Política Social Local – o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Juliana Rodrigues da Silva Política Social Local – o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social Outubro 2024 Política Social Local – o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social Juliana Silva UMinho | 2024 Maio 2024 UMinho | 2024 Juliana Rodrigues da Silva Política Social Local – o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social Dissertação de Mestrado Mestrado em Economia Social Trabalho efetuado sob a orientação do Professor Doutor António Tavares E coorientação da Professora Doutora Sílvia Sousa Outubro 2024 ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuio-NoComercial-SemDerivaes CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ iii AGRADECIMENTO Em primeiro lugar quero agradecer à minha família pelo apoio e pela compreensão durante a realização deste Mestrado, principalmente à minha irmã Sara pelo incentivo para não desistir e por me ter dado o afilhado mais querido, o nosso Francisco. Aos meus amigos de sempre por entenderem as minhas ausências sem cobranças, às minhas colegas e amigas de trabalho por “segurarem as pontas” quando faltava para estudar, desculpem por vos ter sobrecarregado com o meu trabalho. Aos amigos que conheci neste Mestrado, Ana Cláudia, António, Carla e Madalena, e restantes colegas, se não tivesse encontrado pessoas como vocês esta caminhada teria sido ainda mais difícil. Aos 125 municípios que responderam ao questionário, na pessoa dos/as Presidentes de Câmara, sem o vosso contributo este trabalho não teria sido possível. Muito obrigada por ajudarem e incentivarem este tipo de estudos académicos. Principalmente aqueles que não se limitaram a responder ao questionário, mas entraram em contacto comigo, obrigada pelas vossas palavras de incentivo. Por último, mas não menos importante, quero agradecer aos meus orientadores, à Professora Doutora Sílvia Sousa, por me ajudar a chegar a um tema e por me ter apresentado o Professor Doutor António Tavares, a quem agradeço a orientação e a paciência para as correções. Muito obrigada, sem vocês eu não saberia nem por onde começar. iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v RESUMO O mais recente processo de transferência de competências da administração central para o poder local, municípios e comunidades intermunicipais, em Portugal, que começou a ser implementado em 2018 com a publicação da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, que aprova a Lei-quadro da transferência de competências, veio dar destaque ao tema da descentralização administrativa do poder central para o poder local, em Portugal. O principal objetivo deste estudo é analisar o impacto do processo de descentralização nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social. Isto foi conseguido através da recolha de respostas dos atuais executivos municipais através de um pequeno questionário e da análise de dois relatórios sobre o acompanhamento do processo de descentralização, da DGAL e do Tribunal de Contas. O questionário foi concebido para recolher dados qualitativos e quantitativos sobre as experiências e perspetivas dos executivos municipais, enquanto os relatórios forneceram uma visão abrangente do processo de descentralização. Este estudo mostra que o processo de descentralização, através da transferência de poderes, é altamente complexo. Embora ofereça vantagens como maior autonomia local e capacidade de resposta, também apresenta algumas desvantagens e dificuldades na sua implementação, incluindo o potencial de prestação de serviços desigual e o aumento da carga administrativa. Palavras-chave: Ação Social; Descentralização; Educação; Saúde e Transferência de Competências. vi ABSTRACT The most recent process of transferring powers from central government to local authorities, municipalities, and inter-municipal communities in Portugal, which began in 2018 with the publication of Law no. 50/2018 of 16 August, approving the Framework Law for the transfer of powers, has highlighted the issue of administrative decentralization from central to local government in Portugal. The main objective of this study is to analyze the impact of the decentralization process in key social areas: Education, Health, and Social Action. This was achieved by gathering responses from current municipal executives through a short questionnaire and by examining two reports on the monitoring of the decentralization process, from DGAL and the Court of Auditors. The questionnaire was designed to gather qualitative and quantitative data on the experiences and perspectives of the municipal executives, while the reports provided a comprehensive overview of the decentralization process. This study shows that the decentralization process, through the transfer of powers, is highly complex. While it offers advantages such as increased local autonomy and responsiveness, it also presents some disadvantages and difficulties in its implementation, including potential for unequal service provision and increased administrative burden. Keywords: Social Action; Decentralization; Education; Health and Transfer of Competencies. vii ÍNDICE Introdução ...................................................................................................................... 12 Capítulo I – Estudo .......................................................................................................... 13 1.1 Apresentação do Estudo ...................................................................................... 13 1.2 Relevância do Tema ............................................................................................. 13 1.3 Limitações do Estudo ........................................................................................... 14 1.4 Organização da Dissertação ................................................................................. 14 Capítulo II – A Descentralização ..................................................................................... 15 2.1 A descentralização em geral ................................................................................ 15 2.2 A descentralização em Portugal .......................................................................... 16 2.2.1 Educação ........................................................................................................ 19 2.2.2 Saúde ............................................................................................................. 21 2.2.3 Ação Social ..................................................................................................... 24 Capítulo III – Metodologia .............................................................................................. 27 3.1 Enquadramento metodológico ............................................................................ 27 3.1.1 Descrição do modelo e das variáveis ............................................................ 27 3.1.2 Construção do questionário .......................................................................... 28 3.2 Questões de investigação .................................................................................... 29 3.3 Objetivos da Investigação .................................................................................... 29 3.4 Recolha de dados ................................................................................................. 29 Capítulo IV – Análise e Interpretação de Dados ............................................................. 30 4.1 Descentralização na área da Educação ................................................................ 30 4.2 Descentralização na área da Saúde ..................................................................... 40 4.3 Descentralização na área da Ação Social ............................................................. 52 4.4 Dados obtidos na quarta e última parte do questionário ................................... 60 4.5 Outros dados ........................................................................................................ 61 4.5.1 Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) .................................... 62 4.5.2 Análise às conclusões do Relatório de “Acompanhamento do Processo de descentralização – Ponto de situação 2º semestre de 2023” da DGAL ................. 63 4.5.3 Análise às conclusões do Relatório “O processo de transferência de competências para os Municípios” – dezembro de 2023, do Tribunal de Contas . 65 Capítulo V – Conclusões e Considerações Finais ............................................................ 67 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................. 69 Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 14 munícipes. Nem todos os municípios estão igualmente preparados e capacitados para assumirem todas as competências que lhes foram transferidas, o que reforça a importância assumida por este estudo. 1.3 Limitações do Estudo Este estudo depende das respostas dos executivos municipais ao questionário, as perceções dos diferentes executivos podem estar condicionadas por diversos fatores que possam não estar a ser considerados no questionário. Este processo de transferência de competências é um processo que ainda não está concluído, tendo sofrido ajustes e alterações, e tem ocorrido de forma diferente e a ritmos diferentes nas diversas áreas setoriais. Por exemplo, na área da Educação, o processo está mais adiantado, tendo os 278 municípios de Portugal continental assumido as competências, enquanto na área da Saúde o universo de aplicação é de 201 municípios e, desses 201, nem todos assinaram os autos de transferência, pelo que ainda não assumiram de facto as respetivas competências. Como o processo de transferência sofreu sucessivos atrasos devido ao adiamento do assumir as competências por parte de alguns municípios, e devido ao período pandémico que atravessamos sensivelmente entre 2020 e 2022, este é um processo que ainda não está concluído e há pouca informação em alguns aspetos, que podem condicionar as conclusões deste estudo. 1.4 Organização da Dissertação Este trabalho está dividido em cinco capítulos. No capítulo I pretende-se fazer uma apresentação do estudo, com a indicação do tema, a sua relevância, as limitações do trabalho e a organização da dissertação. O capítulo II contém a revisão da literatura sobre o tema da descentralização em geral e sobre a descentralização em Portugal, nomeadamente na Educação, Saúde e Ação Social, principalmente desde a Revolução de 25 de Abril de 1974 até à atualidade. No capítulo III procede-se à explicação da metodologia utilizada na elaboração desta dissertação. No capítulo IV apresenta-se a análise efetuada aos dados recolhidos, e finalmente no capítulo V retiram-se as conclusões deste estudo e as considerações finais resultantes deste trabalho. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 15 Capítulo II – A Descentralização O capítulo II apresenta uma revisão da literatura e uma perspetiva histórica da descentralização em termos genéricos e da descentralização em Portugal em particular. Na descentralização em Portugal serão enfatizados os processos de descentralização nas três áreas em estudo, Educação, Saúde e Ação Social. 