Pluralismo mediático en la Unión Europea. Estudio de casos a través de la política de competencia

        sphera.ucam.edu ISSNe: 2695-5725 ● Número 19 ● Vol.II ● Año 2019 ● pp. 2-20  PluralismomediáticoenlaUniónEuropea.Estudiodecasosatravésdela políticadecompetencia  Rubén Rivas-de-Roca, Universidad de Sevilla US (España) [email protected]  Recibido: 06/03/19 ● Aceptado: 17/06/19 ● Publicado: 19/12/19  Cómocitaresteartículo:Rivas‐de‐Roca,R.(2019).PluralismomediáticoenlaUniónEuropea. Estudiodecasosatravésdelapolíticadecompetencia,SpheraPublica,1(19),2‐20.  Resumen La concentración de medios y el pluralismo comunicativo han generado desde finales de los 90 un fuerte debate político en Europa, evidenciado por numerosas resoluciones del Parlamento Europeo. La Unión Europea aprobó en 2018 su nueva Directiva de Servicios de Medios Audiovisuales para paliar las disfunciones en el ámbito comunicativo. En este contexto, este artículo tratar de analizar ejemplos en los que la legislación europea ha intervenido para mejorar los estándares de pluralismo informativo. La libre competencia contribuye a la calidad democrática, de ahí que aboguemos por estudiar sus usos legislativos. Se busca ofrecer una muestra que permita conocer de forma concreta cómo se regula la competencia mediática a escala europea, para lo que se aportan tres casos referidos a productos informativos, pero también de entretenimiento. Como conclusión, los ejemplos analizados llevan a considerar que la proliferación de medidas en el área de la competencia no ha venido acompañada de suficientes acciones específicas para la comunicación, a pesar de la creciente preocupación institucional al respecto. Palabras Clave Política de competencia, estructura informativa, concentración mediática, Unión Europea. Rivas-de-Roca Pluralismo mediático UE Página 3  MediapluralismintheEuropeanUnion.Casestudiesthroughcompetition policy  Rubén Rivas-de-Roca, Universidad de Sevilla US (España) [email protected]  Received: 06/03/19 ● Accepted: 17/03/19● Published: 19/12/19   Howtoreferencethispaper:Rivas‐de‐Roca,R.(2019).PluralismomediáticoenlaUniónEuropea. Estudiodecasosatravésdelapolíticadecompetencia,SpheraPublica,1(19),2‐20. Abstract Media concentration and pluralism have triggered a strong political debate in Europe since the end of the 90s, evidenced by many resolutions of the European Parliament. The European Union approved in 2018 its Audiovisual Media Services Directive to mitigate dysfunctions in the field of communication. In this context, this paper tries to analyse examples in which European legislation has intervened to improve the standards of informative pluralism. Free competition contributes to democratic quality; hence it is useful to study the legislative uses of competition policy. The aim is to offer a sample that allows to know in a concrete way how media competition is regulated at European level. To this end, we refer to three cases of informative products, but also entertainment. In conclusion, the cases analysed lead us to consider that the proliferation of measures in the area of competition has not been accompanied by sufficient specific actions for communication, despite the growing institutional concern in this regard. Keywords Competition policy, communication structure, media concentration, European Union. Pluralismo mediático UE Rivas-de-Roca Página 4 Introducción La concentración de medios y el pluralismo comunicativo en la Unión Europea han sido objeto de fuertes debates políticos desde finales de los 90 (Humphreys, 1996; Pérez Gómez, 2002), incrementando su importancia y erigiéndose en uno de los asuntos centrales de la política comunitaria (Costache y Llorens, 2016). Fruto de estas discusiones, el Parlamento Europeo ha publicado numerosas resoluciones al respecto desde los inicios del siglo XXI. La propia Unión aprobó en 2018 su nueva Directiva de Servicios de Medios Audiovisuales para paliar las disfunciones en el ámbito comunicativo. Esta investigación pretende analizar la política de competencia que, a escala europea, se desarrolla en torno a los medios de comunicación en casos internacionales de especial interés. Para ello se va a detener en qué informes y normativa existen sobre esta temática, así como la plasmación de la legislación en esos ejemplos. De cara a interpretar el grado de regulación que presenta esta materia en la UE se tendrán en cuenta los parámetros que organismos oficiales utilizan para medir la política de competencia. El objetivo de este estudio es, por tanto, valorar aplicaciones concretas de la política de competencia comunitaria en el ámbito de los medios de comunicación. La política de