A mobilidade dos oficiais de justiça e o desempenho do sistema judicial
Abstract
A tão mediatizada reorganização judiciária de Setembro de 2014 pretendia ser, de entre as várias iniciativas governamentais de índole legislativa, uma bandeira de uma política pública reformadora e estruturante para o sistema de justiça português e impor uma nova realidade e um novo paradigma de funcionamento à máquina judicial e aos seus operadores. A quintessência daquela reorganização era o modelo de gestão que lhe estava acoplado. Com a Nova Gestão Pública (NGP) pretende-se introduzir na prática judicial uma agilização na distribuição e tramitação processual e, sobretudo, uma autonomia da gestão de topo dos tribunais. Com um mapa de pessoal de oficiais de justiça (OJ) integrado numa única secretaria, organiza-se a comarca num único tribunal, permitindo, desta forma, a adopção de práticas gestionárias por objectivos, através de uma flexibilidade e simplificação na afectação e mobilidade dos recursos humanos (RH). Os relatórios elaborados pelos juízes presidentes (JP) das comarcas referem, todos eles, com grau de dimensão diferenciado, um mesmo denominador comum: as fragilidades que põem em risco a reforma judiciária, sobressaindo neste alerta a falta de meios, equipamentos e, principalmente, de RH, ao nível dos OJ, para suportarem a execução da reforma. É enquadrado nesta realidade, de insistente necessidade de mais RH, que se pretende desenvolver o presente trabalho, percebendo-se como estão a ser geridos esses recursos e de que forma a mobilidade está a ser utilizada como instrumento de melhoria do sistema judicial, ao nível da produtividade e da eficiência. Saber, por um lado, se a adequabilidade gestionária da direcção-geral da administração da justiça (DGAJ) e do administrador judiciário (AJ) evidencia o mérito da flexibilidade/mobilidade dos OJ na adopção de práticas de gestão por objectivos - estratégicos e/ou processuais. E realçar, por outro lado, se estas práticas têm levado à concretização dos propósitos daquela política pública: alcançar uma prestação de justiça de qualidade, proporcionando uma resposta judicial mais flexível, célere e próxima dos cidadãos.
Full text
Carlos José Leonço Farinha A mobilidade dos oficiais de justiça e odesempenho do sistema judicial Abril de 2019 Uminho | 2019Carlos José Leonço Farinha A mobilidade dos oficiais de justiça e o desempenho do sistema judicial Universidade do MinhoEscola de Economia e Gestão
Dissertação de Mestrado em Administração Pública Trabalho efetuado sob a orientação doProfessor Doutor Miguel RodriguesUniversidade do MinhoEscola de Economia e GestãoCarlos José Leonço Farinha A mobilidade dos oficiais de justiça e odesempenho do sistema judicial Abril de 2019
ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
iii Agradecimentos Em 2014 iniciei um percurso visando a concretização de um objectivo profissional em 2020. Pelo planeamento académico e profissional efectuado, sempre soube que não seriam anos fáceis e que vários obstáculos tinham de ser ultrapassados ao longo deste duro e difícil caminho. A presente dissertação finaliza o capítulo académico daquele planeamento. A colaboração e a ajuda foram importantes para atingir as metas propostas, nos tempos e momentos definidos. Queria, pois, deixar aqui expresso o meu sentido agradecimento, profundo reconhecimento e imensa gratidão a todos os que, directa ou indirectamente, me acompanharam e apoiaram ao longo deste percurso, destacando: - Professor Doutor Miguel Rodrigues, meu orientador, pelo saber, competência e autoridade docente patenteada; os seus conselhos bem como a sua disponibilidade, paciência, obstinação e perspicácia foram essenciais para o êxito deste trabalho; - Todos os meus professores do IPCA e da UM, pela generosidade, empenhamento e competência demonstradas; - Todos os colegas do IPCA e da UM, pelo companheirismo e camaradagem de que fui recebedor; - Doutor Hélder Correia, amigo improvável, parceiro de desabafos, dúvidas, de ideias e pareceres, pela lealdade, honestidade e frontalidade das suas opiniões e pelo respeito e inteligência que sempre manifestou na audição interessada das minhas; - Doutor Nuno Garcia, apoiante incondicional desde o primeiro minuto e sempre presente quando necessitava, por ser meu AMIGO e ter mostrado disponibilidade permanente na articulação e coordenação entre o profissional e o académico; - A minha família, aos presentes e aos que partiram, pela cumplicidade, carinho, ternura e amor que sempre senti de vós e, em especial, à minha Mãe, meu grande orgulho, por me ter ensinado e transmitido o significado de coragem, determinação e resiliência; - Teresa e Inês, que me abriram a porta das vossas vidas deixando-me acompanhá-las nesta extraordinária viagem, pela confiança ilimitada, solidariedade, amizade, paciência, pelo vosso amor e por fazerem parte da minha vida: AMO-VOS!
iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho.
v A mobilidade dos oficiais de justiça e o desempenho do sistema judicial Resumo A tão mediatizada reorganização judiciária de Setembro de 2014 pretendia ser, de entre as várias iniciativas governamentais de índole legislativa, uma bandeira de uma política pública reformadora e estruturante para o sistema de justiça português e impor uma nova realidade e um novo paradigma de funcionamento à máquina judicial e aos seus operadores. A quintessência daquela reorganização era o modelo de gestão que lhe estava acoplado. Com a Nova Gestão Pública (NGP) pretende-se introduzir na prática judicial uma agilização na distribuição e tramitação processual e, sobretudo, uma autonomia da gestão de topo dos tribunais. Com um mapa de pessoal de oficiais de justiça (OJ) integrado numa única secretaria, organiza-se a comarca num único tribunal, permitindo, desta forma, a adopção de práticas gestionárias por objectivos, através de uma flexibilidade e simplificação na afectação e mobilidade dos recursos humanos (RH). Os relatórios elaborados pelos juízes presidentes (JP) das comarcas referem, todos eles, com grau de dimensão diferenciado, um mesmo denominador comum: as fragilidades que põem em risco a reforma judiciária, sobressaindo neste alerta a falta de meios, equipamentos e, principalmente, de RH, ao nível dos OJ, para suportarem a execução da reforma. É enquadrado nesta realidade, de insistente necessidade de mais RH, que se pretende desenvolver o presente trabalho, percebendo-se como estão a ser geridos esses recursos e de que forma a mobilidade está a ser utilizada como instrumento de melhoria do sistema judicial, ao nível da produtividade e da eficiência. Saber, por um lado, se a adequabilidade gestionária da direcção-geral da administração da justiça (DGAJ) e do administrador judiciário (AJ) evidencia o mérito da flexibilidade/mobilidade dos OJ na adopção de práticas de gestão por objectivos - estratégicos e/ou processuais. E realçar, por outro lado, se estas práticas têm levado à concretização dos propósitos daquela política pública: alcançar uma prestação de justiça de qualidade, proporcionando uma resposta judicial mais flexível, célere e próxima dos cidadãos. Palavras-chave Eficiência, Flexibilidade, Mobilidade, Produtividade, Oficiais Justiça
vi The mobility of bailiffs and the performance of the judicial system Abstract The so mediated judicial reorganization of September 2014 intended to be, among various governmental initiatives of legislative nature, a flag of reforming and structuring public policy to the Portuguese judiciary system imposing a (new) reality and a (new) paradigm of the judicial machine function and its operators. It was immediately comprehended that the core of that reorganization was the (new) management system that was linked within. The ultimate goal of this New Public Management was to introduce in the judicial practice a delivery and procedural process more expeditious and, above all, autonomy of the courts management’s structures. With bailiffs staff’s map integrated into only one secretary, the district would be organized in a single court, allowing a management system by objectives, through the flexibility and simplification on human resources’ allocation and mobility. All the reports made by the districts’ presidents pointed out the weaknesses that jeopardize the judicial reform, highlighting the lack of resources, equipment and, above all, the lack of human resources, as bailiffs are concerned, in order to support the reform’s implementation. The present work is conceived in this reality, of persistent need for more human resources, and perceive how these resources are being managed and in what way their mobility is being used as an instrument to improve the judicial system, mainly in what concerns to productivity and efficiency. For one hand, knowing if the managerial adequacy of public policy shows the merit of the labor production factor (bailiffs) flexibility / mobility in the adoption of management practices by objectives, both strategic and procedural. And, on the other hand, point out if these practices are aimed to reach out the purposes of that public policy: achieve a justice of quality, providing a judicial response more flexible, quicker and closer to the citizens. Keywords Adequacy, Performance, Flexibility, Mobility, Bailiffs
vii Índice Geral Declaração de Direitos de Autor ii Agradecimentos iii Declaração de Integridade iv Resumo v Abstract vi Índice Geral vii Abreviaturas e Siglas ix Índice de Figuras xi Índice de Quadros xii Introdução 13 Capítulo Primeiro A Nova Gestão Pública no Sector Público 18 1. Estado, Administração e Gestão 19 2. Características e Potencialidades da Nova Gestão Pública 22 3. Dificuldades e Contradições da Nova Gestão Pública 25 4. Mobilidade e Flexibilidade 28 Capítulo Segundo A Gestão dos Oficiais de Justiça 35 1. A Necessidade de Oficiais de Justiça nas Comarcas 36 2. Direcção-Geral da Administração da Justiça: A Mobilidade dos Oficiais de Justiça 41 3. Administrador Judiciário: Os Seus Instrumentos de Mobilidade 45 Capítulo Terceiro A Metodologia 51 1. Estudo, Pergunta de Investigação e Hipóteses 52 2. Dados, Recolha e Análise 56 3. Tratamento Estatístico 58 3.1. Apuramento da eficiência: Núcleos Judiciais e Juízos Processuais 58 3.2. Determinantes da Eficiência: Núcleos Judiciais 62 3.3. Determinantes da Eficiência: Juízos Processuais 65
14 público, trazendo consigo métodos e instrumentos de gestão privada que, rapidamente, se foram impondo aos gestores públicos. Medidas caracterizadoras da NGP2 foram absorvidas e englobadas nas rotinas e práticas gestionárias utilizadas no seio da AP, incluindo na área da justiça, importando perceber o alcance e as consequências dessas medidas na gestão dos RH na administração da justiça. A NGP, além de assentar em vectores tão importantes como a privatização, outsourcing , contratos, agências e programas de eficiência e qualidade, aposta, também, na descentralização, flexibilização, na autonomia e no achatamento das hierarquias (Wright 1997). Pettigrew (1997) assume que a NGP promove, como uma das suas características importantes, a mobilidade e a flexibilidade no mercado de trabalho, defendendo organizações públicas mais flexíveis, com uma estrutura de pessoal aligeirada e com novas formas de organização e de autonomia. Hood (1991) acrescenta que as estruturas organizacionais públicas só conseguem reduzir os seus custos se a sua dimensão e padronização diminuir, se achatar a sua composição e se apresentar índices de maior flexibilidade dos seus recursos. A autonomia gestionária concretiza-se, pois, na auditação de comportamentos, na validação de procedimentos e na definição de normas e/ou regras – critérios essenciais para uma gestão eficiente, uma maior produtividade e, consequentemente, uma redução de custos (Lindquist, Haire e Songer 2007). Garoupa (2014) afirma que continuam a não existir estatísticas da justiça sobre, por exemplo: as complexidades dos processos e os recursos que estes absorvem; os conteúdos das decisões e as consequências sociais destas; os custos económicos da justiça; e o custo económico de cada processo. Refere também que a reforma do sistema judiciário - na sua organização, estrutura, modelo de gestão e responsabilização - é essencial e fundamental para a justiça portuguesa. A questão numérica e funcional dos RH no seio das organizações bem como os custos que estas têm com aqueles, são temas que, no âmbito das reformas e/ou mudanças que se pretendam implementar, andam sempre acompanhados, dada a sua complexidade (Pollit e Bouckaert 2000). Para enfrentar ambientes complexos e dinâmicos as organizações necessitam de agilidade e flexibilidade, 2 Como, por exemplo, orçamentos mais transparentes; assunção da responsabilidade na prestação de contas - accountability ; criação e utilização de indicadores de desempenho; avaliação de resultados; benchmarking ; incentivos à performance ; atribuição de custos aos resultados através da análise custo/benefício ou qualidade/preço - value for money ; equilíbrio entre recursos e objectivos a atingir; eficiência, qualidade e o impacto na sociedade dos respectivos serviços públicos - public value ; e a flexibilidade e mobilidade dos RH. – Allison (1997), Dunleavy e Hood (1994), Hood (1991) e Wilthagen e Tros (2004).
