El medio rural canario, vicisitudes de un territorio desfavorecido y comprimido entre el esparcimiento urbano y los espacios naturales protegidos

1 EL MEDIO RURAL CANARIO, VICISITUDES DE UN TERRITORIO DESFAVORECIDO Y COMPRIMIDO ENTRE EL ESPARCIMIENTO URBANO Y LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS “El enfoque conservación-desarrollo trata de superar planteamientos preservacionistas a ultranza y busca estrategias socialmente viables para proteger la biodiversidad de nuestro planeta y mantener los procesos ecológicos esenciales para el equilibrio de la biosfera. Se está trabajando para evitar que la conservación se convierta en una especie de museografía ecológica, especialmente en países subdesarrollados” (M. A. Troitiño, 1993). Ramón Díaz Hernández Departamento de Geografía de la ULPGC Grupo de Investigación de Geografía Económica y Social de la ULPGC 2 1. INTRODUCCIÓN: Nuestro medio natural se caracteriza por una gran variedad de paisajes y ecosistemas derivados de la especial configuración geomorfológica y orográfica de las islas, de la situación geográfica del Archipiélago y del aislamiento propio de la naturaleza insular que han originado un patrimonio genético, paisajístico y productivo de incalculable valor1. Esta diversidad intrínseca de la naturaleza canaria, unida a la alta fragilidad de los ecosistemas insulares, justifican la existencia de un gran número de espacios naturales protegidos, cuya extensión alcanza el 42 por ciento de la superficie del Archipiélago, el porcentaje más elevado de todas las comunidades españolas. La proliferación de espacios protegidos, así como su localización prioritaria en zonas rurales (llanuras litorales, cuencas hidrográficas, medianías y montañas, casi siempre desfavorecidas), plantea, por una parte, como necesidad apremiante la de coordinar y compatibilizar la ordenación del territorio, la planificación ambiental y el desarrollo rural; y, por otra parte, la búsqueda de soluciones racionales, imaginativas e innovadoras en el terreno de la asignación de usos y gestión de estos espacios entre las diversas administraciones canarias, estatal y europea, cuestión esta última un tanto difícil dado el proverbial déficit de cultura de la cooperación interadministrativa que ha venido prevaleciendo hasta este momento. Desde mediados del siglo XX nuestro espacio rural compite seriamente con la creciente expansión urbana, con la modernización de las infraestructuras y con los espacios naturales protegidos que, en cierta medida, limitan y dificultan su desarrollo integral, acosan y proscriben determinadas prácticas productivas (especialmente en los inicios cuando se pusieron en vigor muchas de las actuales medidas proteccionistas y conservacionistas) y sobre todo reducen drásticamente su ámbito tradicional, construido paciente y sacrificadamente durante cinco siglos. Los criterios utilizados hasta ahora, en donde han fracasado las políticas de contención urbana (si las ha habido alguna vez) o en donde se han primado planteamientos de conservación pasiva y se han minusvalorado las realidades sociales y económicas preexistentes, ayudan a explicar tanto el rechazo suscitado en las colectividades locales como los bloqueos y la débil operatividad, en líneas generales, de la política de espacios protegidos, con las excepciones conocidas de todos que no dudamos en calificar de altamente sobresalientes. Las comarcas rurales de las diferentes islas, especialmente las que no han estado afectadas por los cultivos de exportación2, se enfrentan al reto de contextualizar su conservación en el marco de un programa de desarrollo rural integral que contemple las dimensiones ambientales y socioeconómicas del desarrollo. Tan sólo acogiéndose a la máxima teórica3 de que el crecimiento económico, las mejoras sociales y la protección y 1 En Canarias son muchos los valores naturales que deben ser resguardados de la creciente presión antrópica que sufren las islas ya que se elevan a 11.600 las especies terrestres catalogadas de las que 3.700 son endemismos exclusivos; es decir, se originaron aquí y no se conocen viviendo de forma silvestre en ningún otro lugar. 2 Es innegable que la modernización de la agricultura de exportación y la orientada al mercado interior ha obtenido logros importantes y, por consiguiente, queda fuera de estas reflexiones generales. 3 Objetivos establecidos por el Consejo de Medio Ambiente de la Unión Europea del 10 de marzo de 2005. 3 la gestión del medio ambiente no tienen por qué ser impulsos antagónicos, sino que están llamados a ser complementarios y sinérgicos. Con un poco de pedagogía analógica en sintonía con la actual tendencia de volver a marcos extensivos (o sea, desintensificando lo anterior) y con incorporar a la población local en los procesos de gestión de los espacios protegidos se podrá avanzar en la línea de una conservación más activa y convertirlos en un instrumento dinámico de desarrollo rural sostenible. Por otra parte, la reducción de las presiones urbanísticas en unión de una moratoria sine die en la implantación de otros usos no agrícolas sobre estos espacios, especialmente de aquellos que son muy impactantes y manifiestamente incompatibles, también podrían facilitar las cosas. El presente trabajo centra su interés en demostrar que la calidad ambiental no está reñida con la acción humana y sobre esta cuestión hay que hacer un esfuerzo por vencer los prejuicios antrópicos; que los espacios protegidos de Canarias no pueden ser una coartada o una patente de corso para degradar el resto del territorio no protegido; que el suelo para cultivar y los recursos humanos que viven de ella son un bien escaso y por ello se debe administrar inteligentemente y, por último, que el paso del productivismo al postproductivismo no tiene por que ser traumático si la transición compagina actividades multifuncionales productivas con la gestión del medio natural. Con lo cual el posible antagonismo entre intereses se puede conciliar y contribuir con ello a la cohesión y al equilibrio socioeconómico y territorial. 