competencia ha sido un elemento nuclear de las actuaciones de la UE desde la creación en 1957 de las Comunidades Europeas (García Hidalgo, 2013), si bien su aplicación al área de comunicación es mucho más reciente (Iosifidis, 2005). Esta política tiene como fin garantizar que las empresas puedan competir entre sí de forma equitativa. Los beneficios de esta concurrencia en igualdad de oportunidades consisten, de acuerdo a la propia Comisión Europea (2014), en precios más bajos, una mayor calidad de los productos y servicios, una oferta amplia, altos niveles de innovación y mayor capacidad de las empresas para competir en mercados globales. Según la Comisión, su actividad para lograr estos objetivos se centra en la lucha contra los cárteles; evitar que las empresas dominantes abusen de su poder; un control estricto de las concentraciones propuestas por las empresas; y vigilancia a las ayudas estatales que puedan causar distorsiones de la competencia. Con ello la UE trata de que los mercados funcionen mejor, ya que esto redunda en un beneficio para los consumidores. Rivas-de-Roca Pluralismo mediático UE Página 5 En el caso de los medios de comunicación, la política de competencia cobra una importancia aún mayor por el alcance democrático de estas empresas (Pardo y Sánchez- Tabernero, 2012). La información es el eje que articula el conocimiento político de los ciudadanos y que, a priori, posibilita la toma de decisiones ante una consulta electoral (Vallès, 2008). Esto provoca que el pluralismo se convierta en el concepto fundamental para interpretar el comportamiento de los medios (Doyle, 2007; Bas et al., 2011), entendido como la diversidad de oferta mediática con carácter estructural (Vidal Beltrán, 2013), que aquí abordamos desde una óptica teórica cercana a la Estructura de la Comunicación (Quirós Fernández, 1998; Reig, 2011). La omnipresencia de los medios de comunicación social en la vida pública y la preocupación por sus efectos perversos impulsan el desarrollo de corrientes de investigación social que conceden una gran relevancia a la propiedad mediática (Van Cuilenberg, 2007), Una de ellas es la Estructura de la Comunicación, que según Reig analiza (2011) “la concentración empresarial informativa como reflejo de una estructura estable de poder económico-mediática” (p. 16). De acuerdo a Quirós Fernández (1998), “vivimos en unas sociedades formalmente democráticas en las que, sin embargo, las corrientes principales de mensajes están en manos de unos pocos magnates” (p. 143), lo que explica el auge de este tipo de estudios. No hay que perder de vista el trasfondo económico de esta situación: es un mercado de bienes y servicios en el que se produce una situación de oligopolio, es decir, un mal funcionamiento del propio mercado. Esto implica en la práctica una pérdida de calidad y homogeneización de contenidos. La libre competencia en el mercado de los medios de comunicación resulta clave para el buen funcionamiento de la democracia, de ahí que este artículo pretenda estudiar la política comunitaria en este sentido, para lo que se sirve de un análisis del desarrollo de la regulación y su aplicación efectiva. Marco normativo europeo El mercado de los medios de comunicación desempeña un importante papel en la economía de la UE. El volumen del sector audiovisual en Europa alcanzó en 2010 los 122 millones de euros, dando trabajo a más de un millón de personas. Debido a estas cifras, la comunicación es un elemento prioritario de la estrategia comunitaria 2020, en cuyo marco Pluralismo mediático UE Rivas-de-Roca Página 6 se ha diseñado el programa Europa Creativa, que tiene previsto invertir 1.400 millones de euros en apoyo a los sectores cultural y audiovisual. Hay que recordar que las instituciones europeas se les ha achacado desde sus orígenes problemas para comunicar sus políticas, algo que ha sido ampliamente recogido en la literatura (Moravcsik, 2002; Müller, 2007; Andrino San Cristóbal, 2014). Algunos autores vinculan esta dificultad al propio diseño estructural poco democrático de la UE (Seoane Pérez, 2013), en una aproximación que entronca con los estudios culturales. En cualquier caso, una prueba de esta deficiencia comunicativa es que la UE no dispone de legislación específica para medios de comunicación en dos de las tres políticas de competencia por excelencia –protección antitrust y concentraciones empresariales–, regulando únicamente las ayudas públicas. Los textos legislativos que rigen estos aspectos son siempre generalistas. Sobre antitrust, la normativa comunitaria se compone de diversos instrumentos jurídicos, a partir de unas disposiciones