15 principalmente de RH e de coordenação desses recursos, para se adaptarem a mudanças constantes – Snell, Shadur e Wright (2000). A flexibilidade e a adequabilidade das medidas gestionárias aliadas a uma mobilidade dos OJ são essenciais na mudança de processos, instrumentos e procedimentos que se desejam executar na administração da justiça. A portaria nº. 161/14, de 21/83 realça as potencialidades de uma gestão flexível e integrada dos OJ na comarca para o cumprimento dos objectivos que se pretendem para o sistema de justiça. Actualmente coexistem dois patamares decisórios, de entidades diferenciadas, relativamente aos instrumentos de mobilidade a que os OJ estão sujeitos: a DGAJ, a nível de todo o sector judicial; e o AJ, ao nível das comarcas. Através do uso desses instrumentos de mobilidade e dos resultados processuais apurados em todas as comarcas do país irá ser analisado o seguinte: i) a eficiência do sistema judicial e ii) saber se a utilização das respectivas mobilidades, quer por parte da DGAJ, quer por parte do AJ, se traduz numa melhoria na produtividade, eficiência e desempenho da máquina judicial. Desta forma, elaboraram-se as nossas hipóteses de trabalho que se formulam no seguinte formato: H1 – As mobilidades requeridas ou consentidas pelos OJ e utilizadas pela DGAJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. H2 – As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. A estrutura deste trabalho é composta por cinco capítulos, que representam as traves mestras da presente dissertação: a revisão da literatura sobre o tema deste estudo; o contexto actual e de análise existente nas organizações judiciárias; o método utilizado na investigação; os resultados apurados e as conclusões que se retiraram daqueles. Sendo a NGP o elemento essencial da reorganização judiciária de Setembro/2014, no capítulo primeiro deste trabalho efectuou-se um levantamento sobre o estado da arte relativamente a este modelo de gestão. Inicialmente interrelaciona-se a NGP com o modelo de Estado e de Administração que a sociedade pretende implementar, passando-se, de seguida, a analisar aquele modelo de gestão, 3 Portaria que aprova o mapa de pessoal das secretarias dos tribunais judiciais de primeira instância.
16 confrontando-se as suas características e potencialidades com as suas dificuldades e contradições. Finalmente, explora-se a flexibilidade e mobilidade dos RH em ambiente organizacional, como um dos segmentos importantes na concretização e sedimentação da NGP no interior das organizações, desenvolvendo-se o método estatístico com o qual se pretende avaliar o desempenho judicial. Contextualiza-se e encerra-se a revisão da literatura com a apresentação dos argumentos que estiveram nos pressupostos da formulação das hipóteses de trabalho, as quais, depois de testadas e validadas, irão permitir-nos responder à pergunta de investigação, com a qual se iniciará a parte empírica deste estudo. No segundo capítulo pretende-se justificar a pertinência da escolha do tema desta dissertação. Sustentando-se na legislação e nos relatórios elaborados pelos JP das comarcas, nos termos dos artº. 94 da lei de organização do sistema judiciário (LOSJ), fundamenta-se a necessidade, porque deficitária, de OJ no sistema judicial. Descrevendo-se, de seguida, a política actual e existente nos tribunais judiciais de primeira instância, pondo-se em evidência a adequabilidade da gestão dos instrumentos de mobilidade, a que estão sujeitos os OJ, por parte da DGAJ e do AJ. O terceiro capítulo é dedicado à explicação detalhada da metodologia utilizada. Define-se o espaço temporal em que se trabalhou, os parâmetros e critérios a que o estudo obedece e os vectores em que assenta a operacionalização das hipóteses de trabalho, bem como os seus indicadores e a medição das respectivas variáveis. O tipo de dados, o procedimento que se cumpriu para a sua recolha e a análise que se elabora dos mesmos são devidamente escalpelizados. O tratamento estatístico dos dados foi efectuado pelo método analítico Data Envelopment Analysis (DEA)4, pretendendo-se avaliar a eficiência e a produtividade de todo o sistema judicial5. Socorreu-se, igualmente, do modelo de regressão linear de estimação dos coeficientes de regressão6, dos modelos econométricos de multinível e da análise de dados em painéis dinâmicos, para se analisar o comportamento dos juízos processuais e dos núcleos judiciais ao longo dos três anos judiciais estudados. Finalmente, no quarto e quinto capítulo são examinados os resultados e apresentadas as conclusões que o estudo empírico nos ofereceu. Destacaremos, porque eventualmente significativo para a postura comportamental, presente e futura, da administração judicial, o seguinte: 4 Técnica analítica desenvolvida pelo trabalho de Charnes, Cooper e Rhodes (1978) e suportada na análise efectuada por Young-bae e Choongoo (2010). 5 Desde as unidades de decisão (juízos centrais e locais) até aos núcleos judiciais – análise que se efectua a todos os tribunais judiciais de primeira instância do país, à excepção dos Açores e da Madeira. 6 Utilizou-se o método dos mínimos quadrados (MMQ).
17 - O aumento de uma unidade no desvio existente entre o número de OJ definido pela portaria nº. 161/14, de 2/8 e o número de OJ em funções nos núcleos judiciais tem um impacto negativo de 0,8% na eficiência daqueles núcleos; – A gestão do AJ tem impacto directo na eficiência do sistema judicial; – As mobilidades utilizadas pela DGAJ têm mais influência na eficiência dos núcleos integrados nas comarcas de menor dimensão do que nas de maior dimensão; – As mobilidades utilizadas pelo AJ têm influência na eficiência de todos os núcleos de todas as comarcas.
18 CAPÍTULO PRIMEIRO A NOVA GESTÃO PÚBLICA NO SECTOR PÚBLICO
19 1. Estado, Administração e Gestão O tipo de relacionamento entre o poder político e os funcionários depende do modelo de gestão pública que, por sua vez, está associado ao modelo de Estado (Rocha 2001). Ou seja, existe uma interligação e interdependência entre três pilares indissociáveis uns dos outros: o tipo de Estado que se pretende ter, a administração pública compatível com essa forma de Estado e a gestão do serviço público que se deseja implementar. O relacionamento entre Administração e Poder Político procurará a eficiência e a eficácia na prossecução daquele que deve ser o objectivo fundamental de ambos: o interesse público (figura 1). Figura 1 - Relacionamento entre Modelos de Estado, Administração e Gestão Fonte: Produção e construção própria Carregadas de imensa ideologia, influenciadas pela Nova Direita que estava a adoptar políticas neoliberais, sobretudo no Reino Unido e nos E.U.A. (Mendes 2003), as críticas ouvidas, como aumento dos custos, estagnação do rendimento e desumanização da burocracia, criaram na sociedade um ambiente favorável ao desmantelamento do Estado Social e a cortes violentos da despesa pública com políticas sociais (Rocha 2001). Modelo de Gestão (Novos Instrumentos) Interesse Público Poder Político (Modelo de Estado) Adm Pública (Modelo de Administração)
20 Essas críticas veiculavam-se, sobretudo, através de dois movimentos/correntes económicas: o managerialismo e a public choice . Por um lado, o managerialismo a sustentar que os problemas económicos e sociais são resolvidos por uma boa gestão que aliada a uma melhor eficiência dos serviços se traduzirá num aumento de produtividade; por outro lado, a public choice a argumentar que, se o mercado apresenta falhas, os Estados (os governos) também as têm. Exemplos dessas falhas são: i) as decisões políticas estão sujeitas a ciclos eleitorais, visando a reeleição dos governos, tendendo a aumentar a despesa pública, ii) os burocratas têm incentivo em gastar a totalidade do orçamento, pois isso dá-lhes reputação, rendimento e poder e iii) os cidadãos escolhem os governos propensos a gerar défices públicos, pois terão mais bens públicos disponíveis a um baixo esforço fiscal. Desta forma, qualquer destes exemplos origina um gasto excessivo em despesas sociais, devendo, assim, repensarse o papel e o tamanho do Estado (Alves e Moreira 2004, Araújo 2007, Buchanan 1990, Pereira 1997, Reis 1995 e Tulloch 1967). Congregando estas novas abordagens de gestão à AP, o surgimento da NGP questiona e pressiona fortemente todo o sector público, o funcionamento da administração e o papel do próprio Estado. A NGP alicerça-se, por um lado, em temas como a dimensão e a despesa do Estado, os constrangimentos financeiros dos governos, o elevado nível de gasto público, os cortes orçamentais, o nível de investimento público, o funcionamento dos próprios serviços e a relação entre gestão eficiente e economia nacional (Hughes 2003, Denhardt e Denhardt 2000). Por outro lado, constatando que o Welfare State transformou a AP numa estrutura gigante, ineficiente, ineficaz, burocratizada e que uma sociedade em constante mudança requer uma administração moderna, flexível, dinâmica e com uma gestão profissional acompanhada de elevados padrões de desempenho (Pollitt e Bouckaert 2000, Peters e Pierre 1998, Hughes 2003). Bevir e O’Brien (2001) consideram que o Welfare State tem em si próprio três “pecados” que se revelaram problemáticos. Primeiro, o elevado nível de despesa pública prejudicou a economia, resultando em taxas de inflação elevadas. Segundo, este nível de gastos mostrou-se exagerado e insustentável o que acabou por esgotar e “prejudicar” o próprio modelo de Estado. Finalmente, este modelo revelou-se demasiado permissivo e não conseguiu produzir incentivos para uma utilização eficiente e racional dos recursos. Rainey e Bozeman (2000), Mendes (2003) e Rocha (2011) alertam e acentuam diferenças significativas entre a gestão pública e empresarial. Realçam a contradição entre o interesse público e o lucro como objectivo; as restrições legais inerentes à gestão pública; os critérios de eficiência postos
21 em causa por razões de oportunidade política; os padrões organizacionais distintos; e a origem dos recursos financeiros. Allison (1997) refere que gestão pública e privada, pese embora algumas semelhanças em características/detalhes de menor impacto, são, no essencial, diferentes, nomeadamente: ao nível da equidade e eficiência; na medição do desempenho; nos processos; no impacto legislativo e/ou judicial; e na transparência dos objectivos Guzmán (2003) refere ser possível apreciar diferentes culturas organizacionais ou tipos organizacionais na gestão pública e na gestão privada. Acrescentando que a cultura organizacional das empresas está composta por um conjunto de valores, crenças e normas sociais, compartilhadas pelos membros da organização, que afectam a sua forma de ver e de estar inserido nesta. Sendo que a cultura organizativa da AP assenta na inércia, na comodidade e excessivo ênfase no cumprimento de muitas regras e normas rígidas. Allison (1997) conclui o seu pensamento afirmando que a gestão pública não representa um elixir maravilhoso para a área da AP, trata-se, essencialmente, de um movimento ecléctico com ênfase na gestão das políticas públicas e que, em muitos casos, significou a adopção de técnicas de gestão privada. A NGP surge como um modelo de gestão impulsionador da reforma da AP. Este modelo procura dinamizar a administração introduzindo no seu funcionamento uma lógica de concorrência, estando direccionado para as mudanças nos valores e práticas do serviço público. A NGP assume-se, pois, como elemento essencial à reforma administrativa do Estado e do funcionamento de todo o sector público, assentando, segundo Hood (1995a) e Hughes (2003), em três pilares: i) na organização do Estado e da AP, definindo as funções que o Estado deve exercer, ii) em liderança e responsabilização, através da implementação da gestão por objectivos com o enfoque especial nos resultados alcançados e iii) no mérito e na qualificação, com a imposição de uma nova cultura organizacional nos serviços públicos. A NGP baseia-se em planeamento estratégico assente: em manuais, programas e equipamentos; em gestão de processos; e numa nova abordagem dos processos de trabalho, socorrendo-se duma monitorização e controle de actividades permanentes. As tecnologias de informação7 e as técnicas de gestão de projectos8 são o suporte de todo o planeamento (Guimarães, Odelius, Medeiros e Santana 2011). 7 Bons exemplos de tecnologia de informação e conhecimento são a gestão do tribunal electrónico e a gestão da tramitação processual judicial. 8 Usadas como ferramentas de inovação complementar e para acentuar a autonomia do processo judicial e dos seus actores.
22 Estes autores acrescentam que a gestão profissional será o pilar, o alicerce de qualquer modelo de gestão, devendo estender-se em várias dimensões, confluindo para uma racionalização de meios e de processos, influenciando e afectando o funcionamento da organização. Exemplos daquelas dimensões são: a capacidade de coordenação, integração e absorção de recursos; a internalização e desenvolvimento do conhecimento; e a apreensão e incorporação de novas tecnologias de gestão 2. Características e Potencialidades da Nova Gestão Pública A NGP surgiu em finais da década de 70, para que a AP pudesse responder com maior eficiência e eficácia às necessidades sentidas, principalmente, na sequência da crise petrolífera que questionou o Estado Social. A reforma que se pretende efectuar a toda a administração do Estado está alicerçada em duas linhas de raciocínio: na premente e essencial contenção da despesa pública; e na racionalização de toda a actividade do Estado, nomeadamente, nas áreas da saúde, educação e segurança social (Hood 1995a; Hughes 2003). Na opinião de Hood (1991) a NGP introduz factores de concorrência na AP, ênfase na racionalidade económica e a valorização dos resultados obtidos. Destacando como princípios da NGP: a privatização dos serviços públicos; a desburocratização; a descentralização; a desconcentração; a participação e intervenção dos cidadãos no espaço público; e a diminuição do “peso” do Estado na despesa pública e no número de funcionários. Acrescentando Pettigrew (1997) que a NGP defende para o sector público uma estrutura de pessoal aligeirada, tanto na base como no topo, além de uma maior standardização e flexibilidade, oferecendo, dessa forma, uma maior variedade. Completando estas ideias e efectuando uma abordagem descritiva da NGP, Jones e Thompson (2000), defendem os cinco R’s como regras/princípios básicos para o sector público: i) Reestruturação, através de processos de outsourcing , para tudo o que não fôr competência central da organização; ii) Reengenharia, através do incentivo à inovação e à iniciativa, apostando em novas tecnologias de informação, trabalhos de equipa e em procedimentos de benchmarking ; iii) Reinvenção, através do planeamento, organização e estabelecimento de estratégias, tendo em vista uma redução de custos e uma maior eficiência do serviço; iv) Realinhamento de todas as estruturas da organização em torno de objectivos comuns;
23 v) Repensar toda a organização, para que esta seja capaz de monitorizar em permanência todo o ciclo da tomada de decisão, avaliar o desempenho e ter capacidade de aprendizagem e de observação. Dunleavy e Hood (1994) evidenciam outras características essenciais a este modelo de gestão pública, podendo-se enumerar, entre outras: a transformação dos procedimentos, tornando-os mais transparentes; a importância dos custos e a medição dos resultados; as organizações públicas vistas como uma cadeia de relações em baixo custo, em redes de contacto que vinculam incentivos ao rendimento; e a desagregação de funções separáveis em formas de quase contrato ou de quase mercado, mediante a introdução de distinções fornecedor/cliente. Tendo, pois, por base estes pressupostos, princípios e tendências pode-se referir que as medidas propostas pela NGP centram-se na profissionalização da gestão, na desagregação de unidades e na criação objetiva de medidas de desempenho (Hood 1991). Hood (1991) refere que a NGP representa uma mudança drástica relativamente à administração tradicional e deve-se guiar pelas seguintes premissas: responsabilização dos gestores; tornar a organização, os RH e o emprego mais flexível; gerir por objectivos individuais e organizacionais; e ter uma preocupação permanente com os três E’s - economia, eficiência e eficácia. Pollitt e Bouckaert (2000) enfatizam quatro eixos essenciais na NGP: a escala, com a redução de efectivos, menos níveis hierárquicos intermédios e práticas de downsizing ; a centralização/descentralização; a especialização, dando origem, assim, ao desmantelamento das grandes organizações; e a coordenação, seja pela via da hierarquia, de network ou do mercado. Pettigrew (1997) sintetiza as orientações e características principais da NGP (figura 2), reagrupando, com referência àquelas características, quatro tipos de interpretações da NGP: i) focalização na eficiência, ii) ênfase na descentralização, iii) procura da excelência e iv) orientação para o serviço público (quadro 1).
