Análisis de la participación en plusvalía como instrumento de financiación del Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Bogotá D.C.

1 MÁSTER UNIVERSITARIO EN URBANISMO, PLANEAMIENTO Y DISEÑO URBANO ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA COMO INSTRUMENTO DE FINANCIACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C EDUARDO ANDRÉS VARGAS APRÁEZ Sevilla 2017 2 MÁSTER UNIVERSITARIO EN URBANISMO, PLANEAMIENTO Y DISEÑO URBANO ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA COMO INSTRUMENTO DE FINANCIACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C Trabajo fin de Máster presentado por: EDUARDO ANDRÉS VARGAS APRÁEZ Al Director Dr Antonio Ochoa de Retana Sevilla 2017 3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………….6 I CAMPO OBJETO DE INVESTIGACIÓN………..………………………………………..11 1 Objetivos…………………………………………………………………………………….…11 2 Hipótesis……………………………………………………………………………………….11 II ACERCAMIENTO AL TEMA OBJETO DE ESTUDIO………………………………...13 1 Reseña histórica de la ciudad de Bogotá D.C…………………………………………….……..13 2 Ubicación de la ciudad de Bogotá D.C……………………………………………………….…13 3 Evolución histórica de la planeación del territorio en la ciudad de Bogotá D.C ………………...14 3.1 Impacto de las normas urbanas en el territorio de ciudad de Bogotá D.C……..………………21 3.2 Dinámica del precio del suelo en la ciudad de Bogotá D.C…………………………………...35 4 Análisis comparativo ordenamiento jurídico español y colombiano…………………………....38 5 Participación en plusvalía dentro del ordenamiento territorial de la ciudad de Bogotá D.C……………………………………………………………………………………………….40 III METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN……………………………………….………..46 1 Noción general participación en plusvalía……………………………………………………..56 2 Normatividad……………………………………………………………………….…………..62 2.1 Normatividad nacional……………………………………………………………………….64 2.1.1 Constitución política de Colombia 1991……………………………………….…………...62 4 2.1.2 Ley 388 de 1997………………………………………………………………….…………62 2.1.3 Decreto 019 de 2012………………………………………………………………….…….73 2.1.4 Decreto 2218 de 2015………………………………………………………………............76 2.2 Normas distritales ……………………………………………………………………………77 2.2.1 Acuerdo 118 de 2003……………………………………………………………………….77 2.2.2 Decreto 084 de 2004………………………………………………………………………..84 2.2.3 Acuerdo 352 de 2008……………………………………………………………………….89 2.2.4 Decreto 020 de 2011………………………………………………………………………..92 2.2.5 Decreto 560 de 2012………………………………………………………………………103 2.2.6 Acuerdo 642 de 2016 …………………………………………………………………..105 3 Procedimiento realizado por la administración de la ciudad de Bogotá D.C para efectuar el cálculo, liquidación exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía…………………...........................................................................................................112 IV ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C A PARTIR DE LAS SENTECIAS EXPEDIDAS POR EL CONSEJO DE ESTADO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ……………………………………124 1 Cálculo del efecto plusvalía…………………………………………………………………...126 1.1 Vulneración del principio de irretroactividad tributaria……………………………………..128 1.2 Inexistencia de hecho generador de plusvalía……………………………………………….142 5 1.3 El cálculo del efecto plusvalía debe fundamentarse en los índices básicos de construcción otorgados por la acción urbanística………………………………………………………….151 1.4 Método utilizado para determinar el valor del efecto plusvalía……………………………...153 2 Liquidación del efecto plusvalía………………………………………………………............156 2.1 Ausencia de motivación……………………………………………………………………..157 2.2 Indebida notificación………………………………………………………………………..160 3 Exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía……………………………………….…163 3.1 Liquidación de aforo………………………………………………………………………...164 3.2 Pre Cálculo………………………………………………………………………………….170 V ESTADISTICA ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C A PARTIR DE LAS SENTECIAS EXPEDIDAS POR EL CONSEJO DE ESTADO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ …………………………………………………………………………………………………..178 1 Demandas por entidad…………………………………………………………………...........178 2 Valor de las pretensiones……………………………………………………………………...180 3 Sentencias favorables y desfavorables………………………………………………………...181 VI CONCLUSIONES…………………………………………………………………………184 VII BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………….203 6 INTRODUCCIÓN La renovación urbana, implica la expedición de nuevas normas urbanísticas que plasman en el territorio la idea de planeación que tiene determinada administración pública, pueden conceder beneficios como, por ejemplo, permitir en una determinada zona o subzona de la ciudad un uso más rentable o un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, como también pueden contener restricciones para proteger un área de reserva o para protección del patrimonio cultural. Cuando las acciones urbanísticas, entendidas como decisiones administrativas que modifican el ordenamiento territorial, permite incrementar los índices de construcción o edificación, entiéndase se permite construir un mayor número de plantas en una determinada zona de la ciudad; o se cambia la destinación o uso del suelo, es decir, aquellas zonas netamente residenciales cambian a comerciales, se convierten en instrumentos que permiten el incremento del valor del suelo, generando una plusvalía. El derecho a participar de las plusvalías que se generadas por la acción urbanística de los entes públicos se encuentra amparado constitucionalmente dentro del ordenamiento jurídico español y el colombiano, y adicionalmente se reglamentada mediante leyes especiales en los dos países, no obstante, el procedimiento para calcular, recibir y repartir dichas plusvalías es distinto en las dos normatividades. 7 En Colombia, la constitución política, otorga el derecho a la administración distrital o municipal de la cada ciudad el derecho a calcular, liquidar, exigir y cobrar las plusvalías ocasionadas como consecuencia de la expedición de normas que modifican el ordenamiento del territorio de la ciudad. La plusvalía debe entenderse como aquel incremento del valor del suelo que surge por una modificación a las normas de ordenamiento territorial que permiten a los propietarios de las parcelas de terreno incrementar el número de metros cuadrados construidos o cambiar el uso o destinación del suelo, es decir, el propietario del solar antes de la modificación de la reglamentación urbana no podía incrementar el número de plantas de su lote, ni cambiarle el uso, así fuese más rentable y existiera gran demanda por parte de los ciudadanos, para realizar dichas acciones, un presupuesto necesario es la modificación de las normas urbanas por parte de la administración pública, so pena de incurrir en construcciones ilegales hecho que puede ocasionar la demolición de lo construido acarreando graves sanciones legales y económicas. Dentro del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá D.C, la participación en plusvalía es un instrumento de financiación para recuperar lo invertido por la ciudad en obras que hacen parte de las cargas generales, tales como; infraestructura vial arterial, que incluye tanto al suelo como el costo de construcción; o redes matrices de servicios públicos domiciliarios, que incluye tanto el suelo como el costo de construcción. El procedimiento de cálculo, liquidación y cobro de la participación en plusvalía fue adoptado en la ciudad de Bogotá D.C, con la expedición del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, es un procedimiento que tiene varias etapas y la participación de técnicos de variadas disciplinas del conocimiento. 8 La primera etapa que es la determinación del hecho generador del efecto plusvalía se requiere técnicos con conocimientos en arquitectura y planeamiento urbano, pues se trata de realizar un comparativo entre los beneficios otorgados por las normas urbanísticas, cuyo resultado es una memoria denominada estudio comparativo de norma. La segunda es el cálculo del efecto plusvalía, en la cual intervienen avaluadores expertos que realizan avalúos antes y después de la acción urbanística y entregan como resultado un documento denominado estudio de cálculo del efecto plusvalía. La tercera etapa es la liquidación de efecto plusvalía, la cual está a cargo de un profesional del derecho, se trata de la expedición y notificación del acto administrativo que contiene la liquidación del efecto plusvalía, si la parte interesada radica alguna reclamación o recurso oponiéndose a la liquidación, está etapa contempla la respuesta a dicho recurso. La cuarta etapa es la inscripción del acto administrativo de liquidación en el folio de matrícula inmobiliaria del predio sujeto a gravamen, la cual es efectuada por un profesional del derecho y consiste en verificar que el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía haya adquirido firmeza, es decir, que el propietario o poseedor del predio sujeto al gravamen no haya interpuesto recursos frente a la liquidación o si existen recursos que estos estén resueltos y notificados en debida forma, una vez verificada esta actividad se remite la liquidación del efecto plusvalía a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que sea inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del predio sujeto al gravamen. En Colombia la matrícula inmobiliaria es el número único de identificación del predio y dispone de un folio en el cual se inscriben todos los actos a los cuales ha sido sometido el predio, por ejemplo, compraventas, servidumbres, hipotecas, embargo, se utiliza para dejar constancia de dichos actos, en algunos negocios y trámites administrativos como la liquidación del efecto plusvalía, la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria es un 9 requisito para que el negocio o trámite administrativo se encuentre consolidado. El registro de actos o negocios en el folio de matrícula inmobiliaria es administrado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La quinta etapa es la exigibilidad y cobro de la participación del efecto plusvalía, esta etapa es efectuada por profesionales adscritos a la secretaria de hacienda y se encuentra supeditada a la verificación de la inscripción de la liquidación del efecto plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria del bien inmueble del cual se está radicando el pago, una vez realizada esta actividad, se verifica que el propietario del bien inmueble este solicitando una licencia de construcción, es decir, este interesado en urbanizar o construir, trámite que se solicita ante el Curador Urbano o este adelantando algún trámite de transferencia de dominio, es decir, este interesado en transferir el bien mediante venta o negocio jurídico similar, por último, se revisa la fecha de ocurrencia de la acción urbanística y se indexa el valor de la liquidación a la fecha de pago, es decir, se trae a valor presente el valor de la liquidación. Los propietarios de los inmuebles sujetos a plusvalía, es decir, de los lotes de terreno ubicados en las zonas en las cuales las acciones urbanísticas, entiéndase nuevas normas urbanas que otorgan mayor aprovechamiento del suelo en edificación o cambian el uso del suelo, presentan escritos mediante los cuales se oponen al cobro del gravamen y posteriormente acuden a la sede judicial para demandar los actos administrativos expedidos por la administración de Bogotá D.C, señalando que la administración cometió errores de interpretación o de aplicación de las normas que regulan la participación en plusvalía. Las demandas instauradas contra la administración de Bogotá D.C, fueron conocidas por los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, despachos que analizaron todas las etapas correspondientes al procedimiento 16 Bogotá, D. E. Zonificación 1958 Fuente: Saldarriaga, A. Plan Distrital Zonificación 1960 Fuente: Saldarriaga, A. La construcción del ordenamiento territorial a partir de la Ley 388 de 1997, limitado a entornos urbanos se ha adelantado con base en los siguientes hitos: El Plan Distrital de 1964, cuyas normas regularon la densidad y el potencial constructivo mediante índices, con un enfoque integral, contemplando aspectos urbanísticos, sociales y planes de “desarrollo” (obras públicas), soporte de la gestión de los alcaldes Gaitán Cortés y Virgilio Barco, con ejecución de la malla vial de grandes anillos con la Avenida (Carrera) 68 y la provisión de grandes parques (Salitre y Tunal) y, posteriormente, el Acuerdo 65 de 1967 y el Decreto 1119 de 1987. Plan Distrital Zonificación 1964 Fuente: Saldarriaga, A. Precedido por las reflexiones sobre el modelo de crecimiento “expansivo” en los años 70, contenido en los estudios de Fase I y Fase II (Decreto 159 de 1974), se formula el “Plan General 17 de Desarrollo Integrado”, mediante el Acuerdo 7 de 1979, se abandonan criterios rígidos de zonificación y se reemplazan por conceptos de ÁREAS DE ACTIVIDAD y TRATAMIENTOS URBANÍSTICOS y se definen: LA FORMA, LA ESTRUCTURA y LA FUNCIÓN, como ejes de ordenamiento y de la norma urbanística, aspectos que fueron determinantes en la configuración física de la ciudad. Fase II Zonificación 1972 Plan General de Desarrollo Integrado Zonificación 1979 Fuente: Saldarriaga, A Fuente: Saldarriaga, A Por su parte, el Acuerdo 6 de 1990, denominado “Estatuto para el Ordenamiento Físico”, aporta la jerarquización de 3 NIVELES DE ZONIFICACIÓN, con prevalencia del primero sobre los otros dos, determinando que los elementos pertenecientes a los sistemas orográfico, hídrico, el patrimonio, el sistema vial y el espacio público tuvieran un manejo preferente sobre la norma de áreas de actividad y tratamientos base de la reglamentación de los predios privados, temas del tercer nivel y sobre aspectos como la incorporación del suelo urbano y la legalización de desarrollos informales y la renovación urbana, aspectos pertenecientes al segundo nivel. 18 Estatuto para el Ordenamiento Físico Zonificación 1990 Fuente: Saldarriaga, A. Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (Decreto 619 de 2000): El Plan de Ordenamiento Territorial es la carta fundamental de navegación con que cuenta Bogotá para reordenar su territorio, sus actividades, el uso que los ciudadanos le dan al suelo y su tratamiento, así mismo orientar la inversión pública y privada con miras a mejorar la calidad de vida de los bogotanos, con la participación activa de la comunidad en general. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá fue sancionado mediante Decreto 619 del 28 de Julio de 2000. Modelo de ordenamiento del área urbana - Piezas urbanas POT - 2000 19 Revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de 2003 (Decreto 469 de 2003): Corresponde a los resultados del seguimiento y la evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial, adelantado con base en los resultados obtenidos durante los primeros tres años de su vigencia, entre julio de 2000 y junio de 2003, así como al avance en la concertación de la estrategia de desarrollo y ordenamiento territorial discutida en la Mesa de Planificación Regional promovida por el Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional – CAR, con participación de la Nación. Esta revisión conlleva un cambio de rumbo fundamental al pasar de un ordenamiento centrado en el ámbito urbano a entender la ciudad como un fenómeno intrínsecamente ligado a una región que le provee, además, de insumos para su seguridad alimentaria un contexto de relaciones económicas como parte de la red de ciudades. 