contenidas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 101 y 102-TFUE). La principal norma que se ha desarrollado a partir de estas disposiciones es el Reglamento (CE) No 1/2003 del Consejo de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 (antiguos artículos del Tratado de la Comunidad Europea, en la actualidad 101 y 102 del TFUE). En cuanto a la regulación de las concentraciones empresariales, la norma central es también un reglamento, en este caso el Reglamento (CE) No 139/2004 del Consejo de 20 de enero de 2004, acerca del control de las concentraciones entre empresas. No obstante, este último Reglamento sobre concentración empresarial 139/2004 indica en el artículo 21, párrafo cuarto, que los estados pueden aplicar normas más estrictas anticoncentración si está en juego la pluralidad de los medios, reflejando la relevancia que la Unión concede a dicha idea. El pluralismo mediático supone una máxima que permite ir más allá de la norma general, aunque esto va a depender de la voluntad de cada gobierno nacional. Tanto en legislación antitrust como en lo referido a concentraciones empresariales, la UE se sirve de reglamentos, un acto jurídico con alcance general y eficacia directa, esto es, que resulta directamente aplicable en todos los Estados miembros. Supone, por ende, Rivas-de-Roca Pluralismo mediático UE Página 7 la norma jurídica más efectiva dentro del abanico que ofrece el Derecho comunitario. La utilización de los reglamentos se puede explicar porque la política de competencia reside exclusivamente en la UE, de acuerdo al artículo 3 del TFUE (2010): “la Unión dispondrá de competencia exclusiva en (…) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior” (p. 51). Sin embargo, como se verá a continuación, este tipo norma jurídica no se emplea en la elaboración de legislación comunitaria específica sobre medios de comunicación. En el ámbito de la comunicación audiovisual, su fundamento se encuentra en el Derecho primario a través de los artículos 167 (cultura) y 173 (industria) del TFUE, del que deriva la Directiva 2007/65/CE de servicios de comunicación audiovisual del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2007, norma base de este sector, heredera de la pionera Directiva de Televisión sin Fronteras de 1989 (Beceiro Rebela y Mejón, 2019). Además de esta directiva marco, se han desarrollado actos unilaterales atípicos relativos al audiovisual –conclusiones y comunicaciones–. A través de este sistema, la UE tiene legislación específica sobre ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión y a las producciones audiovisuales. En cuanto a las radiotelevisiones públicas, se emplea la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (2009/C 257/01). La gran propuesta para influir en el devenir del sector audiovisual europeo es la Estrategia para un Mercado Único Digital, publicada por la Comisión Europea el 6 de mayo de 2015. Se trata de una Comunicación de carácter trasversal que afecta a multitud de sectores vinculados a actividades comunicativas (comercio electrónico, postal, telecomunicaciones, medios, etc.) y que aborda cuestiones diversas, como la revisión de los marcos reguladores, la armonización del impuesto sobre el valor añadido o los derechos de propiedad intelectual. El objetivo del Mercado Único Digital pasa porque las empresas y los ciudadanos europeos puedan acceder a las actividades realizadas a través de Internet sin distinciones de ubicación o nacionalidad, garantizando la libre competencia. En el impulso al Mercado Único Digital, así como en el resto de medidas mediáticas adoptadas, ha desempeñado un papel importante el influyente Informe de 2008 del Parlamento Europeo sobre la Concentración y el Pluralismo de los medios de Comunicación en la Unión Europea (Costache y Llorens, 2016). Ese texto incentivó el agitado debate Pluralismo mediático UE Rivas-de-Roca Página 8 político sobre la concentración de medios y el pluralismo, muy presente en el continente durante las dos últimas décadas (Harcourt, 2005; Arriaza Ibarra, 2015), y que se ha evidenciado aún más con la revisión Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual (DSCA) introducida en 2018, un momento en el que la competencia en el audiovisual europeo se ve amenazada por las grandes cuotas de mercado que están logrando empresas americanas como Netflix, Apple y Amazon. En resumen, existe una legislación generalista potente en lo relativo a asuntos puramente económicos como las fusiones y las concentraciones empresariales, entre la que destaca el Reglamento (CE) No 1/2003 del Consejo. Este texto, en su punto sexto, explica además la necesaria participación de las autoridades nacionales de