30 Cox (1989) refere que o conceito de flexibilidade é, talvez, a mais importante medida de eficiência e em qualquer processo de produção, mudança, inovação ou alteração será implementada. Segundo Gerwin (1993), flexibilidade traduz-se em objectivos de desempenho e na medição dos resultados obtidos, que corresponderão assertivamente aos métodos utilizados. Sanchez (1995) define flexibilidade como um conjunto de procedimentos, práticas e competências da organização, para dar resposta a novas situações surgidas pela dinâmica de ambientes competitivos. Wright e Snell (1998) defendem a adequação18 dos RH às necessidades estratégicas organizacionais, de modo a permitir uma resposta flexível a uma variedade de requisitos e competências ao longo do tempo. Ou, nas palavras de Olian e Rynes (1984:171), " (…) estratégias diferentes exigem tipos diferentes de pessoas (...) para um desempenho eficaz ”. O papel dos RH na promoção de flexibilidade organizacional mostra-se essencial, focando-se na diferença, competências e comportamentos dos colaboradores. As organizações criam valor pela selecção, desenvolvimento e uso de capital humano, sendo este de primordial importância para o desempenho das instituições. Os RH são valiosos, raros e não substituíveis, necessitando ser reconhecidos como um activo da instituição e nunca como um custo da mesma. Os RH podem ser uma fonte de desenvolvimento de vantagens competitivas das organizações, através do investimento nas suas competências e formação contínua, afectando significativamente, de forma favorável, a eficiência e a adaptabilidade (Wright e Snell, 1998; Lepak e Snell, 1999; Hitt, Bierman, Shimizu e Kochhar, 2001; Wright, McMahan e McWilliams, 1994). Na opinião de Ehrlich (1994), a rapidez com que o capital humano aprende a desempenhar novas tarefas torna-se importante e geradora de uma vantagem competitiva, não desprezável, no ambiente competitivo das sociedades actuais. As práticas de gestão de RH que induzem a novos desempenhos, por exemplo, através da gestão por objectivos, influenciam o comportamento no recurso a práticas de flexibilidade organizacional. A flexibilidade do comportamento do capital humano fornece um fortíssimo indicador da flexibilidade da instituição (Wright e Snell 1998). As mudanças em curso em todos os níveis da sociedade também atingem o sector público, sendo que as organizações públicas necessitam igualmente mudar, inovar e reestruturar para poder satisfazer as actuais necessidades dos cidadãos. 18 Isto é, o meio através do qual a instituição procura adequar práticas, competências e comportamentos dos colaboradores às carências competitivas imediatas.
31 Como refere Madureira (2011), desde a década de 90 do século XX que várias organizações internacionais alertam para a necessidade do sector público desenvolver-se, fundamentalmente, em quatro vectores: as competências de dirigentes e funcionários; a descentralização das cadeias de comando; a simplificação de regras e procedimentos; e a flexibilização na atitude e no comportamento de todos os agentes administrativos. Na estratégia da NGP, no que respeita aos RH, podemos observar, segundo Rocha (2001), três objectivos fundamentais. Primeiro, a remodelação do ambiente da função pública, limitando o seu poder e reduzindo a sua influência; através de privatizações e desintervenção reduzir o número de funcionários públicos e “desmantelar”, “amarrar” ou “limitar” os sindicatos afectos à AP. Segundo, a reforma da cultura organizacional, através da modificação das referências ideológicas, substituindo-se valores como serviço público e interesse geral por eficiência e eficácia e importando-se práticas e processos de gestão empresarial como, por exemplo, a flexibilização nas relações de trabalho. Finalmente, a reafirmação do controlo político sobre os funcionários, recorrendo-se à politização dos quadros superiores da AP, através da utilização de instrumentos como, por exemplo, o outsourcing . Desafios futuros, como o envelhecimento da população, as mudanças demográficas, as tendências migratórias ou a escassez de RH em determinados sectores, são opções estratégicas de longo prazo assumidas pelos governos e acompanhadas de uma visão de evolução do mercado de trabalho. Implementação de abordagens flexíveis no sector público como, por exemplo, a flexigurança19 , são desafios mais complexos do que no sector privado, devido às estruturas, sistemas e valores em que ambos os sectores se baseiam (Kuperus e Rode, 2010; Wilthagen e Tros, 2004 e Kathuria e Partovi, 1999). Na opinião de Kuperus e Rode (2010), uma estratégia consistente e abrangente de formação, aprendizagem e conhecimento permanentes garantem a adaptabilidade e empregabilidade contínuas dos trabalhadores. A flexibilidade a implementar na AP será mais profícua quanto melhor fôr acompanhada da modernização e melhoria das condições de trabalho e de emprego, não podendo uma maior flexibilidade para a entidade patronal resultar numa maior insegurança para os trabalhadores. Espera-se, de acordo com o pensamento de Rodrigues (2005), que a flexibilidade a introduzir no sector público torne este mais ágil, com maior capacidade de interagir com o ambiente que o 19 Conceito que traduz um nexo de flexibilidade e segurança, enfatizando e aliando uma maior flexibilidade do mercado de trabalho a mais segurança para o funcionário, que não se restringe somente ao emprego.
32 rodeia, que apreenda as oportunidades que aquele lhe oferece e que as suas organizações se tornem mais eficientes. Bilhim (2004) defende a ideia de que a criação de objectivos, a sua medição através de indicadores, as vias para os atingir, bem como a avaliação, satisfação, remuneração, formação e qualificação dos funcionários públicos, são factores importantes para a motivação e o empenho constante, tendo em vista alcançar o essencial: a prossecução do interesse público. A reorganização implementada em Setembro de 2014 no sistema judicial português trouxe a mudança e a inovação ao sector da justiça. Quer a LOSJ20, quer o decreto-lei que a regulamenta21, são bem explícitos nos objectivos que visam atingir, nomeadamente, na implementação da NGP nas respectivas comarcas. Pretende-se com a introdução deste modelo de gestão no judiciário, realçar e aproveitar as potencialidades de uma gestão integrada e flexível dos RH. A criação de um mapa de pessoal único por secretaria e comarca permitirá a adequação dessas práticas gestionárias, ao nível da afectação e mobilidade dos OJ. O presente estudo irá analisar a utilização dos instrumentos de mobilidade referentes aos OJ e evidenciar o eventual mérito dessa flexibilidade, quer na produtividade, quer na eficiência do sistema judicial. Desta forma, na sequência do que se vem explanando e como se referiu na introdução a este trabalho, a pergunta de investigação, com a qual se inicia o desenvolvimento da parte empírica da dissertação, é a seguinte: Em que medida as mobilidades dos recursos humanos, ao nível dos oficiais de justiça, promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial? Os elementos a analisar serão extraídos de duas fontes: dos relatórios anuais elaborados pelos JP das comarcas, nos termos do artº. 94 da LOSJ; e nos movimentos anuais, ordinários e extraordinários, de OJ, nos termos dos artºs 18 e 19 do estatuto dos funcionários de justiça (EFJ)22. 20 Lei nº. 62/13, de 26/8. 21 Decreto-lei nº. 49/14, de 27/3. 22 Decreto-lei nº. 343/99, de 26/8.
33 Para obter uma resposta aquela pergunta serão deduzidas duas hipóteses, tendo em consideração que os instrumentos de mobilidade, referentes aos OJ, são da responsabilidade de duas entidades: a DGAJ e o AJ. Assim, as hipóteses que se deduzem são as seguintes: H1 – As mobilidades requeridas ou consentidas pelos OJ e utilizadas pela DGAJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. H2 – As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. A operacionalização destas hipóteses e a medição das respectivas variáveis, serão efectuadas da forma que se detalhará no capítulo 3 da presente dissertação. Apresentam-se os argumentos, que serão desenvolvidos no capítulo seguinte, que estiveram nos pressupostos da formulação das hipóteses de trabalho. Em síntese, são: - Um dos pilares, possivelmente o mais importante, da reorganização judiciária de Setembro/2014 é o novo modelo de gestão que foi introduzido no sector judicial português; uma das características relevantes da NGP é a mobilidade e flexibilidade dos RH como factor essencial duma boa gestão e como instrumento primordial para um melhor desempenho da organização; - Com aquele modelo gestionário, pretende-se responsabilizar a estrutura de topo dos tribunais judiciais da primeira instância pelo desempenho de cada comarca, sendo que a mobilidade dos OJ é elemento importante para a melhoria desse desempenho; - A competência legal e a responsabilidade pela gestão, mobilidade e colocação dos OJ em cada núcleo judicial são da DGAJ; a responsabilidade pela distribuição e gestão dos OJ pelos juízos processuais que integram os núcleos judiciais é do AJ. Importa, pois, perceber se a gestão “macro” limita/condiciona a gestão “micro” e, dessa forma, influencia a eficiência judicial; - Compreender se as mobilidades dos OJ a nível do núcleo judicial se complementam com as mobilidades a nível dos juízos processuais e se tal dimensão de complementariedade é reflectida no desempenho judicial nesses dois patamares; - Perceber, por um lado, se as competências definidas e atribuídas pela lei à DGAJ e ao AJ, ao nível das mobilidades dos OJ, estão a ser utilizadas e se essa utilização se tem traduzido numa
34 melhoria da eficiência judicial; por outro lado, se eventuais restrições legais têm impedido aquela utilização e, por consequência, interferido no desempenho judicial; - De acordo com os relatórios elaborados pelos JP das comarcas, existe um défice de OJ que é, em grande parte, “responsável” pela eventual ineficiência judicial que possa existir; a boa gestão e a mobilidade associada a esta de RH escassos é essencial para a eficiência organizacional; - Perceber, por fim, se a introdução da NGP no sector judicial, através dos seus mecanismos de agilidade, flexibilidade e mobilidade dos OJ, trouxe benefícios ao sistema judicial, melhorando o desempenho e a eficiência deste.
35 CAPÍTULO SEGUNDO A GESTÃO DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA
36 1. A Necessidade de Oficiais de Justiça nas Comarcas Analisando os relatórios elaborados pelos JP da comarca23 sobre a gestão efectuada, o estado dos serviços e a qualidade da resposta que o tribunal fornece, nos termos dos artºs 94 e 108 da LOSJ, nota-se, em todos eles, com grau de dimensão diferenciado, um mesmo denominador comum: a chamada de atenção para a falta de meios, equipamentos e, principalmente, de RH, ao nível dos OJ. A portaria nº. 721-A/00, de 5/9 fixava os quadros de pessoal das secretarias judiciais e dos serviços do ministério público (MP) antes da reforma judiciária. Nesse diploma – com as alterações entretanto introduzidas por diversas portarias –, previa-se para os tribunais judiciais de primeira instância um quadro de pessoal global de 8340 OJ. Em momento anterior à implementação da reforma judicial, foi elaborado um estudo24 pelo ministério da justiça (MJ) e ouvidas diversas entidades do sector da justiça sobre o valor de referência processual (VRP)25 adequado por juiz/área processual. Posteriormente, o legislador fixou o quadro legal de juízes, tendo por base o VRP que se considerou correcto e ajustado. Igualmente sobre este VRP, o legislador fixou o rácio de OJ por juiz/área processual. A portaria nº. 164/14, de 21/8 é o sustento legal do atrás mencionado e é a base para a fixação do quadro legal de OJ para os tribunais judiciais de primeira instância. A portaria nº. 161/14, de 21/8 aprova o mapa de pessoal das secretarias dos tribunais judiciais de primeira instância, constando desse diploma um total de 7571 OJ, sendo que 5566 pertencem à carreira judicial. O preâmbulo deste dispositivo legal volta a evidenciar as “(…)potencialidades de uma gestão integrada e flexível dos recursos humanos da comarca (…) ”. A DGAJ em 09.05.14 ao fixar, em projecto de portaria, o quadro de OJ, admitia que a reforma se iniciaria com um défice de OJ, pois exerciam funções nas secretarias dos tribunais judiciais da primeira instância somente 6546 OJ26. Ou seja, o défice relativamente ao quadro legal fixado antes da reforma era de 1794 OJ; e comparando com o quadro fixado para executar a implementação da 23 E tendo em consideração que cada comarca tem problemas próprios e específicos, referindo-se, a título de exemplo, que as comarcas do interior são diferentes das do litoral, as pequenas comarcas diferentes das grandes e as comarcas que fazem parte das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto diferentes de todas as outras. 24 Estudo que gerou alguma polémica, principalmente, por défice de informação e de comunicação do método de análise seguido e da sua validação científica. 25 O VRP reporta-se a valores de produtividade calculados em abstracto por magistrado e área processual, sendo revistos com uma periodicidade trienal, podendo ser estabelecido de forma única para todo o território nacional ou assumir especificidades para as diferentes comarcas – art.º 90, nºs. 4 e 5 da LOSJ. 26 Ofício nº. 2450, de 09.05.14 da DGAJ dirigido ao sindicato dos funcionários judiciais, disponível para os respectivos associados em https://www.sfj.pt e consultado em 01.08.2018.
