Los retos de la Política Medioambiental de la Unión Europea

,; LOS RETOS DE LA POLITICA MEDIOAMBIENTAL DE LA UNIÓN EUROPEA1 MARTA GARCÍA DE LA CALZADA Abogada del Estado. INTRODUCCIÓN Jefe de los Servicios Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente. « ... El medio ambiente es un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro. Si éste no se hubiera presentado resultaría inimaginable su aparición por meras razones teóricas, científicas o filosóficas ni, por tanto, jurídicas ... » (STC 102/1995, de 26 de junio F.D. 7). Sirvan estas ilustrativas palabras del Tribunal Constitucional, para introducir la exposición de Ja política com unitaria de medio ambiente, que ha seguido una evolución paralela a la progresiva concienciación social sobre la necesidad de cambiar las relaciones del hombre con la naturaleza. El interés por la protección del medio ambiente es un fenómeno relativamente reciente. En la primera mitad del siglo XX, no fue objeto de atención por suponer inagotables los recursos naturales y su capacidad para absorber la contaminación generada por el ser humano; sin embargo, la co nstatación de la repercusión que todas las actividades humanas tienen en la naturaleza y el carácter irreversible de los daños que a la misma pueden causarse determina la creciente inquietud medioambiental de una sociedad y sus instituciones que culmina en el de se nvolvimiento de políticas ambientales, incluso a nivel global, y en la adopción de medidas e instrumentos concretos de intervención; todo ello, en el marco de un nuevo concepto: el de sarrollo sostenible como expresión del necesario eq uilibrio entre el desarrollo económico y social de los seres humanos y la protección del medio ambiente, sin poner en peligro el uso futuro de los recursos naturales; en definitiva, un desarrollo « ... que satisface 1. Este trabajo es fruto de la ponencia presentada en la Universidad de Huelva el día 9 de diciembre de 1999 en el marco del programa Robert Schumman de la Unión Europea. las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generacione. futuras para satisfacer las suyas.(Informe de la Comisión Mundial de Medio Ambient1 y Desarrollo, Informe Brundtland, 1987). Esta evolución es claramente perceptible en la política comunitaria medioambiental Aunque hay que esperar hasta 1987 (Acta Única Europea), para que la acción comu nitaria en esta materia tenga cobertura en los «Tratados», ya en la década los 7! empiezan a dictarse las primeras directivas de carácter ambiental, de marcado carác ter correctivo (posterior a la producción del daño) y puntual (se trata de abordar pro blemas concretos: establecimiento de límites a las emisiones de gases de escape de los vehículos de motor y residuos de la agricultura y de las instalaciones industria les). En los años 90, las modificaciones incorporadas por el Tratado de Maastricl suponen la definitiva consolidación de la política comunitaria medioambiental al ma: alto nivel que se materializa en una nueva estrategia de acción más amplia: por ur lado, la actividad legislativa de la Comunidad no se va a limitar a la adopción d< medidas dirigidas a solucionar problemas concretos o a controlar determinados pro cesos y actividades y se aprobarán medidas «horizontales» dirigidas a regular un: diversidad de actividades sensibles desde el punto de vista medio ambiental; parale lamente, se toma conciencia de que las medidas legislativas no son suficientes pan lograr los objetivos propuestos, compaginando los instrumentos normativos con otro: de mercado y de apoyo a la investigación, información, educación y financieros En fin, en la exposición de la política común medioambiental es inexcusable l< referencia a los Programas de Acción Comunitaria en materia de medio ambient¡ (PACMA), caracterizados porque, aún careciendo de valor normativo, son expresiór de la estrategia comunitaria a seguir durante un determinado periodo temporal y er cuanto tal, antecedentes de las medidas legislativas que se hayan de adoptar, y pauti interpretativa de primer orden. Desde 19 73 hasta ho y, son cinco los PACMAS apro· bados que, a su vez, reflejan la evolución de la sensibilidad comunitaria y su com premiso en la defensa del medio ambiente. LA POLÍTICA COMÚN EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE. PRIMERA ETAPA: TRATADOS CONSTITUTIVOS, ACTA ÚNICA EUROPEA Y LOS CUATRO PRIMEROS PACMAS Pasando a desarrollar la s ideas