O projeto de intervenção na escolha e ação do diretor: dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade
Abstract
O Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na senda da gestão democrática, e com o objetivo preambular de criar condições para a afirmação de boas e eficazes lideranças, firmadas num rosto unipessoal, introduziu novas dinâmicas de seleção e de responsabilização do diretor escolar. E com isso, a obrigatoriedade de os candidatos a diretor apresentarem um projeto de intervenção, como missão estratégica de ação. A presente investigação desenvolveu-se com o propósito de analisar e compreender de que forma, esse elemento base do procedimento concursal, o projeto de intervenção, assume pertinência na seleção e ação do diretor. Considerado no corpo de lei como um programa estratégico de missão e de definição das metas e orientações, o projeto de intervenção encontra-se entre o plano teórico de intenções unipessoais e a consequência operacional na ação do diretor, isto é, entre o “plano das orientações para a ação” e o “plano de ação”. Neste enquadramento, e complementado pela perceção dos atores escolares, o estudo incidiu no projeto de intervenção, como construção, e o seu papel no procedimento concursal, eleição e ação do diretor. O estudo seguiu uma metodologia de investigação qualitativa, de opção por um estudo de caso, e aplicada a um agrupamento de escolas, denominado de Agrupamento do Rio. Contexto organizacional marcado pelas dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade. As técnicas de pesquisa utilizadas resultaram da conjugação da análise documental e da aplicação de entrevistas semiestruturadas aos representantes dos principais atores escolares direta ou indiretamente relacionados com a seleção do diretor, dentro e fora do palco de eleição por excelência, o conselho geral. A dimensão processual, eleitoral e operacional do projeto de intervenção, definidas nos objetivos do estudo, tiveram uma abordagem à luz de três modelos de análise organizacional, enquadradores e orientadores da presente investigação: burocrático, político e da ambiguidade. Dos dados apurados, conclui-se que num procedimento concursal de candidatura única e com um candidato de continuidade, o projeto de intervenção, assume-se com uma formalidade técnicolegal, com reduzida consequência a montante e a jusante da eleição do diretor. Constata-se, assim, que a quantidade e natureza das candidaturas tem reflexo nas dinâmicas de escolha e ação do rosto da organização escola.
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Universidade do Minho Instituto de Educação Victor Manuel Laranjo Serafim maio de 2020 O Projeto de Intervenção na Escolha e Ação do Diretor: dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade Victor Manuel Laranjo Serafim O Projeto de Intervenção na Escolha e Ação do Diretor: dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade UMinho|2020
Victor Manuel Laranjo Serafim maio de 2020 O Projeto de Intervenção na Escolha e Ação do Diretor: dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Maria Fernanda Martins Dissertação de Mestrado Mestrado em Ciências da Educação Área de Especialização em Administração Educacional Universidade do Minho Instituto de Educação
ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/
iii AGRADECIMENTOS Antes de mais, grato à Doutora Fernanda Martins pelo rigor e competência na orientação e pelas pertinentes observações, sugestões e ensinamentos. Agradeço-lhe ainda a compreensão e incentivo nos momentos mais difíceis. Ao Agrupamento do Rio, na pessoa do seu diretor, pela incondicional abertura e disponibilidade para o processo de recolha de dados. Para além do agradecimento a professores e assistentes operacionais que amavelmente me receberam, quero aqui enaltecer a recetividade, envolvimento e simpatia do Subdiretor e da Presidente do Conselho Geral. E ainda a todos os intervenientes que se disponibilizaram a participar e dar o seu sincero contributo na realização das entrevistas. Aos professores e colegas de mestrado pelos ensinamentos, partilha e incentivo. Um agradecimento especial ao Luís Afonso Martins, ao Ricardo Godinho e ao João Luís, prova de que a academia cimenta amizades para a vida. À família e amigos pelo estímulo e pela compreensão das ausências. Por fim, à Sónia pelo carinho, compreensão, presença, e força transmitida nas alturas mais complicadas. E à Maria, razão disto tudo, a quem espero, com este trabalho, responder à recorrente pergunta: “Onde está o papá?”.
iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho.
v O Projeto de Intervenção na Escolha e Ação do Diretor: dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade RESUMO O Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na senda da gestão democrática, e com o objetivo preambular de criar condições para a afirmação de boas e eficazes lideranças, firmadas num rosto unipessoal, introduziu novas dinâmicas de seleção e de responsabilização do diretor escolar. E com isso, a obrigatoriedade de os candidatos a diretor apresentarem um projeto de intervenção, como missão estratégica de ação. A presente investigação desenvolveu-se com o propósito de analisar e compreender de que forma, esse elemento base do procedimento concursal, o projeto de intervenção, assume pertinência na seleção e ação do diretor. Considerado no corpo de lei como um programa estratégico de missão e de definição das metas e orientações, o projeto de intervenção encontra-se entre o plano teórico de intenções unipessoais e a consequência operacional na ação do diretor, isto é, entre o “plano das orientações para a ação” e o “plano de ação”. Neste enquadramento, e complementado pela perceção dos atores escolares, o estudo incidiu no projeto de intervenção, como construção, e o seu papel no procedimento concursal, eleição e ação do diretor. O estudo seguiu uma metodologia de investigação qualitativa, de opção por um estudo de caso, e aplicada a um agrupamento de escolas, denominado de Agrupamento do Rio . Contexto organizacional marcado pelas dinâmicas de uma candidatura única de um diretor de continuidade. As técnicas de pesquisa utilizadas resultaram da conjugação da análise documental e da aplicação de entrevistas semiestruturadas aos representantes dos principais atores escolares direta ou indiretamente relacionados com a seleção do diretor, dentro e fora do palco de eleição por excelência, o conselho geral. A dimensão processual, eleitoral e operacional do projeto de intervenção, definidas nos objetivos do estudo, tiveram uma abordagem à luz de três modelos de análise organizacional, enquadradores e orientadores da presente investigação: burocrático, político e da ambiguidade. Dos dados apurados, conclui-se que num procedimento concursal de candidatura única e com um candidato de continuidade, o projeto de intervenção, assume-se com uma formalidade técnicolegal, com reduzida consequência a montante e a jusante da eleição do diretor. Constata-se, assim, que a quantidade e natureza das candidaturas tem reflexo nas dinâmicas de escolha e ação do rosto da organização escola. Palavras chave: Diretor, Eleição, Procedimento Concursal, Projeto de Intervenção.
vi The Intervention Project in the Candidature and Deeds of a School’s Headteacher: the dynamics of a single candidature for a Headship who has tenure ABSTRACT The decree-law nº 75/2008, of 22nd April, on the path to democratic management, and with the preambular objective of creating conditions for the affirmation of good, efficient leadership, of a unipersonal nature, introduced new dynamics in the selecting and duty of a school Headteacher. And with this, the obligation for the candidates for the post of Headteacher to present an intervention project, with a strategic plan. This research has been developed with the aim of analysing and understanding in which way this fundamental element of the application procedure, the intervention project, is pertinent in the selection and the actions of the Headteacher. Considered in law as a strategic mission plan and the definitions of objectives and direction, the intervention project finds itself between the theoretical plan of unipersonal intentions and the operational consequences of the action of the Headteacher, that is to say, between “the guidelines for the plan of action “and “the action plan”. In this framework and complemented by the perception of school players, this study focussed on the intervention project, as a construct, and its role in the application procedure, selection and action of the Headteacher. The study used a qualitative research methodology, as an option for a case study and was applied to a group of schools, named Agrupamento do Rio . An organizational context highlighted by the dynamics of a single candidature for a tenured Headteacher. The research techniques employed are the result of a conjugation of documental analysis and the carrying out of semi-structured interviews with the representatives of the main school players, directly or indirectly involved in the selecting of the Headteacher, in or out of the election stage par excellence, the school board. The processual, electoral and operational dimension of the intervention project, defined in the aims of the research, were approached in the light of three organizational analyses, framing and shaping this research: bureaucratic, political and ambiguity. From the resulting data, it can be concluded that with an application system with single candidature for a tenured post, the intervention project can be seen as a technical-legal formality with reduced consequences in the ups and downs of selecting a Headteacher. Thus, it is seen that the quantity and nature of candidatures has an effect on the selection dynamics and the attitude of the scholastic body. Keywords: Candidature System, Election, Headteacher, Intervention Project.
vii ÍNDICE Direitos de autor e condições de utilização do trabalho por terceiros .................................................... ii Agradecimentos ................................................................................................................................. iii Declaração de integridade ................................................................................................................. iv Resumo............................................................................................................................................... v Abstract.............................................................................................................................................. vi Índice ................................................................................................................................................ vii Lista de siglas e abreviaturas ............................................................................................................... x Índice de quadros ...............................................................................................................................xii INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 1 1. A problemática da investigação ........................................................................................................ 2 1.1. Apresentação da pergunta de partida ........................................................................................ 3 1.2. Definição de objetivos ............................................................................................................... 4 1.3. Formulação das hipóteses ........................................................................................................ 4 2. Organização do estudo .................................................................................................................... 5 CAPÍTULO I – PROCESSOS DE ESCOLHA E DINÂMICAS DE AÇÃO DO ÓRGÃO DE GESTÃO ................. 6 1. As (des)continuidades do percurso normativo da administração e gestão da escola: do presidente do órgão colegial ao órgão unipessoal do diretor ....................................................................................... 6 1.1. O presidente da comissão de gestão na génese da gestão democrática ..................................... 7 1.2. O presidente do conselho diretivo da universalização da gestão democrática ............................. 9 1.3. O presidente do conselho diretivo na normalização da gestão democrática ............................. 13 1.4. O diretor executivo num modelo experimental ........................................................................ 19 1.5. O presidente do conselho executivo como afirmação da colegialidade ..................................... 27 1.6. O diretor como unipessoalidade imposta ................................................................................ 35 1.6.1. O diretor: um perfil ......................................................................................................... 48 1.6.2. A escolha do diretor: uma modalidade mista ................................................................... 53 1.6.3. O diretor em ação ........................................................................................................... 60 CAPÍTULO II – CONSTRUÇÃO TEÓRICA DO MODELO DE ANÁLISE ................................................... 65 1. Os modelos de análise organizacional: abordagem tridimensional da escola como organização ..... 65 1.1. Modelo racional burocrático ................................................................................................... 68 1.1.1. Dimensão burocrática da seleção e ação do diretor ......................................................... 74 1.2. Modelo político ...................................................................................................................... 77
viii 1.2.1. Dimensão política da seleção e ação do diretor ............................................................... 82 1.3. Modelo da ambiguidade ......................................................................................................... 83 1.3.1. Dimensão ambígua da seleção e ação do diretor ............................................................. 87 2. Da metodologia de projeto ao projeto de intervenção ..................................................................... 88 3. Para uma abordagem teórica do projeto de intervenção ................................................................ 99 CAPÍTULO III – ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO DA INVESTIGAÇÃO ........................................ 107 1. Paradigma de investigação ......................................................................................................... 107 1.1. Estudo de caso .................................................................................................................... 108 2. Técnicas de investigação ............................................................................................................ 110 2.1. Análise documental ............................................................................................................. 111 2.2. Entrevista ............................................................................................................................ 113 2.3. Análise de conteúdo ............................................................................................................ 115 3. Contexto de estudo: Agrupamento do Rio e os seus atores .......................................................... 120 4. Processo investigativo de recolha de dados empíricos ................................................................. 123 4.1. Documentos ........................................................................................................................ 124 4.2. Entrevistas........................................................................................................................... 126 4.2.1. Caracterização dos entrevistados .................................................................................. 132 CAPÍTULO IV – O PROJETO DE INTERVENÇÃO DO DIRETOR DO AGRUPAMENTO DO RIO : DA ELEIÇÃO À AÇÃO .......................................................................................................................................... 136 1. O projeto de intervenção do diretor do Agrupamento do Rio : (inter)dependências ........................ 136 2. A eleição do diretor do Agrupamento do Rio ................................................................................ 142 3. As entrevistas: análise interpretativa ........................................................................................... 151 3.1. O projeto de intervenção no procedimento concursal do diretor ............................................ 152 3.1.1. A pertinência do projeto de intervenção na candidatura ................................................. 152 3.1.2. A construção e objetivos do projeto de intervenção ........................................................ 159 3.1.3. As (inter)dependências entre o projeto de intervenção e o projeto educativo .................. 164 3.2. O projeto de intervenção na eleição do diretor ...................................................................... 165 3.2.1. O peso eleitoral do projeto de intervenção e do perfil do candidato ................................ 165 3.2.2. O papel estratégico do conselho geral ........................................................................... 172 3.2.3. As relações de poder e interesses no conselho geral ..................................................... 176 3.3 O projeto de intervenção na ação do diretor .......................................................................... 185 3.3.1. A implementação do projeto de intervenção .................................................................. 186 3.3.2. A consequência do projeto de intervenção ..................................................................... 190 CONCLUSÃO .................................................................................................................................. 194
3 intervenção unipessoal como elemento concursal, as estratégias de decisão dos membros eleitores do conselho geral e o grau de perceção dos atores escolares. 1.1. Apresentação da pergunta de partida Enquadrada numa base teórica e num quadro de análise, a pergunta de partida norteia o desenvolvimento da investigação numa perspetiva de compreensão da realidade. Deste modo, tendo por base os modelos de análise burocrático, político e da ambiguidade, formula-se a pergunta geral de partida: O projeto de intervenção do diretor é um instrumento estratégico consequente na seleção e ação do diretor ou um mero elemento unipessoal formal de candidatura? A construção da pergunta central do estudo procurou seguir as qualidades de clareza, exequibilidade e pertinência (Quivy & Campenhoudt, 1998: 34-44). Logo, não se pretende uma investigação demasiado ambiciosa que choque com possíveis constrangimentos de execução e aplicação. Como apoio à compreensão da problemática formulada, o estudo desenvolver-se-á na procura de respostas a outras questões orientadoras: - Quais os critérios de elaboração do projeto de intervenção do diretor? - Quais as articulações e as desarticulações entre projeto de intervenção e o projeto educativo? - Qual o peso do projeto de intervenção na eleição do diretor? - Estará a eleição do diretor, por ser indireta e em sede de conselho geral, diminuída democraticamente? - Qual o grau de perceção que os vários atores escolares têm do projeto de intervenção? - Como se processa a avaliação do cumprimento do projeto de intervenção?
4 1.2. Definição de objetivos Formuladas a pergunta de partida e as questões orientadoras da investigação, definimos os grandes objetivos: - Compreender a forma de elaboração do projeto de intervenção; - Compreender as formas de divulgação, monitorização e escrutínio do projeto de intervenção; - Analisar as articulações e desarticulações entre o projeto educativo e projeto de intervenção; - Analisar e compreender os procedimentos de seleção do diretor. - Perceber o real impacto do projeto de intervenção na escolha do diretor; - Compreender a relação entre a apresentação formal do projeto de intervenção e as tensões no momento da eleição; - Compreender as implicações do projeto de intervenção na ação do diretor; - Identificar as perceções dos atores escolares relativamente à preponderância e consequência do projeto de intervenção. 1.3. Formulação das hipóteses A revisão da literatura, o interesse particular e a experiência profissional permitiram a aquisição de um conjunto de conhecimentos que melhor contribuíram para a definição de hipóteses a investigar na fase empírica do estudo. No entanto, “Os investigadores qualitativos partem para um estudo munidos dos seus conhecimentos e da sua experiência, com hipóteses formuladas com o único objetivo de serem modificadas e reformuladas à medida que vão avançando” (Bogdan & Biklen, 1994: 84). Assim, definimos hipóteses simples, claras e interessantes do ponto de vista investigativo: - O projeto de intervenção revela-se mais uma exigência processual formal, do que um instrumento de ação estratégico com peso na eleição do diretor de escola. - As tensões políticas resultantes da constituição do conselho geral condicionam a escolha do diretor, subalternizando o projeto de intervenção. - A ação do diretor decorre mais das suas competências e dos objetivos do projeto educativo do que das linhas de ação traçadas no projeto de intervenção. - O carácter unipessoal de apresentação de candidaturas e a reduzida participação na eleição limitam a perceção dos sujeitos escolares relativamente ao projeto de intervenção.
5 2. Organização do estudo No seguimento da introdução agora apresentada, o trabalho organiza-se em quatro capítulos, sendo fechado com a apresentação das principais conclusões. No primeiro capítulo, Processos de escolha e dinâmicas de ação do órgão de gestão , pretendemos realizar uma síntese analítico-interpretativa da evolução dos modelos de gestão e administração das escolas no pós 25 de abril, e centrada nos processos de escolha e nas competências dos órgãos de gestão e administração. Com particular incidência no decreto de 2008, procuraremos traçar um perfil do diretor, analisar a modalidade de seleção e as dinâmicas da sua ação. A compreensão do percurso normativo complementa-se com a mobilização da visão e pareceres dos autores e das instituições referenciados na literatura. O segundo capítulo, Construção teórica do modelo de análise , partindo dos modelos teóricos de análise da escola como organização e de uma estruturação concetual, contribuirá para a definição de um enquadramento teórico-concetual e para a interpretação e compreensão do problema de investigação, pergunta de partida, objetivos e hipóteses levantadas. No terceiro capítulo, Enquadramento metodológico da investigação , fazemos uma incursão na opção metodológica utilizada no estudo empírico, com enfoque geral no cariz qualitativo, e no suporte técnico da análise documental, da entrevista e na análise de conteúdo. Caracterizado o Agrupamento do Rio , como o estudo de caso, passamos à exploração da aplicação das técnicas de recolha de dados em contexto de estudo. O capítulo quarto, O projeto de intervenção do diretor do Agrupamento do Rio: da eleição à ação , é dedicado à apresentação e análise dos resultados do estudo empírico, decorrente da análise documental do estudo de caso e das entrevistas realizadas. Concomitantemente, e na senda dos objetivos, questões e hipóteses levantadas, interpretamos as evidências empíricas no cruzamento com o modelo teórico e concetual mobilizado. Por fim, como sistematização do estudo, serão apresentadas as principais conclusões. Da identificação de algumas limitações do estudo, indicaremos propostas para futuras investigações.
