La planificación de la ciudad en el cambio de milenio (1997-2017). Propuestas para reconducir la herencia recibida: los casos de casares (Málaga) y Chiclana de la Frontera (Cádiz)

Tesis D D octora l. LA P P LANIFICACIÓN D D E L L A C C IUD AD E E N E E L C C AMBIO D D E M I L E N I O ( ( 1997 -2 2 017). P P R O P U E S T A S P P A R A RECO NDUCIR L L A H H ERENCIA R R ECIBIDA: L L OS C C ASOS D E C C A S A R E S ( ( M Á L A G A ) Y Y C C H I C L A N A D D E L L A FRONTERA ( ( CÁDIZ). Pedro G G órgolas M M artín Universidad d d e S S evilla TESIS DOCTORAL. LA PLANIFICACIÓN DE LA CIUDAD EN EL CAMBIO DE MILENIO (1997-2017). PROPUESTAS PARA RECONDUCIR LA HERENCIA RECIBIDA: LOS CASOS DE CASARES (MÁLAGA) Y CHICLANA DE LA FRONTERA (CÁDIZ). DOCTORANDO: PEDRO GÓRGOLAS MARTÍN. DIRECTOR: VICTORIANO SAINZ GUTIÉRREZ. DEPARTAMENTO DE URBANÍSTICA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE ARQUITECTURA DE SEVILLA. UNIVERSIDAD DE SEVILLA. A mi padre, ausente desde hace casi un cuarto de siglo. Su recuerdo constante e imborrable me ha alentado en esta aventura. Él me inculcó el sentido del esfuerzo, la constancia y la perseverancia que he necesitado para realizar la T esis. Nadie como él disfrutaría de un momento como éste. A él se lo debo todo. V a por ti. A mi madre que, afortunadamente, sigue regalándome su ternura y cariño permanente e incondicional. Su fina agudeza, sentido del humor e indeleble estado de alegría, me han proporcionado el ánimo imprescindible para recorrer este camino con agrado y satisfacción. A P ablo Arias García, mi maestro. Me recogió en su regazo intelectual apenas aterrizado en la universidad, hace casi treinta años, y me inoculó la pasión por la ciudad, me enseño el cariz carismático del urbanismo y me encaminó en una senda de honestidad disciplinar que he tratado de no abandonar a lo largo de mi trayectoria profesional. Sin él, sin sus enseñanzas y confidencias, sin el ejemplo de su ilusionante actitud por las cuestiones urbanas, nada de esto hubiese ocurrido. A Victoriano Sainz, mi director de T esis, mi compañero de estudios y de docencia universitaria. Mi amigo. Su insistencia primero para que emprendiese, por fin, esta aventura, su estoica paciencia para reconducir mis veleidades intelectuales al rigor académico y sus certeras orientaciones y críticas durante la elaboración de la T esis, han sido fundamentales. A mis compañeros del Departamento de Urbanística y Ordenación del T erritorio. A todos sin excepción. A los que están y también, y sobre todo, a los que se fueron para siempre. T odos han contribuido siquiera con su presencia, con su saludo, su mano tendida y , cómo no, con su recuerdo. P ero debo significar a F ernando Arias y Antonio Ortiz, mis mentores; a Andrés Salazar , Ángel Díaz del Río, Irene Mendoza, Antonio Ochoa, Antonio P iñero y Carlos Flores: son muchos años juntos compartiendo vivencias. A Manolo, Andrés y Sebastián. Ellos son T erritorio y Ciudad. Ellos me han permitido compartir todos estos años de planes y más planes, de esfuerzo titánico, de ilusiones y desazones, de alegrías y tristezas, de afinidades y desencuentros, de éxitos y fracasos. Junto a ellos he emprendido una travesía, más vital que profesional o laboral, de la que espero aún queden muchas páginas por escribir . Manolo es Manolo. P oco más cabe decir . Es un animal urbanístico perspicaz, hábil e inteligente; en lo personal, a veces punzante, a veces pura gratitud, pero siempre presente y cercano. Impredecible e inasible. Y con una capacidad de trabajo descomunal. En Andrés, detrás de una fachada aparentemente distante, se esconde una persona sensible y cariñosa: mi principal partidario. En él he encontrado el estímulo que me ha permitido no decaer por momentos y el consejo siempre cabal y preñado de sensatez. Sebastián, mi compadre, es el mejor abogado -urbanista que conozco. Con él he aprendido hasta lo que no sé. Esta T esis tiene mucho, muchísimo, de él. Sensato, equilibrado, apacible, tranquilo, racional, lúcido y brillante. Imprescindible. AGRADECIMIENT OS Agradecimientos A Juan Carlos, R eyes y Juan Antonio, antiguos alumnos transfigurados en compañeros de fatigas. Ellos también son T erritorio y Ciudad. Es más, sin ellos no habría T erritorio y Ciudad. T ambién debo recordar a Juan de Dios, Javi, Vicky y Cristóbal. A Irene y Jorge. Y a todos los que, a lo largo de estos 18 años de batallas sin cuartel, han compartido trincheras conmigo. A Álvaro y Daniel, mis amigos uruguayos, los "piratas del Mar del Plata" que asaltaron mi barco en plena deriva impidiendo un naufragio anunciado forjándose, a raíz de ello, una amistad inquebrantable y eterna. Nunca olvidaré aquellas dos semanas en Montevideo que me reflotaron del desnortamiento, dibujándome una nueva ruta vital de la que esta T esis es una etapa importante. A mis amigos de siempre: José María, José Carlos, Gustavo, Julián, José Manuel, Mac, Miguel, Álvaro y P edro. Y a van para 45 años juntos. Mi otra familia, mi refugio, mi referencia vital. En todos los hitos de mi vida, buenos y malos, siempre han estado. Este no iba resultar una excepción, porque no concibo nada sin ellos. Mi recuerdo especial a Guillermo, mi amigo de hace más tiempo, de toda la vida. Mi hermano. Su reciente fallecimiento hará que esta T esis siempre esté inundada de lágrimas por su irreparable pérdida, por su dolorosa ausencia. Sirva como humilde tributo a su inmensa humanidad. T ambién va por ti. A R osa, la madre de mis hijos. P or eso, que no es poco, y los buenos momentos - que los hubo- compartidos, todo mi cariño, afecto y aprecio. A mis hermanos Sonia, Nacho, T eté y David. A mi cuñado Antonio. A mis sobrinos. Os quiero. A mis hijos R osa, P erico y Ana; a Miguel y Enrique. Hasta que llegasteis no sabía lo que era la entrega incondicional, desvivirse por alguien, renunciar a ti mismo. Os pido perdón por el tiempo robado. Os recompensaré. Sin duda. A mi mujer , L ola. Desde que llegó a mi vida todo cambió, sobre todo yo mismo. Ella me ha hecho mejor persona, mejor compañero, mejor amigo, mejor padre, hijo y hermano. Me ha enseñado a vivir con ilusión, con alegría, efervescentemente, día a día. Sin ella, todo es nada. Con ella, da igual todo. P or ella, todo vale la pena. No debo perder tiempo para empezar a compensarle por estos últimos meses de presencia ausente. Y finalmente, mi gratitud a la diabetes que me diagnosticaron hace casi tres años. L a enfermedad me salvó la vida. Gracias a ella, mi cotidianeidad sufrió un vuelco tal, que ni yo mismo me reconozco. El equilibrio, la mesura y la sensatez se instalaron en mi vida y , precisamente por ello, he sido capaz de emprender esta aventura sin desfallecimiento, con orden, constancia, esfuerzo y una ilusión diariamente renovada. AGRADECIMIENT OS El periodo analizado en la T esis Doctoral comienza con el último boom inmobiliario que se produjo en España en el cambio de milenio (1997- 2007) y se prolonga hasta la actualidad integrando, por tanto, los años de la crisis subsiguiente al derrumbe de la burbuja especulativa creada durante la "década prodigiosa del tsunami urbanizador" (2008- 2017). La hipótesis de partida a cuya verificación se destina la T esis Doctoral se sustenta en las siguientes consideraciones: (a) Que la realidad urbano-territorial existente en Andalucía presenta graves patologías causadas por un generalizado proceso de dispersión urbana. (b) Que el marco regulador de la actividad urbanística, además de instrumentos de contrastada calidad encaminados a fomentar la sostenibilidad urbana, cuenta con un conjunto de "contramedidas" legislativo-normativas cuyo objetivo ha sido desnaturalizar dicho modelo favoreciendo mantener las pautas consumistas que han caracterizado el planeamiento urbano del cambio de milenio. (c) Que la brutal crisis que estamos viviendo, lejos de favorecer un cambio de ciclo que aliente una planificación urbanística y territorial de nuevo cuño, no ha conseguido modificar las intenciones del mercado inmobiliario y las Corporaciones Locales que, en cierto modo, siguen alimentando la esperanza de que todo vuelva a ser como antes. Junto a esta hipótesis de partida, la T esis se sustenta en una declaración de intenciones firme y decidida: que pese a este escenario conformista, es imprescindible mantener una actitud regenerativa que, desde la innovación, explore el nuevo camino a emprender por el planeamiento urbano para reconducir la herencia territorial recibida de estos años de frenesí inmobiliario donde lo imposible, no solamente era posible, sino que se hacía realidad "aceleradamente". Esta exploración, de clara orientación propositiva, se estructura en dos niveles de reflexión. Uno general, donde se exponen un conjunto de directrices, criterios y objetivos de ordenación diseñados para reorientar y reconducir las principales expresiones territoriales de la dispersión urbana existente: el volumen excesivo de suelo -urbanizable y urbano- pendiente de desarrollo y el surgimiento incontenible de asentamientos irregulares en el suelo rústico. El otro nivel escenifica la concreción de estas directrices generales en el proyecto urbano de dos municipios que se consideran epifenómenos de ambas problemáticas: (a) el núcleo costero de Casares, enclavado en la Costa del Sol Occidental de la provincia de Málaga, ejemplo paradigmático de la devastación territorial causada por un consumo de territorio alarmantemente excesivo que ha quedado abandonado a su suerte, a medio concluir , a raíz del hundimiento del sector inmobiliario y (b) Chiclana de la F rontera, ubicado en la Bahía de Cádiz, municipio donde la ocupación irregular del suelo rústico presenta la mayor dimensión de toda la Comunidad Andaluza. The period analyzed in the PhD begins with the last housing boom that occurred in Spain in the "millennium change" (1997-2007) and continues until now integrating therefore the years of the ensuing crisis to the collapse of the bubble speculative created during the "prodigious decade of the developer tsunami" (2008-2017). The hypothesis whose verification is intended in the PhD is based on the following considerations: (a) The existing urban-territorial reality in Andalusia presents serious diseases caused by a generalized process of urban sprawl. (b) The regulatory framework of urban development, in addition to instruments of proven quality aimed at promoting urban sustainability , has a set of legislative -normative "countermeasures" whose aim has been to denature the model favoring maintain the consumerist patterns that have characterized urban planning of the new millennium. (c) The brutal crisis we are experiencing, far from favoring a change of cycle that encourages a new urban and territorial planning, has not managed to change the intentions of the housing market and local corporations that, in a way , continue to fuel hope that everything returns to be like before. Along with this hypothesis, the PhD is based on a statement of firm and resolute intentions: that despite this conformist scenario, it is essential to maintain a regenerative attitude from innovation that explore a new way to be undertaken by the urban planning for redirect the territorial inheritance received from these years of real estate frenzy where the impossible, was not only possible but actually was "rapidly". This exploration, clearly purposive orientation, is structured in two levels of reflection. One generally where a set of guidelines, criteria and management objectives designed to reorient and redirect the main territorial expressions of the existing urban sprawl are as follows: the excessive volume of soil and slope -with or without developed management - and the irrepressible emergence of illegal settlements in rural land. The other level dramatizes the realization of these general guidelines in the urban project of two municipalities that are considered epiphenomena of two issues: (a) the coastal village of Casares, nestled in the Costa del Sol in the province of Malaga, paradigmatic example of territorial devastation caused by consumption of territory frighteningly excessive that has been abandoned to their fate, half closing, following the collapse of the property sector and (b) Chiclana de la F rontera, located in the Bay of Cádiz, municipality where the illegal settlement in rural land has the highest dimension of all Andalusia. RESUMEN Resumen de la Tesis en español e inglés LA PLANIFICACIÓN DE LA CIUDAD EN EL CAMBIO DE MILENIO (1997-2017). PROPUESTAS PARA RECONDUCIR LA HERENCIA RECIBIDA: LOS CASOS DE CASARES (MÁLAGA) Y CHICLANA DE LA FRONTERA (CÁDIZ). ÍNDICE GENERAL I. INTRODUCCIÓN: OBJETIVOS DE LA TESIS, METODOLOGÍA Y FUENTES DOCUMENTALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 II. CONTENIDO SUSTANTIVO DE LA TESIS DOCTORAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 CAPÍTUL O 1. CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO Y URBANISMO EN ESP AÑA: ¿UNA HIST ORIA INTERMINABLE? . . . . . . . .15 1.1. EL SEGUNDO FRANQUISMO (1963-1973): INDUSTRIALIZACIÓN , INMIGRACIÓN CAMPO- CIUDAD Y TURISMO . . . . . . . . . .21 1.2. EL PERIODO NEODEMOCRÁTICO (1985-1992): CONSOLIDA CIÓN E IMPULSO DEL MODEL O INMOBILIARIO T ARDOFRANQUIST A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 1.3. EL CAMBIO DE MILENIO (1997-2007): LA DÉCADA PRODIGIOSA DEL URBANISMO EXP ANSIV O . CAUSAS Y CONSECUENCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 1.4. TRAS LA BURBUJA INMOBILIARIA DEL CAMBIO DE MILENIO (2008-2017): DEVAST ACIÓN TERRIT ORIAL , ECONÓMICA Y SOCIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 CAPÍTUL O 2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ANDAL UZAS EN MA TERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRIT ORIO Y URBANISMO ORIENT AD AS A LA SOSTENIBILIDAD TERRIT ORIAL Y URBANA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 2.1. LA CIUDAD , OBJET O DEL PLANEAMIENT O URBANO : LA BÚSQUEDA DE UN MODEL O DE CIUDAD SOSTENIBLE COMO PRINCIPIO RECT OR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 2.2. LA LEY DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE AND ALUCÍA Y EL MODELO DE CIUDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131 2.3. PROCESOS DE DISPERSIÓN URBANA, PLANIFICACIÓN TERRIT ORIAL Y MODEL O DE CIUDAD COMP ACT A. . . . . . . . . . . . . .197 2.4. EL PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRIT ORIO DE ANDAL UCÍA Y EL MODEL O DE CIUD AD COMP ACT A. . . . . . . . . . . . . . . . .237 2.5. EL PLAN DE PRO TECCIÓN DEL CORREDOR LIT ORAL DE ANDAL UCÍA : RECTIFICAR ES DE SABIOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 2.6. LA ESTRA TEGIA ANDAL UZA DE SOSTENIBILIDAD URBANA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .307 CAPÍTUL O 3. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS "REACTIV AS": DESNA TURALIZACIÓN DE L OS CRITERIOS DE ORDENACIÓN SOBRE EL MODEL O DE CIUDAD REGULADOS EN LA LEY DE ORDENA CIÓN URBANÍSTICA Y EL PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRIT ORIO DE ANDAL UCÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .313 3.1. EL DECRET O 11/2008, DE 22 DE ENERO , POR EL QUE SE DESARROLLAN PROCEDIMIENT OS DIRIGIDOS A PONER SUEL O URBANIZADO EN EL MERCADO CON DESTINO PREFERENTE A LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS PRO TEGIDAS . . . . . . . . .321 3.2. L A REGULA CIÓN DE LOS CAMPOS DE GOLF EN LA COMUNID AD AUTÓNOMA DE AND ALUCÍA Y LA DECLARACIÓN DE INTERÉS TURÍSTICO: ¿REGRESO AL P ASADO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .341 3.3. L A INTERPRET A CIÓN DE L OS LÍMITES AL CRECIMIENT O EST ABLECIDOS EN EL PLAN DE ORDENA CIÓN DEL TERRIT ORIO DE ANDAL UCÍA: LAS INSTRUCCIONES DE LA CONSEJERÍA COMPETENTE EN MA TERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRIT ORIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371 ÍNDICE GENERAL 2. El segundo de los objetivos específicos se centra en revelar los modelos urbano -territoriales existentes, a partir del análisis y diagnóstico de los PGOUs y los Planes de Ordenación del T erritorio subregionales vigentes en el escenario territorial elegido para ello: el dominio territorial del litoral andaluz. A continuación, cuando aborde la exposición de las cuestiones metodológicas empleadas para la elaboración de la T esis, explicaré el porqué de esta elección. L os 74 Planes Generales y 13 Planes Subregionales analizados dan cuenta de la amplitud del escenario territorial seleccionado - en este conjunto de municipios se concentra el 40% de la población total andaluza- permitiendo, dada su caracterización socio - económica y poblacional, extrapolar las conclusiones obtenidas hacia otros territorios de similar dinamismo de la Comunidad Autónoma Andaluza. El capítulo 4 se destina al desarrollo de este objetivo específico. L a escenificación de la situación existente en el planeamiento urbano y la planificación territorial vigente en este dominio territorial confirma los peores presagios anunciados con anterioridad: la realidad urbano -territorial del conjunto de municipios analizado presenta tres síntomas inequívocos de insostenibilidad: (a) un excesivo consumo de suelo expresado en el sobredimensionamiento generalizado de la clasificación de suelo urbanizable contenida en el planeamiento urbano en vigor , a lo que hay que unir el impacto causado por la invasión incontenible de asentamientos urbanísticos en suelo no urbanizable, fenómeno especialmente preocupante en determinadas unidades territoriales litorales; (b) existencia de unas estructuras urbanas (suelo urbano, en términos urbanísticos) de gran expansividad, dato expresivo de una doble problemática: la grave patología causada por la integración urbano -territorial de los asentamientos irregulares y las consecuencias territoriales del turismo inmobiliario -residencial que conduce a la configuración de un espacio urbano absolutamente sobredimensionado en relación con la población residente en estos municipios que conduce a su dolorosa infrautilización durante la mayor parte del año; y (c) para abundar más en la dispersión de los modelos territoriales vigentes, la Administración Autonómica alimenta mayores consumos de suelo a través de la identificación de Áreas de Oportunidad supramunicipales en los planes subregionales por ella elaborados; actuaciones de carácter estratégico que, por tal motivo y según la interpretación de las citadas Instrucciones internas, quedan excluidas del cómputo del crecimiento urbano a efectos de verificar el cumplimiento de la Norma 45 del PO T A. . Además, el suelo urbanizable aún no desarrollado y un volumen importante de suelo urbanizado en desarrollo de aquel, pero no edificado, se encuentran en una situación de "parálisis crónica" desde los albores de la crisis inmobiliaria allá por el año 2008. L o cual, además de servir como constatación de la desmesura que ha acompañado las políticas urbanas durante la "década prodigiosa del cambio de milenio", debe ayudar a convencernos de la irrenunciable necesidad de introducir una pulsión regenerativa en éstas al objeto de reconducir esta herencia - en cierto modo, maldita- desde nuevos presupuestos de planificación urbana y territorial. 3. P recisamente a explorar esta posibilidad se dedica el tercero de los objetivos específicos de la T esis Doctoral que se desarrolla en el capítulo 5. L a problemática urbano - territorial identificada en el capítulo 4 presenta un doble rostro: (a) una clasificación del suelo sobredimensionada que se manifiesta en el importante volumen existente de suelo urbanizable aún por desarrollar y de suelo urbanizado vacante de edificación y (b) la impresionante escala adquirida por la suburbanización irregular en determinadas unidades territoriales (especialmente en la Bahía de Cádiz) causante de unos niveles de dispersión territorial que, en determinados municipios, cabría adjetivar de alarmante. Ambos fenómenos territoriales - el sobredimensionamiento de la clasificación del suelo y la invasión del territorio por asentamientos irregulares - constituyen una grave hipoteca para la definición de modelos de ciudad expresivos de los principios que informan de la compacidad urbana postulada en la legislación urbanística y la planificación territorial de ámbito regional. Es decir , la realidad urbano- territorial existente en el universo de municipios seleccionado en la T esis no es, salvo casos puntuales, compacta y , dada su caracterización actual, difícilmente podrá ser reconducida a dicha condición si por tal se entiende aquel espacio urbano que presenta unos parámetros cuantitativos - en términos de densidad- que superan los umbrales que, en un ejercicio de simplificación conceptual desplegado por determinadas líneas de pensamiento y ámbitos administrativos, se consideran mínimos aceptables para poder hablar de ciudad compacta. 6 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I L a deriva cuantitativa de este concepto - sólo es compacta aquella ciudad cuya densidad supera el umbral de las 40- 45 viviendas/hectárea- debe ser corregida hacia posiciones más centradas en promover una compacidad de nuevo cuño que he denominado "eco -compacidad" o "compacidad naturalizada" (apartado 3 del capítulo 2) que incide en otorgar protagonismo a cuestiones como la infraestructura verde, la capacidad estructurante de la red ambiental o la adopción de estrategias de ordenación que promuevan una difusión selectiva de la "centralidad urbana" en el territorio de la dispersión, desarrollando una red de "puntos fuertes" correctamente articulados a través de ejes urbanos de condición cívica sobre los que sustentar las estrategias de movilidad sostenible, al objeto de transformar en ciudad este fenómeno patológico. Este objetivo específico, de clara orientación propositiva, se estructura en dos niveles de reflexión. Uno general, donde se exponen un conjunto de directrices, criterios y objetivos de ordenación diseñados para reorientar y reconducir ambas expresiones territoriales de la dispersión urbana: la sobreclasificación del suelo y la suburbanización incontenible de asentamientos irregulares en el suelo rústico. El otro nivel escenifica la concreción de estas directrices generales en el proyecto urbano de dos municipios que se consideran epifenómenos de ambas problemáticas: (a) el núcleo costero de Casares, enclavado en la Costa del Sol Occidental de la provincia de Málaga, ejemplo paradigmático de la devastación territorial causada por un consumo de territorio alarmantemente excesivo que ha quedado abandonado a su suerte, a medio concluir , a raíz del hundimiento del sector inmobiliario y (b) Chiclana de la F rontera, ubicado en la Bahía de Cádiz, municipio donde la suburbanización irregular del suelo rústico presenta la mayor dimensión de toda la Comunidad Andaluza. 2. METODOLOGÍA y FUENTES DOCUMENTALES. En desarrollo de estos objetivos, la estrategia metodológica empleada para la elaboración de la T esis Doctoral presenta cuatro campos diferenciados, pero complementarios, de reflexión, conocimiento e investigación: 1. En el primero de ellos, a la vista del tipo de planeamiento urbano formulado durante el último boom inmobiliario - el del cambio de milenio - he creído oportuno bucear en la historia de nuestro país con la finalidad de verificar dos hipótesis. En primer lugar que los periodos de bonanza económica vividos en España desde los últimos años del franquismo han estado indisolublemente unidos a la formación de burbujas inmobiliarias; es decir que, en el último medio siglo, este país sólo ha sabido proporcionar bienestar a su población a base de alimentar la maquinaria inmobiliaria, aun a costa de esquilmar el territorio y renunciar a poner coto a los efectos entrópicos causados. En segundo lugar que, para dar respuesta a los requerimientos de cada uno de los periodos de efervescencia de esta actividad económica, siempre ha habido un tipo de planeamiento urbano de referencia resultado de las políticas urbanas y territoriales instrumentadas para tal finalidad, aun cuando ello supusiese incumplir sistemáticamente los preceptos legales en vigor -periodo del tardofranquismo - o impulsar la formulación de marcos desregulatorios deslegitimadores del planeamiento como función pública, al objeto de "dejar hacer" al mercado inmobiliario, como ha ocurrido en el periodo analizado en la T esis. En este periplo ha sido necesario analizar determinadas fuentes legislativas como las sucesivas leyes del suelo estatales del 56, 75, 90, el T exto R efundido del 92 y L ey del 98 -la del todo urbanizable, ya en pleno dominio de las tesis neoliberales -, así como la impactante ST C/97 donde quedó anulado, en su práctica totalidad, el TRLS/92 y dejó despejado el camino para el triunfo de aquellas tesis. P ero sin duda, el análisis más fructífero y esclarecedor del debate que, de una u otra forma, siempre acompaña al urbanismo como expresión del gobierno de un territorio, ha sido el del enfrentamiento surgido en el seno del propio Gobierno de la nación a comienzos de la década de los 90 entre los favorables a la liberalización del mercado de suelo (encabezados por el ministro Solchaga) y los defensores de la función pública del urbanismo y la ordenación del territorio (abanderados por el ministro Borrell). Ambas posturas quedaron materializadas en sendos informes - el del T ribunal de Defensa de la Competencia la de los solchaguistas y el del Comité de Expertos en Urbanismo la de los borrellistas - y su lectura y diagnóstico me ha ayudado a comprender los argumentos esgrimidos por ambos enfoques y , como consecuencia de ello, fortalecer mi adscripción sin ambages por la defensa del urbanismo como un imprescindible ejercicio político y el planeamiento como expresión de un proyecto colectivo. 7 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I 2. En segundo lugar , se ha profundizado en el conocimiento del marco legislativo -normativo vigente en la Comunidad Autónoma de Andalucía, estructurado en dos bloques, como ya se ha comentado con anterioridad. a. El primero de ellos se dedica al análisis de la, podríamos decir , "cara amable" de las políticas públicas desarrolladas en la región en materia de ordenación del territorio y el urbanismo, concretada en tres documentos de referencia: la L OU A, el PO T A y el PPCLA. Sobre todos ellos se realiza un "análisis intencionado y selectivo". No es objetivo de la T esis diseccionar completamente ni el texto legislativo, ni los instrumentos de planificación territorial. El análisis de la L OU A va a centrarse solamente en aquellos preceptos legales que tienen una incidencia clara y directa en la definición de modelos de ciudad a ejercitar por el instrumento clave del sistema de planificación imperante en Andalucía: el Plan General de Ordenación Urbanística. Así, además de exponer las finalidades de la actividad urbanística y el concepto del PGOU desarrollado en la L ey , se realiza una disección profunda de su objeto, del tipo de ciudad subyacente a los preceptos regulados en el artículo 9 y se profundiza en el diagnóstico sobre la regulación de las dos técnicas instrumentales capitales para la definición, desde la formulación de PGOUS , de modelos de ciudad: la clasificación urbanística y la calificación del suelo. En relación con el PO T A - siendo el objetivo del análisis realizado mostrar el firme posicionamiento "oficial" que la Comunidad de Andalucía ha adoptado sobre el modelo de ciudad compacta, diversa funcionalmente, equilibrada ambientalmente y cohesionada socialmente, que ha de servir como referencia para la elaboración del planeamiento urbanístico - el diagnóstico se ha enfocado hacia el cuerpo normativo del Plan R egional específicamente dedicado a describir las determinaciones aplicables al modelo de ciudad requerido y las directrices a desarrollar por el planeamiento general al efecto de reorientar los procesos de urbanización existentes en la región hacia atributos de sostenibilidad urbana. De todos los preceptos examinados destaca la Norma 45 donde se establecen límites a la capacidad de promover crecimientos urbanos a los municipios. A la vista del triunfo institucional inequívoco del modelo de ciudad compacta, se ha considerado necesario, previamente a desarrollar el examen del PO T A, realizar un discurso sobre el debate disciplinar existente entre la ciudad dispersa y la ciudad compacta, exponiendo tesis favorables a ambas. Se ha constatado que la apuesta por la compacidad urbana se institucionaliza tanto a nivel europeo como estatal y también caracteriza la producción normativa de otras comunidades autónomas, entre las que he destacado la catalana y la valenciana, procediendo a mostrar las directrices que, en relación con el modelo de ciudad, contienen dos instrumentos de notable interés: los Criterios de Planeamiento T erritorial publicados por el Departamento de P olítica T erritorial y Obras Públicas de la Generalitat Catalana en el año 2006, y las Estrategias T erritoriales de la Comunidad V alenciana de Junio de 2.008. El análisis del contenido del Plan de P rotección del Corredor Litoral de Andalucía es el más completo de todos, ya que se trata de un ejercicio de planificación orientado a corregir los desequilibrios existentes en el dominio territorial del litoral andaluz, el escenario elegido en la T esis - como se ha comentado anteriormente - para mostrar la situación del planeamiento urbano y la planificación territorial vigentes. P or último este recorrido por la "cara amable del urbanismo andaluz" concluye con un examen sintético de un documento de dudosa eficacia: la Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana del año 2011. En él se reproducen la mayor parte de las directrices favorecedoras del modelo de ciudad compacta explicitadas tanto en la L OU A como en el PO T A, ambos anteriores a la Estrategia. De ahí el comentario realizado sobre su dudosa eficacia al considerar que se ha formulado a destiempo, ya que es habitual que este tipo de documentos sin fuerza normativa se redacte con carácter previo al marco legal y normativo que se destina a regular las directrices establecidas en ellos. 8 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I b. El segundo de los bloques de análisis se dedica a rastrear en la "cara oculta del urbanismo andaluz"; es decir , a mostrar toda la producción de Decretos, Decretos -L ey , Órdenes Administrativas e Instrucciones de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, destinadas a desnaturalizar los preceptos regulados en la legislación urbanística sobre el tipo de ciudad a establecer por el planeamiento urbanístico y a facilitar el incumplimiento de los límites al crecimiento urbano impuestos en la citada Norma 45 del PO T A. Cuatro son las materias en las que he centrado la investigación: ( a) L as Adaptaciones parciales a la L OU A del planeamiento general vigente, reguladas en el Decreto 11/2008 de 22 de enero. Este procedimiento ha permitido perpetuar modelos de ciudad absolutamente desfasados y contrarios a las directrices, preceptos y normas establecidos tanto en la L OU A como en el PO T A que, en su mayor parte y por causa de esta decisión de política territorial, aún continúan activos. (b) L a regulación de los Campos de Golf de Interés T urístico -concretada en dos Decretos (43/2008 y 309/2010)- iniciativas que con el reclamo de la "excelencia turística" encubren operaciones inmobiliario -turísticas para las que se habilita un procedimiento de aprobación que no precisa del aval ni de la planificación territorial ni del PGOU , a los que se impone. (c) Las Instrucciones internas (cuatro en total, 1/2007, 1/2012, 1/2013 y 1/2014) elaboradas por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo al objeto de fijar los criterios con los que formular los preceptivos informes de incidencia territorial que se realizan a los PGOUs aprobados inicialmente. Esta fijación de criterios se ha convertido, en realidad, en un ejercicio de adulteración de la Norma 45 del PO T A orientado a eliminar del cómputo del crecimiento urbano determinadas actuaciones urbanísticas entre las que destacan los suelos urbanizables transitorios y , sobre todo, las Áreas de Oportunidad Supramunicipal que pudiera contemplar la planificación territorial de ámbito subregional. L a situación de desconcierto causada por este periplo interpretativo cambiante y modificativo, ha devenido en su judicialización. De ahí que haya resultado preciso incorporar la referencia a Sentencias del T ribunal Superior de Justicia de Andalucía, en algún caso avaladas por el T ribunal Supremo que, por un lado, confirman la obligada observancia del PO T A por parte del planeamiento general y , por otro, atacan la línea de flotación de la legitimidad otorgada a la planificación subregional para promover , a través de la institucionalización de Áreas de Oportunidad, el incumplimiento de la Norma 45 del PO T A. (d) L a regulación del régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía (Decreto 2/2012, de 10 de enero), que habilita la figura jurídica del régimen "asimilado a fuera de ordenación" a la que pueden acudir gran parte de las edificaciones afloradas en suelo rústico desincentivando el reconocimiento de asentamientos urbanísticos en esta clase de suelo y , por consiguiente, evitando su reconocimiento con la finalidad de promover su integración urbano - territorial. L a visión global de este análisis de doble rostro permite adjetivar de "bipolar" la política adoptada por la Administración Autonómica Andaluza en materia de ordenación del territorio y urbanismo. 3. Examinado el marco legislativo y normativo existente en Andalucía y constatada su condición "bipolar", la T esis se adentra en verificar cómo ha repercutido éste en la situación urbanística existente. Esta verificación, obviamente, no podía abarcar la totalidad del territorio regional -772 municipios -, por lo que ha sido preciso concretar un escenario territorial al que aplicar el análisis requerido para tal constatación. L a elección del dominio territorial del litoral andaluz obedece a una doble motivación. 