2.1 A descentralização em geral Há mais de 30 anos, Rondinelli et al. (1989) referiam que o crescente interesse dos governos em desenvolver países com base na descentralização da provisão, financiamento e manutenção de serviços locais e infraestruturas exigiriam uma abordagem mais ampla e integrada para a análise de políticas públicas, que iria além das teorias económicas neoclássicas ou teorias de administração e finanças. No contexto americano, Richard Musgrave (1997) referiu que após meio século de ativismo fiscal e liderança federal, a palavra de ordem passou a ser no sentido de reduzir o orçamento federal e devolver as responsabilidades fiscais aos estados e municípios. “Após 50 anos de federalismo cooperativo (Kincaid, 1991), o novo rumo será de descentralização, competição intergovernamental e disciplina de mercado. O peso federal deve ser reduzido.” (Musgrave, 1997: 65) De acordo com o estudo de Shein (2001), pode ser mais benéfico fortalecer o papel dos governos locais em determinadas áreas de formulação de políticas e administração. Contudo, os países devem ter uma abordagem mais abrangente no planeamento da descentralização. O reforço das capacidades administrativas e financeiras dos governos locais é uma componente crucial do processo de descentralização. Segundo Joanis (2014), de acordo com o teorema da descentralização de Oates (1972), normalmente a descentralização das responsabilidades dos gastos para um nível mais local de governação é implementada para aumentar a responsabilidade geral do governo, aproximando o processo de formulação de políticas da população. E refere que há autores que defendem que, por vezes, o insucesso das medidas de descentralização prende-se com o facto de serem medidas de descentralização parcial, ou seja, defendem que os processos de descentralização devem ser totais ou, pelo menos, mais abrangentes e não se limitarem à mera transferência de competências. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 16 Embora o objetivo principal que está na origem e serve de fundamento para a transferência de poderes e recursos para níveis mais locais/regionais de governo seja melhorar a distribuição de bens e serviços públicos às populações por meio da criação de instituições mais próximas da população e mais sensíveis às suas necessidades, existe uma tendência crescente de justificar a descentralização através de motivos económicos, enquanto promotora de um maior crescimento económico, redução de desigualdades regionais, aumento do capital social, combate à pobreza, entre outros argumentos (Diaz-Serrano e Rodríguez-Pose, 2015). Globalmente, muitos países têm-se envolvido em processos de descentralização, transferindo competências e responsabilidades do poder central para o poder local, por acreditarem que essa transferência de poder traz não só uma maior estabilidade política e uma governação mais democrática, mas também uma melhor prestação de serviços (Abdule et al., 2018). A ideia de que a descentralização politica traz várias vantagens, está a motivar diversos fenómenos de reforma em vários países de diversos continentes, como a criação de legislaturas regionais em países da Europa ocidental como Espanha, França e Itália; a adoção da formula federal por parte de alguns países; o reforço dos instrumentos e das estruturas de governo local em muitos países da Europa central e de leste; a introdução de eleições locais na maioria do continente sul-americano e em vários países do continente africano; são alguns exemplos desses fenómenos (Teles, 2021). “Os incentivos têm vindo de muitos lados, mas importa reconhecer que as agências internacionais de desenvolvimento, o Banco Mundial e outros financiadores, têm sido enérgicos numa campanha ativa – e financiada em valores muito significativos – destes processos de descentralização.” (Teles, 2021: 57; Edição eBook) 2.2 A descentralização em Portugal Durante o período de ditadura do Estado Novo, o poder era centralizado e a autonomia local muito limitada. Só após a Revolução de 25 de abril de 1974 é que a descentralização administrativa passou a ser consagrada na Constituição da República Portuguesa de 1976. Apesar de Portugal seguir as tendências da União Europeia, o processo de descentralização foi lento e limitado. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 17 Nos anos 80, com a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE, atualmente União Europeia) e com os fundos comunitários, os projetos urbanos europeus e diversas iniciativas comunitárias constituíram ferramentas privilegiadas para a difusão do modelo de descentralização pela Europa, e foram também determinantes para a descentralização em Portugal. Com o governo de António Guterres iniciou-se um processo de descentralização que incluiu um referendo à regionalização, na expectativa de consagrar um modelo de governação a três níveis, central, regional e municipal. A falta de vontade política para fazer a descentralização regional e o chumbo da proposta de regionalização no referendo de 1998, devido à predominante narrativa centrada na descentralização a nível municipal, levaram à estagnação do processo de descentralização. Mas Portugal continuou a sofrer várias pressões no sentido de uma maior descentralização da administração central para administração local. Na tentativa de colmatar a falta de uma governação regional, em 2003, o Secretário de Estado, Miguel Relvas, estimulou uma nova ideia de descentralização centrada nas grandes áreas metropolitanas (Porto e Lisboa), nas comunidades urbanas e nas comunidades intermunicipais (Abrantes, 2019). A evolução do processo de descentralização durante o primeiro Governo de José Sócrates, sobretudo na área da educação, deu-se através de medidas como, por exemplo, a criação das Atividades de Enriquecimento Curricular (AEC’s) em 2005, e a possibilidade da sua promoção pelas autarquias a partir de 2006, a criação da empresa pública Parque Escolar, que passou a gerir o património escolar e a promover obras de modernização dos equipamentos escolares ou os Acordos de Execução na área da educação criados em 2008 (Prata, 2021). Com a crise económica que antecedeu o período de resgate financeiro, o governo de José Sócrates teve problemas mais urgentes para resolver, tendo este processo sofrido, mais uma vez uma certa estagnação. Com a crise das dívidas soberanas (2010-2013) e a intervenção da chamada “troika”, o problema da falta de economias de escala voltou a ser abordado. A fusão de municípios para criar economias de escala foi uma das sugestões do memorando de entendimento resultante do plano de resgate financeiro do país em 2011. Todavia, esta reorganização não foi bem acolhida pelos políticos, tendo sido sugeridas outras medidas alternativas, acabando por se ficar pela reorganização das freguesias, com a sua fusão nas designadas Uniões de Freguesias. “A promulgação de uma reforma territorial centrada Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 18 exclusivamente nas freguesias foi o preço aceitável para cumprir os requisitos acordados sem afetar significativamente os municípios.” (Teles, 2021: 129; Edição eBook) Esta medida foi muito contestada pelas populações das freguesias que acabaram por ser agregadas a outras freguesias, confirmando uma cultura muito bairrista no que diz respeito a questões de reorganização do território. Mas a concentração das pessoas na zona litoral, nas grandes cidades e a consequente despovoação dos meios rurais do interior de Portugal, faz com que a realidade dos vários municípios e distritos do nosso país sejam muito diferentes de região para região. Teles (2021) resumiu o conceito de descentralização em cinco partes a que chamou os Cinco Dês da descentralização: dar; dotar; diferenciar; democratizar e descomplexificar. Na medida em que o Governo central dá ou transfere competências, é necessário dotar o poder local de competências técnicas, financeiras, humanas, entre outras. De acordo com o autor, é também indispensável diferenciar ou adaptar as competências e as funções às diferentes áreas e às diferentes realidades territoriais, democratizar criando mecanismos de responsabilização e legitimar os responsáveis pelas competências delegadas e descomplexificar a relação entre níveis de governação clarificando o âmbito de atuação territorial. Muitas vezes, em Portugal, o poder central do Estado produz legislação ou projetos bastante inovadores e completos, mas que na prática não chegam a sair do papel, ou acabam por não ter os efeitos que eram esperados por falta de meios ou recursos. “As respostas a estas dificuldades têm tomado múltiplas formas. Em primeiro lugar, reconhece-se a necessidade de descentralizar muitas funções e tarefas do Estado para as áreas metropolitanas, para as comunidades intermunicipais e para os municípios, (…).” (Tavares, 2019: p173; Edição eBook). Em 2018, com a aprovação da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, o Estado Português começou a pôr em prática um verdadeiro processo de descentralização do poder central do Estado para o poder local. Este processo tem vindo a ser progressivo, tendo sido publicados sucessivos decretos-lei com a legislação a aplicar a cada área: o Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro, que concretiza a transferência de competências para os órgãos municipais e entidades intermunicipais no domínio da saúde; o Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, que concretiza a Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 19 transferência de competências para os órgãos municipais e entidades intermunicipais no domínio da educação e o Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto, que concretiza a transferência de competências para os órgãos municipais e intermunicipais no domínio da ação social, entre outros. Nesta dissertação vou-me debruçar sobre estes três diplomas, sobre as áreas da Educação, Saúde e Ação Social. 2.2.1 Educação Pinho (2012) refere que, apesar da vontade de descentralização, principalmente na área da educação, durante os dezasseis anos da 1ª República manteve-se a tendência centralizadora antecessora do regime republicano. Uma vez que apesar de existir a vontade de combater o elevado analfabetismo transferindo para o poder local certas competências, nomeadamente na construção e manutenção de escolas primárias, como a transferência de recursos financeiros não era suficiente, este processo de descentralização acabou por sofrer avanços e recuos que fizeram com que na prática o mesmo não resultasse. Durante o período do Estado Novo os municípios eram entidades meramente administrativas, pelo que só após a Revolução do 25 de abril de 1974 e com a publicação da constituição em 1976 é que os municípios começaram a ser vistos como poder local democrático, tendo as primeiras eleições autárquicas ocorrido a 12 de dezembro de 1976 (site da CNE). A partir da década de 80, o processo de descentralização na área da educação começou a ser desenvolvido com a publicação de diversos diplomas legais, dos quais destaco o Decreto-Lei n.º 299/84, de 5 de setembro, que regula a transferência para os municípios das novas competências em matéria de organização, financiamento e controlo do funcionamento dos transportes escolares; a Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, Lei de Bases do Sistema Educativo; Decreto-Lei n.º 26/89, de 21 de janeiro, de criação das escolas profissionais tendo como entidades promotoras da criação destas escolas, as autarquias locais, entre outras; Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de maio, através do qual as autarquias locais passaram a estar presentes nos Conselhos de Escola; Decreto-Lei n.º 133/93, de 26 de abril, que cria as Direções Regionais de Educação; Decreto-Lei n.