6 CAPÍTULO I – OS PROCESSOS DE ESCOLHA E DINÂMICAS DE AÇÃO DO ÓRGÃO DE GESTÃO Estudar e compreender o projeto de intervenção na eleição do diretor escolar, subentende e exige, primeiramente, a interpretação dos normativos que regulam a gestão e administração das escolas públicas, no período denominado de “gestão democrática das escolas”. Esse estudo é enquadrado pela regulamentação que norteou todo o percurso da gestão democrática pós 25 de abril de 1974, desde a publicação do Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de maio, até ao atual Decreto-lei n.º 75/2008, de 22 de abril, alterado pelos Decreto-Lei n.º 224/2009, de 11 de setembro e Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho e complementado pela Portaria n.º 604/2008, de 9 de julho, que regulamentam o atual modelo de gestão e que aludem ao projeto de intervenção, incluindo todo o processo de eleição do diretor. Logo, sem querermos proceder a uma análise interpretativa histórica e diacrónica da produção legislativa no que ao governo das escolas diz respeito, focaremos o nosso ensaio interpretativo e comparativo nas orientações que regulamentaram a eleição e atribuições do representante de gestão escolar e, por inerência, as implicações na sua ação. Para tal, abordaremos os órgãos de direção, administração e gestão, em geral, como o foco primordial na liderança executiva das escolas: comissão de gestão (Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de março); conselho executivo (Decreto-Lei n.º 735-A/74, de 21 de dezembro); conselho diretivo (Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 28 de outubro); diretor executivo (DecretoLei n.º 172/91, de 10 de maio); conselho executivo ou diretor (Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio); diretor (Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril). 1. As (des)continuidades do percurso normativo da administração e gestão da escola: do presidente do órgão colegial ao órgão unipessoal do diretor Segundo João Barroso, até aos inícios da década de 70, o modelo de administração escolar era um modelo normativista, altamente burocrático, aplicado à organização e administração dos liceus. Sintetizando o modelo liceal do governo das escolas deste período, refere que
7 “Trata-se de um modelo racional, burocrático-mecanicista, centralizador, cuja função essencial era assegurar a rotina de um ensino estandardizado e garantir a coordenação dos professores, a homogeneização dos alunos e a conexão das disciplinas e dos diferentes agrupamentos de alunos (turmas, classes e ciclos), com máximo de eficiência” (1991: 64-65). O advento da liberdade trouxe um período revolucionário que se estendeu às escolas. Fruto do corte com o modelo anterior, e na ausência de regulamentação, o governo das escolas tronou-se um processo, por vezes, quase anárquico. Sendo premente normalizar o quotidiano das escolas, e regulamentar o exercício da sua gestão, iniciou-se um caminho legislativo denominado de “gestão democrática”. 1.1. O presidente da comissão de gestão na génese da gestão democrática O Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de maio, considerado como o mais pequeno normativo sobre a gestão e administração da escola (contava apenas com cinco artigos) e publicado pouco mais de um mês após o 25 de abril de 1974, iniciava a gestão democrática, ao por cobro às “práticas autogestionárias” que, entretanto, se tinham instalado nas escolas portuguesas. Era Ministro da Educação, Eduardo Correia, do I Governo Provisório. Como refere Licínio Lima, “Em cerca de um mês professores e alunos de diversas escolas substituirão reitores e diretores por órgãos de gestão eleitos, por diferentes processos, com diferentes denominações e composições” (1998: 235). O mesmo autor complementa, caracterizando este período como de verdadeira autogestão, ao argumentar que “Durante o período revolucionário, embora à margem dos conceitos de descentralização e de autonomia das escolas, que à época se mantinham ausentes dos discursos político-educativos, foi de um exercício autogestionário, de práticas de autogoverno e de uma autonomia de facto (…)” (2014: 1069). “Práticas autogestionárias” que tinham afastado os antigos reitores e diretores nomeados governamentalmente no seguimento da publicação do Decreto-Lei n.º 176/74, de 29 de abril. Reconhecia, assim, no seu preâmbulo, “a necessidade urgente de apoiar as iniciativas democráticas tendentes ao estabelecimento de órgão de gestão que sejam verdadeiramente representativos de toda a comunidade escolar”. E logo no artigo 1º, ao esclarecer que “Enquanto não for regulado o processo de escolha democrática dos órgãos de gestão dos estabelecimentos de ensino, com participação adequada de estudantes e pessoal docente, técnico, administrativo e auxiliar, a direção dos mesmos estabelecimentos poderá ser confiada, pelo Ministério da Educação e Cultura, a comissões democraticamente eleitas ou a eleger depois de 25 de Abril de 1974” (Decreto-Lei n.º 221/74).
8 Tentava, transitoriamente, normalizar processos, sem deixar de marcar o cunho da administração central. Iniciava-se, assim, a democratização da gestão das escolas, pondo término à nomeação ministerial dos anteriores reitores e diretores, como preconizava o Decreto-Lei n.º 48572, de 9 de setembro de 1968 e o precocemente revogado Decreto-Lei n.º 53/73 de 10 de outubro. O carácter transitório e pouco consistente do normativo era ainda evidente na continuidade das atribuições dos anteriores órgãos de gestão por parte das novas comissões de gestão democraticamente eleitas (artigo 2.º) e no assumir de possíveis dúvidas surgidas na aplicação do diploma (artigo 5.º). O próprio legislador reconhece, no preâmbulo do normativo subsequente, o Decreto-Lei n.º 735A/74, de 21 de dezembro, que “O Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de Maio, possibilitou a criação, logo após o Movimento do 25 de Abril, de estruturas democráticas de gestão em estabelecimentos oficiais dos ensinos preparatório e secundário. Constituíram tais estruturas uma primeira experiência da maior importância no processo de democratização do sistema escolar português”. Em suma, a administração escolar preconizada pelo Decreto-Lei n.º 221/74 (Quadro 1), repescando as atribuições dos órgãos anteriores, centrava-se em comissões de gestão democraticamente eleitas, constituídas por professores, alunos e funcionários administrativos e auxiliares e da qual saía um presidente, escolhido entre os docentes representados. Com um modelo de gestão colegial, “As comissões de gestão escolherão entre os docentes um presidente que as representará e assegurará a execução das deliberações coletivamente tomadas” (artigo 3.º). Conclui-se que a administração e gestão escolar está, neste período, centrada somente nos atores escolares, deixando famílias e comunidades arredadas. Como refere Lima “A democracia directa e as modalidades de participação activa e informal, típicas das fases de activismo político e de mobilização social dos actores, caracterizam este período da vida escolar, especialmente no que concerne a professores e alunos, deixando praticamente à margem as famílias e os encarregados de educação, tal como, em geral, as relações com a comunidade local” (Lima, 2009a: 229). Quadro 1 – Eleição e competências do presidente da comissão de gestão Decreto-Lei n.º 221/74, de 27 de maio Vigente de 27 de maio de 1974 a 21 de dezembro de 1974 (6 meses) ÓRGÃO DE GESTÃO Comissão de gestão COMISSÃO DE GESTÃO Definição
9 Iniciativas democráticas tendentes ao estabelecimento de órgão de gestão que sejam verdadeiramente representativos de toda a comunidade escolar. Composição A comissão de gestão era constituída por representantes dos docentes, alunos, funcionários administrativos e auxiliares. Eleição Democraticamente eleita em Assembleia Geral de Escola e posteriormente por voto direto e secreto. Mandato Não especificado. Liderança – PRESIDENTE DA COMISSÃO DE GESTÃO Docente escolhido entre os elementos da comissão de gestão eleita. COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES DO PRESIDENTE DA COMISSÃO DE GESTÃO Competências: - Compete ao presidente executar as deliberações coletivamente tomadas pela comissão de gestão e no cumprimento das atribuições que incumbiam aos anteriores órgãos de gestão (Cf. Decreto-Lei n.º 48572, de 9 de setembro de 1968 e Decreto-Lei n.º 53/73 de 10 de outubro). Outras atribuições (artigo 3.º): - Representar e assegurar a execução das deliberações coletivamente tomadas. 1.2. O presidente do conselho diretivo da universalização da gestão democrática Com Manuel Rodrigues de Carvalho como Ministro da Educação, o improviso e a transitoriedade do Decreto-Lei n.º 221/74, deu lugar à tomada de posição governamental, com a publicação do DecretoLei n.º 735-A/74, de 21 de dezembro. Embora de carácter essencialmente experimental de um ano (1974-1975) e “com vista a garantir que o afastamento de formas autocráticas de direcção das escolas passasse a ser convenientemente regulado” (Lima, 2011a: 60). O seu preâmbulo, referenciando o carácter iniciador do Decreto-Lei n.º 221, de 27 de maio, vinca a importância da criação de estruturas democráticas na gestão de todos os estabelecimentos oficiais de ensino preparatório e secundário e reforça a representação dos vários intervenientes da comunidade educativa, docentes, discentes, funcionários administrativos, auxiliares e pais e encarregados de educação. Inicia-se, assim, o primeiro modelo de gestão democrática das escolas portuguesas e a normatização da sua aplicação e generalização. Embora aludindo para a gestão assente em “estruturas democráticas”, o decreto vem, através da normatização e generalização, vincar os poderes e controlo do poder do estado central. Como refere Lima,
10 “A reorganização das escolas, a regulamentação detalhada de aspetos formais e processuais, a consagração de um modelo de gestão uniforme, representam condições de sobrevivência para uma administração centralizada e para um ministério que, embora momentaneamente paralisado e apagado, nunca terá chegado a ter verdadeiramente uma vocação diferente daquela que sempre tivera – a de um aparelho organizado para o controlo” (1998: 245). O Decreto-Lei n.º 735-A/74 apresenta uma estruturação de gestão da escola fundada em três órgãos nucleares diferenciados: conselho diretivo, conselho pedagógico e conselho administrativo, definindo para todos eles funções e competências próprias e normas precisas de funcionamento, embora coladas ao antigo modelo liceal (Quadro 2). A comissão de gestão dá lugar ao “conselho diretivo constituído por representantes do pessoal docente, dos alunos, do pessoal administrativo e do pessoal auxiliar do estabelecimento” (artigo 2.º, n.º 1). A representatividade daqueles representantes dependia do número de alunos matriculados. Nas escolas do ensino preparatório, pelo nível etário, não havia representação de alunos. Em termos restritivos, a representação docente no conselho diretivo tinha de incluir pelo menos um “agente de ensino com formação profissional completa”, não se referindo concretamente à figura do presidente. Era preconizada ainda, na senda do período revolucionário, a não elegibilidade de “pessoas” com passado ligado ao anterior regime. A eleição dos representantes de cada um dos grupos integrantes do Conselho Diretivo, docentes, alunos e pessoal administrativo e auxiliar fazia-se por listas separadas por um mínimo de proponentes e em atos eleitorais secretos. Note-se que embora se elevasse o cariz democrático dos órgãos de gestão, a presença do controlo e poder do estado continuava a vincar-se através da obrigatoriedade de envio à Direção-Geral da Administração Escolar, num período de quarenta e oito horas, de toda a documentação autenticada do processo eleitoral. O mesmo acontecia terminada a eleição do presidente do conselho diretivo. O n.º 8 do artigo 7.º inclui mesmo a possibilidade do Ministro da Educação e Cultura poder designar um delegado para acompanhar processo eleitoral, assumindo a presidência da respetiva assembleia. O controlo superior continuava com a possibilidade de o ministério designar um encarregado da direção, e/ou outros docentes coadjuvantes, entre os docentes do mesmo ou de outros estabelecimentos (hoje comissão administrativa provisória). Composto o conselho diretivo com os seus representantes, este elegia, “entre os seus membros docentes, um presidente” (artigo 12.º). Presidente que teria que apresentar, impreterivelmente, habilitação própria. A falta desta condição permitia ao Ministério de Educação e Cultura a nomeação de um presidente do conselho diretivo.
11 O funcionamento do conselho diretivo era colegial, dado que todas a decisões eram tomadas por maioria de votos, tendo o presidente voto de qualidade. A este órgão colegial eram, igualmente, atribuídas todas as funções que anteriormente, e de forma mais unipessoal, eram delegadas aos diretores, subdiretores, reitores e vice-reitores. No artigo 13.º, as atribuições e competências do presidente do conselho diretivo estavam consagradas em lei e resumiam-se, formalmente, a quatro: a) Presidir às reuniões do conselho; b) Representar externamente o estabelecimento; c) Assinar o expediente e os documentos de contabilidade; d) Decidir em todos os assuntos correntes ou outros que lhe sejam delegados pelo conselho ou em situações de emergência em que não seja possível ouvir este. O presidente do conselho diretivo, coadjuvado pelo conselho pedagógico, detinha outras atribuições que revelavam a matriz colegial deste órgão: convocar extraordinariamente reuniões do conselho e deter voto de qualidade, em caso de empate. Ainda, e por inerência de cargo, o presidente do conselho diretivo presidia ao conselho pedagógico, à secção disciplinar do conselho pedagógico e ao conselho administrativo. Constata-se que o articulado deste decreto, na senda normalizadora, incide maioritariamente na regulação burocrática dos procedimentos de escolha e recrutamento dos representantes dos órgãos, em detrimento da definição de orientações e competências de desempenho e condensadas no artigo 17.º, “Competirá ao conselho diretivo exercer todas as funções que, nos estatutos dos respetivos graus e ramos de ensino e legislação complementar, são atribuídas aos directores, subdirectores, reitores e vice-reitores dos estabelecimentos dos ensinos preparatório e secundário, naquilo que não seja alterado pelo presente diploma, ou por despacho ministerial, nos termos previstos no artigo 41.º”. Quadro 2 – Eleição e competências do presidente do conselho diretivo Decreto-Lei n.º 735-A/74, de 21 de dezembro Previsto a título experimental no ano escolar de 1974/1975 (1 ano), só seria revogado pelo Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 23 de outubro (2 anos depois) ÓRGÃOS DE GESTÃO Conselho diretivo Conselho pedagógico Conselho administrativo CONSELHO DIRETIVO Definição Um dos órgãos de gestão dos estabelecimentos oficiais dos ensinos preparatório e secundário.
12 Composição O conselho diretivo era constituído por representantes do pessoal docente, dos alunos, do pessoal administrativo e do pessoal auxiliar do estabelecimento, com representação indexada ao número de alunos matriculados e com diferenças entre ensino preparatório e ensino secundário. Ensino preparatório – quatro ou cinco docentes, dois ou três representantes dos alunos, um representante do pessoal administrativo e um representante do pessoal auxiliar. Ensino secundário - quatro ou cinco docentes, quatro ou cinco representantes dos alunos, um representante do pessoal administrativo e um representante do pessoal auxiliar. Eleição Os representantes do pessoal docente, dos alunos, do pessoal administrativo e do pessoal auxiliar do estabelecimento eram eleitos democraticamente por colégios eleitorais constituídos por todos os elementos de cada grupo. A eleição dos docentes era feita por listas, de modo secreto e entre todos os agentes de ensino em serviço no estabelecimento. A lista vencedora tinha que reunir mais de metade dos votos. Os representantes dos alunos eram eleitos por listas e por um colégio eleitoral constituído por todos os alunos do estabelecimento. A eleição dos representantes do pessoal administrativo e do pessoal auxiliar era feito por listas, de modo secreto e entre todo o pessoal administrativo e auxiliar, respetivamente. A lista vencedora tinha que reunir mais de metade dos votos. Mandato Não especificado. Liderança – PRESIDENTE DO CONSELHO DIRETIVO Docente eleito entre os membros docentes do conselho diretivo. O presidente do conselho diretivo teria de apresentar formação profissional completa ou habilitação própria. COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES DO PRESIDENTE DO CONSELHO DIRETIVO Competências (artigo 13.º): - Presidir às reuniões do conselho diretivo; - Representar externamente o estabelecimento; - Assinar o expediente e os documentos de contabilidade; - Decidir em todos os assuntos correntes ou outros que lhe sejam delegados pelo conselho ou em situações de emergência em que não seja possível ouvir este. Competências (artigo 17.º) “Competirá ao conselho diretivo exercer todas as funções que, nos estatutos dos respetivos graus e ramos de ensino e legislação complementar, são atribuídas aos directores, subdirectores, reitores e vice-reitores dos estabelecimentos dos ensinos preparatório e secundário, naquilo eu não seja alterado pelo presente diploma, ou por despacho ministerial, nos termos previstos no artigo 41.º”. Outras atribuições: - Presidente do conselho pedagógico; - Presidente do conselho administrativo; - Presidência da secção disciplinar do conselho pedagógico; - Convocar reuniões do conselho diretivo, conselho pedagógico e conselho administrativo; - Voto de qualidade, em caso de empate, nas tomadas de decisões em conselho diretivo e conselho pedagógico.
