Análisis de las interrelaciones estructurales en las corporaciones locales andaluzas

Revista de Economía y Empresa, Vol. X, n° 27/28, 1.990, pgs. 231-242. ANALISIS DE LAS INTERRELACIONES ESTRUCTURALES EN LAS CORPORACIONES LOCALES ANDALUZAS Isabel Gutiérrez Calderón, Antonio Leal Millón, Ramón Valle Cabrera, José Luis Galán González, Juan Ganaza Vargas Universidad de Sevilla Resumen: En este trabajo se presenta uno de los resultados de la investigación que en 1989 realizó el Grupo de Estudios Municipales del Departamento de Organización de Empresas de la Universidad de Sevilla. La Investigación tiene como objetivo fundamental el análisis de la estructura y las técnicas de administración que son empleadas por las corporaciones locales. El campo de estudio son los municipios andaluces con población superior a 25.000 habitantes, y la muestra utilizada son trece ayuntamientos de los cuales cuatro son capitales de provincia. En este trabajo se analiza la evidencia hallada sobre la especialización organizativa al primer nivel de los ayuntamientos, y se consideran dos aspectos básicos: la naturaleza de las delegaciones (diferenciación) y la independencia de éstas (integración). INTRODUCCION En este trabajo se presenta uno de los resultados de la investigación que en 1989 realizó el Grupo ae Estudios Municipales del Departamento de Organización de la Universidad de Sevilla. La investigación tiene como objetivo fundamental el análisis de la estructura y las técnicas de administración que son empleadas por las corporaciones locales. El campo de estudio son los municipios andaluces con población superior a 25.000 .habitantes, y la muestra utilizada son trece ayuntamientos de los cuales cuatro son tapitales de provincia. A estas corporaciones locales se le administró un cuestionario sobre diversos aspectos organizativos y de gestión, aunque en este artículo solamente nos centraremos en el primero de ellos. Al primer nivel, las Corporaciones Locales se estructuran en departamentos básicos o de primer orden, llamados delegaciones. Estas unidades determinan la configuración organizativa fundamental del Ayuntamiento, y el tipo y grado de diferenciación horizontal al nivel superior. Los trece municipios de la muestra suman un total de 170 delegaciones, de las que 41 pertenecen a las capitales de provincia. El número medio de delegaciones por Ayuntamiento es de 13, con una desviación típica de 5,13. Esta media desciende en el caso de las capitales (10,25 delegaciones por municipio, desviación típica de 3.34) y se eleva en el resto de municipios (14,3 delegaciones por Ayuntamiento, desviación típica de 5,29). Tal diferencia pone de manifiesto que 231 en los ayuntamientos más pequeños, las funciones y responsabilidades se encuentran más repartidas. En este trabajo analizaremos la evidencia hallada sobre la especialización organizativa al primer nivel de los Ayuntamientos, y consideraremos dos aspectos básicos: la naturaleza de las delegaciones (diferenciación) y la independencia de éstas (integración). LA DIFERENCIACION ORGANIZATIVA EN LOS AYUNTAMIENTOS Como hemos señalado anteriormente, los trece municipios estudiados se organizan en 170 delegaciones. Cada uno de ellos ha dividido su tarea con criterios distintos, y ello da lugar a que: - las denominaciones que decriben las funciones de las delegaciones sear totalmente diferentes de un Ayuntamiento a otro. En este sentido, delegaciones que realizan la misma función financiera se les denomina Delegación de Economía • Hacienda, Delegación de Hacienda y Patrimonio, Delegación de Hacienda y Fomento, etc. - la agrupación de funciones en delegaciones no se realice de la misma forma de un Ayuntamiento a otro. Así, en algunos casos la función financiera a competencia exclusiva de una delegación (Hacienda), mientras que en otros puede encontrarse unida organizativamente a