos das instituições públicas portuguesas 413 . 409 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, op. cit., p. 33. 410 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Relatório da ECRI sobre Portugal, op. cit., p. 34. 411 Cf. CONSELHO DA EUROPA, No. 61/2010 European Roma Rights Centre (ERRC) v. Portugal, 2010, texto disponível em https://www.coe.int/en/web/european-social-charter/processed-complaints/- /asset_publisher/5GEFkJmH2bYG/content/no-61-2010-european-roma-rights-centre-errc-vportugal?inheritRedirect=false [23.07.2021] 412 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Follow-Up to Decisions on the Merits of Collective Complaints, 2018, texto disponível em https://rm.coe.int/findings-2018-on-collective-complaints/168091f0c7 [23.07.2021] 413 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Follow-Up to Decisions on the Merits of Collective Complaints, 2020, pp. 203-204, texto disponível em https://rm.coe.int/findings-ecrs-2020/1680a1dd39 [23.07.2021]. 104 A partir do relatório de 2020 414 , o Comitê também elaborou a Resolução CM/ResCMN(2020)6 sobre a implementação da Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais por Portugal. Em síntese, requereu a implementação de políticas contra a discriminação e, nos domínios da educação, emprego e vida econômica-social, o reforço do quadro jurídico-institucional para as denúncias de discriminação. Outrossim, defendeu a necessidade de produção de planos aos níveis nacional e local para o fornecimento de habitações dignas às famílias ciganas, bem como o alargamento do Projeto de Mediadores Municipais Interculturais para mais distritos portugueses 415 . 4.3. União Europeia Os documentos que avaliam as políticas públicas destinadas às comunidades ciganas em Portugal são escassos no âmbito da União Europeia. O documento mais completo e atual sobre o tema foi desenvolvido pela Comissão Europeia a partir de um relatório anual sobre a implementação da atual ENICC nos Estados partes. Levando-se em conta as cinco áreas principais da ENICC, a Comissão apontou as medidas promissoras desenvolvidas pelos países, bem como as prioridades que ainda deveriam ser abordadas nas estratégias nacionais. Notadamente em relação ao governo português, a Comissão deu destaque para as áreas do emprego, educação e saúde. Nesse contexto, ressaltou que na educação, Portugal implementou programas para diminuir o abandono escolar precoce, através de tutorias e apoio escolar e familiar. No emprego, foram produzidos programas regionais e locais de incentivo ao trabalho e na saúde desenvolveu-se treinamentos para promover o acesso de todas as comunidades ciganas ao sistema médico 416 . 414 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities - Fourth Opinion on Portugal, 2019, texto disponível em https://rm.coe.int/4th-opportugal-en/1680998662 [23.07.2021]. 415 Cf. CONSELHO DA EUROPA, Resolução CM/ResCMN(2020)6 sobre a implementação da Convençãoquadro para a Proteção das Minorias Nacionais por Portugal, 2020, texto disponível em https://rm.coe.int/4th-cycle-resolution-recommendations-po/16809f422e [23.07.2021]. 416 Cf. COMISSÃO EUROPEIA, Report on National Roma Integration Strategies: Key Conclusions, 2019, pp. 2 e sgts, texto disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/factsheetroma_integration_strategies_report_2019.pdf [17.07.2021]. 105 No ano de 2017, uma equipa de peritos nomeados pela Comissão Europeia avaliou o desempenho dos Estados membros da União Europeia em matéria de igualdade e não-discriminação, de forma que trouxe como questão específica de análise o estatuto das comunidades ciganas e o desenvolvimento de políticas na União Europeia neste sentido. Nesse contexto, no geral os especialistas classificaram a situação das comunidades ciganas em Portugal como negativa 417 . Alguns desafios apontados em Portugal referem-se à escassa jurisprudência em matéria de discriminação étnico-racial; à falta de conhecimento das vítimas sobre seus direitos nos processos de discriminação, às baixas condições socioeconômicas das populações ciganas e à presença de habitações indignas. No que tange aos progressos, os avaliadores indicaram que Portugal apresentou melhoras na legislação antidiscriminação e nas políticas/programas educativos, citando como exemplo os mediadores culturais e as bolsas de estudo 418 . Por fim, em visita a Portugal do órgão consultivo do Comitê Econômico e Social Europeu (CESE) em 2020, o CESE identificou no campo da habitação a presença de bairros segregados de famílias ciganas, que obstaculizam inclusive a busca por emprego. Segundo o Comitê, a eleição de um deputado do partido de extrema-direita tem auxiliado na ascensão dos discursos de ódio contra as comunidades ciganas. Além disso, sustentou a ausência do envolvimento de pessoas ciganas na avaliação das medidas, a não representatividade de pessoas ciganas na política e a necessidade de inclusão da palavra “cigano” no nome do Alto Comissariado para Migrações”. Sob outro ângulo, reconheceu avanços no sistema educacional, a partir de boas práticas e projetos que aumentaram as taxas de sucesso escolar, mas asseverou a necessidade de apoio financeiro para os alunos, assim como treinamento direcionado aos educadores e funcionários não pedagógicos 419 . 417 Cf. COMISSÃO EUROPEIA, Roma and the enforcement of anti-discrimination law, 2017, texto disponível em https://ec.europa.eu/newsroom/just/items/605239 [28.07.2021]. 418 Cf. COMISSÃO EUROPEIA, Roma and the enforcement of anti-discrimination law, op. cit.. 419 Cf. CESE, The Roma - Mission report from country visit to Portugal, 2020, texto disponível em https://www.eesc.europa.eu/pt/documents/report/2020-02-12-14-roma-mission-report-country-visitportugal [23.06.2022]. 112 1.1. A Entrevista Segundo os autores Bodgan e Biklen, a técnica da entrevista consiste numa conversa intencional e tem por objetivo “recolher dados descritivos na linguagem do próprio sujeito, permitindo ao investigador desenvolver intuitivamente uma ideia sobre a maneira como os sujeitos interpretam aspectos do mundo” 446 . Portanto é uma técnica singular e particular de obtenção de dados em que é possível chegar às informações necessárias a partir da comunicação entre sujeitos. Inseridas na corrente dos estudos de motivação, as entrevistas se desenvolveram no domínio da entrevista intensiva, método utilizado para extrair o máximo de informações possível dos entrevistados e, assim, “aprofundar o conteúdo da comunicação” 447 . Com o objetivo de conseguir melhores resultados para a investigação, seguimos o modelo de entrevista semiestruturada. Considerada uma estrutura relativamente aberta 448 , utilizamos um guião previamente elaborado com temáticas envolvendo o objeto de pesquisa. Segundo Danielle Ruquoy, este guião é utilizado como um sumário e “enuncia os temas a abordar com o objetivo de intervir de maneira pertinente para levar o entrevistado a aprofundar o seu pensamento ou explorar uma questão nova de que não fala espontaneamente” 449 . Sendo assim, trata-se de estrutura flexível que garante a obtenção de “dados comparáveis entre os vários sujeitos” 450 e possibilita que os entrevistados possam responder aos questionamentos com maior espontaneidade, compartilhando suas opiniões e experiências sem formatos limitantes e respostas fixas. Em razão desta flexibilidade, ainda é possível realizar perguntas aos entrevistados que não estejam no guião com o fim de estimular que estes discorram mais sobre um determinado assunto, explorando o máximo de informações e garantindo a obtenção de dados minuciosos e de qualidade. Ou seja, o procedimento das entrevistas 446 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 134. 