20 Con el propósito de definir las relaciones más eficientes de la ciudad con el territorio rural y la región, en el marco de la Mesa Regional Bogotá-Cundinamarca, se estudiaron tres escenarios de referencia, los cuales han permitido orientar y concretar las discusiones sobre las implicaciones a largo plazo de la ejecución de proyectos en el Distrito Capital. Sobre cada escenario se realizó un diagnóstico, complementado en talleres con funcionarios de instituciones del Distrito y la Región, universidades, gremios, entre otros. A lo largo de este estudio, también se abordaron detalladamente temas de población, conflicto armado, participación del nivel departamental y regional con interés en el desarrollo de la región. Estos escenarios son escenarios hipotéticos de las posibles formas de distribución de la población, infraestructura y las actividades económicas en Cundinamarca al año 2020. Todos los escenarios tendieron a la selección del escenario desconcentrado en red de ciudades, como la base para la construcción de una visión compartida, los tres escenarios examinados corresponden a: 1. Configuración Concentrada. 2.Configuración Lineal. 3.Configuración en red. 21 Dentro de lo anterior, se determinó como el más adecuado, el modelo de red el cual debe buscar como objetivos: • Centro de servicios. • Especialización de usos • Crecimiento demográfico • Re-densificación. • Expansión urbana que debe ser controlada. 3.1 Impacto de las normas urbanas en el territorio de ciudad de Bogotá D.C El Acuerdo 7 de 1979 “Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá.” permitió un tratamiento de rehabilitación, densificación del espacio y la creación de áreas de actividad múltiple que son aquellas que por ser o estar previstas como centros de empleo por su localización estratégica dentro de la ciudad, por su tendencia a una deseable mezcla de usos urbanos, constituyen sectores de atracción de la actividad citadina. Las construcciones generadas con esta norma podían tener una altura de 5 pisos, pero se permitió una altura máxima de 8 pisos y se podían empatar con las edificaciones vecinas, la densidad resultaba de la aplicación de las normas sobre alturas, empates, aislamientos, retrocesos y dimensiones de lotes, según el área de actividad y el tratamiento de que se trate. Con el Acuerdo 7 de 1979 se permitió la construcción de viviendas unifamiliares de 1 a 2 pisos y edificios de 4 a 8 pisos que aún existen: 22 Ilustración 15 Imagen tomada sobre la Calle85 con Carrera 15 El Acuerdo 6 de 1990, nace como el estatuto para el ordenamiento físico del distrito especial de Bogotá y busca reordenar las normas urbanísticas, conformando un cuerpo articulado de disposiciones. Con el Acuerdo 6 de 1990 la vivienda unifamiliar pasó a desaparecer tanto como política de vivienda en algunos sectores de la ciudad de Bogotá, aunque en otros sectores se continuó haciendo vivienda de 1 a 2 pisos, sobre todo en sectores nuevos ubicados al occidente de la ciudad, pero en cambio, en localidades como Chapinero se aumentó la sustitución tipológica pasando del 40.7% al 54.5% de construcción en alturas de acuerdo con la Cámara de Comercio de Bogotá, y se aumentó la presencia de edificaciones para actividad múltiple de 2 a 10 pisos. A continuación, se presenta un desarrollo aplicando el Acuerdo 6 de 1990: 23 Imagen tomada sobre la Calle 92 con Carrera 7ª El desarrollo predio a predio, sin un plan conjunto inició a partir del Acuerdo 7 de 1979 y continuo con la aplicación del Acuerdo 6 de 1990, generando dificultades en el mantenimiento de infraestructura y dotacionales que debían atender a una población 3 o 4 veces mayor, ocasionando en algunos casos el colapso de algunos servicios públicos: iii “Esta renovación espontánea, predio a predio, sin un Plan conjunto, produjo múltiples efectos en la ciudad, tales como: El mantenimiento de las mismas infraestructuras y dotaciones (vías, redes, parques, equipamientos, espacios públicos) para poblaciones 3 ó 4 veces mayores, con el consecuente colapso de algunos servicios públicos. Las disminuciones de la calidad ambiental por la desaparición de los espacios libres públicos y privados. El aumento de la congestión vehicular y el deterioro de las vías y andenes por invasión de los vehículos. El agotamiento del área libre por la poca disponibilidad de los terrenos y el aumento de su precio, que generó edificaciones 24 cada vez más densas y llenado de los pocos vacíos urbanos existentes. En general, se produjeron desequilibrios en el territorio de la ciudad, con consecuencias graves sobre los niveles de calidad de vida, productividad y sostenibilidad del desarrollo urbano en el país. De manera que la debilidad e incapacidad de la Planeación comenzaron a producir efectos graves sobre la ciudad y la calidad de vida de los habitantes, productividad y sostenibilidad del desarrollo urbano.” A continuación, se presenta un ejemplo comparativo de desarrollo con el Acuerdo 7 de 1979 y el Acuerdo 06 de 1990: Imagen tomada sobre la Carrera 7ª vista hacia los Cerros Orientales Con la expedición de la Ley 388 de 1997 se intervino en el mercado del suelo y la regulación del uso de la tierra, conforme a esta Ley el ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: 1. La función social y ecológica de la propiedad. Acuerdo 7/1979 Acuerdo 6/1990 25 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. La Ley 388, aparece en un momento en el cual existía debilidad institucional, es claro que en la historia del país se obedecía más a las leyes del mercado comprometido con los urbanizadores que a una toma de decisión sobre el territorio, además porque existe un lapso de casi 20 años 70-90 en el que el Estado permite o se mantiene en la línea del “dejar hacer” presionado por los dueños del suelo. La Ley 388 adoptó instrumentos de manejo u ordenamiento del territorio municipal, que son a) instrumentos de Planificación del territorio, y b) instrumentos de gestión del suelo. Los instrumentos de Planificación del territorio, son: Los Planes de Ordenamiento Territorial, los Planes parciales y las unidades de actuación urbanística. Los POT sirven para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio municipal y la utilización del suelo. Los instrumentos de gestión de suelo son urbanísticos, jurídicos y financieros: instrumentos Urbanísticos como el reajuste de tierras y la integración inmobiliaria (artículos 44 a 46). A los instrumentos jurídicos corresponden la cooperación entre partícipes, el reparto de cargas y beneficios, los índices de edificabilidad, la adquisición forzosa de inmuebles urbanos en pública subasta, la enajenación forzosa y expropiación judicial previa declaratoria de utilidad pública, expropiación por vía administrativa, que además de requerir la declaratoria de utilidad pública se aplica bajo condiciones de urgencia determinadas en la ley (artículo 63 a 65), la transferencia de derechos de construcción y desarrollo y la acción de cumplimiento están incluidos en esta parte. Los instrumentos financieros son la Plusvalía urbana que consiste en que las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio público urbano incrementando su 32 Con el Decreto 619 de 2000 y el Decreto 469 de 2003 (revisión del POT) se transformó el espacio público, como ejemplo se tiene, la Carrera 15 desde la calle 72 hasta la calle 100, en donde, se eliminaron las franjas verdes en los andenes y se convirtieron en áreas peatonales o de prolongación de los negocios. Igualmente han desaparecido antejardines y patios como espacio verde y se realizó una conversión en concreto. También se puede visualizar que se transformaron zonas verdes que permitían el esparcimiento y disfrute de los ciudadanos por zonas duras como plazoletas disminuyendo el verde permitiendo la construcción de sótanos para parqueaderos, lo cual se aprecia en las imágenes a continuación: Plazoleta Carulla Calle 85 con Carrera 15 33 Plazoleta Unilago Calle 79 con Carrera 14 Ampliación de antejardines convertidos en zonas duras De lo anteriormente expuesto se tiene como conclusión que al aplicar la norma urbana predio a predio, se evidencian diferentes tipologías que generan problemáticas relacionadas con la construcción de ciudad, sin una visión conjunta, debido a que se efectúa el desarrollo con una perspectiva muy reducida. Estos problemas se visualizan principalmente a partir de observar la infraestructura, pues como se dijo, ya en el contexto se nota la falta de espacio público y la invasión del mismo, la 34 falta de vías, la aparición de islas de calor, la contaminación ambiental, visual y de ruido, la contaminación de las quebradas y la construcción desaforada que va en contra de la protección de los cerros orientales, lo que ha traído como consecuencia que Bogotá hoy se vea agotada y colapsada, tal y como se observan en las siguientes fotos aéreas, en las que se evidencia el desarrollo de construcciones juntando varios predios: Foto aérea carrera 9 con calle 102 35 Foto aérea calle 95 con carrera 10. Bogotá creció sin recibir una compensación, en el sentido de crear nuevas infraestructuras, dotarla de equipamientos que presten servicios a la comunidad, modernizar las redes de servicios públicos, aliviar la carga vehicular, proyectar programas para la recuperación del espacio público, y embellecer la ciudad. 3.2 Dinámica del precio del suelo en la ciudad de Bogotá D.C El Banco de la República de Colombia, fijó el Índice del Precio del Suelo Urbano Residencial en Bogotá –IPSB, para tal efecto utilizó los datos publicados por la Lonja de Bogotá, desde 1960 al 2012, obteniendo los siguientes resultados: El siguiente gráfico muestra la evolución del IPSB relativo al IPC desde 1960. En general, hasta comienzos de los noventa el crecimiento del precio del suelo en términos reales fue 36 relativamente estable (4.9% en promedio) y a partir de entonces ha tenido periodos de fuertes incrementos y descensos. En particular, entre 1991 y 1995 el precio del suelo casi se duplicó y luego se contrajo en la segunda mitad de la década hasta niveles similares a los de 1992. A partir de 2006 los precios del suelo urbano residencial se aceleraron y aumentaron cada año, en promedio, 13.5% más que el IPC. El incremento en el precio del suelo se ha dado en todos los sectores, pero la variación y la volatilidad es mayor para los estratos más altos, tal y como se muestra en el siguiente gráfico: • Para los sectores populares, el precio del suelo creció sostenidamente desde 1970 (cuando se incluyeron en el estudio), con una variación promedio de 4% anual, sin mostrar periodos de fuertes incrementos o caídas. En 2012 el valor del suelo fue cerca de 5 veces el observado en 1970. • Para los estratos medios, el precio del suelo creció 5.2% anual, en promedio desde 1960, pero con aumentos pronunciados en la primera mitad de los noventa (crecimiento de 15.3% anual en promedio) seguidos de desvalorizaciones entre 1996 y 2002 (-6.7% en promedio 37 anual) y de nuevo incrementos considerables a partir de 2006 (crecimiento de 13.9% anual en promedio). En estos sectores la valorización desde 1960 hasta 2012 fue cerca de 1200%. • Para los estratos altos, el crecimiento anual promedio del precio del suelo en las últimas 5 décadas fue 6.8%. Entre 1991 y 1995 el precio de la tierra aumentó 19.8% en promedio por año, con lo que más que se duplicó en 5 años, pero hacia comienzos de 2000, había retornado a niveles similares a los de inicios de los 90. Desde 2006 ha crecido en promedio 15.9%. En estas zonas, la valorización acumulada desde 1960 es superior al 2200%. En 2012 en todos los estratos se observaron variaciones anuales récord y superiores al 20% (23.9% en los sectores populares, 28.4% en los de clase media y 37.2% en los de clase alta). En todos los casos estos aumentos superan en más 3 puntos porcentuales el máximo del crecimiento anual hasta 2011. 38 4. Análisis comparativo ordenamiento jurídico español y colombiano. En el ordenamiento jurídico español la constitución consagra la participación en plusvalía generada por la acción urbanística generada por los entes públicos, en los siguientes términos: “Artículo 47 Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos” (subrayado fuera de texto). En Colombia la constitución política en su artículo 82, se refiere a la plusvalía así: “ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común” Como se puede observar de la lectura de los anteriores textos normativos, en España es la comunidad quien participa de las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, en cambio en Colombia, son las entidades públicas las que participan de dichas plusvalías. 39 En España, el artículo 47 de la constitución, es desarrollado por el Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre, “por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana”, el cual en su artículo 23 señala lo siguiente en cuanto a las plusvalías: “Artículo 23. Operaciones de distribución de beneficios y cargas. 1. El acuerdo aprobatorio de los instrumentos de distribución de beneficios y cargas produce el efecto de la subrogación de las fincas de origen por las de resultado y el reparto de su titularidad entre los propietarios, el promotor de la actuación, cuando sea retribuido mediante la adjudicación de parcelas incluidas en ella, y la Administración, a quien corresponde el pleno dominio libre de cargas de los terrenos a que se refieren las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 18. En este supuesto, si procede la distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados por la actuación, se entenderá que el titular del suelo de que se trata aporta, tanto la superficie de su rasante, como la del subsuelo, o vuelo que de él se segrega (…)” En Colombia el artículo 82 de la constitución política, es desarrollado por la Ley 388 de 1997, la cual, en cuanto a las plusvalías, en su artículo 73, se refiere a las plusvalías de la siguiente forma: “Artículo 73º.- Noción. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos 40 del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.” Como se puede apreciar en Colombia las plusvalías generadas por la acción urbanística de los órganos estales tiene una regulación diferente a la que se tiene en España. En Colombia el derecho a participar en las acciones urbanísticas lo tienen las entidades estatales y lo recaudado tiene una destinación específica destinada a sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital, de allí que un procedimiento de recaudo inadecuado de la participación en plusvalía afecte directamente el desarrollo del plan de ordenamiento del municipio en particular, pues se encontraría desfasado presupuestalmente. En España el reparto y distribución de las plusvalías generada por la acción urbanística de los órganos estatales se hace entre los propietarios y no tiene mayores implicaciones presupuestales para el desarrollo del plan de ordenamiento. 