La ley de costas y la ordenación del litoral

Re1 · i.Ha dl' Estudios Andaluces. n." 14 ( /990). ¡,p . ¡ 35-20X NOTAS, NOTICIAS Y COMENTARIOS LA LEY DE COSTAS Y LA 0RDENACI0N DEL LITORAL * Introducción La Constitución española de 1 978 incorpora un nuevo modelo de organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas. Es to supone que gran parte de las competencias que anteriormente ejercía el Estado central se transfieren a los Gobiernos autónomos. Así, cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas en que se ha dividido el Estado , tiene competencias exclusivas en cuanto a la ordenación del territorio y el urbanismo, y gran parte de las que son ribereñas tienen igualmente competencias exclusivas para la ordenación del litoral. El concepto ele ordenación del litoral surge en los textos legales españoles por primera vez en los coITesponclientes Estatutos de Autonomía, aunque todavía ninguna Comunidad Autónoma ha desarrollado los instrumentos administrativos adecuados para ejecutar esta competencia en su sentido más amplio y referido a tocio el litoral. Mientras, la planificación a escala regional se desarrolla mediante los instrumentos ele planeami en to urbano conten idos en la Ley del Suelo (1976) cuyo ámbi - to de aplicación en el litoral se limita como mucho a las playas. Por otra parte el Estado central ejerce sus competencias en el litoral a través de la Ley de Costas. cuyo nuevo texto adaptado a la actual estructura del Estado en Comunidades Autónomas ha sido aprobado en 1988. Con ello se ha creado una situación no exenta de dificultades debido a la complejidad para acoplar los tr es niveles de competencias (Estado, Comunidades Autónomas y Municipios) dentro ele un mismo espacio cuyo distintos límit es son igualmente conflictivos a causa de su imprecisa definición. Esta co municación trata de profundizar en estos problemas y en especial en la dimensión regional ele la ordenación del litoral y los conflictos ele límites entre las tres administraciones utilizando como caso ilustrati vo la Comunidad Autónoma ele Andalucía. * Comunicación presentada en el Congreso MARE CO NT"89, Co misión de Geografía del Mar y Comisión del Medio Cos t ero de la Unión GeogrM i ca Internacional. Wilhelmshavcn 16-20 mayo de 1989. 111 136 [2) Notas. noticias y comentarios El marco jurídico de la ordenación del litoral La lexislació11 del Estado El Estado desarrolla sus competencias en el litoral a través de la Ley de Costas, cuyo primer texto normativo se elabora en 1969. En 1988 se aprueba un nuevo texto renovando el anterior y adaptándolo a la nueva es tructura del Estado en Comunidades Autónomas. El objetivo de la Ley según se especifica en el Art. 1 es "la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especia lmente de la ribera del mar". Según esta definición el objeto de la Ley no es en sentido estricto la costa sino el dominio público marítimo-terrestre que es distinto aunque parcialmente puedan existir concordancias. El carácter de bienes de domi - nio público estatal implica. conforme a lo dispuesto por la Constitución española ( 1978 ), que tales bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Los bienes de dominio público marítimo-terrestre están integrados por l os siguientes espacios (Figura 1 ): l. La ribera del mar y de las rías, que incluye: a) La zona marítimo-te1restre o espac io comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan l as olas en las mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de lo s ríos hasta el sitio donde se hagan sensibles las mareas, tanto astronómicas como meteorológicas. Se co nsideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y. en general. los teITenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar. b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros. incluyendo escarpes. bermas y dunas, tengan o no ve - getación. formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales. 2. El mar teITitorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo. 3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. También pertenecen al dominio público los acantilados, los terrenos ganados al mar y los invadidos por éste. De este co njunto de espacios la Ley se