447 Cf. Edgar MORIN, Sociologia, Lisboa, Publicações Europa-América, 1984, p. 145. 448 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 135 449 Cf Danielle RUQUOY, “Situação de entrevista e estratégia do entrevistador”, in Jean-Pierre Digneffe, Hiernaux?, Christian Maroy, Danielle Ruquoy e Pierre de Saint-Georges (eds.), Práticas e métodos de investigação em Ciências Sociais, Lisboa, Gradiva, 1995, p. 110. 450 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 135 113 semiestruturadas autoriza a “explorar livremente o pensamento do outro, permanecendo ao mesmo tempo no quadro do objecto de estudo” 451 . Portanto, a opção pelo uso da entrevista semiestruturada foi vantajosa nesse sentido, pois a presença de um guião auxilia o entrevistador no direcionamento das temáticas a serem levantadas e, ao mesmo tempo, “permite levantar uma série de tópicos e (oferece) ao sujeito a oportunidade de moldar o seu conteúdo” 452 . No mesmo sentido, proporciona maior riqueza de detalhes e foge de uma entrevista rígida de perguntas e respostas, tendo em vista a liberdade do entrevistador em realizar perguntas sobre assuntos que não estejam no guião e a liberdade do entrevistado de poder discorrer sobre o tópico com mais espontaneidade. Sob outro ângulo, a ausência de um questionário fixo e perguntas fechadas também acarreta algumas desvantagens, tendo em vista que exige do entrevistador maior atenção no controle da entrevista e conhecimento das técnicas metodológicas para não se perder de vista o objeto de estudo, assim como resulta em uma maior dificuldade para a comparação de dados. Nesse contexto, seguimos um guião de entrevista, anexo à dissertação, com um total de nove perguntas abertas. Na primeira parte, as perguntas diziam respeito à participação político-cívica das entrevistadas, levando-se em consideração o percurso destas como ativistas e o seu eventual envolvimento na definição e reformulação de políticas públicas. Em um segundo momento, as perguntas se destinaram a saber a opinião das mulheres ciganas entrevistadas no que tange a efetividade das políticas públicas dirigidas à integração das comunidades ciganas em Portugal para a garantia de direitos e o combate à discriminação étnico-racial. Para a realização das entrevistas foi necessário ter atenção a alguns aspetos, notadamente em virtude de o objeto de pesquisa se centralizar nas comunidades ciganas, que são frequentemente vítimas de discriminação. Isso porque é imprescindível que o entrevistador tenha cautela nas palavras e abordagens a serem usadas para evitar generalizações, pensamentos estereotipados e discriminações na fala, com vista a deixar o entrevistado à vontade para falar sobre suas perspectivas. Sendo assim, o que se revela mais importante é que o entrevistador use uma linguagem neutra, livre de preconceitos e opiniões, sendo estritamente fiel à sua função: guiar a entrevista e 451 Cf. Danielle RUQUOY, “Situação de entrevista e estratégia do entrevistador”, op. cit., p. 111. 452 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 135. 114 estimular que os entrevistados discorram sobre o tema escolhido, sem que se sintam descontáveis com a entrevista. Portanto: O interveniente não dá a sua opinião, não avalia, não faz sugestões, não vinca um interesse particular por determinadas afirmações do seu interlocutor, evitando ao mesmo tempo parecer indiferente. Manifesta uma aceitação incondicional dos sentimentos e opiniões do seu parceiro e é caloroso para com ele 453 . No que tange à realização das entrevistas, estas foram desenvolvidas entre os meses de fevereiro e maio de 2022. Devido à situação pandêmica da COVID-19 e com o intuito de preservar a integridade das participantes, todas as entrevistas decorreram na modalidade online. Além disso, a distância geográfica entre a entrevistadora e as entrevistadas, bem como a alta demanda de trabalho das entrevistadas também obstaram à realização das entrevistas presencialmente. Em razão de todas as entrevistas terem sido realizadas na modalidade online, via aplicativo zoom, optámos por gravá-las, na medida em que a gravação proporcionaria um registro completo dos dados, para além de nos deixar mais livres para ouvir e não nos preocuparmos em fazer anotações e em memorizar as informações, ficando com a escuta mais ativa e atenta aos pormenores da entrevista. Todas as entrevistadas consentiram na gravação e nos termos da entrevista, consoante o termo de consentimento informado em anexo. A duração das entrevistas oscilou entre 30 e 45 minutos. 1.2. A análise do conteúdo Na linguagem da metodologia de pesquisa, a terminologia “dados” refere-se “aos materiais em bruto que os investigadores recolhem do mundo que se encontram a estudar, são os elementos que formam a base da análise” 454 . Em atenção a esta definição, e conforme já verificado no ponto anterior , a presente investigação utilizou a técnica de entrevista como fonte direta de obtenção de dados e foi a partir deste material, notadamente das transcrições das entrevistas, que fizemos a análise de 453 Cf Danielle RUQUOY, “Situação de entrevista e estratégia do entrevistador”, op. cit., p. 100. 454 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 149. 115 conteúdo. Sendo os dados simultaneamente “as provas e as pistas”, a análise de dados tem como objetivo explorar estes materiais empíricos, o que incluiu: O trabalho com os dados, a sua organização, divisão em unidades manipuláveis, síntese, procura de padrões, descoberta dos aspectos importantes e do que deve ser aprendido e a decisão sobre o que vai ser transmitido aos outros 455 . O primeiro passo para o processo de análise do conteúdo consiste em separar o material empírico levantado em categorias, isto é, “classificar os dados descritos que recolheu, de forma a que o material contido num determinado tópico possa ser fisicamente apartado dos outros dados” 456 . Para o desenvolvimento das categorias, é necessário analisar os dados e procurar padrões de comportamento, regularidades e singularidades entre as entrevistas e depois classificar o conteúdo em categorias de codificação 457 , que podem ser expressas a partir de palavras ou frases que sejam capazes de representar esses dados analisados. Nesse sentido, as categorias são formuladas a partir do conteúdo disposto nas entrevistas, de maneira que não há uma teoria preexistente para classificar o material. Em virtude desta caracterização é que a pesquisa se enquadra no objetivo descritivo-analítico, na medida em que as “categorias e as suas relações são sugeridas ou descobertas indutivamente a partir dos dados” 458 . Desse modo, o investigador deve “descobrir as categorias pertinentes a partir das quais é possível descrever e compreender a realidade observada” 459 . Para uma maior eficácia do procedimento de análise qualitativa dos dados das entrevistas e, por conseguinte, para uma maior precisão e coerência no processo de categorização acima referido, seguimos algumas etapas intelectuais de análise, classificadas por Christian Moroy por ser um procedimento semi-indutivo 460 . A primeira fase diz respeito à redução dos dados, que consiste em selecionar os materiais sobre 455 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 205 456 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 221. 457 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 221. 458 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, in Jean-Pierre Digneffe, Hiernaux?, Christian Maroy, Danielle Ruquoy e Pierre de Saint-Georges (eds.),, Práticas e métodos de investigação em Ciências Sociais, Lisboa, Gradiva, 1995, p. 120. 