2. BREVES CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE ORDENACIÓN, PROTECCIÓN Y DESARROLLO RURAL Los años 1996-2004 han estado marcados por las políticas neoliberales de corte conservador con fuerte influencia en la ordenación del territorio y en la valoración del mismo. A este respecto es preciso resaltar como La Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, (BOE nº 89 de 14 de abril de 1998) supuso un duro golpe para el medio rural al determinar en su artículo 10 sobre suelo urbanizable el que todo aquel “suelo que no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable”. La finalidad que perseguía esta norma era la de abaratar la vivienda introduciendo en el mercado grandes bolsas de suelo rústico apto para urbanizar. El resultado obtenido es que nunca como en esos años ha crecido más el precio de la vivienda. Por fortuna, los representantes canarios en el Congreso de los Diputados lograron incluir una enmienda plasmada en la disposición adicional cuarta por la que en los territorios insulares “la legislación urbanística autonómica pueden establecer criterios complementarios para clasificar los suelos no urbanizables y urbanizables, teniendo en cuenta que la delimitación del contenido del derecho de propiedad del suelo se condiciona por la peculiaridad del hecho insular, su limitada capacidad de desarrollo territorial y la necesidad de compatibilizar una suficiente oferta de suelo urbanizable con la protección y preservación de los elementos esenciales del territorio”. Eso que a primera vista parece poco, sin embargo ha permitido al Parlamento canario la redacción de un ambicioso Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo) que luego se desarrollará a través de la Ley 9/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las 4 Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias a las que nos referiremos más adelante. El medio rural se encuentra en Canarias fuertemente tensionado por expectativas de usos no agrarios a la vez que está incurso en un proceso de reorganización económica, funcional, social y territorial; pese a lo cual, y en medio de múltiples adversidades, como quedó reflejado en la declaración de Cork (Irlanda, 1996), nuestros campos se esfuerzan en seguir siendo un medio rural vivo. La política agraria común, las medidas agroambientales, la irrupción de nuevas actividades y la proliferación de espacios protegidos demandan la existencia de nuevos instrumentos de ordenación y de gestión en esta clase de territorios. Durante los últimos años y aprovechando que la legislación estatal anterior a La Ley 6/99 contaba con recursos suficientes para regular con rigor todo lo concerniente al suelo urbano y urbanizable, se fueron fijando normas en nuestra comunidad autónoma que establecieron con cierto apresuramiento las tipologías de espacios protegidos puesto que, como ya se apuntó más arriba, los territorios afectados superaban ya el 42 por ciento del Archipiélago4. En ese sentido hay que indicar que se aprovechó el tiempo en aplicar todo el esfuerzo en proteger los flancos más débiles de la legislación estatal entonces vigente en un momento en que se tramitaban las transferencias de competencias en materia territorial. Con ello se dio un salto cuantitativo y, en menor Foto nº 1: Aprovechamiento agrario intensivo del NW de Gran Canaria medida, cualitativo, en la protección de un territorio antiguamente clasificado de forma genérica como “no urbanizable”. Toda zona protegida por la Ley Canaria de Espacios Protegidos 12/94 va a ser clasificada de hecho como suelo rústico. En nuestro caso, este 4 De un total de 7.446,62 km2, 3.011,62 km2 están bajo protección y, además, están clasificadas como áreas de sensibilidad ecológica (Ley 12/94) unas 198.000 hectáreas, que suponen otro 27,6% de la superficie insular. 5 salto adelante adquiere proporciones espectaculares si se tiene en cuenta que en toda España sólo está protegido el 7,8% del territorio nacional, cuando la media de los 30 países que componen la OCDE ese porcentaje alcanza al 14,6%. Como se puede ver, Canarias está en este aspecto en una posición muy destacada. Comparativamente y para situar mejor la cuestión cabe señalar que comunidades como Cataluña o Andalucía (que son las que más destacan a este respecto a nivel peninsular) protegen solamente el 20,1 y el 18,2 por ciento de sus respectivos territorios en la actualidad5. En los países desarrollados, las políticas más avanzadas en materia de conservación de la naturaleza apuestan por un cambio importante en el tratamiento de los temas medioambientales, evolucionando desde una filosofía proteccionista pasiva y de carácter fuertemente restrictiva y aislacionista, en el marco de visiones museísticas del medio natural, a una conservación en tiempo real en el sentido más amplio de la palabra, compatible con el uso ordenado y racional de los recursos, sobre la base de nuevos modelos de desarrollo y de gestión del medio rural, orientados a buscar la integración de los espacios protegidos en su entorno social y territorial6. Al enfoque anterior responde en mayor o menor medida la aparición de nuevos y novísimos instrumentos de planificación