competencia para asegurar el cumplimiento de las normas. A pesar de esta vigilancia, la importancia de un desarrollo legislativo específico por las particularidades del sector es motivo de debate, ya que los medios manejan un bien social –salvo en el caso del cine– constitutivo de la opinión pública y, por tanto, del conocimiento del mundo que tienen los ciudadanos. Metodología El objetivo de esta investigación consiste en analizar aplicaciones concretas de la política de competencia europea en el panorama mediático. Para ello, se apuesta por el método de estudio de casos como estrategia principal. Se trata de una herramienta de investigación en auge en los últimos años, cuya fortaleza se halla en su capacidad de medir la conducta de los actores implicados en el fenómeno estudiado (Martínez Carazo, 2006). Esta metodología es utilizada de manera recurrente en investigaciones de tipo exploratorio como esta (Gómez-Diago, 2010), que pretenden aproximar el marco teórico con el objeto de estudio, a la vez que trazar un esbozo panorámico de la realidad tratada. En este estudio de casos se expondrán situaciones específicas sobre medios de comunicación en los que se ha empleado la normativa europea en materia de política de competencia. La UE se ha servido de dos instrumentos distintos para resolver este tipo de problemática: las decisiones de la Comisión Europea y las resoluciones judiciales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Ambas implican obligatoriedad en su cumplimiento, siendo la diferencia entre ellas que la vía del TJUE supone la entrada en un Rivas-de-Roca Pluralismo mediático UE Página 9 proceso contencioso que las decisiones de la Comisión evitan. De las dos modalidades se proporcionan ejemplos. El análisis de casos concretos se complementa con un estudio general del grado de regulación sobre los medios de comunicación, y también su relación con un enfoque económico de la política de competencia, para lo cual se emplea la legislación ya citada, informes sectoriales y bibliografía especializada. A partir de la información seleccionada se efectúa una interpretación de la política de competencia comunicativa europea desarrollada en esa muestra, sin entrar en la utilización de los criterios económicos expuestos para medir la concentración mediática. La metodología se presenta bajo la finalidad de dar respuesta a las tres preguntas de investigación elaboradas para lograr los objetivos de este estudio. Estas cuestiones son: RQ1. ¿Cuáles son las principales herramientas de las que dispone la política de competencia de la UE en el ámbito de la comunicación? RQ2. ¿En qué medida los casos concretos de utilización de la política europea de competencia se articulan en pro del pluralismo mediático? RQ3. ¿Cómo aplican las instituciones europeas sus estrategias de regulación en casos conflictivos de varios países? Análisis de la competencia La política de competencia europea es un tema científico recurrente (García Hidalgo, 2013; Ganuza, 2015). El éxito de la política de competencia se mide por el grado de cumplimiento de tres objetivos fundamentales antitrust, de acuerdo a García Hidalgo (2013): “la protección de la libertad y los derechos individuales, el mantenimiento de la libertad económica de los competidores y la consecución de la eficiencia distributiva y productiva” (p. 166). Como se ha expuesto, esto se materializa en normativa en tres grandes áreas: acuerdos anticompetitivos (antitrust) –cártel o abuso de posición dominante–, control de las concentraciones y supervisión de las ayudas estatales. La política de competencia se basa en la intervención sobre un concepto básico, el poder de mercado, consistente en la capacidad que poseen las empresas para desvirtuar el mercado y elevar los precios en beneficio propio, sin que esto les suponga pérdida de Pluralismo mediático UE Rivas-de-Roca Página 10 negocio. De cara a desarrollar esta política es necesario comprobar que dos productos pertenecen al mismo mercado, para lo que existe un modelo estandarizado, el test del monopolista hipotético (SSNIP). Una vez determinadas estas cuestiones, se debe entrar en el análisis de las áreas descritas. La política de competencia europea ha experimentado un notable desarrollo en el siglo XXI (Fernández Viso, 2017), materializado en los reglamentos de 2003 (antitrust) y 2004 (control de las concentraciones). Sin embargo, esto no ha impedido que la legislación en el ámbito de los medios de comunicación se haya revelado insuficiente para el pluralismo (Iosifidis, 2005), aunque no lo opine así la Comisión Europa, que no explicita sus objetivos en este sentido. Más allá de la UE, en las últimas