459 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 121 460 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 127. 116 que o investigador irá se debruçar, de forma a excluir aqueles conteúdos que fogem do objeto de estudo e manter aqueles que são essenciais ao desenvolvimento da investigação 461 . Nesta etapa, é imprescindível que o investigador saiba analisar a potencialidade das informações presentes nos materiais das entrevistas, com o objetivo de “descobrir ou testar o fio condutor da análise e, simultaneamente, forjar os meios através dos quais o material recolhido poderá ser reduzido de forma pertinente” 462 . Seguidamente, a segunda fase auxilia na organização e intepretação dos dados, notadamente a partir da comparação sistemática dos dados recolhidos nas entrevistas, o que “implica, pois, que todos os dados de entrevistas sejam reduzidos e depois apresentados sob uma forma que facilite a comparação” 463 . Desse modo, a realização desta comparação dá gênese à codificação do material empírico, que se apresenta através da separação do conteúdo das entrevistas em excertos, em que cada excerto será classificado por uma ou mais categorias 464 . A terceira fase destina-se à intepretação dos dados e, nesta oportunidade, “o investigador esforça-se por atribuir um sentido aos seus dados”. A partir dessa interpretação, é possível ir moldando as conclusões do estudo, de forma a deixá-las mais próximas dos fatos 465 . O principal objetivo desta etapa consiste em “testar a robustez das interpretações ou mesmo das teorias avançadas durante a análise” 466 . Após a realização do procedimento semi-indutivo de análise dos dados, os resultados obtidos com a investigação foram descritos em forma narrativa, notadamente a partir da transposição de extratos retirados das entrevistas, a fim de demonstrar com maior riqueza 467 os resultados obtidos com a investigação. Nesse sentido, “a palavra escrita assume particular importância na abordagem qualitativa, tanto para o registro dos dados como para a disseminação dos resultados” 468 . 461 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 123. 462 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 128. 463 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 146. 464 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 143. 465 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 124. 466 Cf. Christian MAROY, “A análise qualitative das entrevistas”, op. cit., p. 154. 467 Cf. Robert BOGDAN e Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 48. 468 Cf. Robert BOGDAN, Sari BIKLEN, Investigação Qualitativa em Educação, op. cit., p. 49. 117 2. As mulheres entrevistadas Para o alcance do objetivo de estudo pretendido, inicialmente nos propusemos a entrevistar 15 mulheres ciganas, com preferência por mulheres ativistas, que trabalham de modo ativo na defesa dos direitos das comunidades ciganas. Para a seleção das entrevistadas, levamos em consideração a idade, as habilitações acadêmicas, a profissão, a região em que vivem, o percurso de vida e a participação política-cívica, com o objetivo de trazer à investigação diferentes perspectivas de mulheres ciganas ativistas em face das políticas públicas adotadas pelo Estado português. A escolha de mulheres ciganas ativistas se justifica pelo fato de que, em razão de atuarem ativamente e diretamente no espaço público-político, a partir de intervenções e participações ligadas ao associativismo, estas estão em maior contato com as políticas públicas, conhecendo melhor os impactos destas medidas nas vidas das comunidades ciganas. Dessa forma, as entrevistas permitem perceber, não só as opiniões individuais, mas também a percepção coletiva das dificuldades e necessidades enfrentadas pelas comunidades ciganas, sendo uma oportunidade para as mulheres entrevistadas manifestarem as suas críticas e fornecerem o seu contributo para o aprimoramento de futuras políticas públicas. Apesar de termos circunscrito o leque de mulheres ciganas a entrevistar, em atenção aos aspetos acabados de referir, não foi possível realizar as 15 entrevistas inicialmente programadas, tendo em vista que algumas das mulheres ciganas contactadas não responderam ao convite enviado por e-mail, outras estavam ocupadas com o volume de trabalho e uma optou por não se manifestar na modalidade de entrevista (apenas concordou em realizar uma conversa informal). Sendo assim, apenas nos foi possível realizar seis entrevistas, com mulheres ciganas com idades compreendidas entre 20 e 75 anos, residentes nas regiões de Lisboa, Seixal, Almada e Porto, cujas características estão identificadas na tabela 1: 118 Tabela 1 Caracterização das entrevistas Entrevistad as Faixa etária Estado Civil Escolaridade Profissão Região 1 2 20-25 anos 30-35 anos Solteira Casada segundo a lei cigana Cursando licenciatura em Relações Internacionais, Política e Diplomacia. Ensino secundário Mediadora Sociocultural Maia/Porto Almada 3 30-35 anos Solteira Licenciatura em Sociologia Técnica Superior - ACM Seixal 4 5 30-35 anos 50-55 União de Fato Divorciada Cursando licenciatura em educação 6º ano Mediadora Sociocultural Ativista e escritora Gondomar Porto 6 70-75 anos Viúva 12º ano de escolaridade Ativista e escritora Lisboa 3. Perspectiva das vozes femininas O olhar feminino e a experiência das mulheres ciganas entrevistadas trazem maior robustez ao presente estudo e são importantes para analisar a efetividade das políticas públicas portuguesas no que diz respeito ao combate à discriminação étnicoracial e à promoção do empoderamento feminino na busca pelo sucesso escolar, pelo ingresso no mercado de trabalho e pela participação ativa nos espaços público e político. Com vista as temáticas apresentadas, notadamente quanto a efetividade das políticas públicas e a proteção oferecida pelo Estado português às comunidades ciganas foi possível detectar diversas regularidades nos discursos das seis mulheres entrevistadas e que também se alinham às opiniões dos organismos internacionais e dos autores defensores dos direitos humanos. 119 3.1. A (in)efetividade das políticas públicas segundo as mulheres ciganas entrevistadas No que tange aos impactos positivos das políticas públicas, as mulheres foram unânimes em indicar o programa OPRÉ como excelente medida pública na área da educação. Com o objetivo de atenuar as barreiras existentes entre as comunidades ciganas e o sistema de ensino, o programa traz o incentivo para que pessoas ciganas ingressem no ensino superior. Sobre a importância e os reflexos desta política na qualidade de vidas das mulheres ciganas, destacamos os seguintes excertos: “Isto é uma boa política pública porque está a ajudar financeiramente pessoas que não tem muitas das vezes capacidade para o fazer, a alcançarem algo maior... Estão aqui neste caso, a dar as ferramentas para que depois as pessoas possam se lançar sozinha” (Ent.1). “Opré é a política pública que mais admiro, permitiu não a muitos, mas a alguns ciganos, atingir algo que não conseguiriam sem este apoio”(Ent.2). “(...) OPRÉ me marcou bastante, porque se calhar se eu tenho tido um OPRÉ na minha vida eu hoje teria um ensino superior e se calhar, portanto, seria muito maior reconhecida a nível profissional”(Ent.4). Segundo a entrevistada 6, o Programa OPRÉ também é importante para a formação de grupos ciganos intelectualizados para que sejam ativos e intervenham na política e no meio acadêmico: “O OPRÉ tá agregar, ainda que não seja o suficiente, mas tem agregado e tem criado essa consciência de agregação desse grupo de formar uma massa crítica e já intelectualizada e com consciência do coletivo cigano e da promoção do sentido do coletivo cigano para o envolvimento político, para a criação e envolvimento nas medidas políticas direcionadas para as pessoas ciganas. (...) Essa medida do Opré, tenho a expectativa de que venha a possibilitar o que não existe em Portugal, que é um pequeno grupo intelectualizado que faça uma crítica intelectualizada e que tenha a coragem de requisitar estudos a partir dos estudos ciganos na Academia em concluir estudos ciganos feito por ciganos e lecionado por ciganos. Essa é a minha grande segurança para que no futuro em Portugal, as pessoas ciganas, tenham finalmente uma ocupação mais empoderada no meio social e político” (Ent.6). 