centra fundamentalmente en lo que denomina ribera del mar. es d ec ir. zo na marítimo-teJTestre (incluidas las marismas), playas y dunas. '..;) -!t-- ZONA MAR/TIMO - , TERRESTRE PLAYA --- - - --+-- - ZONA +- MAR/TIMO TERRESTRE ? t 1 RIBERA DEL MAR Lími te exterior de Jo playo Fig. 1= LA RIBERA DEL MAR mpm ~ i2 "' "' "- ::,_ r: a· b me ; "' ;;: § "'· o :,. w ~ 138 14] Notas, 1wticws y comnllarios A partir del límite de la ribera del mar se establece una servidumbre de protección con una anchura de 100 metros. Igualmente existe una servidumbre de tránsito de 6 metros, medidos a partir del mismo límite. La denominada zona de influencia con una anchura no inferi or a 500 metros, tiene como finalidad actuar como espacio de amortiguamiento, limitando la densidad urbanística y la acumulación de volúmenes de edificación. La Ley de Costas faculta a la Administración central para dictar normas con el fin de proteger tramos de costa y regular el uso de los espacios caracterizados como dominio público. Además de este tipo de normas derivadas de la aplicación de la Ley de Costas, la Administración central puede aplicar las normas propias de una gran cantidad de sectores administrativos: montes. turismo. minas, pesca, medio ambiente ... Las competencias de fas Comunidades Autónomas y Municipio.1· Las Comunidades Autónomas ejercen en relación con el litoral dos tipos de competencias: a) las relacionadas con el planeamiento urbanístico y b) las sectoriales relativas a distintas actividades que se desarrollan en este espacio. a) El planeamiento urbanístico El Estatuto de Autonomía de Andalucía establece competencias exclusivas en relación con la política territorial que incluye la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. En cuanto a los dos primeros contenidos (ordenación del territorio y del litoral), abarcan conceptos que son nuevos en la legislación española y por tanto se carece de no rm ativa específica e instrumentos para desarrollarlos. Teóricamente cada Comunidad Autónoma a partir de las previsiones contenidas en sus respectivos Estatutos debería desarrollar las normas e instrumentos adecuados para hac er efectivo este pr ecepto estatutario. En la práctica sólo seis Comunidades Autónomas han creado en estos últimos años un nuevo marco legal de contenido específicamente territorial. Sin embargo ninguna tiene en estos mo - mentos aprobada una legislación o normativa para aplicar exclusivamente al litoral. Andalucía tiene ya elaborado un borrador de Directrices Regionales del Litoral que se encuentra en estos momentos en fase de tramitación previa a su aprobación final 1• Este tipo de clocumento orientado de forma específica al espacio litoral encuentra. sin embargo, ciertas dificu lt ades para su desarrollo ya que existen divergencias con la Administración central a la hora de interpretar el reparto de competenci as entre el Es tado y las Comunidades Autónomas, entendiendo el primero que la capacidad l ega l de los Gobiernos autónomos 4ueda restringida al segmento 1. La s Directrices Regionales del Lit ora l han sido ya aprobadas en Consejo de Gobierno (BOJA núm. 40 de 18 .5.90). Notas. noticias y comentarios 139 terrestre del litoral donde, con anterioridad al Estado de las Autonomías y en la actualidad se aplica la legislación urbanística. En efecto la Ley del Suelo y sus Reglamentos son de ámbito nacional y datan de 1976. Aunque en ella se contiene una jerarquía de planes desde la escala nacional a la local. en la práctica solo se suelen realizar planes urbanísticos de carácter municipal 2• Son por tanto los municipios los que deciden el uso del suelo a través de los Planes Generales de Ordenación Urbana, siendo el Gobierno de la Comunidad Autónoma quien los controla. La aplicación de esta Ley al espacio litoral presenta ciertas dificultades que pueden resumirse básicamente en las siguientes: i) La finalidad edificatoria de la Ley. Debido a la época en que surge (el texto originario es de 1956, reformándose en 1975) está orientada hacia la regulación de la expansión de las ciudades y por tanto centrada fundamentalmente en el suelo urbano, careciendo prácticamente de regulación el suelo no urbanizable. y en consecuencia el litoral. ii) En