5. Participación en plusvalía dentro del ordenamiento territorial de la ciudad de Bogotá D.C. El Decreto 190 del 26 de junio de 2004 "Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003.", es el estatuto que contiene todas las normas de ordenamiento territorial vigentes en la ciudad de Bogotá D.C, en desarrollo de la Ley 388 de 1997, y en cuanto a la participación en plusvalía se refiere en los siguientes artículos: “Artículo 29. Reparto de Cargas y Beneficios (artículo 29 del Decreto 469 de 2003). 41 La política de gestión del suelo se sustenta primordialmente en el principio del reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, dirigida a reducir las inequidades propias del desarrollo y a financiar los costos del desarrollo urbano con cargo a sus directos beneficiarios. El principio de reparto equitativo de cargas y beneficios se aplicará en las siguientes escalas: 1. En el nivel general de la ciudad, que se concreta mediante instrumentos como la contribución de valorización, tarifas de servicios públicos domiciliarios, la participación del Estado en las plusvalías derivadas de la acción urbanística y los distintos mecanismos de compensación y de transferencia de derechos de construcción. (…)” “Artículo 34. Cargas generales (artículo 34 del Decreto 469 de 2003). Para los efectos de los sistemas de distribución equitativa de cargas y beneficios se consideran cargas generales, a ser repartidas en escala de ciudad y/o escala zonal, las que se enumeran a continuación, las cuales se distribuirán entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas, y deberán ser recuperadas mediante tarifas, contribución de valorización, participación Distrital en las plusvalías, o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de cargas y beneficios de las actuaciones entre todos los beneficiados de las mismas. 1. La infraestructura vial arterial, que incluye tanto al suelo como el costo de construcción. 48 Administrativo Sección Cuarta 3. Luego, se consultaron las sentencias expedidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad del distrito judicial administrativo de Cundinamarca a la cual pertenece territorialmente la ciudad de Bogotá D.C. Para el caso objeto de análisis este tribunal tiene competencia para conocer asuntos en primera instancia cuando la cuantía de las pretensiones, es decir, el valor reclamado en la demanda sea superior a 300 salarios mínimos legales vigentes, equivalentes a $221.315.100 pesos colombianos o €73.771 euros y asume el conocimiento de la segunda instancia, es decir, cuando la parte demandante o demandada radica recurso de apelación frente al fallo de primera instancia, cuando la cuantía de las pretensiones es inferior a los a 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a $221.315.100 pesos colombianos o €73.771 euros. Encontrando los siguientes pronunciamientos: Consecutivo Despacho Magistrado No proceso Fecha sentencia 1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección C Ana María Rodríguez Álava 2008-00071 19/12/2014 49 en Descongestión 2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda 2008 – 00278 30/09/2010 3 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Stella Jeannette Carvajal Basto 2011-00252- 00 13/04/2012 4 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Beatriz María Martínez Quintero 2011-00273 23/08/2013 50 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A María Marcela del Socorro Cadavid Bringe 2012 – 00019 25/09/2013 6 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección C en Descongestión Ana María Rodríguez Álava 2012-00065- 01 17/02/2015 7 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Fabio Castiblanco Calixto 2004-02089 31/05/2007 8 Tribunal Administrativo de Antonio Molina Torres 2011-00123- 00 22/03/2012 51 Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B 9 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A María Marcela del Socorro Cadavid Bringe 2012-00370 26/02/2014 10 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Stella Jeannette Carvajal Basto 2012-00259 28/08/2013 11 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Gloria Isabel Cáceres Martínez 2013-00421 30/11/2016 12 Tribunal Administrativo Amparo Navarro López 2013-00168- 01 28/07/2016 52 de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B 13 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A María Marcela del Socorro Cadavid Bringe 2012-00505 12/03/2014 14 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Patricia Afanador Armenta 2012-00121- 01 22/01/2015 15 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección C Ana María Rodríguez Álava 2011-00291 14/10/2015 53 en Descongestión 16 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Beatriz María Martínez Quintero 2012-00632 24/10/2013 17 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Beatriz María Martínez Quintero 2012-00068- 01 05/12/2013 18 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A María Marcela del Socorro Cadavid Bringe 2012 – 00239 12/02/2014 54 19 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A María Marcela del Socorro Cadavid Bringe 2005-00262- 00 21/02/2007 20 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Beatriz María Martínez Quintero 2004-02074- 00 08/11/2007 4. Por último, fueron consultadas las sentencias expedidas por los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, despachos con competencia para conocer los asuntos dentro de Bogotá D.C. Para el caso objeto de análisis estos despachos tienen competencia para conocer asuntos en primera instancia cuando la cuantía de las pretensiones, es decir, el valor reclamado en la demanda sea inferior a 300 salarios mínimos legales vigentes, equivalentes a $221.315.100 pesos colombianos o €73.771 euros. Encontrando la siguiente jurisprudencia: Consecutivo Juez No proceso Fecha sentencia 55 1 Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá 2012 - 00065-00 22/07/2014 2 Juzgado 13 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá Sección Cuarta 2011-00116 25/05/2012 3 Juzgado 43 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Sección 4 2013-00168-00 24/03/2015 4 Juzgado 41 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Sección 4 2012-00121-00 25/11/2013 5 Juzgado 41 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Sección 4 2012-00068-00 31/05/2013 6 Juzgado 43 Administrativo de 2015-00063 11/04/2016 56 Oralidad del Circuito de Bogotá Sección 4 De esta forma se abarcó la revisión de las sentencias proferidas en cuanto a la participación en plusvalía calculada, liquidada y cobrada por la administración de la ciudad de Bogotá D.C. 1. Noción general participación en plusvalía. El artículo 82 de la constitución política de Colombia otorga al estado la obligación de velar por la protección del espacio público y su destinación al uso común, adicionalmente se señala la potestad de las administraciones públicas en la regulación de la utilización del suelo y el derecho a participar en la plusvalía generada por las acciones urbanísticas que incremente los metros cuadrados de construcción o modifiquen el uso del suelo en determinada zona. La ley 388 de 1997, desarrolló el artículo 82 de la constitución política, y en su artículo 73, define a la participación en plusvalía como el beneficio que tienen las administraciones públicas de participar en las plusvalías, entiéndase incrementos de valor del suelo, generadas por acciones urbanísticas, modificaciones al régimen de ordenamiento territorial que modifique la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento. La Corte Constitucional de Colombia, se ha referido en los siguientes términos a la noción de la participación en plusvalía en diversos pronunciamientos judiciales: iv “(…) La plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme al cual, "las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística." Al igual que la valorización esta especie de renta fiscal afecta exclusivamente a un grupo específico de personas que reciben un beneficio económico, con ocasión de las 57 actividades urbanísticas que adelantan las entidades públicas. La destinación que la norma acusada impone a los recursos que genera la plusvalía se considera razonable, proporcionada a la causa que le da origen y a la finalidad que con la inversión de sus ingresos se persigue, en la medida que comporta la ejecución de una variedad de actividades dirigidas a asegurar la ordenación del suelo, la creación y defensa del espacio público, el desarrollo de la infraestructura física, la ejecución de programas de renovación urbana, la conservación del patrimonio cultural y la implementación de decisiones encaminadas a mejorar la calidad ambiental y de la vida de los habitantes en las ciudades.(…)” El Consejo de Estado, máximo tribunal contencioso administrativo de Colombia, ha pronunciado acerca de la participación en plusvalía de la siguiente manera: v (…) Según los artículos 82 de la Constitución Política y 73 de la Ley 388 de 1997, la plusvalía es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano. (…) vi “(…) De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital". Según el artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 64 En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. Parágrafo. - Para los efectos de esta Ley, los conceptos urbanísticos de cambio de uso, aprovechamiento del suelo, e índices de ocupación y de construcción serán reglamentados por el Gobierno Nacional.” “Artículo 75º.- Efecto plusvalía resultado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano. Cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación se hará una vez se expida el acto administrativo que define la nueva clasificación del suelo correspondiente. 2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de 65 terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. 3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo rural como suburbano.” “Artículo 76º.- Efecto plusvalía resultado del cambio de uso. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. 2. Se determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las zonas o subzonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. 66 3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía” “Artículo 77º.- Efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias; con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. 2. El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. 3. El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro 67 cuadrado será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía.” “Artículo 78º.- Área objeto de la participación en la plusvalía. El número total de metros cuadrados que se considerará como objeto de la participación en la plusvalía será, para el caso de cada inmueble, igual al área total del mismo destinada al nuevo uso o mejor aprovechamiento, descontada la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias para espacio público de la ciudad, así como el área de eventuales afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras obras públicas, las cuales deben estar contempladas en el plan de ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen” Artículo 79º.- Monto de la participación. Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles. Parágrafo 1º.- Cuando sobre un mismo inmueble se produzcan simultáneamente dos o más hechos generadores en razón de las decisiones administrativas detalladas en los artículos precedentes, en el cálculo del mayor valor por metro cuadrado se tendrá en cuenta los valores acumulados, cuando a ello hubiere lugar. 68 Parágrafo 2º.- En razón a que el pago de la participación en la plusvalía al municipio o distrito se hace exigible en oportunidad posterior, de acuerdo con lo determinado por el artículo 83 de esta Ley, el monto de la participación correspondiente a cada predio se ajustará de acuerdo con la variación de índices de precios al consumidor (IPC), a partir del momento en que quede en firme el acto de 1a liquidación de la participación. “Artículo 80º.- Procedimiento de cálculo del efecto plusvalía. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de esta Ley. Para el efecto, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el alcalde solicitará se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas. Una vez recibida la solicitud proveniente del alcalde, el IGAC o la entidad correspondiente o el perito avaluador, contarán con un plazo inmodificable de sesenta (60) días hábiles para ejecutar lo solicitado. Transcurrido este término, y sin perjuicio de las sanciones legales a que haya lugar por la morosidad de funcionario o los funcionarios responsables, y de la responsabilidad contractual en el caso del perito privado, la administración 69 municipal o distrital podrá solicitar un nuevo peritazgo que determinen el mayor valor o monto de la plusvalía de acuerdo con los procedimientos y parámetros instituidos en este mismo artículo.” “Artículo 81º.- Liquidación del efecto de plusvalía. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital. A partir de la fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del monto de la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía correspondiente. Contra estos actos de la administración procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo. Para los fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio sobre los mismos, será requisito esencial el certificado de la 70 administración en el cual se haga constar que se ha pagado la participación en la plusvalía correspondiente. Parágrafo. - A fin de posibilitar a los ciudadanos en general y a los propietarios y poseedores de inmuebles en particular disponer de un conocimiento más simple y transparente de las consecuencias de las acciones urbanísticas generados del efecto plusvalía, las administraciones distritales y municipales divulgarán el efecto plusvalía por metro cuadrado para cada una de las zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas beneficiarias.” (subrayado fuera de texto) NOTA: El texto subrayado del artículo 81 de la Ley 388 de 1997, fue demandado por acción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la constitución política de 1992, al considerar que el mismo vulneraba el derecho al debido proceso, los principios de la función pública y la democracia participativa, la Corte Constitucional, mediante sentencia C 035 del 29 de enero de 2014, decidió que el artículo reseñado es exequible, es decir, está conforme a la constitución y al ordenamiento jurídico, sometido a la siguiente condición: xv ” (…) Declarar exequible el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado, por los cargos expuestos, y bajo el entendido de que antes de efectuar la notificación por avisos y edicto, la alcaldía municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del Estatuto Tributario y bajo los parámetros establecidos en el considerando 34.3 de esta providencia. (…)” La sentencia C 035 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, impacta el trámite de notificación de los actos administrativos de liquidación del efecto plusvalía, pues antes de la 71 expedición del fallo se notificaban mediante la publicación en tres (3) avisos en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en la ciudad de Bogotá, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía, a partir del 29 de enero de 2014, fecha de expedición del fallo, se debe realizar la notificación personal o por correo dirigido a la dirección del predio afectado con el gravamen de forma principal, si dicho procedimiento no es posible se debe acudir a la publicación de avisos y del edicto. “Artículo 82º.