otras funciones (Delegación de Hacienc-. Régimen Interior). - unas funciones se encuentren recogidas, en algunos casos, al primer n/vei (Delegación de«Cementerio y Parque Móvil). Por el contrario, en otros municipios esta función aparece a un nivel más bajo en el organigrama y contenida, por tantc en las funciones de una delegación que no responde a esa denominación. Esta diversidad complica sustancialmente el intento de homogeneizar el anáiss de la naturaleza de las delegaciones y conduce, inevitablemente, a centrar » estudio en los aspectos más comunes o generales observados. En este ser:: : hemos procedido a la descripción de las grandes áreas organizativas que 9» suelen presentar en los Ayuntamientos estudiados, utilizando la denominación ras frecuentemente empleada. Es preciso hacer notar que la mayor parte ce : órganos a primer nivel -delegaciones-, responde a los servicios que, según la LBRL en su artículo 25, han de prestar los Ayuntamientos. Estas delegaciones bás cae áreas son: - Delegación de Fiestas y Festejos. - Delegación de Enseñanza y Educación. - Delegación de Cultura. - Delegación de Juventud y Deportes. - Delegación de Promoción Económica/Turismo. - Delegación de Economía y Hacienda. - Delegación de Personal y/o Régimen Interior. - Delegación de Policía Local, Tráfico y Transporte. - Delegación de Bienestar Social. 232 - Delegación de Sanidad/Salud y Consumo. - Delegación de Urbanismo y Vivienda. - Delegación de Obras Públicas y Servicios. - Delegación de Limpieza/Medio Ambiente. - Delegación de Información y Participación Ciudadana. - Delegación de Mercados, Abastos y Matadero. - Otras Delegaciones (de escasa frecuencia de aparición). Al objeto de tener una medida de la importancia de las distintas delegaciones sobre el conjunto de las 170 estudiadas, hemos elaborado dos índices: 1. - El porcentaje del número de delegaciones de un determinado área sobre el total de las delegaciones estudiadas. Así, por ejemplo, el porcentaje de delegaciones con competencias en materia de economía y hacienda sobre el total de las 170 delegaciones. 2. - El número medio de delegaciones existentes por área considerada. Es decir, en el ejemplo anterior, la suma total de delegaciones con funciones de economía y hacienda de los municipios de la muestra dividido por 13 (número total de municipios). Este indicador nos da idea de cuantas delegaciones de esta naturaleza aparecen, por término medio, en los Ayuntamientos. Estos índices se encuentran recogidos en el CUADRO I. , Los datos de CUADRO I reflejan la importancia de las delegaciones estudiadas. Asi, los porcentajes más altos de aparición corresponden a delegaciones con unciones de Economía y Hacienda (el 9,9%), Régimen Interior (7,84%) y Urbanismo (7 74%), seguidas de las delegaciones de Obras y Servicios (7,45%), Juventud y Deportes (7,35%) y Policía Local (7,06%). Por el contrario, las relegaciones de menor frecuencia de aparición son Mercados, Abastos y Matadero 3,53%) e Información y Participación Ciudadana (4,41%). Los resultados de este primer índice son congruentes con los que se obtienen re! segundo indicador utilizado (número medio de delegaciones de cada área por ¿/untamiento estudiado). En este sentido es posible observar que las funciones de rronomía y Hacienda, Régimen Interior y Urbanismo aparecen siempre como relegaciones en todos los Ayuntamientos (su media por Corporación Local es superior a la unidad): seguidas de las funciones de Obras y Servicios (0,97), -uventud y Deporte (0,96) y Policía Local (0,92), que, por lo general, también suelen constituir delegaciones independientes. LA COORDINACION ENTRE UNIDADES. Un aspecto importante que denota el nivel de la eficacia de una estructura reno elemento coadyuvante de la gestión organizacional es, sin duda alguna, su rapacidad de "integración", es decir de intensificar las relaciones entre