la medida en que los instrumentos de planeamiento que se elaboran son los ele escala municipal. existen importantes dificultades para acometer pla - nes de ámbito supramunicipal o que abarquen espacios que como el litoral no coincidan con los términos municipales. En este contexto, en Andalucía, la Administración urbanística está intentando elaborar con instrumentos de la Ley del Suelo planes para aplicar especifícamente a la zona costera -'. Ello implica que el ámbito del plan se reduce -como ahora veremosa una franja muy reducida del litoral. b) Competencias sectorial es Además de las competencias de carácter territorial y urbanístico, las Comunidades Autónomas ejercen funciones administrativas en relación con un variado conjunto de actividad es que se localizan en el litoral. Estas competencias pueden ser: exclusivas; de desarrollo legislativo y ejecución dentro del marco de la regulación general del Estado, y ejecución de la legislación del Estado. Dentro de las primeras se encuentran: pue rto s comerciales que no sean de interés general y puertos deportivos; pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura. En relación con los otros dos grupos cabe citar: la ordenación del sector pesquero y los puertos pesqueros; vertidos industriales y contaminantes en l as aguas territoriales; salvamento marítimo. 2. En Andalucía se han elaborado l os Plan es Especi ales de Protección del Medio Físico y el Pla n Director Territorial <le Coordinación de Doñana y su Entorno. 3. Son los denominados Avances de Ord e na ción dd L itor al c uya redacci ón ha sido ya completada para todo el litoral anda luz. [5] 140 [61 Notas. 1wtidas y come mar ios En síntesis el marco legislativo dentro del cua l op e ra la ordenación del litoral 1i ene en prime r lugar un in st rum ento n or mati vo de c ará cte r estatal, la Ley de Costas (1988), la cual caracteriza juríd i camente gran parte del litoral como dominio pú bl ico cuya tutela corr es ponde al Estado, y en v irtud de lo cual la Adminis - tración central ti ene la facultad de fijar las normas y directrices, tanto de ca rá cter general co mo específico, para la protec ción y conser vac i ón de los espacios int egrad os en el ámbito de la Ley. Las Comunidades A ut ónomas y municipi os ejercen las máxima s compet enc i as a través de los instrume nto s de ordenación terr itorial y urbanísti cos, cu yo ámbito dentro del litoral se limita a las pla ya s y la denominada zona marítimo terr es tre. Al ser de dominio públi co estatal estos espacios deben recoger las normas y directrices que di cte la Administración. Este esquema que ha entrado en vigor en el mes de julio de 1988 está sie ndo objeto de una fuerte controversia y ya ha provocado que un elevado número de Co munid ades Autó nomas hayan fonnulado r ec ur sos ante el Tribun al Constitucional. El espacio litoral en el reparto de competencias administrativas Como pued e a pr ec iarse la conCUITencia de los tres nivel es administrativos en el l il or al sup one una fu en te de co nflictivi dad que tiene su reflejo en la co mple jida d de límites entr e los distintos espacios que componen al domini o público, en la co rrespondencia entre el sopo rte físico-natural de l litoral y los co mponentes jur ídicos definidos en la legislación y. co mo cons ec uencia de t odo e llo , los c onflictos territ or iales que se originan entre la Adm inis tra ción ce ntral y la municipa l. El litoral_\' el dominio ¡ níhl i co marítimo - terrestre En la figura núm . 2, se han presenta do los distintos componentes jur ídicos del litoral, es decir los que la Ley de Costa califi ca como bie nes de dominio públi co marítimo-terrestre. so bre el soporte físiconatur al que constituye el litoral. entendido éste en un se ntido amp li o (Clark, J. R., l 9 77; Dejeant, M .. 1985). Tenemos por tanto una se cuencia que se ini cia con las sierras litorales o prelitorales y a cont inuación la llanura cos tera, zonas húmedas , dunas, playas, zona int en nareal. plata - fo n na co ntinental y provincia nerítica. Sob re este s oport e es tán loca li zad os los bienes de dominio público: la zona marí ti mo-terrestre y la playa (ambo s conceptos componen el de ribera del mar), aguas interiores. ma r territ or ial y los r ec ur sos naturales de la zona ec onómi ca y la pla1afonna contin en tal. De esta fi gura se ex trae la co n secuenc ia de que todo el litoral no es dominio público y qu e és te a su vez es 1á compu es to por elementos territ oria les y no territo- -..J t SIERRA LITORAL ---- q: q: O:: O:: :::> UJ ~ 1-- q: C/) -Jo -J u -- ZONA LITORAL RIBERA DEL MAR __ __,,_ Z.M.T. --J!