º 7/2003, de 15 de janeiro, que regulamenta os Conselhos Municipais de Educação e aprova o processo Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 20 de elaboração da carta educativa, transferindo competências para as autarquias locais. Mais recentemente, o Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, concretiza a transferência de competências para os órgãos municipais e das entidades intermunicipais no domínio da educação. O processo de descentralização e transferência de competências na área da educação tem sido um processo progressivo ao longo dos últimos 50 anos, desde a Revolução dos Cravos, estando atualmente em curso a transferência de competências decorrentes da publicação do Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro foram transferidas para os municípios competências no planeamento, na gestão e na realização de investimentos em matéria de educação, nomeadamente as seguintes competências em específico: • Elaboração da carta educativa; • Elaboração do plano de transportes escolares; • Construção, requalificação e modernização de edifícios escolares, em execução do plano definido pela respetiva carta educativa; • Aquisição de equipamento de edifício escolar; • Realização de intervenções de conservação, manutenção e pequena reparação em estabelecimentos da educação pré-escolar e de ensino básico e secundário; • Desenvolver a ação social escolar; • Gestão do fornecimento de refeições em refeitórios escolares dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário; • Organização e controlo do funcionamento dos transportes escolares da área de residência dos alunos, nos termos definidos no respetivo plano de transportes intermunicipal; • Gestão e funcionamento das residências escolares que integram a rede oficial de residências para estudantes; • Gestão e funcionamento das modalidades de colocação junto de famílias de acolhimento e alojamento facultado por entidades privadas, mediante estabelecimento de acordos de cooperação; Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 21 • Promoção e implementação de medidas de apoio à família que garantam a escola a tempo inteiro; • Recrutamento e seleção do pessoal não docente para exercer funções nos agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas da rede escolar pública do Ministério da Educação; • Contratação de fornecimento e serviços externos essenciais ao normal funcionamento dos estabelecimentos educativos; • Gestão da utilização dos espaços que integram os estabelecimentos escolares, fora do período das atividades escolares, incluindo atividades de enriquecimento curricular. Foram, também, transferidas para as entidades intermunicipais competências de planeamento intermunicipal da rede de transporte escolar e da oferta educativa de nível supramunicipal, nomeadamente: • Elaboração do plano de transporte escolar intermunicipal adequado para os estabelecimentos de educação de âmbito supramunicipal; • Elaboração do plano plurianual da rede de oferta educativa. A transferência destas competências foi acompanhada da transferência de verbas, anteriormente canalizadas para as escolas, para fazerem face às despesas inerentes às competências transferidas. O financiamento das competências transferidas é um fator importante a ter em consideração neste processo de descentralização e na perceção que os municípios podem ter face ao mesmo. Como refere Barrela (2022), a questão do financiamento tem implicações ao nível das políticas educativas, quer na perspetiva dos municípios, quer das escolas. As verbas que anteriormente eram transferidas para as escolas para fazer face às diversas despesas, são agora transferidas para os municípios, e essas verbas eram consideradas escassas, pelos diretores. 2.2.2 Saúde Durante o período ditatorial do Estado Novo, Portugal era um país muito centralizado. Os cuidados de saúde eram muito centrados nos hospitais, mas a partir de 1970, começou a surgir uma tendência para centrar os cuidados de saúde primários nos centros de saúde, afastando progressivamente os utentes dos hospitais centrais. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 22 Portugal tem sido pioneiro nestas matérias, primeiro com a criação dos centros de saúde, em 1971, depois com a criação do Serviço Nacional de Saúde (SNS) em 1979, e, finalmente, com a reforma dos cuidados de saúde primários entre 1999 e 2005, através de um processo inovador a nível europeu (Barbosa, 2018). O SNS português foi criado em 1979 para tentar dar resposta às necessidades da população, no que se referia aos cuidados de saúde, bem como, para dar cumprimento ao estipulado na Constituição de 1976, que defendia que todos os cidadãos tinham o direito à proteção da saúde e o dever de a defender e promover, bem como, que o direito à proteção da saúde seria realizado através de um serviço nacional de saúde universal (para todos os cidadãos), geral (para todas as patologias, condições de saúde ou necessidades) e gratuito (sem custos para os utentes). Em 1982, foi alterada a questão da gratuitidade, passando a existir um pagamento com o objetivo de moderar a procura, passando a constituição a defender que “o direito à proteção da saúde é realizado através de um serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito” (Nunes, 2020). O SNS inclui a promoção e monitorização da saúde, a prevenção de doenças, o diagnóstico e o tratamento dos pacientes, bem como, a reabilitação médica e social. Quando não é possível fornecer todos os serviços através da rede oficial, o acesso é disponibilizado por entidades externas ao SNS mediante contrato ou, em casos excecionais, por reembolso direto aos utentes. Em todas essas situações, é garantido aos utentes do sistema de saúde público o respeito à sua dignidade e privacidade, reconhecendo todos os seus direitos e respeitando as suas crenças, religião e valores. Também é assegurado aos utentes o direito ao sigilo por parte dos profissionais de saúde. “As atividades de saúde que integram o SNS dividem-se pela atenção primária (realizada em agrupamento de centros de saúde), cuidados hospitalares (realizados em hospitais e centros hospitalares) e cuidados continuados e paliativos (realizados em unidades próprias ou no domicílio do paciente)”, (Nunes, 2020: 505). A gestão do SNS por parte do Ministério da Saúde é descentralizada e desconcentrada, conforme se pode verificar no site do SNS, na medida em que envolve várias entidades dentro da Administração Direta; Administração Indireta e do Setor Público Empresarial. De destacar as Administrações Regionais de Saúde (ARS), dentro da Administração Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 23 Indireta, e os Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES), e mais recentemente, a transferência de competências para os municípios. Ou seja, a área da Saúde já é por si só uma área de gestão bastante descentralizada. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro, foram transferidas para os municípios, as seguintes competências: • Participação no planeamento, gestão e realização de investimentos relativos a novas unidades de prestação de cuidados de saúde primários, nomeadamente na sua construção, equipamento e manutenção; • Gestão, manutenção e conservação de equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários; • Gestão dos trabalhadores, inseridos na carreira de assistente operacional, das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde que integram o SNS; • Gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde que integram o SNS; • Reforço a parcerias estratégicas com o SNS nos programas de prevenção da doença, com especial incidência na promoção de estilos de vida saudáveis e de envelhecimento ativo. Foram, também, transferidas para as entidades intermunicipais, as seguintes competências: • Participar na definição da rede de unidades de cuidados de saúde primários e de unidades de cuidados continuados de âmbito intermunicipal para: ➢ Emitir parecer sobre acordos em matéria de cuidados de saúde primários e de cuidados continuados de âmbito intermunicipal; ➢ Designar um representante nos órgãos de gestão das unidades locais de saúde, na respetiva área de influência; ➢ Presidir ao conselho consultivo das unidades de saúde do setor público administrativo ou entidades públicas empresariais. Segundo uma nota informativa da DGAL, datada de 18/03/2022 (anexo I), “A transferência das competências para os órgãos municipais no domínio da saúde é formalizada através de auto de transferência a assinar pelo Ministério da Saúde, as Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 30 Capítulo IV – Análise e Interpretação de Dados Neste capítulo pretende-se apresentar os dados recolhidos e explicar a análise e a interpretação dos mesmos, ou seja, pretende-se apresentar os resultados obtidos com o estudo efetuado, tendo em consideração os dados obtidos e a metodologia aplicada neste estudo. 4.1 Descentralização na área da Educação No que se refere à área da Educação a transferência de competências é aplicável e está a ser executada nos 278 municípios de Portugal continental, pelo que obtivemos uma amostra de 125 municípios, i.e. todos os que responderam ao questionário. Dos quais 74 são considerados pequenos municípios no que se refere à densidade populacional; 42 são considerados médios e 9 grandes municípios, de acordo com a caracterização utilizada no Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses, em que os pequenos municípios têm menos de 20.000 habitantes; os médios mais de 20.000 e menos de 100.000 habitantes e os grandes municípios têm mais de 100.000 habitantes. Assim, obtivemos uma amostra composta por 39% dos grandes municípios (9 em 23); 45% dos municípios médios (42 em 93) e 46% dos pequenos municípios (74 em 162). Gráfico 4.1 – Forma de assunção ou subdelegação das competências na Educação Fonte: elaboração própria. Assumiu as competências na sua totalidade 32,80% Assumiu as competências na sua totalidade, mas posteriormente subdelegou-as 11,20% Assumiu as competências na sua totalidade, mas posteriormente subdelegou algumas dessas competências 53,60% Inicialmente subdelegou algumas ou a totalidade das competências, mas posteriormente assumiu as competências na sua totalidade 2,40% Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 31 Na primeira questão desta secção pretende-se aferir se os municípios assumiram a totalidade das competências ou se optaram pela subdelegação das mesmas nas direções dos agrupamentos de escolas. Como se pode verificar no gráfico 4.1, a maioria dos 125 municípios assumiram a totalidade das competências transferidas, mas posteriormente subdelegaram algumas dessas competências nos Diretores dos Agrupamentos/Escolas (53,6%); cerca de 32,8% assumiram as competências na sua totalidade; 11,2% assumiram as competências na sua totalidade, mas posteriormente subdelegaram-nas nos Diretores dos Agrupamentos/Escolas e apenas 2,4% começaram por subdelegar algumas ou a totalidade das competências nos Diretores dos Agrupamentos/Escolas, mas posteriormente avocaram a totalidade das competências. Gráfico 4.2 – Número de funcionários integrados nos municípios na área da Educação Fonte: elaboração própria. No gráfico 4.2, verificamos o número de funcionários que foram integrados nos quadros de pessoal dos municípios, e que transitaram do Ministério da Educação para os municípios. A grande maioria dos 125 municípios integraram mais de 20 funcionários nos seus quadros de pessoal (90,4%); 4% integraram entre 11 e 20 funcionários; 1,6% integraram entre 6 a 10 funcionários e 3,2% não integrou nenhum funcionário. 