diferentes -ridades organizativas que la forman. En este sentido, resulta altamente nsresante conocer un aspecto de las estructuras de los ayuntamientos sraiizados: el grado de colaboración y coordinación entre delegaciones "unicipales. Aunque las distintas delegaciones municipales que conforman una estructura reren una cierta independencia para fijar sus propias metas, es evidente que han 233 CUADRO I: DISTRIBUCION DE LAS DELEGACIONES SEGUN SU NATURALEZA TIPO DE DELEGACION X delegaciones media de delegaciones O AREA sobre total (170) por Ayuntamiento (13) Fiestas/Festejos 5 0,65 Educación/Enseñanza 4,7 0,61 Cultura 5,3 0,69 Juventud y Deportes 7,35 0,96 Prom. Econ./Turismo 5,78 0,76 Economía y Hacienda 9,9 1,29 Régimen Interior 7,89 1,02 Policía Local 7,06 0,92 Bienestar Social 6,97 0,85 Salud y Consumo 4,7 0,61 Urbanismo 7,79 1,01 Obras y Servicios 7,95 0,97 Limpieza/Medio Amb. 6,57 0,86 Inform./Part.Ciudadana 9,91 0,58 Mercados y Matadero 3,53 0,96 Otras 6,17 0,8 234 de relacionarse con las demás a fin de establecer una necesaria unicidad de respuesta o actuación integrada de la corporación local. En general, conforme mayor es el nivel de especialización de las unidades organizativas y conforme mayor es su diferenciación, mayor o más necesarios son también sus mecanismos de coordinación e interrelación. Este fenómeno, pensamos, se ajusta en buena medida al concepto de integración formulado por Lawrence y Lorscn (1987, p. 31): "la integración es la cualidad del estado de colaboración entre departamentos, requerida para lograr la unidad que exigen las demandas del entorno". Los resultados de nuestra investigación reflejan un aspecto central y esencial de la integración organizativa y es el grado de colaboración y coordinación entre las distintas delegaciones municipales (consideradas como unidades organizativas), los cuales recogemos en los cuadros II y III. El cuadro n$ II muestra la matriz de relaciones de colaboración y coordinación entre delegaciones en porcentaje sobre el total. Los datos indican en % el número de veces que se produce una relación entre dos delegaciones de los municipios de la muestra sin considerar la intensidad de dicha relación. En este sentido, debemos observar que la matriz no es simétrica en la medida en que es diferente considerar una delegación como origen de la relación (la que estima que se relaciona con las otras) o como término de la misma (las otras se creen relacionadas con ella). No obstante, puede observarse una mayor simetría (y por tanto correspondencia) y frecuencia en las relaciones de colaboración en aquellas delegaciones comprendidas entre la de 'Economía y Hacienda'y la de 'Medio Ambiente , lo cual da lugar a la submatriz que aparece remarcada en el cuadro II. Esta submatriz implica a ocho de las quince delegaciones que, como se observa, manifiestan mutuamente una relación de colaboración en más del 50% de los ayuntamientos. Así mismo, caben señalar otras conclusiones más detalladas del nivel de relaciones entre delegaciones (veáse cuadro II): - la delegación que se considera más relacionada con las demás es la de 'Economía y "Hacienda", que como sabemos desempeña una actividad interna a la corporación local y fundamental para la realización de los distintos servicios que se prestan - la gran mayoría de las delegaciones estiman que las áreas o delegaciones con las que más se relacionan son 'Economía y Hacienda', 'Urbanismo', Obras y Servicios, y 'Régimen Interior' - las relaciones de colaboración más frecuentes se dan entre : Economía y Hacienda > Régimen Interior en el 89% de los casos > Urbanismo en el 89% de los casos i > Obras y Servicios en el 89% de los casos Régimen Interior > Economía y Hacienda en el 89% de los casos > Obras y Servicios en el 78% de los casos Urbanismo > Economía y Hacienda en el 89% de los casos > obras y Servicios en el 