37 reforma judicial, que já tinha sido reduzido por comparação ao anterior em 769 OJ, o défice de RH é de 1025 OJ. Recorrendo aos instrumentos de mobilidade de transição e afectação, a DGAJ, em 29.08.2014, colocou nos tribunais judiciais de primeira instância para iniciarem a reforma judicial em curso, um total de 6594 OJ, sendo 5077 na carreira judicial e 1517 na carreira do MP27. Analisando os relatórios elaborados pelos JP da comarca, relativos ao ano judicial de 2014/2015, verifica-se que a execução e implementação da referida reforma foi efectuada por 481028 OJ da carreira judicial. Importa realçar que as colocações acima mencionadas referem-se, somente, ao grupo de pessoal de OJ29 efectivamente em funções nas secretarias dos tribunais judiciais de primeira instância. Tendo em conta o número das colocações acima referidas, os relatórios elaborados pelos JP de todas as comarcas30 são elucidativos, mencionando-se, a título de exemplo, alguns excertos insertos no quadro 4, referentes aos relatórios do ano judicial de 2014/2015: 27 Disponível no website da DGAJ, acessível em http://www.dgaj.mj.pt/sections/files/arquivo-de-noticias/2014/copy_of_projeto-detransicao-dos/, consultado em 01.08.2018. 28 Em virtude das aposentações, destacamentos e comissões de serviço para outros organismos estatais, que aconteceram no último trimestre de 2014 e primeiro semestre de 2015. 29 Os únicos com competência para o cumprimento de despachos judiciais e a consequente tramitação processual. 30 Relatórios elaborados pelos JP da comarca consultados em 01.08.2018, publicitados e acessíveis em https://www.csm.org.pt/tribunais/ ou https://tribunais.org.pt/comarcas/.
38 Quadro 4 – Excertos dos Relatórios da Comarca (2014/2015) Comarcas Excertos do Relatório Açores ( “(...)míngua de meios materiais e humanos, que não permitem traçar objectivos(…)” Beja ( “(…)faltas de oficiais de justiça ao nível de 40% comprometem irremediavelmente todos os objectivos que possam definir-se(…)”; “(…)atinge expressão inaceitável(…)”; “(…)preenchimento dos quadros é um imperativo indispensável ao funcionamento dos serviços da justiça(…)” Faro “(…)faltam 27% dos oficiais de justiça afectando a generalidade das secções, não sendo possível efectuar gestão flexível por manifesta falta de recursos humanos(,,,)”; “(…)o poder executivo tem a obrigação legal de criar condições de trabalho adequadas, dotando os tribunais de recursos humanos que ele próprio – poder executivo – entendeu como necessários ao seu funcionamento(…)” Lisboa “(…)escassez de recursos humanos provoca condicionalismos que não permitem alcançar os objectivos traçados(…)”; “(…)um grande número de processos que não estão a ser movimentados e outros em que a tramitação sofre atrasos consideráveis(…)” Porto “(…)mantém-se a sistemática e recorrente falta de meios materiais e humanos que a reforma veio agravar(…)”; “(…)erros graves na definição do mapa do pessoal das secretarias(…)”; “(…)a falta de oficiais de justiça é de tal modo dramática e os seus efeitos de tal modo profundos que dificilmente será possível recuperar das suas consequências a curto prazo(…)” Setúbal “(…)faltam 27% de oficiais de justiça(…)”; “(…)oficial de justiça aposentado autorizado a trabalhar em regime de voluntariado, a tempo parcial(…)” Fonte: Produção e construção própria Estes relatórios acrescentavam, ainda, outra realidade que se viria a concretizar e que agravou ainda mais o problema: a aposentação de muitos OJ31. A reorganização judiciária e o modelo de gestão implementado pelo XIX governo constitucional, em Setembro de 2014, no sistema judicial português, constituiu uma emblemática e importante política pública na área da justiça. Nos tribunais coexistem várias sub-estruturas, o que torna complexa a organização sistematizada em termos de gestão transversal de todos os sectores. A nível da estrutura da organização judiciária a alteração havida reflectiu-se, sobretudo, nos tribunais de primeira instância, com modificações substantivas na área das competências, quer material, quer territorial - lei 62/13, de 26/8 com a alteração efectuada pela lei 40-A/16, de 22/12 (figura 3). 31 A maioria destes OJ exerciam funções em cargos de chefia, com grande capital de experiência acumulado, o qual se desbaratou, não se tendo sabido canalizar/transmitir aos elementos mais novos esse conhecimento além de não se ter atempadamente prevenido a sua substituição.
39 Figura 3 - Organização Judiciária dos Tribunais de Primeira Instância Fonte: website da DGAJ, disponível em https://www.dgaj.mj.pt e consultado em 01.08.2018. Essa alteração, quer ao nível da sua organização, quer ao nível do novo modelo de gestão, está consubstanciada no preâmbulo da regulamentação da LOSJ. Efectivamente, o legislador assume, com toda a clareza, na introdução àquele normativo32, que se pretendem atingir três objectivos fundamentais com a reforma do judiciário: i) Alargamento da base territorial das circunscrições judiciais, que passam a coincidir, em regra, com as centralidades sociais33; ii) A instalação de jurisdições especializadas a nível nacional; iii) A implementação de um novo modelo de gestão das comarcas. Pese embora a importância que a especialização judicial possa apresentar na mudança que se pretende implementar, o elemento essencial da reforma do sistema judicial é o modelo de gestão que está acoplado à reorganização judiciária. Essa gestão é assegurada, em cada comarca, por uma estrutura tripartida, consubstanciada nas figuras do JP, do procurador coordenador (PC) do MP e do AJ, com competências e raios de acção bem definidos para cada uma delas, sendo as mais importantes realçadas no quadro 5. 32 Decreto-lei nº. 49/14, de 27/3. 33 Isto é, o tribunal judicial da comarca corresponderá ao distrito, sendo composto por núcleos, correspondendo estes aos concelhos e as instâncias judiciais estão integradas nos núcleos.
46 Como já foi referido, as competências do AJ ao nível da mobilidade dos OJ, ainda que actuando sob a orientação genérica do JP do tribunal ou do PC do MP, neste caso para assuntos que respeitem exclusivamente ao funcionamento do MP, consubstanciam-se em dois grandes instrumentos: a distribuição e a recolocação transitória (quadro 8). Quadro 8 – Instrumentos de Mobilidade da Competência do Administrador Judiciário Instrumento de Mobilidade Entidade Decisora Requerido por OJ Sustentação legal Distribuição AJ Não, mas com audição do OJ Artº2. Prt 164/14, 21/8 Recolocação transitória AJ Não, mas com audição do OJ Artº 2 Prt 164/14, 21/8 Fonte: Produção e construção própria Uma vez colocados os OJ47, cabe ao AJ, numa primeira linha de decisão, proceder à sua distribuição pelas unidades processuais48. Essa distribuição, de acordo com o artº. 48, nº. 2 do decretolei 49/14, de 27/3, é efectuada, após audição dos OJ em questão, numa lógica de correcção de desequilíbrios decorrentes da escassez de OJ ou que possam resultar da concentração, volume ou complexidade processual. Acrescenta o nº. 3 daquele normativo legal que aquela decisão de distribuição de OJ é sempre fundamentada, de acordo com critérios objectivos, quantitativos, gerais e específicos, definidos pela portaria nº. 164/14, de 21/8 - quadros 9 e 10. Obedecendo sempre aquela decisão, às orientações genéricas previamente estabelecidas, quer pelo JP, quer pelo PC do MP. Numa segunda linha decisória, se se mostrar necessário49, o AJ pode proceder à recolocação transitória dos OJ dentro da mesma comarca, isto é, este instrumento de mobilidade só pode ser utilizado entre núcleos municipais da mesma comarca e nunca entre núcleos de comarcas diferentes50. Contudo, importa esclarecer que o recurso a este tipo de mobilidade só poderá acontecer em situações temporalmente delimitadas, quando se mostre inviável o recurso a OJ em situações de disponibilidade51 e nos limites legalmente definidos52. 47 A seu pedido ou com a sua anuência, num determinado núcleo da comarca pela DGAJ. 48 Juízos centrais e locais, tribunais de competência alargada instalados em determinados núcleos, banco nacional de arrendamento e banco nacional de injunções. 49 Na prossecução de uma gestão de RH coerente e eficaz, visando uma promoção da simplificação da afectação e mobilidade dos OJ e uma autonomia da gestão de topo dos tribunais. 50 Por exemplo, poderá haver recolocações transitórias de OJ do núcleo de Guimarães para o núcleo de Barcelos (ambos pertencem à comarca de Braga) mas não poderá acontecer essa mobilidade do núcleo de Barcelos para o núcleo da Póvoa de Varzim (um pertence à comarca de Braga e outro à comarca do Porto). 51 Preâmbulo da portaria nº.164/14, de 21/8. 52 A mobilidade não pode implicar para o OJ uma deslocação superior a noventa minutos entre a residência e o local de trabalho, em transporte público regular – artºs. 51 e 52 do EFJ.
47 A decisão fundamentada do AJ para utilizar este instrumento gestionário, além de precedida de audição dos próprios, não altera a titularidade do lugar do OJ no mapa de pessoal a que pertence53e terá de atender aos critérios definidos no artº. 2, nº. 1 da portaria nº. 164/14, de 21/8 - quadros 9 e 10. Quadro 9 - Critérios Objectivos - Distribuição e Recolocação Transitória de Oficiais de Justiça Nº. Critérios Objectivos 1 A efectiva alocação dos RH nas diversas unidades orgânicas da comarca ou do núcleo da secretaria. 2 O equilíbrio na distribuição de RH por todas as unidades orgânicas, atendendo aos factores de antiguidade e experiência. 3 O parecer do magistrado e quem o OJ dependa funcionalmente, no âmbito da mesma comarca. 4 A probabilidade de integração na equipa de destino, consideradas as características dessa equipa e as do OJ, nomeadamente as respectivas competências, afinidades e a recíproca complementariedade. 5 A experiência profissional anterior, na perspectiva de afinidade com as funções a serem cometidas no lugar de destino. 6 A motivação para o desempenho das funções. 7 A avaliação do desempenho. Fonte: Produção e construção própria Quadro 10 - Critérios Quantitativos - Distribuição e Recolocação Transitória de Oficiais de Justiça Critérios Quantitativos Gerais Ponderação entre a correspondência do VRP/Magistrado e Magistrado/OJ em função do número de magistrados previstos nos anexos III, IV e V do decreto-lei 49/14, de 27/3. Por exemplo, para a área de Família/Menores o VRP considerado é de 733 processos/Juiz, correspondendo a 1 Juiz/5 OJ. Específicos Ajustamento do número de OJ em função do volume processual expectável superior a 60% do VRP por área processual ou, nos juízos de competência genérica, inferior a metade do VRP aplicável; Em cada comarca é colocado 1 secretário de justiça/80 OJ, não podendo aquele número ser inferior a 2; Nos juízos centrais de Família/Menores e de Trabalho de Lisboa e do Porto para a fixação do número de OJ, na aplicação dos presentes critérios, constitui factor de ponderação a pendência processual. Fonte: Produção e construção própria Tendo em conta a carência no preenchimento do quadro dos OJ em todas as comarcas, o AJ tem utilizado com regularidade os “seus” instrumentos de mobilidade. 53 O artº. 58 do EFJ refere que a perda de titularidade do lugar só pode acontecer a pedido do próprio, por motivo disciplinar ou extinção do lugar.