ambiental, como es el caso de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Estos instrumentos tienen el cometido de, entre otros, hacer compatible la conservación de los recursos naturales con el desarrollo socioeconómico de los territorios donde se localizan los espacios protegidos. Hay que hacer valer que en el olvido de las interrelaciones entre espacio natural y espacio social se encuentra, a menudo, la raíz del fracaso de no pocas iniciativas de protección, al igual que la desconsideración de los factores medioambientales y económicos explican el bloqueo de numerosos proyectos de desarrollo rural. La protección del espacio canario viene justificada en la exposición de motivos del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo) en donde se señala el territorio como un recurso natural escaso, singular, no renovable e insular que constituye la base del desarrollo económico y social del Archipiélago. Pese a la invocación del justo carácter pionero con que la Comunidad Autónoma de Canarias ha venido promulgando a través de numerosas iniciativas legislativas en materia de ordenación y protección del territorio7, hay que señalar seguidamente que al legislador autonómico no le está resultando fácil establecer vías de conexión entre la necesidad de perfilar nuevos instrumentos de ordenación y gestión que armonicen la relación interactiva que pueda existir entre los espacios protegidos, los asentamientos 5 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-OCDE (2004): Análisis de los resultados medioambientales de España, 1996 y 2003. 6 NARBONA, C. y TOBBAK, B. (2005): “Por una estrategia de Lisboa sostenible”, en El País, martes 22 de marzo de 2005, página 26. 7 Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza; Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación; Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias; Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias; Ley 7/1990, de 14 de mayo, de Disciplina Urbanística y Territorial; Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias o la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo en Canarias. 6 ’urbanos’8 (formales e informales) y el desarrollo rural. Máxime en una región en donde el ‘lobbie’ rural está fragmentado, presenta una multiplicidad de intereses y tiene una escasa influencia social y política. Cuadro Nº 1: ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS Y SU RELACIÓN CON LA SUPERFICIE DEL ARCHIPIÉLAGO CANARIO Superficie (km2 Distribución del territorio (en %) Número de ENP Superficie en has. de los ENP % de los ENP por isla Lanzarote 846 11 13 35.631 42,12 Fuerteventura 1.660 22 13 47.727 28,75 Gran Canaria 1.580 21 32 69.423 43,94 Tenerife 2.034 27 43 104.143 51,20 La Gomera 370 5 17 12.480 33,73 La Palma 708 10 20 25.013 35,33 El Hierro 269 4 7 16.268 60,47 Canarias 7.449 100 145 310.684 41,72 Fuente: ISTAC: Anuario estadístico de Canarias 2003. En el preámbulo de la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, se reconoce que la legislación estatal es excesivamente genérica para regular una situación tan compleja como demanda la realidad física, social y económica de Canarias. En dicho texto se disiente claramente de la propia denominación en negativo que la entonces vigente Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana9 hacía del suelo que queda desvinculado del proceso urbanizador (no urbanizable), al conferirle un carácter residual, “…no deseable y en todo caso, impropio del papel relevante que el suelo rústico ostenta en el equilibrio natural de las distintas islas del Archipiélago”. La legislación autonómica, pues, restablece el mismo rango y nivel del suelo rústico con el urbano y urbanizable. Establece, además, el estudio pormenorizado del suelo que expresamente el plan municipal excluye del proceso urbanizador orientando su ordenación y gestión a través del señalamiento de diferentes categorías del suelo rústico existentes en el ámbito de la Comunidad canaria. Y, finalmente, en lo relacionado con la gestión del mismo implica al departamento competente en materia agro-ganadera puesto que expresamente reconoce también que la agricultura como actividad productiva es la función primordial de este tipo de suelo. En dicha norma (artículo 3.2.) se define el suelo rústico “como aquel que, bien por sus características naturales o culturales, o bien por su potencialidad productiva dentro de la ordenación general de la economía debe ser expresamente excluido del proceso urbanizador”. A su vez, el artículo 2 de sus Disposiciones Generales dice que “La ordenación territorial y la urbanística procurarán la utilización racional y la debida protección y mejora del suelo rústico, así como el desarrollo armónico de las actividades en el mismo, teniendo en cuenta las características de escasez, singularidad, no renovabilidad e insularidad del territorio de la Comunidad en cuanto recurso natural”. 8 Asentamientos agrícolas, asentamientos rurales, asentamientos espontáneos fuera de ordenación, periurbanos, etc. 9 Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. 