- Revisión de la estimación del efecto de plusvalía. Cualquier propietario o poseedor de un inmueble objeto de la aplicación de la participación en la plusvalía, podrá solicitar, en ejercicio del recurso de reposición, que la administración revise el efecto plusvalía estimado por metro cuadrado definido para la correspondiente zona o subzona en la cual se encuentre su predio y podrá solicitar un nuevo avalúo. Para el estudio y decisión de los recursos de reposición que hayan solicitado la revisión de la estimación del mayor valor por metro cuadrado, la administración contará con un plazo de un (1) mes calendario contado a partir de la fecha del último recurso de reposición interpuesto en el cual se haya pedido dicha revisión. Los recursos de reposición que no planteen dicha revisión se decidirán en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo.” “Artículo 83º.- Exigibilidad y cobro de la participación. La participación en la plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: 72 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta Ley. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley. Parágrafo 1º.- En el evento previsto en el numeral 1 el efecto plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente. Parágrafo 2º.- Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será necesario acreditar su pago. Parágrafo 3º.- Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en los eventos previstos en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso. 73 Parágrafo 4º.- Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.” (subrayado fuera de texto) 2.1.3 Decreto 019 de 2012 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública. El artículo 83 de la Ley 388 de 1997, fue modificado por el artículo 181 del Decreto 019 del 10 de enero de 2012, en los siguientes términos: "Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. La participación en la plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 80 los hechos generadores se calculará en la forma prevista en los artículos 76 a 78 de la ley 388 de 1997 y en las normas que los reglamenten o modifiquen. En todo caso, se tendrá en cuenta la incidencia o repercusión sobre el suelo del número de metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir, o del uso más rentable, aplicando el método residual. Parágrafo primero. En los casos en que se hayan configurado acciones urbanísticas previstas en el Decreto 619 de 2000 o en los instrumentos que lo desarrollan y que no se haya concretado el hecho generador conforme a lo establecido en el presente artículo, habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente Acuerdo, la Administración Distrital procederá a liquidar de manera general el efecto de plusvalía de acuerdo con las reglas vigentes.” “Artículo 6. Tarifa de la participación. El porcentaje de participación en plusvalía a liquidar será: a. Del primero de enero al 31 de diciembre del 2004: 30% b. Del primero de enero al 31 de diciembre del 2005: 40% c. Del primero de enero del 2006 en adelante: 50%” “Artículo 7. Destinación de los recursos provenientes de la participación en plusvalía. Los recursos provenientes de la participación en plusvalías se destinarán a las siguientes actividades: 81 1. Para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o por expropiación, dirigidos a desarrollar proyectos urbanísticos que generen suelos urbanizados destinados a la construcción de viviendas de interés social prioritario tipo I o su equivalente jurídico o diferentes modalidades de vivienda progresiva y para la ejecución de las obras de infraestructura vial o espacio público (principal, intermedio o local) de esos mismos proyectos. 2. Para la construcción o mejoramiento de infraestructuras viales y de servicios públicos domiciliarios, para proveer áreas de recreación y deportivas o equipamientos sociales y en general para aumentar el espacio, destinados a la adecuación de los asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado y para la ejecución de programas de mejoramiento integral a cargo del Distrito; 3. Para la adquisición de inmuebles en programas de renovación urbana que involucren oferta de vivienda de interés social prioritario tipo I o para la ejecución de obras de infraestructura vial o espacio público (principal, intermedio o local), ya sea infraestructura vial, elementos del espacio público o equipamientos de esos mismos proyectos. 4. Para la ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes que conforman la red del espacio público urbano en la zona en la que se localiza el proyecto urbanístico, plan parcial o unidad de planeamiento zonal que genera las plusvalías. 5. Para la adquisición de suelos clasificados como de conservación de los recursos hídricos y demás zonas de protección ambiental o con tratamiento de conservación 82 ambiental y a la financiación de estímulos, incentivos o compensaciones en el caso de inmuebles con tratamiento de conservación arquitectónica, histórica o cultural, de conformidad con las políticas y lineamientos que al efecto establezca el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen. Parágrafo. Se destinará un 70% de los recursos provenientes de la participación para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario tipo I o su equivalente jurídico, en cualquiera de las modalidades previstas en los numerales 1 a 3 de este artículo, un 15% a los fines previstos en el numeral 4 y un 15% para los fines previstos en el numeral 5. Dentro del 70% destinado a proyecto de vivienda de interés social prioritaria, se destinará un 25% a la generación de soluciones de vivienda que faciliten el reasentamiento de familias de personas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable.” “Artículo 8. Autorización al alcalde para la expedición de certificados de derechos de construcción y desarrollo. Con el fin de facilitar el pago de la participación en plusvalía y de los sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios se autoriza a la Administración Distrital para expedir, colocar y mantener en circulación certificados representativos de derechos de construcción y desarrollo de que trata la ley 388 de 1997 y las normas que la desarrollan o reglamentan, de conformidad con las siguientes reglas: 1. En todos los casos, la unidad de medida de los certificados será el metro cuadrado de construcción, con la indicación del uso autorizado. 83 2. Los certificados indicarán expresamente el Plan Parcial, instrumento de planeamiento o la Unidad de Planeación Zonal a la cual corresponde la edificabilidad o el uso autorizados y la indicación del acto administrativo en que se sustenta. 3. El valor nominal por metro cuadrado de los certificados indicará la incidencia sobre el suelo de la edificabilidad autorizada Parágrafo. Estos certificados no serán de contenido crediticio ni afectarán cupo de endeudamiento” “Artículo 9. Reglamentación de los mecanismos de pago de la participación y expedición de certificados de derechos de construcción. Los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación de la participación, los mecanismos de pago, la expedición de certificados de derechos de construcción y desarrollo serán definidos por la administración distrital. Parágrafo Primero. En lo no previsto en este Acuerdo, los procedimientos para la estimación y revisión del efecto de plusvalía y para cobro se ajustarán a lo previsto en la ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios. Parágrafo segundo. La Secretaría de Hacienda Distrital será responsable del recaudo, fiscalización, cobro, discusión y devoluciones de la participación en la plusvalía, según lo estipulado en el artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993. 84 Para efectos de la administración y régimen sancionatorio, sin perjuicio de lo establecido en el presente Acuerdo, se aplicarán en lo pertinente, las normas relativas al impuesto Predial Unificado.” 2.2.2 Decreto 084 de 2004 Por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y la determinación privada de la participación en plusvalía “ARTÍCULO 1.- Procedimiento para determinar el efecto de la plusvalía. Para determinar el efecto plusvalía se observará el siguiente procedimiento: Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición de las decisiones administrativas contentivas de las acciones urbanísticas generadores de plusvalía, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital solicitará, según lo considere conveniente, al Departamento Administrativo de Catastro Distrital, al Instituto Agustín Geográfico Agustín Codazzi o a peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas e instituciones análogas, se proceda a establecer el mayor valor por metro cuadrado de suelo en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con características geoeconómicas homogéneas. Sin perjuicio de lo anterior, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital dentro del trámite de expedición de planes parciales, fichas normativas para Unidades de Planeamiento Zonal u otros instrumentos que desarrollen el Plan de Ordenamiento Territorial podrá realizar una estimación general del efecto de plusvalía.” 85 “ARTÍCULO 2.- Elementos para la determinación del cálculo del efecto plusvalía. El efecto plusvalía se calculará teniendo en cuenta entre otras disposiciones lo previsto en la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 118 del 2003.” “ARTÍCULO 3.- Competencia para la revisión del cálculo y la liquidación de la participación de la plusvalía. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital se encargará de revisar que el cálculo del efecto plusvalía se haya realizado de conformidad con las normas legales y reglamentarias y con los parámetros técnicos adoptados para tal fin. Una vez el Departamento Administrativo de Planeación Distrital esté conforme con el cálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado de la zona o subzona objeto de la plusvalía, realizado por la entidad o persona avaluadora, procederá a liquidar el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma. Del resultado final del anterior procedimiento, se dejará soporte en un informe técnico que recoja el proceso de cálculo del efecto plusvalía. Con base en este informe técnico se procederá a expedir y notificar a los propietarios o poseedores, la liquidación del efecto de plusvalía y el monto de la participación de plusvalía, de conformidad con lo determinado por el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 y las normas reglamentarias. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital actualizará el monto de la participación en plusvalía de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor.” 86 “ARTÍCULO 4.- Agotamiento de vía gubernativa contra los actos de liquidación del efecto plusvalía y el monto de la participación. Contra el acto administrativo mediante el cual se notifica tanto el efecto plusvalía, como el monto de participación en plusvalía por inmueble, procederán ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital los recursos previstos en el artículo 82 de la Ley 388 de 1997 y sus normas reglamentarias.” “ARTÍCULO 5.- Información a la Oficina de Instrumentos Públicos. Una vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía y del monto de participación en plusvalía, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ordenará su inscripción en folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles, para fines de publicidad ante terceros. La Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda una vez verifique la declaración y pago de la participación de plusvalía por cada uno de los inmuebles objeto de la participación, remitirá está información a la respectiva oficina de Registro de Instrumentos Públicos.” “ARTÍCULO 6.- Expedición de licencias en relación con predios objeto de la participación en plusvalía. Todos aquellos actos administrativos contentivos de decisiones urbanísticas que dan lugar a efecto de plusvalía que se expidan a partir de la promulgación de este Decreto, establecerán los términos de aplicación y vigencia de la acción urbanística respecto de aquellos predios objeto de la participación en plusvalía, teniendo en cuenta para tal fin los términos previstos en la Ley para la liquidación del efecto de plusvalía.” 87 “ARTÍCULO 7.- En el evento en que por efecto del englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad el predio resultante del englobe será objeto de la participación en plusvalía, la cual será liquidada en el momento de la solicitud de licencia, con base en el efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para la respectiva zona geoeconómica homogénea.” “ARTÍCULO 8.- Exigibilidad de la participación en plusvalía. La declaración y pago de la participación en plusvalía será exigible en el momento de expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada o en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor del inmueble objeto de plusvalía el certificado representativo de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un Plan Parcial, en el cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios partícipes del plan parcial. Para estos efectos la Secretaría de Hacienda fijará los lugares y plazos de presentación de las declaraciones y pago de la participación en plusvalía. PARÁGRAFO PRIMERO. Cuando al momento de expedición de la licencia de urbanismo o construcción o en el momento en que sean expedidos los certificados representativos de derechos de construcción que concreten el hecho generador de la plusvalía, no se encuentre en firme el acto administrativo de cálculo del efecto plusvalía y del monto de participación en plusvalía, el contribuyente puede optar por dar trámite a la licencia de urbanismo o construcción o a la expedición del certificado de derecho de construcción, 88 acreditando la presentación y pago de una declaración de autorretención de la participación en plusvalía, para lo cual tomará como base de determinación de la autorretención las estimaciones generales de efecto plusvalía, que por cada Unidad de Planeamiento Zonal y/o Plan Parcial debe elaborar el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. La tarifa de participación en plusvalía que aplicará en la autorretención será la vigente a la expedición de la licencia de construcción o urbanización o al momento de expedición del certificado representativo de derechos de construcción. Los contribuyentes de la participación en plusvalía que realicen autorretención, deberán llevar el monto de la participación en plusvalía autorretenida como un abono a la participación en plusvalía a su cargo en la declaración de participación en plusvalía que debe presentar en los lugares y plazos señalados por la Secretaría de Hacienda. PARÁGRAFO SEGUNDO. De conformidad con lo establecido, en el parágrafo 3 del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, si por cualquier causa el propietario o poseedor no efectúa el pago de la participación en plusvalía en el momento de la expedición de licencia o de los derechos de construcción o en los plazos señalados por la Secretaría de Hacienda, su pago será exigible en el momento en que posteriormente se verifique una transferencia de dominio sobre el bien inmueble objeto de participación en plusvalía.” “ARTÍCULO 9.