19 complementados por outros que, com a devida regulamentação, podiam ser de gestão pedagógica, de gestão de apoio educativo e de gestão administrativa. A direção escolar, que os autores consideravam “predominantemente política ( lato sensu ), selecionando valores e orientações” (Formosinho, Fernandes & Lima, 1988: 155), era atribuída ao conselho de direção, órgão colegial e deliberativo, que, na senda da participação democrática, da autonomia e do alargamento à comunidade educativa, constituía-se pelo presidente, vice-presidente, professores, representantes dos pais e encarregados de educação, representantes dos alunos (no ensino secundário), representantes dos pessoal não docente, representante da autarquia e representantes das associações e organizações da comunidade local ou regional. A gestão, que o grupo de trabalho considerava “predominantemente técnica, exigindo sobretudo capacidade de organização e de implementação” (Formosinho, Fernandes & Lima, 1988: 155) estava a cargo da comissão de gestão, que era constituída por três elementos: presidente (presidente do conselho de direção), vice-presidente (vice-presidente do conselho de direção) e vogal (presidente do conselho pedagógico). Os mandatos, de três anos, estavam indexados aos órgãos de origem. O articulado proposto atribuía à comissão de gestão, como órgão colegial, competências eminentemente executivas, sem se referir a uma liderança, ao presidente da comissão de gestão. O leque de competências, para além das consideradas genéricas, como a gestão quotidiana, apresentação de propostas, execução de orientações do conselho de escola, elaboração de documentos estruturantes, como o plano anual de atividades ou o regulamento interno, era vasto e diversificado. A gestão era pedagógica, de pessoal, de instalações, equipamentos e materiais, administrativa, financeira, ação social e apoios e complementos educativos. Esta proposta rompia, claramente, com o edifício organizativo preconizado pelo Decreto-Lei n.º 769-A/76. Entretanto, com o normativo de 1976 em vigor e com a proposta apresentada pela CRSE, é publicado o Decreto-Lei n.º 172/71, de 10 de maio, como modelo experimental. Assim, e não obstante as inovações necessárias ao normativo de 1976, este apresentava lacunas que só viriam a ser colmatadas pelo Decreto-Lei n.º 172/71, e após a publicação da LBSE e do decreto da autonomia (Decreto-Lei n.º 43/89), que contemplavam os princípios da descentralização e autonomia. 1.4. O diretor executivo num modelo experimental A publicação e regime experimental do Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de maio, pareceram responder às críticas e às dificuldades sentidas na aplicação do Decreto-Lei n.º 769-A/76.
20 O diploma de 1991 surge na vigência de Roberto Carneiro como Ministro da Educação, e tendo por base os princípios fundamentais de dois diplomas publicados em 1986 e 1989, a Lei n.º 46/86, de 14 de outubro e o Decreto-Lei n.º 43/89, de 3 de fevereiro, respetivamente. A primeira estabelece a Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) e o segundo o regime jurídico da autonomia das escolas. Se por um lado, a Lei n.º 46/86 elevava as práticas democráticas, por outro, o Decreto-Lei n.º 43/89, “o decreto da autonomia”, camuflando a centralização do poder da administração central, e promovendo uma mudança da escola, mas não o seu modelo de administração e gestão, decretava a autonomia da escola nos planos cultural, pedagógico, administrativo e financeiro, operacionalizada por um projeto educativo. Simultânea e consequentemente reforçava a responsabilização da escola e dos seus intervenientes no processo educativo, com os órgãos de gestão à cabeça. Preconizava, no seu preâmbulo, que “a autonomia da escola concretiza-se na elaboração de um projeto educativo próprio, constituído e executado de forma participada, dentro de princípios de responsabilização dos vários intervenientes na vida escolar e de adequação a características e recursos da escola e às solicitações e apoios da comunidade em que se insere. A autonomia da escola exerce-se através de competências próprias em vários domínios, como a gestão de currículos e programas e actividades de complemento curricular, na orientação e acompanhamento de alunos, na gestão de espaços e tempos de actividades educativas, na gestão e formação do pessoal docente e não docente, na gestão de apoios educativos, de instalações e equipamentos e, bem assim, na gestão administrativa e financeira. (…) No entanto, a distribuição e o exercício dos poderes atribuídos pelo presente diploma à escola serão efectivamente concretizados no contexto da definição das estruturas de direcção e gestão das escolas, bem como do seu regulamento interno”. Considerado como modelo da "gestão democrática” das escolas, o Decreto-Lei n.º 172/91 apresentava-se, em comparação ao Decreto-Lei 769-A/76, e pelo menos na essência, como mais aberto face ao centralismo e à burocracia. O seu preâmbulo sublinha um conjunto de princípios e valores que confirmam essa tentativa de mudança. A fundamentação ideológica, centrada na gestão democrática, assenta na participação, democraticidade, mas também na estabilidade, eficiência e responsabilidade. Fomenta igualmente o apoio e a participação da comunidade educativa. Com o fundamento da experiência já adquirida, referindo-se à década e meia do decreto 769-A/76, apela a uma mudança de paradigma na senda da maturidade de organização e gestão da escola, quando firma que “Finalmente, a experiência acumulada durante estes 15 anos de gestão democrática recomenda algumas alterações no modelo vigente, de modo a conciliar o intransigente requisito de democraticidade com as necessárias exigências de estabilidade, eficiência e responsabilidade”. Esta duplicidade conciliante levou Afonso a classificar o decreto como
21 “um documento híbrido, onde é possível detectar marcas contraditórias que sinalizam quer a vontade inicial (…) de imprimir maior dinamismo, participação e democratização à vida das escolas, quer a vontade posterior de outros autores decisores políticos que indicia uma fragilização e alteração da direcção democrática em favor de um órgão de gestão (…) a que se atribuem responsabilidades e competências que podem inverter opções e valores anteriores” (1998: 228-229). Ainda no campo das novidades, e no que à liderança da administração e gestão diz respeito, o preâmbulo diz que “A estabilidade e eficiência da administração e gestão são garantidas por um órgão unipessoal, o diretor executivo, designado através de concurso pelo conselho de área escolar ou escola, perante quem é responsável”, que segundo Barroso (1991), é uma “reforma do hemisfério esquerdo”. Exalta, assim, a responsabilidade da escolha do gestor escolar para um órgão alargado e de representação de todos grupos interventivos nas dinâmicas da escola. No entanto, e apesar das alterações propostas, que Lima considera “a adopção de novos conceitos com origens e ressonâncias democráticas e descentralizadoras, mas, sobretudo, de novas morfologias organizacionais, a par de uma maior abertura à participação de pais e encarregados de educação e de representantes locais no 'conselho de escola', agora definida como 'órgão de direção' (artigo 7.º)” (2011a: 29). O mesmo autor não lhe reconhece mudanças significativas e de fundo, quando refere que o “'novo modelo' de substancial concretiza em termos de autonomia das escolas, sendo de facto, neste domínio, uma continuação do regime anterior. Ambos de resto, se inscrevem na mesma tradição política e administrativa centralizada e, curiosamente, ambos dependem exactamente do mesmo quadro jurídicoformal, o qual, em caso algum, foi objecto de qualquer alteração ou medida de descentralização” (2011a: 29). Para Barroso, reconhecendo-lhe modificações estruturais relativamente à legislação anterior, como o conselho de escola, a gestão individual e a redução das competências do conselho pedagógico, aponta duas grandes “zonas de rutura”, relativamente ao modelo de gestão anterior: - “Primeira zona de ruptura: a tentativa de institucionalizar uma participação dos pais, de representantes da autarquia e dos interesses culturais e económicos locais na tomada de decisão. - Segunda zona de ruptura: tentativa de profissionalização da gestão” (1991: 76-77). Como refere o artigo 52.º, aplicação do novo regime de direção, administração e gestão, estendendo-se desde o pré-escolar ao ensino secundário públicos, e iniciou-se “progressivamente” em “regime de experiência pedagógica” nos estabelecimentos de ensino em que cessassem os mandatos abrangidos pela regulamentação anterior. Como requisito complementar, os estabelecimentos teriam de,
22 legalmente, possuir associações de pais e encarregados de educação e associações de estudantes, no caso das escolas secundárias. A experimentação iniciou-se em cerca de 50 estabelecimentos de ensino. Deste modo, passávamos a ter, em vigor simultâneo, dois modelos de gestão escolar, embora este formalmente revogasse, simultaneamente o Decreto-Lei n.º 769-A/76 e a Portaria n.º 677/77. O Decreto-Lei 172/91 define o regime de direção, administração e gestão dos estabelecimentos de ensino da educação pré-escolar ao ensino secundário. Na hierarquia geográfica da organização escolar apresentava três patamares: a escola, a área escolar e a administração educativa. Cria uma nova estruturação organizacional da escola, ao bipolarizar os órgãos próprios da escola em direção e em administração e gestão. No seu conjunto, os órgãos de direção, administração e gestão das escolas ou áreas escolares são o conselho de escola ou conselho de área escolar, o diretor executivo, o conselho pedagógico o conselho administrativo e o coordenador de núcleo, nos estabelecimentos agregados em áreas escolares. O órgão de direção é, por excelência, o conselho de escola. Como consagrado na Lei n.º 46/86 (LBSE), este órgão prima pela participação dos diferentes setores da comunidade educativa e constituise como definidor da linha orientadora da escola e dos seus documentos estratégicos. De entre as suas competências próprias bem definidas, elege, destitui e renova o mandato do diretor executivo. A administração e gestão escolar fica a cargo do diretor executivo, do conselho administrativo e do coordenador de núcleo, sendo que, neste modelo, o conselho pedagógico apresenta-se como órgão de orientação educativa, prestando apoio aos órgãos de direção, administração e gestão (Quadro 4). O diretor executivo, como órgão unipessoal, gere e administra a escola em áreas de âmbito bastante diverso e em estreita articulação com a comunidade, conselho de escola e administração educativa. Segundo o n.º 1 do artigo 16.º, “O diretor executivo é o órgão de administração e gestão do estabelecimento de ensino nas áreas cultural, pedagógica, administrativa e financeira, responsável perante a administração educativa pela compatibilização das políticas educativas definidas a nível nacional, com as orientações do conselho de escola, tendo em vista níveis de qualidade de ensino que satisfaçam as aspirações da comunidade escolar”. Esta unipessoalidade e concentração de áreas de gestão e administração do diretor executivo veio, segundo Lima, e contrariamente à descentralização proposta pelo diploma da autonomia de 1989, desconcentrar uma administração que continuava centralizada. “A própria função de representação da escola, embora objecto de controvérsia, caberá agora ao 'diretor executivo', concedendo a este órgão unipessoal – 'especialmente responsável perante a administração educativa' – o maior protagonismo e o estatuto de elo de ligação com a administração central e regional,
23 podendo desta forma vir a ser transformado no último escalão de uma cadeia de desconcentração radical, capaz de penetrar no interior de cada escola e de aí encontrar o seu verdadeiro representante, isto é, o representante da administração central” (2011a: 30). Noutra perspetiva, o decreto-lei em geral, e a criação da figura do diretor em particular, denotava já nos inícios da década de noventa, um surgimento de políticas neoliberais e neoconservadoras. Nesta linha de pensamento Afonso afirma que “Apesar de a figura de um director não significar, em si mesma, que a escola seja necessariamente gerida de forma tecnocrática, trata-se de uma designação que, considerando as especificidades da conjuntura em que ocorreu, parece indiciar a cedência a alguns sectores mais neoliberais e neoconservadores que pressionavam no sentido de acabar com a tradição de colegialidade democrática no órgão de gestão, que vinha da fase posterior à revolução democrática” (2010: 18-19). No exercício das suas funções era coadjuvado por adjuntos que eram nomeados pelo conselho de escola, sob sua proposta, e dos quais designa um que, na sua ausência e impedimentos, o substituía. O número de adjuntos coadjuvantes variava segundo o número de alunos, de lugares docentes e regime de funcionamento da escola. O modelo de escolha do diretor executivo, em concurso público, é promovido e realizado em conselho de escola sob a forma, como o artigo 18.º lhe atribui, de designação. Para tal o conselho de escola constituía, de entre os seus membros, uma comissão específica que “elabora proposta de seriação dos candidatos que, verificados os requisitos exigidos, reúnam as necessárias condições de adequação ao exercício de funções” (artigo 18.º, n.º 4). Este formato de eleição do diretor executivo, como processo complexo e híbrido, e à semelhança do atual diretor, veio reduzir a abrangência democrática da participação dos atores da comunidade educativa, sobretudo os docentes. A concurso podiam-se apresentar docentes que obrigatoriamente fossem profissionalizados, que pertencessem ao mesmo nível de ensino da escola para que concorressem e com pelo menos cinco anos de serviço efetivo e avaliado de bom. Cumulativamente, introduzia a novidade de o candidato dever possuir formação especializada em gestão pedagógica e administração escolar. Para além da escola em causa, a publicitação ao concurso, obedecendo a regulamentação específica, era feita com um aviso de abertura do processo em Diário da República, e divulgado na comunicação social nacional e local. Com um mandato de quatro anos, o diretor executivo podia ver renovado, pelo conselho de escola, um segundo mandato, sem concurso. O mandato seria reduzido a um ano, quando na impossibilidade de seleção de um diretor executivo, a designação fosse realizada pelo diretor regional de educação.
24 A cessação do mandato de diretor executivo, como previa o artigo 22.º, podia acontecer: quando dois terços dos membros do conselho de escola, baseados em factos comprovados e informações fundamentadas, comprovavam a desadequação da respetiva administração e gestão; por incumprimento dos deveres, gerais ou especiais; quando solicitado pelo próprio, e por motivos devidamente justificados. No que concerne às competências, o diretor executivo via, à semelhança do articulado do normativo de 1976, as suas atribuições serem definidas pela administração central, de forma legal, formal e prescritiva. Entre muitas, destaca-se a submissão à aprovação do conselho de escola dos documentos organizacionais estruturantes, como o regulamento interno, o projeto educativo, os planos plurianuais e anuais de atividades e o projeto de orçamento anual. Competia-lhe, igualmente, executar e fazer executar as deliberações do conselho de escola e, em matéria disciplinar dos alunos, determinar a aplicação de sanções (artigo 17.º). Como vimos anteriormente, esta nova gestão unipessoal veio centrar competências e responsabilidades na figura do diretor, aumentando, simultaneamente, o poder da desconcentração da administração educativa. Aumentou-lhe as áreas de abrangência da sua atuação e, paralelamente, vincou-lhe a responsabilidade e subjugação à tutela e às suas políticas educativas generalistas, como que num balizamento da sua autonomia. Por outro lado, no âmbito dessas competências, associou-lhe “zelo, eficiência e eficácia” à responsabilidade (artigo 21.º). Comparativamente ao Decreto-Lei n.º 769-A/76, o Decreto-Lei n.º 172/91 apresentava diferenças marcantes que iam além da morfologia, articulação e atribuição dos órgãos de direção, administração e gestão. Deste modo, para além da já referida exclusividade da direção estar acantonada no conselho de escola ou área escolar, a estrutura e funcionamento do novo órgão de administração e gestão, o diretor executivo, apresentava alterações marcantes com o órgão anterior, o conselho diretivo. Se o conselho diretivo, mais plural e colegial, incluía docentes, alunos e não docentes, o diretor executivo, como figura unipessoal, era apenas coadjuvado por adjuntos, também eles docentes. O processo de eleição era agora também diferente. O conselho diretivo integrava membros (docentes, alunos e não docentes) escolhidos em sufrágio direto pelos seus pares, enquanto o diretor executivo passa a ser eleito em conselho de escola, apresentando-se a um concurso público de forma unipessoal. O processo decisório é igualmente diferente, no Decreto-Lei n.º 769-A/76 era colegial, funcionando como equipa, e em que as decisões eram tomadas por maioria de votos. No novo ordenamento jurídico, unipessoal, o diretor executivo é responsável por todas as áreas de administração e gestão – cultural, pedagógica, administrativa, financeira e patrimonial.