7 Cuadro Nº 2: TIPOLOGÍA, NÚMERO Y SUPERFICIE DE ENPs POR ISLAS (2000) Islas Parques Nacionales Parques Naturales Otros* Total Nº Has. Nº Has. Nº Has. Nº Has. Lanzarote 1 5.107 2 19.270 10 11.253 13 35.631 Fuerteventura 0 0 3 17.455 10 30.272 13 47.727 Gran Canaria 0 0 2 13.333 30 56.090 32 69.423 Tenerife 1 13.571 1 46.613 41 43.959 43 104.143 La Gomera 1 3.984 1 1.757 15 6.739 17 12.480 La Palma 1 4.690 2 12.594 17 7.729 20 25.013 El Hierro 0 0 0 0 7 16.268 7 16.268 Canarias 4 27.352 11 111.022 130 172.310 145 310.684 *Incluye parques rurales, reservas naturales, monumentos naturales, paisajes protegidos, sitios de interés científico, etc. FUENTE: ISTAC: Anuario estadístico de Canarias, 2003 Con este precedente el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo) desarrolla la normativa sobre suelo rústico principalmente en sus artículos 54, 55, 62, 63, 64, 65, 66 y 67. Esta legislación en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 es desarrollada posteriormente por medio de la Ley 9/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias. Para estos fines, El Título IV (Ordenación territorial), Capítulo IV (Protección del Suelo Rústico), contiene las directrices 58 (Generalidades), 59 (Actuaciones), 60 (Espacios Naturales Protegidos), 61 (Repoblación y Reforestación), 62 (Actividades Agrarias), 63 (Asentamientos Rurales), 64 (Asentamientos Agrícolas) y 65 (Protección del Territorio). En el Título VI (Patrimonio Cultural y Paisaje) se incluye el Capítulo II (Paisaje) y otras directrices vinculadas al medio rural como son: la directriz 113 (Paisaje Natural y Rural) y 115 (Periferias Urbanas). En el Título VII (Territorio y Actividad Económica), el Capítulo I (Bases generales) destina las directrices 117 (Objeto) y 118 (Principios) a recoger los aspectos relacionados directamente con las actividades productivas primarias. La planificación ambiental es uno de los grandes cometidos públicos de nuestra época, tal como lo reconoce (entre otras) la estatal Ley 4/1989; siendo así, el desarrollo rural debería encontrar en ella un importante pilar de apoyo, aun cuando una de las reglas de oro del desarrollo rural es que toda acción debe ser considerada en términos de ordenación territorial. Por otra parte, la planificación ambiental es una de las dimensiones fundamentales de la ordenación del territorio, en cuanto que sienta las bases para pasar de la protección pasiva a la conservación activa, superando las limitaciones de una mera planificación física centrada sólo en las facetas reguladora y limitadora. Las posibilidades que al menos teóricamente ofrecen las distintas variables jurídicas sólo resultarían operativas si se adoptan nuevos modelos de gestión territorial. 8 La abundante legislación canaria en estas materias ha generado un régimen protector de los recursos naturales que adquiere mayor intensidad en los espacios protegidos según categoría de cada uno de ellos, asumiendo, aunque con ciertas limitaciones, necesidades como la de integrar la planificación ambiental en el marco más general de la ordenación del territorio. Sin embargo, las características de los asentamientos poblacionales en este tipo de espacios (con frecuencia fuera de ordenación) y la proliferación de declaraciones de espacios protegidos, a menudo con un carácter más voluntarista que operativo,10 (ante la lentitud en la tramitación de los correspondientes instrumentos de desarrollo y gestión (PDRN; PRUG11), debido a la habitual falta de dotaciones adecuadas en recursos y personal cualificado, así como por otros factores como su localización en zonas de difícil orografía, de carácter marginal, áreas frágiles o deprimidas, con frecuencia aisladas, alejadas o de montaña), plantea la necesidad de reflexionar sobre todas estas cuestiones, desde una perspectiva de la ordenación y de la gestión territorial en clave de desarrollo rural. Entre las cuestiones básicas de reflexión, a nuestro juicio, se propone abordar prioritariamente los siguientes puntos: a) Las relaciones entre ordenación del territorio, conservación y desarrollo rural, así como las formas de entender la conservación de este espacio a principios del siglo XXI, en el contexto de una comunidad caracterizada por una fuerte humanización del territorio y con intereses extraordinariamente contrapuestos. La pregunta que nos hacemos es ¿cómo perfilar un modelo operativo innovador que, a la vez que facilita la ordenación y gestión del espacio no vinculado al proceso urbanizador, sea capaz de promover el desarrollo de las comunidades rurales y salvaguardar los valores característicos de los espacios naturales protegidos? b) En principio, a excepción de los frecuentados Parques Nacionales canarios, es preciso meditar en las limitadas posibilidades reales que tienen muchos espacios naturales protegidos para funcionar a corto plazo por sí mismos como instrumentos dinamizadores de recursos y promotores de desarrollo rural sustentable, en zonas que actualmente se caracterizan por disponer de bajos niveles de renta, dinámicas regresivas y relaciones conflictivas entre protección y promoción. El grado superlativo de esta cuestión se alcanza cuando las comunidades afectadas (especialmente zonas periurbanas, medianías y comarcas con llanuras litorales) están sometidas a una fuerte presión turística y urbanizadora. El desafío es considerable ya que es muy difícil conciliar una cultura y una ética del territorio en la encrucijada entre protección y desarrollo. c) Desde una perspectiva global hay que considerar el papel de los espacios naturales protegidos como instrumentos estables de ordenación del territorio, de la protección del medio ambiente y de la gestión del medio rural. En ese contexto debe entenderse por medio rural el territorio multifuncional, donde ciertamente, la función medioambiental tiene cada día mayor significación territorial pero también económica, tal como ponen de manifiesto las recomendaciones y políticas agroambientales de la Unión Europea12. d) Con más o menos razón, son frecuentes las protestas de colectivos afectados y de ciertos poderes insulares y locales frente al afán ‘presuntamente desmedido’ 10 NAREDO, J.M. y PARRA, F. (1999): Situación diferencial de los recursos naturales españoles. Economía SV Naturaleza, pp. 253-259. 