9 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I En primer lugar , a mi propia experiencia profesional dado que un importante número de PGOUs en cuya elaboración he participado se corresponden con municipios litorales. A esta producción hay que sumar la formulación de planificación subregional y , también, de proyectos urbanos en zonas del litoral andaluz. En conclusión, mi actividad como redactor de planeamiento general y planificación territorial está muy vinculada a este dominio territorial. En segundo lugar , a mi participación en el P royecto I+D+i "El Urbanismo de la No Ciudad: de la clandestinidad vulnerable a la visibilidad sostenible", que fue presentado al concurso público convocado por la Agencia de Obra Pública de Andalucía (A OP) y adjudicado a un equipo mixto compuesto por investigadores de la Universidad de Sevilla, profesores del Departamento de Urbanística y Ordenación del T erritorio, así como por personal contratado y becarios adscritos al proyecto, y tres empresas colaboradoras: T erritorio y Ciudad S .L .P , Mariñas a a. S .L .P . y T rama Gestión S .L . En esta investigación he ejercido como responsable de T erritorio y Ciudad SLP , principal empresa colaboradora del proyecto. Como director de los trabajos elaborados por nuestra consultora he participado en la definición de objetivos de la investigación y realizado, entre otros trabajos, los informes relativos al planeamiento territorial y urbanístico vigente en el dominio territorial del litoral andaluz, con el fin de valorar la incidencia de la regularización e integración urbana de parcelaciones urbanísticas en los municipios seleccionados. El análisis abarca un total de 74 PGOUs de municipios, básicamente, litorales y 13 Planes de Ordenación del T erritorio de ámbito subregional. El bloque destinado al planeamiento urbano estaba inicialmente constituido por 79 municipios entre los que se encontraban todos los específicamente litorales más aquellos de interior incluidos en los Centros R egionales que se desarrollan en este ámbito (Huelva, Bahía de Cádiz- Jerez de la F rontera, Bahía de Algeciras, Málaga y Almería), así como la mayoría de los pertenecientes a la comarca de la Axarquía, en Málaga, donde se ha desarrollado una ocupación edificatoria del suelo rústico dotada de una gran especificidad- por su nivel de dispersión- que requirió, indudablemente, de su incorporación a esta investigación. De este universo total, los municipios realmente analizados ascienden a 74 (el 10% del número total de municipios donde, como se ha comentado con anterioridad, se concentra el 40% de la población andaluza), aquellos en los que se ha podido acceder a la información precisa. El desarrollo analítico del planeamiento del dominio litoral se ha organizado por unidades territoriales provinciales y , dentro de cada una de ellas, se han desagregado los principales indicadores analizados por ámbitos subregionales descendiendo, finalmente, a la escala del término municipal. Este bloque analítico consta de tres dimensiones básicas: a. En primer lugar , evaluar el estado de la planificación territorial y urbanística en cada uno de los municipios analizados: tipología de planeamiento urbano (Normas Subsidiarias, Plan General de Ordenación Urbanística, P royectos de Delimitación del Suelo Urbano) y fecha de entrada en vigor , adaptación al marco legal de aplicación (L ey de Ordenación Urbanística de Andalucía), adaptación a las directrices y normativas del Plan de Ordenación del T erritorio de Andalucía, existencia de Planificación T erritorial Subregional de referencia, activación de procesos de R evisión del Planeamiento General y estado de tramitación y , finalmente, existencia de Avances de Planeamiento para la identificación de las edificaciones existentes en suelo no urbanizable, en desarrollo del Decreto 2/2012. Este análisis se muestra en el Anexo de la T esis. b. En segundo lugar , realizar una valoración de los modelos territoriales existentes a partir del análisis del planeamiento urbanístico en vigor . Este análisis tiene una base cuantitativa (las superficies de suelo clasificado estructurado por clases y categorías) pero el diagnóstico de las cifras obtenidas permite realizar conclusiones de carácter cualitativo de gran interés para visualizar la adecuación - o no- de los modelos territoriales analizados a los principios de planificación urbana que deben orientar la sostenibilidad de los modelos urbano -territoriales. L os indicadores seleccionados para realizar este análisis han sido: (a) % de superficie de suelo clasificado sobre superficie total del término municipal; (b) superficie de suelo clasificado destinado al desarrollo de actuaciones urbanísticas; (c) superficie total del suelo urbano y su distribución entre las categorías de urbano consolidado y no consolidado; (d) indicador que relaciona la superficie de suelo urbano con la población censada (m2 10 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I de suelo urbano/habitante censado); (e) superficie total del suelo urbanizable y su distribución entre las categorías de urbanizable con delimitación de sectores y urbanizable no sectorizado. c. L a tercera dimensión del análisis y diagnóstico efectuado en el universo de municipios analizado, se centra en evaluar la incidencia y repercusión que la regularización e integración en la malla urbana de los procesos de edificación irregular del suelo no urbanizable tiene en los modelos de ciudad vigentes establecidos en el planeamiento urbanístico. L os indicadores empleados para evaluar esta cuestión han sido: (a) % del suelo clasificado vinculado con la regularización de parcelaciones respecto al suelo total clasificado; (b) relación del suelo clasificado afectado por parcelaciones con el suelo total clasificado destinado al desarrollo y ejecución de actuaciones urbanísticas (conformado por el suelo urbano no consolidado más el suelo urbanizable); (c) distribución del suelo clasificado afectado por parcelaciones o asentamientos urbanísticos entre las diferentes clases y categorías de suelo (Suelo Urbano No Consolidado, Suelo Urbanizable Sectorizado y Suelo Urbanizable No Sectorizado) y (e) incidencia que el suelo destinado a la regularización de parcelaciones tiene en cada categoría de suelo. El objetivo del bloque destinado a la planificación territorial vigente en el dominio territorial de litoral es diagnosticar las estrategias de ordenación arbitradas por esta escala de planificación en relación con los modelos urbano -territoriales existentes en el ámbito territorial de reflexión. El análisis efectuado también cuenta con tres apartados diferenciados: a. Explorar la orientación seguida para tratar la problemática de la dispersión territorial existente en el dominio litoral por la planificación subregional, especialmente en aquellas unidades territoriales cuyos modelos urbano -territoriales se han manifestado más consuntivos de suelo (Litoral Occidental de Huelva, Costa Noroeste de Cádiz, Costa del Sol Occidental, Costa Oriental- Axarquía y L evante Almeriense). Se trata, pues, de verificar las medidas de ordenación, los preceptos normativos y las estrategias instrumentadas por los planes subregionales de estas 5 unidades territoriales para consentir o revertir esta situación. b. Analizar una de las cuestiones que mayor polémica ha causado en el urbanismo andaluz en los últimos años: la identificación de Áreas de Oportunidad Supramunicipales en los planes subregionales. Como ya se ha comentado anteriormente, las diferentes Instrucciones elaboradas por la Consejería competente en ordenación del territorio para interpretar la Norma 45 del PO T A, al efecto de formular los informes de incidencia territorial al planeamiento general, han concluido que este tipo de actuaciones "territorialmente estratégicas" debían quedar excluidas del cómputo del crecimiento urbano a efectos de verificar el cumplimiento de la citada Norma. Esta interpretación ha legitimado, a la postre, a la planificación subregional para desvirtuar los preceptos de dicha Norma y posibilitar la superación generalizada de los límites porcentuales al crecimiento impuestos por el Plan R egional. Se realizará un recorrido analítico por los 13 planes subregionales que se han formulado en el dominio territorial del litoral y se constatará el importante impacto causado por la proliferación de Áreas de Oportunidad previstas en esta escala de la planificación territorial. c. Analizar la problemática territorial que, junto con el sobredimensionamiento del suelo clasificado, está liderando las patologías existentes en numerosos tramos del litoral andaluz: el afloramiento incontenible de asentamientos, en su mayor parte, residenciales en suelo no urbanizable. L a escala que están adquiriendo estos procesos en algunas unidades territoriales - Costa Noroeste de Cádiz o Bahía de Cádiz-, la configuración de conurbaciones entre municipios adyacentes a causa de esta invasión irregular del suelo rústico - Sanlúcar - Chipiona en la Costa Noroeste de Cádiz, P uerto R eal- Chiclana en la Bahía de Cádiz o Zahora-El P almar en la Janda, etc- y la terrible hipoteca que su reconocimiento e integración urbanística provoca en los modelos territoriales a establecer por el planeamiento urbanístico son razones más que sobradas para que las parcelaciones urbanísticas tengan un lugar protagonista en la reflexión territorial de la planificación subregional. El análisis realizado se ha restringido a las 5 unidades territoriales que presentan indicadores de mayor consumo de suelo para usos y actividades urbanas al objeto de, por un lado, constatar si esta expansividad trae causa en la suburbanización irregular o, por el contrario, está fundamentada en una sobre -clasificación de suelo urbanizable y , por otro lado, indagar sobre las directrices 11 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I arbitradas en estos planes subregionales para dar una solución racional a esta problemática lo cual pasa, indefectiblemente, por promover su integración urbano - territorial y ambiental. 4 . El último campo de reflexión, en base a la línea metodológica seguida en la T esis Doctoral, se centra en discernir las pautas de intervención que se precisan para abordar la solución de la situación escenificada en el análisis del planeamiento urbano y la planificación territorial vigentes el dominio litoral, desde un posicionamiento que integre sensatez y racionalidad con innovación instrumental y experimentación urbanística. Estas directrices de ordenación se estructuran en dos bloques propositivos que atienden al doble rostro que presenta la problemática urbano -territorial diagnosticada: (a) el sobredimensionamiento de determinados modelos de ciudad a causa de una desmedida clasificación de suelo urbanizable que se encuentra paralizado y sin expectativas de desarrollo a medio plazo, a la que hay que unir un significativo volumen de suelo que ha sido urbanizado pero que se encuentra vacante de edificación una vez explosionó la ficción provocada por el tsunami inmobiliario del cambio de milenio, y (b) la ciudad dispersa causada por la invasión incontenible de asentamientos urbanísticos en suelo no urbanizable que ha hipotecado la ideación de no pocos modelos de ciudad. P ara la definición de estas directrices, que se conciben con el ánimo de que sean generalizables a cualquier patología territorial de similares características, se ha seguido un proceso "abajo -arriba". Así, he aprovechado mi participación en la formulación de los PGOUs de dos ciudades que deben ser consideradas como epifenómenos del doble rostro de la problemática antes expuesta: Chiclana de la F rontera (Cádiz), el imperio de la suburbanización irregular , y el núcleo costero Casares (Málaga) la expresión más desoladora de todo el litoral andaluz sobre los efectos causados por el delirio inmobiliario traducido a clasificación del suelo. L a elaboración de ambos proyectos de ciudad ha servido para comprender en su verdadera dimensión la condición patológica del territorio afectado por esta enfermedad "bulímica" a efectos de consumo territorial y "anoréxica" en términos de nutrición funcional y poblacional, así como experimentar soluciones alternativas para reconducir la situación existente, sobre las que descansan los criterios, objetivos y recomendaciones de ordenación enunciados, con carácter general, en el apartado 2 del capítulo 5 de la T esis. P ara finalizar , no querría concluir la exposición de las líneas metodológicas y las fuentes documentales empleadas en la elaboración de la T esis Doctoral, sin hacer referencia al contenido gráfico de la misma. Como podrá observarse, a excepción del primer capítulo, que presenta una dimensión claramente historiográfica, la mayor parte del discurso desarrollado en el resto del contenido sustantivo de la T esis Doctoral va acompañado de un conjunto de imágenes que se corresponden, en su práctica totalidad, con trabajos de planeamiento urbano y planificación territorial desarrollados por T erritorio y Ciudad SLP ; es más, siempre que ha sido posible, el contenido gráfico utilizado responde a las fases exploratorias, embrionarias, de gestación proyectual de los mismos y , por ello, se corresponden con bocetos, ensayos, tentativas o indagaciones donde se muestran los momentos proyectuales de mayor fuerza expresiva. 12 INTRODUCCIÓN : OBJETIVOS DE LA TESIS , MET ODOL OGÍA Y FUENTES DOCUMENT ALES I 13 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA II ( 1 -2-3-4-5) CONTENIDO SUSTANTIVO DE LA TESIS DOCTORAL II CAPÍTUL O 1. CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO Y URBANISMO EN ESP AÑA: ¿UNA HIST ORIA INTERMINABLE? CAPÍTUL O 2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS AND ALUZAS EN MA TERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRIT ORIO Y URBANISMO ORIENT ADAS A LA SOSTENIBILIDAD TERRIT ORIAL Y URBANA. CAPÍTUL O 3. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS "REACTIV AS": DESNA TURALIZACIÓN DE L OS CRITERIOS DE ORDENACIÓN SOBRE EL MODEL O DE CIUDAD REGULADOS EN LA LEY DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y EL PLAN DE ORDENA CIÓN DEL TERRIT ORIO DE ANDALUCÍA. CAPÍTUL O 4. LA PLANIFICACIÓN TERRIT ORIAL Y EL PLANEAMIENT O URBANO EN EL DOMINIO TERRIT ORIAL DEL LIT ORAL DE ANDAL UCIÁ. DIAGNÓSTICO DE LA SITUA CIÓN URBANÍSTICA EXISTENTE Y MODELOS DE CIUD AD VIGENTES. CAPÍTUL O 5: DESPUÉS DEL TSUNAMI INMOBILIARIO. CAMBIO DE CICL O EN EL PLANEAMIENT O URBANO P ARA RECONDUCIR LA HERENCIA RECIBIDA. 15 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA II ( 1 -2-3-4-5) CAPÍTULO 1. CINCUENTA AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO Y URBANISMO EN ESPAÑA: ¿UNA HISTORIA INTERMINABLE? 16 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA II ( 1 -2-3-4-5) ÍNDICE DETALLADO 1.1. EL SEGUNDO FRANQUISMO (1963-1973): INDUSTRIALIZACIÓN, INMIGRACIÓN CAMPO-CIUDAD Y TURISMO. 1.2. E L PERIODO NEODEMOCRÁTICO (1985-1992): CONSOLIDACIÓN E IMPULSO DEL MODELO INMOBILIARIO TARDOFRANQUISTA. 1.3. EL CAMBIO DE MILENIO (1997-2007): LA DÉCADA PRODIGIOSA DEL URBANISMO EXPANSIVO. CAUSAS Y CONSECUENCIAS. 1.3.1. MO TIVA CIONES LEGALES, ECONÓMICAS Y SOCIALES P ARA EL IMPULSO DEL NUEV O CICL O INMOBILIARIO -FINANCIERO . 1.3.1.1. EL NUEVO MARCO LEGISLA TIV O . 1.3.1.2. L OS MO TIVOS ECONÓMICOS: EL TRIUNFO DE LAS TESIS NEOLIBERALES. 1.3.1.3. M O TI VA CIONES SOCIALES : IND AGA CIONES SOBRE EL PORQUÉ DELALINEAMIENT O DE LA POBLACIÓN CON LAS POLÍTICAS URBANAS DEL CAMBIO DE MILENIO . 1.3.2. L OS D A T OS ECONÓMICOS DE LA BURBUJA INOMBILIARIA EN EL CAMBIO DE MILENIO . 1.3.2.1. PRECIOS. 1.3.2.2. P A TRIMONIO INOMBILIARIO : "EL EFECT O RIQUEZA". 1.3.2.3. OFERT A Y DEMANDA DE VIVIEND A. 1.3.2.4. EL CRÉDIT O HIPO TECARIO Y LA VIVIENDA. 1.3.3. L OS EFECT OS TERRIT ORIALES DE LA BURBUJA INMOBILIARIA EN EL CAMBIO DE MILENIO : CIUDAD Y PLANEAMIENT O URBANO . 1.3.3.1. LA REALIDAD URBANA RESUL T ANTE DE EST OS PROCESOS TERRIT ORIALES . 1.3.3.2. EL PLANEAMIENT O URBANO EN EL CAMBIO DE MILENIO . UNA V AL ORA CIÓN GL OBAL. 1.4. TRAS LA BURBUJA INOMBILIARIA DEL CAMBIO DE MILENIO (2008-2017): DEVASTACIÓN TERRITORIAL, ECONÓMICA Y SOCIAL. L a historia de nuestro país en los últimos 50 años revela una situación de notable trascendencia para la temática abordada en esta tesis: nuestro crecimiento económico siempre ha estado indisolublemente vinculado al desarrollo del sector inmobiliario 1 . Es decir , las épocas de bonanza económica vividas en España desde mediados del siglo XX se han sustentado recurrentemente en la efervescencia - con diferentes manifestaciones, como veremos a continuación- de la actividad constructora-inmobiliaria. Hay que tener en cuenta esta circunstancia histórica ante las proclamas de la necesidad de un cambio de modelo económico, objetivo deseable para construir un futuro más razonable y equilibrado. Es necesario considerar su factibilidad y verosimilitud cuando, al parecer , este país sólo ha sabido proporcionar bienestar a sus ciudadanos a base de fomentar la construcción masiva de infraestructuras e inmuebles lo que conlleva tanto la densificación, en ocasiones abusiva, de las fábricas urbanas consolidadas como el consumo vertiginoso de territorio para usos urbanos: gentrificación en la ciudad consolidada y suburbanización expansiva y dispersiva en la periferia como principales manifestaciones territoriales de las políticas de desarrollo económico impulsadas en España en el último medio siglo. Ante esta constatación cabría preguntarse si ese cambio de modelo económico -productivo reclamado insistentemente desde instancias académicas y políticas, tiene reflejo en el capital social del país o si, más bien, representa una manifestación desgarrada de un deseo irrealizable, al menos a medio plazo, dada la inadecuación existente entre las necesidades formativas que comporta dicho cambio y las realmente adquiridas por la población, además de la absoluta divergencia, para con dicho objetivo, que presentan las políticas económicas desarrolladas por la mayor parte de los gobiernos que se han sucedido desde la instauración de la democracia a finales de los 70. ¿Cómo un país que acumula tantas décadas haciendo descansar su crecimiento económico en la incentivación de un sector de baja intensidad formativa y escasa capacitación laboral puede, por simple convencimiento declarativo -por bienintencionado que sea- "mudarse de piel" y transformar su economía de manera tan radical?. Además, a partir de la integración plena en Europa, a mediados de los años 80 del siglo pasado, nuestras políticas han de coordinarse, obligatoriamente, con las directrices emanadas de los órganos de gobierno comunitario y , a partir de este dato hay que inferir el rol que tenemos asignado como país en el marco de la Unión Europea: ¿R ealmente este cambio de modelo económico amparado en el impulso del I+D+i cuenta con el aval de nuestros socios europeos? ¿No será que, en realidad, el papel que tenemos asignado ha de ser el que hemos ido desarrollando hasta ahora como la principal "máquina de crecimiento inmobiliario" del continente? ¿Cómo hay que interpretar , en tal caso, el impresionante volumen de dinero inyectado por Europa, en los últimos 25 años, con destino a la construcción "desmedida" de grandes infraestructuras que nos ha llevado a ostentar el dudoso honor de ser el país europeo con mayor número de kilómetros de alta velocidad por habitante, kilómetros de autovía por habitante o número de aeropuertos por habitante? ¿Nadie alertó de esta desmesura sin reclamar mayor atención a la sensatez, sin alertar de la sinrazón, sin promover un cambio radical de rumbo en la tradicional política keynesiana de incentivación de la demanda desde la inversión pública ante el "efecto llamada" causado por la "infraestructuración del territorio" en la aceleración sin control del crecimiento urbano? ¿Quién determinó que la convergencia con Europa - objetivo de cohesión territorial que motivó la ingente cantidad de dinero movilizada por los fondos estructurales - debía asociarse, casi exclusivamente, a la dotación de infraestructuras de comunicación, por más evidente que fuese el retraso existente en esta materia en la mayor parte del país? ¿Son estos datos expresivos de la riqueza real de un Estado o, por el contrario, denotan una estrategia, nunca declarada, orientada a incrementar exponencialmente la accesibilidad del territorio como fundamento primigenio que convoca al deseo irrefrenable de su ocupación por usos y actividades urbanas provocando una suerte de "isotropización localizativa" que ha inoculado hacia todas las regiones de España el fervor inmobiliario: tanto las costeras, como las interiores, tanto las grandes aglomeraciones como las ciudades medias o los pequeños núcleos rurales? Ninguna unidad territorial, comarca, provincia o área metropolitana española se ha librado de los efectos de este "tsunami". 17 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1 T ras la Guerra Civil, y en especial después del Plan de Estabilización de 1959, las etapas de mayor crecimiento y de expansión, en general, de la economía española han estado asociadas con episodios de fuerte auge de la construcción, en especial de la residencial, y de los precios de las viviendas. Las estadísticas correspondientes a las viviendas iniciadas señalan a los ejercicios anuales de 1973, 1989 y 2004-2005 como los que registraron niveles más elevados de viviendas iniciadas. En los tres casos citados, los ejercicios en cuestión culminaron etapas prolongadas de evolución al alza de los mercados de vivienda en Esp aña . Rodríguez López (2006) p: 77 II ( 1 -2-3-4-5) P ero no adelantemos acontecimientos. El desarrollo de este capítulo irá contestando a todas estas cuestiones. El objetivo de éste es mostrar la caracterización básica de los tres booms inmobiliarios experimentados en España: el tardofranquista (1963-1973), el neodemocrático (1.985-1992) y el vinculado al cambio de milenio (1.997-2007) 2 . T odos ellos han sido sucedidos por profundas depresiones económicas con alto impacto en las clases medias y trabajadoras que han soportado sus efectos sin ser responsables de sus causas. En todos ellos, de una u otra forma, con mayor o menor intensidad, la población, las familias, se han visto impelidas a desarrollar unos patrones de consumo centrados en la propiedad inmobiliaria que, a la postre, ha mostrado su cara más descarnada y aterradora cuando la crisis subsiguiente al último boom impactó en el empleo pulverizándolo y el impago de los créditos hipotecarios se generalizó. El periodo depresivo posterior a éste, el más duradero, impactante y virulento de los tres, dura ya una década y aún nadie, a día de hoy , es capaz de vaticinar su finalización por más que se presenten indicios, aún muy débiles, de cierta recuperación económica. P orque si algo nos ha enseñado este largo ciclo del capitalismo inmobiliario español es que los indicadores macroeconómicos expresivos de las etapas de crecimiento efervescente son insuperables - en tan cortos periodos de tiempo- por otros sectores de actividad que precisan para su maduración de una onda temporalmente más amplia. El nivel de empleo o el porcentaje de crecimiento del PIB acumulado año tras año alcanzan unas cifras tan excepcionales que, en cada uno de los periodos analizados, provocaron comentarios especializados que alabaron la orientación de la política económica desarrollada en el país 3 . Sin embargo, a la vista de las dramáticas consecuencias sociales causadas por el estallido de las sucesivas burbujas inmobiliarias - donde el empleo desaparece a mayor ritmo del que se creó y donde la riqueza nacional en términos de PIB se retrotrae a valores de muchos años atrás - solo cabe concluir la artificialidad del "milagro económico español", su efervescencia, su coyunturalidad y su volatilidad. Seguidamente, se aportarán datos muy básicos pero reveladores de la situación económica existente en cada uno de estos momentos y , al tiempo, se analizarán las claves - ideológicas, instrumentales, técnicas y políticas - del tipo de planeamiento dominante en dichos periodos económicamente efervescentes, verificando la íntima relación entre ambos fenómenos. El planeamiento es expresivo de las condiciones socio -económicas y culturales imperantes en cada momento histórico 4 y , por tanto, su orientación estratégica, su motivación, sus fundamentos, directrices y objetivos no han permanecido inmutables a lo largo del tiempo sino que se han ido adaptando a las diferentes circunstancias para tratar de dar cumplida respuesta a los requerimientos líderes de la sociedad en cada periodo. P ero, cuando el protagonismo económico en estas etapas se ha fundamentado en la incentivación del sector inmobiliario el planeamiento, además de expresión cultural de un momento histórico, se constituye en el instrumento básico para concretar y catalizar las pulsiones económicas, en su principal aliado, en el complemento imprescindible para abrigar y dar acomodo a las expectativas de crecimiento económico y progreso social fundamentadas, exclusivamente, en el desarrollo inmobiliario, el crecimiento urbano y el consumo de territorio característico de un modelo económico sustentado en el denominado "circuito secundario de acumulación" que se produce cuando la plusvalía generada por la "urbanización es superior a la de la industrialización"; es decir , cuando la capacidad generadora de 18 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 2 En los tres períodos citados se reprodujeron situaciones similares, como las ya mencionadas de fuerte aumento del número de viviendas iniciadas, de elevaciones acusadas de los precios de éstas, de descenso de las protegidas en la nueva oferta de viviendas, y de presencia de un importante déficit exterior en la economía española. En los tres períodos seleccionados, las circunstancias de la economía española han sido muy diferentes. El primero de los tres períodos de auge se desarrolló entre 1969 y 1974, culminando una larga etapa de apertura al exterior de la economía española y de reconstrucción del maltrecho parque de viviendas de España del final de los años cincuenta. El segundo episodio seleccionado se desarrolló básicamente en la segunda mitad de la década de los años ochenta, entre 1986 y 1991, paralelo a los procesos de apertura y desarrollo de los mercados hipotecarios en los países industriales. El último y más reciente episodio, que en 2006 no puede darse aún por rematado, a la vista de la persistente evolución alcista de los más destacados indicadores, se inició en los meses finales de 1997, y ha resultado ser el más prolongado de aquellos sobre los que se dispone de información cuantitativa. El episodio citado ha coincidido con la introducción del euro como moneda única en doce estados miembros de la Unión Europea. Rodríguez López (2006) p: 76-77 3 El economista P aul Samuelson, con ocasión de su visita a España en 1989, presentó el caso español como "un modelo digno de imitar". Citado por Naredo (1996). 4 En una lúcida investigación emprendida al principio de la década de los 70, Heide Berndt, de la Universidad de F rankfurt, estableció la forma en que las ideas dominantes sobre la sociedad se incorporan al pensamiento profesional de los urbanistas y de ahí al planeamiento, conformando una imagen de la sociedad que se mantiene gracias a la cohesión corporativa y a la subcultura tecnológica . Quero (1986) p:255 II ( 1 -2-3-4-5) beneficios económicos operada por la producción de espacio urbanizado y la actividad inmobiliaria superan a la producción industrial e incluso a la actividad bursátil, nicho tradicional de inversión del capital. Es más, cuando en algún momento concreto el marco normativo -legal se ha revelado inadecuado para vehicular tales expectativas, el planeamiento resultante de sus preceptos ha sido pervertido y desnaturalizado, en unas ocasiones mediante incumplimientos flagrantes - consentidos y/o alentados por la propia Administración- y , en otras, legislando "sensu contrario" utilizando para ello fórmulas y canales de mayor opacidad y menor debate público (desarrollos reglamentarios, decretos -ley , órdenes administrativas o simples instrucciones internas). En este sentido, la arquitectura territorial del Estado democrático caracterizada por la descentralización autonómica de las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ha sido esencial. Esta descentralización tiene como consecuencia una creciente autonomía decisional de las regiones y los municipios lo cual, lamentablemente, ha facilitado claramente el aliento del desarrollo urbano como epifenómeno principal de la competitividad económica y el bienestar de la población. En este breve recorrido por la historia inmobiliario -urbanística del país veremos las similitudes y matizaciones, diferencias y especificidades que se han producido en el tipo de planeamiento urbanístico que ha liderado este campo de acción política en las últimas décadas. El objetivo de este capítulo es analizar la dualidad inquebrantable entre desarrollismo inmobiliario y planeamiento urbano -territorial que ha existido en la historia reciente del Estado español, al objeto de introducir el desarrollo del contenido sustantivo de la T esis que se mostrará en los siguientes capítulos. Con ello se pretende manifestar que, tras cada expresión territorial del frenesí inmobiliario desarrollado en los diferentes periodos analizados, ha existido un Plan que ha avalado las intenciones, los requerimientos o las imposiciones - existentes en cada momento - del sector promotor -financiero y de los propietarios de suelo; y que, cuando no ha ocurrido así, el Plan como instrumento expresivo de un modelo urbano -territorial garante de unas determinadas finalidades urbanísticas ha sido sistemáticamente rechazado utilizando para ello diferentes estrategias que van desde su incumplimiento políticamente asumido, cuando no alentado, hasta su adulteración "legalmente avalada" por contramedidas normativo -legislativas o simples interpretaciones administrativas -favorables a las pretensiones del binomio corporación local-mercado inmobiliario - de la indeterminación jurídica inherente a la regulación de muchos preceptos. Sin olvidar la institucionalización de prácticas corruptas que devienen en la toma de decisiones urbanística y territorialmente injustificables avaladas por la burocracia imperante en la formulación de un planeamiento cada vez más desapegado de su objetivo principal de expresar un proyecto de ciudad y transmutado, por tanto, en un ejercicio - en no pocas ocasiones circense- de equilibrio de aprovechamientos, de vacuas zonificaciones, de áreas de reparto y formulaciones cuantitativas de intachable operatividad jurídico -normativa pero innombrable capacitación proyectual. 19 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA II ( 1 -2-3-4-5) L a apuesta por la liberalización económica al objeto de dilapidar el modelo económico autárquico de la posguerra española 6 tiene su expresión principal en el sorprendente ritmo que adquirió el desarrollo industrial en la década de los 50 7 y el consiguiente y masivo desplazamiento de población desde las zonas rurales a las áreas urbanas, proceso especialmente intenso en las grandes ciudades 8 . Ello tuvo como consecuencia principal el importante déficit de viviendas que se fue generando, estimado en más de 1.500.000 unidades en 1955. En este año se aprueba, mediante Decreto -L ey , el primer Plan Nacional de Vivienda, con el objetivo de construir 550.000 viviendas entre 1.956 y 1.960, para cuyo cumplimiento se llegan a acuerdos interadministrativos entre el Instituto Nacional de Vivienda y la Dirección General de Arquitectura y Urbanismo al objeto de poner en el mercado un volumen suficiente de suelo urbanizado. L a culminación de este proceso de priorización nacional de la política de vivienda fue la creación del nuevo Ministerio de Vivienda, que integraría todas las competencias en materia urbanística con el fin de garantizar una coordinación y coherencia en el desarrollo de las políticas de suelo que, finalmente, no fue posible desarrollar en plenitud dado el carácter independiente de la acción ejercida por la Administración local que continuó desarrollando una política urbanística al margen de los cauces jurídicos regulados por la nueva L ey del Suelo la cual, como veremos a continuación, fue sistemáticamente incumplida. L a llegada al Ministerio de Vivienda de José Luis Arrese (arquitecto e ideólogo del régimen) implica un cambio de rumbo en la estrategia económica del país al poner el centro de atención en la promoción residencial que reclamaba la enorme 21 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) 5 : industrialización, inmigración campo - ciudad y turismo. 5 Entre 1970 y 1973 afloró lo que se debe considerar el primer boom inmobiliario de la historia económica reciente. En esos cuatro años, los precios de la vivienda subieron más de lo que lo habían hecho en la década pasada, al mismo tiempo que cada año salieron al mercado 400.000 nuevas viviendas. Ciertamente, el origen de este primer episodio de explosión inmobiliaria, que venía ya precedido por el rápido proceso de urbanización de los 15 años anteriores, se encontraba en la dinámica demográfica española: la emancipación de la segunda generación inmigrante -los hijos del éxodo rural de los veinte años precedentes - y la continuidad de los movimientos migratorios campo- ciudad . López y Rodríguez (2010) p: 145. 6 Como es sabido, el triunfo de las tesis económicas liberalizadoras se produce con el cambio de gobierno de 1.957 que aprueba el Plan de Estabilización de 1959, reforma transcendental que habría de preparar la década desarrollista de los años 60. 7 A partir del Plan de Estabilización de 1959 (…) el incremento sostenido de la inversión- que en aquellos años mostró una curva superior a la de casi todos los países europeos- generó una tasa espectacular de crecimiento del producto industrial, y con ello la primera entrada en escena del c onsumo de masas. L as industrias básicas y de bienes intermedios- química, naval, siderurgia- siguieron siendo importantes, pero se vieron ampliadas por los sectores industriales asociados a estas nuevas formas de consumo. La asociación del crecimiento económico y el incipiente consumo de masas dotaron de efectividad y credibilidad al llamado "milagro español" . López y Rodríguez (2010) p: 137. 8 P uede decirse que un millón de personas cambia de residencia en la década de los años 50, concentrándose principalmente en Madrid, Cataluña y P aís V asco, pero produciendo también problemas en todas las principales áreas urbanas del país. II ( 1 -2-3-4-5) demanda existente, por la masiva migración campo -ciudad causada en el despegue de la industrialización 9 . P ero este reto (de enormes proporciones) no podía ser asumido, en exclusividad, con los recursos del Estado. De ahí el reclamado "toque a rebato de la campana de la iniciativa privada" para complementar el esfuerzo púbico en la dotación de un parque residencial adecuado a las ingentes masas de población movilizadas hacia las grandes ciudades. Ello, además, precisó del aliento del Estado a través de subvenciones, financiación y exenciones fiscales, convirtiendo la promoción inmobiliaria en un nicho de negocio capitalista de réditos desconocidos hasta entonces. El asalto de la iniciativa privada y la configuración del modelo inmobiliario durante el franquismo tuvieron dos epifenómenos claves: a. L a especulación del suelo que, entendido en términos económicos como mercancía ficticia, genera ingentes plusvalías basadas en las expectativas edificatorias asignadas en procesos de reclasificaciones de suelo que, en la mayor parte de los casos, se produjeron al margen de los Planes Generales por la vía, bien de modificaciones puntuales, bien por la fuerza normativa de los hechos consumados. b. L a vivienda libre y en propiedad se fue imponiendo sobre la vivienda en alquiler y el alquiler social. El resultado no fue nada desdeñable ya que entre 1.940 y 1.970 se construyeron cerca de 500.000 viviendas de promoción pública con alquileres baratos, propiedad de Administraciones o empresas. L a transformación de la sociedad española en una sociedad de propietarios en lugar de "proletarios" marca, según Naredo 10 , el pistoletazo de salida de la conformación de un sector oligárquico inmobiliario -financiero que ha mantenido su posición hegemónica en términos de poder desde finales de la década de los 50 del siglo pasado hasta nuestros días. L a ciudad pasó a ser en gran medida, a partir de esos años, el gran negocio de promotores, constructores, inmobiliarias y especuladores convertidos en nuevos protagonistas del desarrollo urbano, una vez superadas las restricciones al crédito características de décadas pasadas 11 . L a indisolubilidad del binomio promotor -financiero como argumento esencial para la conformación de burbujas inmobiliarias e inductor de excesos territoriales empieza a mostrarse ya en este periodo 12 . L a proliferación de sociedades inmobiliarias de diferente escala en la práctica totalidad de las ciudades españolas denota el floreciente negocio que se vaticina para esta actividad económica y , además, provoca un cierto vaciamiento en la promoción de viviendas asequibles para las clases económicamente más modestas 13 que tiene que ser cubierto por el Estado tanto a través de promociones residenciales directas como de incentivos, exenciones fiscales y estímulo a la construcción 14 . 22 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) 9 El ministerio tiene como destino hacer que en España florezca una primavera de hogares. Discurso de José Luis Arrese ante las Cortes presentando el Plan de urgencia social de Madrid . Citado por F ernando de T erán T royano (1978) p:345. 10 Naredo y Montiel (2011) p: 31-32. 11 Además de consolidarse las grandes empresas inmobiliario - constructivas propias de la oligarquía franquista que hoy permanecen en pie, surgieron otras de índole más local al calor de las influencias, y las plusvalías . Ibid, p: 29. 12 Desde muy pronto los grupos bancarios españoles comprendieron que la construcción y el turismo representaban una gran oportunidad de negocio. A su conocida centralidad en la financiación de los equipamientos industriales, añadieron crédito a los agentes responsables de los masivos crecimientos urbanos de la época. P ara añadir más energía a este caldo, la enorme dependencia del sector público respecto de los recursos financieros del oligopolio bancario, se vio recompensada, de forma extraordinariamente generosa, con uno de los márgenes financieros más altos de Europa. López y Rodríguez (2010) p:145. 13 En cuanto al elevado volumen de viviendas de protección oficial (VPO) por entonces construidas, una parte sustancial de las casi 200.000 viviendas protegidas iniciadas en 1970-1974 (más del 70 por 100 de los nuevos hogares creados) no se destinaba precisamente a los hogares con ingresos más reducidos. La política de vivienda primaba por entonces al objetivo de fomento de la actividad, vía VPO , sobre el de facilitar el acceso a la vivienda a los hogares españoles. De ese modo, dicha política, que fomentaba el acceso a la vivienda en propiedad, era más bien una política que hacía posible dicho acceso a la vivienda en propiedad por parte de las clases medias. Rodríguez López (2006) p: 80. 