78% de los casos Obras y Servicios > Urbanismo en el 78% de los casos - el resto de las delegaciones : Fiestas y Festejos, Educación, Cultura, Juventud y Deportes, Turismo Y Desarrollo Económico, Participación Ciudadana, y Mercados se relacionan con poca frecuencia con las demás delegaciones, e incluso muchas 235 CUADRO II RELACIONES DE COLABORACION Y/O COORDINACION ENTRE DELEGACIONES MUNICIPALES (FRECUENCIA DE LA RELACION EN %} A B C D E F G H 1 J K L M N 0 A 0 44 22 0 22 0 11 0 0 11 11 0 11 0 B 22 44 33 0 11 11 11 22 11 11 22 0 0 0 C 56 44 33 0 22 11 22 0 0 11 11 0 22 0 D 22 44 66 0 22 22 22 0 0 0 11 11 11 0 E 11 0 11 11 66 33 0 0 11 11 44 11 33 0 F 33 66 67 67 66 89 66 67 66 89 89 66 44 22 0 11 22 33 33 33 69 66 44 33 66 78 33 33 0 H 11 11 22 22 0 44 66 11 22 66 44 22 22 11 1 0 11 22 33 22 • 44 44 22 44 44 33 22 33 0 J 0 11 0 22 11 22 22 33 66 66 33 22 11 11 K 22 22 22 22 22 89 66 67 33 44 78 33 22 22 L 22 22 33 22 0 44 66 44 44 33 78 66 11 11 M 0 11 22 11 0 33 22 33 11 33 33 67 0 0 N 22 0 33 11 33 44 33 22 11 0 22 11 11 0 0 0 0 0 0 0 11 0 11 0 11 11 22 0 0 CUADRO III INTENSIDAD MEDIA DE LAS RELACIONES DE COLABORACION Y/O COORDINACION ENTRE DELEGACIONES MUNICIPALES A B C D E F G H 1 J K L M N O A 3.2 1.2 1.3 0.8 0.6 0.6 1.7 B 1.4 2.1 1.8 0,57 0.83 0,42 1.3 0,66 0.28 0.81 C 3.6 2.47 1.11 0,87 0,43 0,61 0.26 0.26 0.61 D 1.2 2 1.81 0,66 0.71 0.31 0,26 0.33 0.11 E 0.8 0,28 0.28 2 1.61 3,83 0,26 1.6 0.33 1.67 F 1.8 2 1.87 1.87 2 4.12 1.96 2 2.6 2.8 2.9 2 1.71 1.7 G 1 1.16 1.14 1.14 1.86 4,26 2.86 1.76 2 2.12 3,12 1.6 1.67 H 0.6 0,67 0,37 0,37 1.26 3.06 0.11 1 1.81 0.87 0.6 0.66 1 1 0.71 0,6 1.6 0.62 1.33 1.62 0.62 2.28 1 0.88 1 M4 J 0.3C 0,86 0.6 0,71 1.33 1.43 3.43 1.67 1.14 1.2 0.2 1.7 K 0,9 0.66 0,66 0,69 0,87 3,28 2.18 2.12 0,89 1,36 3.31 2 1.26 1.5 L 1,3 0.93 1.06 0.81 1.6 2.18 1.44 1.17 1.07 3.66 4 0.36 0,63 M 0.8 0.83 0.6 1.6 1.6 1.33 0.16 1.6 1.83 4,28 N 2 1.16 0.33 1.3 1.43 1.14 0.66 0.7-0.86 0.71 1 O 1 2.6 2 1 3 236 de ellas no mantienen ningún tipo de relación de colaboración con las demás, lo ue parece ser correspondido por parte de las tras delegaciones y en la totalidad e los ayuntamientos de la muestra (0 % en el cuadro II). En el cuadro III mostramos la matriz de intensidades de las relaciones de colaboración y coordinación entre delegaciones. La intensidad de la relación se midió usando una escala ordinal de amplitud 1 a 5 (nivel central 3) y los valores recogidos en el citado cuadro representan las intensidades medias tomando para cada casilla como "n" el número total de ayuntamientos que tienen ambas delegaciones, tanto si tienen relación entre ellas como si no. La conclusión más generalizada que se desprende del cuadro III es la poca intensidad de las relaciones entre delegaciones municipales, lo cual indica inequívocamente un bajo nivel de integración entre distintas unidades organizativas de las estructuras municipales (sólo el 7,6% de las posibles relaciones de colaboración presentan una intensidad igual o mayor que tres en la escala utilizada). No obstante, si nos centramos solo en aquellas relaciones más intensas (tres o más en la escala), que aparecen remarcadas en la matriz del cuadro III, se observa un paralelismo importante entre la concepción que una delegación tiene de la intensidad de su relación con otra delegación y la visión u opinión que esta otra delegación mantiene de la intensidad de la relación. Es decir, suele darse una correspondencia o simetría bastante alta en las concepciones que, sobre la intensidad de las relaciones, sostienen las delegaciones implicadas. De esta forma podemos apreciar el paralelismo entre las intensidades de las siguientes relaciones fuertes: Cultura con > Festejos: 3,6 Festejos con > Cultura: 3,2 Régimen Interior con —> Hacienda: 4,25 Hacienda con > Régimen Interior: 4,12 Policía con > Régimen Interior: 3,05 Régimen Interior con — > Policía: 