- Determinación privada de la participación en plusvalía. La determinación privada que está obligado a hacer el contribuyente al declarar y pagar la participación, se realizará teniendo en cuenta el efecto de plusvalía por metro cuadrado 89 determinado en la resolución de liquidación y el número efectivo de metros cuadrados objeto de la licencia solicitada. En el caso de expedición de derechos de construcción, la liquidación específica se realizará de acuerdo con lo determinado en el respectivo Plan Parcial.” 2.2.3 Acuerdo 352 de 2008 Por medio del cual se adoptan medidas de optimización tributaria en los impuestos de vehículos automotores, delineación urbana, predial unificado y plusvalía en el distrito capital y se dictan otras disposiciones ARTÍCULO 13. Modifíquese el artículo 3º del Acuerdo Distrital 118 de 2003, el cual quedará así: "Artículo 3. Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía derivada de la acción urbanística de Bogotá, Distrito Capital, las autorizaciones específicas ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien, a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos: 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. 96 Parágrafo. Cuando un instrumento que desarrolle el Plan de Ordenamiento Territorial sea modificado y en consecuencia se verifique en una zona o subzona beneficiaria al menos uno de los hechos generadores previstos en el artículo 3° del Acuerdo 118 de 2003 modificado por el artículo 13 del Acuerdo 352 de 2008, se efectuará el cálculo del efecto plusvalía comparando la situación normativa nueva y la que es objeto de modificación en el respectivo instrumento, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el presente Decreto.” “Artículo 6º. Competencia para el cálculo del efecto plusvalía. Una vez recibida la solicitud contemplada en el artículo 4º del presente decreto, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-, dentro de un plazo inmodificable de sesenta (60) días hábiles, establecerá el efecto plusvalía tomando como base para el cálculo los parámetros establecidos en la Ley 388 de 1997 y en el artículo anterior, la norma urbanística generadora de la participación y el resto de la normativa aplicable. Dentro del plazo establecido en el inciso anterior, la Subdirección Técnica de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- convocará a la sesión única para la revisión y discusión del proyecto de liquidación del efecto plusvalía, a las Direcciones de Norma Urbana y de Economía Urbana de la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- , y a la Oficina de Actualización de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- o las dependencias que hagan sus veces. En la convocatoria se adjuntará copia del mencionado proyecto. 97 La convocatoria deberá efectuarse con una antelación mínima de ocho (8) días a partir de la fecha en que se programe la mencionada sesión, la cual sólo podrá postergarse por una vez, hasta por dos (2) días. En la citada sesión se formularán las solicitudes de revisión y la impugnación prevista en el artículo 15 del Decreto Nacional 1420 de 1998, sin que procedan objeciones o solicitudes de modificación con posterioridad. Se entenderá que la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- ha aceptado la liquidación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- si en el curso de la sesión no presenta solicitudes de revisión, objeciones o impugnaciones. Las objeciones, solicitudes de revisión o impugnaciones que se presenten se resolverán en una sesión especial e impostergable, que deberá realizarse dentro los ocho (8) días siguientes a la ocurrencia de la sesión señalada en el inciso segundo de este artículo.” “Artículo 7º. Determinación del efecto plusvalía para cada predio. Dentro del mismo término señalado para el cálculo del efecto plusvalía, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- determinará mediante acto administrativo el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma. Del resultado final del proceso de cálculo y determinación se dejará soporte en un informe técnico que recoja el proceso de cálculo del efecto plusvalía y un informe resumen que hará parte del acto de liquidación.” Artículo 8º. Expedición y publicación del acto administrativo. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición, el acto administrativo que liquida el 98 efecto plusvalía se publicará mediante tres (3) avisos en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el Distrito Capital, y se fijará edicto en la sede de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-, según lo establece el artículo 81 de la Ley 388 de 1997. “Artículo 9º. Recursos. De acuerdo con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, contra el acto que determina el efecto plusvalía procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo. De conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley 388 de 1997 para el estudio y decisión de los recursos de reposición que hayan solicitado la revisión de la estimación del mayor valor por metro cuadrado de suelo, la administración contará con un plazo de un (1) mes calendario contado a partir de la fecha del último recurso de reposición interpuesto en el cual se haya pedido dicha revisión. Los recursos de reposición que no planteen dicha revisión se decidirán en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo.” “Artículo 10º. Informes y copias. Una vez expedidos y en firme los actos de determinación del efecto plusvalía, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-, enviará copia de los mismos a la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- para lo de su competencia, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos solicitando la inscripción del gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles, a las curadurías urbanas para información y exigibilidad y a la Secretaría Distrital de Hacienda 99 -SDH- con el fin que liquide oficialmente el monto de la participación a pagar a favor del Distrito.” CAPÍTULO III DE LA PARTICIPACIÓN DEL DISTRITO CAPITAL EN EL EFECTO PLUSVALÍA “Artículo 11º. Liquidación del monto de la participación. De conformidad con lo previsto en el artículo 4° del Acuerdo 118 de 2003, modificado por el artículo 14 del Acuerdo 352 de 2008, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá –DIB- de la Secretaría Distrital de Hacienda -SDH- efectuará la liquidación del valor a pagar por concepto de la participación en la plusvalía. Esta liquidación se realizará con base en el efecto determinado para cada posibilidad normativa por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-, las tarifas autorizadas por el Concejo Distrital y las actualizaciones procedentes conforme a lo previsto en el artículo 12 del presente Decreto. El contribuyente acreditará el pago ante las autoridades que lo exijan con el recibo de pago cancelado que le genere la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá –DIB-, dependencia que llevará un registro de los recibos de pago.” “Artículo 12º. Actualización del efecto plusvalía. Para la expedición del formato o recibo para la cancelación de la obligación, la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH- ajustará el monto de la participación en plusvalía de acuerdo con la variación mensual del Índice de Precios al Consumidor (IPC), desde la acción urbanística constitutiva de hechos generadores de plusvalía, hasta el momento de exigibilidad. Esta actualización procederá cuando esté en firme el acto de determinación del efecto plusvalía.” 100 “Artículo 13º. Exigibilidad de la participación en plusvalía. El pago de la participación en plusvalía será exigible cuando ocurra uno de los eventos presentados a continuación: 1. Expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, o en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor certificados representativos de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un Plan Parcial, en el cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios partícipes del plan parcial. 2. En los actos que impliquen la transferencia del dominio sobre el inmueble objeto de plusvalía donde se configuren los siguientes hechos generadores: a. La incorporación del suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano y, b. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Parágrafo 1º. Para proyectos que se desarrollen por etapas, se seguirá lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto Nacional 1788 de 2004 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Parágrafo 2º. Para la liquidación de la participación en cada momento de exigibilidad, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá de la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH- 101 , tendrá en cuenta el efecto plusvalía determinado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-.” “Artículo 14º. Obligaciones para curadores urbanos. En el evento de ocurrir el hecho generador establecido en el numeral 3º del artículo 3º del Acuerdo 118 de 2003, modificado por el artículo 13 del Acuerdo 352 de 2008, los curadores sólo exigirán el pago de la participación de las integraciones inmobiliarias físicas y/o jurídicas que estén en sectores normativos generadores de plusvalía determinados por la reglamentación de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) correspondiente, o por otro instrumento que concrete acciones urbanísticas generadoras de plusvalía. En este caso se verificará que el pago del tributo corresponda al total del efecto plusvalía del predio englobado, determinado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-. A partir de la fecha de expedición del presente decreto, los curadores enviarán cada dos (2) meses a la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- y a la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH- un reporte de las licencias de construcción y de urbanismo que hayan dado lugar al pago de la participación en plusvalía.” “Artículo 15º. Acreditación del pago. De conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto Nacional 1469 de 2010, los curadores urbanos sólo podrán expedir licencias cuando el interesado demuestre el pago de la participación en plusvalía. De acuerdo con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio sobre inmuebles deberá acreditarse el pago de la participación en plusvalía.” 102 “Artículo 16º. Levantamiento del gravamen Una vez recaudado el total del monto de la participación en plusvalía para el respectivo predio, la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá –DIB- de la Secretaría Distrital de Hacienda -SDH-, o la dependencia que haga sus veces, solicitará a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el levantamiento de la anotación correspondiente al gravamen.” “Artículo 17º. Inventario de actos e información. La Secretaría Distrital de Planeación – SDP- enviará a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- el inventario de los expedientes de las liquidaciones del efecto plusvalía, así como de las modificaciones, revocatorias, cancelaciones y en general todos los actos relacionados con este gravamen, efectuados hasta el momento en que culmine el ejercicio de estas funciones. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- continuará llevando el registro de los actos relacionados con este efecto e incorporará la información correspondiente en su base de información.” CAPÍTULO IV OTRAS DISPOSICIONES “Artículo 18º. Transición en la implementación de las competencias: La Secretaría Distrital de Planeación -SDP- establecerá la normativa y los hechos generadores aplicables a los suelos antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía de conformidad con lo señalado en el artículo 4º del presente decreto. El cálculo y determinación del efecto plusvalía será efectuado directamente por la Unidad 103 Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, sin que procedan liquidaciones o estimaciones previas. La Secretaría Distrital de Planeación -SDP-, continuará con el trámite de los expedientes que se encuentren en proceso de determinación del efecto plusvalía al momento de expedirse el presente Decreto. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, la Secretaría Distrital de Planeación -SDP- y la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH-, asumirán plenamente las competencias aquí señaladas en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la publicación del presente Decreto. En el mismo término establecido en el inciso anterior la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, la Secretaría Distrital de Planeación -SDP- y la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH- expedirán una circular conjunta en la cual se establezcan los criterios generales y unificados para la determinación y liquidación de la participación en el efecto plusvalía, y efectuarán en forma coordinada las gestiones que estimen necesarias para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en el presente Decreto, para lo cual, en caso de ser necesario, deben hacer uso de las instancias de coordinación vigentes relacionadas con la materia. La Secretaría Distrital de Planeación -SDP- apoyará a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital-UAECD en el proceso de implementación de las nuevas obligaciones que le son asignadas por el presente Decreto.” 2.2.5 Decreto 560 de 2012 Por medio del cual se modifica el artículo 8 del decreto distrital 020 de 2011. 104 Artículo 1º.- Modifíquese el artículo 8º del Decreto Distrital No.20 de 2011, el cual quedará así: “Artículo 8º. Notificación y divulgación del acto administrativo. El acto administrativo que liquida el efecto plusvalía se notificará mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el Distrito Capital, y la fijación de un edicto en la sede de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997. Los avisos deberán contener la siguiente información: el nombre del propietario o poseedor, la identificación del predio a través de la nomenclatura oficial, folio de matrícula y CHIP, el número y fecha del acto administrativo, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos, así como el lugar donde se puede retirar el acto administrativo y sus antecedentes, al igual que la página web en que puede ser consultado y descargado el mismo. PARÁGRAFO: Con fin de dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo del artículo 81 de la Ley 388 de 1997, que ordena divulgar el efecto de la plusvalía, el acto administrativo que lo liquida será publicado en la Gaceta de Urbanismo y Construcción de la Secretaría Distrital de Planeación.” “Artículo 2º.