3,20% 0,80% 1,60% 4,00% 90,40% 0 de 1 a 5 de 6 a 10 de 11 a 20 mais de 20 Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 32 Gráfico 4.3 – Necessidade de contratar mais funcionários na área da Educação Fonte: elaboração própria. No gráfico 4.3, verificamos que além dos funcionários que passaram do Ministério da Educação para os quadros de pessoal dos municípios, 69,6% dos municípios necessitaram de contratar mais funcionários para fazerem face às novas competências na área da Educação; 12% não tiveram essa necessidade e 18,4% tiveram a necessidade de, pontualmente, contratar mais funcionários para suprir as faltas. Gráfico 4.4Processo de integração dos funcionários na área da Educação Fonte: elaboração própria No gráfico 4.4, observamos que, no que diz respeito ao processo de integração dos funcionários na área da Educação, 57,6% dos municípios consideraram-no um processo normal, sem grandes dificuldades; 16% acharam-no fácil; 4,8% avaliaram-no como 69,60% 12,00% 18,40% Sim Não Pontualmente para suprir faltas 4,80% 16,00% 57,60% 21,60% Muito Fácil Fácil Normal Dificil Muito Dificil Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 33 muito fácil; 21,6% classificaram-no como difícil; nenhum município indicou que o processo foi muito difícil. Gráfico 4.5 – Número de edifícios/equipamentos escolares integrados Fonte: elaboração própria. No que se refere à integração e gestão dos equipamentos escolares, no gráfico 4.5 observamos o número de edifícios escolares que foram integrados em cada município. A grande maioria, 72,8%, dos municípios integraram entre 1 a 5 edifícios escolares; 14,4%, entre 6 a 10; 4,8%, entre 11 e 15; 3,2%, entre 16 e 20; 3,2% mais de 20 edifícios e apenas 1,6% não teve que integrar nenhum edifício escolar. Gráfico 4.6 – Caracterização do processo de integração dos equipamentos escolares Fonte: elaboração própria. 1,20% 72,80% 14,40% 4,80% 3,20% 3,20% 0 Entre 1 e 5 Entre 6 e 10 Entre 11 e 15 Entre 16 e 20 Mais de 20 3,20% 12,80% 55,20% 24,00% 4,80% Muito Fácil Fácil Normal Dificil Muito Dificil Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 34 Em relação à caracterização do processo de integração dos equipamentos escolares, dos 125 municípios que responderam ao questionário, a grande maioria, 55,2%, consideram que foi um processo normal; 24% consideram que foi um processo difícil; 4,8% consideram que foi um processo muito difícil; apenas 12,8% consideram que foi um processo fácil e 3,2% consideram que foi muito fácil, conforme se pode verificar no gráfico 4.6. Seguidamente foi solicitado que indicassem as principais dificuldades no processo de aceitação das competências delegadas do Estado para os municípios na área da Educação. Aqui, os municípios puderam escolher mais do que uma opção: “a burocracia administrativa”; “a integração e gestão dos recursos humanos”; “a integração e gestão dos equipamentos escolares”; “a gestão dos espaços que integram os estabelecimentos escolares, fora do período das atividades escolares, incluindo as atividades de enriquecimento curricular” ou “outra, qual?”. Esta última opção de resposta aberta permitiu aos inquiridos assinalarem outras dificuldades que não estavam assinaladas nas opções anteriores. A opção mais assinalada foi “a burocracia administrativa”, seguida da “integração e gestão dos equipamentos escolares”, depois a “integração e gestão dos recursos humanos” e, por último, “a gestão dos espaços que integram os estabelecimentos escolares, fora do período das atividades escolares, incluindo as AEC’s”. No âmbito das respostas abertas, os municípios identificaram várias dificuldades significativas. A principal preocupação prende-se com questões financeiras, nomeadamente a insuficiência das verbas atribuídas para acompanhar as competências transferidas. Outro ponto crítico é a ausência de respostas por parte da tutela em diversas situações, particularmente no que diz respeito aos recursos humanos, como seguros de trabalho e medicina no trabalho, bem como em relação aos equipamentos e edifícios escolares, incluindo a falta de planos de segurança e relatórios de manutenção. Adicionalmente, os municípios salientaram uma lacuna ao nível dos recursos humanos, com ênfase especial na assistência aos alunos com necessidades especiais. A contratação e substituição de assistentes operacionais foi igualmente mencionada como um desafio. É importante notar que alguns municípios indicaram já terem assumido anteriormente algumas das competências agora transferidas, através de protocolos Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 35 interadministrativos e/ou de execução, o que mitigou as dificuldades sentidas nestes casos. Por fim, foi destacado o mau estado de conservação em que se encontram certos estabelecimentos e equipamentos escolares, representando um obstáculo adicional na gestão destas novas responsabilidades. Em suma, as maiores dificuldades apontadas pelos municípios prendem-se com as questões burocráticas, financeiras, gestão de recursos humanos, gestão dos estabelecimentos e equipamentos escolares e com alguma falta de informação por parte da tutela, conforme se pode verificar na figura 1. Figura 1 – As principais dificuldades no processo de transferência de competências na área da Educação, apontadas pelos municípios. Fonte: elaboração própria. Depois, foi solicitado que enunciassem as principais vantagens. Aqui os municípios também puderam escolher mais do que uma opção e responder à questão aberta. No que diz respeito às vantagens percebidas, os municípios destacaram vários aspetos positivos decorrentes da transferência de competências. A principal vantagem identificada foi a proximidade entre o poder de gestão e a realidade vivida nas escolas, permitindo uma compreensão mais profunda e imediata das necessidades locais. Em segundo lugar, foi valorizada a possibilidade de intervir nos edifícios escolares, abrangendo a construção, requalificação e modernização das infraestruturas Principais dificuldades na Educação Integração e gestão dos equipamentos escolares 44% Integração e gestão dos recursos humanos 38,40% Gestão dos espaços que integram os estabelecimentos escolares, fora do período das atividades escolares, incluindo as AEC’s 18,40% Outras: verbas financeiras; falta de informação por parte da tutela; o estado de conservação dos equipamentos escolares; gestão de recursos humanos, etc. Burocracia administrativa 58,40% Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 36 educativas. Esta capacidade de ação direta sobre o espaço físico escolar foi vista como uma oportunidade significativa para melhorar as condições de ensino e aprendizagem. Os municípios também salientaram a importância de poderem adequar as ofertas educativas disponíveis à procura efetiva existente a nível municipal. Esta adaptação, possibilitada através da elaboração da carta educativa, permite uma melhor correspondência entre os recursos educativos e as necessidades específicas da comunidade local. Por último, foi mencionada como vantagem a capacidade de organizar e controlar o funcionamento dos transportes escolares na área de residência dos alunos. Esta competência permite uma gestão mais eficiente e adaptada às realidades locais no que concerne à mobilidade dos estudantes. Apenas sete municípios utilizaram a opção de resposta aberta, mas para fazer esclarecimentos, e não para elencar outras vantagens. Um dos municípios escolheu esta opção para referir que este processo não tem vantagens, apenas apresenta desvantagens; outros referem que é lamentam o facto de as verbas financeiras não acompanharem estas competências, ou seja, referem que as verbas são insuficientes, conforme ilustrado na figura 2. Figura 2 – As principais vantagens no processo de transferência de competências na área da Educação, apontadas pelos municípios. Fonte: elaboração própria. Principais vantagens A proximidade do poder de gestão com a realidade que se verifica nas escolas 87,2% A possibilidade de intervir nos edifícios escolares a nível de construção, requalificação e modernização dos mesmos 31,2% A possibilidade de adequar as ofertas educativas disponíveis a nível municipal à procura efetiva existente, através da elaboração da carta educativa 24% A possibilidade de organizar e controlar o funcionamento dos transportes escolares da área de residência dos alunos 9,6% Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 37 Seguidamente foi questionado qual a principal desvantagem neste processo de transferência de competências na área da Educação. Nesta questão os municípios tiveram que optar por uma de três respostas apresentadas: “o aumento do volume de trabalho dos serviços do município”; “o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do município” ou “o aumento com os encargos com os edifícios e equipamentos escolares”. Os municípios puderam, também, optar por escolher a opção de resposta aberta para indicarem outra desvantagem em vez de optarem por uma das três opções identificadas. No gráfico 4.7, verificamos que 34,4% dos inquiridos indicaram que a maior desvantagem deste processo é o aumento dos encargos com os edifícios e equipamentos escolares. Com um valor bastante próximo (33,6%) indicaram que a principal desvantagem é o aumento do volume de trabalho dos serviços do município; 20,8% indicaram que a principal desvantagem é o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do município e 11,2% optaram por indicar outra resposta. De entre as outras respostas indicadas pelos municípios destacam-se: “todas as anteriores” alguns municípios indicaram que concordavam com as três desvantagens apresentadas, não optando apenas por uma; outros referiram, mais uma vez, a questão financeira, o facto das verbas que acompanham as competências transferidas não serem suficientes para fazer face a todas as despesas inerentes às mesmas e o estado de degradação dos edifícios e equipamentos escolares. Gráfico 4.7 – Principal desvantagem do processo de transferência de competências na área da Educação Fonte: elaboração própria. 33,60% 20,80% 34,40% 11,20% o aumento do volume de trabalho dos serviços do municipio. o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do municipio. o aumento dos encargos com os edificios e equipaentos escolares. Outra Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 38 Ao longo das questões anteriores, e quando foi dada a oportunidade aos municípios de indicarem uma resposta diferente daquelas que estavam enunciadas no questionário, alguns municípios foram referindo que as verbas que acompanham as competências delegadas não eram suficientes. De seguida, foi-lhes questionado diretamente como caracterizavam o processo de transferência de competências na área da Educação, no que se refere aos recursos financeiros transferidos. No gráfico 4.8 verificamos que a maior parte dos inquiridos consideram que os recursos financeiros são insuficientes. Gráfico 4.8 – Caracterização do processo na área da Educação, quanto aos recursos financeiros Fonte: elaboração própria. Para finalizar a primeira secção do questionário, referente à área da Educação, foram apresentadas sete afirmações e foi solicitado aos inquiridos que manifestassem o seu grau de concordância com cada uma das afirmações, numa escala de 1 a 5 em que 1 significa discordo completamente; 2 discordo; 3 nem discordo nem concordo; 4 concordo e 5 concordo completamente. No gráfico 4.9, as afirmações são as seguintes: - Afirmação 1: A elaboração da Carta Educativa revelou-se um procedimento muito complexo e burocrático. - Afirmação 2: A elaboração da Carta Educativa é uma oportunidade para os municípios melhor identificarem os problemas e as necessidades da comunidade escolar municipal. - Afirmação 3: A elaboração do plano de transportes escolares é um processo complexo e burocrático. 