14 Las grandes empresas urbanizadoras consiguieron recalificar y/o reclasificar suelos no urbanizables y ocupar las zonas verdes libres para construir sobre ellos barrios enteros, o añadir a los edificios más volumen del permitido . Naredo y Montiel (2011) p:28. II ( 1 -2-3-4-5) En esos años se aprueba y entra en vigor la primera ley nacional en materia de urbanismo, la L ey del Suelo de 1956, la cual, ante las urgencias históricas en materia de vivienda, fue percibida por los actores -tanto públicos como privados - como una auténtica traba al desarrollo urbanístico que se precisaba 15 . Y ello, pese a que, desde el Ministerio de la Vivienda, la producción residencial se anudó a una política urbanística destinada a la generación de suelo urbanizado inspirada por una ortodoxia en materia de ordenación urbana claramente afín a los presupuestos regulados en la L ey del 56. Estos presupuestos aparecen profundamente explicitados en su Exposición de Motivos que, analizada a día de hoy , resulta claramente premonitoria del incumplimiento sistemático a la que fue sometida. L a Ley se formuló, en gran medida, para poner coto a los desmanes, a la desmesura en los crecimientos de la ciudad, a la falta de visión integral para la ciudad y el territorio, al predominio inmisericorde del cortoplacismo en materia de desarrollo urbanístico - la sugestión ejercida por los proyectos a corto plazo, tentadores siempre para quienes aspiran a decorarse con efímeros triunfos aparentes -, a la especulación urbanística anudada a la retención de suelo por parte de los propietarios, y la precariedad en materia dotacional y de espacios libres. P ara combatir esta casuística, la L ey aboga porque la acción urbanística preceda al fenómeno demográfico y , en vez de ser su consecuencia, debe encauzarlo hacia lugares adecuados, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar , en cambio, los núcleos de equilibrado desarrollo… P or tanto, ha de eliminarse el señuelo de los proyectos a plazo inmediato y afrontar los que, por responder a una visión amplia en el tiempo y en el espacio, contribuyen más definitiva y extensamente a la consecución del bienestar . L a Exposición de Motivos llega a afirmar que el ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad púbica, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar . Sin embargo, concluye en la imposibilidad de su aplicación en España dada la incapacidad financiera de las Administraciones públicas, sin perjuicio que las Corporaciones L ocales puedan ir adquiriendo progresivamente terrenos al objeto de que actúen como reguladores del mercado de suelo, previendo al efecto la constitución de patrimonios municipales del suelo. Como puede observarse se trata de una ley adelantada a su momento histórico cuyos fundamentos pueden ser perfectamente asumidos en la actualidad, toda vez que, como veremos a lo largo de la T esis, la casuística a combatir se mantiene prácticamente inalterada. P uede resultar sorprendente que, con el régimen político existente en aquellos años, fructificase una legislación de esta orientación disciplinar claramente orientada a imponer dosis de orden y control a la producción de ciudad mediante el establecimiento de modelos territoriales concebidos a largo plazo. Esta legislación contiene en su regulación una fuerte carga de innovación al diseñar un instrumental técnico -jurídico muy avanzado para su época, circunstancia que motiva, entre otras cuestiones, su incumplimiento generalizado prácticamente desde su entrada en vigor , dada la incapacidad de asimilación del nuevo material urbanístico por parte de los gobiernos locales cuyos servicios técnicos adolecían de una formación adecuada en esta materia. Algunos de los preceptos de esta L ey que merecen ser destacados -por su vigencia actual- son la diferenciación del régimen jurídico del suelo en función de su consideración como urbano, de reserva urbana o rústico; la institucionalización del sistema de compensación y el diseño de la equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios de suelo para los desarrollos de la iniciativa privada; la creación de los P atrimonios Públicos de Suelo -para municipios mayores de 50.000 habitantes - y la regulación de la expropiación urbanística; y , finalmente, la concepción de un sistema de figuras de planeamiento urbanístico organizado jerárquicamente a partir de la figura principal del Plan General 16 , del que se hace depender el planeamiento derivado 23 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) 15 No es un secreto para nadie que el factor de racionalidad y de control social que teóricamente trató de introducir el planeamiento urbano y territorial previsto en la Ley del Suelo de 1956 se vio drásticamente desfigurado por la presión de los más poderosos para beneficiarse de las oportun as recalificaciones (o reclasificaciones) de suelos . Naredo y Montiel (2011) p: 33 16 El planeamiento general tiende a configurar partiendo del suelo necesario un territorio dividido en zonas con los correspondientes sistemas, centros y redes de comunicaciones. Se ha calificado con acierto a este concepto de Plan la configuración de la imagen anticipada de la ciudad; pero lo que ya no es tanto es que junto a ello el planeamiento adscrito a esta norma forzosamente deba ser rígido, salvo que se interprete con excesivo rigor la palabra destino de cada una de las zonas, ya que puede considerarse que el destino a veces pueda ser vario o múltiple con tal de que venga reglado. Larrodera (1972) p: 12. II ( 1 -2-3-4-5) 24 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) II ( 1 -2-3-4-5) IMAGEN 1.1. Ideogramas explicativos de la Ley del Suelo del 56. T erán T royano (1978), p: 336. Interés T urístico Nacional que había venido a llenar el hueco dejado por la escasa atención mostrada en la L ey del Suelo al fenómeno turístico 31 . En consonancia con la orientación política claramente desreguladora en materia económica, la L ey facilita el desarrollo de actuaciones de urbanización turísticas en localizaciones propuestas por la iniciativa privada al margen de las previsiones de crecimiento urbano establecidas por el planeamiento general. Se trata de una nueva forma de desarrollo urbanístico aleatorio e imprevisible que contribuía a desmontar el sistema de ordenación territorial y urbana regulado en la L ey del 56. La legislación turística no condicionaba la elección de los emplazamientos por lo que éstos podían contemplarse, incluso, en suelo rústico, alterando sustancialmente los modelos urbano -territoriales establecidos en el planeamiento general 32 . L a estrategia de transgresión de las determinaciones del planeamiento urbanístico no se recluyó, exclusivamente, en las actuaciones de fomento de la actividad industrial y del turismo, sino que derivó al resto de operaciones urbanísticas en el ámbito de gestión y control municipal 33 : actuaciones de reforma interior y de crecimiento urbano. L a traslación de esta actitud deslegitimadora de la autoridad moral del Plan General a la cotidianeidad urbanística de las ciudades dio como resultado la compleja amalgama de densificaciones interiores y protuberancias expansivas discontinuas producidas a impulsos de la febril actividad edificatoria de una iniciativa privada que se había hecho cargo de la misma a través del sustancioso negocio de la construcción. Es el momento en que las ciudades se pueblan de edificios que, con la complacencia municipal, vulneran las disposiciones limitadoras de volumen y altura. Es el momento en que se ocupan todos los espacios libres interiores de la ciudad y en que desaparecen las posibilidades de que el crecimiento residencial vaya acompañado del correspondiente aumento del equipamiento social necesario para dotar de servicios adecuados a la población de los nuevos barrios. El planeamiento de ese periodo no puede evitar moverse en esa contradicción que supone querer dirigir el desarrollo urbano, prefigurando el futuro de la ciudad, sin manejar más elementos que los de la pura organización espacial, y el constante desbordamiento sufrido por sus previsiones de control y mesura del crecimiento urbano a causa de la "imprevista avalancha de iniciativas de edificación". L a mayoría de los planes de la época plantean esa organización espacial de acuerdo con un modelo común emanado de la L ey del 56. Con las variaciones formales que introducen en cada caso la geografía y la historia, que actúan como condicionantes adaptadores del tal modelo, este se configura en forma radioconcéntrica. Con el centro urbano rodeado de superficies destinadas al crecimiento, cuya extensión se ha calculado para atender estrictamente a las necesidades de suelo edificable deducidas de las previsiones de crecimiento demográfico. Un sistema de vías radiales y anulares ensamblan el conjunto que queda convenientemente perfilado, mediante la eliminación de irregularidades perimetrales para que se adopte una forma compacta, sin aperturas de la ciudad al territorio, habitualmente cerrada a éste por una vía perimetral. Esa forma de utilización del modelo radioconcéntrico irá cediendo paso a otras formas de organización espacial, a medida que vayan aumentando las divergencias entre las previsiones del planeamiento y la realidad del desarrollo urbano debido a la rebeldía ejercitada por los Ayuntamientos. Estos negaron sistemáticamente la aplicación del complejo instrumental urbanístico diseñado por la L ey y se aplicaron a dar continuidad a la sistemática aprendida por los Planes de Ensanche de épocas anteriores, que se reveló más operativa y 31 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) 31 El desarrollo turístico sirvió como primer laboratorio del circuito secundario de acumulación. A fin de favorecer el desarrollo del sector , la dictadura dio la más amplia cobertura a la construcción de las infraestructuras de transporte requeridas para multiplicar el flujo de personas desde el exterior . Los gobiernos franquistas ordenaron la creación y posterior modernización de la red aeroportuaria, mejoraron notablemente la red de carreteras de las zonas turísticas y construyeron las primeras vías de alta capacidad del mediterráneo. P or añadidura, las poblaciones turísticas se convirtieron, junto con las emergentes metrópolis españolas, en los mercados inmobiliarios más activos del país, lo que dio pie a rápidas revalorizaciones del suelo. La construcción de hoteles y segundas residencias y todo un ciclo de innovaciones en la industria inmobiliaria. P ara acompañar a estos desarrollos, la dictadura probó también las primeras fórmulas de excepción urbanística que más tarde habrían de tener tanto futuro (Ley de Zonas y Centros de Interés T urístico Nacional). López y Rodríguez (2010) p: 144 32 P arece cierto que, al menos en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la historia se repite. Sobre esta cuestión nos extenderemos en el apartado 3.2 de la T esis en el que se analizan los Campos de Golf de Interés T urístico, iniciativas de desarrollo turístico habilitadas en la Comunidad Autónoma Andaluza cuya regulación tiene grandes similitudes con la Ley de Centros y Zonas de Interés T urístico Nacional. 33 Si se examina la realidad urbanística y se compara con los objetivos que la Ley del 56 se proponía alcanzar y con las situaciones que quería evitar , no hay más remedio que convenir que, en líneas generales, la Ley no ha tenido demasiado éxito. Es conocida la realidad de nuestro desarrollo urbano y su diferencia respecto a la forma en que la Ley preveía su encauzamiento a través del planeamiento. T erán T royano (2009) p: 195 y ss. II ( 1 -2-3-4-5) 32 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) PGOU de Ciudad Real (1963). T erán T royano (1978), p: 447 IMAGEN 1.5. El Plan General en el segundo franquismo. II ( 1 -2-3-4-5) Plan del Área Metropolitana de Madrid (1963). madridsingular blogspot.com.es 33 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) PGOU de Sevilla (1963). Plano de Calificación. González Dorado (1975), p: 368 IMAGEN 1.6. El Plan General en el segundo franquismo II ( 1 -2-3-4-5) PGOU de Sevilla (1963). Red viaria. Ayuntamiento de Sevilla (1985), p: 12 adaptable a las urgencias reclamadas por la efervescencia de un sector inmobiliario ávido de los beneficios económicos obtenidos por una producción de ciudad sometida a una aceleración e impulso desconocidos hasta entonces en respuesta a los contingentes demográficos que inundaban las ciudades acudiendo a la llamada de la industrialización. L as tipologías de las trasgresiones a los planes generales de la época han sido definidas por F ernando de T erán T royano 34 , distinguiendo entre: (A) incrementos arbitrarios de altura y/o edificabilidad en el interior de la ciudad a través de la declaración de "edificios singulares"; (B) concesión de licencias directas en suelos de reserva urbana, promoviendo la ocupación de suelo mediante la prolongación directa de calles existentes y la definición de las correspondientes alineaciones; de esta forma se usurpaba la obligación de formular los preceptivos Planes P arciales; (C) suburbanización incontrolada mediante, en ocasiones, la concesión de licencias en suelo rústico; a veces la sinrazón llegaba a la aprobación de planes parciales en esta clase de suelo contraviniendo, incluso, el ámbito territorial identificado como apto para el crecimiento urbano por el planeamiento general; (D) aprobación de Planes P arciales en suelo de reserva, bien sobre delimitaciones que no coincidían con la sectorización establecida por el plan, bien trasgrediendo las determinaciones urbanísticas otorgadas para los sectores promoviendo, con carácter general, incrementos de densidades y/o edificabilidades; y (E) Imposibilidad de financiación de las grandes infraestructuras generales emsambladoras de los modelos territoriales El modelo de planeamiento definido en la L ey del 56 fracasó debido a la orientación política centrada en el desarrollo económico a toda costa, la falta de coordinación administrativa, una alarmante aculturación en materia urbanística - que provocó la exención del cumplimiento de la ley en numerosos casos - y la irrupción dominante de una legislación sectorial contraria a la planificación racional del territorio, especialmente significativa en materia de fomento industrial y turístico. Como corolario a la situación expuesta en este apartado, resultan muy clarificadoras las siguientes reflexiones realizadas por José Manuel Naredo : El auge inmobiliario de esos años aumentó cerca de un 40% el parque de viviendas, para suplir el déficit existente y atender el importante auge demográfico y migratorio, además de las demandas adicionales que, por primera vez, planteaban masivamente la segunda residencia y la afluencia de turistas orientada, sobre todo, hacia el litoral mediterráneo y los territorios insulares. Se produjo, así, la primera ola de "urbanismo salvaje" que azotó nuestras costas a la vez que se desencadenó un proceso de urbanización sin precedentes unido a la masiva emigración del campo a la ciudad. En ese período el área metropolitana de Madrid vino casi a duplicar su población y a cuadriplicar su ocupación territorial y urbana y sus servidumbres. A la vez que, tanto en Madrid como en todo el país, se demolían o reedificaban los edificios de la ciudad clásica o histórica para aumentar el volumen construido de las parcelas . 35 34 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) 34 T erán T royano (2009). P -195 y ss. 35 Naredo y Montiel (2011) .p-29. II ( 1 -2-3-4-5) 35 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) IMAGEN 1.7. El Plan General en el segundo franquismo II ( 1 -2-3-4-5) PGOU de Jerez de la F rontera (1969). Gerencia Municipal de Urbanismo de Jerez (1984), p: 12 PGOU de Burgos (1968). T erán T royano (1978), p: 457 36 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.1. El segundo franquismo (1963-1973) IMAGEN 1.8. T rasgresiones al Plan General. El caso de los P olos de Desarrollo II ( 1 -2-3-4-5) Normas P rovisionales de ordenación del P olo de Huelva (1964). T erán T royano (1978), p: 402 Normas P rovisionales de ordenación del P olo de Zaragoza (1964). T erán T royano (1978), p: 403 Ahora que se habla de las debilidades existentes en la transición experimentada en España a raíz de la muerte del dictador hay que hacer constar que, sin duda, una de ellas - de mucha mayor trascendencia de lo que podemos imaginar - es la consolidación de una estructura de poder heredera de la época desarrollista franquista que mantuvo ( e incluso vio incrementar) su capacidad de influencia en la toma de decisiones políticas en lo relativo a la ciudad y el territorio. Es cierto que la manifestación de este continuismo tuvo que esperar a la superación del periodo de crisis que nos afectó en la década de 1.975-1.985 1 . Una crisis mucho más que coyuntural, ya que su superación no precisó de un simple ajuste de determinados parámetros económicos, sino que afectó a los pilares mismos que habían fundamentado el crecimiento de épocas precedentes inaugurando una etapa fundacional de lo que se ha venido a llamar la "globalización financiera". En España, a las consideraciones propias de una economía emergente pero con unos fundamentos aún débiles, se unió cierto vacío de poder y regulación asociado al fin de la dictadura y la instauración de la democracia. L a solución al problema producido por la combinación del aumento de salarios y escalada de la inflación que caracterizó al mundo occidental, fue acometida en nuestro país a través de la orientación política emanada de los P actos de la Moncloa, que certificaron la defunción de uno de los axiomas de la economía keynesiana -vincular el desarrollo de los salarios a la productividad- para subordinar éstos a la inflación prevista. P ese a los buenos resultados obtenidos -la inflación se fue reduciendo progresivamente situándose por debajo del 15% en 1980- la inversión no se recuperó debido a los fallos estructurales del modelo de acumulación español, caracterizado por un tejido industrial dual conformado por un grupo de grandes empresas, dependientes de capital extranjero, centradas en la producción de bienes intermedios - siderurgia, naval, automóvil- y una constelación de pequeñas y medianas empresas. Estas últimas fueron masivamente a la quiebra, mientras que las primeras sufrieron los problemas derivados de la sobreacumulación, no sólo por un acusado descenso de la demanda, sino por la irrupción, en una economía cada vez más globalizada, de nuevos países de reciente industrialización. El principal resultado de esta situación fue un espectacular crecimiento del paro que llegó a alcanzar los tres millones de personas en 1984. L a estrategia de redefinición, reciclaje y transformación del tejido industrial y empresarial español instrumentada en la L ey de R econversión y Reindustrialización de 1984, trajo como consecuencia un acusado adelgazamiento del sector industrial en un marco de perpetuación de sus males endémicos: especialización en sectores de baja demanda, falta de 37 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992): consolidación e impulso del modelo inmobiliario tardofranquista 1 En pocos casos la economía española ha pasado en tan breve plazo desde la euforia de 1973 a la depresión, como sucedió en 1974, una depresión que estuvo acompañada de una inflación de dos dígitos durante bastante tiempo. El declive iniciado a partir de 1974 en la construcción residencial se prolongó hasta bien avanzada la década de los ochenta, alcanzándose la cifra mínima de 200.000 viviendas iniciadas en 1984. El paralelo comportamiento mediocre de la economía española en este período culminó con los retrocesos reales del PIB registrados en los ejercicios de 1979 y 1981. Rodríguez López (2006) p: 80 II ( 1 -2-3-4-5) innovación y dependencia tecnológica del exterior . Esta crisis industrial tuvo su correlato en el sector bancario, que sufrió el capítulo de quiebras más importante de los países avanzados 2 , situación de la que salió finalmente reforzado gracias a las medidas adoptadas por el gobierno que facilitó el control del mercado financiero por los siete grandes bancos españoles, los cuales consiguieron una posición de control oligopólico del sector muy superior a la que habían mantenido en décadas pasadas. P or último, en este breve repaso a la crisis subsiguiente al primer boom inmobiliario, no se puede dejar de resaltar las consecuencias sociales que produjo: el paro se incrementó exponencialmente alcanzando la cifra del 20% en los primeros años de la década de los 80 y se mostró especialmente virulento con la población joven. L a eclosión de la orientación económica neoliberal impactó en las medidas adoptadas por el Estado para revertir esta situación: en lugar de preocuparse por el pleno empleo, se procuró incrementar los beneficios empresariales y la internacionalización de la economía española impulsando el desarrollo de los sectores estratégicos de capital nacional - la banca, la construcción, algunas grandes empresas industriales y las empresas energéticas -, con fuertes desembolsos públicos si ello fuese necesario - la consabida socialización de las pérdidas - . L as principales partidas del gasto público se destinaron a esta cuestión junto a paliar los efectos del abusivo paro, congelándose aquellas destinadas al bienestar social. El periodo de crisis inicia su andadura con un recién estrenado marco legislativo en materia de urbanismo, la L ey 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la L ey sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la cual se formula al objeto de corregir defectos de la legislación anterior que se fueron constatando durante sus prácticamente 20 años de vigencia - que pueden resumirse en el sistemático incumplimiento del planeamiento urbanístico formulado en desarrollo de sus preceptos - y en la necesidad de ofrecer un marco regulador en materia de urbanismo que se hiciese eco de la conciencia, cada vez más generalizada, de la necesidad de flexibilizar el planeamiento. L as innovaciones más importantes que, para la reflexión que nos ocupa,introduce la L ey se resumen en 3 : a. Se amplía el instrumental de la planificación territorial con la figura de los Planes Directores T erritoriales de Coordinación que, según consta en la Exposición de Motivos, tienen un ámbito espacial indeterminado a priori y a los que se asigna, como misión fundamental, la de señalar las grandes directrices que han de orientar y coordinar la ordenación urbanística del territorio dentro de las previsiones de los Planes de Desarrollo y con la adecuada atención a los problemas del medio ambiente, y establecer el marco físico en el que han de desarrollarse coordinadamente las previsiones, localizables especialmente, de la planificación económica y social. b. L os Planes Generales Municipales de Ordenación se conciben ahora como planes abiertos, sin plazo de vigencia fijo, evolutivos y no homogéneos, que permitan, de una parte, la incorporación de imprevistos, la asimilación del margen de imprevisibilidad para exigencias nuevas o cambiantes, y de otra, la diferenciación de las propuestas del propio planeamiento con tratamiento diverso para las mismas, en cuanto a fijeza y concreción, según se programen. c . L a definición del suelo urbano se depura de las ambigüedades de la L ey del 56 y se hace depender del hecho físico de la urbanización básica, y aunque en el momento de la aprobación del Plan se encomienda a éste una delimitación de ese suelo, no por eso el concepto pierde su carácter dinámico. El efecto fundamental de esa clasificación consiste en que por las propias características físicas del suelo -básicamente urbanizado - y su inserción en la malla urbana, a partir de una regulación de detalle que incorpora el propio Plan General, se agiIiza el proceso de terminación de la urbanización. d. El suelo de reserva urbana queda sustituido por el concepto de "suelo urbanizable" en el que se establecen dos categorías: programado - el destinado a dar cobertura a las necesidades de crecimiento urbano objetivamente deducidas de las demandas tipificadas - y el suelo urbanizable no programado, el cual se concibe como elemento flexibilizador del sistema de planificación en atención a las posibles coyunturalidades que pudieran surgir en el periodo de vigencia del planeamiento general. 38 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 2 L os primeros casos de quiebra aparecieron en 1.978 para continuar durante los cinco años siguientes hasta sumar un total de 55 bancos: el 20% de los activos totales. El reflotamiento del sector se produjo a costa del erario público, circunstancia que recuerda a la acaecida recientemente . López y Rodríguez (2010) p: 151. 3 Las innovaciones expuestas están extraídas de la Exposición de Motivos de la L ey 19/1975 de 2 de Mayo. II ( 1 -2-3-4-5) P ara su desarrollo el instrumental del planeamiento derivado se amplía con los P rogramas de Actuación Urbanística. Con esta nueva categoría la L ey pretende reducir la carga de rigidez que presentaba el planeamiento general de la L ey del 56. e. Se introducen los estándares dotacionales mínimos a cumplimentar por las actuaciones urbanísticas a desarrollar mediante el instrumento del plan parcial de ordenación tratando de evitar que se reproduzcan las patologías y deficiencias existentes en muchos ámbitos de la periferia de polígonos residenciales desarrollados, habitualmente, al margen del marco global del Plan General durante el periodo tardofranquista. f . P rofundizando en la escenificación de parámetros destinados a asegurar estándares de calidad urbana en el crecimiento urbano, se regula una densidad residencial máxima de 75 viviendas/hectárea, superable en casos excepcionales hasta las 100 viviendas/hectáreas, circunstancia que precisaba de la aprobación del Consejo de Ministros. g . Se establece como determinación obligatoria del suelo urbanizable programado el establecimiento del aprovechamiento medio para la totalidad de su superficie incluyendo, por tanto, tanto las zonas de uso global, organizadas territorialmente en sectores, como los sistemas generales de uso y dominio público integrantes de la estructura general del territorio. El aprovechamiento patrimonializable de cualquier finca perteneciente a esta categoría del suelo, independientemente de la calificación asignada, es del 90% del aprovechamiento medio. h. L as cesiones obligatorias a la Administración incluyen, además del suelo necesario para los sistemas urbanos de dominio y uso público (viario, espacios libres y equipamientos), tanto generales como locales, el suelo soporte donde concretar el porcentaje (10%) del Aprovechamiento medio correspondiente a la Administración actuante en concepto de plusvalías. Con ello, se amplían las medidas diseñadas para posibilitar sino el control si, al menos, una cierta regulación del mercado de suelo por parte de la Administración L ocal. No obstante, más allá de la transformación del marco legislativo, lo realmente relevante de este periodo es que la situación de estancamiento y depresión económico -social que lo caracterizó tuvo su reflejo en la orientación que adoptó el planeamiento, distinguido por una componente remedial que enfatizó la necesidad de "recualificación urbana" en dos escenarios prioritarios: a. L os centros históricos cuyo valor patrimonial agonizaba ante la masiva sustitución de inmuebles que se produjo al amparo de la fiebre especulativo -desarrollista de los años 60. b. El zurcido, ensamblaje, vertebración y recualificación de la periferia obrera maltrecha, fragmentada y ampliamente deficitaria que se nos había legado de la época del frenesí inmobiliario que inundó el territorio español (grandes ciudades y costas) en el tardofranquismo. L os P rogramas de Actuación Inmediata (P AI) madrileños 4 constituyen una experiencia destacable de este nuevo planteamiento austero, remedial, revitalizador y reequilibrador de la realidad urbana de una ciudad claramente dualizada entre la pulsión de unas áreas centrales multifuncionales con alta capacidad simbólica y representativa y una periferia desmembrada y desarticulada caracterizada por la proliferación acumulativa y autista de polígonos de edificaciones abiertas, desvinculadas de un trazado viario que, de esta forma, pierde gran parte de su función relacional al plegarse de forma callada y disciplinada al tráfico rodado, separadas por un tapiz anónimo de espacio libre ausente de orientación y contenido 5 . Si, además, en el caso de las ciudades españolas la realización de estas áreas urbanas se caracteriza por una escasa- salvo 39 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 4 F ormalmente, los P AI empiezan a definirse poco después de las elecciones generales de junio de 1977. En el nuevo contexto político, COPLACO prepara un nuevo programa para la Revisión del Plan General de Madrid, en el que los P AI son pieza clave. Sin embargo, los P AI no surgen de la nada. Son los frutos de un debate político y profesional previo surgido desde la oposición al urbanismo oficial ortodoxo. Se nutren de algunas ideas claves: un urbanismo participado, un planeamiento de abajo a arriba, de las partes al todo, donde la solución de los problemas de conjunto y la ordenación del futuro diese claro protagonismo a la solución de los problemas y reivindicaciones pendientes y presentes. A esas ideas se le suma otra, instrumental: superar el aislamiento entre planificación y realidad, evitando el largo intervalo que transcurre entre el estudio y propuesta de soluciones y su ejecución. La etiqueta de "acción inmediata" constituye un fuerte slogan a la impaciencia de problemas nunca resueltos .Ynzenga (1981) p: 11. 5 Las consecuencias de esta teoría de crecimiento (y renovación) urbano quedaron ya perfectamente identificadas por analistas de la época, como el artículo que en noviembre de 1.962 escribe Lewis Mumford para Architectural R ecord del que destacamos los siguientes párrafos: II ( 1 -2-3-4-5) 40 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) PGOU de Madrid (1985). Revista Urbanismo nº. 5. COAM, p:7 IMAGEN 1.9. El Plan General en el periodo neodemocrático II ( 1 -2-3-4-5) PGOU de Málaga (1983). García Bujalance (2015), p: 299 contadas excepciones - calidad arquitectónica y por el asentamiento de un tejido social uniforme perteneciente, con carácter general, a clases trabajadoras - y por consiguiente, las más vulnerables de la población-, el cuadro patológico se multiplica de forma considerable y preocupante, provocando una lectura disgregada y desestructurada de la ciudad que es entendida más que como un todo, como una acumulación de barrios y piezas urbanas inconexas, al desaparecer el espacio público como hilo conductor y elemento cohesionador . L a estrategia de los P AI, concebida por la COPLA CO en el marco de elaboración de la R evisión del Plan General del Área Metropolitana de Madrid - en el periodo que media entre la elecciones generales de 1.977 y las primeras elecciones municipales en 1.979- confirmó la validez de un método que actuaba a través de "actuaciones fragmentarias sobre sectores de la ciudad, sumándose a la línea del planeamiento desde abajo y del planeamiento por partes que, además, podía conducir al ensamblamiento de las acciones propuestas, con una reflexión propia de la globalidad que, por ser ensamblamiento y no simple yuxtaposición, introducía coordinación y coherencia funcional y estructural sobre el conjunto" 6 . En la experiencia de los P AI cobraron forma ideas como la dialéctica entre aproximaciones generales y particulares, la vinculación entre planificación y acción y la necesidad de programación de la intervención, certificando el tránsito del planeamiento científico -tecnologizado de los años 60, al planeamiento como instrumento de lucha política y reivindicación ciudadana. L a institución generalizada, a partir de 1979, de gobiernos de izquierda en la mayor parte de los Ayuntamientos - especialmente en las grandes ciudades - que actuaron de correa de trasmisión de las demandas vecinales vehiculadas a través de un fuerte proceso asociativo, vino a confirmar la nueva orientación de la planificación urbana. Es la época de los PGOU de Salamanca, V alladolid, Málaga, T arragona, Madrid, Sevilla o el conjunto de planes de ciudades medias catalanas, expresiones cultas de un "urbanismo urbano" que volvió su mirada a recomponer la maltrecha fábrica urbana antes que acudir obsesivamente al crecimiento como única opción posible y viable de solucionar los problemas existentes. L a fuerte componente política del urbanismo en esa época se traduce, pues, en un nuevo planeamiento urbano caracterizado por tratar de frenar la densificación, reducir expectativas de crecimiento y recuperar espacios para infraestructuras, equipamientos y servicios. Un planeamiento realista y participado en vez de las abstractas concepciones formales e idealistas del planeamiento tradicional 7 . Este cambio metodológico determinante otorga un papel relevante al "interés general" deducido del conocimiento de las demandas ciudadanas que proporciona la reivindicación vecinal institucionalizada en un movimiento social urbano de fuerte contenido ideológico -político. Esta circunstancia deviene en una profunda reconsideración de la naturaleza y objetivos del planeamiento urbanístico recuperando la dimensión histórico - culturalista el terreno perdido durante la época cientifista, en la que la sofisticación tecnológica trataba de sustituir la presencia social en la toma de decisiones. 41 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) Su novísimo propósito era combinar el nuevo régimen de alturas con algo que nunca se hubiese sugerido seriamente hasta entonces: un aumento suntuoso del espacio, en forma de parque, abierto entre los edificios. Con decisión tan simplista Le Corbusier extirpó el complejo tejido de mil actividades que era imposible colocar en grado económico en tan grandes estructuras, y que sólo podían funcionar eficientemente en el sitio en el que se encontraban, al nivel de la calle, donde podían ser utilizadas por multitudes humanas que acudían a ellas a cualquier hora del día sin tener que abandonar sus peculiares ocupaciones. La ciudad en un parque, ha tomado ahora una forma más atractiva y en lo comercial más aceptable hasta convertirse en la ciudad en una playa de estacionamiento...Cuando seguimos todo este proceso, descubrimos que la libertad de movimientos, el cambio de paso, la elección de destinos alternativos, los encuentros espontáneos, la jerarquía de las posibilidades sociales exigibles y la proliferación de las posibilidades de comercialización, es decir , la vida polifacética en la ciudad, ha sido vendida a favor de las avenidas de tráfico rodado, las playas de estacionamiento y la circulación vertical. Ahora que contamos con suficiente número de adaptaciones de los principales conceptos de Le Corbusier , comenzamos a tener cierta visión de sus limitaciones estéticas y sociales que están, desde luego, íntimamente conectadas. El espacio visual abierto producido por este planeamiento no tiene relación con el espacio abierto funcional, espacio que se usa para fines no visuales: para que la gente se encuentre y converse, para que jueguen los chicos, para jardinería, para deportes, para paseos y para todo descanso extradomiciliario. Así, ante la gran densidad resulta en verdad mezquino lo que, por el poco terreno cubierto, aparenta ser amplia provisión de espacio abierto. 6 T erán T royano (1997) p: 15. 7 Los rasgos nuevos y diferenciales del planeamiento tanto a nivel metropolitano como municipal en Madrid parten de un tronco común: la puesta en cuestión, tanto conceptual como metodológica, del planeamiento jerarquizado en decisiones secuenciales y concatenadas de forma determinista a distintos niveles (correspondientes a distintos ámbitos territoriales), que tiene su corolario legal en las distintas figuras de planeamiento, también jerarquizadas. Leira (1981) p: 78 II ( 1 -2-3-4-5) 42 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) Plan P arcial Pino Montano (1981). Cruz y Ortiz arquitectos. Pérez Igualada (2005), p: 160 IMAGEN 1.10. La escala del proyecto urbano II ( 1 -2-3-4-5) Se llega, pues, al convencimiento de la dificultad de aplicar el método científico a las previsiones de evolución de la ciudad y acerca de la imposibilidad de eliminar la incertidumbre. Se comprobaron los límites insalvables de una metodología que había entendido el plan urbanístico como un producto abstracto, de base científica, con una ambición onmicomprensiva, elaborado a partir de sofisticados procedimientos de información estadística de condición exclusivamente técnica, sin apenas atención a las condiciones sociales y políticas 8 . El planeamiento de los 60-70 del siglo XX se caracterizó, en definitiva, por su dimensión meramente "predictiva" del futuro de la ciudad, deducida a partir de la interpretación, conocimiento y diagnóstico de grandes magnitudes - demográficas, económicas, sociales - que se trasladaban a esquemas gráficos abstractos y esquemáticos sin ningún tipo de vinculación por el control formal del proyecto de ciudad subyacente a sus determinaciones paramétricas y cuantitativas. El urbanismo de los años 80 se caracterizó por una virulenta reacción -alimentada en nuestro país por la singularidad derivada del cambio político - contra el planeamiento desarrollado en el tardofranquismo. Cuanto de convencimiento disciplinar hubo en esta postura generalizada y radicalmente reactiva, y cuanto de posicionamiento visceralmente contrario a todo lo proveniente del período dictatorial, es un dilema que aún no se ha clarificado expresamente 9 . Máxime cuando, como se ha expuesto en el apartado anterior , el Plan General resultante de la aplicación de los preceptos de la L ey del Suelo del 56 puede considerarse, dada su radical desfiguración e incumplimiento, prácticamente nonato, por lo que no parece razonable arrogarle la principal responsabilidad de la sintomatología carencial y patológica existente en la ciudad heredada por la recién estrenada democracia. No obstante, es cierto que la concepción y diseño de la metodología del planeamiento urbano desarrollado durante el tardofranquismo presentaba indudables -y objetivas - inconveniencias que era preciso y urgente revertir . En primer lugar , su control y dirección centralizados en la Administración estatal -la omnipresente Dirección General de Urbanismo de P edro Bidagor - que inhibía y mermaba la capacidad de decisión y respuesta de las corporaciones locales -las cuales, como se ha visto, buscaron caminos alternativos para promover el incumplimiento sistemático de unos planes que no asumían como propios, toda vez que les venían prácticamente impuestos desde instancias administrativas superiores -. En segundo lugar , la escisión entre la ordenación de las cuestiones estructurales concretadas esquemáticamente en la planimetría del Plan General y la concreción de la ordenación física del espacio establecida por el plan parcial en desarrollo de unas determinaciones urbanísticas de fundamentación exclusivamente cuantitativa, cuyo principal objeto era dar cobertura a las necesidades científicamente deducidas de los esforzados procesos de información instrumentados -bajo un manto de aura técnica irrefutable - en la elaboración de estos planes. L a forma urbana resultante, tanto en la individualidad de cada fragmento como, especialmente, en la vertebración secuenciada entre las diferentes piezas de crecimiento urbano, no formaba parte de los objetivos del Plan General 10 . 