48 Em virtude do défice de OJ atrás explanado, as medidas implementadas pelo AJ têm sido reactivas e temporárias, podendo-se destacar as seguintes54: i) Pontualmente, a colocação de OJ a dividirem e/ou acumularem o tempo de trabalho entre diferentes núcleos e, dentro do mesmo núcleo, em diferentes juízos; ii) Colocação de OJ da carreira judicial a desempenhar funções nos serviços do MP e viceversa; iii) Com o acordo prévio dos OJ, adiar as suas transferências e efectuar recolocações provisórias; iv) Nomear OJ em lugares de chefia, em substituição; v) Criação de uma “bolsa” de OJ, com a anuência destes, para colmatarem as necessidades prementes e urgentes sentidas em todos os núcleos da comarca; vi) A concretização, porque aceite e deferida pela DGAJ, da criação de equipas de OJ incumbidas de recuperar atrasos, em regime de trabalho suplementar, nos termos do disposto nos artºs. 162 e 163 da lei 35/14, de 20/6. Importa, contudo, sublinhar as dificuldades e as limitações com que se depara o AJ para se socorrer deste tipo de mobilidades, as quais podem-se dividir em três grupos: - A inexistência de uma rede de transportes públicos eficaz que aliada a uma grande amplitude de algumas comarcas, não permitem recolocar transitóriamente os OJ, por violação do disposto nos artºs. 51 e 52 do EFJ; - Os destacamentos promovidos pela DGAJ, com conhecimento intermitente por parte dos AJ, dificultam e criam barreiras, quer no planeamento estratégico elaborado pela gestão de topo do tribunal, quer na concretização dos objectivos previamente definidos; - A falta de diálogo efectivo e colaborante entre a DGAJ e os AJ55. Integrando o sentido da nota nº. 55, importa sublinhar a complementariedade existente entre os instrumentos de mobilidade sob a tutela da DGAJ e aqueles sob a alçada do AJ, a qual se representa pela figura 4. 54 Porque transversais a todos os tribunais judiciais de primeira instância e relatadas em quase todos os relatórios da comarca. 55 Situação imprópria para a cultura gestionária que se pretende implementar no sector da justiça, até porque só em complementariedade de acções e em concertação de mobilidades se poderá gerir com eficiência e eficácia os RH para as necessidades sentidas pelas comarcas.
49 Figura 4 Complementariedade Entre os Instrumentos de Mobilidade (Direcção-Geral da Administração da Justiça/Administrador Judiciário) NOTA: A recolocação transitória só pode ser utilizada entre núcleos da mesma comarca. Fonte: Produção e construção própria Atento a todo o exposto e à insistente necessidade de mais RH, referenciada nos relatórios elaborados pelos JP das comarcas, importa perceber, por um lado, como se estão a gerir esses recursos; por outro lado, de que forma a mobilidade está a ser utilizada como instrumento de combate à pendência processual, à melhoria da produtividade e se o preenchimento dos quadros legais dos OJ se traduziria numa maior eficiência do desempenho do sistema judicial.
50 Por outras palavras, pretende-se estudar a adequabilidade gestionária da política pública em causa e evidenciar o mérito - ou não - da flexibilidade/mobilidade do factor de produção trabalho – OJ - na adopção de práticas gestionárias por objectivos. Estes devem visar a concretização dos propósitos daquela política: uma maior eficiência e produtividade de todo o sistema judicial, alcançando-se, assim, uma prestação de justiça de qualidade, proporcionando uma resposta judicial mais flexível, célere e próxima dos cidadãos.
51 CAPÍTULO TERCEIRO A METODOLOGIA
52 1. Estudo, Pergunta de Investigação e Hipóteses Os Tribunais são caracterizados, pela sua própria natureza, como organizações complexas, com estruturas rígidas e fragmentadas, constituídas por rituais pesados e opacos e possuindo demasiadas formalidades institucionais. A estas características, Friesen (1971) assinalou outras, como: o conflito entre a independência dos tribunais e a sua dependência dos poderes executivos e legislativos, para fornecimento de recursos essenciais para o desempenho das suas funções; as influências não-judiciais na nomeação para os mais altos níveis da hierarquia do sector da justiça; e a dificuldade de acção conjunta e complementar entre a gestão de topo dos tribunais e as estruturas decisórias não judiciais do sector da justiça. Pese embora as tensões existentes entre os vários actores da área da justiça56 tem--se tentado demonstrar, ao longo dos capítulos anteriores, o seguinte: por um lado, a inevitabilidade da chegada, mais cedo ou mais tarde, de modelos de gestão modernos à AP, em geral, e à administração judicial em particular57; por outro lado, com a reorganização judiciária de Setembro/2014, que o Estado português tomou a iniciativa dessa mudança em todo o sistema de justiça58. É enquadrado na dinâmica dos instrumentos de mobilidade utilizados, quer pela DGAJ, quer pelo AJ, que o presente estudo se balizará e se deduziu a pergunta de investigação, a qual se volta a recordar: Em que medida as mobilidades dos recursos humanos, ao nível dos oficiais de justiça, promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial? A unidade de análise irão ser os tribunais judiciais de primeira instância e a fonte dos dados será o universo daqueles tribunais – figura 5. Os respectivos dados serão decompostos pelos núcleos municipais e, dentro destes, pelas unidades de processos centrais e locais. 56 E que possivelmente sempre continuarão a existir, podendo vir, contudo, a alterar o seu grau de intensidade. 57 Visando, em paralelo, a promoção de melhorias no funcionamento do sistema judicial e a adopção de uma organização mais simples que, por essa via, seja também mais acessível ao cidadão. 58 Através da qual se pretendeu alterar a arquitectura judicial, ao nível dos tribunais judiciais da primeira instância, assente sobretudo num modelo de gestão moderno, valorizando a autonomia da gestão de topo dos tribunais e a simplificação na afectação e mobilidades dos RH.
53 Figura 5 – Os Tribunais Judiciais das Comarcas de Primeira Instância Fonte: website do OJ (https://oficialdejustica.blogs.sapo.pt), consultado em 01.08.2018 O espaço temporal em que se pretende estudar a política de mobilidade dos OJ, existente em todos os tribunais judiciais da primeira instância, está compreendido no período entre os anos judiciais de 2014 a 201759, discriminados da seguinte forma: a) - Ano judicial de Setembro/14 a Agosto/15; b) - Ano judicial de Setembro/15 a Agosto/16 c) - Ano judicial de 2017. De acordo com o artº. 27, nº. 1 do decreto-lei 40-A/16, de 22/12, o ano judicial a partir de 01.01.17 corresponde ao ano civil e, desta forma, o relatório elaborado pelo JP da comarca, nos 59 Em termos de tratamento e análise de dados, optou-se por efectuar uma correspondência entre os anos judiciais e os anos civis. Assim, na base de dados o ano judicial de 2014/15 corresponde ao ano de 2015; o ano judicial de 2015/16 corresponde ao ano de 2016; e o ano judicial de 2017 corresponde ao ano de 2017.
54 termos do artº. 94 da LOSJ, não integra o período de Setembro a Dezembro de 2016, compreendendo somente o período correspondente ao ano de 2017. A pergunta de investigação procura apresentar uma relação entre a mobilidade nas instâncias judiciais de primeira instância ao nível dos OJ (que será tida como expressão das variáveis explicativas) e o funcionamento e/ou desempenho do sistema judicial (medido através dos níveis de eficiência que será substanciado como variável dependente). Escolheu-se um design do tipo não experimental, que pretenderá responder àquela pergunta através da formulação das seguintes hipóteses de trabalho, que terão o respectivo tratamento empírico e que se sustentam nos instrumentos de mobilidade ao dispor da DGAJ e do AJ, as quais se enunciam no seguinte formato: H1 – As mobilidades requeridas ou consentidas pelos OJ e utilizadas pela DGAJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. H2 – As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. Figura 6 – Modelo de Análise Fonte: Produção e construção própria Direcção-Geral Administração da Justiça Níveis de Eficiência Núcleo Administrador Judicial Juízos Juízos Juízos
55 A figura 6 descreve e sintetiza o modelo de análise utilizado. Num primeiro momento a DGAJ coloca os OJ no núcleo judicial. Ao longo dos três anos judiciais e em todos os núcleos judiciais, far-se-á um apuramento dos níveis de eficiência, resultantes daquela mobilidade, para depois se testarem as hipóteses de trabalho em vários momentos, procedendo-se, posteriormente, à validação destas. Ao nível dos núcleos judiciais e para complementar esta análise, como adiante se menciona, através do modelo de regressão MMQ e duma análise de dados em painel, usaram-se os desvios existentes entre o número de OJ definido na portaria nº. 161/14, de 21/8 para cada núcleo judicial e o número de OJ que exercem efectivamente funções em cada núcleo judicial, para aferir o efeito que este factor tem no desempenho judicial. Após a DGAJ colocar os OJ no núcleo judicial, é responsabilidade do AJ proceder à sua distribuição pelos juízos processuais respectivos. Ao longo dos três anos judiciais e em todos os juízos processuais, far-se-á um apuramento dos níveis de eficiência, resultantes daquela mobilidade, para depois se testarem as hipóteses de trabalho em vários momentos, procedendo-se, posteriormente, à validação destas. Ao nível dos juízos processuais e para complementar esta análise, como adiante se menciona, através de modelos multinível e de um modelo de análise de dados em painel, usaram-se, como indicadores, os desvios existentes entre o número de OJ definido na portaria nº. 161/14, de 21/8 para cada núcleo judicial e juízo processual e o número de OJ que exercem efectivamente funções em cada. Adicionalmente, construíram-se mais dois modelos multinível e um modelo de análise de dados em painel, em que se usou como variável dependente a variação relativa do nível de eficiência. Nestes, as variáveis explicativas usadas foram as variações absolutas dos OJ, quer ao nível dos núcleos judiciais, quer ao nível dos juízos processuais. A operacionalização das hipóteses de trabalho assentará em dois vectores essenciais: i) Os relatórios anuais elaborados pelos JP das comarcas, nos termos do arº. 94 da LOSJ; ii) Os movimentos anuais ordinários e os extraordinários de OJ realizados pela DGAJ, nos termos dos artºs.18 e 19 do EFJ. Através destes documentos irão ser retirados, tratados estatisticamente e analisados vários indicadores que medirão as variáveis dependente e independente e que, a final, se traduzirão nos resultados que nos permitirão responder à pergunta de investigação.
62 1 - Efectuando o tratamento dos dados de forma global, perceber a produtividade e a eficiência do sistema judicial nos últimos três anos judiciais, englobando e hierarquizando, se possível, todos os juízos processuais e núcleos judiciais69; 2 – Calcular a eficiência das DMU, por núcleo judicial e juízo processual, de acordo com a seguinte categorização analítica: a) - Os núcleos judiciais foram agrupados pela sua dimensão em dois grupos70: - Um de maior dimensão composto pelo conjunto dos núcleos judiciais integrados nas comarcas de Lisboa, Lisboa Oeste, Lisboa Norte e do Porto que correspondem, sensivelmente, em termos administrativos à área metropolitana de Lisboa (AML) e à área metropolitana do Porto (AMP); - Outro de menor dimensão composto pelo conjunto dos restantes núcleos judiciais integrados nas remanescentes comarcas71; b) - Os juízos processuais foram agrupados segundo a sua natureza72. 3 - Finalmente, tratando os dados no sentido de analisar a, eventual, relação existente entre o total preenchimento do quadro legal de OJ em todas as comarcas e o desempenho do sistema judicial73. 3.2. Determinantes da Eficiência: Núcleos Judiciais Importa nesta altura recordar a estrutura da nossa organização judiciária, ao nível da comarca, que corresponde, em regra, ao distrito administrativo. A figura 7 mostra que aquelas são compostas por um ou mais núcleos judiciais, identificados, em regra, pelos concelhos, integrando estes núcleos um ou mais juízos processuais, de acordo com as suas competências materiais e territoriais. 69 Desta forma, apurar se esse desempenho apresenta melhorias sustentáveis e uma trajectória positiva, tendo em vista a concretização dos objectivos que se pretendem atingir. 70 Esta opção deveu-se ao facto de nas AML e AMP se encontrarem pendentes cerca de 630.000 processos judiciais (muito perto de 2/3 do total nacional), os quais são tramitados por cerca de 2500 OJ (quase 50% da totalidade dos OJ) e, desta forma, o peso processual que o grupo de maior dimensão tem na estrutura organizacional do sistema judicial português poder enviesar a análise e adulterar a inferência estatística pretendida. 71 À excepção dos núcleos que fazem parte das comarcas dos Açores e da Madeira que, por razões específicas e características próprias da insularidade, não foram consideradas neste estudo 72 Esta opção deveu-se ao facto das várias naturezas dos juízos apresentarem realidades, complexidades, dificuldades, diversidades e competência materiais completamente diferentes e impossíveis de comparar. A título de exemplo, refere-se que em 31.12.2017 cerca de 2/3 da pendência processual, mais de 600.000 processos, encontrava-se nos juízos de execução. 73 Ou seja, apurar qual a evolução da eficiência e produtividade do sistema com esse preenchimento dos quadros e, assim, com mais OJ.