anunciadas en la introducción y con la única pre · tensión de sistematizar la exposición, podemos distinguir dos etapas, tomando come referencia el año 1992 el que se firma el Tratado de la Unión y se celebra en Río d~ Janeiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarro· llo, («Cumbre de la Tierra»). Hasta esa fecha, el análisis de la política medioambiental en el derecho originaric comunitario y la aprobación de los cuatro primeros PACMAS centrarán la atenciór de este trabajo. l. Tratados constitutivos y aprobación de los 1, 11 y 111 PACMA Ninguna disposición de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas, firmados en París, 1951, y Roma, 1957, hace referencia a la protección del medio ambiente. Las circunstancias históricas y económicas que presiden el acontecimiento explican, sin necesidad de mayor comentario, esta situación. En los años 70 se inicia el cambio. En este sentido, es especialmente significativo el reconocimiento institucional de que: «La expansión económica, que no es un fin en sí, debe prioritariamente, permitir atenuar la disparidad de las condiciones de vida ... Debe traducirse en una mejora de la calidad así como del nivel de vida ... Una atención particular se concederá a los valores y bienes no materiales y a la protección del medio ambiente, a fin de poner el progreso al servicio de los hombres. (Declaración aprobada en la Cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Comunidad, celebrada en París en 1972). Esta Declaración se inscribe en la toma de conciencia de la importancia de la protección ambiental y su necesaria consideración global puesta de manifiesto en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Entorno Humano («Una sola Tierra») celebrada en Estocolmo, en el mismo año, 1972, y constituye el motor de arranque en la formación de una verdadera política comunitaria en materia medioambiental. De hecho, El 22 de noviembre de 1973 se aprueba el Primero de los Programas de protección del medio ambiente, con un carácter limitado, y una estrategia fundamentalmente correctora, tendente a disminuir los efectos de los contaminantes más graves. Hasta 1986 se adoptaron el II y III PACMA. Este último, incorpora como novedad fundamental la necesidad de integrar el medio ambiente en los demás sectores de la política común y la afirmación del principio de prevención, dando preferencia a las medidas de prevención de los daños al medio ambiente. Como ya se expuso, la ausencia de base explícita en los Tratados no fué obstáculo para que las instituciones comunitarias comenzaran a dictar actos legislativos, directivas fundamentalmente, de carácter medio ambiental, amparándose en una amplia interpretación, avalada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, de los artículos !00 (armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o el funcionamiento del mercado común) y 235 del Tratado CEE. Esta situación termina con la aprobación del Acta Única Europea. 2. Acta Única Europea y IV PACMA En vigor desde el 1 de julio de 1987, el Acta Única Europea modifica el Tratado CEE, con vistas a conseguir el establecimiento progresivo del mercado interior, esto es, un espacio sin fronteras interiores que garantice la libre circulación de mercancías, personas y capitales, reforzando la cohesión económica y social a fin de promover el desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad. Desde el punto de vista medioambiental, el Acta Única supuso un avance sustancial: por vez primera se da máxima cobertura a la acción comunitaria en esta materia, al introducir en la tercera parte del Tratado CEE un nuevo Título VII -artículos 130R, l 30S y 130T-, que consagra las bases de la actuación comunitaria en materia de medio ambiente y que pueden sintetizarse como sigue: a) Se definen los objetivos, principios y factores a considerar en la acción de la Comunidad respecto al medio ambiente. Los objetivos enunciados son: -Conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente. -Contribuir a la protección de la salud de las personas Garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales. La consecución de estos objetivos exigirá una acción común basada en lo s siguientes principio s: -Acción preventiva: debe darse preferencia a las medidas de prevención de los daños al medio ambiente. -Corrección en la fuente: los problemas medioambientales deben solucionarse priotariamente en el lugar