25 Quadro 4 – Eleição e competências do diretor executivo Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de maio Em vigor de 10 de maio de 1991 a 4 de maio de 1998 (7 anos a título experimental em 54 escolas) ÓRGÃOS DE DIREÇÃO, ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO Conselho de escola ou conselho de área escolar Diretor executivo Conselho pedagógico Conselho Administrativo Coordenador de núcleo DIRETOR EXECUTIVO Definição O diretor executivo é o órgão de administração e gestão do estabelecimento de ensino nas áreas cultural, pedagógica, administrativa e financeira, responsável perante a administração educativa pela compatibilização das políticas educativas definidas a nível nacional, com as orientações do conselho de escola, tendo em vista níveis de qualidade de ensino que satisfaçam as aspirações da comunidade escolar. Composição Diretor executivo coadjuvado no exercício das suas funções por adjuntos, em número a fixar em despacho previsto no n.º 2 do artigo 49.º, de acordo com o número de alunos, o número de lugares docentes e o regime de funcionamento da escola. Os adjuntos são nomeados pelo conselho de escola, mediante proposta do diretor executivo. O diretor executivo designa o adjunto, que o substitui nas suas ausências e impedimento. Eleição Docente selecionado por concurso público, promovido pelo conselho de escola. Mandato Quatro anos, com possibilidade de renovação de novo mandato, sem concurso. Um ano, se for designado pelo diretor regional de educação Liderança – DIRETOR EXECUTIVO - Obrigatoriamente um docente profissionalizado, pertencente ao nível de ensino ministrado na escola a que concorre, com pelo menos cinco anos de bom e efetivo serviço, devendo possuir formação especializada em gestão pedagógica e administração escolar. COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES DO DIRETOR EXECUTIVO Competências (artigo 17.º): - Submeter à aprovação do conselho de escola: - O regulamento interno da escola; - O projeto educativo da escola; - Os planos plurianual e anual de atividades da escola; - Executar e fazer executar as deliberações do conselho de escola; - Submeter à aprovação do conselho de escola o projeto de orçamento anual; - Propor à apreciação do conselho de escola relatórios trimestrais de situação da atividade desenvolvida; - Submeter à aprovação do conselho de escola o relatório anual de atividades; - Submeter à aprovação do conselho de escola o relatório das contas de gerência; - Incentivar no plano executivo a participação dos diferentes sectores da comunidade escolar, no respeito pelo regulamento interno, pelo projeto educativo e pelo plano anual de atividades da escola, disponibilizando os meios necessários a uma eficaz prossecução das atribuições da escola nos planos em que se desenvolve a respetiva autonomia; - Promover e dinamizar iniciativas de carácter cultural, desportivo, recreativo e outras, de acordo com os critérios estabelecidos pelo conselho de escola; - Promover a articulação dos regulamentos de funcionamento das estruturas e órgãos de coordenação e orientação educativas previstos no presente diploma;
26 - No plano executivo, superintender nas atividades da escola, de acordo com a legislação vigente e as orientações do conselho de escola; - Promover e dinamizar vias alternativas de organização escolar, mediante critérios dinâmicos e flexíveis na distribuição dos recursos; - Garantir a instrumentalidade dos meios administrativos e financeiros face a objetivos educativos e pedagógicos; - Operacionalizar a informação, de modo que esta se encontre sempre disponibilizada e ao serviço da comunidade; - Elaborar e submeter à aprovação do conselho de escola as normas e critérios da ação social escolar, nos termos da alínea o) do n.º 1 do artigo 8.º; - Exercer as demais competências fixadas na lei ou no regulamento interno da escola; - Determinar a aplicação de sanções não suspensivas ou exclusivas; - Determinar, sob proposta do conselho de turma, a aplicação de penas de suspensão até oito dias, não podendo aplicar pena superior à proposta. Responsabilidades (artigo 21.º): - No cumprimento do respetivo mandato, é responsável perante o conselho de escola, devendo pautar a sua atuação por princípios de zelo, eficiência e eficácia; - No exercício das suas competências, é ainda especialmente responsável perante a administração educativa pela gestão pedagógica, administrativa, financeira e patrimonial da escola. Outras atribuições: - Exonerar fundamentadamente os seus adjuntos; - Delegar competências atribuídas aos seus adjuntos; - Presidir ao conselho administrativo; - Membro do conselho pedagógico; - Membro do conselho de escola, sem direito a voto; - Propor a participação, no conselho pedagógico, da equipa de educação especial e os serviços de psicologia e orientação. A monitorização e avaliação da implementação do normativo de 1991 ficou a cargo do Conselho de Acompanhamento e Avaliação (CAA), conselho alargado e multifacetado, criado ao abrigo da Portaria n.º 812/92 de 18 de agosto. O novo regime, conhecido por “novo modelo de gestão”, foi, segundo Licínio Lima, membro daquele conselho, “alvo de duras críticas, não apenas quanto às suas soluções e configurações organizacionais, mas sobretudo quanto à política e administração centralizada”. De entre essas críticas do CAA, o autor destaca “uma falta de de coerência do articulado do decreto-lei (acentuada por alguns aspetos dos normativos complementares) com o teor do respetivo preâmbulo (de resto, quase uma tradição entre nós), para a excessiva regulamentação, para a ambiguidade das competências dos principais órgãos de gestão, para a subalternização das dimensões pedagógicas, para a ambiguidade no processo de recrutamento do director executivo, para a incongruência entre as funções de direção atribuídas ao conselho de escola ou área escolar e as respetivas competências dos órgão, para a inexistência de competências próprias do presidente do conselho de escola” (2011a: 30-31). Com a não generalização do regime proposto pelo Decreto-Lei n.º 172/91, inicia-se “um novo processo de estudo, debate e produção legislativa que viria a culminar em 1998 com a publicação do Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio” (Lima, 2011a: 33), fechando um ciclo na gestão e
27 administração das escolas portuguesas que se matinha desde da instituição do Decreto-Lei n.º 769A/76. 1.5. O presidente do conselho executivo como afirmação da colegialidade O pronúncio de um novo regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, materializar-se-ia, um ano antes, com a publicação do Despacho Normativo n.º 27/97 de 2 de junho, que regulamentava o início da constituição dos agrupamentos de escolas. O despacho introduzia que “O ano lectivo de 1997-1998 configura-se, assim, como o ano de preparação da aplicação de um novo regime de autonomia e gestão das escolas”. Reforça-se um caminho que, como explicita o preâmbulo da portaria, devia continuar na senda da “(…) progressiva descentralização da administração educativa para os níveis regional e local, como condição de modernização e renovação. A tendência para desenvolver a dinâmica escolar, seja em torno da noção de área educativa, através da agregação e articulação de escolas do mesmo nível ou de diferentes níveis de ensino”. O reflexo deste ano preparatório no funcionamento dos órgãos de administração e gestão das escolas foi meramente de transição já que, como refere o seu n.º 4, mantinham-se em funções, independentemente de cessarem funções ou não naquele ano letivo. Havendo mesmo a possibilidade de, com autorização do diretor regional, ser prorrogado o mandato por mais um ano. Um ano antes, e de acordo com o Despacho n.º 130/ME/96, é encomendado a João Barroso um estudo prévio publicado em 1997, denominado de Autonomia e Gestão das Escolas . Relativamente à gestão e administração das escolas, e no âmbito da proposta de reforço da autonomia e territorialização, o autor alerta que “(…) em determinadas situações e mediante certas condições, os órgãos representativos das escolas (reunindo professores, outros funcionários, alunos, pais e outros elementos da comunidade) podem gerir melhor que a administração central ou regional, certos recursos” (Barroso, 1997: III). No sentido do “reforço do sentido da gestão” ressalta a “importância da formação e qualificação dos diferentes intervenientes (ao nível da gestão de topo e da gestão intermédia), e desenvolvimento de formas diversificadas de liderança (individual e colectiva)” (Barroso, 1997: VI). Constatando que os regimes jurídicos em vigor sofrem de “desajustamentos”, “autonomia reduzida” e “eficiências formais”, e partindo de normas “que procuram concretizar cinco grandes
28 princípios a que deve obedecer a gestão das escolas no quadro de um claro reforço da sua autonomia: legitimidade, participação, liderança, qualificação, flexibilidade”, apresenta um vasto leque de propostas relativamente à gestão das escolas e à formação dos responsáveis pela gestão das escolas . (Barroso, 1997: 61-70). A proposta de organização da gestão e administração escolar centrava-se no “conselho de escola”, do qual “emanavam todos os outros órgãos de gestão. O conselho de escola funcionaria em plenário e com a constituição de comissões especializadas: administrativa, pedagógica, socioeducativa e executiva. O órgão de gestão executiva seria a comissão executiva que assegurava as funções da gestão corrente e responsável pela coordenação dos serviços e das estruturas de gestão intermédia. A comissão executiva, na dependência direta do conselho de escola, era composta por três membros docentes daquele conselho, eleitos pelo plenário, um dos quais seria designado como presidente. O conselho de escola poderia, em alternativa, decidir substituir a comissão por um órgão unipessoal, apoiado por dois adjuntos, com as mesmas funções, elegendo de entre os seus membros quem desempenhava essas funções. Quanto à formação dos gestores escolares, de carácter prioritário, seria direcionado para a aquisição de competências diretamente relacionadas com o planeamento, gestão do currículo e a animação de equipas, quer dos membros da comissão executiva, como para outros membros do conselho de escola e dos detentores de cargos de gestão intermédia. A 4 de maio de 1998 é publicado o Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio, alterado um ano depois pela Lei n.º 24/99, de 22 de abril, que aprovava o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, bem como dos respetivos agrupamentos, entretanto constituídos. Com Eduardo Marçal Grilo como Ministro da Educação, o normativo veio implementar um novo modelo de administração e gestão escolar e, simultaneamente, fechar o ciclo dos decretos de 1976 e 1991. Como refere Licínio Lima, o Decreto-Lei n.º 115-A/98 “Deixava para trás a reforma educativa, assim fracassada em termos de adopção de um novo regime de administração das escolas portuguesas que, ao longo de mais de uma década, foi estudado, debatido, legislado e actualizado em termos de experimentação, caberia de facto a este governo a aprovação de um novo regime que, generalizadamente, alterava o modelo jurídico em vigor desde 1976” (2011a: 33-34). Por outro lado, não obstante a apresentação do estudo prévio de João Barroso, do debate público e de vários pareceres do Conselho Nacional de Educação,
35 - Exercer o poder disciplinar em relação aos alunos; - Proceder à avaliação do pessoal docente e não docente. Competências enquanto membros da direção executiva (artigo 17.º): - Ouvido o conselho pedagógico, elaborar e submeter à aprovação da assembleia os seguintes documentos: - Projeto educativo da escola; - Regulamento interno da escola; - Propostas de celebração de contratos de autonomia; - No plano da gestão pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, compete à direção executiva, em especial: - Definir o regime de funcionamento da escola; - Elaborar o projeto de orçamento, de acordo com as linhas orientadoras definidas pela assembleia; - Elaborar o plano anual de atividades e aprovar o respetivo documento final, de acordo com o parecer vinculativo da assembleia; - Elaborar os relatórios periódicos e final de execução do plano anual de atividades; - Superintender na constituição de turmas e na elaboração de horários; - Distribuir o serviço docente e não docente; - Designar os diretores de turma; - Planear e assegurar a execução das atividades no domínio da ação social escolar; - Gerir as instalações, espaços e equipamentos, bem como os outros recursos educativos; - Estabelecer protocolos e celebrar acordos de cooperação ou de associação com outras escolas e instituições de formação, autarquias e coletividades; - Proceder à seleção e recrutamento de pessoal docente e não docente, salvaguardado o regime legal de concursos; - Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas na lei e no regulamento interno. Outras atribuições: - Solicitar, por requerimento, a convocação extraordinária da assembleia; - Delegar as suas competências num dos vice-presidentes ou num adjunto, no caso do diretor; - Membro do conselho pedagógico, podendos ser, por eleição, presidente do órgão; - Convocar, no âmbito do conselho executivo, e por requerimento, reuniões extraordinárias do conselho pedagógico; - Presidir ao conselho administrativo. 1.6. O diretor como unipessoalidade imposta Após a implementação e experimentação de vários normativos legais que regulamentaram a administração e gestão das escolas portuguesas no pós 25 de abril de 74, foi publicado o Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, revogando o diploma de 1998. Com Maria de Lurdes Rodrigues como Ministra da Educação, a ação governativa iniciou um processo de reformas mais alargado, que culminou com a publicação do novo regime de autonomia, a administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário. O diploma legal agora em análise, estando presentemente em vigor, sofreu, desde a sua publicação, várias alterações: a primeira, com o DecretoLei n.º 224/2009, de 11 de setembro e a segunda, com o Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho, esta mais de fundo. Como regulamentação complementar, destacam-se o Despacho n.º 12955/2019 e a Portaria n.º 604/2008, de 9 de julho.
36 A publicação, em abril de 2008, foi antecedida de uma consulta pública prévia que teve o seu término a 31 de janeiro desse ano. Desse processo de discussão alargada, sugiram vários estudos e pareceres, não só de autores consagrados na área da administração educacional, como João Barroso ou Licínio Lima, mas também dos parceiros socias, dos quais se destacam as principais estruturas sindicais. Já em 2005, nas bases programáticas do programa eleitoral do Partido Socialista à eleições de 2005, Compromisso de Governo para Portugal – Voltar a Acreditar , governo no qual viria a ser publicado e implementado o decreto de 2008, e na sessão referente à educação, se pretendia “Apostar em mudanças estruturais, para conseguir a educação de qualidade para todos” (Bases Programáticas do Partido Socialista, 2005: 43-54). De entre as alterações propostas, destacam-se as que implicavam com a organização na administração e gestão dos estabelecimentos de ensino: - Mudança na organização do sistema e dos recursos educativos, colocando-os ao serviço dos alunos e das famílias, e alterando o recrutamento e colocação de docentes, os tempos de funcionamento das escolas e a estruturação dos serviços prestados; - Enraizar uma cultura e prática de avaliação e prestação de contas, mudando, numa lógica de eficiência e equidade, as formas de avaliação de alunos, currículo, dos professores, dos serviços e da escola no seu todo; - Consolidação da dinâmica dos agrupamentos de escolas; - Estímulo à celebração de contratos de autonomia entre as escolas e a administração educativa; - Reforçar a tradição de participação democrática incentivando as famílias e comunidades locais para interferirem na gestão e administração escolar, embora, paralelamente, aumentando os poderes e responsabilidades das direções executivas. Na especificidade da administração e gestão escolar, os pronúncios de mudança eram evidentes quando já se propunha a aplicação de um modelo generalista a todos os estabelecimentos, com a nítida separação entre a colegialidade da direção (posterior conselho geral) e unipessoalidade da gestão baseada em lideranças fortes (posterior diretor). Propunham assim, que “Sem rupturas indesejáveis, continuaremos no caminho do reforço da participação das famílias e comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino e no favorecimento da constituição de lideranças fortes. Estabelecido um quadro comum a todas as escolas e agrupamentos – colegialidade na direcção estratégica, participação da comunidade local, gestão executiva a cargo de profissionais da educação – serão admitidas e estimuladas diferentes formas de organização e gestão” (BPPS, 2005: 46).
37 - Reforço das competências das autarquias nos domínios do planeamento educativo e gestão de recursos físicos e humanos não docentes (municipalização); Para rematar, vincava-se a intenção de responsabilização através de procedimentos de avaliação e prestação de resultados, sempre a presença de uma administração assumidamente desconcentrada. A 8 de janeiro de 2008, João Barroso publica um parecer ao Projeto de Decreto-Lei n.º 771/2007ME, sobre o “Regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário”, embrião do Decreto-Lei 75/2008. Este parecer, como refere o próprio autor, foi fundado em estudos e investigação, nomeadamente “os estudos de avaliação elaborados sobre o decreto-lei 172/91 e o decreto-lei 115/A-98, bem como, diversos trabalhos de investigação que orientei no quadro de dissertações de mestrado sobre a regulamentação e a prática da autonomia das escolas e sobre o trabalho e funções do gestor escolar” (Barroso, 2008: 1). Barroso elabora a sua reflexão incidindo em três pontos fundamentais da autonomia e gestão das escolas: a concessão de autonomia às escolas; os modos de governação das escolas e a gestão escolar. Aspetos que podemos facilmente relacionar com os princípios de reforço da participação das famílias e comunidade, das lideranças fortes e da autonomia das escolas, preconizado pelo preâmbulo do decreto posteriormente publicado. Particularmente à gestão escolar, Barroso identifica o principal constrangimento como sendo “o de saber como é possível dispor de boas formas de coordenação da acção pública sem que isso ponha em causa o funcionamento democrático das organizações” (Barroso, 2008: 2). Defendia já uma liderança mediadora – o diretor – como garante do equilíbrio entre a participação e os interesses dos atores escolares e o sucesso educativo, apelando para um perfil técnico-político de diretor. Na sua perspetiva “o 'director' de uma escola deve assegurar, no quadro de uma gestão participada, a mediação entre lógicas e interesses diferentes (pais, professores, alunos, grupos sociais, interesses económicos, etc.), tendo em vista a obtenção de um acordo ou compromisso quanto à natureza e organização do 'bem comum' educativo que a escola deve garantir aos seus alunos. Isto significa que ele deve possuir, não só, competências no domínio da educação, da pedagogia e da gestão, mas também capacidade de liderança e sentido de serviço público, necessárias ao exercício da dimensão político-social da sua função” (Barroso, 2008: 2). No entanto, apresenta algumas críticas aos motivos que o governo alegou para a alteração do regime de autonomia, administração e gestão das escolas: “reforço da participação das famílias e comunidades na direção estratégica dos estabelecimentos de ensino” e “constituição de lideranças fortes”. Para isso, alega que “não existe nenhuma evidência empírica que o actual quadro legislativo seja
38 impeditivo, só por si, desse desiderato (Barroso, 2008: 3). Demonstrava, assim, que a participação das famílias e comunidades não se efetivava por decreto e que as lideranças fortes não se encontram pela “forma de constituição dos órgãos de gestão” nem pelo “seu sistema de designação”. Defende que As lideranças formais dependem, sobretudo, das qualificações dos seus agentes e da sua capacidade para promoverem condições situacionais específicas em benefício da transformação da organização através do 'empowerment' dos diversos actores. Aliás, hoje em dia, aferir da qualidade das lideranças pela sua 'força' e fazê-la depender exclusivamente do exercício da responsabilidade individual de um 'chefe' (seja qual for a designação que lhe é dada) é completamente desajustado (…)” (Barroso, 2008: 3). Demonstrava ainda que o normativo de 1998 não era “impeditivo” de boa organização e de boas e fortes lideranças nas escolas. Para isso, fundamentava-se em dados reais da Inspeção Geral, no âmbito da avaliação externa, “(…) das 100 escolas e agrupamentos avaliados em 2006-2007, 91% tiveram uma apreciação de Muito Bom e Bom no domínio da 'organização e gestão escolar' e 83% idêntica apreciação no domínio da 'liderança'” (Barroso, 2008: 4). No que concerne especificamente aos órgãos de direção, administração e gestão das escolas, não obstante a análise do conselho geral e do conselho pedagógico, abordamos essencialmente a parte do parecer relativa ao Diretor. O autor, reconhecendo que a possibilidade de escolha, em sede de assembleia e remetido para o regulamento interno, entre uma opção colegial ou uma opção unipessoal, era mais “ajustada”, critica a imposição comum do diretor quando refere que “ “A existência de um órgão de gestão unipessoal ou colegial não é, em si mesma, uma questão fundamental para a garantia da democraticidade, qualidade e eficácia do exercício das funções de gestão de topo de uma organização. A operacionalidade de um ou outro 'modelo' depende de um conjunto diversificado de factores contextuais que tornam descabida uma discussão em abstracto sobre as suas virtualidades. Acresce ainda que a existência formal de um 'órgão colegial' nunca impediu a emergência de lideranças individuais e permitiu, em alguns casos, reforçar a emergência de lideranças colectivas” (Barroso, 2008: 6). Quanto aos processos de designação do diretor, Barroso, reconhecendo a pertinência da obrigatoriedade de o diretor ter que ser um docente, mostra algumas reticências pela “(…) possibilidade de os docentes do “ensino particular e cooperativo qualificados para o exercício das funções” poderem vir a exercer o cargo de 'director' das escolas públicas” (Barroso, 2008: 7). Previa, igualmente, e comparando procedimentos com o Decreto-Lei n.º 172/91, alguma ambiguidade, desconfiança e até falta de legitimidade no processo de eleição do diretor no seio do conselho geral, quando argumenta que