décadas ha sido frecuente la preocupación teórica por la excesiva concentración de los medios de comunicación. En palabras de Ortega Mohedano (2012), “el proceso imparable de popularización de los medios digitales ha llevado a que los procesos de concentración sean noticia un día sí y otro también en los medios” (p. 2), un hecho que se antoja imparable por la eliminación de barreras económicas y que llevará, como ya anticipó Noam Chomsky, a que al final solo queden unos pocos conglomerados mediáticos en el mundo, preocupación por antonomasia de la Estructura de la Comunicación (Reig, 2011). El peligro radica en la concentración de poder que ello conlleva, ya que un rasgo de esta nueva época es la evaporización de las fronteras entre los mass media, las empresas de telecomunicaciones y las del sector de la informática. Cada vez estos ámbitos se hallan más imbricados, si bien a escala europea la Dirección General de Competencia los diferencia, debido a que se rigen por una legislación distinta. El mayor problema por el que atraviesa en este ámbito la Unión Europea es su incapacidad para unir medios de comunicación con la expansión de las redes de nueva generación, es decir, con el desarrollo pleno de una economía digital (Pérez Gómez, 2002). Ortega Mohedano (2012), citando los resultados obtenidos por los principales indicadores económicos para la medición de la concentración, demuestra esta concentración de poder, dado que la propiedad de las principales medios de comunicación y productoras en el continente se encuentra en unas pocas manos, entre las que destacan las corporaciones europeas Bertelsmann, Grupo Lagardère, Mediaset-Fininvest o Sky, así como las grandes multinacionales norteamericanas Warner Media (Time-Warner-TBS- Rivas-de-Roca Pluralismo mediático UE Página 17 Cabe destacar que las últimas mejoras introducidas por la Unión conectan el desarrollo de las telecomunicaciones con el de los medios de comunicación, algo que ya se ha llevado a cabo en otras partes del mundo y que se antoja necesario ante los retos que implica el mundo digital. Estos cambios se producen en un contexto de acaparamiento de grandes cuotas de mercado por empresas americanas, y dentro de la Estrategia para un Mercado Único Digital, publicada por la Comisión Europea en mayo de 2015. Asimismo, en lo referente a la tercera pregunta se ha observado que, a la hora de resolver conflictos mediante distintos mecanismos (decisiones de la Comisión y sentencias del Tribunal de Justicia), la UE emplea la normativa de manera garantista. Los casos seleccionados revelan que el objetivo central de la Unión es preservar la igualdad de oportunidades en la competencia comunicativa. Esto es perceptible en que la Comisión conceda un plazo para subsanar los inconvenientes detectados antes de adoptar sus decisiones. En cuanto a los procesos estrictamente judiciales, la norma comunitaria en materia de competencia –artículos 101 y 102 del TFUE (antiguos 81 y 82 del TCE)– es referencia para los tribunales nacionales, como no podía ser de otra manera al residir la política de competencia de forma exclusiva en la Unión. El sector de los medios de comunicación es objeto incluso de cuestiones prejudiciales en materia de competencia, como en el ejemplo recogido de la sentencia del TJUE Kanal 5 Ltd y TV 4 AB contra Föreningen Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå, en Suecia. En conclusión, los medios de comunicación no constituyen un espacio inhóspito que haya sido olvidado por la política de competencia europea, pero se echa en falta el desarrollo de más mecanismos específicos dedicados a este sector. Los actuales se han tornado insuficientes, a la espera de comprobar los efectos de la nueva oleada legislativa que entraña la renovación de la DSCA (2018) y la Estrategia para un Mercado Único Digital (2015). La propiedad de los medios amenaza con concentrarse más en Europa (Pardo y Sánchez-Tabernero, 2012), a la vez que la crisis y el auge de lo digital no ha hecho sino complicar la situación. Un simple vistazo a la diferente tipología de casos abordados por la UE demuestra que los asuntos de competencia son una prioridad europea, incluidos los medios de comunicación, aunque la legislación hasta ahora no haya sido específica para limitar su concentración. Pluralismo mediático UE Rivas-de-Roca Página 18  Bibliografía Andrino San Cristóbal, S. (2014). Comunicar sobre Europa, desde Europa y para Europa. La política de comunicación europea entre 1990 y 2010: Euranet, la primera red de radios europeas. Valladolid: Universidad de Valladolid. Secretariado de Publicaciones. 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