- Régimen de Transición. Los actos administrativos a que se refiere el artículo séptimo del Decreto Distrital 20 de 2011, expedidos por la Secretaría Distrital de Planeación o por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, respecto de los 105 cuales a la fecha de entrada en vigencia del presente acto administrativo no se haya surtido la publicación del primero de los tres avisos de ley, se regirán por lo dispuesto en el presente decreto.” 2.2.6 Acuerdo 642 de 2016 Por el cual se autoriza al alcalde mayor en representación del distrito capital para participar, conjuntamente con otras entidades descentralizadas del orden distrital, en la constitución de la empresa metro de Bogotá s.a., se modifican parcialmente los Acuerdos distritales 118 de 2003 y 257 de 2006, se autorizan compromisos presupuestales y se dictan otras disposiciones en relación con el sistema integrado de transporte público de Bogotá “ARTÍCULO 11. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA. Adiciónese un Parágrafo Segundo al artículo 7 del Acuerdo Distrital 118 de 2003, el cual quedará así: El producto de la participación por plusvalía que se genere en inmuebles situados en las áreas de influencia del sistema metro se destinará exclusivamente al financiamiento de la planeación, estructuración y construcción del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo para la Ciudad de Bogotá, incluyendo el Metro de Bogotá” De la revisión de la anterior normatividad aplicable al procedimiento de cálculo, liquidación, exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía y para una compresión adecuada del tema objeto de análisis, a continuación, se identificará la normatividad aplicable de orden nacional y de orden distrital a cada una de las etapas del procedimiento y la vigencia de las mismas, pues fueron objeto, en algunos casos de modificación y derogatoria, y en otros eventos fueron modificadas por pronunciamientos en sede judicial: 112 NOTA *: Mediante sentencia de fecha 5 de diciembre de 2011, expedida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta con ponencia de la magistrada Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se confirmó la sentencia de primera instancia, de fecha 21 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, con ponencia de la magistrada María Marcela del Socorro Cadavid Bringe, dentro del proceso No 2005-00062, en la cual se declaró la nulidad de la expresión “declaración” contenida en el Acuerdo 118 de 2003. 3 Procedimiento realizado por la administración de la ciudad de Bogotá D.C para efectuar el cálculo, liquidación exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía. Respecto al procedimiento de cálculo, liquidación, exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía que debe llevar a cabo la administración de la ciudad de Bogotá D.C, los despachos judiciales se han pronunciado de la siguiente forma: xvii “(…) Es así como, teniendo como punto de partida dicho Plan de Ordenamiento Territorial, el procedimiento para determinar el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado en las zonas o subzonas. En primer, lugar corresponde al IGAC establecer los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinar el correspondiente precio de decreto 020 de 2011 15 X 19/01/2011 actualmente decreto 020 de 2011 16 X 19/01/2011 actualmente 113 referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de la aludida Ley 388. En segundo lugar, compete al alcalde del respectivo municipio o distrito liquidarla en su respectivo territorio y expedir el acto administrativo de carácter general para cada una de las zonas y subzonas. En tercer lugar, dicho acto administrativo debe ser publicado mediante tres (3) avisos dominicales en periódicos de amplia circulación en el respectivo distrito o municipio. En cuarto lugar, contra el anterior acto procede recurso de reposición en el cual se puede solicitar la revisión del avalúo (…)” xviii “(…) Los elementos característicos del efecto Plusvalía son: Sujeto Activo: Municipios y distritos Sujeto Pasivo: El propietario o poseedor del inmueble sobre el cual se realiza el hecho generador (acción urbanística). Hecho generador: La expedición de un acto administrativo de carácter general en el cual la autoridad distrital o municipal se pronuncie sobre: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte de suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos. Para que se produzca el hecho generador, es decir el acto administrativo de carácter general que determine una actuación urbanística, es requisito la preexistencia del Plan de Ordenamiento Territorial, así como la norma de carácter general emanada del Concejo 114 distrital o municipal que establezca o regule para el municipio el efecto plusvalía con base en las normas de orden superior legales y constitucionales. Según el Consejo de Estado xix … los elementos del hecho generador que a su vez constituyen los requisitos para la participación en plusvalía, son: la decisión administrativa de carácter general que contiene o configura una actuación urbanística conforme con el POT o con los instrumentos que lo desarrollen y la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Base Gravable: El efecto plusvalía lo calcula el organismo de planeación del municipio o distrito, siguiendo la metodología prevista en los artículos 76 a 78 de la Ley 388 de 1997. El efecto plusvalía es el mayor valor por metro cuadrado resultante de la diferencia entre el precio comercial antes de la actuación urbanística y el precio comercial después de la actuación urbanística. Sobre este mayor valor se aplica la tarifa, resultando el monto del impuesto por efecto plusvalía a favor del municipio. El área del inmueble sobre la cual se liquida el efecto plusvalía es aquella destinada al nuevo uso o mejor aprovechamiento, descontando las cesiones urbanísticas para espacio público y las afecciones para plan vial u obras públicas. Ello según lo dispuesto en el artículo 78 de la ley 388 de 1997. 115 Para la definición de la base gravable es importante tener en cuenta las siguientes definiciones contenidas en el artículo 1 del Decreto 1788 de 2004: a) Aprovechamiento del suelo. Es el número de metros cuadrados de edificación autorizados por la norma urbanística en un predio. b) Cambio de uso. Es la autorización específica para destinar los inmuebles de una zona a uno o varios usos diferentes a los permitidos bajo la norma anterior. c) Efecto plusvalía. Es el incremento en el precio del suelo, resultado de las acciones urbanísticas de que tratan los artículos 74, 75, 76, 77 y 87 de la Ley 388 de 1997. d) Índice de ocupación. Es la proporción del área de suelo que puede ser ocupada por edificación en primer piso bajo cubierta y, se expresa por el cociente que resulta de dividir el área que ser ocupada por edificación en primer piso bajo cubierta por el área total del predio. e) Índice de construcción. Es el número de veces que la superficie de un terreno puede convertirse por definición normativa en área construida y, se expresa por cociente que resulta de dividir el área permitida de construcción por el área total de un predio. La Ley 388 de 1997 establece la base gravable para cada evento de actuación urbanística así: - Cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento (art. 75) 1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación se hará una vez se 116 expida el acto administrativo que define la nueva clasificación del suelo correspondiente. 2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. 3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo rural como suburbano. - Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento (art. 76): 1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. 2. Se determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las zonas o subzonas consideradas, como 117 equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. 3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía. - Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento (Artículo 77°): 1. Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias; con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. 2. El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. 3. El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía 118 por metro cuadrado será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía Causación. El efecto plusvalía se causa cuando ocurre el hecho generador, es decir cuando la autoridad emite el acto administrativo de carácter general que contiene la actuación urbanística y cuando con posterioridad queda en firme el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente (Secretaria de Planeación) determina el efecto plusvalía para cada inmueble afectado con la actuación urbanística. Exigibilidad. Según el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 la participación en plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente respecto del inmueble del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, una de cualquiera de las siguientes situaciones: i) solicitud de licencia de urbanización o construcción, ii) cambio de uso del inmueble, iii) actos que impliquen la transferencia del dominio sobre el inmueble y iv) la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos establecidos en el artículo 88 y siguientes de la referida ley.” xx “(…) PROCEDIMIENTO PARA EL RECAUDO Y APLICACIÓN DE LA PLUSVALÍA EN BOGOTÁ D.C El procedimiento se desarrolla en varias etapas que explicamos a continuación, teniendo en cuenta los resultados que se obtienen y las entidades participantes en cada una de ellas. . Determinación y liquidación del efecto plusvalía. . El recaudo . La aplicación de los recursos 119 Determinación y liquidación del efecto plusvalía Consiste en la elaboración de un cálculo que permite establecer el incremento del precio de la tierra derivado de los hechos generadores tales como: La incorporación de suelo rural a suelo de expansión o la consideración de parte de suelo rural como suburbano. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. La aplicación de los diferentes instrumentos de gestión del suelo incluyendo los englobes, los predios en tratamiento de desarrollo, los planes parciales, planes de implantación, planes de regularización y manejo, que por efecto de mayor aprovechamiento y/o uso más rentable son susceptibles de concretar hechos generadores del efecto plusvalía. Se exige siempre que: a) Se expida una licencia de construcción o urbanismo; b) En el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor certificados representativos de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un plan parcial. c) En los actos que impliquen transferencia de dominio sobre el inmueble objeto de plusvalía, salvo algunas excepciones definidas en la Ley 352 de 2008. La determinación y liquidación del efecto plusvalía se elabora con base en la información suministrada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD. 120 Para la determinación y liquidación del efecto plusvalía, se inicia el trámite de la siguiente forma: - Mediante envió del Acto administrativo firmado por el Alcalde, quedando en firme la expedición del instrumento (Planes Parciales, Planes de Implantación, Planes de Regularización y Manejo, Bienes de Interés Cultural y UPZ). - Mediante solicitud de los usuarios (englobes o integración predial y tratamientos de desarrollo), a través de formato dispuesto por la administración para el efecto. Una vez surtido el anterior paso y una de estas solicitudes lleguen a la Secretaria Distrital de Planeación –SDP, la entidad establece la normativa y los hechos generadores aplicables a los suelos antes y después de la acción urbanística generadora de plusvalía y luego la envía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD, para el cálculo. La UAECD calcula y determina mediante acto administrativo el efecto plusvalía causado con relación en cada uno de los inmuebles objeto de la misma; del resultado final del proceso de cálculo y determinación se deja soporte de un informe técnico que recoge el proceso de cálculo del efecto plusvalía y un informe resumen que hará parte del Acto administrativo de liquidación. Cabe anotar que, no proceden liquidaciones o estimaciones previas. El acto administrativo que liquida el efecto plusvalía se publica mediante tres (3) avisos en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el Distrito Capital, y se fija edicto en la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá y en la sede de la UAECD-, según lo establece el Artículo 81 de la Ley 388 de 1997. Finalmente, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá de la Secretaría Distrital de Hacienda efectúa la liquidación del valor a pagar por concepto de la participación en la 121 plusvalía. Esta liquidación se realiza con base en el efecto calculado por la UAECD, las tarifas autorizadas por el Concejo Distrital y las actualizaciones procedentes conforme a lo previsto en el Artículo 12 del presente Decreto. El contribuyente acreditará el pago ante las autoridades que lo exijan con el recibo de pago cancelado que le genere la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. (…)” Teniendo en cuenta los anteriores pronunciamientos judiciales, se pretende analizar el procedimiento que realiza la administración de la ciudad de Bogotá D.C, para efectuar el cobro del efecto plusvalía, a través de las siguientes etapas: Cálculo del efecto plusvalía: Esta etapa consiste en establecer el valor del efecto plusvalía, inicia con la solicitud de cálculo, la cual contiene el estudio comparativo de norma, es decir, el documento que compara las condiciones otorgadas a una zona o subzona antes y después de la acción urbanística, documento en el cual se llega a la conclusión de que a una zona o subzona la acción urbanística o nueva norma urbana, le otorga un uso más rentable o le incremente el aprovechamiento del suelo en edificabilidad o que ocurren los dos fenómenos a la vez. A partir de dicho estudio, se realizan avalúos aplicando la normatividad anterior a la acción urbanística y aplicando los beneficios otorgados por la nueva norma, a fin de determinar si los predios ubicados en la zona o subzona beneficiada incrementaron de valor por efecto de la nueva reglamentación. El resultado de los ejercicios valuatorios se consigna en un documento denominado estudio de cálculo del efecto plusvalía. Liquidación del efecto plusvalía: Esta etapa consiste en la expedición, notificación y trámite de firmeza del acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía. 128 En cuanto a este tema se encuentran demandas que señalan que la administración aplico indebidamente el procedimiento para determinar el valor de la participación en plusvalía y el área objeto de dicha participación. 1.1 Vulneración del principio de irretroactividad tributaria En este grupo se presentan cinco (5) expedientes judiciales que tienen sentencia de segunda instancia, es decir, la parte demandante y demandada interpusieron recurso en contra del fallo de primera instancia y despacho de segunda instancia ya se pronunció en cuanto al recurso, y por ende la decisión judicial se encuentra en firme y no es susceptible de revisión. De otra parte se evidencia que en todos los expedientes se argumenta que la administración de Bogotá D.C, efectúo cobros de la participación en plusvalía cuyo hecho generador, es decir, acción urbanística o nueva norma urbana, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia del Acuerdo 118 del 30 de diciembre 2003, norma que implantó el procedimiento de cálculo, liquidación, exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía, lo cual vulnera la prohibición de retroactividad tributaria consagrada en el artículo 363 de la constitución política de Colombia. El debate jurídico gira en torno a la interpretación del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, el cual consagra los hechos generadores de plusvalía y señala: “Artículo 74º.- Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de 129 acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes: 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. (…)” (subrayado fuera de texto) De la lectura del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, se observa que el hecho generador de plusvalía debe consistir en una autorización específica que permita a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Los demandantes consideran que la autorización específica a la cual se refiere el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, es la contenida en la acción urbanística, es decir, que basta con la expedición de la norma urbana para acceder al uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. 130 La administración de Bogotá D.C, por su parte expone que cuando el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, se refiere a una autorización específica, la expedición de la acción urbanística, no es suficiente para que se concrete el hecho generador de plusvalía, porque para que el predio pueda acceder al uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, se requiere tramitar una licencia de construcción, entendida como xxi “la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Cultural, y demás normatividad que regule la materia. las licencias de construcción se concretarán manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación.” Revisados los fallos de segunda instancia y los que se encuentran en firme, proferidos por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se observa que los siguientes fallos aceptan la tesis de la parte demandante, es decir, que cuando el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se refiere a autorización específica basta con la expedición de la acción urbanística para que se concrete el hecho generador de plusvalía: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Magistrado: Fabio Castiblanco Calixto Proceso: 2004-02089 Fecha De Sentencia: 31/05/2007 Decisión: Desfavorable 131 Fundamento: Aplica Retroactividad Tributaria Instancia. Primera (Nota En Firme Improcedente Recurso) El Despacho afirma que la plusvalía surge a partir de cuándo el ente territorial la adopta, dado que es un tributo de carácter municipal y requiere de un acto administrativo que lo incorpore en cada ente territorial. La exigibilidad solo se da cuando aparezca una de las situaciones contempladas en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 (actos que impliquen transferencia de dominio o solicitud de licencia de construcción), pero requiere que el municipio haya adoptado la tarifa del gravamen con anterioridad. Parágrafo artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003, señala una liquidación y cobro retroactivo de la participación en plusvalía, está en contravía al artículo 363 de la constitución nacional que consagra la irretroactividad tributaria. La Secretaría de Planeación Distrital interpuso recurso de apelación frente al fallo, pero el Despacho lo declaro improcedente quedando en firme la providencia. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Magistrado: William Giraldo Giraldo Proceso: 2004-02074-01 Fecha De Sentencia: 31/05/2011 Decisión: Desfavorable Fundamento: Aplica Retroactividad Tributaria Instancia: Segunda “(…) De acuerdo con lo expuesto encuentra la Sala que el Decreto 298 del 16 de septiembre de 2003, configura el hecho generador de la participación en plusvalía, toda 132 vez que constituye una decisión administrativa que establece una acción urbanística de las que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, “un cambio en los usos del suelo y un mayor aprovechamiento del mismo”. Además, esa acción urbanística está contenida en un instrumento que desarrolla el plan de ordenamiento territorial, como es el plan parcial, en el que, de manera expresa, se consagró que constituía una zona con efecto plusvalía, por cuanto se cambió la clasificación del suelo, incorporándolo a suelo urbano. Con fundamento en lo expuesto se desvirtúa la afirmación del demandado, según la cual, si bien la Administración Distrital de acuerdo con la Ley 388 de 1997 tenía la posibilidad autorizar usos y edificabilidades a través de un plan parcial, en las disposiciones del decreto en mención no aparece la definición de autorizaciones específicas, mientras que, se reitera, el plan parcial si es demostrativo de la decisión administrativa contentiva de la acción urbanística. Y no puede tenerse, como se reclama por la demandada, que el hecho generador de la participación en plusvalía sea la autorización específica, que en este caso consistiría, a su juicio, en la licencia de urbanismo o construcción, toda vez que el legislador de manera taxativa definió el hecho generador de la participación de la plusvalía en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, y se demostró que en el sub judice el plan parcial cumplía con los presupuestos consagrados en la precitada norma, aunado a que la ley en mención hace referencia a la solicitud de licencia de urbanización o construcción en el artículo 83 pero para la exigibilidad y cobro de la participación en plusvalía, lo que presupone la existencia de cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 b. 133 Fijado el hecho generador en el asunto en análisis (expedición del Decreto 298 de 2003), debe precisarse si existió vulneración al principio de irretroactividad tributaria al liquidarse el efecto plusvalía con la Resolución 220 de 2004, teniendo en cuenta que el Concejo de Bogotá, estableció las normas para la aplicación de la participación en plusvalía con el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, publicado en el Registro Distrital 3017 de diciembre 30 de 2003. Es decir, que, en virtud del principio de irretroactividad, para la liquidación del efecto plusvalía en el Distrito Capital, el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003. Como quiera que el hecho generador de la participación en plusvalía, en el asunto en examen, acaeció con la decisión administrativa contenida en el Decreto 298 del 16 de septiembre de 2003, y que a esa fecha no se había expedido el Acuerdo para la aplicación de dicho tributo en el Distrito Capital, la Administración no podía entrar a liquidar el efecto plusvalía aplicando disposiciones contenidas en el Acuerdo 118 de 2003, como lo determinó el a quo.(…)” Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Magistrada: Beatriz María Martínez Quintero Proceso: 2012-00068-01 Fecha De Sentencia: 05/12/2013 Decisión: Favorable Fundamento: Aplica Retroactividad Tributaria Instancia: Segunda 134 (…) El Despacho señala que con relación al nacimiento de la obligación tributaria debe distinguirse dos situaciones: 1 El momento de causación del impuesto, que es en el cual se concreta o realiza el hecho generador previsto en la ley y que da origen a las obligaciones de liquidar y pagar el tributo. 2 El momento de exigibilidad de la obligación, que es la fecha o época establecida en las normas para el cumplimiento de las obligaciones fiscales, por regla general el posterior a la causación del impuesto. El hecho generador de la participación en plusvalía fue el Decreto 188 del 21 de junio de 2005, por medio del cual se reglamentó la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ No 21 Los Andes, toda vez que autorizó un mayor aprovechamiento del suelo en el territorio señalado. Así las cosas, a partir del 21 de junio de 2005, la administración podía exigir a los propietarios el pago del efecto plusvalía, por lo que se evidencia la legalidad de los actos acusados (…) En cuanto a la tesis planteada por la administración de Bogotá D.C, según la cual, conforme al artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la expedición de la acción urbanística, no es suficiente para que se concrete el hecho generador de plusvalía, porque para que el predio pueda acceder al uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, se requiere tramitar una licencia de construcción, fue acogida en los siguientes fallos de segunda instancia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Magistrada: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez Proceso: 2005-00262-01 Fecha De Sentencia: 05/12/2011 135 Decisión: Desfavorable Fundamento: No Aplica Retroactividad Tributaria Instancia: Segunda “(…) El Despacho manifiesta que conforme al artículo 74 de la Ley 388 de 1997 que los elementos del hecho generador que constituyen los requisitos para la participación en plusvalía son: La decisión administrativa de carácter general que contiene o configura una acción urbanística conforme con el POT o con los instrumentos que lo desarrollen y la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. Por lo tanto, las decisiones plasmadas en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen, no constituyen todavía una autorización específica que configure el nacimiento de una obligación tributaria. Si bien la autorización específica solamente puede expedirse bajo el supuesto de la existencia de la autorización general constitutiva de una actuación urbanística, el tributo solo será exigible en el momento en que tal actuación se profiera. Existe un caso particular en el cual la sentencia de primera instancia acoge la tesis de la parte demandante, es decir, que cuando el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se refiere a autorización específica basta con la expedición de la acción urbanística para que se concrete el hecho generador de plusvalía y, en segunda instancia asume la tesis de la administración de la ciudad de Bogotá D.C, el sentido de que la expedición de la acción urbanística, no es suficiente para que se concrete el hecho generador de plusvalía, porque para que el predio pueda acceder al uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, se requiere tramitar una licencia de construcción: 136 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Magistrada: Stella Jeannette Carvajal Basto Proceso: 2011-00252-00 Fecha De Sentencia: 13/04/2012 Decisión: Desfavorable Fundamento: Aplica Retroactividad Tributaria Instancia: Primera “(…) Se concluye que existe el fenómeno de retroactividad tributaria porque el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003 por medio del cual se adopta la participación en plusvalía en Bogotá D.C es posterior a la expedición del Decreto 075 del 20 de marzo de 2003 correspondiente a la UPZ 88/97(…)” Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Magistrado: Jorge Octavio Ramírez Ramírez Proceso: 2011-00252-01 Fecha De Sentencia: 26/02/2015 Decisión: Favorable Fundamento: No Aplica Retroactividad Tributaria Instancia. Segunda “(…) El Despacho señala que cuando la norma se refiere a autorización específica, debe entenderse que el acto debe facultar para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido. Puede decirse que en la determinación normativa del supuesto de hecho de la participación en plusvalía se estableció la "autorización específica" como una referencia temporal que permite determinar el momento en que se perfección el hecho que 137 da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. El artículo 3 del Acuerdo 118 de 2003, estableció que el hecho generador de la participación en plusvalía lo constituía las autorizaciones específicas, ya sea para destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo. En virtud del principio de irretroactividad tributaria, para la liquidación del efecto plusvalía en el distrito capital, el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003. En el caso en estudio los actos demandados determinaron como hecho generador de plusvalía la expedición de la licencia de construcción No 07-05-0114 del 12 de febrero de 2007. En este caso la licencia de construcción constituye la autorización específica, en tanto, mediante esta decisión administrativa se concreta el aumento de potencial de edificación de los predios en cuestión, ya que con el incremento del índice de construcción no basta. La sala ha señalado que el hecho de que la norma que instrumente el POT (Decreto 075 del 20 de marzo de 2003), sea anterior a la adopción del tributo de la plusvalía en el distrito capital (Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003), no significa que el gravamen se aplique retroactivamente, toda vez que la referencia al POT y a los instrumentos que lo desarrollen es necesaria e intrínseca a este gravamen de conformidad con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y no constituyen la autorización específica de la administración necesaria para que se configure el hecho generador (…)” Los fallos de primera instancia que acogieron la tesis expuesta por la parte demandante, es decir, que cuando el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 se refiere a autorización específica basta con la expedición de la acción urbanística para que se concrete el hecho generador de plusvalía, son los siguientes: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 144 adelantó el estudio comparativo de precios por metro cuadrado, se determinó el efecto plusvalía y finalmente se expidió la licencia de construcción, por lo tanto no es admisible el argumento del demandante según el cual solamente debe tenerse en cuenta la fecha de entrada en vigencia del nuevo POT Decreto 619 del 2000, el cual es anterior a la expedición del Acuerdo 118 de 2003. De acuerdo con lo manifestado por la administración en los actos administrativo acusados y en el estudio técnico se produjo el hecho generador, por cuanto el predio antes de la expedición del nuevo POT tenía permitido únicamente el uso agrícola y con el nuevo POT se permitió su urbanización y por ende mayor edificabilidad. Para lo cual se expidió el Decreto 327 de 2004 que reglamentó su nuevo uso, dándose así el supuesto normativo contemplado en la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 118 de 2003. Así las cosas, es claro que a partir no solo de la expedición del POT (Decreto 619 de 2000) si no del decreto que lo desarrolla (Decreto 327 de 2004) es posible afirmar que ocurre el hecho generador de plusvalía, que como se evidencia se trata de una actuación compleja susceptible de transcurrir en el tiempo en un periodo prolongado. Conforme al literal b) del artículo 5 del Decreto 327 de 2004 para las zonas clasificadas como suelo urbano con tratamiento de desarrollo que tengan un área igual o superior a 10 hectáreas urbanizables es obligatoria la formulación de planes parciales, como en el caso en estudio el área del predio no supera las 10 hectáreas no debía expedirse plan parcial, caso en el cual el hecho generador de la plusvalía ocurría a la entrada en vigencia del Decreto 327 de 2004. En lo atinente a la fecha de la licencia de construcción o urbanización (11 de enero de 2005 - modificada el 28 de febrero de 2007), es claro que la fecha de expedición corresponde a la fecha de exigibilidad de la plusvalía, la cual puede darse varios meses o años con posterioridad a la fecha de ocurrencia del hecho generador. 