39 “(…) parece desconfiar da capacidade de juízo e de escolha dos membros do Conselho e introduz um sistema complementar para condicionar o livre juízo dos conselheiros, obrigando a um 'procedimento concursal, prévio à eleição' e à criação de uma comissão 'especialmente designada para o efeito de elaborar um relatório de avaliação'. Além das dúvidas que podem ser levantadas quanto à legalidade deste procedimento, ele determina uma perversa zona de ambiguidade e um constrangimento absurdo sobre a própria legitimidade que o Conselho tem para proceder, de pleno direito, à eleição do 'director'” (Barroso, 2008: 7). Desconfiando da possível interferência do procedimento concursal prévio à eleição e da comissão especializada, Barroso simplificava o processo de escolha, aumentando-lhe clareza, achando que “seria suficiente prever, para além da audição dos candidatos pelo plenário do Conselho, a elaboração de pareceres prévios sobre as candidaturas, por um número determinado de membros, incidindo sobre o 'curriculum vitae' e o 'projecto de gestão'” (Barroso, 2008: 8). De resto, neste processo, defendia a eleição democrática, livre, individual, secreta e sem constrangimentos, e baseada no mérito e competência dos candidatos. Ainda no âmbito do diretor, e da cessação do seu mandato, o autor considerava de “absurda e inútil”, a inclusão de uma alínea no n.º 5 do artigo 26º, que não se vindo a verificar na publicação definitiva do normativo, previa, a qualquer momento, a cessação do mandato do diretor na sequência de um processo de avaliação externa ou de ação inspetiva, considerando que “(…) se instala o clima de desconfiança sobre a capacidade do Conselho exercer as suas funções de 'órgão de direcção estratégica responsável pela definição das linhas orientadoras da actividade da escola'” (Barroso, 2008: 8) O Projeto de Decreto-Lei n.º 771/2007-ME foi igualmente avaliado pelo CNE (Conselho Nacional de Educação) (CNE, 2008: 14-43), através do parecer dos conselheiros Joaquim Azevedo, Amílcar Arantes e Maria Luísa Lourenço Pereira. No parecer 1/2008, publicado no Diário da República n.º 42, 2.ª Série, de 28 de fevereiro, o CNE, para além da análise do projeto de decreto, apresenta algumas recomendações sobre uma proposta de mudanças profundas em matéria da maior relevância para a vida das escolas. Tendo como linha de continuidade outros pareceres anteriores (n.º 4/1990 e n.º 2/2004), o CNE analise, igualmente, o projeto a partir dos três objetivos orientadores: participação das famílias e comunidade, liderança e autonomia. Através do parecer, o CNE apresenta a sua visão sobre a autonomia, administração e gestão, apresentando propostas e recomendações: - Sublinha a distinção entre órgãos de direção e de gestão, sendo que à direção, com a participação da comunidade educativa e comunidade local, “cabe a formulação de políticas e estratégias” e ao de
40 gestão, órgão “funcional, executivo e orientado por critérios de eficácia e eficiência”, “compete a implementação dessas políticas e estratégias”; - Mostra preocupação com a possível subalternização prática do primado dos critérios pedagógicos e científicos por “critérios financeiros estreitos”; - Defende o concurso como método de seleção do gestor escolar, com a exigência preferencial de apresentação de “competências no domínio da direcção e gestão escolar”. Relativamente aos órgãos de direção, administração e gestão, e mais em pormenor, o CNE apresenta as seguintes constatações e propostas: - Embora enalteçam o reforço das famílias e comunidades locais no órgão de direção, mostram “interrogações e divergências” pela posição minoritária (não superior a 50%) dos corpos docente e não docente, sendo contrário à fixação normativa das percentagens mínimas e máximas das representações no conselho geral; - Propõe, pelo aumento de relevância da participação das autarquias, e para maior clarificação, que os seus representantes sejam eleitos em Assembleia Municipal; - Concorda com a obrigatoriedade de o diretor ter que ser um docente e de exercer simultaneamente o cargo de presidente do conselho pedagógico, propondo um mandato de quatro anos; - Quanto à unipessoalidade do diretor, propunha que, à luz da autonomia, e à semelhança do que preconizava o Decreto-Lei n.º 115-A/98, fosse o conselho geral a decidir o modelo a adotar, entre um órgão unipessoal ou um colegial; - Pela falta de fundamentação, não vislumbrava benefícios para a administração e gestão das escolas, da mudança de designação de “Assembleia de Escola” para “Conselho Geral”; - Punha em causa a possibilidade de, na eleição do presidente do conselho geral, ser eleito um membro não docente, alegando a falta de habilitações para o desempenho do cargo; - Discordava, tal como Barroso, da possibilidade de cessação do mandato do diretor por despacho e na sequência de uma avaliação externa, uma ação inspetiva ou procedimento disciplinar. Entendia que esta possibilidade chocava com as competências do conselho geral como órgão de direção estratégica. - Para os órgãos estratégicos de topo “recomenda que se evitem, a todo o custo, todos os riscos de politização e partidarização dos órgãos de direcção e gestão das escolas” (CNE, 2008: 27); - Associando à experiência do Decreto-Lei n.º 172/91, o CNE não concordava com o mecanismo de seleção e eleição do diretor e a sua articulação com procedimento concursal prévio, por entender que o conselho geral ficava limitado na sua atuação. Defendia uma eleição livre em conselho geral, baseada
41 na análise do currículo e do projeto de intervenção apresentados em concurso, por todos os membros, e não na restrição da comissão especializada. Tanto na generalidade, como na especialidade, o parecer do CNE estava em clara concordância com as opiniões e recomendações propostas por João Barroso. Também Licínio Lima, a 12 de fevereiro de 2008, apresenta, na Assembleia da República, o seu parecer sobre o projeto de decreto-lei, através da “ Audição Parlamentar sobre o Projecto Governamental de “Regime Jurídico de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos Públicos da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário ”. Partido das considerações preambulares do projeto, Lima expõe a sua perspetiva na legitimidade da proposta e nos seus objetivos fundamentais. O autor não vendo pertinência argumentativa, põe em causa a legitimidade da alteração do regime de autonomia, administração e gestão escolar, referindo que “Independentemente da concordância ou da discordância face às soluções encontradas, o mínimo que se pode afirmar é que aquelas matérias, não sendo indiferentes, são contudo insuficientes para justificar um novo diploma, tal como, de resto, se apresenta consideravelmente frágil a argumentação expendida em seu torno” (2008: 1). Relativamente à participação das famílias e das comunidades, considerava que, com o projeto de diploma “pouco ou nada mudará”, dada a posição fechada da escola face à comunidade, fruto da “centralização política e administrativa da educação escolar”. Defendia que só uma verdadeira descentralização, fomentaria um aumento da participação exterior à escola. Ou seja, identificava o problema: “Esta direcção central, a que tenho chamado atópica, representa o principal obstáculo a uma maior participação na decisão por parte das famílias e do meio” (Lima, 2008: 1-2). A mesma centralização ministerial estava, segundo Lima, na base da incapacidade de implementação de uma verdadeira autonomia das escolas. Demonstrando assim, que a autonomia apregoada era mais uma vez unicamente “decretada”. Questiona a procura e reforço de lideranças, argumentando que uma “liderança forte” ou uma liderança encontrada por “via jurídico-formal” pode não coincidir com uma “boa liderança”. Por outro lado, põe em causa a falta de fundamentação da preponderância da unipessoalidade sobre a colegialidade da gestão das escolas, quando “A justificação apresentada para a criação da figura do Director inscreve-se no quadro de uma ideologia de feição tecnocrática e gerencialista, ficando por demonstrar por que razão uma liderança individual é superior a uma liderança colegial, desprezando a experiência e os dados da investigação” (Lima, 2008: 2).
42 Finalizava, rematando que “o projecto governamental representará mais uma oportunidade perdida no sentido de dotar as escolas portuguesas de um sistema de governo mais democrático, participado e autónomo” (Lima, 2008: 4). Da consulta pública do projeto de decreto-lei, surgiram igualmente avaliações e propostas dos sindicatos, bem como de outros parceiros socias. Juntos por uma luta de defesa da escola pública, consubstanciada pelos princípios da participação e democraticidade, criticaram o projeto, elencando sugestões de alteração. Tomemos como referencia, a maior e mais interventiva estrutura sindical efeta aos professores e à escola – a FENPROF (Federação Nacional de Professores). A 31 de janeiro de 2008, já no final da consulta pública, a FENPROF apresentou um Parecer sobre o projecto de decreto-lei para consulta pública de regime jurídico de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário , elaborado a partir do resultado do debate dinamizado, na qual participaram várias entidades como o Conselho de Escolas, a CONFAP (Confederação Nacional de Associações de Pais), a Federação de Sindicatos da Função Pública, a Comissão de Educação da Assembleia da República, docentes e órgão de direção e gestão. Defendendo uma mudança de rumo no regime que na altura regulava a autonomia, administração e gestão das escolas, apresentava, no parecer, alterações que, indo mesmo ao encontro de muitas das medidas do projeto, deveriam “(…) passar por: criar um verdadeiro órgão de direcção estratégica (com espaço político para decidir e condições de funcionamento que permitam uma participação efectiva de todos os seus membros e uma maior ligação ao quotidiano escolar); conferir ao Conselho Pedagógico o carácter de órgão de direcção pedagógica que deve ter; clarificar a relação de separação e complementaridade entre direcção e gestão escolares, com a segunda logicamente subordinada à primeira; garantir a prevalência de critérios pedagógicos sobre critérios administrativos”. Todavia, e na linha do levantado pelos autores e outras entidades ligadas ao ensino, considerava que as alterações que o projeto de decreto-lei apresentava, não decorriam de constrangimentos da aplicação do Decreto-Lei n.º 115-A/98, pressagiando retrocessos na democraticidade da escola, nomeadamente nos seus princípios fundamentais de elegibilidade, colegialidade, participação e autonomia. E continuava com a identificação de aspetos que considerava “profundamente negativos”, que, como já referimos, alinhavam com a esmagadora maioria das críticas já apresentadas: - Imposição a todas as escolas de um órgão de gestão unipessoal; - Concentração de poderes no Diretor;
43 - Desvalorização do Conselho Pedagógico; - Fim do processo de eleição direta do órgão de gestão; - Possibilidade de um docente de outra escola ou mesmo do ensino privado se poder candidatar a Diretor; - Recentralização do poder através do Diretor; - Redução da participação e da influência dos docentes; - A retórica do reforço da participação da comunidade; - Contratos de autonomia; - Agregação de agrupamentos. O parecer sindical, denunciando a intransigência da tutela em alterar o regime de autonomia, a administração e gestão das escolas, concluía que “As alterações agora propostas não se sustentam numa avaliação do actual regime nem têm em conta a investigação realizada em Portugal nesta área, incluindo as conclusões dos principais estudos solicitados e editados pelo próprio Ministério da Educação. Daí que a FENPROF conteste a oportunidade desta alteração legislativa, considerando ser necessária uma avaliação prévia do actual regime e uma análise séria do impacto que as várias alterações teriam no sistema educativo português”. Em síntese, e da análise dos vários pareceres apresentados à publicação do Projeto de DecretoLei n.º 771/2007-ME, pareceu-nos evidente uma certa confluência nas posições, relativamente à falta de congruência das razões apontadas para a alteração do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos preconizado pelo Decreto-Lei 115-A/98. Se por um lado, os estudos consideravam que os objetivos que consubstanciaram a proposta, nomeadamente a participação das famílias e comunidades, a obtenção de lideranças fortes e o reforço da autonomia, pareciam não ser comprometidos pela legislação anterior, por outro, não eram provadas evidências que o seu alcance estaria diretamente relacionado com a publicação de um novo regime. Não obstante a consulta pública, e todos os pareceres pouco favoráveis ao projeto, passaria efetivamente a decreto-lei em abril desse ano, iniciando uma “espécie de 3ª edição da gestão democrática, ainda mais minimalista e formalista” (Lima, Sá & Silva, 2017: 217). O Decreto-Lei n.º 75/2008, e da análise das suas considerações preambulares, funda-se em três objetivos pilar, vincados pela intenção/ação de reforçar: a participação da família e comunidade, a liderança e a autonomia. “Em primeiro lugar, trata-se de reforçar a participação das famílias e comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino. É indispensável promover a abertura das escolas ao exterior e a sua
44 integração nas comunidades locais. (…) Em segundo lugar, com este decreto-lei, procura-se reforçar as lideranças das escolas, o que constitui reconhecidamente uma das mais necessárias medidas de reorganização do regime de administração escolar. (…) Finalmente, o presente decreto-lei corresponde a um terceiro objectivo: o reforço da autonomia das escolas.” Ainda na senda das justificações preambulares, o legislador define explicitamente as soluções concretizadoras para cada um dos objetivos propostos, associando-os aos órgãos basilares da nova direção, administração e gestão: o reforço da participação das famílias e comunidades concretiza-se no conselho geral, como órgão colegial de direção estratégica; o reforço das lideranças das escolas concretiza-se pela figura unipessoal do diretor; o reforço da autonomia, concretiza-se pela possibilidade de auto-organização da escola. O conselho geral, como concretização do reforço da participação das famílias e comunidades, assegura os direitos de participação e intervenção dos vários agentes do processo educativo e de todos os que têm interesses legítimos na atividade e vida da escola. Para isso, incorpora representantes dos vários setores da escola como organização, como pessoal docente, não docente, pais e encarregados de educação, alunos, autarquias, e comunidade local, embora “nenhum dos corpos ou grupos representados tem, por si mesmo, a maioria dos lugares”. Ao afirmar um reforço da participação, pressupõe a sua existência e baixa adesão. Esta premissa vem, assim, ao encontro dos críticos que alegam que a participação na escola não é decretável “por via jurídico-formal”, e muito menos numa administração centralizada. Esta perspetiva é defendida por Lima quando afirma que “Apesar de tudo, a investigação demonstra que, de facto, o índice de participação não é propriamente muito activo, quer por parte dos professores quer por parte da restante comunidade educativa, nomeadamente dos alunos, face aos quais essa participação é intermitente e genericamente passiva. Não me parece, no entanto, que seja este novo regime a inverter a situação, porque no fundo ela deriva das características essenciais da administração escolar portuguesa, caracterizada por uma elevada centralização do ponto de vista político e administrativo. A direcção das escolas está, no essencial, fora das próprias escolas – aquilo que há muito designo por direcção atópica das escolas - está nos órgãos centrais e desconcentrados do Ministério da Educação” (2009b: 33). Por outro lado, esse incremento da participação da comunidade na vida e estruturação interna da escola pode, em situações extremas, criar desequilíbrios entre parceiros educativos, com diminuição do papel dos professores. Isto é “atribuir à comunidade educativa externa à organização escolar uma importância que a coloque no centro da ação educativa poderá constituir-se, no limite, como uma estratégia para a desautorização do professor” (Carvalho, 2012: 108).
51 - Presidente da Secção de Avaliação de Desempenho Docente (SADD); - Designar e exonerar o subdiretor e os adjuntos do diretor. Todavia, “o novo modelo de governo das escolas públicas, assente em lideranças unipessoais centradas na figura do diretor de escola/agrupamento, tem vindo a acentuar algumas tensões nas dinâmicas escolares (Torres, 2013: 58). Com base nas virtudes de lideranças “boas, fortes e eficazes”, o decreto de 2008 aposta, assim, num órgão unipessoal em detrimento da colegialidade mais democrática. Este “regresso” à gestão unipessoal é patente na argumentação do legislador quando, no preâmbulo, evidencia o rosto da responsabilização através da “criação do cargo de director, coadjuvado por um subdiretor e um pequeno número de adjuntos, mas constituindo um órgão unipessoal e não um órgão colegial”. Segundo Lima (2001b) este carácter unipessoal do diretor, subordinado e inserido numa administração educativa centralizada, vem trazer alterações e “erosão” aos princípios de colegialidade e da gestão democrática das escolas, pautando-se por uma forte “concentração de poderes”. O autor resume estas desvirtudes da unipessoalidade do diretor “na lógica da superioridade da gestão unipessoal, da visão do líder e do seu respectivo projeto para a organização, o qual exige o direito de gerir e de constituir uma equipa de gestão com pessoas da sua confiança e por si nomeadas, podendo mais tarde responder e ser responsabilizado pelos resultados obtidos, em primeira instância pelo conselho geral, mas sobretudo através de novos processos de accountability e de avaliação externa , ou seja, segundo algumas das mais relevantes dimensões propostas pela 'Nova Gestão Pública' e pelas ideologias gerencialista de tipo empresarial” (Lima, 2001b: 52). Silva e Sá reforçam este lapidar de princípios associados ao caráter unipessoal do diretor, com a dominação dos processos de centralização da administração central, quando afirmam que "um único diretor para o conjunto das escolas que assim formam uma mesma unidade de gestão, veio reforçar a importância da ação exercida pelo diretor e também a necessidade de que ele tenha uma formação adequada e, por outro lado, não deixa de ser um elemento que indicia a existência de processos de centralização da administração escolar, com o reforço de uma administração do diretor, sob a égide dos serviços centrais do Ministério" (Silva & Sá, 2017: 61). O perfil do diretor insere-se num quadro de carreira ( Curriculum Vitae ) e de formação especializada, estipulado segundo o artigo 21.º, n.º 3, como docente dos quadros de carreira do ensino público ou professor profissionalizado com contrato por tempo indeterminado do ensino particular ou cooperativo, em ambos os casos com, pelo menos, cinco anos de serviço e qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar. Este perfil institucionalizado e seletivo a montante da
52 eleição, transposto para realidade das escolas, moldou o perfil real a jusante. Um estudo realizado por Sá e Silva (2015: 16661678), com base nos dados recolhidos, e destacando o estudo do perfil socioprofissional dos diretores escolares, propõem um perfil do diretor, realçam as motivações inerentes ao desempenho do cargo e teorizam sobre a sua formação. Assim, utilizando dados parciais da investigação mais geral – “ O Diretor em Ação ”, preconizam um estudo mais afunilado e direcionado para o perfil/formação do diretor. A análise dos dados empíricos, “ retrato falado ”, permitiu aos autores do texto concluíram que, não existindo uma “carreira especializada de diretores escolares”, o diretor enquanto ator caracteriza-se por um perfil masculino, com larga experiência profissional, quer como docente, quer como gestor, com idade média acima dos cinquenta anos, autorrepresentando-se como dispondo de capacidade de liderança reconhecida pela comunidade, conferindo significativa importância ao “saber dos atores”, apesar de dispor de formação especializada, e justificando a sua candidatura com base no apoio de uma equipa coesa e competente e na natureza estratégica do seu projeto de intervenção para a escola/agrupamento, “argumentos” complementados pelo seu gosto pelo exercício de cargos de gestão”. Segundo o artigo 19.º, e embora marcadamente um órgão unipessoal, o diretor é coadjuvado por um subdiretor e por um a três adjuntos e por assessores técnico-pedagógicos, dependendo da dimensão dos agrupamentos ou das escolas não agrupadas e da complexidade e diversidade da sua oferta educativa, nomeadamente dos níveis e ciclos de ensino e das tipologias de cursos que leciona. De referir que os critérios de fixação do número de adjuntos são definidos por despacho ministerial, que à presente data é o Despacho Normativo n.º 10-B/2018, de 6 de julho, mas que aquando da definição dos adjuntos do diretor em exercício no Agrupamento do Rio , era o Despacho Normativo n.º 4-A/2016, de 16 de junho, já revogado. O subdiretor e os adjuntos são nomeados pelo diretor de entre docentes dos quadros de nomeação definitiva que contem pelo menos cinco anos de serviço e se encontrem em exercício de funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada (artigo 21.º, n.º 5). Sob proposta do diretor, o conselho geral pode autorizar a constituição de assessoria técnico-pedagógicas (artigo 30.º). O Decreto-Lei n.º 75/2008 veio, na linha do de 1991, alterar a morfologia e funcionamento dos órgãos de administração e gestão. Ao diretor unipessoal e executivo, apoiado por uma equipa, comummente designado por “direção”, subdiretor, adjuntos e assessores, sobrepôs-lhe um órgão verdadeiramente de direção, com representação alargada às famílias e comunidade – o conselho geral.