11 Plan Director de la Reserva Natural, Plan Rector de Uso y Gestión. 12 Libro Verde sobre la Agricultura, Reforma de los Fondos Estructurales, Reforma McSharry de 1992. 9 de la Comunidad Autónoma canaria por configurar una red muy amplia de espacios naturales protegidos, reduciendo con ello las posibilidades espaciales de los suelos potenciales para la agricultura y la ganadería. A menudo se culpa directamente a los organismos oficiales de favorecer el abandono de las explotaciones. Se trataría de conocer las razones y argumentos esgrimidos para entablar un diálogo permanente centrado en la cuestión: ¿Cuál es la función social de un espacio protegido? O en otros términos: ¿Qué consecuencias sociales tendría desproteger un espacio con unos valores importantes? e) Y en sintonía con lo anterior pero en un contexto de crecimiento urbano, por qué es habitual que los responsables públicos subvaloren a efectos de una pedagogía ejemplificadora de la gestión una cuestión tan importante como ¿qué suelo rústico debe ser sacrificado para la edificación residencial y qué suelo rústico debe ser preservado para usos agroganaderos u otros compatibles para su protección perdurable? En el milenio que acaba de comenzar hay que alcanzar como mínimo un consenso en entender que el crecimiento urbano racional, la conservación del medio y el desarrollo socioeconómico son realidades compatibles y complementarias, fruto de una buena ordenación y de una óptima gestión del territorio. En la falta de directrices sectoriales de ordenación, en el enfrentamiento entre crecimiento urbano, conservación y desarrollo, así como en la ausencia de una visión integrada y multidisciplinar, se encuentran algunas de las claves explicativas de la problemática medioambiental que afrontamos ahora y que se traduce en una creciente degradación paisajística y pérdida de peso de las zonas agroganaderas de amplios territorios rurales de Canarias (Cuadro Nº 3). Mientras más tardemos en aceptar que ya no es posible un crecimiento basado en Gráfico nº 1: Proceso de formación de la Red Natura 2000 (Orella, 1998) la disponibilidad ilimitada de recursos, más alejados estaremos en alcanzar ese crucial punto de encuentro o pacto por la supervivencia tan necesario por el que todas las partes acuerdan convencidamente de que hay sacrificar algo en bien de la calidad ambiental y la durabilidad de los recursos naturales. Y eso concierne también al medio rural que recibe del conjunto de la sociedad el mandato de producir alimentos saludables y la 16 a) a) Las determinaciones y los instrumentos de ordenación y planificación en el medio rural no están dejando indiferentes a los protagonistas directa e indirectamente afectados como solía suceder en el pasado, especialmente durante los años de la dictadura. Cualquier proyecto o documento que se presente a exposición pública concita una verdadera nube de alegaciones, de escritos de protesta, formación de plataformas, campañas mediáticas y coordinadoras que se movilizan en oposición frontal a tales iniciativas. Gráfico nº 3: Aprovechamiento de las tierras labradas en has. 1999 b) La contestación procede por lo general de ámbitos muy diferentes y en ocasiones con intereses contrapuestos: ayuntamientos, vecinos, propietarios de grandes fincas, grupos ecologistas, sindicatos agrarios, asociaciones de productores, importadores y exportadores, asociaciones culturales, promotores de iniciativas turísticas, cazadores, pescadores, empresas explotadoras de recursos naturales, universidades, veraneantes y excursionistas, neorrurales (‘neomagos’), etc. Cada uno de estos colectivos piensa el territorio de una forma diferente, queriéndolo organizar en función de sus particulares intereses, algo que raramente se tiene en cuenta en los planes de ordenación y gestión. c) En buena parte de los casos analizados, además de la oposición a las limitaciones y prohibiciones, se aprecia en general una ausencia de medidas positivas y una demanda de conservación activa. Eso parece indicar algo porque se pone de manifiesto que la mera función ecológica del medio rural está bastante distanciada de poder ser asumida y compartida por el conjunto de la población rural. 17 d) Las campañas de reforestación19 llevadas a cabo durante el franquismo casi siempre de forma autoritaria han dejado resentimientos muy acusados en las poblaciones locales. Existe una reserva generalizada por parte de los campesinos hacia las iniciativas que provengan del ámbito de las administraciones públicas porque se intuye en ellas una instrumentalización concreta y una perversión intrínseca. e) La cultura de la subsidiación y la asistencialidad, que ha favorecido más a las grandes fincas que a las medianas y pequeñas explotaciones20, ha calado muy hondo también en las comunidades rurales que exigen su parte en el reparto. Por ello se reclama no solo el derecho formal a informarse sino sobre todo la posibilidad de participar en las medidas que se adopten, en la definición de compensaciones, indemnizaciones, contraprestaciones, incentivos, planes de mejora que contemplen medidas concretas de promoción socioeconómica o de cualquier otra índole. f) En la Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural (Cork, 1996) se puso de manifiesto una vez más como el sector agropecuario no comprende las medidas limitadoras de los usos y las prohibiciones que se establecen con frecuencia en los aprovechamientos tradicionales; sobre todo cuando éstas constituyen un