120 Das seis entrevistadas, quatro delas estão participando do projeto ou já concluíram a licenciatura com a ajuda do projeto, de forma que sem o programa não conseguiriam ter acesso à Universidade: “Eu acho que a minha licenciatura já por si só fala a importância, mas se calhar a importância que é a existência de políticas públicas na área da educação para as comunidades ciganas, porque eu posso dizer que dou graças a uma política pública que é de apoio a jovens ciganos que estejam a frequentar o ensino superior, que hoje sou licenciada”(Ent.2). “O OPRÉ sim, a Universidade, do acesso à Universidade foi através deles que eu consegui aceder à universidade. De outra forma, não conseguia (....) Além de incentivar também aqui os jovens a entrarem na universidade, é uma ajuda que sem ela, muitos de nós não conseguimos ter acesso ao ensino superior. Eu posso falar por mim e se não fosse esta bolsa e nunca conseguiria entrar no ensino superior, porque não tenho meios monetários para isso, porque já tenho uma família constituída e etc.” (Ent.3). “Mas eu sei perfeitamente que há muitas pessoas lá no programa que só conseguem estudar por causa daquele programa”(Ent.5). E assim como as mulheres entrevistadas, outras mulheres ciganas acederam ao ensino superior através do Programa OPRÉ: “Várias mulheres já estão comigo lá no OPRÉ. Muitas de nós, algumas já se conseguiram formar, outras ainda estão na luta como eu, não é? Porque isto também não é nada fácil, temos que gerir aqui muitas coisas, e então temos que dar um grito e prontos. Mas sim conheço outras mulheres que também tiveram acesso ao ensino superior através desta medida, efetivamente conseguiram”(Ent.3). Além da ajuda pecuniária, os bolsistas também contam com uma equipe de assistência durante a trajetória acadêmica: “Esse programa ajuda os indivíduos explorarem essas complexidades. Se o pai não diz por causa disso, se não tem dinheiro, se precisa de computador, precisa de ajuda em algumas cadeiras, por exemplo, oferecem, como se chama, explicações" (Ent.5). 121 Esta assistência proporcionou uma mediação entre uma bolsista e sua família, que estava relutante em deixá-la estudar: “Além da bolsa oferece ali uma ligação entre a família e o aluno e eu sei o caso de uma rapariga que, ela já não está no programa, já acabou, mas que na altura queria estudar, os pais não deixaram e ela saiu de casa com 16 anos, teve a ajuda de familiares e quando entrou na faculdade, foi esse programa que fez com que ela pagasse um quarto perto da faculdade” (...)“Ia dizer que através dessa mediação também conseguiram criar maior ligação entre os pais e a rapariga”(Ent.5). Da mesma forma, conforme relatado por algumas entrevistadas, o programa também dinamiza encontros de capacitação “que tem como objetivo trabalhar a área da cidadania ativa e trabalhar as soft skills das/os participantes, indispensáveis para o sucesso no ensino superior” 469 . Isto é, não se trata apenas de dar a oportunidade de acender à Universidade, mas também oferece o suporte e a formação necessária para a garantia do sucesso no ensino superior: “Eu me licenciei assim, com esse apoio, com o apoio pecuniário de 1.500 euros anuais e também com o apoio de uma equipa que nos acompanhava em encontros de capacitação e que nos orientava naquela que era, que poderia ser nosso futuro académico e conheci e tínhamos acesso com outras pessoas ciganas que também estavam na mesma situação que eu, a frequentar a licenciatura e que isso nos dá outra força porque não nos sentimos tão sós, seguimos mais acompanhados, sentimos que não estamos a fazer o caminho sozinhos e isso é muito importante”(Ent.2). Estes encontros de capacitação oportunizam que os bolsistas se conheçam, troquem experiências e prestem auxílio mútuo, o que garante uma ligação entre as pessoas ciganas que estudam. Conforme relatado pela entrevistada 5: "Nós temos três encontros todos os anos, que cria algo também que nunca pensei que fosse surgir que é uma ligação enorme entre a própria comunidade cigana que estuda, porque eu não conhecia quase ninguém que estuda. Precisamos de ajuda, por exemplo, houve um rapaz que precisava de ajuda porque ele ia terminar o 12º com exames e eu já havia acabado...” (Ent.5). 469 Cf. Berill BARANYAI e Nóra KISS, Opré Chavalé – Quebrar as barreiras que separam as comunidades ciganas do ensino superior, 2014, p. 29, texto disponível em https://plataformamulheres.org.pt/site/wpcontent/ficheiros/2016/07/Opre-Chavale-publicacao.pdf [08.06.2022]. 128 cultura cigana, existe uma cultura de bairro que ainda nos fecha mais, continuando cada vez mais fechados”(Ent.4). A entrevistada ainda afirma que os bairros apartados auxiliam na manutenção da segregação das famílias ciganas e, inclusive, no acesso das crianças e jovens ciganos ao sistema de ensino, tendo em vista que as residências ficam longe da escola: “E os bairros sociais são feitos o mais longe possível da área urbana. Isto é terrível Isto é.. (..) As escolas ficam há 4, 5, 6 km, quem não tem carro, não vai a pé para lá subir para falar com os filhos não é? Os transportes passam de hora a hora não combinam com as entradas e saídas de carros, pronto. Tudo Isto dificulta cada vez mais não é?”(Ent.4). Como solução, a entrevistada indica a necessidade da incidência de políticas públicas habitacionais em que haja a inclusão das comunidades ciganas e não-ciganas nos mesmos espaços sociais: “Agora à medida que deveria ser implementada seria, é, a dispersão pela malha urbana, com rendas sociais, as várias pessoas, as várias famílias. Portanto aí já há, é uma forma de partilhar saberes com outro e de receber saberes do outro... (...) Portanto é a única forma de nós podermos partilhar com o outro é esta inclusão e nunca a exclusão em bairros sociais. Nós temos que conviver em conjunto”(Ent.4). Além da inefetividade das políticas públicas habitacionais indicadas pela entrevistada 4, a entrevistada 2 ainda refere a presença da discriminação étnico-racial na concessão de arrendamentos às pessoas ciganas: “Vim sozinha alugar uma casa que era para mim e para minha mãe. Porque eu consigo passar por não cigana e a minha mãe não consegue. E eu sabia que se eu viesse com minha mãe não tinha casa, isto para arranjar uma casa hoje é impossível para qualquer um”(Ent.2). Notadamente quando questionadas a respeito da efetividade da Estratégia Nacional de Integração das Comunidades Ciganas (ENICC) em Portugal, as entrevistadas relataram que a política pública deveria ser reformulada: 129 “Porque depois também tem muita política, muita coisa que sai e que é divulgada e que não passam apenas de documentos em cima de mesas de secretaria”(Ent.1). “Acho que tem que ser pensada diferente e tem que a ver um maior envolvimento ainda das instituições, que acompanham a estratégia...”