53 No entanto, para Sá e Silva (2015: 1668) o diretor apresenta ambiguidades de perfil e perceções, porque é “Uma figura ainda pouco naturalizada, com um perfil que ainda não está bem definido nem estabilizado. Uma figura que parece suscitar algumas esperanças, mas também claras resistências, particularmente considerando que os professores do ensino básico e secundário tendem a olhar com evidente desconfiança para todas as tentativas de hierarquização da classe docente e de centralização do poder no interior da escola”. 1.6.2. A escolha do diretor: uma modalidade mista Os diferentes figurinos de escolha do órgão máximo da gestão e administração das escolas, ao longo da “gestão democrática”, mostram, para além da procura de uma modalidade de ajuste à realidade e políticas do momento, a importância que o processo mobiliza nos atores, comunidade e administração educativa. Como refere Paro, “Na teia de relações e normas que se estabelecem para o exercício de suas atribuições e competências, não deixa de ser das mais importantes a maneira como esse profissional é invertido de suas funções na 'chefia' da escola. O que se constata é que a forma como é escolhido o diretor tem papel revelante – ao lado de múltiplos fatores – seja na maneira como tal personagem se comportará na condução de relações mais ou menos democráticas na escola, seja em sua maior ou menor aceitação pelos demais envolvidos nas relações escolares, seja, ainda, ma maior ou menor eficácia com que promoverá a busca de objetivos, seja, finalmente, nos interesses com os quais estará comprometido na busca desses objetivos” (1996; 78). Assim, das “três modalidades de escolha do diretor, todas elas passíveis de variações que, todavia, não mudam as suas características básicas: a) nomeação pura e simples por autoridade estatal (governamental ou não); b) concurso de títulos e provas e c) eleição”, propostas por Paro (1996: 8), a escolha do rosto da escola, assumiu assim, ao logo dos tempos, variantes que se enquadraram mais na eleição e na nomeação . No entanto, aludindo novamente à gestão democrática, a eleição é modalidade que tem mais enquadramento nesta perspetiva política de gestão da escola como organização e na escolha das suas lideranças. O discurso de Carvalho aponta para essa preponderância quando diz que “a eleição, relativamente à nomeação e ao concurso público, é o instrumento de escolha de preferência por ser o mais propício à construção de uma gestão democrática, de resto implementado após o 25 de abril de 1974 na escola pública portuguesa” (2012: 104).
54 O atual modelo de seleção do diretor, e repescando as modalidades do autor, assume-se como um procedimento híbrido, na conjunção de um concurso público com uma eleição final. A eleição, como procedimento de escolha dos órgãos de administração e gestão das escolas, está consignada na Lei de Bases do Sistema Educativo de 96, no seu artigo 45.º, n.º 4, quando explicita que “A direcção de cada estabelecimento ou grupo de estabelecimentos dos ensinos básico e secundário é assegurada por órgãos próprios, para os quais são democraticamente eleitos os representantes dos professores, alunos e pessoal não docente (…)”. Na senda da gestão democrática e da sua relação com “eleição, colegialidade e participação na decisão”, surge a escolha do diretor, que Lima insere, de forma genérica, na eleição dos órgãos e estruturas que formam e gerem a escola como organização. Segundo o autor, “A eleição dos membros dos órgãos diretivos, dos principais detentores de cargos nas escolas e dos representantes dos vários corpos com participação nos processos de decisão representa um quesito considerado elementar, especialmente por contraste com a situação longamente vivida durante o regime autoritário e com os seus critérios de nomeação de órgãos unipessoais (reitores e diretores), tendo por base a confiança política entre governantes e personalidades nomeadas” (2014: 1071). Esta elevação da participação nos processos de decisão mostra-se contraditória à concentração de atribuições e poderes do diretor. O decreto “alude à importância de uma organização escolar mais participativa e mais democrática que a figura do diretor põe em causa através das responsabilidades que lhe são atribuídas” (Carvalho, 2012: 110). Eleição, que no caso do diretor, está sustentada pela complementaridade de um concurso e pela possibilidade de uma recondução. Escolha que, como já vimos, é caracterizada processualmente de híbrido . De entre as muitas competências do conselho geral, e na interpretação do artigo 13.º, n.º 1, alínea b ), compete-lhe eleger o diretor, nos termos dos artigos 21.º a 23.º do presente decreto-lei. Cabe-lhe assim, acionando uma das suas competências, a importante decisão da escolha do rosto da escola. Atribuição que lhe é conferida por pertencer aos “órgãos colegiados, democraticamente eleitos e democraticamente escrutinados, exercem uma autonomia assente na participação ativa, no debate e no diálogo, em práticas de democracia direta, sempre que possível e adequado, e em práticas de democracia representativa, assim reforçando o autogoverno escolar” (Lima, 2014: 1074). Assim, segundo o artigo 21, n.º 1, o processo de recrutamento do diretor finaliza-se com a sua eleição em sede de conselho geral, muito à semelhança do que acontecia perante o conselho de escola,
55 durante a vigência do Decreto-Lei n.º 172/91. Eleição, procedida por um procedimento concursal definido no artigo 21.º e no cumprimento das regras da Portaria n.º 604/2008, de 9 de julho. No entender de Carvalho e Soares, este novo modelo de escolha do diretor, em conselho geral, veio levantar ou acentuar tensões que interfiram com as dinâmicas internas e externas da escola, uma vez que “As relações interpessoais foram abaladas pelos interesses, conflitos e estratégias que emergiram face ao novo modelo de administração e gestão. Por um lado, no interior da própria instituição, particularmente por parte dos professores habituados a uma participação mais ativa e determinante no que concerne à escolha dos órgãos diretivos da escola; por outro lado, no exterior da escola onde se movimentam dinâmicas antes adormecidas e que o normativo traz para a ribalta como nova fonte de poder” (2015: 128). Por outro lado, esta modalidade pode apresentar ambiguidades entre o concurso e a eleição, inclusivamente já levantadas pelo CAA no seu relatório final quando se referia ao figurino experimental do Decreto-Lei n.º 172/91. O recrutamento do diretor, promovido pelo, e, no conselho geral, desenvolve-se num procedimento concursal, prévio à eleição. Como já referido, podem ser opositores ao procedimento concursal, docentes dos quadros de carreira do ensino público ou professor profissionalizado com contrato por tempo indeterminado do ensino particular ou cooperativo, em ambos os casos com, pelo menos, cinco anos de serviço e qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar. Nesta linha, as alíneas a ) a d ), do n.º 4, do artigo 21.º fixam os pré-requisitos que definem a qualificação para o exercício das funções de administração e gestão escolar: - Habilitação específica em administração escolar ou administração educacional (alíneas b ) e c ) do n.º1 do artigo 56.º do EDC); - Experiência correspondente a, pelo menos, um mandato completo no exercício dos cargos de diretor, subdiretor ou adjunto do diretor, presidente ou vice-presidente do conselho executivo, diretor executivo ou adjunto do diretor executivo ou membro do conselho diretivo e ou executivo, nos termos dos regimes aprovados respetivamente pelo presente decreto-lei, pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio, alterado pelo Decreto -Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, pela Lei n.º 24/99, de 22 de abril, pelo Decreto -Lei n.º 172/91, de 10 de maio, e pelo Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 23 de outubro; - Experiência de, pelo menos, três anos como diretor ou diretor pedagógico de um estabelecimento de ensino particular e cooperativo;
56 - Detenção de currículo relevante na área da gestão e administração escolar, avaliado e votado em comissão designada pelo conselho geral; As condições de qualificação para o cargo de diretor merecem-nos alguns reparos, no sentido da ligação do articulado à realidade concursal das escolas. O destaque para a formação especializada em administração escolar ou administração educacional é evidente, até porque a existência de um candidato com habilitação específica nestas áreas de administração exclui processualmente outro ou outros que preencham os demais requisitos. No entanto, esta habilitação específica e especializada, mesmo regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 95/97, de 23 de abril, na alínea b ) do n.º 1 do seu artigo 3.º, parece não estar clara quanto ao seu formato, conteúdo e duração, colocando em pé de igualdade formações com durações e graus díspares. A própria Portaria n.º 604/2008, nas alíneas a ) e b ) do n.º 3 do artigo 2.º confirma esta indefinição “3 – Consideram-se qualificados para o exercício de funções de administração e gestão escolar os docentes que preencham uma das seguintes condições: a ) Sejam detentores, com aproveitamento, de um curso de formação especializada em Administração Escolar ou Administração Educacional; b ) Sejam possuidores do grau de mestre ou de doutor nas áreas referidas na alínea anterior”. Por outro lado, permite a candidatura de gestores do ensino privado, ainda que sem qualquer formação especializada, e deixa a possibilidade última de um docente se candidatar por currículo na área da gestão escolar, sem critérios definidos e a cargo de uma comissão reduzida do conselho geral. A abertura do procedimento concursal (artigo 22.º) é despoletado pela não recondução ou impossibilidade de recondução do diretor pelo conselho geral, num prazo de 60 dias antes do termo do seu mandato. Pode ainda ocorrer na sequência da instalação de uma Comissão Administrativa Provisória (CAP), que na maioria dos casos resulta da inexistência de candidatos a um procedimento concursal anterior ou à instalação de um novo estabelecimento de ensino. Com carácter obrigatório, urgente e de interesse público, a eleição do diretor, como concurso público, é publicitada, através de aviso a diferentes escalas. Numa divulgação mais para candidatos internos, em suportes físicos no próprio estabelecimento, numa abrangência mais para o exterior, através das páginas eletrónicas do agrupamento e do serviço competente do Ministério da Educação e Ciência, por publicação no Diário da República, 2.ª Série, e, com referência a este, na imprensa de expansão local, regional e nacional.
57 Na Portaria n.º 604/2008, artigo 5.º, n.º 2, alíneas a ) a d ) e na alteração do Decreto-Lei n.º 137/2012, artigo 22.º, n.º 3, alíneas a ) a d ) são especificados os elementos que o aviso de abertura deve conter relativamente ao procedimento concursal: - A referência ao agrupamento ou escola não agrupada em causa; - Os requisitos de admissão dos candidatos; - A entidade que receciona o pedido de admissão, o prazo de entrega, forma de apresentação, documentos a entregar e outros elementos necessários; - A metodologia a utilizar na avaliação das candidaturas. A apresentação da candidatura efetua-se por requerimento, sendo obrigatoriamente acompanhada, para além da documentação exigida em aviso de abertura, do currículum vitae do candidato e do seu projeto de intervenção. A republicação do decreto de 2008, resultado da alteração do Decreto-Lei n.º 137/2012, acrescentou ao articulado os artigos 22º-A e 22º-B, que vieram, na senda da publicação da Portaria n.º 604/2008, clarificar o procedimento de escolha do diretor. O artigo 22.º-A, reforça a importância da entrega do currículum vitae e do projeto de intervenção, vinca a obrigatoriedade da prova documental da candidatura e, embora resumidamente, especifica a composição exigida do projeto de intervenção. Após a receção das candidaturas, e ainda antecedendo a eleição, o conselho geral, como órgão com competência máxima no procedimento concursal, desenvolve o processo de avaliação das candidaturas, incumbindo a sua comissão permanente ou uma comissão especializada constituída para o efeito. Comissão essa, que sendo representativa dos grupos com assento no conselho geral, é reduzida em número de elementos. A comissão especializada de apoio ao procedimento prévio à eleição do diretor, conferindo os requisitos de admissão, publica os candidatos admitidos e inicia a apreciação das candidaturas consubstanciada em três elementos fundamentais e obrigatórios (alíneas a ), b ) e c ) do n.º 5 do artigo 22.º-B do Decreto-Lei n.º 137/2012): - Análise do curriculum vitae ; - Análise do projeto de intervenção; - Resultado da entrevista individual. Da análise e apreciação destes elementos de candidatura, a comissão especializada elabora um relatório de avaliação dos candidatos e apresenta-o ao conselho geral. No n.º 6 do mesmo artigo, referese que esse relatório deve ser acompanhado de uma fundamentação, em relação a cada candidato, das razões que aconselham ou não a sua eleição. Embora o número seguinte alerte para a impossibilidade
58 de “seriação dos candidatos”, este procedimento levanta-nos a questão da transparência da fundamentação e do grau de legitimidade e de poder de influência que é dado à comissão permanente ou especializada. Questões de interferência ou não na posterior eleição, que tentaremos perceber aquando da análise das entrevistas realizadas no âmbito do estudo empírico. Terminado o procedimento prévio, iniciam-se os trabalhos, em conselho geral, para o ato de eleição do diretor. Após a apreciação dos relatórios de avaliação, que podem ser complementados, caso o conselho geral assim o entenda, por uma “audição oral” dos candidatos, procede-se à eleição. A eleição realiza-se por voto direto e secreto, e entre os membros em funções no conselho geral. A decisão não resulta, assim, diretamente e universalmente da “manifestação da vontade das pessoas envolvidas na vida da unidade escolar (educadores, funcionários em geral, alunos, pais e outros membros da comunidade)” (Paro, 1996: 14), ou seja, através dos designados seus representantes. Segundo o artigo 23.º, o candidato eleito tem de obter a maioria absoluta dos votos. Caso não se verifique a esta maioria, o conselho geral, num prazo de cinco dias úteis, reúne novamente para proceder a nova eleição, admitindo apenas os dois candidatos mais votados na primeira volta. Concluída a eleição, formaliza-se o resultado perante a tutela, num prazo de 10 dias. Este modelo de eleição por membros que representam corpos ou grupos da escola e comunidade parece, na interpretação de Carvalho e Soares, condicionar a operacionalização do projeto de intervenção e, simultaneamente, algum conformismo ou mesmo alheamento dos professores. As autoras afirmam que “Quando o líder, neste caso, o Diretor, não é eleito diretamente pelos seus pares, carece de uma base de suporte e apoio alargada que até pode dificultar o cumprimento do seu plano estratégico, no que acaba por ser uma realidade oposta aos critérios que levaram à sua designação. Este cenário pode produzir professores menos dinâmicos, menos interventivos, menos envolvidos pela cultura escolar, o que, obviamente, terá impacto nas práticas de ensino-aprendizagem” (2015: 129). Sustentando-nos nos objetivos delineados, nas hipóteses formuladas e na busca de respostas à preponderância do projeto de intervenção nesta eleição, procuraremos compreender os mecanismos de colegialidade, participação e tomada de decisão presentes no ato de eleição. Partindo sempre do principio de que “A eleição, estando em causa a escolha entre ideários ou distintos projetos político-pedagógicos para a escola é, do ponto de vista democrático, uma opção mais coerente, embora haja que atender a múltiplos fatores, com maior ou menor intensidade democrática, como os critérios de elegibilidade, a definição de eleitor, os processos eleitorais, a duração dos mandatos, as competências a exercer, sabendo-se que a
59 simples eleição não pode ser considerada de forma atomizada e independente do grau de participação” (Lima, 2014: 1071). A tomada de posse do diretor e da equipa que o suporta, subdiretor e adjuntos, regula-se pelo artigo 24.º, e que processualmente, no limite, pode se estender temporalmente por três meses: “1 – O director toma posse perante o conselho geral nos 30 dias subsequentes à homologação dos resultados eleitorais pelo director regional de educação. 2 – O director designa o subdirector e os seus adjuntos no prazo máximo de 30 dias após a sua tomada de posse. 3 – O subdirector e os adjuntos do director tomam posse nos 30 dias subsequentes à sua designação pelo director”. Outra alteração substancial que o decreto de 2008 trouxe comparativamente ao de 1998, foi a limitação de mandatos. Se o normativo anterior impunha apenas mandatos de três anos, sem limite, este, alargando o mandato para quatro anos, estabelece limites máximos de desempenho do cargo de diretor. A recondução, tomada por maioria absoluta do conselho geral, não permite um terceiro mandato consecutivo, uma vez que no final do segundo, ter-se-á de abrir um procedimento concursal. Havendo a hipótese do mesmo diretor se reconduzido para um segundo mandato, numa segunda eleição, não é permitida a eleição para um quinto mandato consecutivo. Percebe-se assim, que o limite se possa estender, entre eleições e reconduções, por dezasseis anos (artigo 25.º). Havendo mesmo a possibilidade de esquemas de perpetuação, com a descida temporária ao cargo de subdiretor ou adjunto. Esta competência do conselho geral, materializada na possibilidade de recondução do diretor como rosto unipessoal da liderança, retira, na opinião de Lima, valor às “três dimensões básicas associadas à gestão democrática das escolas”: eleição, colegialidade e participação. Assim, “O crescente elogio da liderança unipessoal das escolas, que, como nas empresas, seria responsável pela apresentação de uma visão, de um projeto e de uma equipa, a que o conselho de curadores ou o conselho geral, consoante os modelos (em certos casos admitindo a escolha por eleição, limitada aos membros desse conselho), daria a sua confiança e avaliaria no final do mandato, podendo reconduzir, sem eleição, a liderança, caso estivesse satisfeito com o seu desempenho, como prevê, por exemplo, a atual legislação portuguesa no ensino básico e no ensino secundário, revela a desvalorização dos processos eleitorais e da natureza colegial dos órgãos de direção e gestão” (2014: 1078). Para além do término temporal legal do mandato, o diretor pode cessar funções por requerimento do interessado, por deliberação fundamentada de dois terços do conselho geral ou na sequência de procedimento disciplinar. Embora possam ser exonerados pelo diretor, o subdiretor e os adjuntos cessam o seu mandato com o mandato do diretor.