43 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) Esa habría de ser la crónica de un proceso que podría, en términos urbanísticos, resumirse en el título: de los modelos en el planeamiento a un urbanismo "de trazado" con gestión programada de las acciones públicas configuradoras de la forma urbana, recogiendo y evaluando lo que ha constituido la teorización "en punta" sobre el planeamiento urbanístico en España. Dicha crónica habría que hacerla en paralelo con la del proceso de cambio institucional que, a su vez, podría titularse: del planeamiento centralista autoritario y permisivo a la voluntad política de intervenir con instrumentos flexibles. participados y negociados. Esa "lectura" exigiría inscribirse, pues, en el cambio social y político acaecido en la década de los 70 en España, en la que se confunden crisis económica y política y en la que emerge una conciencia social sobre los problemas urbanos uno de cuyos síntomas más específicos sería el proceso reivindicativo del movimiento ciudadano, sólo interpretable en ese contexto de cambio político.Leira (1981) p: 70-71 8 T erán T royano (2009) p -195 y ss. 9 El urbanismo urbano de los años 80 hubo de afirmarse en un contexto fuertemente polémico en el que, como advirtió F ernando de T erán se confundió, de manera interesada, lo político con lo disciplinar y "así como llegó identificarse ridículamente, en los planteamientos más incultos y extremistas, el intento de planeamiento holístico estructural con el franquismo, se llegó también a presentar la reacción fragmentario-morfologista como aportación ren ovadora del pensamiento urbanístico nacional, propia de la izquierda democrática.Sainz Gutiérrez (2006) p:203. 10 Se trasladó al urbanismo todo el repertorio sistemático de relaciones medibles en coeficientes, flujos y previsiones numéricas con que el pensamiento social gustaba de espacializar su peculiar idea de sociedad. De ahí el abandono de la anterior actitud creativa del urbanismo como proyecto de la ciudad, que es suplantado por la noción de plan como predicción: difusión universal del mercado, tendencial semejanza de todas las mercancías, es decir , de todo; universal dominación de la sociedad urbana y por tanto metropolinización de todas las ciudades; eliminación de toda identidad y diferencia. Y para lograrlo: universal aceptación de la aritmética y sus relaciones abstractas como único instrumento de entender y medir el espacio, que ya no es siquiera decimonónica geografía, sino indiferenciada cartografía fotogramétrica.Quero (1986) p: 256. II ( 1 -2-3-4-5) Este rechazo al planeamiento tardofranquista iluminado tanto por "criterios epistemológicos"- que concluían en la necesidad de suscitar un cambio de paradigma en la naturaleza, objeto y metodología de la intervención en la ciudad- como por "visceralidades políticas" -posicionamiento que, en su loable intento de pasar página a la oscura época de la dictadura, quizás se pasó de frenada en lo relativo a estas cuestiones - tuvo como principal consecuencia la generalización de una "actitud revanchista" en la disciplina arquitectónica que promocionó una vuelta hacia el control morfológico -arquitectónico de la intervención urbana 11 . Ello deviene en una reducción de la escala de las intervenciones. Esta reclusión en la escala del fragmento urbano otorgó un protagonismo desconocido hasta entonces al "proyecto urbano" 12 que, en un principio, se centró en operaciones de recualificación, embellecimiento y revitalización de la fábrica urbana 13 , trasladándose con posterioridad a las operaciones de crecimiento urbano en las que se aplicó con dogmatismo reverencial los fundamentos morfotipológicos de los ensanches decimonónicos (como dice Antón Capitel, en esa época se pensaba que "cualquier tiempo trazado fue mejor"). Según F ernando de T erán, este enfoque "morfologista- arquitectónico" no solo desmonta la dimensión cientifista del planeamiento sino que renuncia a su propia razón de ser: rechaza abiertamente la validez del Plan. L a disciplina arquitectónica deambuló a partir de entonces, entre la "negación del plan" como instrumento operativo para guiar los designios de la ciudad 14 y la búsqueda de nuevos enfoques para el planeamiento general inoculados por el protagonismo morfologista que nos inundó desde la urbanística italiana -R ossi, Aymonimo, Gregotti, etc- vehiculada a través de la academia catalana - Solá-Morales y el L aboratorio de Urbanismo de Barcelona- 15 , el celo en la dimensión proyectual o el ánimo por el control de la forma urbana deducidos de este cambio de actitud ante los objetivos a explicitar en el proyecto de ciudad. Detrás del "negacionismo" se oculta la manifestación -y , en cierto modo, el reconocimiento - de una incapacidad técnica por aportar visiones integrales sobre la ciudad y el territorio 16 que concluye -pese a los notables esfuerzos de aquellos que nunca renunciaron a mantener el control y protagonismo en la proyectación de estas escalas territoriales - en el abandono consciente de un campo disciplinar que, automáticamente fue 44 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 11 Esta actitud tuvo su traslado inmediato a la Universidad. La formación del arquitecto, a partir de ese momento, tuvo que asistir al enfrentamiento entre las áreas de conocimiento de "P royectos Arquitectónicos" y "Urbanismo", ante la negación radical de cualquier escala de reflexión territorial que no fuese adecuadamente reconducida a las aguas calmas del "proyecto urbano", nivel de resolución que, además de permitir la fagocitación del urbanismo por la escala edilicia, fue utilizado como "abanderado" de posturas y actitudes políticamente progresistas expresivas de los nuevos tiempos, frente a la ranciedad del planeamiento urbanístico para el que la medida más sensata era certificar su defunción. La principal damnificada de este enfrentamiento fratricida ha sido, en mi opinión, una generación completa de arquitectos que adolecen, salvo casos aislados, de una adecuada formación urbanística -circunstancia que empieza a ser corregida en nuestras aulas desde hace poco tiempo- que, no obstante, han protagonizado la producción de ciudad desde aquellos años, bien ostentando puestos directivos de la Administración -autonómica y local-, bien desde la actividad profesional libre. Seguramente, las deficiencias técnicas, instrumentales y conceptuales que presenta el planeamiento urbano vigente -tal y como se muestra en el Capítulo 4 de la T esis - traen su causa, al menos en parte, en estas incomprensibles, y a mi parecer , interesadas batallas. 12 El proyecto urbano es un proyecto que define la forma y el contenido de un fragmento de ciudad desde el espacio público a la arquitectura, con la suficiente precisión para que a partir de él se puedan iniciar una sucesión de proyectos conducentes a su materialización. En él se define el espacio público, se determinan las características funcionales y simbólicas del espacio urbano resultante y se especifican las formas esenciales con la debida flexibilidad normativa para que otros técnicos puedan desarrollarlas definitivamente. El proyecto urbano impone una predisposición morfológica y funcional decisiva pero, al mismo tiempo, deja una puerta abierta a los proyectos sucesivos y sobrepuestos. Bohigas (2004) p: 138. 13 Surge el protagonismo de la conservación y de la recuperación de la herencia histórica. La exaltación de constantes morfológicas, tipológicas y estructurales en el tejido urbano, el descubrimiento de formas constantes y recurrentes de organización del espacio a través de la parcelación y la arquitectura, abren la puerta a una nueva explicación normativa de la realidad urbana, basada en leyes morfo-tipológicas autónomas. T erán se muestra crítico con esta nueva cientificidad del planeamiento que revela una cierta incapacidad para una auténtica liberación del modo cientifista de pensar lo urbano . T erán T royano (2009) p -195 y ss. 14 En 1981, Oriol Bohigas, en un texto preparado para presentar algunos proyectos urbanos promovidos por el ayuntamiento barcelonés, del que él era concejal de urbanismo desde 1980, afirmaba sin andarse por las ramas que "el urbanismo no es posible". Sainz Gutiérrez (2006) p -135. 15 De hecho desde el Laboratorio de Urbanismo de Barcelona se hizo un notable esfuerzo por hacer ver que la búsqueda de la recomposición de la unidad urbanismo- arquitectura no implicaba la disolución del urbanismo en arquitectura, sino más bien apostaba por una relectura de la genealogía del urbanismo como disciplina. En este contexto, Antonio F ont respondía a Bohigas que el urbanismo era posible y que Cataluña se encontraba a la cabeza de ese modo renovado de entenderlo y practicarlo. Ibid p: 145. 16 De hecho, la gran asignatura pendiente del urbanismo de los años 80 ha sido el territorio. En unos planes centrados en acabar la ciudad y en unas actuaciones dirigidas a la modificación de lo existente, las cuestiones territoriales tuvieron un tratamiento cuanto menos insuficiente . Ibid p: 205. II ( 1 -2-3-4-5) copado por la geografía y la ingeniería, lo cual explica el sentido y orientación del planeamiento urbanístico de última generación abandonado a una orfandad en términos proyectuales que ha actuado de principal abono para el florecimiento de las tesis urbanísticas del neoliberalismo. No es de extrañar que algunos de los más significados negacionistas tuvieran que retractarse públicamente de sus iniciales posicionamientos anti-plan, al constatar , con el devenir de los años, la deriva desregulatoria que adoptó la primacía del proyecto del fragmento urbano que, a la postre, buscaba eliminar cualquier impedimento subyacente al establecimiento de un proyecto global de ciudad 17 . No obstante, paradójicamente, a pesar de las manifestaciones - en algunos casos, más bien exabruptos intencionadamente provocativos - 18 abiertamente contrarias a la necesidad del Plan General, lo cierto es que, a partir de la conformación de los Ayuntamientos democráticos, asistimos a un protagonismo de esta escala de reflexión urbana desconocido hasta entonces, que produce un efervescente periodo de elaboración de Planes Generales que, por muchos motivos, aún hoy sigue siendo considerado como el más fructífero e interesante de la historia urbanística reciente de nuestro país 19 . En esta nueva generación de planes destacan dos características que centran las reclamadas estrategias de "redefinición metodológica" y vienen a revertir las inconveniencias del "urbanismo de Bidagor" que antes hemos relacionado. P or un lado, se certifica la competencia y el liderazgo municipal 20 para el establecimiento y aprobación del modelo urbano -territorial que mejor exprese la voluntad política de los gobiernos democráticos recién instaurados. Con la recuperación de la escala local el Plan vuelve a transmitir la ilusión perdida en la década "tecnocrática" a través de un contenido concreto, popular , ciudadano y , por tanto, físico 21 . Los primeros Ayuntamientos democráticos incluyeron el urbanismo en un lugar prioritario de sus agendas políticas y , por tanto, la formulación de nuevos Planes Generales de Ordenación Urbana que certificasen la defunción de la herencia franquista, se constituyó en una de las principales acciones de gobierno municipal. P or otro lado, en este momento y desde el sustento disciplinar de las reflexiones morfologistas y la vindicación del liderazgo del proyecto urbano, se alumbra una nueva metodología y orientación inspirada en nuevas ideas. Eduardo L eira, director del equipo de redacción del Plan General de Madrid, aporta la siguiente reflexión preñada de lucidez que coadyuva a entender este viraje metodológico que se produjo en la formulación del planeamiento general en aquella época: los rasgos nuevos y diferenciales del planeamiento tanto a nivel metropolitano como municipal en Madrid parten de un tronco común: la puesta en cuestión, tanto conceptual como metodológica, del planeamiento jerarquizado en decisiones secuenciales y concatenadas de forma determinista a distintos niveles (correspondientes a distintos ámbitos territoriales), que tiene su corolario legal en las distintas figuras de planeamiento, también jerarquizadas. L a quiebra de este principio se plantea en ambos niveles, aunque lógicamente con características diferentes. Esa quiebra resulta de la 45 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 17 Han vuelto a aparecer las críticas reaccionarias a favor de una ciudad sin plan…. Es decir , una propuesta contraria al espíritu que motivó aquellas reflexiones y aquellas críticas al planeamiento, considerado como un instrumento insuficiente. No se trataba de proponer una ciudad incontrolada, sino una ciudad más controlada con instrumentos más eficaces: por un lado, una definición más política, más comprometida con los contenidos y , por otro, un as precisiones formales que determinasen su proceso de ejecución. Oriol Bohigas, Muerte y resurrección del planeamiento urbano, en El P aís, 4-11-1986. 18 El arquitecto alemán Hans K ollhoff afirmaba que "el urbanismo se ha convertido en algo obsoleto en tanto que disciplina artística con efectos previsores" ….La conclusión era una llamada a acabar con el urbanismo: "por este motivo parece crucial que los arquitectos luchen contra una disciplina satisfecha de sí misma que ni siquiera bajo el estandarte del contextualismo tiene razón de ser , puesto que se limita a expresarse a sí misma como una aserción, difuminando los conflictos" .Sainz Gutiérrez (2006) p: 144. 19 Desde mi punto de vista los planes generales de la década de 1980, marcados por la reciente recuperación de la democracia municipal, por la precisa codificación reglamentaria de 1978 y por el entusiasmo de una generación de profesionales, supusieron un hito en la cultura urbanística española, como se reconoce ampliamente. El tratamiento detallado de las formas y los mecanismos de regulación en suelo urbano, los interesantes ejercicios de configuración tentativa de los nuevos desarrollos y de las principales operaciones de transformación, el "descubrimiento" de las fichas de directrices y determinaciones vinculantes o indicativas para los futuros planes de desarrollo, la recuperación de los planos de imagen global sobre la previsible forma futura de la ciudad, las nuevas técnicas de comunicación visual y conceptual, la propia sintonía con las nacientes preocupaciones por la sostenibilidad urbana, son, entre otros aspectos, las grandes innovaciones de la década . López de Lucio (2005) p: 74. 20 En el artículo noveno bis de la, entonces, reciente Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la L ey sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se regula que la "aprobación inicial y provisional de los Planes Generales, cuando afecten a un solo municipio, competen al Ayuntamiento". 21 Solá Morales y P arcerisa (1987) p -33-51. II ( 1 -2-3-4-5) 46 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) PERI del eje urbano de Hortaleza (1986), Ayto de Madrid. Ezquiaga (1988), p: 15. IMAGEN 1.11. La escala del proyecto urbano II ( 1 -2-3-4-5) Ordenación de las estaciones de ferrocarril de la Arganzuela (1988), Ayto de Madrid. Ezquiaga (1988), p: 10 47 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) Madrid Sur (1987), Antonio Vázquez de Castro. Ezquiaga (1988), p: 19 IMAGEN 1.12. La escala del proyecto urbano II ( 1 -2-3-4-5) verificación de la interdependencia dialéctica entre decisiones estructurales y de ordenación, entre calificación de suelo y edificación de piezas, entre plan y proyecto entre reserva y programa, entre viario y tipología y tantas otras "parejas" de decisiones asignadas burocráticamente al confiar su tratamiento. En el Plan Municipal la quiebra se produce entre calificación y edificación, en último término entre zoning y ordenación; quiebra que se agudiza en los Planes que no se dirigen ya, de acuerdo con la situación alcanzada, solamente al crecimiento sino, sobre todo, al cambio, a la transformación de la ciudad existente. 22 Solá-Morales y Josep P arcerisa insisten en la incuestionable necesidad de superar definitivamente la escisión escalar subyacente al Plan General de la L ey de la 56 cuando reivindican que la gran innovación de esta generación de planes se produjo por la implantación de una "estrategia de intermediación" entre la ordenación de los elementos estructurales y la ordenación espacial del fragmento 23 , como dimensión proyectual específica y protagonista del planeamiento general, definitoria de su verdadero nivel de resolución, al sustentar la capacidad de conformar una estructura urbana adecuadamente vertebrada y secuenciada garantizando la correcta inserción en el modelo de ciudad de cada pieza, sector , unidad urbanística o polígono, tanto de reforma interior como, especialmente, de crecimiento urbano. R amón López de L ucio reclamaba, desde una posición abiertamente crítica hacia el planeamiento científico, la necesidad de un nuevo tipo de Plan expresivo de las necesidades colectivas vehiculadas por la voluntad política legitimada para prefigurar voluntariamente el futuro deseado para la ciudad. Y ello, según este autor , "no puede ser desarrollado desde la resolución política de conflictos puntuales ni mediante la configuración fragmentaria del espacio urbano a través del diseño" . El Plan tiene que posicionarse con claridad en temas esenciales como la política de regulación del mercado del suelo, las capacidades ejecutorias de las obras públicas de condición estructurante para el modelo de ciudad, la incorporación de la iniciativa privada al proceso de construcción de ciudad o el control temporal de su materialización para garantizar la coherencia y racionalidad secuencial -año a año, cuatrienio a cuatrienio - de la forma urbana que va cambiando al rebufo de los desarrollos materializados a lo largo de la vigencia del Plan General. Uno de los más significados y publicitados negacionistas del Plan, Oriol Bohigas, termina por claudicar y proclama la supervivencia de éste sustentada en tres motivos: (A) porque reconoce que hay temas (de vialidad general, de creación de centralidades, de localización de grandes equipamientos y espacios libres, de dotación de redes infraestructurales) que precisan de una visión global e integradora de los diferentes fragmentos; (B) porque ante la constatación de la limitación espacio -temporal del proyecto urbano, considera necesario ensamblar , vertebrar y articular las reflexiones proyectuales territorialmente parciales en un discurso hilvanado, cohesionado, donde cada parte, atendiendo a la condición sistémica de la ciudad, contribuya a la cualificación del todo y (C) por entender que el Plan General es el instrumento más eficaz para vehicular las decisiones políticas sobre la ciudad. El Plan General entendido, pues, como expresión de una voluntad política. P or último, en este recorrido breve de importantes y determinantes reflexiones disciplinares sobre el tipo de planeamiento general que renació de las cenizas del cientifismo - que, en España, estuvo vinculado al periodo dictatorial-, destaca , por su brillantez expositiva, la formulada por el arquitecto Damián Quero Castanys 24 que sintetiza en cuatro aspectos sustantivos la reorientación metodológica, instrumental y conceptual que debe presidir la formulación del "democráticamente renovado" planeamiento general: 1. En primer lugar , este autor postula atemperar la crítica al urbanismo funcionalista del Movimiento Modero, en el sentido que entiende que la zonificación de usos no es la causante de los males urbanos -así, se pregunta cuándo se ha logrado compatibilizar industria y residencia-, sino la "zonificación de aprovechamientos", es decir , la zonificación 48 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 22 Leira (1981) p: 78-79. 23 Ramón López de L ucio proclama que la aproximación procesual a la forma urbana a través de Planes Generales desarrollados por Planes P arciales es una metodología válida si se establecen los mecanismos que aseguren la calidad y coordinación de los distintos momentos proyectuales. Esta es la "estrategia de intermediación escalar" a la que se refieren Solá-Morales y P arcerisa. 24 Quero (1986). II ( 1 -2-3-4-5) de abstracciones mercantiles ajenas a la naturaleza física de las cosas (Manuel Solá-Morales). L a principal consecuencia de esta importante matización, es la degradante homogeneización de un territorio zonificado a partir de juegos aritméticos, de reparto de edificabilidades: la "colonización contable del territorio". F rente a ello, Quero reclama, con cierta nostalgia, la producción de nuevo suelo acudiendo a la institucionalización del trazado fino de los elementos urbanos y la correcta articulación pautada de los "ensanches". El autor aboga por eliminar tanto el zoning que resulta de la mera calificación genérica de los ámbitos poligonales definidos perimetralmente por las grandes arterias viarias, habitualmente diseñadas por la Administración sectorial, como aquel que promueve la "igualación volumétrica" de ámbitos de la ciudad consolidada, insensible a la compleja riqueza de los diferentes registros tipológicos que confieren dinamismo y variedad a la escena urbana y del que resultan protuberancias malformadas que agreden el paisaje interior de nuestras ciudades. 2. R eivindicación de la ordenanza como principal instrumento de formalización urbana, como elemento mediador entre la tipología edificatoria y la forma de la ciudad o la arquitectura del suelo y , por tanto, como ejercicio de expresión de la vitalidad existente en el "palimpsesto urbano", de ahí el protagonismo adquirido por las aproximaciones morfotipológicas al conocimiento de la ciudad y su traslación a la conceptuación e ideación del crecimiento urbano. F rente a ello, en palabras de Quero, en la generación anterior de planes se instituyó la "ordenanza economicista" orientada a la cubicación del volumen construible sin reparar en la caracterización morfotipológica indisolublemente anudada al modelo de ciudad inducido por esta actitud displicente con la forma resultante: la torre y el bloque higienista-racionalista 25 que, por su condición seriada y modulada, se acomodan a cualquier parámetro cuantitativo siempre que no lleve aparejado la cualificación inherente a la concreción de condiciones para la "edificación" -posición del edificio respecto a la alineación, modelo de ocupación del suelo soporte - que expresen un posicionamiento tipológico prototípico garante de la configuración de un determinado espacio urbano. 3. R einstauración de la prevalencia, en la escala del proyecto urbano, de la "arquitectura del suelo" como elemento sustantivo del nivel de resolución exigible a esta escala de intervención en la ciudad. R evertir , por tanto, la usurpación de la urbanización por la edificación que ha operado en la ciudad producida desde el aliento de los planes del tardofranquismo, recuperando el rol esencial del espacio público y sus morfotipos más característicos: la calle, la plaza, el parque, la manzana, el monumento. Hablamos de legibilidad urbana y ello implica entender el proyecto del asentamiento residencial desde la claridad de los itinerarios cívicos y la enfatización de determinados espacios urbanos mediante singularidades funcionales y simbólicas 26 . Según Oriol Bohigas, el mejor instrumento para hacer legible una ciudad es el valor descriptivo de la propia forma urbana, de la forma de su espacio público. 4. L os problemas de forma general de las ciudades, según Damián Quero, parecen referirse hoy menos que nunca a los grandes elementos de lo que antes se llamó el modelo de ciudad (red arterial, infraestructuras, zonificación de usos) y más a la ordenación y delimitación de elementos de escala más urbana. L a contribución más interesante de esta reflexión es que, ante la constatación del acierto del nuevo urbanismo en la transformación, recomposición y revitalización de los tejidos de la ciudad consolidada 27 , se centra en exponer una batería de criterios, directrices y recomendaciones para el proyecto del crecimiento urbano, entre los que cabe destacar: 49 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 25 El mercado adopta determinados recursos proyectuales de la ciudad funcional pervirtiendo los fundamentos inspiradores de estas nuevas expresiones residenciales (el bloque lineal fundamentalmente) adoptándolas con carácter exclusivamente economicista (comodidad productiva de la serialización urbana y posibilidades abiertas a la ocupación indiscriminada del territorio) . Bohigas (2004) p: 134. 26 El antropólogo francés Marc Augé, que acuña el concepto del no-lugar , afirma que si la casa, en términos lecorbusieranos, es una "máquina para habitar", la ciudad debe ser una "máquina para recordar". La capacidad de conferir referencialidad y transmitir consciencia a quien usa o habita en el espacio urbano, es una condición insoslayable de las "buenas formas de ciudad".Augé (1992). 27 En esta época son destacables actuaciones emblemáticas como las de recualificación de barrios periféricos emprendida bajo la tutela de Oriol Bohigas en Barcelona o la Operación Atocha en Madrid. T ampoco deben dejarse atrás el conjunto de planes especiales de protección y conservación de Conjuntos Históricos. II ( 1 -2-3-4-5) II ( 1 -2-3-4-5) 56 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) IMAGEN 1.16. El Plan General en el periodo neodemocrático PGOU de Jerez de la F rontera (1984). Gerencia Municipal de Urbanismo de Jerez (1984), p: 106 Seguramente, por constituir una burbuja de precios y no tanto de efervescencia de construcción inmobiliaria, el mercado no se preocupó, inicialmente, por sesgar los cimientos del planeamiento formulado en los primeros años de la década de los 80, bajo los designios de la austeridad y la corrección de desequilibrios. A lo sumo promovió modificaciones puntuales del mismo, al objeto de ir dando progresivo acomodo urbanístico a las demandas de nuevo suelo urbanizado que iban surgiendo. Es decir , en esta época, los modelos urbanos propuestos por los planes del "urbanismo urbano" se fueron adaptando progresivamente a la coyunturalidad del momento institucionalizándose el instrumento de la modificación puntual o parcial de dicho modelo. No obstante, pese a esta aparentemente pacífica cohabitación entre el planeamiento vigente y el mercado, desde los sectores financiero -inmobiliarios se comenzó a clamar por la desregulación y la ausencia de control como argumento para posibilitar la recuperación y el relanzamiento económico del país 36 , trasladando la responsabilidad del encarecimiento del precio de la vivienda a la escasez de suelo promovida por el planeamiento morfologista de esta época 37 . Esta línea de presión hacia la acción planificadora encuentra un argumento complementario en la constatación del cambio de modelo territorial que comienza a germinarse, en España, en esas fechas: la "fábrica difusa" como epifenómeno de un proceso generalizado de dispersión de población y actividades en el territorio 38 , favorecido por la masiva construcción de infraestructuras antes apuntada y la revolución económica ocasionada por el tránsito al modelo informacional que provocó una radical transformación en las estructuras de las empresas que, entre otras manifestaciones - economía financiarizada, deslocalización industrial, etc-, tuvo una clara repercusión descentralizadora en el territorio de las grandes aglomeraciones urbanas. P ero el "urbanismo urbano" de los 80 tomó esta casuística como irrelevante 39 : fue tan intensa, y en muchos casos, acrítica y apologista, la adscripción generalizada de la disciplina a las tesis morfologistas -fragmentarias que cualquier realidad territorial más allá de la escala intermedia no era considerada objeto de su reflexión. Además, la radical escisión que se produjo respecto de las ciencias sociales a raíz de la liberación del yugo cientifista-positivista provocó un distanciamiento cognitivo consciente, salvo honrosas excepciones 40 , de las reflexiones emanadas del campo de la economía, la demografía o la sociología que impidió interpretar correctamente los procesos de dispersión territorial que se 57 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 36 Estas reflexiones de Campos V enuti referidas a la situación italiana son premonitorias de lo que pocos años después ocurriría en España. La desregulación en materia de planificación sirve para justificar tanto los momentos de bonanza económico-inmobiliaria -al objeto de que no existan int erferencias a las iniciativas que pudieran surgir - como los momentos de crisis, al constituirse en principal argumento facilitador de la reactivación económica: El Plan, y en especial el Plan urbanístico, está hoy en crisis. No se trata de una interrogación, no se trata de una pregunta, la frase no va entre dos interrogantes: es una afirmación, un dato objetivo. ¿P or qué está en crisis el Plan? Está en crisis -creo que podemos coincidir también objetivamente en esto - toda la economía mundial. Y la línea que los países desarrollados, los países industrializados, parecen proponer en su mayoría para salir de la crisis, está sintetizada en la palabra americana -o inglesa, si se quiere- "deregulation", que significa "eliminación de las reglas", y , traducida en sentido lato, eliminación de las normas, de los vínculos, de las constricciones; en una palabra, liberalización salvaje .Campos V enuti (1984) p -55. 37 Según el catedrático de economía de la Universidad P ompeu F abra José García Montalvo, el precio del suelo no influye en la fijación del precio de la vivienda. Muy al contrario: el precio del suelo se fija a partir del precio de las viviendas que se podrán construir encima. García Montalvo (2008) p -43. 38 Y es que, en contra de lo que por entonces algunos sostuvieron, la suburbanización no se detuvo con la caída del crecimiento demográfico de las grandes ciudades españolas, sino que se incrementó. (…) La realidad es que los procesos de dispersión urbana comenzaron a dispararse precisamente en aquellos momentos en que el debate académico y profesional parecía centrado en la reconstrucción de la ciudad. En este sentido, vistas las cosas desde la situación actual, podría considerarse el de los 80 como un urbanismo intempestivo . Sainz Gutiérrez (2006) p: 205 39 En relación con la ingente movilización de recursos que supuso la Expo-92 para Sevilla, P ablo Arias García se expresaba en estos términos: con independencia de los beneficios que aporte en un futuro inmediato la gran concentración de inversiones que Sevilla está absorbiendo, es importante considerar que este hecho se está produciendo dentro de un real desinterés por los problemas territoriales . Arias García. Sevilla, centralidad urbana p -12. 40 P odemos destacar , entre las "excepciones", al grupo de urbanistas madrileño liderado, en el ámbito académico por F ernando de T erán T royano y en el campo profesional y político por Eduardo Leira y Eduardo Mangada -entre otros, podemos nombrar a Ramón López de L ucio, Jesús Gago, José María García de P ablos o José María Ezquiaga- que, desde el principio del debate, fue consciente del carácter multidisciplinar , multiescalar y estratégico que ha de caracterizar el planeamiento urbanístico; a Damián Quero Castanys que, pese a bascular hacia la escuela catalana, su propia formación dual como arquitecto y sociólogo le proporciona una visión amplia e integral de estos procesos que suele trasmitir a sus brillantes textos; en la escuela de Sevilla la autoridad intelectual, escasamente reconocida e injustamente denostada, de P ablo Arias García, historia viva del urbanismo de la ciudad desde la década de los 60. II ( 1 -2-3-4-5) estaban produciendo. El testigo, en materia de ordenación territorial, fue recogido por la geografía, disciplina que a su habitual perspicacia y rigor analítico se le acumula una lógica dificultad proyectual que, por contra, sí forma parte de la razón de ser de la arquitectura. Visto este relato con la perspectiva que aporta el paso del tiempo cabe concluir que la disciplina arquitectónica, en un claro ejercicio de dejación de funciones, actuó de manera displicente con el territorio, mostrando un cierto desprecio intelectual ante cualquier escala que supusiese salir del placentero refugio de la "arquitectura urbana". El testigo entregado a los geógrafos aún no ha sido recogido, a día de hoy , por los arquitectos, a pesar del acto de contricción efectuado por la disciplina, especialmente desde el ámbito académico, reconociendo la ceguera epistemológica - esperemos que transitoria- acaecida en la década de los 80. En el sentido que apunta el cambio de tendencia en materia de tensiones ocupacionales del territorio, se comienza a observar - ante la aparente inevitabilidad de esta evidencia- la necesidad de liberalizar el mercado del suelo como mecanismo que mejor responde a los nuevos requerimientos territoriales 41 . A tal efecto resultan muy reveladoras de las pulsiones existentes en el comienzo de la década de los 90 las reflexiones de Manuel Castells, vertidas en una ponencia dictada en el Seminario "P roblemas y políticas de las grandes ciudades españolas en la década de los 90" organizado por el Gabinete de la P residencia del Gobierno, donde afirma "nuestro país necesita recuperar un retraso histórico mediante un crecimiento sostenido por encima de las tasas medias de nuestro entorno durante la próxima década. En este modelo de crecimiento, caracterizado por la revolución tecnológica informacional, la internalización de la economía y la reestructuración de las empresas, las grandes ciudades desempeñan un papel estratégico fundamental. P recisamente por ello, la aceleración del crecimiento económico en las grandes ciudades en condiciones mal previstas en la práctica urbanística de la última década, ha puesto de manifiesto graves déficits en la infraestructura metropolitana y ha desembocado en una verdadera crisis de crecimiento de nuestras grandes ciudades". Estas palabras son premonitorias de la operación de derribo de las tesis urbanísticas del planeamiento general de los 80 que comienza a germinar a comienzos de la década de los 90. Así, Castells continúa afirmando que cualquier política que olvide la dimensión económica de la gran ciudad, supuestamente en aras de dar prioridad a la calidad ambiental, podría poner en cuestión el proceso histórico de modernización en que están inmersos la economía y la sociedad española en estos momentos. L a consecuencia, en palabras de R amón F ernández Durán 42 , de todas estas tesis es la necesidad de preparar , a través de la actuación urbanística, el crecimiento y la obligada transformación de las ciudades, para lo cual se requiere una abultada inversión pública, eliminando paralelamente los corsés del planeamiento urbanístico previo y de una excesiva regulación de la actividad inmobiliaria (……) Y se aboga por la necesidad de un urbanismo flexible y adaptable a espacios regionales en pleno proceso de transformación. El planeamiento urbano resulta una cortapisa, por lo que se podría decir , esquematizando, que es la época del fin del plan, como imagen de ciudad, y del triunfo del proyecto, como propuesta de revalorización de determinados espacios urbanos, aquellos que el capital está interesado en revalorizar . Y , para ello, es decir , para atraer este capital revitalizador es preciso dedicarse al City Marketing , a la venta de la ciudad, en los foros internacionales". Su consecuencia, según este autor , es la "victoria del derroche sobre el más elemental sentido común ”. L a agresiva crítica de base económica y afán liberalizador del corsé del planeamiento se alineó con la reivindicación que, desde años atrás, se produjo en el ámbito profesional de la 58 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 41 En esta situación la opción por la dispersión (localizaciones residenciales en las periferias más alejadas o directamente en el medio periurbano) no es sólo -ni quizás principalmente- expresión de unas preferencias explícitas de la demanda (vivienda unifamiliar adosada, cercanía del verde, etc. ) sino necesidad ineludible ante la carestía de los precios de la vivienda libre e insuficiente cantidad de vivienda pública ofertada en localizaciones centrales. La dispersión residencial aparece pues, como un mecanismo alternativo de regulación de los precios de la vivienda en relación con los salarios. Dada la espectacular mejora de las infraestructuras viarias, el incremento de la movilidad privada y la práctica autonomía municipal en materia de urbanismo (ausencia o irrelevancia de directrices regionales claras y vinculantes), el conjunto de la oferta de suelo urbanizable en las decenas o centenares de pequeños municipios en el entorno de las grandes regiones urbanas funciona como un mercado de suelo ampliado y cuasilibre, con independencia de modificación alguna del marco legal. F inalmente habría que señalar que la oferta de vivienda protegida en localizaciones centrales o subcentrales (o la oferta de vivienda libre en las periferias metropolitanas) no son de suficiente relevancia como para flexionar hacia abajo el nivel general de precios en aquellos emplazamientos. Los diferenciales entre la vivienda libre y la protegida se absorben de inmediato en las segundas transmisiones y apenas inciden sobre el mercado de la vivienda usada. López de Lucio. (1997) p: 86. 