(Ent.2). “Eu acho que aquilo precisa ser tudo reformulado, deve pensar. Eu acho que sim. Eu acho que sim e precisa ter pessoas envolvidas...” (Ent.3). Um dos motivos diz respeito ao reduzido envolvimento de pessoas ciganas na formulação destas medidas públicas integrantes da ENICC. Isso porque sendo políticas destinadas para às comunidades ciganas é imprescindível a participação de pessoas ciganas no desenvolvimento de políticas, pois elas sabem de suas necessidades e dificuldades: “Eu acho que é muito importante darmos voz a quem sofre com a discriminação, a quem sofre com a segregação, porque somos nós que passamos por isso todos os dias e então acho muito importante que nós sejamos ouvidos e que estejam envolvidos na preparação destas políticas para nós. (...) A comunidade cigana ainda não está envolvida o suficiente nestas políticas que são feitas para nós. (...) Tem que ser o visto pelas pessoas da comunidade cigana, mas que vivem o dia a dia de uma pessoa cigana, entendes? (...) Para que haja verdade naquilo que se diz tem que ser uma pessoa da comunidade cigana, mas que participa, entendes? E tem que ser ambos os géneros representados, não só um”(Ent.3). No mesmo sentido, as entrevistadas expõem que as pessoas ciganas desconhecem os seus direitos e os programas públicos em desenvolvimento em Portugal, o que obsta a efetividade da ENICC: “Sim, mudaria. Só agora que tenho acesso a ela, desde que trabalho no (…) . Isto é outra coisa que nós temos que ter noção é que os ciganos portugueses pouco sabem do que existe, muito pouco.”(Ent.2). O sentido da discussão ainda é muito vago e muito pouco acessível, não é? Se é para um número de pessoas, e mesmo assim, para as pessoas que já tem suas associações, que estão nos cargos associativos, portanto, que já desenvolvem essa ligação com as políticas. Eu como ativista e pessoa e cidadã portuguesa, ainda tem 130 muita coisa que não chega. E não chegando eu não posso fazer uma apresentação de proposta, não é?” (Ent.6). No que concerne as políticas públicas e a ausência de informação acessível as pessoas ciganas: “Tu vais aqui uma instituição qualquer, que seja de Estado e tu nunca vens lá com uma informação detalhada da coisa, não é? Ou seja, usam ou fazem uma comunicação com uma linguagem muito intelectualizada, não é? E que as pessoas não entendem, então tu ficas sempre refém de que terceiros te vão fazer essa leitura e com os ciganos existe isso, muito isso. Há uma informação que continuamos sempre muito reféns da informação que não é clara, que não é específica e gera preconceito e medo”. (Ent.6) ainda relativamente às políticas públicas, a entrevistada 6 afirma que a forma como são transmitidas, seja pelo Estado, seja pela própria mídia, auxilia diretamente na manutenção da discriminação em face das comunidades ciganas. Portanto, ela defende a necessidade do esclarecimento social das políticas públicas: “Em Portugal, a informação da, ou seja, todas as políticas não são passadas corretamente ou horizontalmente para população, é o que gera muito preconceito”(Ent.6). Na oportunidade, a entrevistada citou o exemplo da política pública do RSI, tendo em vista que a forma como é divulgada auxilia e agrava a prática de discriminação em face das pessoas ciganas: “Como por exemplo aqui o RSI, que é tipo a bolsa família no Brasil, dizem que só os ciganos usufruem, em que só os ciganos têm essa medida, oferecem valores altíssimos, gera tudo preconceito, ai ficou feita a informação. Aí eu culpo o Estado, culpo os mídia, porque não têm um trabalho feito nesse sentido de esclarecimento social sobre as medidas, ou seja, um esclarecimento eficaz e que chega a esta população” (Ent.6). A impossibilidade de dimensão dos resultados obtidos com as políticas públicas, também obsta à avaliação e, por conseguinte, a análise da efetividade da ENICC: 131 “E parece-me que tem coisas que são importantes, mas que são pouco mensuradas, ou seja, não conseguimos medir o efeito. Conseguimos perceber que foram cumpridos ok, nesta... Por exemplo, uma das medidas com o CPCJ, atingir 100% da formação sobre a história da cultura cigana a 100% das CPCJs. Mas se for uma pessoa por cada CPCJ, está a atingir essa coisa, está muito difícil atingir, mas está a atingir . Agora você pergunta, você acha que faz diferença uma pessoa?”(Ent.2). No que diz respeito as políticas de apoio ao associativismo cigano houve respostas semelhantes quanto a importância do investimento em associação ciganas para que elas tenham oportunidade de se capacitar e, por conseguinte, participar de candidaturas e desenvolver seus projetos destinados às pessoas ciganas: “Nós sabemos que muitas dessas associações fazem trabalhos excelentes com pessoas ciganas mesmo não sendo pessoas ciganas, mas nós queremos que haja aqui um maior envolvimento”(Ent.2). Segundo as entrevistadas, as associações ciganas ainda são inferiores em comparação com as associações não-ciganas, as quais, muita vezes, por possuírem mais experiência e estrutura, ficam responsáveis por desenvolver projetos com pessoas ciganas: “Principalmente do conhecimento de sabedoria do terreno, que é só fingir que fazem trabalho, mas que não fazem trabalho e nós fazemos, nós não temos grande sabedoria em fazer projetos, mas temos ideias como ninguém, porque a gente é quem sabe o que é. (..) Nós é que sabemos, portanto, isto deveria ser valorizado e não é. Supostamente se a, vamos supor, se o ACM faz um plano de 20 candidaturas e que deixam para as associações ciganas supostamente e que deixam para as associações não ciganas, eventualmente as associações não ciganas passam todas e recolhem aquele dinheiro, não para trabalhar no terreno, mas para aquilo que eles entenderem, muitas vezes, para pagar ordenados aos quadros, não é? E as associações ciganas calhar passam só cinco, porque não temos aquela qualidade ainda de projetar. Eu chamo estas instituições grandes são os tubarões de todos estes projetos, que são direcionados para as comunidades ciganas.” (Ent.4). 132 Diante desta diferença existente entre as associações ciganas e não-ciganas e como forma de nivelar e dar oportunidades para que associações ciganas participarem ativamente na elaboração de programas, criou-se o programa PAAC: “Nós reparamos do FAPE (...) que as candidaturas das associações ciganas por uma forma de, por uma questão de falta de prática estavam muito abaixo daquela que era as candidaturas das associações não ciganas e então criou-se aqui um novo fundo que se chama o PAAC. (...) o Programa de Apoio ao Associativismo Cigano, assim é que é, que é exclusivo para associações ciganas, ou seja, aí só se pode candidatar associações ciganas porque o objetivo é que elas treinem, possam ser apoiadas na mesma, possam desenvolver seus projetos e tenham mais capacidade de fazer as suas candidaturas a outros fundos posteriormente. Então também temos o Programa de Apoio ao Associativismo Cigano também financia projetos de associações ciganas que queiram desenvolver seus projetos”(Ent.2). Contudo, não obstante a criação do PAAC, na opinião da entrevistada 4 é necessário a criação de mais políticas destinadas ao apoio ao associativismo cigano: “Eu acho que esta projectos essa candidatura porque associações ciganas fazem, deveria haver políticas públicas que tivessem também aqui o conhecimento do trabalho destas associações ciganas e que lhes dessem também algum fundo para elas poderem trabalhar porque depois termina um projeto de duração de 1 ano ou 2 e depois não há fundo de maneio para nós... E então não é um ano ou dois que nós temos resultados que deveríamos ter em 4 ou 5 ou 6 e como não temos fundo de maneio para é só aquele dinheiro que vem do projeto e depois morre ali. Isto era uma política também que deveria ser bem pensada e bem estruturada e que deveria partir lá de cima, para apoiar as associações ciganas que são muito pobrezinhas e que fazem o trabalho daquelas que têm muito dinheiro e que não fazem o trabalho”(Ent.4). As entrevistadas defendem o maior envolvimento de pessoas ciganas e, notadamente, das associações ciganas na promoção de programas, pois estas possuem a real concepção do que ocorre dentro das comunidades ciganas, pois trabalham diretamente no terreno: “Nós fundamos a Associação há cerca de 3 anos e nós quisemos sempre o contacto direto com o público, ou seja, com as comunidades. 