----- PLAYA __ _ ___¡,_ 1 ~ ;§ o UJ "' ~ :X: 1 ZONA : 1 MAR/TIMO -J. AGUAS MAR I ( ZMT/ 1 1 1 TERRESTRE I INTERIORESrTERR/TORIAL + ...---..... 1 1 1 1 1 DUNA 1 1 1 1 PLAYA PLATAFORMA CONTINENTAL Fig. 2, LA ZONA LITORAL Y EL DOMINIO PUBLICO ;. RECURSOS 1 V IV OS Y --,i<- NO VIVOS Z.E.E. ~ ~ :S ~. ~· "" § ; § ..; , ~ :.-, +'- 142 [8] Noias. noticias y comem ar ios riales, es decir los recursos, por lo cual ni las aguas, ni el lecho y subsuelo de la zona económica y la plataforma continental (hasta el inicio del talud continental) pertenecen al dominio público. Lógicamente tampoco está integrado en el dominio público lo que podemos denominar el segmento terres tr e del litoral. Hay que reseñar además que el ámbito de la Ley de Costas es, dentro del dominio público, lo que la propia Ley define como ribera del mar (playa y zona mar marítimo-terrestre), tal y como es especifica en el artícu lo 1. A efectos de la ordenación del litoral, esto significa que territorialmente la Administración central es la que tiene una presencia más efectiva ya que tiene adscritos por ley los espacios esencialmente litorales, aunque parte de lo que jurídicamente está definido como dominio público, en concreto la ribera del mar, fonna parte del territorio de los términos municipales ribereños. La orga11i :: aciú11 territorial del Estado y el espacio marítimo El territorio del Estado está compuesto por tierra firme, espacio aéreo y espacio marino y su subsuelo. La Ley 10/1977 de 4 de enero sobre mar te rritorial indica que "la soberanía del Estado español se extiende fuera de su terr it orio y de sus aguas interiores, al mar territorial". Dicha soberanía se ejerce sobre el territorio y sus recursos, pero igualmente pueden existir derechos de soberanía sin implicaciones territoriales, tal y como se regula en la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y que España recoge en su Constitución, en la Ley de Costas y en la Ley sobre Zona Económica ( 1978) (Figura núm. 3). Según la Constitución española, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, siendo el municipio "la Entidad local básica de la organización territorial de l Estado ( ... ) cuya competencia la ejerce en su territorio o término municipal". La cuestión clave que se plantea en relación con el territorio de los municipios. el espacio marítimo y las competencias municipales y autonómicas, consiste en la contradicción entre el reconocimiento de que todo el territorio nacional se divide en tém1inos municipales de forma que no pueden quedar es pacios excluidos, y lo que posteriormente se entiende como territorio municipal. En es te sentido las únicas referencias ju rídicas que hacen una mención expresa a cerca del cual es el territorio de los términos municipales ribereños son las que proceden de la jurisprudencia. En distintas sentencias del Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional y Consejo de Estado se afirma que las playas y la zona marítima-terrestre están integradas en los correspondientes términos municipales (Figura 3), mientras que se excluye el mar territorial y las aguas interior es, aunque en relación con este último espacio parece existir un a falta de precisión por parte de los tribunales. Según esta interpretación el territorio de los términos municipales ribereños tiene como límite la bajamar viva equinocc ial o cero hidrográfico. -e 200 millas bme LINEA DE BASE RECTA 12 millas 1 -- - -- 1 -- -- ~- -· -1 · ZONA + MARITIMO , ~ AGUAS -,t-- -- MAR --+ - ZONA ECONOMICA y TERRESTRE INTERIORES TERRITORIAL PLATAFORMA CONTINENTAL ~ Límite término municipal 1 -ar-- -- -- JURISDICCION DEL ESTADO: Tierra, Aire, Agua y Subsuelo JURISD/CCION DEL ESTADO : SÓio + sabre /os recursos Fig. 3: JURISDICCION ESTATAL Y MUNICIPAL EN LA ZONA LITORAL i o ~· ¡;;· -~ ~ ~ ~- ~ ;, .¡,. l.,J