2,86 Obras y Servicios con > Urbanismo: 3,56 Urbanismo con > Obras y Servicios: 3,31 Hacienda con —:— > Urbanismo : 2,8 Urbanismo con > Hacienda : 3,28 Medio Ambiente con > Obras y Servicios: 4,28 Obras y Servicios con — > Medio Ambiente: 4 237 A partir de los datos de la matriz de intensidades de las ralaciones (cu= puede formarse un ranking de las relaciones de colaboración más importar*» intensas entre delegaciones. Para efectuar esta jerarquía hemos tomado e la media aritmética de las intensidades manifestadas por ambas delegaccn» siempre que coincidan con una alta intensidad. Esta clasificación se esquematizada a continuación: 4,185 Hacienda < > Régimen Interior 4,14 Medio Ambiente <- > Obras y Servicios 3,435 Urbanismo < > Obras y Servicios 3,40 Fiestas < > Cultura 3,04 Hacienda < > Urbanismo 2,955 Régimen Interior < > Policía Local DE ffóÓHUQiA^jjSa" ANAL'SIS ESTRUCTURAL A LAS RELAI , Como muy bien apunta el profesor Ortigueira Bouzada (1984, análisis estructural es un método iluminado por los trabajos de estructura de los modelos globales puestos a punto por el profesor bel Wanty y se trata de un método de inspiración sistémica que tiene er CL y simultáneamente todas las relaciones del sistema estudiado y nc • reducido número de inferencias extraídas a partir de un enfoqui empobrecedor. Es un método que intenta reflejar la estructu-a : implicando las variables cualititativas que caracterizan a ese sistera . tejido relacional existente entre las mismas. En nuestro caso hemos aplicado el análisis estructural a las colaboración y coordinación entre delegaciones municipales que hemos tratado en el epígrafe anterior, en un intento de ofrecer una los elementos del sistema (delegaciones) en función de las r colaboración y coordinación tanto directas como indirectas de distintos utilidad principal que vemos al análisis estructural es que ofrece una ve para realizar un análisis completo detectando las delegaciones importancia por su influencia sobre las demás a la hora de actuar coor (integradamente). Uno de los métodos del análisis estructural es el denominado (Matrice d'lmpacts Croisés-Multiplication Appliquée a un classemer: puesto a punto entre 1972 y 1974 por M. Godet y J.C. Duperrin, y c básicamente reducir la complejidad del sistema y encontrar las variacx que deben ser consideradas con prioridad (en nuestro caso la inteos* relaciones de colaboración y coordinación entre delegaciones). La prin:: del método es que permite llegar a una representación gráfica que a elementos y es más fácil de comprender que analizando únicamente c números de la matriz de relaciones entre delegaciones del cuadro lll-A fases sucesivas pueden considerarse otros elementos cuyas influí despreciaron en el primer análisis, observando los nuevos resultados o. las matrices al tenerlos en cuenta y así poder simular con mucha influencia sobre el sistema de cualquier elemento no considerado con ans Así, partiendo de los resultados del cuadro III ya señalado y únicamente las relaciones de colaboración entre delegaciones de inte y muy fuerte se construye una matriz de ceros y unos (matriz Bcx siguiente forma: los valores comprendidos entre 2,5 y 5 se considera- 238 CUADRO IV MATRIZ Dt MLJOONCB WRKTM ENTRE 02 LEBAOOMEI RELACION ENTRE LETRAS ASIGNADAS Y DELEGACIONES A FIESTAS Y FESTEJOS B; EDUCACION C; CULTURA D: JUVENTUD Y DEFORTES t TURISMO Y DESARROLLO ECONOMICO Fi ECONOMIA Y HACIENDA G REGIMEN INTERIOR Hr POLICIA LOCAL t BIENESTAR SOCIAL Jt SANIDAD Y CONSUMO K; URBANISMO L OBRAS Y SERVICIOS M MEDIO AMBIENTE M PARTICIPACION CIUDADANA O. MERCADOS Y MATADERO CUADRO V MATRIZ DE RELACIONES INDIRECTAS ENTRE DELEGACIONES A B C D E F G H 1 J K L M N 0 MOTRI CIDAD A i 1 B 0 C i i 2 D 0 E 0 F 21 13 13 13 so G > i 13 S S so H 13 S S s 37 1 0 J 0 K 13 3 S 3 3 1 L 0 M 0 N 0 O 0 JEPENDENCIA i i i 0 0 34 34 21 13 21 21 34 0 0 0 239