pilar importante de la economía rural y del equilibrio territorial. Lo mismo se puede decir de las ayudas al cese de la actividad, a la jubilación anticipada de agricultores o al arranque forzoso de ciertos cultivos. g) Las medidas ordenancistas, por buenas que sean, son percibidas en el medio rural no sólo como limitadoras de derechos ancestrales, sino como dificultadoras del desarrollo socioeconómico. El miedo a las expropiaciones y las reticencias a la discrecionalidad de las actuaciones de las administraciones públicas, actúa entre los campesinos como algo instintivo que bloquea, sin motivo fundado en ocasiones, iniciativas cuya finalidad es mejorar sustancialmente sus condiciones de vida. Por ello los métodos y la pedagogía a seguir no pueden pasar por alto cuestiones tan elementales tales: ¿cómo hacer las cosas para…? por ¿cómo hacer las cosas con…? Por consiguiente, la implicación de los lugareños no debe ser minusvalorada porque elude cualquier suspicacia. Como sucede en los ámbitos urbanos, los instrumentos de ordenación están siendo percibidos en general como un obstáculo para el desarrollo y no va a resultar nada fácil que este panorama se modifique, salvo que se produzcan cambios en la forma y en el fondo que persuadan a las poblaciones que viven del medio rural para que acepten que desarrollo, regulación y protección son términos perfectamente compatibles. Pero una cosa son las consideraciones genéricas sobre la necesidad de un desarrollo sostenible y, otra bien distinta, cuando esas decisiones deben ser 19 Los 61 montes públicos de propiedad del Estado, entidades locales y Cabildos, que abarca una superficie de casi 70.000 has., fueron en su mayor parte ‘comprados’ o expropiados en los años 40-50 “por interés de la defensa nacional”. 20 El 80% de las ayudas de la PAC van a parar al 20% de los productores (“Siete terratenientes cobran tantas ayudas de la UE como 12.700 pequeñas explotaciones”, en El País, página 61, edición del viernes 18 de marzo de 2005). Los productores de plátanos canarios han recibido 15.221 millones de euros de la UE desde 1993 (La Provincia-DLP, página 23, edición del lunes, 7 de marzo de 2005). 18 territorializadas y zonificadas. Es entonces cuando de verdad se comprueban las grandes dificultades que existen para compatibilizar protección y desarrollo. La experiencia en un Archipiélago como el nuestro en donde se han producido sonoras incomprensiones y desencuentros muy enfrentados ante la puesta en vigor de legislaciones sectoriales de orientación proteccionista - además de poner de manifiesto las limitaciones jurídicas y determinadas incoherencias administrativas -, debe servir de aliciente para extraer conclusiones que permitan mejorar el nuevo marco legal que se inaugura con el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, en donde se conceptúan y definen los instrumentos de planificación y gestión del medio rural en su conjunto21. En esa dirección, las Directrices del Medio Rural y todas las demás que guarden relación con este espacio deberán poner en su desarrollo las herramientas básicas para facilitar la planificación física, socioeconómica, de regulación y protección, en un marco de certeza jurídica que armonice derechos y deberes de todas las partes interesadas, estrechamente conectadas con las estrategias y programas del desarrollo rural de las islas y convertirse en un instrumento que facilite la coordinación interadministrativa de cualquier intervención en esta clase de suelos. Por importantes que sean, el debate en este sentido no puede reducirse sólo al problema de los asentamientos rurales y agrícolas o a las cuestiones paisajísticas, infraestructuras y protección ambiental, es preciso abordar las materias que presenten mayor complejidad en las diferentes islas y comarcas del Archipiélago como son los problemas derivados de la unidad mínima de cultivo, la rigidez del mercado de suelo rural (mediante bancos de tierra, patrimonio público de suelo rústico, concentración parcelaria, modernización de riegos, flexibilización de los sistemas de arrendamientos,…), introducción de nuevas tecnologías, vivienda, diversificación de aprovechamientos, elevación de rentas, corregir cuestiones como el envejecimiento de la población y el abandono del campo. Tiene que incluir, además, cuestiones como el turismo, una de las funciones en las que la Unión Europea basa el futuro del mundo rural, por su fuerte incidencia social, económica y ecológica. La importancia del turismo rural no puede obviarse en la delimitación, ordenación y gestión del medio rural. Las propias administraciones públicas así lo han entendido ya y con ello han despertado una expectación que ahora tienen que concretar en medidas sectoriales. La protección, para que sea de verdad eficiente, exige planteamientos activos que permitan que los espacios rurales de Canarias funcionen como instrumentos articuladores de modelos de desarrollo sostenibles en los territorios en donde se localizan. Sin embargo, tal como hemos indicado, esta cuestión que es un reto decisivo no va a resultar nada fácil. 21 A principios de los años noventa el proyecto del Parque Nacional del Nublo propuesto por el Cabildo Insular de Gran Canaria fue rechazado por el ayuntamiento de Tejeda en medio de una encendida polémica. No ha sido este el único enfrentamiento registrado en nuestra reciente historia. Pero junto a esta experiencia negativa, hay otras altamente esperanzadoras como la descrita por el ingeniero de montes Carlos Velásquez en su artículo:”Pavón, espacio de consenso” (Véase apartado 6º, Bibliografía consultada). 