133 Nós não quisemos trabalhar a partir de um escritório, não quisemos fazer relatórios. Muitas das vezes os relatórios que se apresentam são relatórios, não sei se a palavra soa um bocadinho mal, mas são relatórios um pouco criados na ilusão daquilo que pode ser e quando estamos no terreno e trabalhamos com o terreno e conhecemos as pessoas e trabalhamos diretamente com as mesmas, nós temos uma percepção real daquilo que se passa”(Ent.1). E não só trabalham diretamente no terreno, como também integram a mesma comunidade e compartilham da mesma cultura, o que auxilia na promoção de políticas públicas mais efetivas: “Trabalhavam para a comunidade cigana nunca com, porque se elas tivessem trabalhado com a comunidade cigana a diferença era muito grande, porque nós é que sabemos o que é melhor para nós...(...)”(Ent.4). 3.2 Reduzida proteção do Estado português para com as comunidades ciganas Todas as mulheres entrevistadas evidenciaram que não se sentem protegidas pelo Estado português. A entrevistada 1 faz uma crítica a atual força política como fator impeditivo da garantia de direitos: “É para rir ou para chorar? (...) “Não não, de forma alguma, porque desde o momento em que temos em Portugal um partido que faz políticas sempre no racismo obviamente não me sinto protegida, muito pela contrário, sinto-me cada vez mais exposta. Esse mesmo partido assumiu a terceira força política de Portugal e algo gravíssimo, quando um partido faz política sempre no racismo, sem comentários. (...) E se houvesse uma proteção não se permitia fazer campanha política racista que ele tem feito. Racista direta. Não estamos a falar de um racismo dissimulado, estamos a falar de um racismo direto e agressivo” (Ent.1). A entrevistada 5 indica a ausência de uma legislação que resguarde direitos e inclua todas às comunidades ciganas: “Por isso acho que não são só os ciganos, mas eu acho que todas as pessoas que são minorias não se sentem protegidas, porque não há essa abrangência. Recentemente no resto da Europa começou a 134 discutir-se os crimes de ódio, nem 8 anos atrás é que começou a se falar nisso, por isso acho que é recente para proteger alguém”(Ent.5). A ineficácia das leis antirracistas em Portugal, notadamente da criminalização da discriminação racial, também foi ressaltada pela entrevistada 3. Na oportunidade citou o exemplo de um caso de discriminação ocorrido nas redes sociais e ao ser encaminhado à justiça, este foi arquivado sob o argumento de que o indiciado estava exercendo o seu direito da liberdade de expressão: “Uma pessoa que foi discriminada e apresentar uma queixa, por norma essa queixa é arquivada. Infelizmente, nunca vai para frente. A pessoa leva uma multa, mas penas efetivas nunca, nunca existem. Porque a pessoa diz ”ah, mas é liberdade de expressão e não sei o que. (...) Depois acontece isto e é muito frustrante para nós também enquanto defensores da comunidade vermos que o nosso próprio país não nos protege. Afinal de contas, nós somos ciganos, mas também somos portugueses. Nós somos primeiro portugueses , porque essa é nossa cidadania e depois somos ciganos que é a nossa cultura. E as pessoas ainda não sabem distinguir essas duas coisas, o que me entristece muito”(Ent.3). A ausência de proteção por parte do Estado também se verifica quando os discursos feitos pelas mulheres ciganas são uníssonos ao referir a presença da discriminação em face dos ciganos nos espaços públicos: “Assim, muitas vezes quando atendem, infelizmente assim, muito mal atendidas com mal cara e tratam-nas mal não diretamente, mas de forma indireta, percebes? Pronto, tratam-nos mal, percebe? Infelizmente, acontece muito disso. Inferiorizam nas pessoas e as pessoas às vezes acabam por não querer voltar ao mesmo sítio e deixar as situações prolongar-se por causa de uma única pessoa que está cheinha de preconceitos, percebes? O que dificulta muitas vezes aqui a inserção destas pessoas”(Ent.3). “Porque as pessoas são assim, o português e todas as pessoas brancas são assim, tem um conflito com outro português, outra pessoa, não ficam chateados “oh pá foi aquela pessoa que”, se for com um cigano ou um brasileiro “ aí os brasileiros são assim, ou ciganos são assim porque foi assim”, o criatura tiveste uma experiência com uma pessoa, porque está a generalizar?” (Ent.5). “Eu acho que cada vez mais e as pessoas têm que encarar, porque as pessoas, é uma coisa que tem crescido, é o discurso de ódio contra as comunidades ciganas não é, e as pessoas só consideram os ciganos 135 portugueses 100% quando há uma política pública para os ciganos, mas eles não são portugueses? Por que que eles têm que ter uma coisa a mais? (...) Mas eu acho que cada vez mais as pessoas têm que ter noção que o ponto de partida não é o mesmo. Se o ponto de partida não é o mesmo, os incentivos têm que ser outros, os apoios têm que ser outros”(Ent.2). Da mesma forma, a presença do racismo estrutural é mencionada mais de uma vez pelas entrevistadas: “O racismo existe em Portugal, mas eu acho que é estrutural, é das pessoas... Se eu for sozinha e ninguém passa por cigana, que é o que acontece, a algum lado, a alguma circunstância, eu sinto direitos que os portugueses têm na sua generalidade, se for notada como cigana já me sinto um pouco desprotegida. As vezes até pode nem ser, pode nem acontecer, mas eu já vou com uma atrás, vou com aquele receio, é verdade”(Ent.2). “Os ciganos não querem integrar, mas muitas vezes não é isso que acontece. Muitas vezes há impedimentos entendes? Do racismo estrutural aqui é muito, muito, muito forte”(Ent.3). E segundo a entrevista 6, o combate ao racismo não é de interesse público: “Somos o Estado, mas o acesso a este Estado é votado em função da tua condição racial, é inegável. Agora não pode se tornar num espaço de, ou seja, este a minha verdade, a nossa razão não pode, ou seja, o que nós, nós não requeremos retaliação, nós queremos direitos. O interesse Público, portanto, o racismo e o antirracismo não são vistos com interesse público nunca” (Ent.6). As entrevistadas também culpabilizam as mídias, por serem mantenedores da propagação do racismo e discriminação: “Aí estão os órgãos sociais da imprensa que também ajudam muito aqui a disseminar este preconceito, percebes? Porque, por exemplo, quando existem notícias boas, eles nunca aparecem, mas quando existe aquela notícia que o cigano fez ou que o cigano aconteceu, eles não dizem o indivíduo, aparece logo a cultura da pessoa, não é? Não dizem o indivíduo, o Fulano X não, eles dizem, indivíduos da comunidade cigana fez ou aconteceu ou não sei que e isso dissemina aqui a questão da discriminação e do racismo, não é? (....) E então acaba por nos dificultar, muitas vezes acesso a tudo, a tudo aquilo que é essencial para termos uma vida com dignidade”(Ent.3). 