145 En cuanto a los actos administrativos de liquidación del pre cálculo, se afirma que son actos definitivos, los cuales no fueron objeto de pretensiones en la demanda, no obstante, no se aprecia ninguna ilegalidad, si se tiene en cuenta que en este caso la participación en plusvalía es exigible por haber ocurrido el hecho generador del tributo. (…)” Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Magistrada: María Marcela Del Socorro Cadavid Bringe Proceso: 2012 - 00239 Fecha De Sentencia: 12/02/2014 Decisión: Favorable Fundamento: No Aplica Retroactividad Tributaria – Decreto 327 De 2004 Instancia: Primera “(…) El Despacho manifiesta que es claro que el hecho generador ocurre de acuerdo a lo que se estatuya en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen. En el presente caso no está en discusión que el nuevo POT es el decreto 619 del 2000 y el instrumento que lo desarrolla para el predio de la litis es el Decreto 327 del 11 de octubre de 2004, por el cual se reglamente el tratamiento de desarrollo urbanístico en el distrito capital, norma posterior al Acuerdo 118 de 2003, puesto que fue con fundamento a dicha norma que se adelantó el estudio comparativo de precios por metro cuadrado, se determinó el efecto plusvalía y finalmente se expidió la licencia de construcción, por lo tanto no es admisible el argumento del demandante según el cual solamente debe tenerse en cuenta la fecha de entrada en vigencia del nuevo POT Decreto 619 del 2000, el cual es anterior a la expedición del Acuerdo 118 de 2003.(…)” 146 Por otra parte, la tesis planteada por la parte demandante, es decir, los propietarios o poseedores de los predios ubicados en predios urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano y de expansión urbana de la ciudad de Bogotá D.C, en el sentido de argumentar que los beneficios plasmados en el Decreto 327 de 2004, se encuentran contenidos en el Decreto 619 del 2000 por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá D.C, y por tanto dicha norma no puede ser tenida en cuenta como acción urbanística, fue acogida en el siguiente fallo del Tribunal de Cundinamarca en primera instancia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Magistrada: Stella Jeannette Carvajal Basto Proceso: 2012-00381 Fecha De Sentencia: 13/05/2015 Decisión: Favorable Fundamento: No Aplica Retroactividad Tributaria Instancia: Primera El Despacho observa que conforme al Acuerdo 06 de 1990, para que un predio sea considerado como urbano, debe surtir proceso de incorporación, es decir, debía existir un uso definitivo para el área en donde se encuentra ubicado o adelantar proceso de concertación. La norma urbana que contenga acciones urbanísticas puede ser preexiste a la norma que contempla la participación en plusvalía, ya que para la determinación del tributo se debe tener en cuenta los cambios de uso de suelo y los índices de edificabilidad, este es el punto de partida para examinar la naturaleza y condiciones de los predios a los que se pretende imponer el tributo. La Sala encuentra en este caso que el artículo 350 del Decreto 619 del 2000, modificado por el artículo 238 del Decreto 469 de 2003, fue la 147 norma urbanística que clasifico al predio como de uso urbano y en aplicación al artículo 4 del Decreto 327 de 2004, se tramito la licencia de urbanismo, siendo esta la autorización específica que permitió el mayor aprovechamiento del predio. No se vulnera el principio de irretroactividad tributaria, pues el hecho generador se consolido con licencia de construcción No 09-4-0925 del 24 de junio de 2009 que constituyo la autorización específica de aprovechamiento, la cual es posterior a la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003. Se encuentra probado que los cálculos se hicieron sobre los valores de uso agrológico y uso urbano del predio, antes y después de la acción urbanística respectivamente. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B Magistrada: Beatriz María Martínez Quintero Proceso: 2011-00273 Fecha De Sentencia: 23/08/2013 Decisión: Desfavorable Fundamento: Falsa Motivación - Cálculo Instancia: Primera Omisión de la administración, no justifica el hecho generador de la plusvalía y por ende no puede sustentar el valor de la participación en plusvalía. Se concluye que el instrumento aplicable al caso es el Decreto 469 del 23 de diciembre de 2003, el cual es anterior a la expedición del Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003 Existe un expediente con sentencia de segunda instancia, es decir, que tiene decisión en firme, en el cual la parte demandante, argumenta inexistencia de hecho generador de plusvalía, pero en esta ocasión, señala que la administración realizó de manera incorrecta el estudio comparativo de 148 norma, toda vez, que en el caso concreto existe un ejercicio de comparación previo entre el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto 075 de 2003, posteriormente la administración de Bogotá D.C, expidió una nueva norma que derogó el Decreto 075 de 2003, y es el Decreto 059 de 2007. El demandante señala que el ejercicio correcto de comparación de norma es compara el Decreto 075 de 2003 con el Decreto 059 de 2007, cuyo resultado sería que no existe hecho generador de plusvalía pues al comparar las dos normas no existen beneficios. No obstante, la administración de la ciudad de Bogotá realizó el ejercicio comparativo de norma entre el Acuerdo 06 de 1990 y tomando como acción urbanística al Decreto 059 de 2007, y con este insumo liquidó el efecto plusvalía. Frente al caso la administración de la ciudad de Bogotá D.C, argumentó que el Decreto 059 de 2007, subrogó al Decreto 075 de 2003, es decir lo reemplazó, más no lo derogó y que adicionalmente, en el ejercicio comparativo de norma el Plan de Ordenamiento Territorial, se debe tener en cuenta como una sola acción urbanística, es decir, siempre que exista una modificación, la última norma, en este caso el Decreto 059 de 2007, es la acción urbanística y se compara con el ordenamiento anterior, en este caso el Acuerdo 06 de 1990. En este caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de segunda instancia acogió la tesis de la administración de la ciudad de Bogotá D.C, en el siguiente fallo: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección C en Descongestión Magistrada: Ana María Rodríguez Álava Proceso: 2012-00065-01 Fecha De Sentencia: 17/02/2015 Decisión: Favorable Fundamento: Comparación Decretos 059 de 2007 vs 075 de 2003 149 Instancia: Segunda “(…) El Despacho afirma que los decretos que reglamentan una UPZ no son una única acción urbanística, el término subrogación que aparece en el Decreto 059 de 2007 implica que este reemplaza al Decreto 075 de 2003, es decir, para efectos del trámite de plusvalía se debe revisar si entre las dos normas existe algún beneficio, en el caso objeto de análisis es evidente que no existe beneficio, pues las dos normas permiten las mismas posibilidades constructivas. Primera instancia acertó al manifestar que el ejercicio de comparación entre el Acuerdo 06 de 1990 y el Decreto 056 de 2007 era el correcto porque a partir de este existen beneficios (…)” En otro expediente la parte demandante, se opone a la liquidación del efecto plusvalía señalando la inexistencia del hecho generador del gravamen toda vez que existe una norma que derogó la acción urbanística con la cual la administración distrital efectuó el trámite de cálculo, liquidación, exigibilidad y cobro del efecto plusvalía. La administración de la ciudad de Bogotá D.C, señala que, si bien es cierto, la norma en la cual se fundamentó el trámite de liquidación del efecto plusvalía esta derogada, existe un régimen de transición, es decir, la nueva norma contempló la aplicación de la norma anterior y en virtud de dicho régimen se efectuó el trámite de cálculo, liquidación, exigibilidad y cobro del efecto plusvalía. El Juzgado 43 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Sección 4, en sentencia de primera instancia acogió la tesis de la administración de la ciudad de Bogotá D.C, en la siguiente sentencia: Juzgado 43 Administrativo De Oralidad Del Circuito De Bogotá Sección 4 Proceso: 2015-00063 150 Fecha De Sentencia: 11/04/2016 Decisión: Favorable Fundamento: No Aplica Retroactividad Tributaria Instancia: Primera “Se puede concluir que los actos demandados gozan de legalidad y la falsa motivación de los mismos no es viable o no se presenta, toda vez que, dentro del plenario, la administración se basó en hechos reales que se encuentran probados dentro del proceso, al momento de iniciar el trámite de liquidar, inscribir el efecto plusvalía, notificar, pagar y resolver recursos frente a los actos demandados. La retroactividad consiste en la prolongación de la aplicación de una ley a una fecha anterior a la entrada de su vigencia. Dentro de las principales excepciones a la irretroactividad de la ley se distinguen 3 clases de leyes; leyes retroactivas, leyes de aplicación inmediata y leyes de aplicación diferida. Para el caso que nos ocupa cabe recordar que con la expedición del Decreto 364 de 2013, se dispuso en el artículo 558 un régimen de transición, el cual señala que los instrumentos y procedimientos radicados en debida forma antes de la entrada en vigencia de la referida norma, se resolverán con base a las normas vigentes al momento de su radicación. Para el despacho es claro que para el caso que nos ocupa el trámite por parte de la administración comenzó con anterioridad a la expedición del Decreto 364 de 2013, es decir que, la actuación para efectos de la liquidación del efecto plusvalía imposibilita dejar sin efectos lo establecido en el Decreto 443 de 2011. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que mediante proveido de fecha 27 de marzo de 2014, proferido por el Honorable Consejo de Estado, se ordenó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 364 de 151 2013, es decir, que las normas derogadas con este Decreto cobraron nuevamente vigencia, lo que sin confusión alguna nos lleva a tener como válido el procedimiento adelantado por la administración para liquidar el efecto plusvalía sobre el inmueble de propiedad de la sociedad demandante. Existen unos términos previamente establecidos, para determinar el efecto plusvalía, sin embargo, dentro de las normas que regulan la materia no existe sanción alguna frente al vencimiento de términos, situación que impide acceder a la solicitud de nulidad, ya que no se establece una consecuencia jurídica por el vencimiento de términos establecidos para adelantar el procedimiento, sin que ello implique, que no exista sanción al momento de hacer efectivo el cobro de las sumas ordenadas.(…)” 1.3 El cálculo del efecto plusvalía debe fundamentarse en los índices básicos de construcción otorgados por la acción urbanística. Los demandantes señalan que en el trámite de cálculo del efecto plusvalía se deben tener en cuenta los índices básicos de construcción para hacer el ejercicio comparativo de norma, toda vez, que los índices máximos están supeditados a cesiones que implican un esfuerzo por parte del propietario del predio y la plusvalía, es entendida como un gravamen que se genera con la sola expedición de la norma urbanística, es decir, esta es suficiente para acceder al beneficio contemplado en la acción urbanística, sea uso más rentable del suelo o mayor aprovechamiento en edificabilidad. La Administración de la ciudad de Bogotá argumenta que conforme a la Ley 388 de 1997 y a los decretos reglamentarios de la participación en plusvalía, en el procedimiento de cálculo se debe tener en cuenta el mayor aprovechamiento otorgado por la acción urbanística, motivo por el cual dicho procedimiento debe ser efectuado teniendo en cuenta los índices máximos contemplados en la nueva norma urbanística. 152 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencias de primera instancia asumió la tesis planteada por la administración de la ciudad de Bogotá D.C, en el siguiente sentido: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A Magistrada: María Marcela Del Socorro Cadavid Bringe Proceso: 2012-00505 Fecha De Sentencia: 12/03/2014 Decisión: Favorable Fundamento: Aplicación Índices Máximos De Construcción Instancia: Primera “El estudio comparativo de norma se realiza conforme al contenido de las normas urbanísticas y no con la verificación real de los supuestos normativos. El artículo 5 del Decreto 020 de 2011, es la norma que fija el procedimiento de cálculo y liquidación del efecto plusvalía, consagra que se deben tener en cuenta los índices máximos. Afirma que las normas urbanísticas son reglas de juego a las cuales pueden acogerse los distintos actores del mercado inmobiliario y de la construcción, pero no son susceptibles de variar el monto de la plusvalía dependiendo de la voluntad de los propietarios que no deseen hacer uso de las prerrogativas que de ellas se derivan. La plusvalía ocurre independientemente de las cargas urbanísticas, las cargas urbanísticas son parámetros tendientes a mejorar el espacio urbano, destinadas a infraestructura común y básica de una zona específica contemplada en el POT, de acuerdo a las condiciones del sector, y constituyen un desarrollo de la función social de la sociedad y del principio de reparto equitativo de cargas y beneficios en materia de urbanismo.” Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 153 Magistrada: María Marcela Del Socorro Cadavid Bringe Proceso: 2012-00370 Fecha De Sentencia: 26/02/2014 Decisión: Favorable Fundamento: Aplicación Índices Máximos De Construcción Instancia: Primera “La controversia gira alrededor de establecer si para efectuar el cálculo del efecto plusvalía la administración distrital debe tener en cuenta los índices básicos o los índices máximos de construcción, teniendo en cuenta que para alcanzar los índices máximos el particular debe realizar cesiones adicionales. El Despacho señala que el artículo 5 del Decreto 020 de 2011, norma que fija el procedimiento de cálculo y liquidación del efecto plusvalía, consagra que se deben tener en cuenta los índices máximos. Afirma que las normas urbanísticas son reglas de juego a las cuales pueden acogerse los distintos actores del mercado inmobiliario y de la construcción, pero no son susceptibles de variar el monto de la plusvalía dependiendo de la voluntad de los propietarios que no deseen hacer uso de las prerrogativas que de ellas se derivan. La plusvalía ocurre independientemente de las cargas urbanísticas, las cargas urbanísticas son parámetros tendientes a mejorar el espacio urbano, destinadas a infraestructura común y básica de una zona específica contemplada en el POT, de acuerdo a las condiciones del sector, y constituyen un desarrollo de la función social de la sociedad y del principio de reparto equitativo de cargas y beneficios en materia de urbanismo.” 1.4 Método utilizado para determinar el valor del efecto plusvalía