63 Figura 7 – Composição da Comarca Fonte: Produção e construção própria Para determinar a inferência estatística pretendida, efectuou-se a análise em dois planos: ao nível do núcleo judicial74 e ao nível da natureza do juízo processual75. Relativamente aos núcleos judiciais, para os dois grupos em separado, primeiro o de maior dimensão e a seguir o de menor dimensão, optou-se pelo modelo de regressão linear de estimação dos coeficientes de regressão, isto é, o designado MMQ76. Descreve-se este modelo de seguida: Em que: A variável dependente é o nível de eficiência para cada núcleo judicial calculada conforme mencionado no ponto anterior. Como variável independente foi usada o desvio existente entre o número de OJ definido pela portaria legal com o número efectivo de OJ afecto pela DGAJ a cada núcleo judicial. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a uma redução do desvio existente, ou seja, a um aumento de OJ colocados no núcleo judicial corresponda um aumento da eficiência judicial. 74 A responsabilidade pela mobilidade dos OJ a este nível é da DGAJ. 75 A responsabilidade pela mobilidade dos OJ a este nível é do AJ. 76 Este método também é designado por método dos mínimos quadrados ordinários (MQO) ou de ordinary least squares (OLS). Para que a regressão seja precisa e válida, terá de se atender a alguns pressupostos, que este estudo irá testar, como, por exemplo: i) as variáveis independentes não estejam relacionadas com os resíduos, II) os resíduos não estejam relacionados entre si e possuam variância constante, iii) as variáveis independentes não estejam relacionadas entre si de forma perfeita e iv) os resíduos sejam normalmente distribuídos (Hair, Black, Babin, Anderson e Tathan 2009).
64 Como variável de controlo foi usado OJ na Central, ou seja, os OJ que não se encontram em exercício de funções nos juízos processuais mas “agregados” na unidade central77, podendo, como tal, através de mobilidades dentro do núcleo, afectar a variável dependente. Através das observações efectuadas apurou-se para cada uma das variáveis a média, o desviopadrão e os valores mínimos e máximos observados. Para cada um dos três anos judiciais, calculou-se a eficiência judicial, definindo-se a mediana e os respectivos quartis, tentando-se predizer o valor de resposta da variável dependente a partir das alterações verificadas na variável independente. Aliando-se a este modelo de regressão, efectuou-se uma análise dos dados em painel conjugando-se duas dimensões de comparabilidade: o tempo (transversal) e o espaço (longitudinal). Esta combinação de dados de corte transversal com séries temporais permite observar a dinâmica das variáveis explicativas ao longo do tempo (Nakamura, Martin, Forte, Costa e Amaral 2007). Os dois grupos amostrais acima referidos foram observados ao longo dos três anos judiciais em estudo conjuntamente com a comparação transversal realizada entre os vários núcleos observados. Pretendendo-se nesta dimensão do trabalho, com aqueles instrumentos de pesquisa analítica apurar o nível de eficiência das DMU, tendo em consideração os seguintes factores: o preenchimento total do quadro legal dos OJ; a mobilidade dos OJ “colocados” nas unidades centrais; e a relação destes factores com o desempenho judicial. O modelo de análise de dados em painel foi o seguinte: . Em que: A variável dependente é o nível de eficiência para cada núcleo judicial calculada de acordo com o atrás referido. Como variável independente foi usada o desvio existente entre o número de OJ definido pela portaria legal com o número efectivo de OJ afecto pela DGAJ a cada núcleo. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a uma redução do desvio existente, ou seja, a um aumento de OJ colocados no núcleo corresponda um aumento da eficiência judicial. 77 Relembra-se que os OJ que não se encontram a tramitar directamente os processos, foram “agrupados” na unidade central, englobando esta os OJ em funções nesta unidade, nas secções de serviço externo, no gabinete de apoio aos órgãos de gestão, no apoio aos secretários de justiça, em mobilidade no MP, em situação de absentismo ou por qualquer outra razão que se tenha mostrado premente efectuar esta agregação.
65 Como variável de controlo foi usado OJ na Central, ou seja, os OJ que não se encontram em exercício de funções nos juízos processuais mas “agregados” na unidade central78, podendo, como tal, através de mobilidades dentro do núcleo, afectar a variável dependente. No presente modelo foram analisados os efeitos para os três anos judiciais em estudo, sendo que estes também foram analisados em conjunto e adicionado o elemento para capturar os efeitos idiossincráticos de cada um dos núcleos e que possam interferir com a sua eficiência. A análise estatística efectuada elucida a variação na variável dependente explicada pelos efeitos fixos não observáveis introduzidos na análise de dados em painel. 3.3. Determinantes de Eficiência: Juízos Processuais Os juízos processuais foram separados em vários grupos, segundo a natureza daqueles juízos, isto é, de acordo com as respectivas competências materiais e territoriais. A razão desta separação deveu-se a dois factores: - Os requisitos que as DMU devem possuir para se poder efectuar uma análise válida e correcta, nomeadamente, a sua comparabilidade e a actuação sob as mesmas condições; - As competências e as complexidades dos vários juízos processuais e a variabilidade existente entre todos eles traduzem-se numa dificuldade de gestão e de mobilidade dos OJ que, não se efectuando esta separação, podia originar erros de análise no desempenho das DMU79. Para todos os grupos em separado e por cada ano dos três anos judiciais em estudo, operouse o tratamento estatístico, analisando os dados através de modelos multinível, que se passaram a utilizar e que a seguir se descrevem: Em que: A variável dependente é o nível de eficiência para cada juízo processual calculada conforme mencionado anteriormente. 78 Ver nota 77. 79 Em termos exemplificativos, a ponderação na gestão e mobilidade dos OJ é importante atenta a complexidade e diversidade de juízos processuais existentes no núcleo e na comarca. Por exemplo, juízos centrais de instrução criminal, juízos centrais de execução, juízos locais genéricos, juízos locais de pequena criminalidade ou juízos centrais de trabalho, apresentam tramitações e cumprimento de prazos processuais diferentes, tempos e conteúdos de decisões díspares e pendências e volume processual incomparáveis – factores a considerar pelo AJ na altura de decidir as mobilidades dos OJ.
66 São usadas duas variáveis independentes: - A nível 1 o desvio existente entre o número de OJ em funções nos juízos processuais e o número de OJ definido na portaria legal para os respectivos juízos. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a uma redução do desvio existente, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos juízos processuais corresponda um aumento da eficiência judicial; - A nível 2 o desvio existente entre o número de OJ em funções nos núcleos judiciais e o número de OJ definido na portaria legal para os respectivos núcleos. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a uma redução do desvio existente, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos núcleos judiciais corresponda um aumento da eficiência judicial. Com o presente modelo multinível, utilizam-se dois níveis de análise: o juízo processual (nível 1) e o núcleo judicial (nível 2). Serão, progressivamente, construídos modelos partindo do base (modelo 1), passando depois a incluir as variáveis de nível 1 (modelo 2) e posteriormente incluir as variáveis de nível 2 (modelo 3). Por fim, o modelo 4 assume variações na inclinação e na intercepção nas rectas estimadas. Os modelos multinível são adequados para determinar o efeito de variáveis situadas em diferentes níveis. O desvio existente de OJ ao nível do juízo processual está a nível diferente do desvio existente de OJ para os núcleos judiciais, sendo que ambos têm impacto no nível da eficiência judicial. Após análise efectuada aos dados do modelo multinível para os anos de 2015, 2016 e 2017, agregaram-se os mesmos numa análise de dados em painel, mantendo-se as variáveis dependentes e independentes, ou seja: Em que: A variável dependente é o nível de eficiência para cada juízo processual calculada conforme mencionado anteriormente. As variáveis independentes são: - O desvio existente entre o número de OJ em funções nos juízos processuais e o número de OJ definido na portaria legal para os respectivos juízos. Em função das hipóteses formuladas, o
67 comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a uma redução do desvio existente, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos juízos processuais corresponda um aumento da eficiência judicial; - O desvio existente entre o número de OJ em funções nos núcleos judiciais e o número de OJ definido na portaria legal para os respectivos núcleos. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a uma redução do desvio existente, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos núcleos judiciais corresponda um aumento da eficiência judicial. Neste caso, para além de usar efeitos fixos para capturar o efeito de características não observáveis dos juízos processuais que possam ter efeito na eficiência, foram construídos clusters para controlar o efeito dos núcleos judiciais na eficiência. Foram, ainda, realizadas algumas estimações adicionais, para os anos de 2016 e 2017, utilizando-se novamente modelos multinível, registando-se, contudo, algumas alterações ao modelo atrás explanado. A análise multinível final foi a seguinte: Em que: A variável dependente é a variação relativa verificada no nível de eficiência entre 2015 para 2016 e de 2016 para 2017. As variáveis independentes utilizadas foram as seguintes: - A nível 1 a variação do número de OJ em funções nos juízos processuais. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a um aumento daquela variação, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos juízos processuais corresponda um aumento da variação do nível de eficiência judicial; - A nível 2 a variação do número de OJ em funções nos núcleos judiciais. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a um aumento daquela variação, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos núcleos judiciais corresponda um aumento da variação do nível de eficiência judicial. .
68 Finalmente, após a análise adicional efectuada aos dados do modelo multinível para os anos de 2016 e 2017, agregaram-se os mesmos numa análise de dados em painel, mantendo-se as variáveis dependentes e independentes, ou seja: Em que: A variável dependente é a variação relativa verificada no nível de eficiência entre 2015 para 2016 e de 2016 para 2017. As variáveis independentes são: - A variação do número de OJ em funções nos juízos processuais. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a um aumento daquela variação, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos juízos processuais corresponda um aumento da variação do nível de eficiência judicial; - A variação do número de OJ em funções nos núcleos judiciais. Em função das hipóteses formuladas, o comportamento expectável desta variável é que a mesma possa comprovar o facto de que a um aumento daquela variação, ou seja, a um aumento de OJ colocados nos núcleos judiciais corresponda um aumento da eficiência judicial Neste caso, para além de usar efeitos fixos para capturar o efeito de características não observáveis dos juízos processuais que possam ter efeito na variação do nível de eficiência, foram construídos clusters para controlar o efeito dos núcleos judiciais na variação do nível de eficiência.
69 CAPÍTULO QUARTO OS RESULTADOS
70 1. Características do Sistema Judicial Antes de se efectuar a análise sobre a eficiência demonstrada pelo sistema judicial nos três anos judiciais em estudo, importa conhecer e perceber os resultados que realçam as características da realidade judicial portuguesa. Estas particularidades estão consubstanciadas nos elementos estatísticos descritivos que se apresentam e que servem para enquadrar o desempenho judicial. Os indicadores que a seguir se indicam80, acompanhados de um breve comentário, detalham e relevam, em termos racionais e objectivos, o panorama do sector judicial e balizam a investigação efectuada, ao nível da eficiência e produtividade do sistema judicial. Discriminam-se, então, alguns dos atributos do sector judicial português: Figura 8 – Estatísticas Oficial e de Secretaria e Taxas Disposition Time , Resolução e Recuperação Fonte: produção e construção própria Conforme se verifica na figura 8, as duas realidades estatísticas81 que coexistem no universo judicial têm um peso processual diferente. Pese embora ambas apresentarem uma tendência de descida, a estatística da secretaria, em 31.12.2017, é sensivelmente o dobro da estatística oficial (dois milhões para um milhão de processos). 80 Seleccionaram-se aqueles que, duma forma rápida, sintética, lógica e coerente, possam dar a conhecer as várias dimensões judiciais que enquadraram a análise efectuada ao desempenho do sistema judicial. 81 Nos tribunais utilizam-se dois formatos de análise estatística: a estatística oficial e a estatística de secretaria. A estatística oficial contabiliza o final do processo a partir do momento em que há uma decisão judicial que o decida (independentemente do trânsito em julgado da mesma); a estatística da secretaria contabiliza o final do processo somente a partir do momento em que o aquele é remetido para o arquivo geral do tribunal.
71 O sistema judicial, na sua estatística oficial82, apresenta, ao longo destes três anos judiciais, um aumento das taxas de resolução e de recuperação (de 1,09 para 1,23 e de 0,36 para 0,44). Significam estes valores que, no ano de 2017, terminaram mais 23% dos processos que entraram, sendo que 44% destes respeitavam a pendência acumulada. Por outro lado, a taxa disposition time diminuiu de 648 para 452 dias, sendo estes os dias necessários para terminar todos os processos pendentes, caso não houvesse mais entrada de processos nos tribunais. Todos estes elementos conjugados sugerem uma melhoria do desempenho judicial e uma diminuição sustentada da pendência processual judicial. Figura 9 – Variação da Mobilidade dos OJ e da Pendência Processual Fonte: produção e construção própria Observamos pela figura 9 a diminuição de cerca de 500 mil processos desde o início da reorganização judiciária até ao final do ano de 2017. No mesmo período a DGAJ colocou no sector judicial mais 358 OJ e o AJ teve ao seu dispor mais 135 OJ na tramitação processual. Ou seja, a uma quebra da pendência processual de 31,38% correspondeu um crescimento de OJ de 7,44% (através de mobilidades utilizadas pela DGAJ) e de 3,24% (resultantes de mobilidades utilizadas pelo AJ). 82 Atendendo, por um lado, ao limite e à extensão que a presente dissertação deverá obedecer e, por outro lado, sendo a estatística oficial a estatística assumida pela república portuguesa, optou-se por esta para análise e estudo ao longo de todo este trabalho.