2,40% 25,60% 46,40% 25,60% Claramente Suficientes Suficientes, na maior parte dos casos Insuficientes, na maior parte dos casos Claramente insuficientes Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 39 - Afirmação 4: A gestão do fornecimento de refeições nos refeitórios escolares é um processo fácil. - Afirmação 5: A gestão das AEC’s é um processo bastante complexo e difícil de gerir. - Afirmação 6: A descentralização de competências na área da educação veio melhorar as condições de funcionamento das escolas. - Afirmação 7: A descentralização de competências na área da educação veio sobrecarregar bastante os recursos humanos do município. Gráfico 4.9 - Grau de concordância com as afirmações na área da Educação Em relação à afirmação 1, a maior parte dos municípios não concordam nem discordam, cerca de 42,4% , 27,2% discordam e 30,4% concordam que a elaboração da Carta Educativa é um procedimento complexo e burocrático. Em relação à afirmação 2, a grande maioria dos inquiridos concordam com a afirmação, cerca de 76%, apenas 2,4% discordam e 21,6% não concordam nem discordam que a elaboração a Carta Educativa é uma oportunidade para os municípios melhor identificarem os problemas e as necessidades da comunidade escolar municipal. Em relação à afirmação 3, a maioria dos inquiridos não concordam nem discordam, cerca de 40,8%, 40% concordam e apenas 19,2% discordam que a elaboração do plano de transportes escolares é um processo complexo e burocrático. 0 10 20 30 40 50 60 Afirmação 1 Afirmação 2 Afirmação 3 Afirmação 4 Afirmação 5 Afirmação 6 Afirmação 7 Fonte: elaboração própria. Grau de concordância 1 Grau de concordância 2 Grau de concordância 3 Grau de concordância 4 Grau de concordância 5 Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 46 Figura 3 – As principais dificuldades no processo de transferência de competências na área da Saúde, apontadas pelos municípios. Fonte: elaboração própria. Depois, foi solicitado aos municípios que enunciassem as principais vantagens. Aqui os inquiridos também puderam escolher mais do que uma opção e a opção de resposta aberta. No âmbito das vantagens percebidas pelos municípios relativamente à transferência de competências na área da Saúde, destacam-se três aspetos principais. A vantagem mais valorizada pelos inquiridos foi a proximidade do poder de gestão em relação à realidade vivida nas unidades de prestação de cuidados de saúde primários. Esta proximidade permite uma compreensão mais profunda e imediata das necessidades e desafios locais, potenciando uma gestão mais eficaz e adaptada. Em segundo lugar, os municípios destacaram a possibilidade de intervir ao nível da gestão, manutenção e conservação dos equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários. Esta capacidade de ação direta sobre as infraestruturas e recursos materiais é vista como uma oportunidade significativa para melhorar as condições de prestação de cuidados de saúde. Por último, foi valorizada a possibilidade de gerir os serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde Principais dificuldades na Saúde Integração e gestão dos equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários 47,90% Integração e gestão dos recursos humanos 23,40% Gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de centros de saúde que integram o SNS 52,10% Outras: verbas financeiras; falta de informação por parte da tutela e dos serviços regionais; gestão da frota automóvel nas visitas domiciliárias; gestão de recursos humanos, etc. Burocracia administrativa 38,30% Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 47 integrados no Serviço Nacional de Saúde. Esta competência permite aos municípios um maior controlo sobre os aspetos operacionais destes serviços essenciais. É importante notar que apenas doze municípios optaram por fornecer respostas abertas adicionais, revelando perspetivas diversas. Um município salientou como vantagens a melhoria da qualidade da resposta oferecida aos cidadãos e a possibilidade de gerir políticas públicas integradas de âmbito municipal na área da saúde. Dois municípios mencionaram que, devido à recente assunção das competências na área da saúde, ainda não lhes era possível avaliar concretamente as vantagens deste processo. Esta observação sugere que poderá ser necessário um período de adaptação antes que todos os benefícios se tornem evidentes. Contrastando com estas perspetivas, os restantes municípios que forneceram respostas abertas manifestaram uma visão mais crítica, afirmando não perceberem vantagens neste processo de transferência de competências para os municípios. Estas diversas perspetivas estão ilustradas na figura 4 do documento, oferecendo uma representação visual da variedade de opiniões sobre as vantagens da transferência de competências na área da saúde para os municípios. Figura 4 – As principais vantagens no processo de transferência de competências na área da Saúde, apontadas pelos municípios. Fonte: elaboração própria. Principais vantagens A proximidade do poder de gestão com a realidade que se verifica nas unidades de prestação de cuidados de saúde primários 66,70% A possibilidade de intervir ao nível da gestão, manutenção e conservação de equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários 41,90% A possibilidade de gerir os serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de centros de saúde que integram o SNS 8,6% Outras: A melhoria na qualidade de resposta dos serviços e a gestão de políticas públicas integradas de âmbito municipal, na área da saúde Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 48 Seguidamente foi questionada qual a principal desvantagem neste processo de transferência de competências na área da Saúde. No âmbito da avaliação das desvantagens associadas à transferência de competências na área da Saúde, os municípios foram convidados a pronunciar-se sobre três aspetos fundamentais. A primeira opção de resposta focava-se no aumento do volume de trabalho dos serviços municipais. Esta escolha reflete a preocupação com o acréscimo de responsabilidades e tarefas que recaem sobre as estruturas administrativas existentes. A segunda alternativa dizia respeito ao aumento dos encargos com os recursos humanos integrados no quadro de pessoal do município. Esta opção sublinha o impacto financeiro da incorporação de novos funcionários, anteriormente afetos aos serviços de saúde centrais ou regionais. A terceira possibilidade centrava-se no aumento dos encargos relacionados com os equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários. Esta escolha evidencia as preocupações com os custos adicionais de manutenção, atualização e gestão das infraestruturas e equipamentos de saúde. Adicionalmente, foi disponibilizada aos municípios a opção de fornecer uma resposta aberta. Esta alternativa permitia aos inquiridos identificar outras desvantagens que considerassem relevantes, para além das três opções predefinidas. No gráfico 4.16, verificamos que 48,9% dos inquiridos indicaram que a maior desvantagem deste processo é o aumento dos encargos com os equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários; 24,5% indicaram que a principal desvantagem é o aumento do volume de trabalho dos serviços do município; apenas 8,5% indicaram que a principal desvantagem é o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do município e 18,1% optaram por indicar outra resposta. De entre as outras respostas indicadas pelos municípios destacam-se “todas as anteriores”, com alguns municípios a indicarem que concordavam com as três desvantagens apresentadas, não optando por apenas uma. Outros municípios referiram, mais uma vez, a questão financeira, isto é, o facto das verbas que acompanham as competências transferidas não serem suficientes para fazer face a todas as despesas inerentes às mesmas e o estado de degradação dos edifícios e equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 49 Gráfico 4.16 – Principal desvantagem do processo de transferência de competências na área da Saúde Fonte: elaboração própria. Mais uma vez, alguns municípios optaram pela opção de resposta aberta para prestar esclarecimentos, nomeadamente, para referirem que assumiram as competências na área da saúde muito recentemente, pelo que não lhes é possível aferirem qual a principal desvantagem neste processo. Ao longo das questões anteriores, e quando foi dada a oportunidade aos municípios de indicarem uma resposta diferente daquelas que estavam enunciadas no questionário, alguns municípios foram referindo que as verbas que acompanham as competências delegadas não eram suficientes. Mas foi-lhes questionado diretamente como caracterizavam o processo de transferência de competências na área da Saúde, no que se refere aos recursos financeiros transferidos. Gráfico 4.17 – Caracterização do processo na área da Saúde, quanto aos recursos financeiros Fonte: elaboração própria. 24,50% 8,50% 48,90% 18,10% o aumento do volume de trabalho dos serviços do municipio. o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do municipio. o aumento dos encargos com os equipaentos afetos aos cuidados de saúde primários. Outra 4,40% 23,10% 41,80% 30,80% Claramente Suficientes Suficientes, na maior parte dos casos Insuficientes, na maior parte dos casos Claramente insuficientes Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 50 No gráfico 4.17 verificamos que a maior parte dos inquiridos consideram que os recursos financeiros são insuficientes. Para finalizar a segunda secção do questionário, referente à área da Saúde, foram apresentadas seis afirmações e foi solicitado aos inquiridos que manifestassem o seu grau de concordância com cada uma das afirmações, numa escala de 1 a 5 em que 1 significa discordo completamente; 2 discordo; 3 nem discordo nem concordo; 4 concordo e 5 concordo completamente. Gráfico 4.18 - Grau de concordância com as afirmações na área da Saúde No gráfico 4.18, as afirmações são as seguintes: - Afirmação 1: Com a descentralização de competências, os programas de prevenção de doenças passaram a ter mais impacto junto da população. - Afirmação 2: A gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos centros de saúde é um processo complexo e burocrático. - Afirmação 3: A gestão, manutenção e conservação de equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários é um processo bastante complexo. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Afirmação 1 Afirmação 2 Afirmação 3 Afirmação 4 Afirmação 5 Afirmação 6 Fonte: elaboração própria Grau de concordância 1 Grau de concordância 2 Grau de concordância 3 Grau de concordância 4 Grau de concordância 5 Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 51 - Afirmação 4: Com a descentralização de competências, as campanhas de promoção de estilos de vida saudáveis e de envelhecimento ativo passaram a ter mais impacto junto da população. - Afirmação 5: A descentralização de competências na área da saúde veio melhorar as condições de funcionamento dos centros de saúde. - Afirmação 6: A descentralização de competências na área da saúde veio sobrecarregar bastante os recursos humanos do município. Em relação à afirmação 1, a maior parte dos municípios nem concordam nem discordam, cerca de 50%, 38% discordam e apenas 12% concordam que com a descentralização de competências, os programas de prevenção de doenças passaram a ter mais impacto junto da população. Em relação à afirmação 2, a grande maioria dos inquiridos concordam com a afirmação, cerca de 51%, 37% nem concordam nem discordam e apenas 12% discordam que a gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos centros de saúde é um processo complexo e burocrático. Em relação à afirmação 3, a grande maioria dos inquiridos concordam com a afirmação, cerca de 65,2%, 27,2% não concordam nem discordam e apenas 7,6% discordam que a gestão, manutenção e conservação de equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários é um processo bastante complexo. Em relação à afirmação 4, a maior parte dos inquiridos não concordam nem discordam, cerca de 49%, 18,5% concordam e 32,5% discordam que, com a descentralização de competências, as campanhas de promoção de estilos de vida saudáveis e de envelhecimento ativo passaram a ter mais impacto junto da população. Relativamente à afirmação 5, muitos dos inquiridos não concordam nem discordam, cerca de 45,7%, 18,5% discordam e 35,8% concordam que a descentralização de competências na área da saúde veio melhorar as condições de funcionamento dos centros de saúde. Por fim, em relação à afirmação 6, muitos dos inquiridos não concordam nem discordam, cerca de 39%, apenas 12% não concordam e 49% concordam que a descentralização de competências na área da saúde veio sobrecarregar bastante os recursos humanos do município. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 52 4.3 Descentralização na área da Ação Social Como a transferência de competências na área da Ação Social se aplica aos 277 municípios de Portugal continental, excluindo-se apenas o município de Lisboa, onde essas competências são exercidas pela Santa Casa da Misericórdia, a nossa amostra volta a ser composta pelos 125 municípios que responderam ao questionário. Inicialmente foi solicitado aos inquiridos que caracterizassem a adaptação do funcionamento dos municípios às novas competências na área da Ação Social. Como podemos verificar no gráfico 4.19, a grande maioria dos inquiridos, 51,2%, caracterizam a adaptação como normal; 20% como fácil e outros 20% como difícil; 6,4% como muito fácil e apenas 2,4% como muito difícil. Gráfico 4.19 - Caracterização do processo de adaptação às novas competências na área da Ação Social Fonte: elaboração própria. Seguidamente, questionou-se se o processo de delegação de competências, na área da Ação Social, exigiu a contratação ou a aquisição de serviços para os municípios fazerem face às novas competências. A grande maioria dos inquiridos respondeu que sim (84,8%) e apenas 15,2% respondeu que não, como podemos verificar no gráfico 4.20. 6,40% 20,00% 51,20% 20,00% 2,40% Muito Fácil Fácil Normal Dificil Muito Dificil Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 53 Gráfico 4.20 - Necessidade de contratação ou aquisição de serviços para fazer face às novas competências na área da Ação Social Fonte: elaboração própria. Seguidamente foi solicitado que indicassem as principais dificuldades no processo de aceitação das competências delegadas do Estado para os municípios na área da Ação Social. Aqui os municípios puderam escolher mais do que uma opção: “a burocracia administrativa”; “assegurar o serviço de atendimento e acompanhamento social”; “celebrar e acompanhar os contratos de inserção (RSI)” ou “outra, qual?”. Esta última opção de resposta aberta permitiu aos inquiridos assinalarem outras dificuldades que não estavam mencionadas nas opções anteriores. No âmbito da transferência de competências na área da Ação Social, os municípios identificaram várias dificuldades significativas. A burocracia administrativa emergiu como o desafio mais proeminente, refletindo a complexidade dos processos e procedimentos associados a esta nova responsabilidade. Em segundo lugar, destacou-se a tarefa de assegurar o serviço de atendimento e de acompanhamento social, sublinhando os desafios inerentes à prestação direta de apoio aos cidadãos em situação de vulnerabilidade. A celebração e o acompanhamento dos contratos de inserção no âmbito do Rendimento Social de Inserção (RSI) foi apontada como a terceira maior dificuldade, evidenciando a complexidade da gestão destes programas de apoio social. Nas respostas abertas, os municípios salientaram dificuldades adicionais. Um ponto crítico foi a resposta a situações de emergência social, agravada pela perceção de insuficiente suporte por parte do Instituto de Segurança Social. A falta de apoio e informação adequados para lidar com estas situações urgentes foi particularmente enfatizada. A adaptação à plataforma informática da Segurança Social constituiu outro 84,80% 15,20% Sim Não Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 54 obstáculo significativo, sugerindo desafios na integração e utilização eficaz dos sistemas de informação. Alguns municípios reportaram a ausência de espaços físicos adequados para o desenvolvimento das atividades preconizadas no âmbito do Serviço de Atendimento e Acompanhamento Social (SAAS) e do RSI, comprometendo potencialmente a qualidade do serviço prestado. A insuficiência dos recursos financeiros foi, uma vez mais, mencionada como uma dificuldade relevante, indicando que os fundos transferidos podem não estar a corresponder às necessidades reais para a implementação eficaz destas novas competências. É importante notar que nem todos os municípios enfrentaram dificuldades. Alguns utilizaram a opção de resposta aberta para indicar que o processo decorreu sem obstáculos significativos, sugerindo uma variabilidade na experiência dos diferentes municípios. Figura 5 – As principais dificuldades no processo de transferência de competências na área da Ação Social, apontadas pelos municípios. Fonte: elaboração própria. Em resumo, as principais dificuldades identificadas pelos municípios abrangem questões burocráticas, desafios na prestação de serviços de atendimento e acompanhamento social, gestão dos contratos de inserção do RSI, necessidade de maior apoio e informação por parte do Instituto de Segurança Social e, como já mencionado, questões Principais dificuldades na Ação Social Assegurar o serviço de atendimento e de acompanhamento social 46,40% Celebrar e acompanhar os contratos de inserção (RSI) 28% Outras: verbas financeiras; falta de informação e apoio por parte do Instituto da Segurança Social; adaptação à plataforma da Segurança Social, etc. Burocracia administrativa 60% Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 55 financeiras. Estas conclusões estão ilustradas na figura 5 do documento, que fornece uma representação visual da distribuição destas dificuldades entre os municípios inquiridos. Depois, foi solicitado que enunciassem as principais vantagens. Aqui os municípios também puderam escolher mais do que uma opção e responder à questão aberta. A opção mais vezes escolhida foi a primeira, isto é, a proximidade do poder de gestão com a realidade social que se verifica no município. De seguida, os municípios indicaram a opção dois, ou seja, a possibilidade de articular a Carta Social municipal com as prioridades definidas a nível nacional e regional. Por último, foi mencionada a opção três, relativa à possibilidade de identificar novos equipamentos sociais na Carta Social municipal. Apenas 7 municípios utilizaram a opção de resposta aberta, um para referir como vantagens a articulação de diferentes medidas e equipas sociais; outro para referir que a principal vantagem é puderem identificar as respostas que fazem falta de acordo com as necessidades locais e, outro, a integração inicial da equipa técnica. Um município referiu todas as anteriores e os restantes referiram que não há nenhuma vantagem, conforme ilustrado na figura 6. Figura 6 – As principais vantagens no processo de transferência de competências na área da Ação Social, apontadas pelos municípios. Fonte: elaboração própria. Principais vantagens A proximidade do poder de gestão com a realidade social que se verifica no município 92% A possibilidade de articular a Carta Social municipal com as prioridades definidas a nível nacional e regional 21,60% A possibilidade de identificar novos equipamentos sociais na Carta Social municipal 14,40% Outras: A articulação de diferentes medidas e equipas sociais; identificar as melhores respostas face às necessidades locais; integração inicial da equipa técnica, etc. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 62 4.5.1 Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) Para efeitos de financiamento do processo de descentralização em curso, a Lei-quadro previa a operacionalização do Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD), conforme disposto no n.º 3 do artigo 5º: “São inscritos, nos Orçamentos do Estado dos anos de 2019, 2020 e 2021, os montantes do Fundo de Financiamento da Descentralização que incorporam os valores a transferir para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais que financiam as novas competências”. Como se pode verificar na figura 7 – Modelo de financiamento do FFD, retirado do relatório n.º 4/2023 do Tribunal de Contas, o que era previsto pela administração central era que o FFD fosse financiado com o valor da despesa realizada pelas diferentes áreas setoriais, por conta dos respetivos orçamentos, originando um impacto neutro na Despesa Pública, ou seja, o valor das despesas nas áreas setoriais, com as competências a serem exercidas pelos municípios, não podem ser superiores ao valor das mesmas quando eram exercidas pela administração central. A gestão do FFD é feita pela DGAL, as verbas do FFD são depois distribuídas pelos municípios conforme as competências transferidas. Figura 7 – Modelo de financiamento do FFD Fonte: “O processo de transferência de competências para os Municípios – Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto”, relatório n.º 4/2023 – OAC, 2ª secção, do Tribunal de Contas (pág. 32 do relatório). Competências executadas pela Administração Central Competências executadas pelos Municípios Valor da despesa realizada pelas áreas setoriais por conta dos respetivos orçamentos DGAL Gestão FFD Impacto neutral na Despesa Pública Município 1 Município 2 Município … Município N Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 63 No mesmo relatório é referido que “durante a fase transitória, não existindo o FFD, a DGAL não interveio no processo, tendo-se limitado a centralizar a informação relativa aos fluxos financeiros, obtida por via declarativa dos municípios e dos serviços/entidades/organismos da AC. Só a partir de 28.06.2022, com a aprovação do FFD na LOE para 2022, a DGAL passa a exercer as respetivas funções de gestão.” Conforme estipulado no n.º 1, artigo 30º, da Lei n.º 73/2013, de 03 de setembro, na sua redação atual – Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (RFALEI), o Fundo Social Municipal (FSM) constitui uma transferência financeira do Orçamento do Estado consignada ao financiamento de determinadas despesas, relativas a atribuições e competências dos municípios, associadas a funções sociais, nomeadamente na Educação, Saúde e Ação Social. O montante do FSM é fixado anualmente na Lei do Orçamento do Estado, sendo distribuído pelos municípios de acordo com os indicadores referidos no n.º 1 do artigo 34.º do RFALEI (Relatório de Acompanhamento do processo de descentralização – 2º semestre de 2023 da DGAL). O FFD, criado ao abrigo do processo de descentralização decorrente da Lei-Quadro, financia as competências nos domínios da Educação, Saúde, Cultura e Ação Social. Neste estudo excluímos os dados referentes à área setorial da Cultura. Dado que no domínio da Educação existe já financiamento através do FSM, o FFD financia apenas as novas competências adquiridas no âmbito da transferência da LeiQuadro. 