19 5. INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN DEL MEDIO RURAL Las diferentes administraciones con competencias en el suelo rural están prestando cada vez más atención al desarrollo territorial de forma integral en el convencimiento de que sólo integrando a la población local y contribuyendo a la solución de sus problemas más urgentes se asegura a medio y largo plazo la deseada estabilidad y la supresión de desequilibrios de estos espacios en todos los aspectos. Desde la legislación y la ordenación se deben articular las herramientas que, una vez puestas en las manos de las comunidades rurales, les permitan participar activamente en la gestión de sus respectivos ámbitos en el marco de los intereses generales. Esta es una premisa fundamental de la innovación en la conservación activa de los espacios protegidos y en la explotación sostenible del medio rural. Igualmente lo es el desarrollo de actividades productivas estables, diversas, compatibles con la plena integración de los espacios protegidos en los nuevos planteamientos de desarrollo rural donde aspectos como ordenación, planeamiento, multifuncionalidad, enfoque integrado, diversificación, sostenibilidad, subsidiaridad, buenas prácticas agroambientales, programación, desburocratización, financiación y gestión ganan fuerza22. En el medio rural de Canarias existen diversos tipos de recursos (naturales, bióticos, agrarios, histórico-culturales, turísticos, paisajísticos, etnológicos, etc.), todos ellos gozan de una fuerte personalidad y prestigio y pueden, desde la ordenación integral, ser dinamizados en el marco de un programa de desarrollo rural dentro de cada sistema territorial existente en cada isla. En este sentido la funcionalidad turística de los espacios rurales (protegidos o no) ha conocido en los últimos años una rápida expansión y está dando lugar a nuevas formas de turismo (ecológico o ambiental) que pueden convertirse, si están adecuadamente encausados y promocionados, en una fuente importante para las economías locales. En el mundo desarrollado, los espacios rurales están emergiendo como activos relevantes dentro de cualquier programa o estrategia de desarrollo, especialmente en un momento en que las modernas sociedades postindustriales demandan cada vez más esos territorios con fines de esparcimiento, ocio y recreación. En estos espacios, las medidas de regulación, protección, conservación y promoción deben buscar ante todo garantizar un desarrollo que preserve los equilibrios ecológicos, territoriales, económicos y sociales. Este planteamiento no significa en modo alguno olvidar que pueden tener, según su naturaleza, características y localización, funciones diversas como son los propios usos tradicionales e innovadores en la producción de alimentos sanos así como erigirse en elementos estables de la adecuada gestión del territorio. La utilización de los espacios rurales protegidos generan nuevos tipos de aprovechamientos (senderismo, ecomuseos, campings, turismo rural,…) y también nuevos conflictos ambientales (ruidos, vertidos, infraestructuras, energía, frecuencia de uso, etc.) que es necesario contemplar. El reto está en definir con todo detalle el cómo y dónde deben integrarse estos nuevos aprovechamientos, para que compatibilizados con los usos ya existentes, propicien el desarrollo de las sociedades locales y no alteren los equilibrios básicos tradicionales. 22 Precisamente a finales del mes de agosto de 2005, después de una larga espera, se ha trasladado a la agenda política española la promesa electoral de 2004 de poner en marcha una política rural de Estado. El presidente J.L. Rodríguez Zapatero anunció en Canarias la pronta aprobación de una Ley de Desarrollo Rural. 20 En su conjunto, el medio rural desempeña funciones muy diferentes a las del pasado y entender esto último requiere hacer esfuerzos de actualización, coordinación en la ordenación y también en la gestión. La plena integración de este medio en la economía de Canarias exige un tratamiento específico en los instrumentos de ordenación de manera que las actividades que pudieran ser claramente agresivas con este medio, tanto productivas como turísticas, no consigan alcanzar un techo más allá de lo razonable para prever de antemano los problemas que derivarían de una sobrecarga de las mismas. Desde los diferentes niveles de la sociedad se reclama al medio rural (protegido o no) un conjunto de usos y funciones que bien podríamos sintetizarlos en los siguientes: establecimiento de unas reglas de juego claras, consensuadas y asumidas por el conjunto de los actores implicados23; protección dinámica de los recursos naturales; dinamización de las actividades económicas compatibles con la calidad ambiental y paisajística; tratamiento adecuado al entorno de las infraestructuras territoriales y de asentamiento; conservación de los recursos histórico-culturales; promoción turística; educación e investigación ambiental e innovación en el campo de la gestión y la participación (implicación activa de las comunidades rurales). Para ello se requiere zonificar el conjunto del espacio rural canario especificando con claridad las piezas que lo componen. En esta compleja operación se requiere integrar diversos factores que son: los que hacen posible la creación de un espacio natural protegido, delimitar bien los espacios rurales protegidos, conocer los usos y funciones preexistentes, definir los usos y funciones compatibles, promover las buenas prácticas agroganaderas, enfatizar los códigos éticos que deben presidir el gobierno del territorio y la jerarquización de responsabilidades interadministrativas, fijación de instrumentos legales y de gestión, consensuados y asumidos, conocimiento de las demandas locales y elaboración de proyectos de futuro. 