78 Fonte: produção e construção própria Analisando a média e a evolução da eficiência das DMU por núcleos, agrupadas em dois grupos tendo em conta a sua dimensão86, destacam-se, pela sua relevância, os seguintes indicadores, conforme quadro 13 e figuras 17 e 18: Núcleos judiciais de maior dimensão - A eficiência média nos três anos judiciais situou-se nos 92%, com valores mínimos e máximos registados entre 75% e 100%; a diferença entre o quadro de OJ definido em portaria e aqueles que efectivamente se encontram colocados nos núcleos foi, em média, de quase 9 OJ, sendo que o desvio padrão neste indicador é muito alto; - A mediana, que divide a metade das observações, evolui positivamente, entre 2015 e 2017, passando de uma taxa de eficiência de 89% para 92%; - A taxa de eficiência no limite mínimo do 1º. quartil tem um amento de 5 a 8 pontos percentuais, pois em 2015 o 1º quartil apresentava taxas de eficiência entre 77% e 85% e em 2017 aquelas taxas passaram para valores entre 85% e 90%; 86 Relembre-se, como referido no capítulo anterior, que a amostra dos núcleos judiciais foi separada em dois grupos: um de maior dimensão incluindo os núcleos pertencentes às comarcas de Lisboa, Lisboa Norte, Lisboa Oeste e Porto; e outro de menor dimensão incluindo os núcleos pertencentes às restantes comarcas.
79 - Em 2015 o 1º. quartil situa-se abaixo dos 85%, enquanto em 2017 todos os quartis apresentam taxas de eficiência acima dos 85%, o que corresponde, praticamente, a uma melhoria de 25% das DMU observadas; - Entre 2016 e 2017, pese embora as taxas de eficiência das DMU no limite mínimo do 1º. quartil apresentarem uma melhoria de cerca de 7 pontos percentuais, a mediana desce de 94% para 92%, podendo presumir estes valores o início de uma estabilização da eficiência organizacional. Núcleos de menor dimensão - A eficiência média nos três anos judiciais situou-se nos 81,5%, com valores mínimos e máximos registados entre 34,5% e 100%; a diferença entre o quadro de OJ definido em portaria e aqueles que efectivamente se encontram colocados nos núcleos foi, em média, de quase 3 OJ, sendo que o desvio padrão neste indicador é muito alto; - A mediana, que divide a metade das observações, evolui positivamente, entre 2015 e 2017, passando de uma taxa de eficiência de 78% para 83%; - A taxa de eficiência no conjunto dos 2º e 3º. quartis aumenta 6 a 8 pontos percentuais, passando de valores entre 72% e 82% para valores entre 78% e 90%; - Em 2015 e 2017 o limite mínimo de eficiência do 1º. Quartil é praticamente idêntico, situando-se na casa dos 60%; - Na comparação entre 2015 e 2017 verifica-se uma melhoria da eficiência das DMU; contudo, observando os anos de 2016 e 2017, atesta-se que os indicadores referentes aos limites mínimos dos quartis se mantêm praticamente constantes, à excepção do 1º. Quartil (quebra de cerca de 6 pontos percentuais) e da mediana que sofre também uma quebra de 2 pontos percentuais. Ou seja, a melhoria da eficiência das DMU locais efectiva-se entre 2015 e 2016, mantendo-se constante entre 2016 e 2017, o que, igualmente, pode presumir o início de uma estabilização da eficiência organizacional.
80 Quadro 14 – Núcleos (Dimensão): Estimação dos Coeficientes de Regressão com OLS e Dados em Painel Maior Dimensão (1) (2) (3) (4) OLS 2015 OLS 2016 OLS 2017 Painel (efeitos fixos) Desvio Portaria Núcleo -0.0010 0.0016 0.0011 0.0001 (0.0013) (0.0009) (0.0016) (0.0016) OJ Central (log) -0.0082 -0.0313** -0.0378* -0.0449* (0.0174) (0.0139) (0.0194) (0.0255) Constante 0.9238*** 0.9838*** 1.0111*** 1.0176*** (0.0377) (0.0236) (0.0347) (0.0617) Observações 22 22 22 66 R-squared 0.0626 0.1488 0.1901 0.0722 F 0.940 2.640 3.041 1.634 Prob>F 0.408 0.0973 0.0715 0.207 Número de id 22 Rho 0.502 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Menor Dimensão (1) (2) (3) (4) OLS 2015 OLS 2016 OLS 2017 Painel (efeitos fixos) Desvio Portaria Núcleo -0.0016 -0.0004 -0.0005 -0.0086*** (0.0014) (0.0015) (0.0024) (0.0021) OJ Central (log) -0.0427** -0.0220 -0.0142 -0.0493* (0.0181) (0.0155) (0.0127) (0.0280) Constante 0.8529*** 0.8851*** 0.8835*** 0.9472*** (0.0288) (0.0232) (0.0222) (0.0480) Observações 58 58 59 175 R-squared 0.1289 0.0470 0.0269 0.1242 F 5.184 1.658 1.236 8.086 Prob>F 0.00866 0.200 0.298 0.000520 Número de id 59 Rho 0.554 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fonte: produção e construção própria De acordo com os dados constantes do quadro 14 relativos ao modelo de regressão e de análise de dados efectuada bem como aos indicadores associados à mesma, referentes aos núcleos judiciais, esclarece-se que os modelos 1, 2 e 3 são modelos OLS para cada um dos anos em análise e
81 o modelo 4 é um modelo de análise de dados em painel que junta os três anos judiciais em estudo. Dos dados salientam-se os seguintes factores: Para os núcleos de maior dimensão: - A variável de interesse é pouco relevante em todos os modelos utilizados, não tendo, em nenhum deles, significância. Não é, assim, possível retirar ilações do comportamento ou influência desta variável junto da variável dependente. - Relativamente à variável “OJ Central” verifica-se que, à excepção de 2015, os coeficientes de regressão são robustos, com níveis de significância entre os 90% e 95%, salientando-se o comportamento desta variável. Assim, o aumento de 1% no número de OJ na unidade central87 tem um impacto negativo na eficiência dos núcleos judiciais. Esse efeito é bastante estável, em torno dos 3 a 4,5 pontos nos níveis de eficiência. Para os núcleos de menor dimensão: - A variável de interesse só tem significância estatística no modelo de análise em painel, apresentando, contudo, sinal consistente em todos os modelos. O nível de significância no modelo de análise de dados em painel é bastante robusto (99%), significando que o aumento de uma unidade no desvio de OJ em exercício de funções no núcleo judicial com o definido na portaria legal tem um impacto negativo em 0,8 pontos na eficiência dos núcleos judiciais. - A variável “OJ Central” apresenta sinal consistente mas só é significativa em dois modelos, com níveis de significância de 95% (modelo OLS de 2015) e de 90% (modelo de análise de dados em painel). Assim, referenciando este modelo de dados em painel, o aumento de 1% no número de OJ na unidade central tem um impacto negativo na eficiência dos núcleos judiciais de cerca de 5 pontos nos níveis de eficiência. Relembrando que os modelos 1, 2 e 3 são modelos OLS para cada ano judicial e que o modelo 4 é a junção de todos os modelos OLS numa análise de dados em painel, a implicação a retirar de todos estes modelos é a seguinte: 87 Recorde-se que, para o presente estudo, foram “agrupados” na unidade central todos os OJ que não se encontravam em exercício efectivo de funções nos juízos processuais, a tramitar directamente os processos. Ou seja, a unidade central engloba os OJ em funções nesta unidade, nas secções de serviço externo, no gabinete de apoio aos órgãos de gestão, no apoio aos secretários de justiça, em mobilidade no MP, em situação de absentismo ou por qualquer outra razão que se tenha mostrado premente efectuar esta agregação.
82 - Aumentar o número de OJ para exercício de funções nos núcleos judiciais, tem mais impacto (embora reduzido) nos núcleos de menor dimensão do que nos de maior dimensão. 3. Análise aos Juízos Processuais 3.1. Resultados dos Rankings de Eficiência dos Juízos Processuais Quadro 15 – Juízos Processuais (Natureza): Mais Eficientes Fonte: produção e construção própria Quadro 16 – Juízos Processuais (Natureza): Menos Eficientes Fonte: produção e construção própria
83 Os quadros 15 e 16 hierarquizam os juízos processuais, segundo a sua natureza, mais e menos eficientes, ao longo dos três anos judiciais analisados. Reforçando que as alterações legislativas, relativamente a competências materiais e territoriais, e as condições logísticas, de equipamentos e informáticas diferentes nas várias comarcas, no início da reforma judiciária, podem influenciar estes resultados e que os mesmos têm uma função de mera indicação, realça-se o seguinte: - Em 2015, há um total de 37 juízos com a eficiência máxima, sendo que os que têm maior presença são os de Família/Menores e Genérico, ambos com 8; em 2016, sobem para 40 os juízos com eficiência máxima, sendo que os que têm maior presença são os de Família/Menores e Genérico, ambos com 9; em 2017, sobem para 42 os juízos processuais com eficiência máxima, sendo que os que têm maior presença são os de Cível, de Família/Menores e Genérico, ambos com 9; - O juízo de Trabalho de Beja, em 2016, estava no grupo dos cinco menos eficientes e em 2017 ocupa a posição cimeira com eficiência máxima; - Em 2015, não há nenhum juízo de Execução no grupo dos cinco menos eficientes; os juízos Cíveis de Beja e Castelo Branco, que aí se encontram, porque nas respectivas comarcas não há especialização executiva, na área cível estão englobadas as acções executivas; - Em 2016, no grupo dos cinco juízos processuais menos eficientes estão quatro juízos de Execução (Loulé, Vila Nova de Famalicão, Montemor-o-Novo e Almada); os núcleos de Arcos de Valdevez/Ponte da Barca e de Albergaria-a-Velha passam da eficiência máxima em 2015 para o grupo dos cinco menos eficientes em 2017; - Em 2017, os juízos Cíveis de Viseu e de Arcos de Valdevez/Ponte da Barca, que se encontram no grupo dos cinco menos eficientes, são o exemplo do reflexo da alteração legislativa ocorrida em Janeiro de 2017, relativa às respectivas áreas de competência material e territorial. 3.2. Exploração Estatística dos Resultados Os resultados dos modelos de análise multinível relativamente a cada um dos anos judiciais analisados são os abaixo indicados e constantes dos quadros 17, 18 e 19.
84 Quadro 17 – Modelos de Análise Multinível - 2015 (1) (2) (3) (4) Random Intercept Model Fixed Level 1 Fixed Level 1 Level 2 Mixed Effects Desvio Portaria Juízo -0.0101*** -0.0113*** -0.0148*** (0.0034) (0.0038) (0.0041) Desvio Portaria Núcleo 0.0007 0.001 (0.0009) (0.0009) Constante 0.7751*** 0.7886*** 0.7859*** 0.787*** (0.0089) (0.0100) (0.0106) (0.0106) Random-effects Parameters Var (_cons) 2,62E-03** (1,30E-03) 0,017577*** (0,0017233) 0,175918** (0,12767) 0,000381 (0,0007) Var (Residual) 0,182836*** (0,0017891) 0,002833** (0,0012869) 0,175918*** (0,0017245) 0.0177*** (0.0016) Var (Diff_O~J) -- -- 0,000008 (0,000007) Cov (Diff_O~J,_cons) -- -- 0,000549*** (0,0000423) Observações 316 316 316 316 Número de Grupos 166 166 166 166 chi2 8.598 15.75 14.42 Chi2>F 0.00336 0.00338 0.00607 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fonte: produção e construção própria Relativamente aos dados de 2015 observa-se o seguinte: O Modelo 1 só apura a média da eficiência entre os diferentes núcleos judiciais, sendo que essa média em 2015 era de 77,5% Na análise das variações, verifica-se que existem diferenças no nível de eficiência entre os núcleos (Var_cons é significativa) e que também há diferenças no nível de eficiência entre os juízos processuais do mesmo núcleo (Var residual significativa): No modelo 2 incluímos uma variável independente a nível 1 (juízos). Verificamos que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Juízo” (diminuição de OJ) conduz a uma situação de menor eficiência. Na análise das variações, verificamos continuar a existir variação significativa entre núcleos (Var_cons é significativa) e dos elementos/juízos dentro dos núcleos (Var_ residual é significativa).
85 No modelo 3 incluímos uma variável independente a nível 1 (juízos) e outra a nível 2 (núcleo). Verifica-se que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Juízo” (diminuição de OJ) conduz a uma situação de menor eficiência. Verifica-se, igualmente, que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Núcleo” (diminuição de OJ) não tem significância estatística para poder fazer qualquer tipo de interpretação. Na análise das variações, verifica-se continuar a existir variação significativa entre núcleos (Var_cons é significativa) e dos elementos/juízos dentro dos núcleos (Var_residual é significativa). No modelo 4 permitimos que haja uma variação na inclinação das diferentes funções também com intercepções diferentes. Verificamos que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Juízo” (diminuição de OJ) conduz a uma situação de menor eficiência. Verificamos também que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Núcleo” (diminuição de OJ) não tem significância estatística para poder fazer qualquer tipo de interpretação. Na análise das variações, verifica-se que existe variação significativa nas inclinações das diferentes rectas (Var Diff_O~J), ou seja, que a variação de OJ por núcleos judiciais afecta de forma diferente os níveis de eficiência dos juízos, em função da sua natureza, tendo estes uma relação positiva com o nível de eficiência dos núcleos (Cov Diff_O~J, _cons).