42 F ernández Durán (1993) p: 220-221. II ( 1 -2-3-4-5) arquitectura de los aspectos morfológicos y la necesidad de producir rápidas transformaciones mejoradoras del espacio urbano. L a apología del proyecto del fragmento urbano fue interiorizada por el mercado inmobiliario como una oportunidad para proceder a derribar la fortaleza del planeamiento general a la búsqueda de la máxima liberalización del suelo. Sin modelo territorial de referencia era más fácil vehicular las demandas individualizadas, descoordinadas e, incluso, contradictorias, de los agentes privados y , por ello, la escala concreta del proyecto representaba un soporte instrumental mucho más idóneo para estas actitudes liberalizadoras. Ambas tendencias, si bien partieron de conceptualizaciones claramente diferenciales, presentaban en común la negación de las visiones holísticas, unitarias y totalizantes otorgadas por el planeamiento y - en aras de la reclamada flexibilidad y adaptabilidad a las circunstancias coyunturales reclamadas por el mercado inmobiliario - terminaron por confluir en la necesidad de ideación de grandes proyectos urbanos de vocación estructurante concebidos, en su mayor parte, por la iniciativa privada que fueron asumidos disciplinadamente por los gobiernos urbanos entendiendo que su aliento y liderazgo implicaba el fomento de la competitividad económica, el empleo y el progreso social. En el inicio de la década de los 90 del siglo pasado surge el imperio del "planeamiento estratégico" - de clara orientación económica y social, pero habitualmente concretado en la visualización de operaciones estratégicas a las que se confía la competitividad urbana-, el márketing urbano, la política de grandes eventos o la instrumentación de medidas centradas en la creación de "imágenes de marca" para las ciudades, que debían estar preparadas para dar acomodo a las iniciativas que pudieran surgir en un escenario económico globalizado y , por tanto, indeterminado y difícilmente previsible. T odo ello aboca a clamar - en un principio de manera intermitente y , finalmente, con inusitada insistencia- por la desregulación de un planeamiento que, además, no había dado, a nivel espacial y morfológico, los resultados apetecidos 43 . El bienintencionado "urbanismo urbano" degenera, finalmente, en tres nuevas directrices de planificación - que se retroalimentan- expresivas de la "orientación estratégica" que protagoniza la instrumentación de las políticas urbanas en esos años desnaturalizando, en cierta forma, los principios de ordenación urbano -territorial expuestos en las páginas precedentes: el "urbanismo inmobiliario", sometido a la presión del sector inmobiliario -financiero y los propietarios de suelo que precisa de libertad de acción para desarrollar sus estrategias cortoplacistas de obtención de beneficios económicos; el "urbanismo fragmentario", deudor de la orientación morfologista surgida en reacción a la incapacidad manifestada por los planteamientos cientifistas de producir una ciudad formalmente controlada y racionalmente articulada; y el "urbanismo publicitario", orientado a la ideación de grandes actuaciones urbanísticas destinadas a mejorar la competitividad de las ciudades en su lucha fratricida por atraer inversión de capital extranjero. A comienzos de la década comienzan a idearse y formularse proyectos urbanos -megaproyectos los denomina Naredo 44 - sustentados, en su mayor parte, en la legitimidad proporcionada por los procesos de planificación estratégica antes mencionados , que integran estas tres directrices: nacen de la voracidad de la iniciativa privada, suelen acompañarse de una espectacularidad gráfica representativa de una estrategia proyectual singular trufada de imágenes de alto contenido evocador orientadas a garantizar la complacencia de la sociedad y , finalmente, son empleados por los gobiernos 59 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 43 En relación con el desarrollo de los sectores de suelo urbanizable previstos en el Plan General de Madrid de 1985, Carlos Martí Aris realiza la siguiente reflexión: En la periferia, los sectores residenciales se encuentran en situación de relativo aislamiento, separados de otras piezas o barrios por grandes infraestructuras o elementos geográficos que provocan la discontinuidad del tejido urbano; los parámetros de edificabilidad suelen ser moderados y la relación lleno -vacío se decanta hacia el segundo término en detrimento del primero, debido a la gran cantidad de suelo destinado a espacio libre y dotaciones; las implantaciones tienden a ser unifuncionales con predominio absoluto de los usos residenciales con lo cual entra en crisis la presencia del zócalo comercial, tan definitorio de los ensanches. Con estos ingredientes es imposible superar , en los nuevos sectores residenciales, la denostada condición de barrios- dormitorio que, a menudo, se ha querido atribuir en exclusiva a los polígonos de ordenación abierta. Este acaba siendo un dato de partida de carácter estructural que no depende de la elección morfológica y del que la periferia no puede redimirse por el simple hecho de construirse imitando las formas del ensanche. Martí Aris (1995) p -262. 44 Aguilera y Naredo (eds), (2009). II ( 1 -2-3-4-5) locales para relanzar la imagen de la ciudad, en desarrollo de una estrategia política que se ha denominado en foros económicos el "empresarialismo urbano". Su habilitación urbanística surge, bien de la activación de la figura, incorporada ex novo en la L ey Estatal de 1975, del suelo urbanizable no programado, bien acudiendo a la formulación de modificaciones puntuales del planeamiento general que, en algunos casos, comportan reclasificaciones desvirtuadoras del modelo territorial expresado en aquel. Son los años donde comienzan a aflorar grandes actuaciones vinculadas a sonadas recalificaciones urbanísticas en la ciudad consolidada (transformación de antiguas instalaciones fabriles, integración urbana de infraestructuras ferroviarias, waterfronts o, más cerca del final de la década de los 90, el "urbanismo futbolístico"; es decir , la recalificación de terrenos propiedad de clubs de fútbol que pretenden refinanciarse a costa de los aprovechamientos obtenidos), la promoción público -privada de P arques de Ocio (el fallido Sherryworld en Jerez de la F rontera de 1991, P ort Aventura -gestado al inicio de la década- que, inaugurada en 1995, fue la primera actuación materializada, seguida de T erra Mítica y P arque W arner 45 que se concibieron ya a finales de la década de los 90), el fomento de la actividad económica asociado al desarrollo de P arques Empresariales y T ecnológicos o las operaciones inmobiliario -turísticas vinculadas a la materialización de Campos de Golf que comenzaron a tapizar nuestras áreas metropolitanas y , especialmente, las costas (la Ciudad de V acaciones Marina D´Or en Oropesa 46 - concebida a finales de los 80-, la operación del Novo Sancti P etri en Chiclana de la F rontera en los primeros años 90, o la operación de Costa Ballena en R ota -promovida ésta por la Administración regional andaluza-, dan buena cuenta de esta tipología de actuación). L a reacción política a esta situación enrarecida y causante de cierto desnortamiento en la disciplina a causa de los ataques frontales de las tesis neoliberales postulantes de la desregulación, no se hizo esperar , y así se promulga en esos años la L ey 8/90 que reforma la vigente L ey del Suelo de 1975, en un marco político -institucional radicalmente distinto al existente en aquellos años 70, toda vez que, con la Constitución en vigor , las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo habían sido transferidas a las Comunidades Autónomas 47 , algunas de las cuales - especialmente las comunidades históricas, las más celosas y reclamantes del autogobierno -, comenzaron a producir su propio cuerpo legislativo desarrollando aspectos parciales y , en su mayoría, meramente instrumentales - ordenación del suelo rústico en Canarias y , especialmente, en Galicia; medidas de intervención en materia de suelo y vivienda en la comunidad foral de Navarra; de valoraciones de suelo en el P aís V asco, o, finalmente, la de mayor recorrido y profundidad, la legislación catalana que introduce disposiciones interesantes en materia de régimen de suelo -. L os preceptos autonómicos quedaron correctamente integrados con la legislación estatal vigente con la que se convivió sin percepción alguna de invasión competencial por parte de ninguna instancia de gobierno (estatal o autonómico). L a reforma de la legislación estatal, frente a los vientos desreguladores, vino a confirmar y reforzar la necesidad del control público del urbanismo y la ordenación del territorio por entender que se trata de un mandato emanado de la propia Constitución, posicionándose claramente en contra de los postulados neoliberales que estaban comenzando a cobrar ímpetu en los primeros años 90. En efecto, la Carta Magna, en su artículo 47 proclama tres principios básicos - el derecho a la 60 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 45 El municipio de San Martín de la V ega, localizado en la periferia sur de la Aglomeración Urbana de Madrid, ha presentado, hasta fechas recientes, una subsistencia ajena a la esquizofrenia territorial que ha caracterizado el desarrollo del Área Metropolitana en los últimos tiempos. Con una población de, aproximadamente, 17.000 habitantes su dinámica urbana se ha caracterizado por una cierta quietud, desprovista de las presiones desmedidas del mercado inmobiliario que han desencadenado un proceso de ocupación "bulímica" del suelo de la metrópoli en unas escalas desconocidas hasta ahora. Sin embargo, esta situación de "calma urbanística" que ha permitido desarrollar unos tiempos de crecimiento pausados y acompasados a las necesidades endógenas de la población, se vio truncada por el alunizaje de la actuación del P arque W agner , para la cual hubo que movilizar un volumen importante de recursos públicos, con la finalidad de "preparar infraestructuralmente" (autovías, red ferroviaria) el territorio de San Martín al objeto de optimizar su conectividad con la ciudad central y el resto del Área Metropolitana. P ero la implantación de estas "operaciones estrella" cuando no se encuentran fundamentadas en lógica territorial alguna, cuando más bien parecen surgidas de la "chistera de un mago urbanístico", suelen venir acompañadas de su "alter ego inmobiliario"; es decir caminan arropadas por usos y actividades de "alta rentabilidad" que permitan equilibrar una balanza de pagos que, en otro caso, resultaría tremendamente deficitaria y , lo que resulta más preocupante, inyectan en el territorio que ha sido bendecido por su colonización unas pulsiones desarrollistas impredecibles e imprevistas. Memoria del Plan General de Ordenación Urbanística de San Martín de la V ega (Madrid). T erritorio y Ciudad SLP . 46 Marina D´Or , el sueño de Jesús Ger , comenzó en los ochenta cuando puso la vista sobre uno de los pocos pedazos de costa virgen que quedaba en Castellón, en El P aís 11-05-2014. 47 Esta transferencia es coetánea a la aprobación de los tres Reglamentos de la LS 75: Planeamiento, Gestión y Disciplina II ( 1 -2-3-4-5) vivienda, la función social de la propiedad y la obligación de los poderes públicos de evitar la especulación del suelo - de los que el legislador concluyó que "el suelo era un medio al servicio de un fin (la vivienda)" lo que justificaba sin ambages el establecimiento de limitaciones al mercado de suelo y , por tanto, la necesidad inexcusable de su regulación mediante un cuerpo legislativo que se centró -por imposición política- en la reforma del régimen de suelo. En esta cuestión, la nueva L ey se muestra continuista con las legislaciones del suelo anteriores perpetuando los principios tradicionales del Derecho Urbanístico español. L os criterios principales de la L ey 8/90 de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, según Ángel Menéndez R exach - por entonces Director del Instituto del T erritorio y Urbanismo (ITUR), que recibió el encargo por parte del titular del MOPU del estudio de la factibilidad de promulgación de esta reforma legislativa- fueron: a) Apurar las consecuencias de los principios del estatuto de la propiedad inmobiliaria vigentes desde 1956, para definirlo como un proceso de adquisición gradual de facultades que se vinculase al cumplimiento de los deberes legales correspondientes, siguiendo la pauta marcada por la jurisprudencia del T ribunal Supremo en su interpretación del art. 87 .2 LS76. b) Establecer unos criterios de valoración acordes con la regulación del estatuto de la propiedad, no sólo por razones de coherencia teórica, sino también, a efectos prácticos, para evitar que la A dministración tuviese que pagar un sobreprecio en las adquisiciones de suelo para el cumplimiento de sus fines, por vía amistosa o expropiatoria. c) En conexión con lo anterior , fomentar la intervención pública mediante la constitución y ampliación de patrimonios públicos de suelo, en concreto, municipales (habida cuenta de que los Municipios carecen de potestad legislativa, mientras que las Comunidades A utónomas la tienen y pueden dotarse de facultades a este respecto, como, en efecto, han hecho en algunos casos). Estos criterios se trasladaron al cuerpo legislativo, en el que destacan, por su gran trascendencia, las siguientes innovaciones: la introducción de la técnica del aprovechamiento tipo para la determinación del contenido de la propiedad, la generalización de la expropiación por incumplimiento, la necesaria armonización con las tesis del Ministerio de Economía y Hacienda en materia de valoraciones y la incidencia que el esquema legal podía tener sobre el mercado hipotecario. De estas innovaciones, sin duda, la que produjo un mayor impacto en la elaboración del planeamiento general fue la traslación al suelo urbano de la técnica de las Áreas de R eparto y cálculo del aprovechamiento tipo al objeto de favorecer la obtención de suelos dotacionales públicos y garantizar la equidistribución de cargas y beneficios entre los propietarios de esta clase de suelo equiparando, prácticamente, el régimen jurídico de la totalidad del suelo urbano -tanto el sometido a actuaciones de transformación urbanística (lo que se vino a denominar posteriormente el suelo urbano no consolidado) como el que era edificable directamente por contar con urbanización consolidada- al del suelo urbanizable programado 48 . Además, el aprovechamiento patrimonializable por los propietarios de ambas clases de suelo quedó fijado por la ley en el 85% del aprovechamiento tipo; o dicho de otro modo, se ampliaron las cesiones de aprovechamiento a la 61 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 48 Sobre la técnica del aprovechamiento tipo Menéndez Rexach destaca que en una normativa preocupada por garantizar la igualdad entre los propietarios, el gran reducto de la desigualdad lo constituía el suelo urbano, especialmente cuando no se podían delimitar unidades de actuación para la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento P ara facilitar la aplicación de esta pieza clave de la reforma se generalizó la obligación de ejecutar el planeamiento de forma "sistemática", es decir , por unidades de ejecución (denominación genérica que comprendía los anteriores polígonos y unidades de actuación), incluso en suelo urbano. No obstante, en esta clase de suelo se preveía la imposibilidad de actuar de esa forma, permitiendo la actuación "asistemática", en cuyo caso el ajuste entre el aprovechamiento real y el susceptible de apropiación se llevaría a cabo mediante las 'transferencias de aprovechamiento urbanístico", de aplicación supletoria en defecto de otra opción adoptada por el legislador autonómico. T ambién se dejaba a éste (o al planeamiento) la fijación de los criterios para la determinación de las áreas de reparto en suelo urbano, lo que en la práctica puede dar lugar a multitud de soluciones, como así ha ocurrido, en algunos casos en clara contradicción con el espíritu de la L ey . Con todos los matices que se quiera, el resultado era la asimilación, en lo sustancial, del régimen del suelo urbano al del urbanizable programado, lo cual no planteaba problemas en el suelo urbano no consolidado, pero sí en el que ya lo estuviera . Menéndez Rexach (1996) p-137. II ( 1 -2-3-4-5) II ( 1 -2-3-4-5) 62 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) IMAGEN 1.17. El Plan General en el periodo neodemocrático Avance de PGOU de Sevilla (1985). Calificación. A yuntamiento de Sevilla (1985), p: 55 63 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) IMAGEN 1.18. El Plan General en el periodo neodemocrático II ( 1 -2-3-4-5) Avance de PGOU de Sevilla (1985). Vista General. Ayuntamiento de Sevilla (1985) Administración, para la reversión de plusvalías, del tradicional 10% al 15%. Como podemos imaginar , en el escenario de beligerancia generalizada hacia la regulación urbanística, esta decisión fue ampliamente criticada. L a aplicación de esta nueva técnica instrumental precisaba de una capacidad de gestión de la que adolecían los pequeños municipios; de ahí que la L ey regulase su inaplicabilidad en todos aquellos municipios menores de 25.000 habitantes. Sin duda, otra de las medidas estelares fue el establecimiento de la "adquisición gradual de facultades urbanísticas" que implicaba anudar los derechos de la propiedad al cumplimiento progresivo de los deberes urbanísticos - de cesión, de equidistribución y de urbanización-, de tal forma que el "derecho a patrimonializar el aprovechamiento" era conferido una vez satisfecho el deber de urbanización. Esta decisión percutió de manera notable en las valoraciones urbanísticas - tanto a efectos expropiatorios como, aquí radica otra novedad importante, en el caso de incumplimientos urbanísticos -, al objeto de facilitar la regulación del mercado del suelo por los poderes públicos, y fue percibida muy negativamente por el sistema financiero -promotor por la incidencia que podría acarrear en la concesión de créditos hipotecarios 49 . L os posibles conflictos competenciales que pudieran ocasionarse se trataron de subsanar mediante la diferenciación entre preceptos básicos, de aplicación plena por responder al inequívoco ámbito de competencias de la Administración estatal, y los de carácter supletorio 50 , que regulaban cuestiones que entraban en el campo de las competencias autonómicas, cuya vigencia y efectividad se sustentaba en la ausencia de regulación expresa de estos aspectos en el ámbito autonómico. Esta decisión creó reacciones en contra, especialmente en Cataluña, que llegó a aprobar , meses antes de la L ey estatal, la LSC90, con el evidente propósito de dotarse de una normativa completa, alternativa a la estatal, lo cual generó en esa comunidad una situación de incertidumbre que solamente quedó resuelta tras la Sentencia del T ribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo, a la que posteriormente me referiré 51 . L a disposición final de la LS/90 ordenó al Gobierno a elaborar un texto refundido al objeto de codificar el ordenamiento jurídico existente en materia urbanística e integrar en un único texto legal las disposiciones vigentes, incorporando por tanto las de la legislación anterior que aún lo estaban. Este T exto R efundido se aprobó en el año 1992 y también fue impugnado ante el T ribunal Constitucional. L a burbuja que hemos analizado en este apartado murió "oficialmente" por estrangulamiento financiero tras los festejos de 1992 52 . P ero los fundamentos de política económica que se han apuntado anteriormente -vinculados a la eliminación de 64 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 49 La posible incidencia negativa que la L ey podía tener sobre la concesión de créditos hipotecarios, por la regulación de la adquisición gradual de facultades y los criterios de valoración, suscitó una gran alarma entre las instituciones financieras (incluso, las oficiales). Se decía que las reducciones de aprovechamiento consecuencia del incumplimiento de deberes legales podían provocar un encarecimiento en los citados créditos en la medida en que las entidades concedentes verían disminuidas las garantías si el terreno era objeto de expropiación. Sin ánimo de desarrollar por extenso esta cuestión, que puede tener muchos matices, baste señalar que el MOPU mantuvo siempre la tesis de que la alarma no estaba justificada , porque, si se acompasa la cuantía del crédito concedido al ritmo real de ejecución de las obras, como parece aconsejable por razones de elemental prudencia en la actuación de la entidad financiera, en un primer momento el importe del crédito no debería ser superior al 50% del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación, que es el mínimo reconocido al propietario incumplidor en caso de expropiación y sobre el que la entidad financiera podría hacer efectiva la ejecución. Ibid p:140. 50 El Derecho supletorio lo forman aquellas normas de un ordenamiento jurídico que tienen la facultad de regir situaciones que no le son específicamente propias, pero obligadas por el hecho de que la rama específica del ordenamiento que debería haberla regulado no lo ha hecho.P or lo tanto, el Derecho supletorio suple la ausencia de una norma específica y sirve para cubrir la laguna jurídica . 51 La LS90 fue recurrida, además de por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el P arlamento de Navarra, el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, la Junta de Castilla y L eón y el Gobierno de Canarias . T odos los recursos están centrados en la Disposición F inal P rimera (que atribuye carácter básico, de aplicación plena o supletorio a los preceptos legal es) y tienen, lógicamente, la pretensión de que se declaren meramente supletorios los preceptos de cuyo contenido discrepa la respectiva Comunidad . Ibid p: 144 52 A pesar de los altos tipos de interés vigentes durante todo el período analizado, el fuerte aumento de los créditos hipotecarios y las amplias expectativas de incrementos de los precios de las viviendas contribuyeron a un alza notable de las compras de viviendas y de los precios inmobiliarios. Los volúmenes de nuevas viviendas construidas no llegaron a alcanzar en esta etapa la importancia que tienen en los otros dos períodos analizados, en parte por la escasa duración de la misma. El cambio de expectativas derivado de la realidad de la primera guerra del Golfo (1991) y de las medidas de freno al aumento del crédito hipotecario, junto a los más que elevados tipos de interés, contribuyeron al cambio de coyuntura, sobre un trasfondo de profundos desequilibrios en el sector exterior de la economía españ ola . Rodríguez López (2006) p: 81. II ( 1 -2-3-4-5) trabas al crecimiento urbano - se mantuvieron tremendamente activos mientras duró el corto periodo de leve depresión económica 53 (1993-1997) que siguió a la bonanza de la época que hemos denominado neodemocrática, y se impusieron a partir de 1997 iniciando el último de los periodos de efervescencia inmobiliaria experimentados en España en los últimos 50 años que, a la postre, se ha revelado no sólo como el más duradero sino como el más dilapidador de recursos territoriales y el que ha ocasionado consecuencias sociales más dramáticas. L os acontecimientos que se produjeron en esos años de cierto letargo inmobiliario son de sobra conocidos y están marcados por tres hitos que van a condicionar la redefinición del marco legal y , sobre todo, van a terminar por instaurar , como opción hegemónica alternativa a la tradicionalmente imperante, las tesis neoliberales que postulan abiertamente la imperiosa necesidad de desregular la actividad urbanística al objeto de liberalizar el mercado de suelo como una medida imprescindible para asegurar la competitividad económica del país. L os tres hitos, sobre los que se hará una breve reseña a continuación, fueron: El Informe del T ribunal de la Defensa de la Competencia (1993), el "Informe Salamanca" (1994) elaborado por una Comisión de Expertos creada a raíz del debate suscitado - incluso en el seno del propio gobierno - por el informe anterior y , finalmente, el enorme impacto causado por la sentencia del T ribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo, que anula en su práctica totalidad el TRLS 92 (1997). 1. El primero de los hitos fue el Informe que el T ribunal de Defensa de la Competencia elaboró bajo el título "R emedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios". El Informe se centró en el análisis de los siguientes sectores: transporte, energía eléctrica, monopolios locales, instalación y mantenimiento de servicios públicos, telecomunicaciones y mercado del suelo urbano. P ara seleccionar estos sectores, el T ribunal se fijó un triple criterio: en primer lugar , se eligieron sectores que tuvieran una gran influencia en la competitividad de la economía, incluso aunque ya estuvieran sometidos a una cierta competencia. En segundo lugar , se seleccionaron sectores que, aunque no fueran muy importantes por su peso en el PIB , tuvieran restricciones a la competencia muy fuertes. El tercer criterio fue estudiar aquellos sectores para los que se contara con experiencias positivas de liberalización en otros países que pudieran servir de referencia para establecer las recomendaciones a presentar al Gobierno. L os criterios expuestos en el Informe para el sector del mercado del suelo resultan una apología de la desregulación y una proclamación convencida, dogmática y beligerante a favor de la conveniencia de liberalizar este sector para permitir su competitividad, desmontando la - según opinión del tribunal- estrategia monopolística organizada en torno al control de la regulación del suelo por parte de las Administraciones públicas. El Informe afirma que la falta de competencia en el mercado del suelo tiene un efecto arrastre para otros sectores de actividad económica - centrando su ejemplificación en la implantación de grandes superficies comerciales -. Al tiempo, se posiciona en contra de lo que, entiende, un intervencionismo extremo en el uso del suelo por parte de los poderes públicos, apostando por la recuperación del protagonismo de los propietarios en estas cuestiones como un argumento de eficiencia en la asignación de recursos, incremento de la oferta de suelo y eliminación de las rentas monopolísticas. Evidentemente, a partir de este posicionamiento, el punto de mira del Informe se dirige contra la legislación urbanística española que presenta dotada de una filosofía común - desde la L ey del Suelo de 1956 hasta la LS/90- que, de manera simplista, se resume en "pretender acabar con la voracidad de los propietarios que están interesados solamente en el lucro" - cuestión, por otro lado, incuestionable - arrogando a los poderes públicos la capacidad para decidir en base al "interés público". En este punto el giro discursivo del Informe 65 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 53 Durante 1993 persistió la situación de moderada recesión en el segmento de la construcción inmobiliaria. El retroceso de la actividad y el empleo, las pesimistas expectativas generales y la persistencia de una elevada relación precio de venta/renta familiar dieron lugar a que se mantuviese la situación recesiva heredada de los dos años precedentes. El buen cumplimiento del Plan 1992-95 en 1993 y el descenso de los tipos de interés registrado en la segunda parte del año impidieron que se profundizara la situación de recesión. Rodríguez López (1994) p: 145 II ( 1 -2-3-4-5) adopta un cariz cuanto menos sorprendente - cuando no delirante -, llegando a comparar esta metodología legislativa con la imperante en la Unión Soviética comunista 54 . Obviamente, el siguiente precepto a derribar era la "discrecionalidad" que preside la toma de decisiones de las Administraciones públicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo. El T ribunal acepta la necesidad de un cierto control en la regulación de los usos del suelo pero instrumentado mediante el establecimiento de reglas generales de forma que la autoridad no pueda llegar al extremo de decidir qué hay que hacer en cada espacio y cuándo debe hacerse. Aceptando las reglas generales cualquier operador está legitimado para decidir libremente el destino del suelo que corresponda al uso que desee. A continuación, el T ribunal vuelve a cargar contra la legislación urbanística al considerarla responsable de "los desastres urbanísticos ocurridos en el país" cifrándolos como los mayores de todos los países de la OCDE , llegando, por tal causa, a calificarla de "perversa". Equipara estas nefastas consecuencias a las ocasionadas por la legislación laboral a la que, también, considera responsable de las elevadas tasas de paro existentes. L as conclusiones del T ribunal revelan un claro desconocimiento de la historia urbana de España desde los años 60, al no reparar que los "desastres" citados no obedecen al desarrollo de los preceptos de la legislación urbanística sino, por el contrario, a su permanente incumplimiento - tanto por la Administración como, especialmente, por la "santificada" iniciativa privada- tal y como ha quedado reflejado en el primer apartado del presente capítulo. A la vista del hilo conductor de las reflexiones del T ribunal de Defensa de la Competencia, el último de los aspectos a considerar era la financiación de las haciendas públicas, a las que considera las "verdaderas especuladoras" ya que restringen la oferta del suelo hasta extremos increíbles y hacen subir el precio del suelo paralelamente . Este celo restrictivo, según el T ribunal, ha llevado al favorecimiento de la creación de monopolios locales como fuente primordial de ingresos para las arcas públicas. Con esta argumentación, sorprendentemente, el T ribunal de Defensa de la Competencia se posiciona en contra de aquellos que pensamos que la especulación urbanística tiene su máxima expresión no en la restricción ocasionada por la adopción de modelos territoriales compactos y mesurados en consumo territorial, sino en las actitudes permisivas con las corrientes dispersoras de la ciudad. En fin, un giro -más bien una contorsión- discursivo alambicado e incomprensible con el único objetivo de justificar que el antídoto para solucionar este "estado de excepción en el urbanismo" es apostar por la desregulación del mercado y su liberalización. Y , a tal efecto, el Informe concluye con la elevación al Gobierno de una serie de recomendaciones que se centran en: (A) profundizar en la regulación del carácter reglado del suelo urbano, garantizando el derecho a edificar en cumplimiento de una reglas generales que han de promover un "trato de igualdad" en alturas, densidades y capacidades edificatorias en sus diferentes zonas; (B) El suelo urbanizable necesario debe resultar de las demandas e iniciativas de los particulares que, además, han de ser los legitimados para decidir sobre los usos a desarrollar; así, la restricciones impuestas por la Administración deben estar motivadas y justificadas; (C) R educir el suelo no urbanizable al estrictamente necesario para preservar los valores a proteger , consintiendo la urbanización en "el resto del territorio"; (D) Buscar fórmulas alternativas de financiación para las Haciendas L ocales. L a principal conclusión que se extrae del contenido de Informe expuesto en los párrafos anteriores es que puede ser que este T ribunal defienda la competencia económica - aun cuando también existen dudas más que razonables de que eso sea así en el caso del mercado del suelo - pero de lo que no puede caber duda es que no defiende ni a la ciudad ni, lamentablemente, a sus ciudadanos. L a situación ocasionada por la aceptación generalizada de estas tesis en los años del tercer boom inmobiliario certifica indefectiblemente esta afirmación. 66 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 54 El resultado de la legislación urbanística española ha sido muy parecido al efecto de la normativa "anti- propietarios" establecido en la Unión Soviética durante setenta años. La filosofía es la misma: se suprime al propietario por inútil y no se deja que la decisión sobre el uso del suelo se fije por el juego de los que demandan y los que ofrecen sino que se deja la decisión a la autoridad porque representa los intereses generales Los resultados no han sido los esperados. Algún economista señalaba una vez que es curioso constatar como en los países de economía de mercado parece que todo está planificado mientras que en los países comunistas todo es caótico . Informe del T ribunal de Defensa de la Competencia. II ( 1 -2-3-4-5) 2. El segundo de los hitos referenciados es el denominado Informe Salamanca. Jesús Málaga Guerrero, Alcalde Salamanca y P residente de la Comisión de Expertos sobre Urbanismo creada para su elaboración, expresa que cuando se publica la Orden Ministerial de 5 de Noviembre de 1993 por la que se constituye la Comisión de Expertos sobre Urbanismo, se define perfectamente la misión que se le encomienda: "la elaboración de un informe sobre la problemática actual del suelo en España, con propuestas concretas sobre líneas de avance de las normas estatales y autonómicas en materia urbanística que garanticen el adecuado cumplimiento del mandato constitucional" . El punto de partida de esta Comisión era el T exto Refundido de la L ey del Suelo (1/92), con denuncias presentadas por algunas comunidades autónomas sobre temas competenciales, y que había provocado desde su aparición un amplio debate sobre su desarrollo y grado de aplicación que dependía tanto de las diferencias adaptaciones al mencionado T exto por las comunidades autónomas como de la capacidad de gestión y financiación de los últimos jerárquicamente pero principales vigilantes de su correcta aplicación como son los ayuntamientos. Así mismo había de tenerse en cuenta la opinión expresada por el T ribunal de Defensa de la Competencia al respecto 55 . En palabras de Antonio F ont Arellano -miembro de la Comisión- la culminación de los trabajos de la llamada Comisión de Expertos sobre Urbanismo y la reciente aparición pública del Informe "R ecomendaciones de A vance Normativo y P olíticas de Suelo" resultado de sus trabajos, son una buena noticia para los que creemos en la irrenunciable función pública de la creación y ordenación del espacio colectivo en el marco de una sociedad democrática, frente a algunas posturas de reclamación interesada de mayor amplitud y libertad en el mercado del suelo, generalmente encubridoras de ocultos intereses privados, o en el mejor de los casos, producto de visiones economicistas neoliberales sobre los problemas de la ciudad y el territorio de escaso rigor 56 . L as R ecomendaciones fueron suscritas por una amplia mayoría de los integrantes de la Comisión 57 , no obstante las previsibles discrepancias que, según F ont, surgieron, lógicamente, de los representantes del sector promotor - constructor y determinados representantes políticos mas, sorprendentemente, altos cargos de la Administración del Estado. El Informe de R ecomendaciones 58 ve la luz en un momento histórico donde se solapan leves indicios de recuperación económica con una tumultuosa situación política - específicamente centrada en los sonados casos de corrupción que afectaron al P artido Socialista entonces en el gobierno - que hacían presagiar un cambio político mucho más receptivo a las tesis neoliberales expresadas con - quizás excesiva- nitidez en el Informe del T ribunal de Defensa de la Competencia analizado anteriormente. L as R ecomendaciones de Avance Normativo y P olíticas de Suelo incorporadas en el denominado Informe Salamanca se sustentan en tres criterios básicos: 67 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 55 Málaga Guerrero (1994 p: 13. 56 F ont Arellano (1995). P -37. 57 La postura mayoritaria está bien representada en las declaraciones previas en las que el ministro Borrell contestaba a su colega parlamentario, Sr . Solchaga, en octubre de 1993: "EI mercado, por sí solo, es incapaz de crear ciudad, entendida como un espacio donde se integran los grupos sociales y se organizan las distintas funciones (...) el suelo se compra y se vende pero la ciudad no es una mercancía sino un espacio políticamente organizado . López de Lucio (1997) p: 79. 