6. CONCLUSIONES GENERALES  Es preciso pasar de políticas de protección pasiva a otras de protección activa. Para ello hay que tender puentes entre las políticas de ordenación del territorio, la planificación ambiental y el desarrollo rural.  Las acciones de desarrollo deberán entenderse en términos socioterritoriales. En función de ello es necesario sacar rédito de las posibilidades que el marco legal y su desarrollo a través de las Directrices Generales y Sectoriales brindan e impregnar los diversos instrumentos de planificación y gestión medioambiental de los principios del desarrollo local que a su vez pueden resultar altamente beneficiosos para acometer el desarrollo sostenible en el plano práctico.  Los Planes de Desarrollo Integral o los Planes de Mejora, junto a las Agenda 21 Locales, empiezan a ensayarse en muchas regiones europeas como configuradores de una nueva cultura del desarrollo rural. Los proyectos integrados en los programas LEADER (I, II y Plus), LIFE y PRODER aportan recursos en la dirección de sintetizar conservación y desarrollo.  Las políticas de protección de la naturaleza, especialmente en áreas rurales frágiles y desfavorecidas a nivel social o ambiental, exigen integrarse en una 23 En el contexto señalado por la Disposición adicional cuarta de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. 21 estrategia de desarrollo territorial equilibrado en la que las comunidades rurales tengan la oportunidad de ejercer un fuerte protagonismo.  Una política sobre el conjunto del medio rural que contemple la protección de los recursos naturales y culturales, la conservación de recursos agroganaderos y regule los nuevos usos y actividades, diseñada en función de valores, dinámicas, problemáticas y niveles de humanización de las diferentes unidades territoriales, podría propiciar la puesta en marcha de programas de desarrollo rural viables.  La anunciada Ley de Desarrollo Rural es, sin duda, una oportunidad histórica que no debería perderse por muy diversas razones. Primero, porque hay que adelantarse a la paulatina desaparición o reconversión drástica de la PAC y a sus consecuencias; segundo, porque no es aceptable dedicarse a mantener el statu quo del pasado desde nuestra integración en la UE como principal estrategia agraria y rural de futuro, como hizo el pasado gobierno, obsesionado en cuánta subvención se recibía y no a quiénes y para qué; y tercero, porque es absolutamente necesario promover una verdadera política de desarrollo económico del medio rural hasta hoy día inexistente.  La futura Ley de Desarrollo Rural es de ámbito estatal y deberá, pues, adaptarse a las condiciones específicas del medio rural canario. Para ello lo mejor sería que para entonces Canarias pudiera contar con las directrices del medio rural así como aquellas que le afectan directa o indirectamente. Una vez aprobadas, refundir en la adaptación todas las disposiciones normativas sectoriales que se han venido promulgando por el Parlamento y por el gobierno autónomo.  El hecho diferencial no atañe sólo al conjunto del Archipiélago toda vez que no estamos ante un territorio homogéneo. Al contrario, la diversidad del territorio canario le permite poseer distintas cualidades, condicionantes y características, así como debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades diferentes. Se entiende que cualquier actuación que se diseñe o ejecute en materia de desarrollo rural desde las administraciones públicas tienen que considerar este hecho diferencial. Para ello se requiere administrar esos espacios graduando las medidas a implementar o a omitir y las acciones adecuadas que requiera cada caso en particular.  En Francia, la “Loi d’Orientation Agricole”, o en Italia la Ley 75/2001, suponen una referencia importante por proximidad geográfica lo que permite comprobar sus resultados prácticos. La Generalitat de Catalunya promulgó la Llei 18/2000, de 31 de diciembre d’Orientació Agrária en donde como principal novedad práctica se recurre a la figura del contrato territorial.  Para una agricultura con agricultores la figura del contrato que se propone es importante. La COAG hizo una propuesta de contrato social como instrumento de desarrollo rural. Para esta organización, el modelo de agricultura contractual exige tener en cuenta las características de cada zona, de las explotaciones y del mercado, con la finalidad de adaptar los contratos a los objetivos y necesidades de cada territorio. Sancho Comins plantea un acuerdo territorial concertado. Se trata de una nueva figura consistente en un acuerdo territorial que tiene carácter de contrato entre el agricultor y la administración con una base también territorial. La firma del contrato implica la adquisición de unos derechos y deberes en materia productiva, garantía de la calidad alimentaria, ambiental y paisajística, dependiendo de cuales sean las características territoriales de la explotación en la que se esté radicado. 22 En definitiva, existen más posibilidades de éxito cuando las medidas de protección y de regulación en el marco de programas de acción contemplen las dimensiones medioambientales y socioeconómicas del desarrollo rural. Pretender ordenar el medio rural como si de un hecho aislado se tratara conduciría a una descontextualización y al enfrentamiento que nadie desea, poniéndose en grave riesgo la propia supervivencia del patrimonio que pretendemos salvaguardar. 7. 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