en que se producen. -El que contamina paga: el contaminador debe sufragar los gastos de prevención y eliminación de la contaminación. -La acción comunitaria es subsidiaria, en la medida en que los objetivos a alcanzar puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros. En fin, deberán tenerse en cuanto en este ámbito lo s siguientes factores: Los datos científicos y técnicos djsponibles. Las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad. Las ventajas e inconvenientes que puedan resultar de la actuación comunita ri a en Ja materia o de la falta de actuación. El desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Por Jo demás: Se consagra la cooperación internacion al de la Comunidad con terceros países y organizaciones internacionales competentes, sin perjuicio de la com- petencia propia de los Estados miembros para negociar y suscribir Tratados Internacionales. -Se reconoce la posibilidad de que cada Estado miembro mantenga o adopte medidas de mayor protección compatibles con el Tratado. -Se afirma el carácter transversal de la acción medio ambiental que debe ser un componente de las demás políticas de la Comunidad. -La financiación y ejecución de la políti ca medioambiental se asumirá por los Estados miembros, con carácter general. -Se exige la unanimidad en la adopción de la s decisiones del Consejo. Por otra parte, el 19 de octubre de 1987 se aprueba para el periodo 1987-1992 el IV Programa de Acción de materia de Medio Ambiente, en el que destaca la importancia de la investigación en sectores relacionados con el medio ambiente, la necesaria promoción de la información y educación ambiental, y el reconocimiento de la integración ambiental como condición para el desarrollo económico. CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA COMUNITARIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. TRATADOS DE MAASTRICH Y AMSTERDAM. V PACMA: «HACIA UN DESARROLLO SOTENIBLE» En la década de los 90 se consolida definitivamente la política ambiental comunitaria. El impulso que se quiere dar a las cuestiones medioambientales queda patente en la Declaración aprobada en la reunión del Consejo europeo celebrada en Dublín en 1990: «Reconocemos nuestra especial responsabilidad en cuanto al medio ambiente, tanto ante nuestros propios ciudadanos como ante el resto del mundo. Nos comprometemos a intensificar nuestro esfuerzo para proteger y mejorar el entamo natural de La Comunidad y del mundo del que forma parte. Entendemos que la actuación de la Comunidad y sus Estados miembros debe desarrollarse de forma coordinada, basándose en los principios de desarrollo sostenible y actuación preventiva y profiláctica ... El objetivo de esta actuación debe ser garantizar a lo s ciudadanos el derecho a un medio ambiente limpio y saludable .... La consecución de este objetivo debe ser una responsabilidad compartida». Pues bien, el objetivo -al que siempre hay que aspirarde promover un continuo desarrollo económico y social, no puede ya comprenderse fuera del equilibrio ambiental, y ello se va a reflejar en las disposiciones introducidas por el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastrich el 7 de febrero de 1992 y en la aprobación del ambicioso V PACMA bajo el título «Hacia un desarrollo sostenible». Por otra parte, es evidente que la política ambiental comunitaria se integra en una acción más amplia: los problemas ambientales (el efecto invernadero, el deterioro de la capa de ozono ... ) tienen un carácter global que exigen una estrategia del mismo carácter. La Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992 constituye un hito de primer orden en la asunción de una política ambiental global. l. Tratado de Maastrich El Tratado de la Unión (Maastrich, 1992) reconoce por vez primera y expresamente la política en el ámbito del medio ambiente (artículo 3.K) como acción comunitaria encaminada a lograr uno de sus principales objetivos: «un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente» (artículo 2). Las modificaciones más importantes introducidas (artículos 130 R, 130S, y 130T) son las siguientes: a) Además de los determinados en el Acta Única, es objetivo de la acción común «El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente». b) Los principios que deben guiar la política comunitaria medio ambiental son los ya reconocidos en el Acta Única (acción pr eventiva, corrección en la fuente, quien contamina