58 El núcleo fundamental del documento, lógicamente, radica en las Recomendaciones de Avance Normativo por cuanto afectan a la raíz del sistema institucional urbanístico regulador del proceso urbanizador y edificatorio, especialmente protagonizado por la iniciativa privada, la que también, lógicamente deben someterse las A dministraciones públicas como agentes urbanísticos. El denominador común de las setenta y seis recomendaciones que el Documento propone se cifra, a mi juicio, en la siguiente directriz: conjugar la dirección pública del proceso de crecimiento urbano con la eficacia en la acción urbanizadora y la sensibilidad a la demanda del mercado que puede aportar el urbanizador privado. Con ello se está proponiendo una nueva dimensión en la interpretación de la planificación urbanística y el mercado que desbordan los planteamientos simplistas de un posible proceso formalista de privatización y desregulación. Hablamos de nueva dimensión por cuanto en el estado actual, las relaciones plan-mercado tienden a bloquearse mutuamente, produciéndose efectos perversos en ambas direcciones. Romper este bloque y abrir nuevas vías para satisfacer el derecho a la vivienda, manteniendo la esencia de los principios informadores del sistema urbanístico decantado y perfeccionado desde 1956 hasta la actualidad, venciendo sus resistencias en la fase de agilización de la ejecución, constituye un objetivo de un calado mucho más profundo del que aparentemente puede desprenderse de un planteamiento no rupturista y de un lenguaje conceptual continuista . Bassols Coma (1995) p: 34-35. II ( 1 -2-3-4-5) 68 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) IMAGEN 1.19. El Plan General en el periodo neodemocrático. P rincipios de la década de los 90 II ( 1 -2-3-4-5) Avance de PGOU de Granada (1994). Vista General, Revista Geometría (1994), p: 114 Avance de PGOU de Granada (1994). Calificación y usos. Revista Geometría (1994), p: 85 69 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) Avance de PGOU de Granada (1994). Extensión Norte. Revista Geometría (1994), p: 116 IMAGEN 1.20. El Plan General en el periodo neodemocrático. P rincipios de la década de los 90 II ( 1 -2-3-4-5) a. En primer lugar , el reconocimiento del gobierno pluriescalar del territorio nacional en el que confluyen tres ámbitos diferenciados (Estado, Comunidades Autónomas y Municipios) con competencias complementarias cuyas políticas territoriales y urbanísticas, ante el peligro de solapamiento e invasión competencial, es preciso coordinar . b. R econocer un carácter específico al mercado del suelo que impide su concepción en el marco tradicional de la oferta y la demanda que caracteriza a otros sectores de actividad. Con ello, el Informe adopta claramente una visión sustancialmente alejada de la explicitada por el T ribunal de Defensa de la Competencia 59 y apuesta por "deseconomizar" las reflexiones sobre la ordenación del territorio y la planificación urbanística. Así, se entiende que el problema del encarecimiento de la vivienda - argumento esgrimido por los neoliberales para justificar la ampliación de la oferta de suelo de manera indiscriminada- está vinculado a la escasez de suelo urbanizado más que a la carencia de suelo urbanizable. Es decir , es un problema de gestión y no tanto de volumen de clasificación urbanística 60 . c. Se constata la conveniencia de realizar ajustes en la legislación vigente al objeto de agilizar la gestión y "desrigidizar" el planeamiento. Sobre la base conceptual de estos criterios se elaboran las R ecomendaciones, entre las que podemos destacar: a. L a ordenación urbanística no puede ser utilizada para resolver los problemas presupuestarios de las Administraciones locales. P or ello, hay que poner un especial celo y cuidado en generalizar la "concertación público -privada" para la concepción de la ordenación urbanística que puede degenerar -y de hecho así ocurre - en la concesión de aprovechamientos fuera del interés colectivo definido por el planeamiento y la legislación vigente. b. Búsqueda de nuevos patrones de desarrollo urbano y territorial, exigido por la vigencia adquirida por requerimientos medioambientales y de desarrollo sostenible. L a novedosa orientación del planeamiento urbano debe apoyarse más en la transformación cualitativa de la ciudad existente, promoviendo el "re - uso", que en el crecimiento urbano; se ha de trabajar , por consiguiente, con modelos menos especulativos, no sólo mediante el comedimiento en el consumo de suelo, sino a través del establecimiento de densidades razonablemente próximas a las máximas admitidas por la legislación, la apuesta por ofertar un volumen suficiente de viviendas asequibles y proporcionar unos niveles dotacionales, de equipamientos y servicios, adecuados a los nuevos estándares de calidad exigidos por la sociedad "postindustrial". Insistiendo en la cualificación del modelo de ciudad, se afirma que es imprescindible revertir la monofuncionalidad de numerosas áreas periféricas y promover desarrollos urbanos, además de adecuadamente densos, multifuncionales vinculando, al tiempo, el modelo territorial a adoptar con las políticas de transporte al objeto de favorecer el desplazamiento de la población en medios públicos y no motorizados. F inalmente, se recomienda profundizar en la interiorización, por parte de la iniciativa privada, de las cargas precisas - en materia de transporte, infraestructuras, colapsos de la red arterial o aspectos ambientales - para revertir las externalidades ocasionadas por el desarrollo urbanístico. 70 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 59 El Informe de la Comisión de Expertos abre el debate sobre el mercado del suelo en España porque recoge opiniones diferentes sobre aspectos fundamentales de su regulación. El debate debe continuar hasta homologar nuestra legislación del suelo con la de los países de nuestro entorno. No obstante, mientras el debate continúa, se deberían adoptar medidas sobre las que ya hay consenso y que coinciden con algunas de las recomendaciones que el T ribunal de Defensa de la Competencia elevó al Gobierno en 1993. Los partidarios de mejorar el funcionamiento del mercado del suelo en España deben ser pacientes y perseveran tes. L a reforma tomará mucho tiempo porque no se trata de hacer un simple cambio legal sino de cambiar la cultura antiliberal que impregna toda la legislación española sobre urbanismo, desde la Ley de 1956 al T exto Refundido de 1992 . F ernández Ordóñez (1995) p -13. 60 En España, al igual que en otros países, es corriente achacar a los Planes Generales de Ordenación Urbana, la reducción de la oferta de suelo. En realidad, aunque ello pueda ser cierto en algunos casos, la oferta teórica del suelo urbanizable es importante si se suman las superficies edificables en las distintas zonas. P ero la oferta efectiva es muy inferior de la teórica, porque aquella depende del comportamiento de los propietarios del suelo y de los operadores que actúan en éste mercado que además son un número muy reducido . Rafols Esteve (1995). p-64 II ( 1 -2-3-4-5) c . El Informe de la Comisión de Expertos apuesta inequívocamente por el planeamiento como instrumento expresivo de un proyecto de ciudad establecido de manera voluntaria por una voluntad política que trata de definir el futuro deseable para los ciudadanos 61 . El reconocimiento de esta dimensión política del planeamiento no obsta para, al tiempo, constatar que su concepción, metodología e instrumentación presentan ciertas deficiencias que es preciso subsanar . Entre las subsanaciones 62 destacan, por su notable incidencia en el planeamiento urbanístico, cinco aspectos determinantes: (A) R ecuperar el concepto del plan como proyecto de ciudad, reduciendo el protagonismo adquirido, en los últimos años, por la orientación normativo -jurídica centrada en la atribución de aprovechamientos y derechos de edificación-urbanización 63 . (B) Se promueve integrar los "diferentes tiempos del plan": el largo plazo que ha de caracterizar la definición proyectual del modelo de ciudad con el corto plazo de la programación que hay que concebirla "plurianualmente" y adaptada tanto a las capacidades financieras de los actores implicados en la materialización de aquel, como a las coyunturalidades que pudieran sobrevenir durante la vigencia del plan 64 . (C) L o anterior significaría la desaparición en los Planes de la diferenciación entre suelo urbanizable programado (SUP) y no programado (SUNP), aunque se recomienda mantener una distinción entre "zonas de desarrollo preferente" y " zonas de desarrollo opcional" que conservaría el espíritu de la L ey de 1976 pero sin establecimiento de plazos vinculantes ni programas concretos. En las zonas opcionales sería discrecional por parte del Ayuntamiento la admisión o no de iniciativas de urbanización. (D) Se recomienda diferenciar entre la determinaciones sustantivas del modelo territorial, a las que hay que dotar de permanencia temporal, de aquellas que no lo son y que, por tanto, hay que concebir de manera flexible abiertas a posibles modificaciones y , finalmente, (E) Se certifica la necesidad de seguir profundizando en la adaptabilidad temporal del planeamiento, en su carácter flexible, en su "resiliencia" ante imprevistos . No quisiera concluir este breve análisis del contenido del Informe de la Comisión de Expertos sobre Urbanismo sin incluir , a modo de epílogo, esta lúcida reflexión de Jesús Gago Dávila 65 que sintetiza, extraordinariamente, el estado de ánimo en el que se desarrollaron los trabajos de la misma y escenifica con claridad las posiciones encontradas que caracterizaron el debate en su seno: el trabajo efectuado por la Comisión y probablemente hasta el hecho de su propia constitución, se sitúa en un contexto de debate -aunque sea latente y en sordina- entre dos visiones enfrentadas, es decir entre dos enfoques alternativos de un(unos) mismo(s) problema(s), que determinan un desacuerdo, más bien sustancial, sobre sus causas y sus 71 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 61 La reafirmación del urbanismo, del desarrollo territorial. como asunto propio e irrenunciable de lo público. El qué, el dónde. cuándo y cómo puede y debe desarrollarse la ciudad sólo puede ser una decisión y una responsabilidad colectiva ejercitada por los poderes públicos democráticamente constituidos. P royecto público en el que es conveniente y necesario el concurso de los operadores privados en el marco de las expectativas, derechos y obligaciones que las leyes y los planes, cualquiera que sea su rango y tipo, establezcan. Mangada Samain (1995) p -88 62 Obviamente el conjunto de recomendaciones incorporadas en el informe abordan otros aspectos también relevantes: la necesidad de explorar formas novedosas de gestión que rompan el cordón umbilical, hasta ahora indisoluble, entre el derecho a la transformación urbanística de un suelo y la propiedad del mismo favoreciendo la ejecución urbanística mediante concursos púbicos entre urbanizadores, normalizar la expropiación como sistema de actuación para el desarrollo de actuaciones de interés general que, es constatable, el mercado no cubre (por ejemplo las destinadas de forma mayoritaria a vivienda protegida), o adoptar un régimen de valoraciones sustentado en el valor inicial y real de los terrenos eliminando o, al menos, minimizando los efectos perversos de las "expectativas urbanísticas". 63 En nombre del plan para y desde la gestión -desafortunado slogan que en mala hora algunos pusimos en circulación-, los que nunc a debieran haber sido más que medios o simples instrumentos, han terminado por contaminar e invadir de tal modo la práctica profesional de los que supuestamente se ocupan de ordenar físicamente la ciudad .Que ésta y los fines a conseguir al respecto han quedado en un discreto segundo término, cuando no han sido simplemente olvidados. T anta energía intelectual se ha consumido en el mostrenco manejo de clasificaciones, aprovechamientos, repartos, delimitaciones etc . ; que no han quedado ánimos para idea r formas más nobles de colocación de los objetos en ese maltrecho tablero de juego al que han quedado reducidos no sólo el Plan sino la ciudad mism a . Gago Dávila (1995) p -46. 64 En un plano teórico, pero de consecuencias prácticas en el gobierno del territorio de gran consistencia, quisiera señalar la separación conceptual y temporal entre Plan y P rograma. El primero como plasmación de un proyecto territorial más estable en el que se señalan las prioridades y se establecen las reglas del juego y , en especial, los procedimientos reglados de concertación interadministrativa y de éstos con los operadores privados. El segundo, como nueva figura de nuestros mecanismos de planeamiento y control, denominado en el Informe P rograma Plurianual de Actuación, como instrumento en el que las expectativas de desarrollo establecidas en el marco del Plan, se concretan en movilización de recursos públicos y privados, para la construcción del territorio . Mangada Samain (1995) p -88 65 Gago Dávila (1995). p 44-45. II ( 1 -2-3-4-5) 72 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) PGOU Jerez de la F rontera (1994), González F ustegueras. Archivo de T erritorio y Ciudad SLP IMAGEN 1.21. El Plan General en el periodo neodemocrático. P rincipios de la década de los 90 II ( 1 -2-3-4-5) remedios. Nada nuevo - o muy poco - en esa disparidad de puntos de vista, (ni siquiera en su contenido), aunque sí lo es, en cambio, su más neta manifestación como posiciones en torno a las cuales tienden a agruparse (o, más exactamente, a reagruparse) los diferentes intereses y fuerzas políticas en juego y . junto a ello, la puesta en crisis - de por si saludable - de la hegemonía que en un plano por así decir cultural, había venido "disfrutando" una de las dos visiones. L a punta de lanza de la ofensiva ideológica con la que genuinos valedores del pensamiento neoliberal parecen decididos a desplazar , en este campo del urbanismo, a la corriente hasta ahora hegemónica, tiene como precedente más claro e inmediato el Informe elaborado en 1993 por el T ribunal de Defensa de la Competencia y que el entonces Ministro de Economía, Carlos Solchaga, encargado de colocar el debate en la arena política, tuvo la ocasión de transcribir , con sorprendente fidelidad hacia su(s) original(es ) redactor(es), en un artículo de prensa (El P aís), seguramente memorable en este todavía incipiente proceso de reacomodo de esas dos posiciones contrapuestas . Un tópico, más que una idea, parece centrar por igual el interés de esos dos encontrados puntos de vista: el elevado precio del suelo urbanizado. Mientras que desde una de las posiciones se sostiene la posibilidad de impedir la especulación desde la norma y la acción pública, desde la otra se replica que es precisamente la norma la que origina el encarecimiento. Como veremos en el siguiente apartado del presente capítulo, finalmente triunfaron las tesis perdedoras en el seno de la Comisión y , tras la llegada al poder del P artido P opular y la sorprendente, para muchos, sentencia del T ribunal Constitucional - que declara inconstitucional la mayor parte del articulado del TRLS/92- se inicia una senda en el urbanismo y la ordenación del territorio caracterizada por un espíritu claramente desregulador , liberalizador del mercado de suelo y , por tanto, deslegitimador de su control por los poderes públicos que tiene su principal expresión legal en la nueva L ey Estatal de 1998. L a consideración del urbanismo como una acción pública inexcusable orientada por el interés general fue, como hemos visto, el principio en el que se anudaron las R ecomendaciones vertidas por la Comisión que, así, cabe ser considerada como el último acto de lúcida sensatez en esta materia, previo a la sumisión generalizada de las políticas territoriales y urbanísticas desarrolladas en España - a la que, como veremos a lo largo de la T esis, no es ajena Andalucía- a los presupuestos del urbanismo neoliberal. 3. El 20 de marzo de 1997 se emite la Sentencia 61/1997 del T ribunal Constitucional que produce la nulidad, por causa de inconstitucionalidad, de la mayor parte de los preceptos (las 4/5 partes) del T exto Refundido de la LS/92. No procede, en el marco de finalidades de esta T esis, incorporar un análisis de las causas que fundamentaron jurídicamente esta Sentencia del Alto T ribunal 66 . Sin embargo he considerado pertinente trasladar el estado de ánimo causado por la Sentencia y , a tal efecto, se trascriben las siguientes reflexiones realizadas por Javier García Bellido en el editorial del número 112 de la revista Ciudad y T erritorio: En el mes de marzo pasado se ha producido un infortunado contratiempo para el urbanismo español, que no por esperado implica menos sobresalto. El día 20 de marzo acaba de conocerse la esperada y también inesperada Sentencia del T ribunal Constitucional sobre la L ey del Suelo de 1990 y su texto refundido de 1992 (ST C 61/97, publicada el 25 de abril) . Esperada, porque desde hace siete años hemos estado pendientes del inmediato pronunciamiento del T ribunal Constitucional, dejando leyes, planes, proyectos y programas en suspenso, inseguros, sumidos en la incertidumbre de lo que finalmente sentenciaría; pero también inesperada por la fulminante sorpresa que nos ha deparado al leer su contenido jurídico dogmático, entender su significado constitucional y calibrar algunos de sus efectos prácticos más demoledores. Extensa y detallada Sentencia, anulando más de las cuatro quintas partes del texto refundido de la L ey del Suelo del 92, devastadora en sus consecuencias más inmediatas. P rofunda y refinada en sus matizaciones formales sobre las competencias exclusivas de las Comunidades A utónomas, aunque no tan honda como se necesitaba que lo fuera en la reflexión constitucional de los fundamentos del 73 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) 66 P ara la visualización de un análisis riguroso sobre esta cuestión, ver el artículo de Luciano P arejo Alonso publicado en la revista Ciudad y T erritorio nº 112 (1997) donde realiza un análisis completo de la doctrina contenida en la Sentencia del T ribunal Constitucional (páginas 311-322). II ( 1 -2-3-4-5) urbanismo español, cabalmente en el deslinde entre las esferas `materiales ' (no formales) de la competencia del Estado y de aquéllas . L as fulminantes consecuencias de su pronunciamiento van a sumir en situaciones de verdadera crisis a los planes recién aprobados conforme a la L ey del 92, así como a los actos administrativos de ellos derivado. Se ha iniciado una avalancha de leyes autonómicas que van a tener que elaborarse precipitadamente para cubrir el vacío dejado por la Sentencia y por quedar obligadas ya, sin más dilaciones, a tener que asumir todas las competencias normativas en esta materia que no hubieran ejercido antes, tanto las Comunidades que las reclamaban y recurrieron contra la L ey , como las que no las reclamaron ni recurrieron. A pesar de su inusitada tardanza, esta Sentencia va a ser finalmente esclarecedora del panorama del urbanismo español, por cuanto el caos que se ha organizado con la misma excita a los diversos subcentros del propio sistema político -legislativo haciéndoles reaccionar y generando un nuevo orden subsiguiente: cada Comunidad A utónoma producirá y perfeccionará su propia legislación urbanística (aunque por el momento algunas hayan tenido que echar mano de la reproducción clonada de la madre recién desahuciada) . No hay bien que por mal no venga. El efecto derivado de la Sentencia, al recortar los poderes legisladores deterministas del Estado y reconocérselos a las Comunidades A utónomas, es perfectamente análogo - en sus niveles y escalas respectivas - a la liberalización desreguladora de las normas del poder con respecto a los individuos, por la cual el ejercicio de la libre concurrencia e interacción entre ellos acaba conduciendo a un nuevo orden, a un nuevo nivel homoestático donde se alcance otro estado de equilibrio estacionario. Como postula la teoría del caos, order out of caos, orden como resultado del caos: la multiplicidad de regímenes urbanísticos fecundará la imaginación de los legisladores autónomos para producir renovados modelos urbanísticos de entre los que pueda ir surgiendo un nuevo paradigma del urbanismo español? Un nuevo orden, sin duda, aún no prescrito ni vislumbrado, pero un orden al cabo. 74 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.2. El periodo neodemocrático (1985-1992) II ( 1 -2-3-4-5) industrial y a la, quizás excesiva, volatilidad de los mercados bursátiles, ha sido el sector constructor -inmobiliario. R eforzando esta argumentación, Álvaro Sevilla 9 afirma que la reconfiguración del capital - el travestismo antes anunciado - a través del medio construido (el circuito secundario de acumulación teorizado por David Harvey 10 ) requiere su correlato en la reconfiguración constante del territorio para permitir nuevas rondas de inversión y acumulación 11 . P or ello, este autor entiende que la especulación inmobiliaria y la constante urbanización (crecimiento urbano) y reurbanización (destrucción creativa de espacios centrales de la ciudad) no son coyunturales sino sistémicas, constituyendo expresiones sustantivas del capitalismo inmobiliario. L os principios económico -inmobiliarios neoliberales, según F ernando Gaja 12 , han tenido una traslación inmediata al campo del urbanismo y la ordenación del territorio manifestándose en la apuesta por la desregulación de la acción urbanística, la inhibición del control ejercido tradicionalmente por el planeamiento urbanístico y la búsqueda de la máxima liberalización del mercado de suelo. L a ciudad y los territorios urbanos se han constituido, hoy en día, en los principales ámbitos de acumulación de capital y apropiación de plusvalías. L a retórica del urbanismo neoliberal habla, como se ha expuesto en páginas precedentes, de competencia entre ciudades, de instrumentación de políticas de marketing urbano, de planificación estratégica, de funcionamiento empresarial de los gobiernos locales o de formación de "máquinas de crecimiento inmobiliario". L as actuaciones urbanísticas características del urbanismo neoliberal son, principalmente, la suburbanización o dispersión territorial -garantizada a través de la institucionalización de las reclasificaciones de suelo -, la gentrificación o elitización socio - funcional de áreas centrales y subcentrales de la ciudad - sustentadas en recalificaciones - y la escenificación de megaproyectos generalmente vinculados a grandes eventos y apoyados en fuertes inversiones públicas. Estos son los principales territorios de la acumulación del circuito secundario español. P rofundizando en esta línea argumental, F ernando R och 13 , afirma que la ordenación urbana se ha convertido en un instrumento más -y no menos importante - de aliento del arreglo espacial que caracteriza al neoliberalismo, donde la irrupción de las fuerzas del mercado en el circuito secundario de acumulación se torna dominante haciendo eclosionar los sectores inmobiliario -bancarios que se convierten en hegemónicos en la economía de muchos países y , especialmente, en España. L a consecuencia más evidente es la promoción de un tipo de crecimiento en el que no es la población ni las actividades productivas las que generan las nuevas necesidades de espacio sino el propio organismo urbano como espacio referente de acumulación de riqueza: desplazando los valores de los precios al alza y creando nuevos espacios de excelencia. Evidentemente, para una correcta fructificación de estos principios es imprescindible adelgazar al máximo el control púbico de las cuestiones territoriales y urbanísticas y , para ello, 81 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 9 Sevilla Buitrago (2015) P : 31-48. 10 El término circuito secundario de acumulación se refiere a una modalidad específica de rotación del capital a través del entorno construido. Se trata de un término que designa la implantación física del capital sobre el territorio y que alude a la edificación, construcción y diseño de entornos urbanizados o, simplemente, artificializados. La construcción de viviendas, infraestructuras públicas, redes de transporte, centros industriales o infraestructuras de transformación y distribución energética serían algunos de los elementos más visibles de este sistema de acumulación. (…) La diferencia central entre los circuitos primarios y los secundarios alude al resultado del proceso productivo; si en el primer caso se produce o bien o un servicio en forma de mercancía, en el segundo se produce un orden o una configuración territorial que toma su valor de cambio, su valor de mercado, de su relación con el resto de componentes de ese orden territorial. Otra característica del circuito secundaria de acumulación es que requiere un grado de socialización del capital mucho más alto que los procesos de reproducción ampliada. La construcción de grandes infraestructuras de transporte es paradigmática a este respecto. López y Rodríguez (2013) p: 41-42. 11 El principal reflejo del proceso de acumulación en Madrid fue la intensificación del ritmo a que se expandía la mancha urbana, con la paralela sustitución del modelo de ciudad compacta por otro de ciudad-región policéntrica que desbordó los límites administrativos de la comunidad Autónoma . El proceso supuso un rápido crecimiento del parque de viviendas, reflejo de un boom inmobiliario en el que las grandes empresas constructoras, el sector financiero y las políticas públicos (LRSV/98, clasificación masiva de suelos urbanizables en el planeamiento) aunaron sus estrategias. Las 15.000 viviendas anuales construidas en la ciudad-región en 1995 superaron las 61.000 en 2006 y en apenas dos décadas el stock de viviendas familiares pasó de 1,9 millones a 2,9 millones, duplicando así el ritmo de crecimiento poblacional . Méndez, Ricardo (2014) p: 223. 12 Gaja i Díaz (2015) p: 103-125. 13 Roch P eña (2001) p: 6-14. II ( 1 -2-3-4-5) la relajación legislativa resulta esencial con la finalidad de recluir al planeamiento urbano a un rol meramente estético o testimonial, toda vez que su fundamentación ética -a la búsqueda de la sostenibilidad y la racionalidad- no cohabita pacíficamente con el despilfarro y la avidez consumista de territorio característica de este periodo de efervescencia económica. Y mientras más se ocupa el territorio, mientras más se esparce por él lo urbano, al objeto de incrementar la oferta de suelo para que bajen los precios de la vivienda, éstos no se dan por aludidos . El objetivo es crecer , da igual cómo, cuánto y por dónde; es indiferente el hábitat urbano, el tipo de ciudad resultante de estos axiomas; no importa condenar a la población a desarrollar pautas de desplazamiento motorizado excesivas si con ello se alimenta la maquinaria de construcción de infraestructuras de comunicación viaria que sustenta los indicadores macroeconómicos del milagro español; es irrelevante que, mediante esta estrategia, queden relegadas al olvido amplias capas de población que no tienen acceso a una vivienda digna; hay que sacrificar cualquier valor territorial - ambiental, cultural, social- en apoyo del crecimiento económico, único argumento, principio, guía o axioma que ha de fundamentar la política a desarrollar . Y si para ello, hay que condescender con formas perversas de ejercicio de gobierno - la consabida corrupción-, se acepta como un mal menor , como el tributo que hay que pagar para mantener e incrementar el nivel de bienestar adquirido, para que la "fiesta" continúe. L a aceptación social - como veremos a continuación- ha sido un pilar imprescindible para el éxito de las políticas neoliberales. Según Naredo 14 , la entrada en el euro coincidente con el cambio de milenio, la bajada de los tipos de interés y un marco institucional propicio -la descentralización autonómica-, provocaron una huida hacia delante de la economía española desencadenando una nueva burbuja mucho más importante que la anterior 15 . L a duración del ciclo (1997-2007) trae su causa en el denominado "keynesianismo del precio de activos" 16 concepto económico sustentado en la democratización (extensión por capilaridad a todo el cuerpo social) del acceso a un crédito fácil y pagable por las familias, debido básicamente, a la ampliación de los plazos de amortización 17 . T ambién a ello contribuyó la fiscalidad favorable a la adquisición de vivienda. A partir de los años 90 el sector financiero abandona sus nichos tradicionales de actividad en el ámbito de las empresas y los mercados de valores y comienza a penetrar con fuerza en el tejido social. Es decir , la síntesis del problema de la demanda encontró en el "keynesianismo de precio de activos" la estrategia de política económica que fundamenta, en gran medida, las circunstancias especiales del boom inmobiliario acaecido en España en este periodo, diferenciándolo de los otros dos analizados en los apartados anteriores de este capítulo. De este modo, los mecanismos financieros ligados a facilitar el endeudamiento privado permitieron elevar la demanda interna y , al tiempo, la adquisición de productos financieros, constituyendo las hipotecas un caso paradigmático. Así, según datos aportados por José García Montalvo, el volumen de crédito para adquisición de viviendas se ha multiplicado por 5,25 entre 1992 y 2002. El aumento del crédito inmobiliario ha sido un factor fundamental en el crecimiento del endeudamiento 82 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 14 Naredo y Montiel (2011). 15 El auge inmobiliario desarrollado en España después de 1997 ha coincidido con la implantación del euro como moneda única en la eurozona y con el acceso de España a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria prevista en los tratados constitutivos de la UE. La peseta se ha integrado en el euro a lo largo del período citado, y esta circunstancia está resultando por completo determinante de la prolongada duración e intensidad del presente episodio de bo om inmobiliario en España. La curva de tipos de interés se comprimió en 2005, aproximándose sustancialmente los tipos de interés a corto plazo a los tipos a largo. En este período, el BCE ha mantenido el tipo de interés de intervención en un 2 por 100 en 2004-2005. Esta actuación ha sido objeto de abundantes críticas desde los países de la eurozona más afectados por un crónico débil crecimiento. Resulta evidente que los tipos del BCE han influido en la situación de aumento interanual prolongado del crédito inmobiliario en España, donde dicha magnitud ha crecido en los últimos años cerca del 30 por 100 en tasa interanual. Dentro de dicho ritmo de aumento del crédito inmobiliario (promoción, construcción y compra de vivienda) el crédito a promotor inmobiliario continuó aumentando en 2005 a un ritmo superior al 40 por 100 interanu al. Rodríguez López (2006) p: 85-86. 16 P ara profundizar en estas cuestiones: López y Rodríguez (2010). p 83-129. 17 Al igual que en numerosos países de la OCDE, el endeudamiento de los hogares ha crecido de forma notable en España después de 1 997. La tasa de ahorro familiar , según el INE, ha retrocedido desde el 13,4 por 100 de la renta disponible de los hogares hasta el 10,5 por 100 en 2004. F rente a dicho descenso de la tasa de ahorro familiar , las compras de viviendas efectuadas, tanto para fines de uso como con propósitos de inversión, han contribuido a que el saldo de los préstamos concedidos por las entidades financieras a los hogares haya crecido hasta suponer , a 31 de diciembre de 2005, el 112,5 por 100 de la renta disponible de los hogares (52,7 por 100 en 1997), según las Cuentas F inancieras del Banco de España. Dicha proporción es de las más elevadas dentro de la UE y de la Eurozona, destacando en especial su rápido crecimiento en los últimos años. Rodríguez López (2006) p: 86. II ( 1 -2-3-4-5) de las familias españolas que, a finales del 2002, alcanzaba la cota del 80% de la renta bruta disponible. 18 Esta estrategia cumple un doble propósito. P or un lado, moviliza la circulación de los ingresos de las familias hacia las finanzas, cuyo beneficio alimenta a las nuevas élites propietarias. Y por otro, como se ha dicho, produce un aumento de la demanda en un escenario generalizado de caída de los salarios y pérdida progresiva del poder adquisitivo de las familias y los ciudadanos. En este dato reside la verdadera perversión del mecanismo de política económica ideado con la democratización financiera. En lugar de incentivar la demanda interna mediante aumentos salariales vinculados a la productividad o, al menos, a la inflación, se consiguen incrementos importantes de la demanda de bienes de consumo en una situación generalizada de reducción nominal de los salarios de las clases medias y trabajadoras. El objetivo era restaurar el beneficio capitalista en un contexto caracterizado por la depresión salarial y el estancamiento de la tasa de beneficio de los sectores manufactureros. Esta nueva dinámica económica sustentada en la canalización del ahorro privado hacia el consumo y la inversión en previsión del aumento de valor de los activos inmobiliarios contribuyó, además, a la captación de un ahorro extra procedente de la inversión extranjera en productos inmobiliarios. Si entendemos las políticas keynesianas como medio para canalizar el ahorro de la población hacia el consumo y la inversión contribuyendo con ello a aumentar la demanda, cualquier política que promueva la transformación del patrimonio inmobiliario en liquidez para su canalización hacia el consumo forma parte del keynesianismo de precio de activos. Es decir , este mecanismo presenta un doble rostro. En primer lugar , incentiva la adquisición de activos inmobiliarios -vivienda principalmente - mediante el acceso al crédito barato y fácil y , al tiempo - cimentado en el "efecto riqueza" causado por la revalorización de los activos inmobiliarios 19 - se estimula el consumo bien mediante la venta de los activos, bien mediante el acceso a créditos avalados, precisamente, en este incremento de valor de las propiedades inmobiliarias, conformando una suerte de "bucle de retroalimentación" que da lugar a la creación de las burbujas bursátiles e inmobiliarias 20 . P ero, mientras las burbujas bursátiles son elitistas - configuran los patrones de consumo del 20% más rico de la población-, la burbuja inmobiliaria penetra profundamente en el tejido social dado que la financiarización de la economía afecta, en este caso, a la adquisición de un bien primario como es la vivienda. El protagonismo, subyacente a esta estrategia económica, del crédito hipotecario es incuestionable funcionando, primero, como instrumento de demanda inmobiliaria y , de forma secundaria, como instrumento de consumo, produciéndose de este modo una transferencia desde las rentas salariales hacia las finanzas; o dicho de otro modo, utilizando una expresión de teoría económica marxista: "acumulación por desposesión". En epígrafes posteriores se expondrán una batería de datos expresivos de la desmesura que acompaña cualquier análisis riguroso de este periodo de la economía española. No obstante al objeto de certificar el rol protagonista ejercido por el mercado de la vivienda, adelantemos que entre 2001 y 2005 este mercado fue el responsable de casi 1/3 del crecimiento del PIB y de cerca de la mitad del aumento del empleo. Sobran comentarios. Enunciados los principios de política económica que han sustentado la creación de la mayor burbuja inmobiliaria conocida en España, se va a finalizar este epígrafe retomando el discurso sobre la especificidad que adopta la aplicación de las políticas neoliberales, el capitalismo inmobiliario, en el Estado español -lo que hemos venido a llamar el neoliberalismo realmente existente - ; es decir , se van a aportar unas breves reflexiones sobre las especiales características del "arreglo espacial" español, las claves explicativas del impacto territorial ocasionado por las regulaciones del mercado de suelo - legislación urbanística, analizada en el epígrafe anterior - de la vivienda - efecto riqueza y consiguiente desaparición de la escena tanto de la vivienda protegida como la de alquiler junto a la subvención fiscal a la compra de vivienda- e hipotecario - bajos tipos de interés, alargamiento de plazos, incremento del 83 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 18 García Montalvo (2008) p: 170. 19 La causa principal de la dimensión especulativa de la demanda de vivienda son las expectativas alcistas de los precios. Según los expertos las expectativas son consistentemente irracionales. Los cambios de los precios de las viviendas se mueven en dirección opuesta a las expectativas racionales. 