60 1.6.3. O diretor em ação O diretor, como órgão unipessoal e central de administração e gestão das escolas, tem a sua ação associada, como vimos anteriormente nas considerações preambulares do decreto, a “lideranças fortes” e “lideranças eficazes” e a um “rosto”, a quem, como “primeiro responsável”, possam ser “assacadas responsabilidades pela prestação de serviço público de educação e pela gestão dos recursos públicos”. Tomando-o como um líder protagonista de ação na gestão e administração das escolas, ao diretor é atribuída uma liderança de campo que Sanches define como “A liderança exerce-se num campo de intervenção que abrange dimensões fundamentais da vida quotidiana das organizações: a natureza dos processos de tomada de decisão, a gestão dos conflitos organizacionais, o nível de qualidade das suas realizações, as formas de prever e lidar com o impacto resultante da turbulência dos ambientes institucionais e sistémicos em que se movem e ainda o grau de abertura à comunidade envolvente” (1998: 49). Deste modo, fica evidente que, para além do rol alargado de competências determinadas em lei, a responsabilidade total recai num alvo unipessoal, individualizado e identificado – o diretor. Aliás o artigo 51º é perentório na atribuição de responsabilidades, por parte da administrativa central, aos órgãos de direção, administração e gestão, incluindo o diretor e os outros a que este preside, o conselho pedagógico e o conselho administrativo. O rolo compressor do controlo da administração educativa evidencia-se igualmente nos deveres específicos plasmados no artigo 29.º, no qual o diretor está obrigado ao cumprimento das orientações e à permanente vigilância hierárquica, da qual não podemos dissociar as plataformas digitais de supervisão, e por comando à distância. O diretor é hoje um polo monopolizador de liderança e competências que, segundo Lima “(…) concentra sobre si vinte e cinco competências, preside ao conselho pedagógico por inerência, tudo parecendo girar em seu torno, fragilizando as estruturas colegiais existentes e pondo fim à quase totalidade dos processos de escolha democrática nas escolas, salvo aqueles que respeitam ao conselho geral, embora também aqui existam já indícios de que faz sentir, estrategicamente, a sua acção, especialmente no que concerne à representação docente. O director passa, agora, a nomear e a demitir livremente o subdirector, os assessores, os coordenadores de departamentos, os coordenadores dos estabelecimentos agrupados, numa lógica gestionária de um perfil, um projeto, uma equipa de gestão, remetendo para algo semelhante ao princípio da 'unidade de comando', proposto no início do seculo XX por Henri Fayol (1984)” (2011b: 58). Todavia, esta identificação do rosto da escola, a que são assacadas responsabilidades, permitem facilmente individualizar o alvo de prestação de contas e de resultados. Assim, nesta lógica de accountability , Afonso refere que
67 concernente à tecnologia e processos organizacionais” (2007: 456). Diz, assim, “ser possível obter um entendimento mais compreensivo das organizações pela integração dos quatro modelos em uma superestrutura” (2007: 255). Face ao plano multifocal da escola como organização, mobilizaremos uma perspetiva pluri e intermodal, no sentido de integrar e interrelacionar mais do um modelo teórico analítico das organizações. O objetivo, ou pretensão, é a focalização em modelos teóricos que nos permitam o estudo da escola como organização ou, num âmbito mais restrito, a compreensão do projeto de intervenção na seleção e na ação do diretor. Numa primeira instância, não os modelos formais normativos/prescritivos, mas os modelos analíticos interpretativos. Deste modo, o estudo da escola e das suas particularidades, de onde emerge o projeto de intervenção na escolha do diretor, merecem e exigem diferentes focalizações teórico-analíticas. Assim, face à multifocalização da análise que os modelos organizacionais permitem, optámos por interpretar o projeto de intervenção do diretor, como elemento organizacional no processo concursal, à luz dos modelos burocrático, político e da ambiguidade. A mobilização destes modelos centra-se na necessidade de diferentes abordagens analíticas sobre a importância do projeto de intervenção nos procedimentos, decisões e ações associados à escolha e ação do diretor escolar: a perspetiva burocrática do projeto de intervenção como instrumento de exigência normativa de formalização da candidatura e de toda a tramitação procedimental a montante e a jusante da eleição do diretor; a perspetiva política do confronto de interesses e de processos de decisão negocial na escolha e eleição do diretor; o pendor pouco claro e ambíguo entre a exigência da apresentação do documento e a sua verdadeira importância no processo concursal; as inconsistências entre a construção teórica do seu plano de intenções do projeto de intervenção e a subsequente consequência no plano de ação do diretor, numa alusão à metáfora dos sistemas debilmente articulados . Esta conceção tridimensional sustentada pela racionalidade, pela ambivalência e pela conflitualidade é bem interpretada na leitura de Eugénio Silva quando refere que “a visão de uma faceta visível da organização pautada pela formalidade, pela uniformidade dos comportamentos e pela previsibilidade dos resultados não exclui – apenas esconde – a dimensão informal subjacente a esses processos, acções e comportamentos marcados pela incerteza, ambiguidade, infidelidades e conflitualidades, pois nas várias esferas da atividade organizacional são accionados tanto a estrutura burocrática para assegurar as rotinas ou as estruturas ao sistema político para gerar decisões” (2011: 60).
68 Em suma, as singularidades do projeto de intervenção na seleção e ação do diretor, inseridas nas dinâmicas mais amplas da escola como organização, serão alvo de uma tripla abordagem no que aos modelos analíticos diz respeito. A lógica das representações formais legais do modelo racional burocrático, a lógica do poder e dos interesses do modelo político e a lógica da incerteza e da imprevisibilidade do modelo da ambiguidade. Posto isto, propomos a análise da importância do projeto de intervenção no procedimento concursal, na eleição e ação do diretor à luz de três dimensões: a burocrática, a política e a ambígua. 1.1. Modelo racional burocrático Estudar a importância do projeto de intervenção na eleição e ação do diretor, é estudar parcialmente a escola como organização e mobilizar, antes de mais, o modelo racional burocrático. Como defende Lima, no âmbito deste, “Insiste-se mais na rigidez das leis e dos regulamentos, na hierarquia, na organização formal, na especialização e em outros elementos comuns às grandes organizações consideradas burocráticas. E, neste sentido, a escola, como qualquer outra organização de grande dimensão, é burocratizada.” (1998: 76). Partindo-se do princípio formal, racional e centralizado do processo de concurso do diretor, propomos a sua compreensão à luz do modelo burocrático, mobilizando vários autores. Os modelos burocráticos, na faceta weberiana da burocracia, apresentam-se como o modo mais eficaz de gestão e funcionamento das organizações. Destacando a formalidade estrutural das organizações, nesta perspetiva burocrática, a gestão racional fundamenta e origina o melhor resultado pela máxima eficiência, logo a racionalidade estabelece-se na adaptação dos meios aos fins. De uma forma geral, estes modelos evidenciam nas organizações a estrutura hierárquica da autoridade legal, a obtenção de objetivos como orientação da organização, a divisão e especialização do trabalho, a impessoalidade e neutralidade das relações e a meritocracia nas progressões. Desta forma, a burocracia espelha uma organização formal que se focaliza na eficiência máxima mediante uma gestão de tipo racional, na medida em que se prioriza a técnica com o objetivo da elevação dos padrões de eficiência. Para Weber a racionalização da burocracia passa acima de tudo pelo sistema de poder e de subordinação aos que exercem autoridade para controlo do sistema organizacional:
69 “A crescente subordinação de todas as pessoas e situações individuais a uma instituição que, pelo menos hoje, se baseia, em princípio, na 'igualdade jurídica' formal é obra das duas grandes forças racionalizadoras: da expansão do mercado, por um lado, e da burocratização da ação como órgão das comunidades consensuais, por outro” (2004: 40). De forma previsível, esta subordinação passa pela aceitação clara do conceito de autoridade legítima, que Weber (2002: 57) considera poder ser garantida de duas maneiras: de uma forma puramente subjectiva, quando a aceitação é afetiva ou emocional, provir de uma crença racional na validade absoluta da autoridade ou originar-se de atitudes religiosas; do ponto de vista do interesse particular com objetivo de concretização de expetativas. Assim, a legitimação da validade de um sistema de autoridade pode efetuar-se pela tradição, em virtude de ligação emocional, em virtude de uma crença racional ou por ter sido instituído de modo positivo, na razão de ser aceite voluntariamente ou imposta na base de uma obediência à autoridade legítima (2002: 63). Weber ao classificar a autoridade resume que “A autoridade pode ser distinguida segundo três tipos básicos: a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade correspondem a três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista” (1997: 14). Em Weber (1978) a efetividade da autoridade assenta na aceitação de um conjunto de ideias interdependentes: acordo ou imposição das normas legais; sistema integrado de normas abstratas; a autoridade representada por pessoas que ocupam cargos; quem obedece à autoridade é membro da mesma associação no cumprimento da lei; a obediência é impessoal, cumprindo-se àquele que representa a autoridade. Para Weber “o tipo mais puro de exercício da autoridade legal é aquele que emprega um quadro administrativo burocrático”. Passamos, pois, a sintetizar as principais categorias da autoridade racional legal, em Weber (1978: 16-19): - Uma organização contínua de cargos, delimitados por normas; - Uma área específica de competência; - A organização dos cargos obedece ao princípio da hierarquia; - As normas que regulam o exercício do cargo podem ser regras técnicas ou normas; - Os membros do quadro administrativo devem estar separados dos meios de produção e administração; - Completa ausência de apreciação do cargo pelo ocupante; - Os atos administrativos, decisões, normas, são formulados e registados em documentos; - A autoridade legal exerce-se dentro de uma ampla variedade de formas.
70 No seguimento, Weber apresenta os critérios de atuação dos funcionários na sua subordinação à autoridade, que transporemos, mais adiante, para a figura do diretor. Weber considera ainda que o exercício da autoridade se faz através da dominação, reforçando o poder na organização. Este papel de superioridade na administração passa pelo domínio do saber. Deste modo o autor advoga que “A fonte principal da superioridade da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico que, através do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos métodos económicos na produção de bens, tornou-se totalmente indispensável” (1978: 25). E acrescenta “A administração burocrática significa, fundamentalmente, o exercício da dominação baseado no saber. Esse é o traço que a torna especificamente racional. Consiste, de um lado, em conhecimento técnico que, por si só, é suficiente para garantir uma posição de extraordinário poder para a burocracia. Por outro lado, deve-se considerar que as organizações burocráticas, ou os detentores do poder que dela se servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhecimento proveniente da prática que adquirem no serviço” (1978: 27). Considerando a escola como organização, e na senda do pensamento de Weber, quando considera que a administração burocrática é “aplicável com igual facilidade a uma ampla variedade de setores diferentes”, é inevitável a sua forte vertente burocrática. Aliás, Lima confirma isso mesmo quando diz que o próprio “gerencialismo vigente se revela incapaz de lutar contra a burocratização da realidade escolar, e de, pelo contrário, poder engendrar uma radicalização burocrática capaz de invadir o quotidiano dos professores e de alterar profundamente as escolas enquanto locais de trabalho, de ensino e de aprendizagem” (2011b: 54). Ainda na senda de Lima, e na análise da escola como organização, o trilho dos fundamentos burocráticos estão ainda fortemente implantados: “O modelo organizacional adotado na escola moderna, as suas estruturas e regras mais características, os seus processos de gestão, revelaram-se muito influenciados pelas organizações militares, religiosas e industriais, seja em termos de racionalização, formalização e hierarquização, seja também em termos de processos de produção em grande escala. O currículo foi socialmente hierarquizado e fragmentado, os tempos e espaços foram racionalizados e controlados, os corpos e as mentes de discentes e docentes foram disciplinados. A organização das escolas modernas e a sua gestão foram objeto de um processo de institucionalização, na longa duração, que se revelou bastante próximo das organizações produtivas do capitalismo e das teorias da gestão empresarial”. (Lima, 2018a). Merton (1978) apresenta, sob a forma de disfunções, as características base da burocracia, ao considerá-la como a interiorização das normas e regulamentos, o excesso de formalismo, a persistente resistência à mudança, a impessoalidade das relações, a aceitação da rotinização, procedimentos e autoridade, a categorização no processo de decisão e a racionalidade do desempenho.
71 Partindo da estrutura burocrática de Weber, na qual domina a precisão, a confiança e a eficiência, Merton propõe que “essa mesma estrutura pode ser estudada, também, enfocando o outro aspecto da ambivalência”. Assim, critica a “conformidade excessiva” quando caracteriza a estrutura burocrática: “Uma burocracia eficiente exige confiança no desempenho e estrita observância das normas; esse cumprimento estrito das normas tende a transformá-las em absolutas; já não são consideradas em relação a uma série de fins; isso interfere na pronta adaptação sob condições em transformação e não claramente percebidas por aqueles que redigem as normas; assim temos que os mesmos elementos favoráveis à eficiência, em geral, são a causa da ineficácia em casos particulares” (1978: 115-116). Também Crozier (1963), desconstruindo o modelo weberiano de “tipo-ideal”, defende que a burocracia, na sua forma racional aplicada às organizações, incorpora críticas. Considera que o modelo racional de Weber pode não ser o mais eficaz, dadas as características da natureza humana, tanto individual, como nas relações interpessoais coletivas. Daí Crozier advogar que “não é a organização mais racional no sentido weberiano que obterá os melhores resultados, mas a organização mais viva, ou seja, aquela em que os subordinados serão levados a participar mais nas decisões que terão que aplicar” 2 (1963: 220). Na sua crítica à rigidez das relações e da rotinização do modelo burocrático, identifica quatro aspetos fulcrais: as regras impessoais, a centralização da decisão, o isolamento na cadeia hierárquica e as relações paralelas de poder. Simultaneamente aponta a dificuldade de adaptação da racionalidade à mudança. Bush (1986), convocando cinco modelos para caracterizar as teorias da gestão educacional (modelos formais ou burocráticos, modelos democráticos ou colegiais, modelos políticos, modelos subjetivos e modelos de ambiguidade), caracteriza também a escola como organização burocrática a partir do modelo formal burocrático. Mintzberg (1990) alude a um modelo burocrático, que apelida de “mecanicista”, e que incorpora os princípios fundamentais da burocracia weberiana: “A burocracia mecanicista é caracterizada por um trabalho especializado e estandardizado, procedimentos formalizados, um controlo rigoroso através de regras e regulamentos, uma hierarquia clara da autoridade, uma planificação formalizada para elaborar as estratégias antes da sua realização” 3 (1990: 490). Segundo Costa, numa perspetiva mais burocrática, a escola, carateriza-se por: centralização das decisões nos órgãos de cúpula do ministério da educação; regulamentação pormenorizada de todas as 2 Tradução livre. 3 Tradução livre.
72 atividades a partir de uma rigorosa e compartimentada divisão do trabalho; previsibilidade de funcionamento com base numa planificação minuciosa da organização; formalização, hierarquização e centralização da estrutura organizacional dos estabelecimentos de ensino (modelo piramidal); obsessão pelos documentos escritos; atuação rotineira com base no cumprimento de normas escritas e estáveis; uniformidade e impessoalidade nas relações humanas; pedagogia uniforme: a mesma organização pedagógica, os mesmos conteúdos disciplinares, as mesmas metodologias para todas as situações; conceção burocrática da função docente (1996: 39). Morgan (2006) recorre a imagens ou metáforas para estudar as diferentes faces das organizações. Para o autor “A metáfora dá-nos a oportunidade de alargar nosso pensamento e nosso entendimento, permitindo-nos ver as coisas de maneiras novas e agir de maneiras novas. Aplicada deste modo, a metáfora torna-se um instrumento - eu diria até, um instrumento primário - para criar e compreender o que reconhecemos como organização e administração (2006: 21). Segundo ele, “na terminologia de imagens, eles precisam aprender a 'ler' as organizações de diferentes perspectivas e a desenvolver estratégias de ações consistentes com as visões que obtêm” (2006: 20). Para explicar e compreender as organizações burocráticas apresenta a imagem ou metáfora da máquina . As organizações, como máquinas, inserem-se na teoria clássica ou teoria da burocracia, onde Taylor, Fayol ou Weber se apresentam como autores de referência. Posto isto, na visão das organizações como máquinas, Morgan apelida-as de racionais, planeadas e estruturadas para atingirem certos fins: “a máquina organizacional tem metas e objetivos; ela é planejada como uma estrutura racional de tarefas e atividades; seu desenho torna-se um organograma; as pessoas são contratadas para operar a máquina e todo mundo deve comportar-se de maneira predeterminada” (2006: 33). No entanto, a racionalidade técnica da máquina como imagem organizacional também apresenta limitações de análise, isto é “ “Ao considerar a organização como um processo racional e técnico, a imagem mecânica tende a subestimar os aspectos humanos da organização e a negligenciar o fato de que as tarefas das organizações são muito mais complexas, incertas e difíceis do que as desempenhadas pela maioria das máquinas” (2006: 50). Portanto, Morgan também identifica limitações na metáfora mecanicista aplicada às organizações, como a dificuldade de adaptação à mudança, à inovação e a insensibilidade perante o bom senso (2006: 51-52).