136 “O cigano em Portugal serve para espoletar, por exemplo, visualizações de um jornal que faz uma boa publicação online. Pôs o nome a palavra cigano, as pessoas automaticamente associam algo negativo. E o número de visualizações e de comentários e de ataques racistas traz visualização. Traz capitalização para o jornal, mas não traz capitalização para as comunidades ciganas”(Ent.6). As premissas do racismo e discriminação também estão presentes no sistema judicial, nos casos envolvendo pessoas de etnia cigana: “Se a justiça quando se trata de julgar uma pessoa da etnia cigana se é imparcial ou não. O que muitas das vezes e infelizmente a pessoa só por ser da etnia cigana tem de logo o princípio de que é culpado” (Ent.1). Do mesmo modo e para além das discriminações vivenciadas pelas comunidades ciganas, as mulheres entrevistadas fazem uma crítica fundada na falta de representatividade cigana nos espaços públicos, tendo em vista que não existe a figura cigana retratada nos programas e séries de televisão e, quando existem, ilustram uma imagem distorcida da cultura cigana: “Nesse sentido eu falo como mulher cigana, 22 anos que nunca viu numa série, num filme, nada representado ciganos. O que existe é o Notre Dame e ela é ladra e só dança (...) Como se chama, sempre exuberante e exóticos, e é uma estupidez porque nós temos muito mais a oferecer. (...) E a única vez em que vi essa representatividade, apesar de ter sido indiretamente, foi nesse programa, porque encontrei mais como eu” (Falando do Programa OPRÉ) (Ent.5). No âmbito cultural também se verifica esta ausência de representatividade, como é no caso do teatro: “É quase um ato, uma situação isolada. Tu não conheces atrizes em Portugal. Não há, não há pelo, porque não por vários fatores e perderíamos muito tempo a perceber porque é que não há. Mas basta ver o contexto histórico das instituições e do racismo, das instituições e das estruturas a perceber o que é que não há pessoas ciganas nas ciganas a fazer teatro e estar nos lugares da cultura em Portugal” (Ent.6). 137 A história das comunidades ciganas em Portugal, assim como contributo cultural deixado por elas ao país também não são reconhecidos e sequer se encontram nos livros de história ou são lecionados nas escolas: “Nós fazemos parte deste país, fazemos parte desta história, porque nós trabalhamos também para que Portugal existisse, juntamente com os reis e etc. percebes? E não somos valorizados por isso e nem sequer a nossa participação está escrita nos livros, ou seja, foi apagada, entendes? Só recentemente, por causa de nós, grupos ativo e ativistas e isso e pessoas já letradas, de antropólogos e etc., e outras pessoas que, como a Professora Maria José, é que isso tem vindo ao de cima, porque era história que estava escondida, que não era divulgada, entendes? De certa forma, estava segregada dos livros de história e continua tanto que na escola, quando se fala daquilo que é a história de Portugal, nunca se fala, nunca, se refere a comunidade cigana. Dizem que é um povo vindo de não sei da onde, com trajes e tradições a diferentes, mas, efetivamente...” (Ent.3). Assim como nos espaços públicos, no âmbito da política, as entrevistadas defendem substancialmente o ingresso de pessoas ciganas nos altos cargos políticos para lutar por direitos e para representar as comunidades ciganos na política: “Mas assim representatividade mesmo em que digam-se: Não, não é esse o caminho que nós vamos seguir, é aquele. Não não, não existe. Pronto, agora há uns anos para cá, temos começado a ver mais pessoas das comunidades ciganas a ser contratada, por principalmente pelos municípios, que é para trabalhar em escolas e a tomar diversas posições em diversos sítios, mas a assim altos cargos mesmo eu não conheço quase ninguém...” (Ent.3). “A que eu participei em tudo o que é preciso e em tudo o que sou convidada para, mas eu gostaria muito que tivesse presente portanto na própria Assembleia da República uma pessoa cigana. (...) Há vários ciganos que pertencem a vários partidos e não tem oportunidade de dar o passo de entrada portanto na Assembleia da República, ficam sempre preteridos por outros que não são ciganos. (...) Assim como deveria haver cotas também para a entrada na Assembleia da República de pessoas ciganas”(Ent.4). Inclusive, a entrevistada 4 mostrou o interesse em intervir na política de forma mais ativa, mas reconhece os obstáculos existentes para isso, principalmente por ser mulher e cigana: 144 CONCLUSÃO No decorrer deste estudo, observou-se que as políticas públicas adotadas pelo Estado português não satisfazem os parâmetros internacionais de direitos humanos e , têm ainda reduzidos reflexos positivos na qualidade de vida das pessoas ciganas em Portugal. A nível internacional, existe um conjunto de tratados, declarações, resoluções e recomendações dirigidos à garantia dos direitos humanos das pessoas pertencentes a minorias e, notadamente, das comunidades ciganas. Em consonância com os instrumentos normativos, as Nações Unidas, a OSCE, o Conselho da Europa e a União Europeia adotaram planos de ação para melhorar a qualidade de vida das pessoas ciganas nos Estados membros que são, respectivamente, a Agenda 2030, Plano de Ação da OSCE para a Melhoria da Situação dos Ciganos e Sinti, Plano de Ação Estratégico para a Inclusão dos Ciganos e dos Viajantes do Conselho da Europa e o Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos, dentre outras ações direcionadas especificamente às mulheres e contra o racismo e a discriminação. De modo geral, não obstante se reconheça os esforços dos Estados e se constate progressos ao nível da promoção de políticas públicas e de campanhas de sensibilização, os relatórios de avaliação indicam a permanência das discriminações contra as comunidades ciganas (incluindo por parte dos agentes policiais); as condições precárias de habitação, os altos índices de desemprego e a ausência de pessoas ciganas envolvidas na política. Apesar de as avaliações serem globalmente negativas na área educativa, verificou-se que os números de frequência escolar e de ingresso na universidade de pessoas ciganas estão a aumentar, ainda que as taxas de insucesso escolar continuem a ser elevadas. A partir da elaboração do Quadro Estratégico no âmbito da União Europeia, Portugal adotou a atual ENICC, que integra as principais políticas públicas atualmente adotadas. Os relatórios de monitorização indicam que os objetivos estratégicos estão a ser alcançados, com exceção do acesso à habitação e da promoção da igualdade de gênero. Dentre as políticas públicas integrantes da ENICC, são de sublinhar o Programa Escolhas, o Programa de Apoio ao Associativismo Cigano (PAAC), o Fundo de Apoio à Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (FAPE) e o Programa de Mediadores Municipais. Além disso, importa referir, na área da educação, o Programa 145 Opré e RomaEduca; no setor laborativo, o Contrato Emprego-Inserção, e, no âmbito habitacional, o Programa Primeiro Direito. Neste trabalho, analisámos as pronúncias dos organismos internacionais de supervisão em matéria de direitos humanos, notadamente da ONU, do CoE e da União Europeia, de académicos e ativistas de direitos humanos, e procurámos auscultar as opiniões de mulheres ciganas, através da realização de entrevistas em que partilharam conosco as suas experiências e perspectivas quanto às políticas públicas adotadas pelo Estado português. De um modo geral, os organismos internacionais de supervisão requerem maior empenho de Portugal na adoção de políticas públicas, na proteção contra a discriminação e no combate aos crimes de ódio, no reforço do quadro jurídicoinstitucional e na melhoria na recolha de dados para uma avaliação efetiva da atual ENICC. Reconhecem os resultados positivos do Programa Opré, na área da educação, mas chamam a atenção para os problemas presentes no setor habitacional. À semelhança dos organismos internacionais, os acadêmicos e ativistas de direitos humanos sublinham a necessidade de ampliação das medidas públicas na área do mercado de trabalho para contratar mais pessoas ciganas nos empregos formais e de intervenção no setor habitacional diante da segregação espacial e condições de habitação desumanas enfrentadas por