20 En un país donde el 80% de la población es propietaria de una vivienda y donde el 80% del patrimonio de las familias está constituido por bienes inmobiliarios, el crecimiento espectacular de los precios de la vivienda se ha presentado como un maná democráticamente repartido, una posibilidad de enriquecimiento generalizado. El keynesianismo de precio de activos y los altos niveles de consumo asociados al mismo han tenido el particular efecto ideológico de generalizar la aceptación del modelo de desarrollo inmobiliario . López y rodríguez (2010) p: 351 II ( 1 -2-3-4-5) 84 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) IMAGEN 1.23. El Plan General en el cambio de milenio II ( 1 -2-3-4-5) Plan de Ordenamiento T erritorial de Montevideo (2000), González F ustegueras. Archivo de T erritorio y Ciudad SLP porcentaje del valor de la vivienda a hipotecar , relajación de los requisitos de ingresos exigibles a los deudores o acceso a financiación exterior de bancos y cajas a través de las titulizaciones e hipotecas inversas 21 -. L os tres grandes aspectos que han caracterizado, según Isidro López y Emmanuel R odríguez 22 , el arreglo espacial del régimen de acumulación español han sido: (A) la política de infraestructuras, (B) el diseño territorial español y (C) las políticas medioambientales permisivas. L a política de infraestructuras quedó significada como uno de las principales impulsoras del desarrollo económico durante el boom inmobiliario sucedido en el periodo que he denominado neodemocrático. En el marco de la economía keynesiana la inversión en infraestructuras ha tenido una función anticíclica al constituirse en un potente motor de la demanda. En el marco de la política neoliberal esta estrategia de inversión pública cambia de funcionalidad, orientándose a estimular el precio de los activos inmobiliarios (el keynesianismo de los precios de activos). Además, junto a su contribución a la valorización del suelo al que aportan accesibilidad, como ya se comentó anteriormente, las infraestructuras constituyen un importante nicho de negocio para las grandes empresas constructoras. T ampoco puede despreciarse el efecto que la mejora infraestructural tiene en la creación de una "marca España", con la consiguiente aceptación social que entiende esta partida de gasto público como incentivadora del crecimiento económico. L os dos hitos documentales expresivos de los criterios inversores de la política de infraestructuras han sido el PDI (Plan Director de Infraestructuras) 1993-2007 - con una previsión de 100.000 millones de euros de inversión, de los que el 76% de destina a la construcción de autovías para un total de 5.000 nuevos kilómetros - y el PEIT (Plan Estratégico de Infraestructuras y T ransportes) 2005-2020 en el que la inversión se amplía hasta 241.392 millones de euros y sus principales partidas se destinan a autopistas y la red de alta velocidad, es decir , aquellas destinadas a optimizar la accesibilidad del territorio. El carácter diferencial de este programa respecto al anterior es que ya no se orienta a la reversión de déficits históricos sino que, al contrario, va a contribuir a la sobrecapacidad de la red de autovías españolas, hecho que explica la capilaridad territorial del reciente ciclo inmobiliario. L a gran estrella del PEIT fue la alta velocidad a la que se destina el 40% del presupuesto, cuya red se diseña al objeto de fortalecer la creación de nodos de concentración de funciones de alta centralidad (Madrid, Barcelona, V alencia, Zaragoza, Sevilla, Málaga, etc) e impulsar la extensión de la región urbana de Madrid a provincias adyacentes como T oledo, Guadalajara o Ciudad Real. A la vista de estos datos no extraña que España haya sido el país con el mayor ritmo de inversión en infraestructuras de toda la Unión Europea. R especto al modelo territorial español, su rasgo más característico es la formación de "máquinas de crecimiento urbanas", concepto acuñado por John R. L ogan y Harvey L . Molotch 23 . L a orientación de las políticas territoriales y urbanísticas no viene regulada estatalmente sino a través de entidades territoriales de rango inferior: las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Esta descentralización tiene como consecuencia una gran autonomía municipal en la toma de decisiones sobre cuestiones urbanas; por ello, ante la extendida identificación social de crecimiento urbano con bienestar social y empleo, las políticas de incentivación de la actividad inmobiliaria cobraron en España un protagonismo desconocido hasta entonces -máxime cuando se constatan los réditos electorales de aquellas formaciones políticas que han alentado este proceso (los casos de Marbella, la Comunidad V alenciana, la Comunidad de Madrid y , en cierta forma, también la Andaluza, son expresivos de esta circunstancia)-. Esta predisposición al crecimiento sin ambages ni cortapisas junto a la triple regulación estatal en materia legislativa, de vivienda e hipotecaria , la sobredotación de infraestructuras y la transferencia de las competencias en materia de ordenación del territorio, vivienda y urbanismo a las comunidades autónomas, conforman los ingredientes básicos que definen el "neoliberalismo realmente existente" en España. 85 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 21 Dicha financiación era introducida en nuestro sistema económico a través de la colocación de títulos hipotecarios entre inversores extranjeros, obteniendo de este modo la liquidez necesaria para seguir concediendo créditos dentro de nuestro país. A través de este mecanismo nuestra deuda externa aumentaba de forma continua con el objetivo de financiar una demanda explosiva. Durante algunos años la banca española absorbió la mitad del crédito disponible en la Eurozona, algo absolutamente desproporcionado al tamaño de la economía nacional. 22 Las reflexiones que se exponen a continuación se apoyan el hilo discursivo explicitado por Isidro López y Emmanuel R odríguez en su explicación sobre el "arreglo espacial español" incorporada en López y Rodríguez (2010) p: 315-365. 23 Logan y Molotch (2015), p: 157-210. II ( 1 -2-3-4-5) 86 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) PGOU de San F ernando (Cádiz) (2011). T erritorio y Ciudad SLP IMAGEN 1.24. El Plan General en el cambio de milenio II ( 1 -2-3-4-5) L a teoría de las máquinas de crecimiento descansa sobre tres elementos principales: (A) comporta el desarrollo de políticas dirigidas fundamentalmente a la promoción urbana y al desarrollo inmobiliario. Esta activa disposición de los gobiernos locales al crecimiento urbano deviene en la adopción de unos patrones de funcionamiento empresarial, el denominado "empresarialismo urbano", (B) la constitución de alianzas "pro - crecimiento" entre la Administración y las élites locales y/o regionales. En opinión de Isidro López y Emmanuel R odríguez, la principal consecuencia del empresarialismo urbano es la institucionalización de la presencia privada en las Administraciones locales alimentada por la confluencia de intereses entre municipios preocupados por aumentar la oferta de suelo, propietarios interesados en recalificar sus terrenos, promotores ávidos de seguir ocupando territorio con nuevos sectores residenciales y constructores deseosos de seguir urbanizando y ejecutando infraestructuras 24 , (C) la imposición de una ideología que hace del crecimiento un valor absoluto, en tanto que única vía de promoción del empleo y del bienestar social. L os graves problemas de financiación que arrastran históricamente las Administraciones locales -recordemos las referencias explícitas a esta cuestión, si bien "sensu contrario", realizadas en el Informe del T ribunal de Defensa de la Competencia- provocan la dependencia de los Ayuntamientos de las tasas e impuestos vinculados al parque inmobiliario, explicando la, en algunos casos, obsesiva adicción mostrada por algunos gobiernos locales al crecimiento urbano, lo cual tiene su reflejo inmediato en sus Planes Generales respectivos que se convierten, así, en el instrumento clave para dar forma a esta estrategia. Esta dependencia fiscal se traslada también a las Comunidades Autónomas a través del impuesto de trasmisiones sobre bienes inmuebles que, según algunos autores, ha llegado a representar más del 15% de sus presupuestos. L a extensión a todo el territorio nacional de este modelo de desarrollo económico basado en la masiva ocupación del suelo por usos urbanos y la financiarización de las economías domésticas ha resultado plenamente congruente con la formación de las "máquinas de crecimiento". En buena medida, en aquellos años, el principal axioma de la ideología neoliberal fue comprendido por muchos, en España, como una realidad tangible: que la libertad del mercado y la iniciativa privada constituyen la mejor garantía para el estímulo del crecimiento económico y que ésta es la única y verdadera política social efectiva. 25 P or último significar que, pese a los bienintencionados principios declarativos anudados en la sostenibilidad, las políticas medioambientales desarrolladas en España han sido muy permisivas con las consecuencias territoriales del "tsunami inmobiliario" de esta década. A pesar del enorme cuerpo legislativo que se ha ido produciendo en todas las Comunidades Autónomas en materia medioambiental y el afán proteccionista manifestado en la expresa identificación de ámbitos territoriales a preservar -R ed Natura, P arques Naturales o L ugares de Interés Comunitario - lo cierto es que la fiscalización ambiental de las políticas territoriales y urbanísticas no ha tenido el efecto pretendido y deseable. L os Estudios de Impacto Ambiental que, preceptivamente, forman parte de la documentación de los Planes Generales, se han burocratizado en exceso, transformándose en unos documentos laxos y con escaso rigor; además, la evaluación ambiental de los proyectos infraestructurales ha concluido, habitualmente, con su sumisa aceptación. P or último, el acto administrativo de las Declaraciones de Impacto Ambiental ha devenido en un puro trámite que, más allá de imponer al planeamiento algunas medidas que coadyuven a maquillar los modelos territoriales evaluados, en rara ocasión han entrado a profundizar y valorar en términos ambientales cuestiones tan relevantes para esta materia como la dispersión territorial, el consumo de territorio inducido por las propuestas de crecimiento urbano, la incidencia de éste en la eclosión de la movilidad motorizada, la insularización del territorio causada por los nuevos trazados de infraestructuras, o la exigencia de verificación rigurosa sobre la suficiencia de recursos hídricos y energéticos necesarios para abastecer los techos poblacionales asociados a los modelos territoriales propuestos. Es de esperar que con la reciente regulación vinculada a los procedimientos de Evaluación Ambiental Estratégica estos problemas sean corregidos. 87 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 24 Se constata el surgimiento de un corpus empresarial (propietarios + constructores + inmobiliarias) con una gran capacidad de influencia en la toma de decisiones políticas una de cuyas consecuencias ha sido la institucionalización, en España, de las denominadas "puertas giratorias". 25 López y Rodríguez (2010) p: 351. II ( 1 -2-3-4-5) 1.3.1.3. MOTIVACIONES SOCIALES: INDAGACIONES SOBRE EL PORQUÉ DEL ALINEAMIENTO DE LA POBLACIÓN CON LAS POLÍTICAS URBANAS DEL CAMBIO DE MILENIO. Este epígrafe se apoya en dos ensayos del sociólogo polaco Zygmunt Bauman: L a Modernidad líquida (2000) y la Ceguera Moral (2015) compartido este último con el politólogo lituano L eonidas Donskis. El objetivo de este epígrafe es tratar de aportar una reflexión que coadyuve a vislumbrar los vínculos existentes entre los cambios acaecidos en la sociedad en los últimos tiempos y la expresión urbano -territorial que deviene de la aplicación de las tesis socio - económicas neoliberales que comienzan a germinar , en el mundo anglosajón, en la década de los años 80 y que, en España, cobran carta de naturaleza y se implantan como ideología dominante a mediados de la década de los 90 perpetuándose hasta la actualidad. L os tres conceptos sobre los que se articula el desarrollo discursivo de este epígrafe son: la procrastinación, el comunitarismo líquido y la adiaforización. En el primero de los ensayos se reflexiona sobre la sociedad en la modernidad tardía, la que surge en las últimas décadas del siglo XX , desarrollando cinco aspectos que históricamente han condicionado la "condición humana" como ser ontológicamente social: emancipación, individualidad, espacio/tiempo, trabajo y comunidad. Según Bauman, esta época de la historia se caracteriza por el tránsito de la modernidad sólida a la modernidad líquida. L a modernidad líquida es una figura del cambio y de la transitoriedad: "los sólidos conservan su forma y persisten en el tiempo: duran, mientras que los líquidos son informes y se transforman constantemente: fluyen. Como la desregulación, la flexibilización o la liberalización de los mercados". Surfeamos en las olas de una sociedad líquida siempre cambiante -incierta- y cada vez más imprevisible, es la decadencia del Estado del bienestar . L a modernidad líquida es un tiempo sin certezas, donde los hombres que lucharon durante la Ilustración por poder obtener libertades civiles y deshacerse de la tradición, se encuentran ahora con la obligación de ser libres asumiendo los miedos y angustias existenciales que tal libertad comporta; la cultura laboral de la flexibilidad arruina la previsión de futuro. 26 L a modernidad líquida, como categoría sociológica, promueve la ruptura de la rigidez inmanente al orden, entendiendo que combate, impide o inhibe la libertad individual. P or ello, en palabras de Bauman la modernidad líquida se alinea con la desregulación, la liberalización, la flexibilización, la creciente fluidez de las relaciones sociales, la liberación de los mercados financieros, laboral e inmobiliario, la disminución de las cargas impositivas. P or ello, uno de los efectos más importantes del cambio de dirección preconizado por estos nuevos tiempos líquidos ha sido la disolución de las fuerzas que podrían mantener el tema del orden y del sistema dentro de la agenda política. L a libertad se constituye, de esta manera, en la principal expresión de la modernidad líquida y , para su conquista, precisa de la "disolución" de todo lo que representa la solidez característica de la anterior fase de la modernidad; aquella que se sustenta en la rutinización de las conductas, en el control social y cuyos iconos fundamentales fueron la "fábrica fordista" y la organización burocrática del sistema. Este acto de licuefacción social deviene en arrogar la responsabilidad vital en el individuo que ha de buscar , en palabras de Ulrich Beck, "soluciones biográficas a contradicciones sistémicas". En los tiempos de la modernidad líquida, no existe el anclaje al orden, característico de la primera modernidad 27 , la época de lo que Bauman llama el "capitalismo pesado" cuyo paradigma fue la "producción fordista" regulada, rutinaria, jerárquica y eficiente y cuyas características principales son la racionalidad instrumental y la comunión entre trabajo y capital asociados a un territorio concreto: el Estado -nación. Estas reflexiones tienen su correlato en el campo urbanístico representado por el planeamiento científico -positivista, metodológicamente irrefutable y vinculado a las certezas proporcionadas por el conocimiento de la "naturaleza de lo urbano" del que deducir , predictivamente, un modelo futuro óptimamente concebido. Una suerte de "planeamiento taylorista", mecanizado, sistematizado y modelizado. 88 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 26 V asquez Rocca (2008). 27 El orden significa monotonía, regularidad, repetición y predecibilidad; llamamos ordenado a un entorno sólo cuando se considera que algunos acontecimientos tienen más posibilidades de ocurrir que sus contrarios, y cuando otros acontecimientos no tienen casi posibilidad de producirse o son directamente descartados. En el mundo ordenado de la modernidad sólida todo tiene un propósito . Bauman (2000) p: 61. II ( 1 -2-3-4-5) Esta capacidad predictiva del planeamiento urbano de la primera modernidad, expresaba un sentir social asociado a la "procrastinación" 28 , a la confianza en el futuro que muestra el hombre de este periodo ante la seguridad, la certeza, el convencimiento de que la "acción colectiva" le está conduciendo a un porvenir indudablemente mejor . El hombre moderno era capaz de "postergar la gratificación a sus esfuerzos", aplazar la satisfacción a un tiempo futuro. En palabras de Bauman, bajo la forma de la postergación de la gratificación, la procrastinación puso la inversión por encima de la toma de ganancias, el ahorro por encima del gasto y el trabajo por encima del consumo 29 . Es decir , todo lo contrario de lo que sucede en la actualidad, época caracterizada por la instantaneidad financiera, la desmaterialización económica, la deslocalización industrial, la división internacional del trabajo, el imperio del cortoplacismo y la voracidad consumista compulsiva -también de suelo, también de territorio, si ello comporta beneficios instantáneos - como garante de una satisfacción inmediata. Bauman vincula el concepto sociológico de "procrastinación" con el tránsito de la sociedad de productores a la sociedad de consumidores que caracteriza la condición fluida de la nueva modernidad: si la ética del trabajo propugnaba la indefinida postergación de la gratificación, la estética del consumo promueve su abolición 30 . En cierto modo, el planeamiento urbano es un "ejercicio de procrastinación", toda vez que trata de definir voluntariamente un futuro para la ciudad orientado por unos objetivos políticos que se entienden representativos del sentir de la ciudadanía. Y este futuro es concebido como una meta, como un horizonte que, aun inalcanzable, ha de guiar las actuaciones a desarrollar durante la vigencia del plan. Es decir , la importancia del modelo de ciudad propuesto en el planeamiento no es tanto que sea asible, alcanzable, sino que defina una "ética de comportamiento urbanístico", un horizonte y , como tal, adquiere protagonismo, más que la consecución del modelo, el "peregrinaje", el tránsito, la orientación, la ruta, el viaje emprendido para lograr alcanzarlo. P or eso, en el planeamiento urbano el largo plazo es su consustancial temporalidad. Y , también por eso, fue cuestionado, denostado y vapuleado a partir de la última década del siglo XX , la del triunfo de la ideología neoliberal, la que mejor se acomoda a la modernidad líquida. Sin modelo futuro no hay orden al que plegarse, no hay horizonte -guía ni referentes, no hay necesidad de plan y , por tanto, se abren las posibilidades a todas las iniciativas -privadas, claro está- vehiculadas a través de proyectos materializables a corto plazo y recluidos en la escala manejable de la ejecución programada. Nada de grandes relatos que impiden, o al menos dificultan, adaptarse a la imprevisibilidad e incertidumbre característica de estos tiempos históricos. En la modernidad líquida, al contrario del razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, el progreso, el futuro deja de ser confiado a una idea de la acción colectiva y se traslada al individuo. Una de las disoluciones a las que este nuevo tiempo se aplica con denuedo es a la desnaturalización - cuando no completa abolición- de la conciencia de "clase social" y , por tanto, de la posibilidad de discernir "intereses colectivos o comunes". L a individualidad es una característica ontológica de esta fase de la modernidad y , precisamente, el abandono del individuo a su propia suerte produce el afloramiento del comunitarismo como reacción refleja a la incertidumbre, la desprotección y la inseguridad a la que se ve sometido el individuo. P ero, según Bauman, al estar todas las acciones del hombre orientadas al consumo, en las comunidades líquidas no es posible la producción de identidad asociada a la comunidad de bases sólidas, expresiva de un "sentir colectivo", de la primera modernidad. El estado actual de la sociedad, marca el fin del ser humano como ser social, determinado por su lugar dentro de una sociedad que condiciona su conducta o sus acciones 31 . La comunidad de la modernidad líquida tiene dos dimensiones: protección y volatilidad. 89 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 28 P rocrastinar es situar algo entre las cosas que pertenecen al mañana. (…) la procrastinación deriva su significado moderno del "tiempo vivido como peregrinaje", como movimiento de acercamiento a un objetivo. 29 Bauman (2000) p-168. 30 Ibid p-169. 31 Ibid p-189. II ( 1 -2-3-4-5) En primer lugar , denota un carácter defensivo, de autoprotección. El impulso a protegerse de la riesgosa complejidad dentro del refugio de la uniformidad es universal 32 . De ahí la tendencia a la ghetización urbana 33 de la que hablaremos en el apartado siguiente al realizar una taxonomía de la ciudad resultante de los postulados neoliberales. Bauman cita a Jacques P atigny , presidente de la Asociación Nacional de Inquilinos de F rancia, que augura para el futuro urbano "cercas periféricas que filtrarán el acceso a las áreas residenciales". Y continúa afirmando que "el futuro pertenece a archipiélagos de islas situadas a lo largo de los ejes de comunicación" 34 . P ues bien, a la vista de la ciudad heredada de la burbuja inmobiliaria de este periodo, se puede afirmar que el futuro ya ha llegado a nuestro país. El objetivo prioritario de estas comunidades suburbanas 35 es su homogeneización social, purificada de cualquier impureza causante de desazón e incertidumbre. Esta visión de la comunidad es la de una isla de cálida y doméstica tranquilidad en medio de un mar inhóspito y turbulento 36 . No es de extrañar que, a la vista de estas reflexiones, la libertad individual vinculada a la dispersión territorial, la capacidad de conformar comunidades cerradas de acceso vigilado -favorecida por la fragmentación de lo urbano en el territorio - y , por tanto, de eliminar cualquier atisbo de conflicto en el hábitat cotidiano de estas comunidades urbanas de "semejantes" 37 , hayan sido interiorizadas por el cuerpo social y , por tanto, exista una predisposición generalizada a aceptar los presupuestos del urbanismo neoliberal. El gran damnificado de esta nueva expresión "defensiva" de la interacción social es el espacio público que, en su acepción sociológica clásica, es el lugar donde los desconocidos coinciden y , por tanto, condensa y compendia los rasgos característicos de la vida urbana. F rente a ello, en la actualidad, hay una tendencia a la fosilización de las diferencias mediante la separación y el aislamiento de unos y otros 38 . Este tipo de espacio urbano despojado de un espacio público integrador es la evidencia territorial de la acción diluente de la modernidad líquida: se procede a disolver en la ciudad aquello que integra, vertebra y une; aquello que compacta y cohesiona y el resultado es la inundación del territorio por lo urbano, el liderazgo de los no - lugares, de los flujos, la fragmentación del hábitat, la segmentación social, la purificación funcional de cada zona. L a ciudad licuada, fluida, diluida, rota, desmembrada, salpicada, dispersa. Además es, precisamente, este anhelo de segregar el que alimenta la "mixofobia urbana" característica de este periodo, actuando como un círculo vicioso, como una "profecía que lleva en sí el germen de su autocumplimiento". Homogeneizar los barrios y después reducir al mínimo inevitable todo comercio y comunicación entre ellos, es la fórmula infalible para avivar e intensificar el deseo de excluir y segregar 39 . Es decir , en palabras de Daniel Innerarity , la separación, pese a su apariencia pacificadora, promociona todo lo contrario: inseguridad civil y social. Sin la capacidad unificadora de los espacios urbanos, la 90 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 32 Ibid p-190. 33 Bauman acuña, para explicar estas manifestaciones, el concepto de mixofobia y la define como una reacción previsible y generalizada ante la inconcebible, escalofriante y angustiosa variedad de tipos humanos y costumbres que coexisten en las calles de las ciudades contemporáneas y su barrios más corrientes. (…) La mixofobia se manifiesta por la tendencia a buscar islas de semejanza e igualdad en medio del mar de la diversidad y diferencia . Bauman (2006) p: 32-33. 34 Bauman (2000) p: 191. 35 Una de las características más destacadas de la urbanización es su aislamiento y lejanía de la ciudad (…) la clave de estas comunidades urbanas es la seguridad, lo que significa vallas y muros alrededor del edificio, guardias jurados que vigilan las entradas a todas horas y un despliegue de instalaciones y servicios para prohibir el paso a los demás. Bauman(2006) p: 29. 36 Bauman (2000) p: 193. 37 La tendencia a buscar una comunidad de semejantes no sólo significa que se renuncia a la alteridad del exterior , sino que también uno quiere privarse de la influencia recíproca, animada aunque turbulenta, estimulante aunque incómoda, que se da en el interior . (…) Cuanto más tiempo permanecemos en un medio uniforme, más probabilidades hay de que "desaprendamos" el arte de llegar a fórmulas conciliatorias y a un modus convivendi . Bauman. (2006) p: 34. 38 Ibid p: 56. 39 Ibid p: 38. II ( 1 -2-3-4-5) distancia es vivida como rechazo y alimenta el sentimiento de no pertenecer a la misma sociedad. Con la actual fragmentación la ciudad parece haber perdido esa capacidad de dar cuerpo a la sociedad aproximando a sus componentes, mostrando tanto su diversidad como su interdependencia 40 . La consecuencia de todo ello, es la progresiva privatización de la ciudad: de las urbanizaciones, de los servicios, de la seguridad. El filósofo vasco visualiza con lucidez la problemática de la ciudad actual: cómo pensarla cuando tenemos redes en lugar de vecindarios, cuando las calles y las plazas ha dejado de ser el principal lugar de encuentro. El propio Bauman expone la receta para su reconducción desde el planeamiento urbano: una estrategia urbanística que fuera la antítesis de la actual contribuiría al afianzamiento y el cultivo de sentimientos mixofílicos. L a creación de numerosos espacios públicos, abiertos y hospitalarios, a los que acudirían de buen grado toda clase de personas y no tendrían reparo en compartir 41 . No obstante, esta receta no debe conducirnos necesariamente a la reivindicación de la ciudad histórica como única condición morfológica que asegura la urbanidad. Daniel Innerarity nos alerta del peligro de este posicionamiento nostálgico. Según este autor la urbanidad, hoy en día, no está confinada a un determinado tipo de forma urbana, sino que aquélla, como forma de vida, puede realizarse en cualquier sitio 42 y no es patrimonio exclusivo de las formas históricas de la ciudad. R etomando el discurso del comunitarismo líquido se comentó párrafos atrás que, además de su dimensión defensiva, presenta otra característica esencial: su carácter volátil, transitorio o "con un solo propósito"; comunidades de interés en la que no es factible que fructifique la solidaridad y la tolerancia 43 , la aceptación de diferentes, la negociación consustancial a la vida con extraños 44 y donde, por tanto, no resulta aplicable el principio antropológico que anuncia que "el yo se nutre del otro que le altera". Bauman denomina a esta nueva expresión de las relaciones sociales las "comunidades de guardarropa" 45 , ya que su tiempo de vida es breve y se suelen anudar a algún acontecimiento concreto que es el que fundamenta su constitución y cuya finalización y/o desaparición del interés mediático, certifica su defunción. Es decir , las acciones colectivas que se desarrollan en la sociedad actual no se sustentan en "causas comunes", no expresan un interés de grupo o de clase, son, en definitiva, "de usar y tirar". Este es el sentido con el que afloran muchas de las reivindicaciones ciudadanas en la actualidad, desde el rechazo a una peatonalización o a la implantación de una mezquita en el barrio, desde la petición de aparcamientos para residentes a la proclamación de los derechos ciudadanos de los habitantes de asentamientos clandestinos surgidos en suelo rústico. P or ello -volviendo al campo disciplinar del urbanismo - es tan complejo, hoy en día, hablar con certeza y determinación en nombre del "interés público", concepto paradigmático en el que se anuda la legitimación público -política de la toma de decisiones sobre la ciudad. Sobre todo si el interés público se decide en la atalaya de los ámbitos ilustrados de la política. P or eso, la única vía de legitimación socialmente aceptable del planeamiento urbanístico proviene de la vehiculación de las demandas ciudadanas garantizada por procesos de participación abiertos y transparentes. 91 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 40 Innerarity (2006) p: 117. 41 Bauman (2006) p: 38. 42 Innerarity (2006) p: 121. 43 La liberalización y el individualismo característicos de la modernidad líquida han roto los lazos de vecindad que unían a las comunidades urbanas. Según Bauman la solidaridad se erigió en la principal defensa contra los avatares de una vida cada vez más azarosa. 44 P ara profundizar en estas cuestiones: Sennett (1974). 45 La designación de "comunidad de guardarropa" capta perfectamente alguno de sus rasgos característicos. L os asistentes a un espectáculo se visten para la ocasión, ateniéndose a un "código de sastrería" distinto de los códigos que siguen diariamente, situación que hace que los espectadores presenten, dentro del teatro, un aspecto más uniforme que fuera de él. La función nocturna es lo que los ha atraído a todos, por diversos que sean sus intereses y pasatiempos diurnos. Antes de entrar al auditorio, todosdejan los abrigos que usaban en la calle en el guardarropa de la sala. Durante la función, todos los ojos están fijos en el escenario, que concentra la atención. La alegría y la tristeza, las risas y el silencio, los aplausos, los gritos de aprobación y los jadeos de sorpresa están sincronizados. Sin embargo, cuando cae el telón, los espectadores recogen sus pertenecías en el guardarropa, vuelven a ponerse sus ropas de calle y retoman sus diferentes roles mundanos, para mezclarse poco después con la variada multitud que llena las calles de la ciudad de las que emergieron horas antes. Bauman (2000) p: 210-211. II ( 1 -2-3-4-5) 92 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) PGOU de Madrid. Avance (1995). Urbanismo COAM nº 25 (1995) IMAGEN 1.25. El Plan General en el cambio de milenio II ( 1 -2-3-4-5) Desvanecido el interés colectivo representado por el planeamiento y estallado aquel en un cúmulo de intereses particulares - comunitarios e individuales - que, en no pocas ocasiones, entran en clara contradicción, la acción del gobierno de la ciudad se ve impelida a "arbitrar" en estas contradicciones estableciendo unas reglas básicas de funcionamiento y , a partir , de ahí, dejar hacer a la iniciativa privada que, en su ánimo de lucro, lleva, al parecer , inoculado el bienestar social - esto es lo que proclamaba como recomendación el Informe de Defensa de la Competencia del año 1993 analizado en el apartado anterior -. No debe extrañar que, ante esta orientación social, triunfasen claramente las tesis del urbanismo neoliberal en el periodo histórico analizado en el presente apartado. En el segundo de los ensayos sociológicos de Bauman sobre el que, según se ha comentado al inicio del epígrafe, se ha armado el contenido de éste, una de las idea-fuerza que centraliza la reflexion es que, quizás, la principal consecuencia de la nueva condición humana resultante de la modernidad líquida -individualidad, desaparición de conciencia social o de clase, sociedad de consumidores, desmaterialización de las relaciones sociales, etc- es la inoculación al cuerpo social de una suerte de "insensibilidad moral" que Bauman denomina "adiaforización". El sociólogo polaco entiende este concepto como estratagemas para situar ciertos actos fuera del universo de las obligaciones morales evitando, con ello, la necesidad de someterlos a un juicio ético. En la sabiduría popular , este conjunto de estratagemas tienden a reunirse en la rúbrica de "el fin justifica los medios" o, "por perversa que pareciera la acción, era necesaria para defender o fomentar un bien mayor". En la clásica modernidad sólida, la burocracia era el principal taller en el que los actos moralmente cargados se remodelaban como adiafóricos. Sospecho que hoy día son los mercados los que han asumido ese papel 46 . El término adiaforización, por tanto, no hay que entenderlo tanto como algo "sin importancia" sino, más bien, como irrelevante o, mejor , indiferente. El concepto explica, en gran medida, la aceptación social de las políticas sumisas a los requerimientos del mercado que no solo han caracterizado el periodo analizado en este apartado, sino que continúan imponiendo su poder durante el periodo posterior al estallido de la burbuja inmobiliaria que ha devenido en la mayor crisis económica de la historia reciente no sólo en España, es cierto, pero especialmente en España. Esta aceptación tiene diferentes rostros: el austericidio al que nos han sometido las políticas emanadas de la UE y que tan disciplinadamente han sido aplicadas por el gobierno surgido en plena crisis económica 47 ; el progresivo, constante e indetenible desmantelamiento del Estado de Bienestar previo a la crisis económica con el objetivo, nunca declarado abiertamente, de proceder a su privatización 48 ; la estrategia de fomentar el enriquecimiento de las clases pudientes como fundamento para mejorar , por destilado capilar , las condiciones de vida del resto de la masa social 49 ; la precarización social hasta extremos impensables hace pocos años, que ha provocado el surgimiento de una nueva formación social que el profesor y economista Guy Standing - citado por Bauman- ha denominado como "precariado" 50 - en un ejercicio sublime de refundición de los conceptos de proletariado y clase media-; y , cómo no, la política urbanística expansiva, dislocada, consumista de territorio y desprovista de cualquier atadura ética que ha guiado la producción de ciudad en los últimos años. 93 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 46 Bauman y Donskis (2015) p:57. 47 En el momento de escribir estas líneas un ministro del gobierno de España en un acto que, no sé si calificarlo de imprudencia o de decencia moral, ha reconocido que "en esto de la austeridad nos hemos pasado tres pueblos". 48 P ara analizar esta estrategia de ataque sistemático a lo "publico": Losada (2013). 49 Bauman nos habla de la "revuelta de los ricos contra los pobres" que ha tenido lugar en las tres últimas décadas. El recorte de los impuestos pagados por los ricos y la eliminación de todo límite al enriquecimiento de los más pudientes se fomentó con el eslogan: "cuando los ricos pagan menos, los pobres viven mejor". El fraude del efecto dominó de la opulencia ha quedado al descubierto -para cualquiera que observe y se lamente impotente- pero las b ajas colaterales de la gran decepción han llegado para quedarse largo tiempo. Se han minado los cimientos de la solidaridad social y la responsabilidad comunitaria, la idea de justicia social ha quedado comprometida, la vergüenza y la condena social vinculadas a la avaricia, la rapacidad y el consumo ostentoso se han borrado y estas actitudes han sido recicladas y convertidas en objetos de admiración pública y culto a las celebridades. Bauman y Donskis (2015) p: 84-85. 50 Independientemente de su procedencia y denominación, todos los precarios sufren, y cada cual sufre sólo. (..) los sufrimientos nacidos individualmente son sorprendentemente similares, tanto si son inducidos por un creciente montón de facturas de servicios y tasas universitarias, como si lo son por la tacañería de los salarios unida a la fragilidad de los trabajos disponibles y la dificultad para acceder a empleos sólidos y estables, la confusión de las perspectivas vitales a largo plazo, el inquieto espectro del desempleo y/o la pérdida de categoría laboral; todos se reducen a incertidumbre existencial: esa extraña mezcla de ignorancia e impotencia y una inagotable fuente de humillación . Idid p: 85-86. II ( 1 -2-3-4-5) P ero, sobre todo, la "adiaforización" como anomalía del comportamiento social, encuentra su expresión más paradigmática en la aceptación de una forma de ejercer el gobierno del territorio trufada de prácticas perversas, de plegamiento a los intereses de la iniciativa privada y , en más ocasiones de lo deseable, por prácticas claramente corruptas. El escritor Antonio Muñoz Molina se preguntaba, allá por 2013, cómo había sido posible no darse cuenta; como a la luz de la información ofrecida en aquellos años nadie reparó que tras las cifras de la fiesta - que se expondrán con toda su crudeza en el siguiente apartado - se ocultaba, latente, el desastre que finalmente afloró con el estallido de la burbuja 51 . El argumento que esgrime es que el efecto de esas cifras mareantes era similar al del fragor de una catarata sobre quienes viven tan cerca de ella pero no la escuchan. Y no la escuchan no por falta de oído, por un problema auditivo, sino por la insensibilidad moral -la adiaforización- inherente a la disolución de los vínculos sociales experimentada en la modernidad líquida. El geógrafo Julio Vinuesa Angulo insiste en escenificar esta suerte de "técnica del avestruz" que ha caracterizado a la sociedad española, citando una entrevista que el entonces presidente del Gobierno, el socialista R odríguez Zapatero, concedía a El P aís en el verano de 2009. En ella, el gobernante comentaba que el crecimiento rápido en épocas de bonanza es muy difícil de parar , toda la sociedad participa. Cuando en tantos ayuntamientos en España el suelo multiplicaba su valor por 20 y se convertía casi en petróleo (…), vete tú a decirle a un pueblo que no construya más 52 . Y , claro, como ya se ha comentado, la adiaforización de la sociedad española llega a aceptar , como un suceso inevitable para poder garantizar el persistente, permanente y desbocado crecimiento económico, la corrupción urbanística como un mal menor 53 . Muñoz Molina relata, a tal efecto, una conversación con un redactor de periódico especializado en informaciones sobre medio ambiente que le hacía el siguiente comentario: no sabes lo que era. Ibas a un pueblo a cubrir alguna noticia sobre aquellos abusos y te amenazaban. L o menos que te llamaban era ecologista de mierda. Incluso en el mismo periódico me miraban mal por las cosas que escribía. Una vez me dijo uno de los jefes: ¿Sabes lo que te digo? Que por mí que no queden ni uno de esos bichos salvajes. Que se los carguen a todos. Que no quede ni uno 54 . En conclusión, la burbuja inmobiliaria ocurrida en España en el periodo del cambio de milenio contó con el importante apoyo y aliento de la propia sociedad española. Si no hubiese sido así, con total seguridad, ni su duración ni sus efectos serían los que, lamentablemente, hemos recibido en herencia. Maldita herencia, sin duda, porque ahora resta la ingente labor de desandar lo caminado, de reconducir la situación, de aportar racionalidad y sensatez a la desmesura de las clasificaciones de suelo, de reorientar , desde nuevos presupuestos oxigenados, el planeamiento urbano de la época post - crisis. Y ello ha de contar con una metamorfosis radical de los comportamientos sociales ante las cuestiones territoriales, evitando observarlas bajo lentes exclusivamente economicistas. Quizás haya llegado el momento de aceptar que lo éticamente bueno también puede serlo en términos económicos. En los apartados siguientes se procederá a mostrar los datos económicos de la última burbuja inmobiliaria y los efectos territoriales causados por ella; se apuntarán las características del modelo urbano -territorial heredado y se expondrán, desde la opinión de voces expertas, las peculiaridades del planeamiento urbanístico del periodo del cambio de milenio. 