paga, subsidiariedad), a los que se incorpora el principio de cautela que autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas sin esperar a conclusiones científicas definitivas sobre la existencia de un peligro para el medio ambiente. c) Las medidas de armonización necesarias para el logro de las exigencias de protección del medio ambiente, incluirán, en los casos apropiados, una cláusu la de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por mo - tivos medioambientales no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de co ntrol. d) Las exigencias de la protección del medio ya no son simple componente de las demás políticas de la Comunidad (según expresión del Acta Única) sino que deberán integrarse en su definición y realización. e) Se modifica el procedimiento comunitario de toma de decisión del Consejo que requiere mayoría cualificada. No obstante, seguirá exigiéndose unanimidad en la adopción de disposiciones de caráct er fiscal, medidas de ordenación territorial y gestión del suelo, gestión de recursos hídricos, y elección de fuentes de energía y estructura general del abastecimiento energético. f) Con carácter general los Estados miembros tendrán a su cargo la financiación y la ejecución de la política en materia de medio ambiente Sin embargo se prevé la creación de un Fondo de Cohesión que proporcione una contribución financiera a proyectos en los sectores del medio ambiente. En fin, la referencia al derecho originario comunitario debe terminar citando el Tratado de Amsterdam (octubre 1997), en vigor en España desde el 1 de mayo de 1999; como novedad fundamental se establece que la decisión de las acciones que la Comunidad deba emprender para la realización de los objetivos fijados en materia medioambiental se adoptará por el Consejo bajo el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo, y previa Consulta del Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. Sigue siendo preceptiva la unanimidad, en las mismas materias en que la exigía el Tratado de la Unión. 2. Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (de Río de Janeiro, 1992) En el apartado de la dimensión exterior de la política com unitaria, debe recordarse que poco después de Ja firma del Tratado de la Unión, en el mismo año 1992, se celebra la cumbre de Río de Janeiro, en Ja que representantes de 172 gobiernos, adoptaron tres grandes acuerdos que crearon un marco nuevo para las políticas ambientales: -La Agenda 21, un plan de acción mundial, un programa de trabajo para promover el desarrollo sostenible. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Ja que se enuncian un conjunto de principios acerca de los derechos individuales y obliga - ciones de los Estados. La Declaración de principios relativos a los bosques, con unas directrices para la ordenación más sostenible de los bosques en el mundo. Se aprobaron también, para su firma, dos importantes Convenios: - La Convención Marco sobre Cambio Climático, cuyo objetivo es «la estabilización de la concentración atmosférica de los gases de efecto invernadero a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas por el cambio climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible». Ratificado por España en 1993, cabe señalar que se han celebrado 5 sesiones de la Conferencia de las Partes (Berlín, 1995; Ginebra, 1996; Kioto, 1997; Buenos Aires, 1998; Bono, 1999). Particularmente, la Tercera Conferencia de las Partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático (Kioto) aprobó un Protocolo que recoge, por primera vez, compromisos concretos de los países industrializados para proceder a la reducción de emisiones de gases con efectos invernadero con un periodo de compromiso para el quinquenio 2008-2012. El Convenio sobre Diversidad Biológica, cuyo objetivo es «la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos mediante, entre otras, cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada». 