86 Quadro 18 – Modelos de Análise Multinível – 2016 (1) (2) (3) (4) Random Intercept Model Fixed Level 1 Fixed Level 1 Level 2 Mixed Effects Desvio Portaria Juízo 0.0073*** 0.0068*** 0.0115*** (0.0018) (0.0019) (0.0028) Desvio Portaria Núcleo 0.0004 0.0000 (0.0006) (0.0006) Constante 0.8631*** 0.8539*** 0.8523*** 0.8495*** (0.0060) (0.0062) (0.0068) (0.0073) Random-effects Parameters Var (_cons) 4,39E-16 (1,38E-16) 1,40E-16 (4,75E-16) 1,23E-16 4,23E-16 1,43E-03** (7,68E-04) Var (Residual) 0,0112331*** (0,0008951) 0,106586*** (0,0008493) 0,0106469*** (0,0008484) 0,0092132*** 0,0008967) Var (Diff_O~J) -- -- 9,34E-05 (7,63E-05) Cov (Diff_O~J,_cons) -- -- -3,65E-04* (2,21E-04) Observações 315 315 315 315 Número de Grupos 165 165 165 165 chi2 16.98 17.34 21.77 Chi2>F 3.78e-05 0.000171 1.87e-05 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fonte: produção e construção própria Relativamente aos dados de 2016 observa-se o seguinte: A média de eficiência entre os diferentes núcleos judiciais constante do modelo 1 é de 86,3% Na análise das variações, verifica-se não existem diferenças no nível de eficiência entre os núcleos (Var_cons não é significativa) e que existem diferenças no nível de eficiência entre os juízos processuais do mesmo núcleo (Var residual significativa): No modelo 2 incluímos uma variável independente a nível 1 (juízos). Verificamos que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Juízo” (diminuição de OJ) conduz a uma situação de maior eficiência. Na análise das variações, verificamos não existir variação significativa entre os núcleos (Var_cons não é significativa) mas existir variação significativa dos elementos/juízos dentro dos núcleos (Var residual é significativa).
87 No modelo 3 incluímos uma variável independente a nível 1 (juízos) e outra a nível 2 (núcleo). Verifica-se que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Juízo” (diminuição de OJ) conduz a uma situação de maior eficiência. Verifica-se, igualmente, que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Núcleo” (diminuição de OJ) não tem significância estatística para poder fazer qualquer tipo de interpretação. Na análise das variações, verifica-se continuar a não existir variação significativa entre núcleos (Var_cons não é significativa) e a existir variação significativa dos elementos/juízos dentro dos núcleos (Var residual é significativa). No modelo 4 permitimos que haja uma variação na inclinação das diferentes funções também com intercepções diferentes. Verificamos que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Juízo” (diminuição de OJ) conduz a uma situação de maior eficiência. Verificamos também que o aumento de uma unidade no “Desvio Portaria Núcleo” (diminuição de OJ) não tem significância estatística para poder fazer qualquer tipo de interpretação. Na análise das variações, verifica-se que não existe variação significativa nas inclinações das diferentes rectas (VAR Diff_O~J), ou seja, que a variação de OJ por núcleos judiciais não afecta os níveis de eficiência dos juízos, em função da sua natureza, tendo estes uma relação negativa com o nível de eficiência dos núcleos (CovDiff_O~J, _cons).
94 CAPÍTULO QUINTO AS CONCLUSÕES
95 1. Conclusões De acordo com a análise daqueles que nos parecem ser os resultados mais salientes do estudo efectuado, pronunciam-se de seguida as conclusões a que se chegaram na presente dissertação: 1 - Atendendo à convulsão havida88 com a passagem da anterior para a nova estrutura judiciária, o primeiro ano judicial analisado (2014/15) assumirá uma função meramente indicativa, servindo de adaptação dos operadores judiciários aos novos procedimentos gestionários e, sobretudo, de ponto de partida para a comparabilidade a efectuar com os dois anos judiciais seguintes89; 2 - Parece resultar dos anos judiciais de 2015/16 e 2017 uma estabilidade organizacional e de desempenho judicial, importando, contundo, verificar como se processa esta evolução no futuro; 3 – Os núcleos judiciais apresentam uma média muito alta de eficiência; 4 – O não preenchimento total dos quadros legais de OJ afecta a eficiência do sistema judicial; 5 – Aumentar o número de OJ em funções nos núcleos judiciais tem mais impacto (embora reduzido) nos núcleos de menor dimensão do que nos de maior dimensão; 6 – A gestão do AJ tem impacto directo a eficiência do sistema judicial; 7 - As mobilidades utilizadas pela DGAJ e pelo AJ têm impacto, com graus de intensidade e sinal diferente, na eficiência do desempenho do sistema judicial, ao nível do núcleo judicial e do juízo processual. Pode-se, pois, concluir com a segurança validada pelo estudo realizado, que as mobilidades dos OJ, utilizadas pela DGAJ e pelo AJ, promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial. 88 Principalmente, com o respectivo transporte de processos físicos, equipamentos e mobiliário, a instalação de novos serviços, a alteração e a mudança sofrida ao nível dos RH, a migração electrónica de milhões de processos e documentos informáticos e o mediático crash da plataforma informática de gestão e tramitação processual. 89 Principalmente com a incrementação do factor trabalho (OJ) e o desempenho do sistema judicial, ao nível dos juízos processuais e dos núcleos judiciais.
96 Os resultados apurados testam as hipóteses formuladas e validam as mesmas, sustentadas nos seguintes indicadores: Relativamente aos núcleos judiciais: - Nas duas dimensões em que se dividiram os núcleos judiciais no presente estudo, parece existir uma estabilidade organizacional de 2016 para 2017, com uma ligeira quebra no desempenho judicial, sendo que a média da eficiência das DMU se mantem alta (acima dos 80%), melhor nos núcleos de maior dimensão (acima dos 90%); - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, nos núcleos de menor dimensão, no modelo de análise de dados em painel, com uma significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Desvio Portaria Núcleo” tem um impacto negativo de 0,8% na eficiência daqueles núcleos; - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, nos núcleos de maior dimensão, em todos os modelos utilizados, a variável “Desvio Portaria Núcleo” não tem significado na eficiência judicial; - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ, nos núcleos de maior dimensão, em todos os modelos utilizados, com um nível de significância de 90% a 95%, o aumento de 1% na variável “OJ Central” tem um impacto negativo na eficiência daqueles núcleos de 3 a 4,5 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ, nos núcleos de menor dimensão, em dois modelos utilizados, com um nível de significância de 90% a 95%, o aumento de 1% na variável “OJ Central” tem um impacto negativo na eficiência daqueles núcleos de cerca de 4 a 5 pontos percentuais; ➜ Atento os resultados obtidos em vários dos modelos, relativamente aos núcleos judiciais, confirmaram-se as hipóteses: H1 – As mobilidades requeridas ou consentidas pelos OJ e utilizadas pela DGAJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial; H2 – As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial ; respondendo-se afirmativamente à pergunta de investigação: ✓ As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem melhorias no desempenho judicial em todos os núcleos judiciais; ✓ As mobilidades utilizadas pela DGAJ promovem melhorias de eficiência nos núcleos judiciais de menor dimensão.
97 - Relativamente aos juízos processuais, de acordo com a sua natureza: - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ (embora condicionado pela DGAJ na “colocação” de OJ no núcleo judicial), no ano de 2015, em todos os modelos utilizados, com um nível de significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Desvio Portaria Juízo” tem um impacto negativo na eficiência dos juízos processuais de 1 a 1,5 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ (embora condicionado pela DGAJ na “colocação” de OJ no núcleo judicial), no ano de 2016, em todos os modelos utilizados, com um nível de significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Desvio Portaria Juízo” tem um impacto positivo na eficiência dos juízos processuais de 0.6 a 1,1 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ (embora condicionado pela DGAJ na “colocação” de OJ no núcleo judicial), nos modelos utilizados para o ano de 2017 e no modelo agregado com dados em painel, verifica-se que o nível de significância da variável “Desvio Portaria Juízo” é pouco expressivo em três dos quatro modelos usados; - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ (embora condicionado pela DGAJ na “colocação” de OJ no núcleo judicial), nos modelos multiníveis adicionais utilizados para o ano de 2017, com um nível de significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Variação RH Juízo” tem um impacto positivo na variação da eficiência dos juízos processuais de sensivelmente 2 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pelo AJ (embora condicionado pela DGAJ na “colocação” de OJ no núcleo judicial), no modelo agregado com dados em painel adicional, com um nível de significância de 90%, o aumento de uma unidade na variável “Variação RH Juízo” tem um impacto positivo na variação da eficiência dos juízos processuais de 2 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, nos anos de 2015 e 2016, em todos os modelos utilizados, a variável “Desvio Portaria Núcleo” não tem significância que permita efectuar qualquer interpretação; - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, no ano de 2017, em todos os modelos utilizados, com um nível de significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Desvio Portaria Núcleo” tem um impacto positivo, embora reduzido, na eficiência dos juízos processuais de 0.17 a 0,19 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, no modelo agregado com dados em painel, com um nível de significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Desvio Portaria Núcleo” tem um impacto negativo na eficiência dos juízos processuais de 0.79 pontos percentuais;
98 - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, nos modelos multiníveis adicionais utilizados para o ano de 2016, com um nível de significância de 90% e 95% em dois daqueles modelos, o aumento de uma unidade na variável “Variação RH Núcleo” tem um impacto positivo na variação da eficiência dos juízos processuais de 0,3 pontos percentuais; - Reflectindo a mobilidade utilizada pela DGAJ, no modelo agregado com dados em painel adicional, com um nível de significância de 99%, o aumento de uma unidade na variável “Variação RH Núcleo” tem um impacto positivo na variação da eficiência dos juízos processuais de cerca de 0,5 pontos percentuais; ➜Atento os resultados obtidos nos vários modelos, relativamente aos juízos processuais, embora com grau de intensidade e sinal diferente, confirmaram-se as hipóteses: H1 – As mobilidades requeridas ou consentidas pelos OJ e utilizadas pela DGAJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial; H2 – As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem a melhoria do desempenho do sistema judicial ; respondendo-se afirmativamente à pergunta de investigação: ✓ As mobilidades utilizadas pelo AJ promovem melhorias no desempenho judicial nos juízos processuais; ✓ As mobilidades utilizadas pela DGAJ promovem melhorias de eficiência nos juízos processuais. 2. Limitações A presente dissertação assume algumas limitações e/ou condicionantes, tendo-se deparado com dificuldades na pesquisa e recolha dos dados, as quais requereram capacidade de ajustamento, (re) adaptação e de confronto com outras fontes, de forma a preservar a rigorosa objectividade dos dados em causa. As limitações são as seguintes: 1Falta de uniformização nos relatórios anuais elaborados pelos JP das comarcas, nos termos do artº. 94 da LOSJ, principalmente, na elaboração dos mapas, quadros e gráficos dos RH e da movimentação e dilação processual;
99 2 – A incongruência dos dados estatísticos, conhecida de todos os que trabalham no sector da justiça. Efectivamente, todos os relatórios anuais dos JP de todos os anos judiciais referem a falta de fiabilidade da informação estatística, sendo que os dados estatísticos são retirados do sistema e tratados estaticamente fora dele, de forma a garantir a sua integridade. Pese embora as melhorias que se têm vindo a sentir e que são referidas naqueles relatórios, continuam a existir áreas jurisdicionais90 a exibirem, ainda, algumas fragilidades, devendo-se as referidas incongruências à migração informática dos processos em Setembro/14 além de falhas e erros humanos91. 3 – Por um lado, o inter-relacionamento existente entre as funções de todos os operadores judiciais, por outro lado, a atribuição de responsabilidades, mesmo que pontuais, a OJ para dividirem e/ou acumularem o tempo de trabalho entre diferentes núcleos (e, dentro do mesmo núcleo, em diferentes juízos), pode, eventualmente, interferir na relação entre a mobilidade dos OJ e a eficiência do sistema judicial; 4 – A imposição legal que subordina a utilização de alguns instrumentos de mobilidade à disposição da DGAJ92 à anuência (pode recusar) do OJ e os instrumentos de mobilidade à disposição do AJ à audição (não pode recusar mas pode reclamar) do OJ, podem, atenta a extensão de eventuais recusas e/ou reclamações procedentes, condicionar ou limitar a eficiência judicial; 5 - A impossibilidade de quantificar alguns factores, como, por exemplo, os equipamentos, os recursos tecnológicos, os recursos financeiros e as condições de trabalho, que, tendo interferência com a eficiência apresentada pelo desempenho judicial, poderiam robustecer os resultados da presente dissertação. 3. Hipóteses futuras Tendo em conta o trabalho realizado com a presente dissertação e as limitações assumidas, sugere-se a inclusão e /ou a ponderação em futuros estudos dos seguintes aspectos: 90 Como o comércio e a executiva. 91 Como lapsos, omissões, correcções, alterações de espécie, nova distribuição ou envio informático de processos com decisão. 92 Nomeadamente, a comissão de serviço, o destacamento e o destacamento excepcional.
100 1 – Dada a turbulência registada no início da reforma judicial e as consequências que daí advieram, será aconselhável a análise em separado do ano judicial de 2014/15, considerando-se como um ano de mera indicação de adaptação a novos procedimentos; 2 – Analisar-se o desempenho judicial tendo-se em consideração, também, a estatística da secretaria e a relação desta com a estatística oficial e o nível de eficiência conjunta do sistema judicial; 3 – A quantificação da dimensão financeira, quer ao nível das remunerações salariais dos vários operadores judiciários, quer ao nível do investimento público, seja considerada como elemento importante de influência na eficiência judicial; 4 – Complementar a análise aos juízos processuais e aos núcleos judiciais com um estudo a cada comarca individualmente, para que se possam isolar as características e factores intrínsecos a cada uma delas, tornando, assim, mais robusta a avaliação sobre a gestão de cada comarca.
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