muitas famílias ciganas. São frequentes as críticas ao mecanismo de denúncia dos casos de discriminação étnico-racial e as chamadas de atenção para a necessidade da recolha de dados étnicos para avaliar a eficácia da ENICC. O trabalho desenvolvido na área da educação também é avaliado positivamente, de um modo geral. As mulheres ciganas que entrevistámos partilham da mesma perspectiva dos organismos internacionais e dos acadêmicos e ativistas de direitos humanos. A maioria das mulheres entrevistadas referiram a importância do Programa OPRÉ para o ingresso na universidade. Mencionaram também o Programa RomaEduca, a importância do Programa dos Mediadores Socioculturais e a necessidade de investimento no associativismo cigano, para que as pessoas ciganas tenham mais oportunidades de participar e intervir na discussão e nos processos de adoção de medidas públicas. Em contrapartida indicaram, de forma uníssona, a imprescindibilidade da reforma da atual ENICC, devido à reduzida participação cigana na formulação das políticas, à falta de publicidade e conhecimento das políticas por parte das pessoas ciganas, bem como à 146 impossibilidade de avaliar os progressos da ENICC. Especificamente quanto aos setores sociais, as mulheres ciganas entrevistadas indicaram principalmente a necessidade de adotar programas para inclusão das pessoas ciganas no mercado de trabalho e de promover o acesso a habitações dignas e integrativas junto da sociedade maioritária. No que tange a proteção do Estado português às pessoas ciganas, as entrevistadas foram unânimes ao relatar o racismo estrutural e a discriminação ainda vivenciada pelas pessoas ciganas, a fragilidade das normas jurídicas e do sistema judiciário na garantia contra a discriminação, e a não representatividade das pessoas ciganas nos altos cargos políticos e nos espaços públicos. No que respeita especificamente ao estatuto das mulheres ciganas e consoante a doutrina e os relatórios dos organismos internacionais, os resultados da investigação constatam a discriminação múltipla vivenciada por elas, que se justifica pela pertença a uma minoria estigmatizada, por ser mulher em uma sociedade patriarcal a e pelos costumes culturais ciganos que, muitas vezes, à depender da comunidade em que faz parte, são limitadas à prosseguir nos estudos, intervir nos espaços públicos e buscar sua autonomia financeira com a admissão em empregos formais. A atenção às necessidades específicas das mulheres ciganas com vista à promoção do empoderamento feminino cigano é algo recente, quer no plano nacional quer no plano internacional, pelo que são poucos os estudos e políticas específicos sobre esta matéria. No âmbito internacional, somente o Conselho da Europa desenvolveu uma estratégica específica para as mulheres ciganas (Estratégia para o Avanço das Mulheres e Meninas Romani 20142020), sendo que a União Europeia não incluiu como um dos objetivos do Quadro da União Europeia para Integração dos Ciganos especificamente às mulheres ciganas. No contexto nacional, Portugal está ainda a dar os primeiros passos quanto à questão feminina cigana, a partir da elaboração da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação (ENIND) – Portugal + Igual, que apenas traçou um objetivo destinado a escolarização das crianças ciganas. Não existem políticas públicas pensadas especificamente para promover o empoderamento das mulheres ciganas, ainda que existam avanços na escolarização das meninas ciganas, como resultado dos Programas Roma Educa e OPRÉ. No decurso desta investigação, deparámo-nos com algumas dificuldades que obstaculizaram na qualidade das informações prestadas. A situação pandêmica no 147 mundo foi um grande obstáculo para o desenvolvimento da pesquisa, seja para produção textual, seja para a realização de pesquisas na biblioteca, seja para marcação das entrevistas. Em que pese os resultados obtidos com o estudo tenham sido lineares e uníssonos no que se refere a perspectiva dos diversos sujeitos quanto a efetividade das políticas públicas adotadas por Portugal, o número de entrevistas realizadas foi aquém do planejado, o que dificultou demonstrar a realidade de diferentes comunidades ciganas. Tendo em atenção a análise normativa, os relatórios produzidos pelos organismos internacionais e os discursos das mulheres ciganas, consideramos que as políticas públicas adotadas por Portugal precisam de ser repensadas antes da sua materialização, que inclua a participação ativa das pessoas ciganas na criação das medidas e que Portugal trate a questão com prudência e com a devida importância que às comunidades ciganas têm para a sociedade portuguesa. Para além disso, que as políticas possam ser desenvolvidas levando-se em conta o caráter heterogêneo das comunidades ciganas, reconhecendo as peculiaridades e as diferenças culturais existentes entre elas, de forma a abranger o máximo de pessoas ciganas possível. Da mesma forma, consideramos ser necessário que se crie mecanismos para que as comunidades ciganas tenham conhecimento das políticas públicas disponíveis e que essa informação chegue com clareza à sociedade, com o intuito de evitar a manutenção da discriminação. Levando-se em conta que o ponto de partida não é o mesmo, sugerimos esforços do Estado para sensibilizar e consciencializar a sociedade maioritária no combate ao racismo e discriminação em face da minoria étnica cigana. Para além das campanhas de sensibilização, acreditamos que a mudança vem através da real integração das comunidades ciganas na sociedade, em esforço conjunto de todos distritos de Portugal, a partir da imposição de medidas que incentivem e levem pessoas ciganas a ingressarem no mercado de trabalho formal, bem como que dinamizem projetos para criar pontes entre proprietários dos imóveis e as comunidades ciganas, de forma a abolir a segregação espacial das mesmas. A representatividade das comunidades ciganas nos espaços político e social também é um fator importante, tendo em vista que devem ter a oportunidade de intervir e de integrar os altos cargos políticos, de participar da criação de políticas, de estar presente nos setores social e cultural e de que seja reconhecido o contributo das comunidades ciganas para a história 148 de Portugal, de maneira que se sintam integradas e reconhecidas como cidadãos portugueses e, não, como uma minoria étnica presente em Portugal. Sendo assim, concluímos que as políticas públicas existentes se mostram insuficientes, principalmente nas áreas do mercado de trabalho, da habitação e no combate à discriminação, que impedem que as comunidades ciganas em Portugal avancem concretamente no acesso a direitos e garantias fundamentais. Sob outro ângulo, no sistema educativo verificamos que a frequência escolar das pessoas ciganas aumentou exponencialmente nos anos mais recentes, assim como o sucesso escolar.Isso demonstra que os programas educativos estão a dar resultados, principalmente a partir dos Programas Roma Educa e Opré, de modo que se revela necessário dar continuidade à estas políticas públicas educativas para que mais pessoas ciganas tenham a oportunidade de continuidade do seu percurso escolar. . Por fim, no que tange o suporte legislativo relativo ao combate à discriminação, concluímos que este deveria ser mais robusto e efetivo com vista à proteção das comunidades ciganas portuguesas. 149 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AMUCIP, Opré Chavalé – Quebrar as barreiras que separam as comunidades ciganas do ensino superior, 2015, texto disponível em https://plataformamulheres.org.pt/site/wpcontent/ficheiros/2016/07/Opre-Chavale-publicacao.pdf [07.07.2021]. 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