4.5.2 Análise às conclusões do Relatório de “Acompanhamento do Processo de descentralização – Ponto de situao 2º semestre de 2023” da DGAL No relatório em questão, a secção intitulada "Lições Aprendidas" destaca seis pontos cruciais a considerar. Primeiramente, reconhece-se que o processo de descentralização é complexo, exigente e está em constante evolução. Seguidamente, observa-se uma "maturidade heterogénea" entre os municípios, sendo que a descentralização foi implementada a ritmos diferentes, o que resultou em variações na organização do processo e nas capacidades de cada autarquia. Outro aspeto salientado é a adaptação dos municípios à utilização do Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) de forma agregada por domínio de descentralização. Nota-se que as autarquias ainda não se distanciaram do paradigma Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 64 anterior à descentralização de competências, tendendo a pensar no equilíbrio do financiamento face à despesa, parcela a parcela, dentro de cada domínio. Adicionalmente, refere-se a mudança nas transferências financeiras: em 2023, estas passaram a ser efetuadas por duodécimos para os municípios. O relatório também destaca a maior exigência na recolha e no reporte de informação por parte das autarquias. Por fim, sublinha-se a complexidade no apuramento das despesas elegíveis cobertas pelo FFD, um processo que exige uma organização meticulosa dos processos e sistemas por parte dos municípios. Estes dados parecem corroborar os resultados obtidos através das respostas dos municípios ao nosso inquérito, uma vez que a maioria dos municípios sublinha que os processos são bastante complexos e burocráticos e têm a perceção de que os recursos financeiros que acompanham as competências transferidas são, na maior parte das vezes, insuficientes. No mesmo relatório, a DGAL apresenta, também, oito sugestões de melhoria: a criação de uma equipa técnica dedicada à descentralização; a atualização dos dados de base para o calculo das transferências; a promoção de ações de capacitação para os municípios para clarificação de aspetos técnicos associados aos processos e ao reporte de informação; o reforçar da mensagem sobre a relevância do reporte e da sua qualidade; a reflexão sobre a eventual necessidade de o FFD integrar outras despesas; a fusão do FSM e do FFD, tendo em conta a dificuldade de separação das despesas elegíveis quer pelo FSM quer pelo FFD; a possibilidade das transferências da descentralização como fundo único e parte das transferências regulares para as autarquias locais e, por último, avaliar a possibilidade de se exigir certificação na prestação de contas dos municípios no âmbito da descentralização. Comparando estas sugestões com os resultados obtidos através das respostas ao inquérito verifica-se que se, por um lado, a DGAL refere que há falta de reporte de informação ou falta de qualidade na informação que é reportada pelos municípios, por outro lado, alguns municípios queixam-se da falta de informação por parte das entidades regionais ou nacionais que tutelam as áreas da Educação, Saúde e Ação Social. Parece existir alguma falha de comunicação entre os municípios e a administração central. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 65 4.5.3 Análise às concluses do Relatório “O processo de transferência de competências para os Municípios” – dezembro de 2023, do Tribunal de Contas Neste relatório conclui-se que o processo de transferência de competências para os municípios, representa um processo importante de reorganização do Estado, constituindo uma oportunidade de promover o aumento da eficiência e da eficácia na gestão de recursos públicos. Contudo, também se refere que, pela sua dimensão e complexidade, este processo comporta riscos, exigências acrescidas e necessidades constantes de adaptação à realidade, que está em constante evolução. Mais uma vez, a referência à complexidade e exigência do processo, corroborada pela opinião da maior parte dos municípios que responderam ao inquérito. Neste relatório são referidas como causas que tornaram o processo mais lento e assimétrico, a sensibilidade social de algumas das áreas da descentralização, que requerem um maior rigor no apuramento das verbas a serem transferidas; a pandemia da COVID-19, que veio monopolizar as atenções e os recursos quer da administração central quer da administração local e a falta de fundamentação e planeamento. O sucessivo adiamento da assunção das competências e a prorrogação dos prazos e a necessidade de aceitação e assinatura de acordos ou autos de transferência por parte dos municípios fez com que este processo esteja a ser bem mais demorado do que se previa inicialmente e reflete a falta de planeamento. O relatório refere ainda que “a informação disponibilizada é inconsistente com a evolução conhecida do processo de transferência de competências”, destacando as diferenças substanciais nos valores reportados pelas diversas entidades; a ausência de uniformização no registo contabilísticos dos municípios e a falta de reporte à DGAL por parte de alguns municípios e entidades setoriais da administração central. Mais uma vez, a referência à falta de reporte da informação ou à qualidade/uniformização da informação que é reportada aparecem mencionadas, o que dificulta bastante a comparação dos dados de forma agregada, que permita avaliar o impacto e a evolução deste processo. No relatório concluem, ainda, que os ajustamentos introduzidos pelos acordos celebrados entre o Governo e a ANMP (Associação Nacional de Municípios Portugueses), visaram satisfazer aspetos identificados pelos municípios, tais como, as alegadas insuficiências no financiamento e a partilha de responsabilidades. E que, a Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 66 concretização desses acordos demonstra que não existem mecanismos consolidados, estáveis e transparentes de financiamento das competências a descentralizar. Por fim, concluem que é essencial que o financiamento através do FFD, em articulação com os restantes fundos previstos no RFALEI, de participação nos recursos públicos, contribua para um processo de convergência dos territórios e potencie a existência de finanças municipais saudáveis. O objetivo deste processo de transferência de competências é promover o aumento da eficiência e da eficácia na gestão dos recursos públicos, e também promover a convergência dos territórios, assegurar a igualdade de oportunidades de acesso aos diversos serviços públicos e potenciar finanças municipais saudáveis. A principal dificuldade parece mesmo ser o apuramento das verbas de financiamento necessárias para que os municípios possam assumir e exercer as competências que lhes foram transferidas, sem criarem um aumento na despesa pública, o que colocaria em causa a eficiência e a eficácia deste processo de descentralização. A complexidade de todo este processo, as diferentes realidades dos municípios, a sua diferente capacitação e a falta de informação e/ou comunicação entre as entidades envolvidas neste processo parecem estar a dificultar e a atrasar a total implementação do mesmo. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 67 Capítulo V – Conclusões e Considerações Finais Este estudo mostra que a maior parte dos responsáveis municipais, atualmente no poder, que responderam ao inquérito acham que o processo de descentralização através da delegação de competências é vantajoso, no sentido de haver uma proximidade do poder de gestão com a realidade que se vive em cada município. Esta ideia é corroborada por vários estudos que concluem que a descentralização do poder central para o poder local torna a gestão dos recursos públicos mais eficiente e eficaz. Contudo, a maior parte dos municípios considera que houve um aumento significativo com os encargos com equipamentos e recursos humanos e um aumento significativo do trabalho a ser realizado pelos funcionários dos municípios e que as verbas que acompanham as competências delegadas não são suficientes na maior parte dos casos. Este resultado é corroborado pelos dois relatórios analisados neste estudo, embora nos dois relatórios seja salientada a dificuldade em calcular os valores das verbas a transferir para cada município devido à falta de informação reportada pelos municípios. Por outro lado, os municípios também sublinham a falta de informação prestada pelo Estado ou entidades gestoras regionais. Os executivos municipais também lamentam que estes processos de transferência de competências são muito burocráticos e complexos. Ideia, mais uma vez, consistente com as conclusões dos dois relatórios analisados, que referem a complexidade do processo de descentralização devido a diversos fatores tais como a disparidade da realidade territorial, de município para município; a dificuldade de comparação da informação reportada pelos municípios devido à heterogeneidade e da forma como os municípios contabilizavam as despesas nos diferentes setores da descentralização, entre outros. Este estudo apresenta algumas limitações, desde logo por não ter sido possível obter a resposta por parte de todos os municípios. Apenas conseguimos obter 125 respostas em 278. Outras dificuldades incluem o facto do processo de descentralização de competências ainda não se encontrar concluído, e por isso estar sujeito a mudanças; a dificuldade na comparação dos dados/informações que são reportadas pelos municípios e pelas entidades regionais responsáveis por cada sector, entre outros. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 68 Em termos de investigação futura seria interessante voltar a fazer este estudo quando o processo estiver concluído. Fazer um estudo semelhante, mas do ponto de vista dos munícipes, para verificar se os serviços prestados pelos municípios melhoraram ou pioraram após a delegação de competências, ou do ponto de vista dos funcionários que deixaram de estar afetos aos quadros de pessoal dos ministérios da Saúde e da Educação e que passaram a integrar os quadros de pessoal dos municípios, se o funcionamento dos serviços prestados melhorou ou piorou com a descentralização de competências. Outro estudo que também seria interessante, após este processo de descentralização de competências estar concluído, seria tentar perceber se este processo de descentralização acentua ou atenua as desigualdades territoriais. Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 69 BIBLIOGRAFIA Abrantes, R. D. (2019). Descentralização e (Des)Politização em Portugal: Descentralização e (Des)Politização em Portugal. Perspectivas-Revista de Ciência Política, 20, 33-44. https://doi.org/10.21814/perspectivas.336 Abdule, A. A., Muturi, W., & Samantar, M. S. (2018). Fatores que afetam a descentralização dos serviços do setor público na governança local de Puntland: caso do distrito de Garowe. Revista Internacional de Pesquisas Aplicadas Contemporâneas, 5(2), 150-173. http://www.ijcar.net/assets/pdf/Vol5-No2February2018/11.pdf Almeida, C., Albuquerque, C., & Branco, F. (2018). Rede Local de Intervenção Social. Uma mudança no modelo de governação nas políticas de ação social no combate à pobreza e exclusão social. In II Congresso Ibero-Americano de Intervenção Social Direitos Sociais e Exclusão (No. 2, pp. 117-129). 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Edição eBook: Guidesign Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 71 Legislação Constituição da República Portuguesa, Edição Especial 2021. https://www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/crp-2021-net.pdf Lei 50/2018, de 16 de agosto (Lei-Quadro). https://dre.pt/dre/detalhe/lei/50-2018116068877 Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro (Saúde). https://dre.pt/dre/detalhe/decretolei/23-2019-118748850 Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro (Educação). https://dre.pt/dre/detalhe/decreto-lei/21-2019-118748848 Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto (Ação Social). https://dre.pt/dre/legislacaoconsolidada/decreto-lei/2020-140188613 Decreto-Lei n.º 299/84, de 5 de setembro (atualmente revogado) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/299-1984-373662/299-1984373662Lei n.º 46/86, de 14 de outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/46-1986-222418/lei/46-1986-222418 Decreto-Lei n.º 26/89, de 21 de janeiro (atualmente revogado) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/26-1989-609609 Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de maio (atualmente revogado) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/172-1991-612219 Decreto-Lei n.º 133/93, de 26 de abril (Lei orgânica do Ministério da Educação) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/133-1993-665342 Decreto-Lei n.