94 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 51 Así de grande era la escala del expolio que se estaba cometiendo en nuestro país hace cinco años, pero yo sólo me doy plena cuenta ahora. Era un escándalo sonoro tan continuado que tal vez no costaba mucho dejar de oírlo. Lo percibíamos si acaso como un ruido de fondo, que además podía tener manifestaciones anecdóticas, de esperpento español, de programa grosero de televisión, con una desvergüenza como de Berlusconi: los constructores ordinarios se forraban, los ricachones en remojo en una piscina en Marbella, exhibiendo cadenas de oro en el pecho peludo. P ero yo no recuerdo haber tenido plena conciencia de lo que ahora veo que también estaba en el periódico todos los días, igual que estaban las páginas de los anuncios y las noticias sobre las ganancias meteóricas de las cajas de ahorros, y sobre la epidemia de los campos de golf: en ese país desatinado de hace cinco años que sólo ahora me parece que veo con claridad no hay día que no se publique la noticia de un nuevo caso de corrupción. Muñoz Molina (2013) p: 155-156. 52 Vinuesa Angulo (2013) p: 105 53 Seguramente, uno de los ejemplos más sintomáticos de la ceguera moral de la sociedad ante los actos vandálicos, para con el medio ambiente, ocasionados por la burbuja inmobiliaria, es la violenta reacción del pueblo de Carboneras contraria al derribo del atentado ecológico que supone el Hotel del Algarrobico. La excusa de este beligerante posicionamiento, como no podía ser de otro modo, era la riqueza económica y los puestos de trabajo. 54 Muñoz Molina (2013) p: 161. II ( 1 -2-3-4-5) 1.3.2. LOS DATOS ECONÓMICOS DE LA BURBUJA INMOBILIARIA EN EL CAMBIO DE MILENIO 55 . L a burbuja inmobiliaria española de este periodo se basó en la confluencia de tres factores: la subida vertiginosa de precios, el inmenso volumen de construcción de vivienda nueva y el crecimiento y volumen de los créditos hipotecarios cuyo crecimiento es de tal calibre que, por ejemplo, se superaron los niveles de endeudamiento de las economías domésticas japonesas en lo más alto de su burbuja. L os precios de los pisos se dispararon muy por encima del crecimiento de los salarios y ha sido la bajada de los tipos de interés, junto con el alargamiento de los plazos, lo que facilitó la accesibilidad a la compra de la vivienda, a pesar de la fuerte subida de precios - el BCE , en su informe de febrero de 2006, cifraba en más del 30% la sobrevaloración de las viviendas en España-. Así, el número de hipotecas concedidas para vivienda subió en el periodo 1997-2006 a un ritmo acumulativo del 12% anual, mientras la renta per cápita para el mismo periodo lo hacía al 3,5%. En el año 2006 el precio de la vivienda equivalía a 7,1 veces la renta bruta familiar frente a 3,5 veces que se daba en 1.997. 1.3.2.1. PRECIOS. L a vivienda en España en el periodo 1997-2006 ha experimentado la subida de precios más intensa y duradera de su historia. L a revalorización acumulada 56 en esos nueve años ha llegado al 183% y en términos reales, descontando la inflación, al 117%. Ha superado al de todas las economías desarrolladas importantes, excepto Inglaterra, cuya revalorización alcanzó el 196%, pero con una producción de nueva vivienda que no llegó ni a la quinta parte de la española. Desde el año 2000 las subidas se aceleraron, hasta el punto de desconectarse del ciclo económico. L os porcentajes de revalorización superaron el 50% real en cinco años, y los precios continuaron subiendo a pesar de una notable expansión de la construcción de vivienda nueva, que convirtió a España en el país de Europa con un nivel más alto, absoluto y relativo, de construcción de viviendas. 1.3.2.2. PATRIMONIO INMOBILIARIO: "EL EFECTO RIQUEZA". El parque inmobiliario se incrementó en cinco millones de nuevas viviendas, de 19 a 24 millones, en el periodo 1997- 2006. El ritmo de construcción de nuevas viviendas triplicó al de la Unión Europea y alcanzó el máximo nivel europeo en viviendas por habitante 57 . T odo ello, unido al incremento de los precios, supuso el mayor incremento de la riqueza inmobiliaria de toda la Unión Europea 58 . El efecto de esa riqueza ha sido intenso tanto sobre la construcción -y sus efectos sobre la economía y la gran expansión bancaria basada en el crédito - como sobre el incremento del consumo de esos propietarios, cuyas viviendas han multiplicado su valor a lo largo de estos años. Más de un tercio del crecimiento económico español se puede atribuir a esta expansión de la riqueza. España fue el país en que la riqueza inmobiliaria supuso un mayor porcentaje del producto nacional bruto y en el que más creció dicha relación.En España la riqueza inmobiliaria pasó de suponer el 320% del PIB en 1997 al 600% en 2006, frente al 260% de Estados Unidos, el 490% de Inglaterra, el 374% de Japón o el 366% de F rancia. Sin embargo, el incremento de la riqueza no se sustenta principalmente, como cabría suponer , en el aumento de número de viviendas alentado por el frenesí constructor . Así, se estima que del incremento total de la riqueza 95 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 55 El conjunto de los datos que se exponen en este epígrafe están extraídos en su totalidad de Campos Echevarría (2008) 56 La revalorización acumulada supone que si tomamos como ejemplo un piso de 50 millones al final de 1997, en 2006 ese mismo piso valdría 141 millones. 57 Hay que indicar que en el punto álgido de la "burbuja" se llegaron a construir , aproximadamente, unas 800.000 viviendas al año, más que las construidas en Alemania y F rancia juntas, países que tienen tres veces más población, mucho mayor crecimiento demográfico y el doble de territorio. Y ello cuando se estimaba que la demanda natural de viviendas en España era de unas 350.000. 58 El fuerte crecimiento del parque y de los precios inmobiliarios desde finales de los noventa, produce tasas interanuales elevadas a partir de 1998, superando el 20% anual en el periodo 2002-2004, hasta alcanzar un máximo en la valoración del patrimonio de 6,26 Billones de euros en 2007, superando en más de cinco veces el PIB . Rodríguez López (2015) p: 30. II ( 1 -2-3-4-5) inmobiliaria un 10% se debe al aumento de parque residencial y un 90% a las plusvalías. L a subida de precios -histórica por su duración y magnitud- se produjo sobre un parque de pisos que crece fuertemente en el periodo observado. El incremento de riqueza no tiene comparación con ningún periodo del pasado y supera en términos relativos a casi todos los países del mundo. L a riqueza inmobiliaria hizo crecer también la riqueza mobiliaria. El efecto de ese incremento de riqueza fue intensificar la propensión al gasto de los particulares, con lo que las economías domésticas tienden a ahorrar menos, a gastar más y a un endeudamiento mayor , en función de las mayores garantías que pueden ofrecer por las subidas del valor de los pisos. Es lo que se ha denominado anteriormente el "efecto riqueza"; lógicamente al crecer el patrimonio en relación con la renta, dicho efecto ha tendido a intensificarse. Así, el incremento del gasto de consumo causado por efecto riqueza pasó del 2-3% al 6% (es decir , por cada 100 euros de subida en el precio del piso el incremento del gasto en consumo sería de 6 euros). L a OCDE , en el estudio Economic Outlook (2004), afirmó que el efecto riqueza es mayor cuanto mayor es la proporción de viviendas en propiedad, se produzcan bajos costos en las transacciones inmobiliarias, exenciones en las plusvalías y más fácil sea el acceso al crédito. T odos esos factores han confluido en España en el periodo del tsunami inmobiliario. Así, si en 1970 la tasa de propiedad en el país era del 63%, en 1980 llegó al 73%, al 81% en 1997 y , a la escalofriante cifra del 86% en 2006 frente al 14% del alquiler . L a garantía de los créditos hipotecarios concedidos en esos años se sustentó, en gran medida, en la revalorización de los precios de la vivienda. Sin embargo, en un cambio de ciclo, como el que se produjo a finales de 2007, la riqueza inmobiliaria desciende, mientras la deuda continua subiendo, lo que aumenta fuertemente el riesgo de las economías endeudadas. 1.3.2.3. OFERTA Y DEMANDA DE VIVIENDA. L a oferta de vivienda en España reaccionó con gran flexibilidad a la gran demanda, con un incremento del número de viviendas construidas por habitante que superó a todos los países europeos 59 . El ritmo de construcción de nuevos pisos triplicó al de la Unión Europea con 18 viviendas cada mil habitantes, frente a la media europea de 5,7, y condujo a un nivel de viviendas existentes de 550 por cada mil habitantes frente a los 460 de la Europa de los quince. L a producción española de viviendas entre 2005-2007 superó a la de Alemania, F rancia e Inglaterra juntas, duplicando la media de la Unión Europea en número de viviendas terminadas por cada 1000 habitantes. Este gran incremento de la oferta actuó fuertemente al alza sobre el mercado laboral aumentado el empleo, la masa salarial y la demanda de viviendas. Así, se comprueba que en las regiones - como Andalucía o la Comunidad V alenciana- de fuerte actividad en la construcción de viviendas, se experimentó una fuerte reducción en la tasa de desempleo, con valores que llegaron a representar la mitad de la nacional. A partir del año 2000, el número de viviendas iniciadas superó el 3% del parque de viviendas total del año anterior , proporción muy alta para las economías desarrolladas, cifra que prácticamente dobla el existente el 1997 (1,7%). L a proporción de viviendas por hogar española existente en 2007 -1,53- era muy superior a las del resto de países de la Unión Europea- donde la media se sitúa en 1,2, lo cual indica cómo predominó la inversión especulativa en el mercado inmobiliario español frente a los europeos. L os inversores y la entrada del inmigrante en el mercado hipotecario fueron los impulsores básicos de la explosión alcista de esos años. L a acumulación de nuevas viviendas para el periodo de 1997-2006 superó los 4 millones, mientras el incremento de hogares se acercó a los 3 millones; la diferencia de más de un millón se explica por la compra de segunda vivienda y la vivienda de inversión para alquilar y , especialmente, para vender . P or un lado, se dio una tendencia favorable para la demanda basada en un fuerte incremento de la población por el impulso de los inmigrantes (éstos han supuesto más del 75% del crecimiento de la población entre 2005-2007). Este incremento de la población inmigrante no solo contribuyó al crecimiento absoluto de la población española sino al de la población empleada en edad de formar un hogar . Así, los incrementos de hogares -400.000-500.000 anuales - presentaron tasas que 96 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 59 Entre 2000 y 2006 las viviendas iniciadas y destinadas al mercado libre se aproximaron a los 4 millones, con un crecimiento interanual prácticamente constante desde las 487.810 en el primer año de la serie hasta las 664.923 que se alcanzaron en el punto culminante del ciclo. (…) durante el periodo expansivo las obras que se iniciaban cada año superaban a las terminadas, motivo por el que estas últimas sumaron un total de 3.394.330 viviendas entre 2000-2006 . Méndez, Abad y Echaves (2015), p: 61. II ( 1 -2-3-4-5) casi triplican las de población, al crecer entre el 2% y el 3% en los últimos años del boom. T ambién hay que tener presente la tendencia alcista causada por el crecimiento del empleo y la renta, factores que impactaron en la capacidad de adquisición de vivienda como en ningún país de Europa. El emigrante, cuya participación en la población pasó del 1,6% de 1997 al 10% en 2006 y la fortísima incorporación de la mujer al trabajo (más de 4 millones de empleos en 10 años), supusieron, entre ambos, dos tercios de la nueva creación de puestos de trabajo en 2006 con fuerte influencia, por tanto, en la demanda de adquisición de vivienda. En conclusión, la demanda explosiva de viviendas producida en España en el periodo 1997-2007 se debió, fundamentalmente, a dos factores: a. P or la entrada masiva del inmigrante en la compra de primera vivienda y , consecuentemente, en el mercado de hipotecas. En un estudio de Caixa Cataluña de 2006 se indicaba que el porcentaje de participación extranjera en la formación de hogares había pasado del 18% en 1997 al 50% en 2005, lo que llevaría a una demanda de viviendas que el estudio estimaba en el 33% del total. P or su parte, el BB V A considera que los emigrantes suponen un tercio de la formación de hogares, lo que supone 165.000-170.000 hogares. Dado los niveles salariales de los extranjeros (un 30% inferior a los trabajadores nacionales) los riesgos de los créditos inmobiliarios aumentaron exponencialmente. b. L a demanda acelerada de viviendas del inversor , provocada por la subida de precios y las expectativas que genera, circunstancia que constituyó uno de los segmentos más vulnerables de la coyuntura, como el pinchazo de la burbuja ha demostrado. Julio Vinuesa Angulo afirma que durante los años del boom inmobiliario se construyeron casi dos viviendas por cada nuevo hogar . Si tomamos como referencia el crecimiento neto del número de hogares - equivalente a las nuevas necesidades de vivienda para alojamiento - se construyeron una media de 200.000 viviendas de más 60 . L a aceleración en los precios y en el ritmo de concesión de créditos se produjo por la intensa incorporación de compradores con el puro motivo de inversión, la mayoría de ellos, con la idea de vender con plusvalías en un plazo corto (operaciones que se han realizado masivamente en el trienio 2005-2007, incluso sin llegar a registrar el piso a su nombre, sino simplemente señalizando y vendiendo el derecho a registrar el piso) 61 . Esto creó un segmento realmente vulnerable del parque de viviendas ya que, financiadas con un fuerte porcentaje de deuda, al menor viso de estabilización del mercado, los propietarios sacaron sus pisos a la venta, presionando el precio a la baja para una realización pronta y no soportar el crédito. Ello produjo un doble efecto; por un lado la retirada del inversor de las compras y , por otro, la incorporación a las ventas de las viviendas retenidas en el momento más delicado del mercado. 1.3.2.4. EL CRÉDITO HIPOTECARIO Y LA VIVIENDA. P ara llegar a la situación que se produjo en el periodo analizado se interrelacionaron dos burbujas, la de la vivienda y la del crédito hipotecario para comprarla. Cada vivienda va acompañada de su hipoteca 62 . 97 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 60 Vinuesa Angulo (2013) p: 42-43. 61 Un estudio sobre el mercado inmobiliario español pone de manifiesto que la práctica de comprar una vivienda sobre plano y venderla antes de la formalización de la escritura puede generar unas plusvalías de hasta el 846% en menos de un año. La investigación destaca que los estratos socioeconómicos elevados son los que más especulan y que existe una elevada presencia de inversión extranjera en estos procesos, lo que destierra la extendida idea de que los extranjeros compran viviendas en España atraídos únicamente por el buen tiempo y la calidad de nuestras playas. El documento pone al descubierto que la compra de vivienda con fines especulativos ha sido tan elevada en los últimos años (especialmente en algunos puntos como la Costa del Sol) que se está produciendo una saturación en el mercado, lo que podría explicar el parón en la subida de los precios.Greenpeace . Destrucción a toda costa. Informe anual 2007, p: 8 62 Si se suman los siete años (2000-2006) pertenecientes a la fase expansiva del ciclo hipotecario, en España se constituyeron más de seis millones de hipotecas para la compra de vivienda (6.121.037) por un montante total de 711.476,3 millones de euros. El importe medio de las hipotecas, que fue de 69.063 euros en el primero de los años considerados, llegó a situarse en 140.324 euros tan solo seis años después como reflejo del movimiento especulativo desatado. El endeudamiento de una parte creciente de la sociedad española alcanzó límites desconocidos hasta entonces y así, según datos de la Asociación Hipotecaria Española, el saldo vivo del crédito concedido a los hogares para adquirir una vivienda ascendía ya a 169.267 millones de euros en el cambio de siglo y se triplicó en esos seis años (519.225 millones en 2006 ). Méndez, Abad y Echaves (2015) p: 51. II ( 1 -2-3-4-5) 98 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) PGOU de San Martín de la V ega. Aprobación Inicial (2007). T erritorio y Ciudad SLP IMAGEN 1.26. El Plan General en el cambio de milenio. II ( 1 -2-3-4-5) El crecimiento del crédito hipotecario ha casi triplicado al de la economía en el periodo 1997-2006, con una tasa acumulativa del 21%. El nivel de nuestros créditos sobre la economía se ha acercado muy rápidamente al de las sociedades anglosajonas. Así, el crédito al promotor ha crecido paralelamente al del comprador de la vivienda, incluso muy por encima, en los últimos años de la burbuja, debido al fortísimo incremento de la oferta de todo tipo de inversiones inmobiliarias, además de la vivienda, y a la compra de suelo nuevo, a precios en plena aceleración, para reponer inventarios. Existe una clara relación entre la expansión del crédito y el incremento del precio de las viviendas. En este proceso tiene mucha importancia la proporción que el crédito supone sobre el valor del piso; cuanta más alta sea mayor es la interrelación entre el crédito y el precio. En España podemos estimar que esta proporción ascendió fuertemente, del 63% al 70%, en este periodo alcista. España llegó a una deuda hipotecaria de los hogares superior al 57% del PIB al final de 2006, frente a una media del 50% en la Unión Europea. El endeudamiento total de los hogares supera el 80%, mientras que en Europa no llega al 60% Una gran parte de los créditos hipotecaros concedidos son de tipo variable, lo que supone un elemento de incertidumbre para el deudor y un aumento de presión sobre el banco, todo ello unido al incremento de los plazos para su devolución (de 19 a 26 años). L a pregunta clave ante esta eclosión del crédito es: ¿cómo logra la banca dar dinero constantemente muy por encima del crecimiento de la renta nacional? En parte tomando dinero del exterior y , en parte, lo crea a través de la excepcional expansión bancaria que se produjo en esos años. L as familias que ahorran ya no aportan suficiente dinero a las familias que se endeudan. L as familias han pasado de ser acreedoras del sistema financiero a ser deudoras del mismo. L a financiación viene, en gran parte de fuera del país, a través de la financiación interbancaria europea, de la colocación de las llamadas titulizaciones o cédulas hipotecarias y la captación de recursos propios de la banca, mediante la colocación en el exterior de gran parte de obligaciones preferentes y subordinadas. A grandes rasgos, el 20% de los recursos bancarios se toman del exterior , de otros bancos y cajas europeas principalmente, pudiendo estimar para los créditos hipotecarios una financiación exterior del 30% de los mismos. Un 20% de los créditos hipotecarios se financian mediante la emisión de cédulas hipotecarias por parte de bancos y cajas, garantizadas por hipotecas que se colocan fuera en más de un 50%. Y un 15% de los créditos hipotecarios se sacan de los balances bancarios colocándose entre instituciones de inversión del mercado interior y exterior - donde se coloca cerca del 60% del total-. 1.3.3. LO S EFECTOS TERRITORIALES DE LA BURBUJA INMOBILIARIA EN EL CAMBIO DE MILENIO: CIUDAD Y PLANEAMIENTO URBANO. En el quinquenio 2000-2005, el período central de lo que algunos denominaron "la década prodigiosa" del urbanismo español, el volumen anual medio de suelo artificializado subió hasta las 27.666 hectáreas, es decir , 75,80 hectáreas al día, más de 3 hectáreas cada hora. Esto representa que cada 10 días, durante 5 años, se ha artificializado en este nuestro país un ámbito tan extenso como el Ensanche de Barcelona. Un ensanche cada 10 días durante 5 años 63 . Este espeluznante párrafo sirve para introducir una breve, pero intensa, exposición de datos, reflexiones e indicadores relativos a la ocupación territorial y las graves afecciones ambientales causadas por el frenesí constructor - inmobiliario acontecido en España durante la década 1997-2007. No es objetivo de este apartado realizar un análisis exhaustivo de estas cuestiones sino, simplemente, apuntar , mediante la selección de pocas pero impactantes cifras, la gravedad de estas repercusiones territoriales. L a profundización que, sin duda, merece la situación se ha explicitado, contextualizada en el dominio territorial del litoral andaluz, en los Capítulos 4 y 5 de la T esis mediante un profundo análisis de los modelos urbano - territoriales vigentes en esta unidad territorial que viene a confirmar , con mayor exhaustividad y rigor expositivo, las concusiones avanzadas a continuación 64 . No obstante, al final de esta exposición se expondrán un conjunto de datos relativos a la región andaluza que confirman su exposición a la burbuja inmobiliaria de este periodo. 99 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 63 Nel-Lo (2012) p: 25. 64 P ara profundizar en el análisis de las consecuencias territoriales de este ciclo inmobiliario ver Observatorio Metropolitano, eds. (2013) II ( 1 -2-3-4-5) camufla y encubre la clandestina realidad de la ciudad basura. Una ciudad sin rostro, asexuada, sin atributos. "L a catástrofe en acción" como augura Vicente V erdú. El modelo emergente se asemejaría a un conjunto de P arques T emáticos conectados umbilicalmente a una omnipresente red de carreteras (parques empresariales, parques industriales, parques tecnológicos, campus universitarios, grandes dotaciones y centros comerciales, incluso contradictorios parques residenciales, falsos barrios producidos por la acumulación de unidades de alojamiento destinadas de forma unívoca a determinados grupos de renta) 74 . Este proceso ha conformado una entidad urbana "complicada", por acumulativa, conformada por partes extremadamente "simples". Cada una de ellas ejemplifica a la perfección lo que el antropólogo Marc Augé nos anunció con su concepto del no - lugar 75 : unos emplazamientos de no tienen carácter relacional, ni guardan memoria histórica, ni proporcionan señas de identidad. Se trata de sitios de tránsito o de ocupación provisional. L a caracterización del nuevo escenario descrito en los párrafos anteriores puede resumirse, según el profesor R amón López de L ucio 76 , en las siguientes manifestaciones espaciales: 1. Descentralización progresiva de las actividades en el territorio . L os nuevos modos de producción flexible dan lugar a la fragmentación de la unidad productiva, ocasionando nuevos requerimientos espaciales. 2. La suburbanización residencial con claro predominio de las bajas densidades , sustentada en las dos manifestaciones paradigmáticas de la individualización de la sociedad contemporánea: el automóvil y la vivienda unifamiliar aislada. P or un lado el automóvil se constituye en el máximo representante de la libertad de movimientos, un "símbolo de la individualidad", del dominio personal en el uso del territorio. P or otro lado la vivienda unifamiliar se convierte en el microcentro desde donde desplegar las tácticas de colonización de ese territorio disperso y extenso (la vida en estrella). 3. Fragmentación del territorio y especialización de piezas . L a característica dominante de la ciudad contemporánea es la diversificación, la heterogeneidad, que se concreta en la forma física de la fragmentación. Este proceso tiene, seguramente, su fundamento, en la nueva estructuración social que surge en la época de la modernidad tardía caracterizada por la individualización, la flexibilización del mercado laboral y la "desrutinización colectiva" del uso del espacio y el tiempo urbanos. L a ruptura del rol de la familia tradicional, la capacidad de movilidad social, la disolución de las clases sociales y la aparición de una sociedad hipertexto, son epifenómenos que inciden, definitivamente, en la consolidación de esta hetereogeneidad fragmentaria que caracteriza a lo urbano en la actualidad. 4. Segregación social a escalas inéditas . Asistimos a la progresiva e imparable "guettización" de la ciudad. Ello ha llevado a pensadores de la talla de Alain T ouraine a asegurar que, hoy en día, la ciudad podría definirse como una "autopista con ghettos". Según el sociólogo Zygmunt Barman las dimensiones principales de la evolución de la vida urbana podrían resumirse en la seguridad del barrio concebida en función de los vigilantes armados que controlan el acceso; los merodeadores promovidos al rango de nuevos enemigos públicos números uno; la equiparación de las áreas públicas a enclaves defendibles con acceso selectivo; la separación en lugar de la negociación en la vida común y la criminalización de la diferencia residual . T odo ello configura una nueva noción de comunidad entendida como "mismidad"; es decir , como "ausencia del otro". L a consecuencia espacial de todo ello es la ghettización del espacio con una doble y paradójica adjetivación: voluntaria y forzada. Según Bauman los ghettos voluntarios no son auténticos ghettos. Difieren de los genuinos en un aspecto importante. L os guettos reales son lugares de los que no pueden salir sus habitantes. P or el contrario la finalidad básica de los ghettos voluntarios es evitar que los de fuera entren en él. Si las cárceles son ghettos con muros, los ghettos reales son cárceles sin muros. L a vida del ghetto real no sedimenta una comunidad. El compartir el estigma y la humillación pública no convierte en hermanos a los que sufren. 106 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 74 P ara profundizar sobre la condición posmoderna de la ciudad ver Amendola (1997). 75 Augé (1992). 76 López de Lucio (1993) p: 181-214. II ( 1 -2-3-4-5) Alimenta el desprecio y el odio mutuos. Un ghetto no es un invernadero de sentimientos comunitarios es, por el contrario, un laboratorio de desintegración, atomización y anomia sociales 77 . 5. Creación de centralidades periféricas alternativas . Aparece una nueva categoría espacial, cuya representación paradigmática es el centro comercial, que trata de integrar los atributos de los antiguos centros urbanos: contactos interpersonales, densidad, relaciones mercantiles, entretenimiento y ocio. L a urbanidad extendida de las calles y los barrios característica de la ciudad clásica, con sus rítmicas condensaciones puntuales, lineales, o zonales se ve sustituida por la "urbanidad ausente" de inmensas extensiones del territorio y por la "urbanidad concentrada", privatizada y domesticada del centro comercial 78 . 6. Empobrecimiento, especialización y privatización del espacio público . 7. Insularización de los espacios naturales , provocada por la progresiva e incontenible fragmentación del territorio creada por las infraestructuras de comunicación. Hoy en día, la red se convierte en la verdadera configuradora del territorio. Según el ecólogo Salvador R ueda, al principio los puntos son los nodos estratégicos de la red más apetecidos por las actividades que buscan en los mismos las ventajas de oportunidad espacial. P osteriormente se van ocupando los aledaños de las vías principales y , finalmente, se ocupan las intervías. El resultado es una malla de carreteras y vías segregadas que van compartimentando el territorio. 8. La ciudad difusa se asienta en unos pilares falsos o, mejor, insostenibles : se sostiene a base de un crecimiento infinito de consumo de recursos y de tiempo y es razonable pensar que peligre su continuidad de futuro en el instante preciso que alguno de los recursos manifieste su limitación. El corolario final de esta taxonomía se puede resumir en tres grandes problemáticas (Antonio F ont, Oriol Nel-lo, entre otros): Ineficiencia funcional, insostenibilidad ambiental e insolidaridad social. 1.3.3.2. EL PLANEAMIENTO URBANO EN EL CAMBIO DE MILENIO. UNA VALORACIÓN GLOBAL. Al comienzo del capítulo se expresó la necesidad de vincular el análisis socio - económico de cada uno de los periodos históricos analizados, con los efectos territoriales causados por la burbuja inmobiliaria desarrollada en cada uno de ellos y , por consiguiente, con el tipo de planeamiento urbano que se ha producido en cada etapa, por entenderlo expresivo de sus condiciones históricas diferenciales. Así, hemos transitado desde los Planes de la L ey de 56 que, en su ánimo de imponer orden y control a la producción de ciudad, fueron superados por unos acontecimientos desbocados orientados al crecimiento económico como única finalidad en la sociedad española del tardofranquismo. Unos planes, por tanto, sistemáticamente adulterados en un clima de generalizado de incumplimiento de los preceptos regulados en la L ey del 56. A finales de los 70, con la defunción de la dictadura, España inicia una nueva andadura democrática que, en sus inicios, tuvo en las políticas urbanas un referente indudable del cambio político liderado por una "izquierda" que se posiciona firme y dominante en muchos municipios, especialmente las grandes ciudades. Ello supuso una transformación total de objetivos de planificación urbana, de criterios de intervención en la ciudad, de otorgamiento de protagonismo a una ciudadanía hasta entonces amordazada, que devino en la instauración de un planeamiento radicalmente distinto al de la época franquista; un planeamiento más austero y transformacional, más remedial y recualificador de los desmanes producidos en la década de los 60 y más preocupado por la materialidad de la ciudad, por la calidad morfológica de sus tejidos, por alterar sustancialmente los patrones de diseño urbano de los nuevos ensanches. Un planeamiento más morfologista y centrado en la escala intermedia que rechaza cualquier atisbo de irrefutabilidad científica, evitando visiones globalizadoras, holísticas y totalizantes de la ciudad objeto de planificación. Esta orientación, que pretende recuperar la tradición del proyecto urbano imperante en el contexto europeo hasta la década de los años 30 del siglo XX , convivió pacíficamente con el oligopólico sector inmobiliario - constructor aflorado en la dictadura mientras duró la recesión posterior a la crisis del 107 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 77 Bauman (2006). 78 López de Lucio (2000) II ( 1 -2-3-4-5) 108 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) PGOU de Sevilla (2006). Boceto de estructura urbana. T erritorio y Ciudad SLP IMAGEN 1.27.El Plan General en el cambio de milenio II ( 1 -2-3-4-5) PGOU de Sevilla (2006). Estructura urbana. T erritorio y Ciudad SLP 109 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) PGOU de Sevilla (2006). Ordenación urbanística integral. T erritorio y Ciudad SLP IMAGEN 1.28. El Plan General en el cambio de milenio II ( 1 -2-3-4-5) PGOU de Sevilla (2006). Sistemas generales. T erritorio y Ciudad SLP petróleo de comienzos de los años 70. Sin embargo, a partir de la incorporación de España a la Comunidad Económica Europea, se inició una recuperación económica que, como no podía de de otro modo, cabalgó a lomos de otra burbuja inmobiliaria que, en esta ocasión, afectó más a los precios de la vivienda que a su masiva construcción. El volumen desconocido de inversión extranjera que se movilizó en aquellos años y su orientación prioritaria hacia el sector inmobiliario conformó un clima de aceleración de compras de viviendas alimentado por nuevas condiciones de acceso al crédito bancario, anunciando lo que, en esta última etapa, hemos denominado el "keynesianismo de precio de los activos". A los pocos años -finales de los 80, comienzos de los 90- la connivencia entre las corporaciones locales y el sector inmobiliario -financiero y de propietarios de suelo comenzó una operación orquestada de acoso al planeamiento urbano morfologista -tachado de cicatero y poco ambicioso - al que culpa de la burbuja especulativa de precios debido a la escasez de suelo urbanizable contemplado en sus modelos territoriales. Son épocas políticamente convulsas en España que se reflejan en las tensiones internas existentes en el propio gobierno socialista, entre los "regulacionistas", liderados por el Ministro Borrell, y los "neoliberales" encabezados por Carlos Solchaga. Es el momento en el que irrumpen en el escenario dos Informes expresivos de ambas posturas: el del T ribunal de Defensa de la Competencia, apologista de las tesis "solchagistas" desreguladoras del mercado del suelo, y el de la Comisión de Expertos de Urbanismo que, desde un firme posicionamiento por la prevalencia del control público del urbanismo, confirmó la necesidad de introducir reformas legislativas que otorguen mayor flexibilidad y capacidad de adaptación de los planes a coyunturas cada vez más impredecibles, dada la senda de la globalización adoptada por el nuevo enfoque informacional de la economía. El clima de descontento social causado por la corrupción política vinculada al partido gobernante anunciaba un vuelco electoral que se confirmó con la llegada al poder , en las elecciones generales del año 1996, del partido conservador y , con él, de las tesis neoliberales en materia de ordenación del territorio y urbanismo que tuvo su máxima expresión en la L ey de Régimen del Suelo y V aloraciones del año 98 a la que siguieron intentos de perfeccionamiento -por la vía del R eal Decreto legislativo - del objetivo liberalizador del mercado del suelo que, finalmente, no fructificaron. Se ha comentado anteriormente que la verdadera incidencia de esta legislación - en aquel momento y ante la anulación de la L ey del Suelo del 92 por el T ribunal Constitucional, la mayor parte de las Comunidades Autónomas, o bien contaban con legislación urbanística , o bien se encontraban elaborándola- se produjo en la instauración de un estado de ánimo generalizado claramente favorable a las tesis del urbanismo neoliberal. L a entrada de España en el euro, la drástica reducción de los tipos de interés, una regulación fiscal favorable a la adquisición de la vivienda, una legislación urbanística más laxa y la generalización del acceso a un crédito barato debido a la estrategia del sector financiero de infiltrarse en el tejido social, conformaron una suerte de tormenta perfecta, de "cismogénesis", de la que ha resultado el periodo de efervescencia inmobiliaria más prolongado, intenso y duradero de la historia de este país. L a pregunta que cabe hacerse en este momento es: ¿Y qué pasó con el planeamiento? ¿Qué deriva siguió? ¿Se constituyó en una atalaya de defensa de la racionalidad territorial o, por contra, sucumbió al embrujo del progreso y el bienestar social anunciado por la burbuja inmobiliaria? A contestar estas cuestiones se destinan los siguientes párrafos. P ara ello, el método adoptado ha sido rastrear la opinión de los protagonistas de aquella época: los redactores de planeamiento y los académicos vigilantes y estudiosos del proceso. P ara ello, ha resultado vital la lectura y análisis del número 43 de la revista catalana P apers 79 - cuyo editor fue Amador F errer - dedicado al "urbanismo municipal en España", que, bajo el formato de la entrevista, se dedica a recabar esta opinión entre reputados urbanistas -un total de 20- representativos de todo el territorio nacional. Se recogen a continuación, a modo de estado del arte, algunas de las reflexiones más significativas que resultan expresivas de la opinión generalizada de los veinte profesionales consultados: L a primera de las reflexiones corresponde al arquitecto madrileño Luis Felipe Alonso Teixidor , el cual significa la deriva del planeamiento urbanístico de esta época, considerándola originada ya en la década de 1980, que en estos últimos años parece acentuarse y expandirse. Se refiere a la ostensible ocupación del campo de la urbanística por el factor inmobiliario, convertido en principio y fin del dinamismo de las ciudades, y el factor jurídico, con la gestión de los derechos de la propiedad y 110 CINCUENT A AÑOS DE BOOM INMOBILIARIO EN ESP AÑA 1.3. El cambio de milenio (1997-2007) 79 Revista P apers nº 43 (2005). II ( 1 -2-3-4-5) [Document text truncated for crawler view.]