3. V Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (1993-2000) El V PACMA «Hacia un Desarrollo sostenible» fue aprobado el 1 de febrero de 1992 y revisado el 24 de septiembre de 1998. Su introducción indica que el éxito a largo plazo de la s iniciativas comunitarias más importantes, como son el mercado interior y la unión económica y monetaria, va a depender del carácter sostenible del resto de las políticas de la Comunidad: el desarrollo económico y social de los ciudadanos europeos depende de la calidad y pro - tección del medio ambiente y sus recursos. « ... .El Programa constituye un punto de inflexión para La Comunidad. Así como el desafío de los años 80 fue la realización del mercado interior, la reconciliación del medio ambiente y desarrollo es uno de los principales retos a los que se enfrentan la Comunidad y el mundo en la dé ca da de los 90. "Hacia un desarrollo sostenible" no es un programa concebido sólo por la Comisión, ni va exclusivamente dirigido hacia a los ecologistas. Proporciona un marco para un nuevo planteamiento del medio ambiente y de la actividad y el desarrollo económico social y se necesitará una auténtica voluntad en todos los niveles de Los espectros polfticos y empresariales, y todos los miembros del público deberán participar como ciudadanos y consumidores para conseguir que funcione ... ». Su contenido se estructura en tres partes, dedicadas respectivamente a: 1. La definición de la política y estrategia a favor del medio ambiente y el desarrollo sostenible en la Comunidad europea. 2. La segunda, bajo el título «La función de la Comunidad en un escenario internacional más amplio» define la estrategia comunitaria en el contexto de la cooperación, internacional o bilateral , en especial la consolidación de la cooperación con los países de Europa Central y Oriental y del Mediterráneo, el fortalecimiento de su papel en relación a los temas medioambientales que figuran en la Agenda 21 y la relación entre la protección del medio ambiente y el crecimiento de los paí ses en desarrollo con especial atención a los países de Europa Central y Oriental. 3. La última parte del Programa se dedica a la definición de prioridades, costes y revi sió n. Vamos a centrar nuestra exposición en la primera parte del Programa en la que se analiza el estado del medio ambiente en la Comunidad, definiendo la estrategia a seguir. En un intento de síntesis, cabe señalar que el V PACMA consagra el principio de responsabilidad compartida, aborda una serie de temas ecológicos (cambio climático, acidificación y contaminación de la atmósfera, merma de los recursos naturales y de la diversidad biológica, reducción y contaminación de los recursos hídricos, deterioro del medio ambiente urbano y de las zonas costeras y el problema de los residuos) fijando una serie de metas u objetivos que respecto a los mismos se han de conseguir, con especial atención a cinco sectores de actividad seleccionados por su importancia económica y medioambiental (industria, energía, agricultura, transporte y turismo); en fin, se amplía la gama de instrumentos comunitarios de acción que no pueden seguir limitándose a los puramente normativos. a) El principio de responsabilidad compartida Con este principio, se trata de superar la estrecha visión medioambiental hasta ahora imperante que tiene como destinatarios únicos a los gobiernos y sectores industriales determinados, exigiendo una participación más amplia y activa de todos los agentes económicos, incluidos los poderes públicos, las empresas públicas y privadas en todas sus formas y, sobre todo, el público en general co mo personas preocupadas por el medio ambiente, generadores directos de contaminación y residuos y consumidores de bienes y servicios. La revisión del programa ahonda en este principio a fin de garantizar que los mencionados agentes no sólo sean sujetos pasivos de una acción comunitaria sino partícipes en la preparación y ejecución de la acción y política común. b) Actuaciones sectoriales Industria El carácter meramente prohibitivo de las medidas ambientales que hasta ahora se han adoptado en el sector industrial, ha llevado a considerar que el desarrollo industrial y la protección ambiental son conceptos antagónicos. La constatación de que la calidad del medio ambiente y el crecimiento económico son dependientes entre s í, obligan a cambiar esta antigua concepción a base de transformar la inquietud del medio ambiente en una ventaja competitiva, optimizando la gestión de los recursos, aumentando la confianza de la población y las oportunidades del mercado a través de: La mejora de la gestión y el control de los procesos de fabricación, por me - dio, entre otras cosas, de un sistema en el que se supedite la renovación de las autorizaciones de funcionamiento industrial a la aplicación de una prevención y un control de la contaminación integrados y el establecimiento de ecoauditorías.