º 7/2003, de 15 de janeiro (atualmente revogado) https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/7-2003-176533 Despacho 12154/2013, de 24 de setembro (criação da RLIS) 2934429344.pdf (diariodarepublica.pt) Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 78  a proximidade do poder de gestão com a realidade que se verifica nas escolas;  a possibilidade de adequar as ofertas educativas disponíveis a nível municipal à procura efetiva existente através da elaboração da carta educativa;  a possibilidade de intervir nos edifícios escolares a nível de construção, requalificação e modernização dos mesmos;  a possibilidade de organizar e controlar o funcionamento dos transportes escolares da área de residência dos alunos;  Outra:_____________________________________________1.4.3 Indique qual a principal desvantagem deste processo de delegação de competências. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  o aumento do volume de trabalho dos serviços do município;  o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do município;  o aumento dos encargos com os edifícios e equipamentos escolares;  Outra:_______________________________________________ 1.4.4 Do ponto de vista dos recursos financeiros transferidos, como caracteriza a transferência das competências na área a Educação? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  claramente suficientes  suficientes, na maior parte dos casos  insuficientes, na maior parte dos casos Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 79  claramente insuficientes 1.4.5 Diga qual o seu grau de concordância com as seguintes afirmações, numa escala de 1 a 5 em que 1 significa discordo completamente; 2 discordo; 3 nem discordo nem concordo; 4 concordo e 5 concordo completamente. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município) Afirmações 1 2 3 4 5 A elaboração da Carta Educativa revelou-se um procedimento muito complexo e burocrático. A elaboração da Carta Educativa é uma grande oportunidade para os municípios melhor identificarem os problemas e as necessidades da comunidade escolar municipal. A elaboração do plano de transportes escolares é um processo complexo e burocrático. A gestão do fornecimento de refeições nos refeitórios escolares é um processo fácil. A gestão das atividades de enriquecimento curricular é um processo bastante complexo e difícil de gerir. A descentralização de competências na área da educação veio melhorar as condições de funcionamento das escolas. A descentralização de competências na área da educação veio sobrecarregar bastante os recursos humanos do município. 2. O Processo de descentralização no domínio da Saúde: 2.1 – Delegação de competências (Se responder Não, não responda às questões da secção 2 e passe à secção3. Se responder Sim, continue a responder a todas as questões). O Município assumiu competências na área da saúde? Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 80  Não (Avance para a pergunta 3.1)  Sim 2.1.1 Este município assumiu a totalidade das competências ou subdelegou nos Diretores dos Agrupamentos dos Centros de Saúde? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  Assumiu as competências na sua totalidade.  Assumiu as competências na sua totalidade, mas posteriormente subdelegou-as nos Diretores dos Agrupamentos dos Centros de Saúde.  Assumiu as competências na sua totalidade, mas posteriormente subdelegou algumas dessas competências nos Diretores dos Agrupamentos dos Centros de Saúde.  Inicialmente subdelegou algumas ou a totalidade das competências nos Diretores dos Agrupamentos dos Centros de Saúde, mas posteriormente assumiu as competências na sua totalidade. 2.2 – Integração de recursos humanos 2.2.1 Quantos funcionários foram integrados nos quadros do município ao transitarem do Ministério da Saúde para o município? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  0  1-5  6-10  11-20  Mais de 20 Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 81 2.2.2 Além dos funcionários que transitaram do Ministério da Saúde foi necessário contratar mais funcionários? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  Sim  Não  Parcialmente para suprir faltas 2.2.3 Como caracteriza o processo de integração dos funcionários? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  Muito fácil  Fácil  Normal  Difícil  Muito difícil 2.3 Integração e gestão dos equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários (edifícios e outro tipo de equipamentos e as despesas a eles associados) 2.3.1 Quantos Edifícios de Agrupamentos de Centros de Saúde foram integrados no município? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  0  1-5  6-10  11-15 Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 82  16-20  Mais de 20 2.3.2 Como caracteriza o processo de integração dos edifícios? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  Muito fácil  Fácil  Normal  Difícil  Muito difícil 2.4 Processo de delegação de competências na área da Saúde em geral 2.4.1 Indique qual ou quais as principais dificuldades neste processo. (Assinale as respostas que melhor se adequam ao seu município e/ou escreva outra opção (escolha no máximo duas opções))  a burocracia administrativa  a integração e gestão dos recursos humanos  a integração e gestão dos equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários  a gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde que integram o Serviço Nacional de Saúde  Outra:_____________________________________________- Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 83 2.4.2 Indique qual ou quais as principais vantagens deste processo de delegação de competências. (Assinale as respostas que melhor se adequam ao seu município e/ou escreva outra opção (escolha no máximo duas opções))  a proximidade do poder de gestão com a realidade que se verifica nas unidades de prestação de cuidados de saúde primários;  a possibilidade de intervir ao nível da gestão, manutenção e conservação de equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários;  a possibilidade de gerir os serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde que integram o Serviço Nacional de Saúde;  Outra:__________________________________________2.4.3 Indique qual a principal desvantagem deste processo de delegação de competências. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município e/ou escreva outra opção)  o aumento do volume de trabalho dos serviços do município;  o aumento dos encargos com os recursos humanos que foram integrados no quadro de pessoal do município;  o aumento dos encargos com os equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários;  Outra:_____________________________________________ 2.4.4 Do ponto de vista dos recursos financeiros transferidos, como caracteriza a transferência das competências na área da Saúde? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  claramente suficientes Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 84  suficientes, na maior parte dos casos  insuficientes, na maior parte dos casos  claramente insuficientes 2.4.5 Diga qual o seu grau de concordância com as seguintes afirmações, numa escala de 1 a 5 em que 1 significa discordo completamente; 2 discordo; 3 nem discordo nem concordo; 4 concordo e 5 concordo completamente. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município) Afirmações 1 2 3 4 5 Com a descentralização de competências os programas de prevenção de doenças passaram a ter mais impacto junto da população. A gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos centro de saúde é um processo complexo e burocrático. A gestão, manutenção e conservação de equipamentos afetos aos cuidados de saúde primários é um processo bastante complexo. Com a descentralização de competências as campanhas de promoção de estilos de vida saudáveis e de envelhecimento ativo passaram a ter mais impacto junto da população. A descentralização de competências na área da saúde veio melhorar as condições de funcionamento dos centros de saúde. A descentralização de competências na área da saúde veio sobrecarregar bastante os recursos humanos do município. 3 – O Processo de descentralização no domínio da Ação Social: 3.1 Transferência de competências Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 85 3.1.1 Como caracteriza a adaptação do funcionamento do município às novas competências na área da Ação Social? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  Muito fácil  Fácil  Normal  Difícil  Muito difícil 3.2 Recursos humanos 3.2.1 O processo de delegação de competências na Ação Social exigiu a contratação ou a aquisição de serviços para fazer face às novas competências? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  Sim  Não 3.3 Processo de delegação de competências na área da Ação Social em geral 3.3.1 Indique qual ou quais as principais dificuldades neste processo. (Assinale as respostas que melhor se adequam ao seu município e/ou escreva outra opção (escolha no máximo duas opções))  a burocracia administrativa (elaboração da carta social municipal, entre outras)  assegurar o serviço de atendimento e de acompanhamento social  celebrar e acompanhar os contratos de inserção (RSI) Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 86  Outra:_______________________________________ 3.3.2 Indique qual ou quais as principais vantagens deste processo de delegação de competências. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município e/ou escreva outra opção (escolha no máximo duas opções))  a proximidade do poder de gestão com a realidade social que se verifica no município;  a possibilidade de articular a carta social municipal com as prioridades definidas a nível nacional e regional;  a possibilidade de identificar novos equipamentos sociais na carta social municipal;  Outra:________________________________________ 3.3.3 Identifique qual a principal desvantagem deste processo de delegação de competências. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município e/ou escreva outra opção)  o aumento do volume de trabalho dos serviços do municipio;  o aumento dos encargos com os recursos humanos que passam eventualmente ter que ser contratados para fazer face ao aumento do volume de trabalho;  Outra:_________________________________________ 3.3.4 Do ponto de vista dos recursos financeiros transferidos, como caracteriza a transferência das competências na área da Ação Social? (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município)  claramente suficientes Política Social Local - o impacto do processo de descentralização de competências nas principais áreas sociais: Educação, Saúde e Ação Social 87  suficientes, na maior parte dos casos  insuficientes, na maior parte dos casos  claramente insuficientes 3.3.5 Diga qual o seu grau de concordância com as seguintes afirmações, numa escala de 1 a 5 em que 1 significa discordo completamente; 2 discordo; 3 nem discordo nem concordo; 4 concordo e 5 concordo completamente. (Assinale a resposta que melhor se adequa ao seu município) Afirmações 1 2 3 4 5 A elaboração da Carta Social Municipal revelou-se um procedimento muito complexo e burocrático. A elaboração da Carta Social Municipal é uma grande oportunidade para os municípios melhor identificarem os problemas e as necessidades dos munícipes. O processo de celebração e acompanhamento dos contratos de inserção dos beneficiários do rendimento social de inserção é um processo complexo e burocrático. É fácil assegurar a articulação entre a carta Social Municipal e as prioridades definidas a nível nacional e regional. A elaboração de relatórios de diagnóstico técnico e acompanhamento e de atribuição de prestações pecuniárias em situações de carência económica e de risco social é um processo muito complexo e burocrático. A descentralização de competências na área da Ação Social veio melhorar as condições de acesso aos beneficiários sociais dos munícipes. A descentralização de competências na área da Ação Social veio sobrecarregar bastante os recursos humanos do município.