73 Ellstrom (2007), na senda dos autores que consideram a escola como “uma burocracia ordeira e racional, caracterizada por uma estrutura coordenada e hierárquica”, partindo da sua tipologia de quatro modelos complementares e articulados, caracteriza a perspetiva burocrática das organizações através do modelo racional, no qual as define segundo um conjunto de objetivos claros, baseados no consenso e com tecnologias e processos organizacionais determinados e transparentes. Partindo de substantivos como a “verdade”, o “pensamento” e o “trabalho orientado”, o autor argumenta que esta perspetiva teórica “propõe um conjunto de objetivos claros e consistentes; certo consenso no que concerne aos objetivos; e uma base explícita de conhecimentos e de tecnologia bem compreendida com vistas à escolha de atividades (meios) para o alcance dos objetivos compartilhados” (2007: 451). Em suma, o autor resume a substância da aplicação do modelo racional burocrático às organizações quando refere que “uma situação caracterizada pela clareza e compartilhamento de objetivos (a condição do consenso), uma tecnologia clara e processos organizacionais que são bem compreendidos pelos membros da organização (…) o modelo racional é assumido como modelo adequado, tanto descritiva quanto normativamente, no que se refere à ação organizacional” (2007: 457). Todavia, a visão burocrática das organizações apresenta constrangimentos expressos em forma de limitações que sugerem críticas. Para Ellstrom o modelo “tem sérias limitações tanto como modelo descritivo quanto como modelo normativo da ação organizacional” (2007: 451) Todas estas perspetivas e teorias organizacionais, evidenciando preocupações com a eficiência e resultado das organizações, afunilam na abordagem pragmática do quotidiano da imagem da escola como burocracia. As organizações burocráticas definem-se pela evidência da seleção, precisão, velocidade de desempenho, clareza, regularidade, fiabilidade, divisão de tarefas, hierarquia de poderes, regras, normas e regulamentos precisos e sustentadas num modelo centralizado, impessoal, racional e ausente em influências e sentimentos. Silva (2011) resume, genericamente, a caracterização das organizações burocráticas aos conceitos de “legalidade”, “hierarquia”, impessoalidade”, “racionalidade” e “especialização”. O modelo burocrático eleva a preponderância das normas abstratas, das estruturas formais, dos processos de planeamento, de tomada de decisão, da consistência dos objetivos e das tecnologias, da estabilidade e do consenso. Lima evidencia isso mesmo quando refere “o modelo burocrático, quando aplicado ao estudo das escolas, acentua a importância das normas abstratas e das estruturas formais, os processos de planeamento e de tomada de decisões, a consistência dos objetivos e das tecnologias, o consenso e o caráter preditivo das acções organizacionais” (1998: 73).
74 Quando aplicado ao estudo da escola como uma organização dependente da dominante centralização da administração educativa, o modelo burocrático, revela a sua essência quando se denota que muito é decidido e previsto através de leis e regulamentos detalhados, de modo a retirar toda a imprevisibilidade possível e restringindo todo o carácter de incerteza e ambiguidade que os executantes podem assumir. Esta racionalidade prescritiva está bem patente na caracterização que Estevão faz da escola, ao dizer que “As organizações educativas detêm um conjunto único de objectivos claros que orientam o seu funcionamento: que esses objectivos ou metas são traduzidos pelos níveis hierárquicos superiores da burocracia em critérios racionais de execução para os professores e outros actores; que os processos de decisão se desenrolam segundo o modelo racional de resolução de problemas; que o controlo formal, assente em regras, determina a priori a conduta exigida; que o sistema é fundamentalmente um sistema fechado em que se estabelece claramente a diferença entre a 'política' e 'administração' (1998: 180). Deste modo, as organizações educativas surgem como lugares formais de coesão e orientação hierárquica baseada no cumprimento integral de normas e regulamentos. E em que os atores refletem passivamente a normalização de ações e comportamentos. Logo é visível o emergir de aspetos burocráticos na administração e gestão das organizações escolares, na rotinização de procedimentos, nas orientações da administração central e na valorização dos normativos. No entanto, pela dinâmica, imprevisibilidade e autonomia escolar, a racionalidade formal afasta-se de algumas práticas, políticas, pedagogias e decisões. 1.1.1. Dimensão racional burocrática da seleção e ação do diretor A análise do procedimento de escolha do diretor, como processo híbrido, e a sua posterior ação de aplicação do plano estratégico remete para uma “lente” racional burocrática das organizações. Como referem Lima e Afonso, “A obsessão pela eficácia, pela eficiência e pela qualidade, ainda que recente no universo educativo, é uma obsessão tipicamente tayloriana, presente por diversas formas na teoria da burocracia (…)” (2002: 26). Relevando os fundamentos gerais da organização burocrática do “tipo-ideal” de Weber (1978), pode-se facilmente extrapolá-los para a figura do diretor de escola ou agrupamento, para a sua ação e escolha:
75 - Funda-se na aplicação de um sistema de normas abstratas, que por défice de autonomia, são mais impostas que acordadas. Este princípio da burocracia aplica-se nomeadamente ao processo de escolha do diretor que se desenvolve balizado por normas abstratas, exaustivas e legais, definidas e emanadas pela administração central do Ministério da Educação. Assim, a legalidade do processo, criada no topo da hierarquia, determina de forma clara, uniforme e quase rotineira a seleção e ação do diretor, como um dos níveis da cadeia hierárquica. - Personifica a pessoa que, ocupando um cargo, representa tipicamente a autoridade; - Os que lhe obedecem fazem-no na qualidade de “membros da associação” que é a escola, sendo o dever de obediência limitada à autoridade que, nos termos da ordem, lhe foi conferida; - Lidera uma organização constituída por vários e diferentes cargos, delimitados por normas; - Desempenhado um cargo com competências específicas, detém formalmente autoridade no desempenho das suas funções; - Lidera, orienta e influencia diretamente uma hierarquia de cargos; - Como o exercício da dominação é baseado no saber, as normas que regulam o seu cargo são técnicas e requer cada vez mais especialização e preparação técnica adequada; - A maioria dos atos administrativos, decisões, normas, são formulados e registados em documentos; - A sua autoridade e dominação legal, embora com componentes carismáticas, exerce-se essencialmente num quadro burocrático; - Num quadro administrativo subordinado à autoridade suprema, o diretor é individualmente livre, integra uma hierarquia de cargos e possui definida legalmente uma esfera de competências; - Como candidato, é selecionado na base de qualificações técnicas e remunerado com salário fixo em dinheiro, com direto a pensões; - Com a liberdade de se poder demitir, desempenha o cargo na exigência de única e principal ocupação; - Sem capacidade de apropriação do cargo, está sujeito a sistemáticos controlos do desempenho do cargo; - Embora exerça o cargo sem recurso a uma nomeação, a candidatura unipessoal e a eleição restrita ao conselho geral, retiram-lhe universalidade na eleição. Este processo híbrido aproxima-se, assim, por um lado, de uma dimensão mais burocrática, o mérito. Para Mintzberg, referindo-se à gestão profissional das organizações, no âmbito da burocracia mecanicista, aponta constrangimentos que podemos transpor para a escola: “as organizações de tipo
76 burocrático mecanicista conduzidas por um gestor profissional, negam os sentimentos de empenhamento das pessoas e reduzem assim os sistemas humanos e estruturas vazias e impessoais” 4 (1990: 528). Não sendo o diretor um gestor profissional, estará a sua posição unipessoal e a sua forma de eleição (por um grupo restrito) a tornar a escola uma organização mecanicista, constituída por estruturas vazias e atores alheados? E levantamos outras questões e hipóteses de estudo que parecem ter resposta nesta abordagem analítica: a formalidade do projeto de intervenção; a normalização de procedimentos de escolha do diretor; a normatização da sua ação, a hierarquização dentro e fora da escola. Como refere Carvalho, interpretando a essência do Decreto-Lei n.º 75/2008, “Qualidade e eficiência são alguns dos conceitos usados de forma recorrente pelo legislador em coerência com princípios de tipo neo-tayloriano e em clara relação com soluções concordantes com princípios gerencialista e tecnocráticos numa alusão inequívoca à gestão racional” (2012: 110). Em suma, o exercício teórico centra-se na perspetiva de que o procedimento concursal e a ação do diretor, estando normativamente balizada, segue essencialmente uma imagem e uma operacionalização burocrática. Revelando-se pela rigidez e hierarquização de procedimentos, comportamentos e ações. Aliás, aludindo já à perceção dos atores na organização em estudo, o Agrupamento do Rio , desvendamos uma perspetivação formal e de conformidade face à organização, ao diretor, sua seleção e ação: “mas na realidade (…) cumpre-se porque é preciso. É a tal burocracia que precisa fazer-se, agora o diretor não deixou de ser quem era” (E4P). “Considero apenas um mero, uma obrigação que quer concorrer tem que o fazer e está lá o papel. Eu acho que é um papel burocrata, apenas (…) Aqui considero que é apenas um compromisso, é apenas burocrata e mais nada” (E4P). “A única coisa que eu percebo, eu, para mim é apenas um papel, um documento que tem que passar pelo conselho geral, e que tem que ser feito por ali, portanto, ele leva-o para ali, mas de resto, eu acho quase que diria que é um papel que é de elite” (E4P). “É um processo burocrático, é um processo que tem os seus passos e normalmente são seguidos, são seguidos à risca” (E6aCG). 4 Tradução livre.
83 Esta perceção pode ser, para já, desvenda na voz dos atores participantes na investigação. A dimensão política está, assim, presente na escola, germinado no seu interior, com influências eventualmente exteriores: “As escolas hoje também são políticas, são muito políticas, há micro grupos de micro política realmente instalados. E também às vezes, se calhar, não se é muito democrata quando o diretor até se dá bem com A ou B ou C, isso vai levar a outras questões também” (E4P). “Em muitos agrupamentos, uma ideia que eu tenho, a eleição do diretor está cada vez mais política, não é? Está cada vez mais política. Há uma politização cada vez maior. E a entrada das câmaras nessa eleição...” (E5CD). “é uma porta aberta a ingerências politicas muito desadequadas quando falamos em educação” (E7pCG). “há relações muito fortes de dependência dentro do conselho geral. Nomeadamente, perante o município (E7pCG). Em suma, aplica-se o modelo político porque, como advoga Lima “realça a diversidade de interesses e de ideologias, a inexistência de objectivos consistentes e partilhados por todos, a importância do poder, da luta e do conflito, e um tipo específico de racionalidade – a racionalidade política (…), ele tem as vantagens de chamar a atenção para a heterogeneidade que caracteriza os diversos actores educativos (tantas vezes apreendidos como grupos homogéneos), para a conflitualidade que pode marcar os seus interesses e as suas acções e, até, para o seu potencial de intervenção e de mudança” (Lima, 1998: 66). Portanto, embora os discursos remetam essencialmente para uma associação entre política e política partidária, e para a influência e defesa dos interesses dos poderes políticos na governação da escola, estão subjacentes ligações do diretor que apontam para dimensões dos modelos políticos. 1.3. Modelo da ambiguidade Aludindo a uma rutura com as perspetivas de análise mais estruturalistas, racionais, sistemáticas e mesmo políticas, surgiram imagens e metáforas que focam o seu estudo na debilidade de articulação
84 e na ambiguidade do funcionamento das organizações, a que Bush (1986) designa de uma forma geral os Ambiguity Models . Os modelos da ambiguidade reforçam, na organização, a presença evidente de objetivos incertos, a tecnologia pouco clara, a compartimentação, a participação fluida, a incerteza da segmentação do poder, a instabilidade do ambiente, a inconsistência das decisões tomadas, em suma, a complexidade e imprevisibilidade das organizações. Contrapondo o carácter planeado, estereotipado e previsível dos modelos organizacionais racionais formais, estes modelos, por força de estudos empíricos, preconizam as organizações como complexas, funcionando com objetivos pouco claros e com uma estruturação fundada em sistemas debilmente articulados e em valores simbólicos. A tomada de decisão, pela perturbação e imprevisibilidade, surge de forma formal ou informal, sendo a participação fluída. A insatisfação com os modelos formais, por não captarem acontecimentos vários na organização, ou seja, escapavam às lentes formais da previsibilidade e racionalidade, levou a estudos empíricos que tiveram a aplicação essencialmente nas organizações educativas, nas quais foram identificados os pressupostos dos modelos da ambiguidade. Como refere Bush as “escolas e universidades são caracterizadas como possuindo objectivos incertos, tecnologia pouco clara e participação fluída na tomada de decisões” 8 (Bush, 1986: 109). Estão também sujeitos às exigências do meio envolvente. Esses factores levaram March e Olsen (1976) a defender que a ambiguidade é uma característica importante no processo de tomada de decisão na maioria das organizações públicas e educativas. Para Costa “a existência de desarticulação, de conflitualidade, de situações anárquicas e artificiais, a instabilidade e a imprevisibilidade que grassam no seio das organizações devem ser motivo para se procurarem novas formas de organização que minimizem aqueles efeitos” (1997: 32). Face a isto, o autor associa esta perspetiva organizacional ao funcionamento das escolas, visualizando as seguintes dimensões: a escola é, em termos organizacionais, uma realidade complexa, heterogénea, problemática e ambígua; o seu modo de funcionamento pode ser apelidado de anárquico, na medida em que é suportado por intenções e objectivos vagos, tecnologias pouco claras e participação fluida; a tomada de decisões não surge a partir de uma lógica de planeamento, mas irrompe, de forma desordenada, imprevisível e improvisada, do amontoamento de problemas, soluções e estratégias; um estabelecimento de ensino não constitui um todo unido, coerente e articulado, mas uma sobreposição de diversos órgãos, estruturas, processos ou indivíduos frouxamente unidos e fragmentados; as organizações escolares são vulneráveis relativamente ao seu ambiente externo (governo, administração, autoridades locais, pais, instituições, grupos, e organizações profissionais) que, sendo turbulento e incerto, aumenta a incerteza 8 Tradução livre.
85 e a ambiguidade organizacionais; diversos processos organizacionais desenvolvidos pela escola (planificação, tomada de decisões, avaliação, certificação), mais do que tecnologias descorrentes de pressupostos de eficiência ou de eficácia organizacionais, assumem carácter essencialmente simbólico (1996: 89-90). Para a difusão deste modelo de ambiguidade organizacional, foram primordiais as contribuições de Cohen, March e Olsen, e Weick, com a criação das metáforas da anarquia organizada ( organized anarquies ), do caixote do lixo ( garbage can ) e dos sistemas debilmente articulados ( loosly coupled systems ). A anarquia organizada, que “não envolve um juízo de valor ou uma apreciação negativa” (Lima, 1998: 80), presume nas organizações objetivos problemáticos, tecnologias pouco claras e participação fluida e chama “a atenção para a falta de intencionalidade de certas acções organizacionais” (Lima 1998: 81). Na perspetiva analítica da anarquia organizada, os objetivos das organizações, onde as educativas se inserem, são, por génese, vagos, pouco claros, indefinidos e inconsistentes. Esta matização de ideias e intencionalidades são reforçadas por Cohen, March e Olsen quando argumentam que “A organização funciona com base numa variedade de incongruências e preferências mal definidas” 9 (1972: 1). Quanto à tecnologia, sendo eminentemente pouco clara, reporta-se aos processos e à metodologia utilizada na persecução dos objetivos e fins. A improvisação da ação e dos procedimentos desenrola-se sem intencionalidade racional e sistemática, operacionalizando-se numa sequencialidade de tentativa e erro, na qual os atores organizacionais nem sempre percecionam a sua lógica. Condicionadas por fatores externos e internos, as organizações funcionam com base em experiências e aprendizagens de momentos, cujos processos são pouco compreendidos pelos seus membros. A improvisação move a organização pelas suas necessidades de funcionamento. A participação apresenta-se fluída, inconsistente e em constante mutação temporal, espacial, estrutural e individual. Os participantes, enquanto elementos organizacionais, apresentam uma participação inconstante e imprevisível, mudando facilmente em função das ações, dos momentos, do rumo da organização e das suas metas. A indefinição e a falta de clareza desta imagem organizacional é transversal ao funcionamento das organizações, colocando incerteza, ambiguidade e conflito nos seus objetivos, tecnologias e na participação (Cohen, March e Olsen, 1972). Põem assim em evidência a ambiguidade e a anarquia das organizações. Por conseguinte, esta metáfora realça ângulos da organização que a racionalidade 9 Tradução livre.
86 burocrática não abrange. Ou como sintetiza Lima, “O modelo da anarquia desafia o modelo bem instalado da burocracia racional, não por procurar sobrepor-lhe, mas por procurar competir com ele na análise de certos fenómenos e de certas componentes da organização” (1998: 84). Lima (2001), apresentando o modo díptico de funcionamento da escola , propõe dois planos de análise organizacional: o plano das orientações para a acção e o plano da acção . Argumenta que a escola nem sempre é unicamente burocrática, nomeadamente no seu funcionamento: “A ordem burocrática da conexão e a ordem anárquica da desconexão configurarão, desta forma, um modo de funcionamento que poderá ser simultaneamente conjuntivo e disjuntivo. A escola não será, exclusivamente, burocrática ou anárquica. Mas não sendo exclusivamente uma coisa ou a outra poderá ser simultaneamente as duas. A este fenómeno chamarei de funcionamento díptico da escola como organização” (2001: 47). Embora a ambiguidade organizacional possa ser interpretada à luz da metáfora do caixote do lixo ( garbage can ), na qual a falta de sequência na tomada de decisão é expressa na falta de articulação entre problemas e soluções e entre objetivos e estratégias, parece-nos mais adequado ao tema da eleição do diretor a metáfora dos sistemas debilmente articulados ( loosly coupled systems ), da qual Karl Weick (1976) é pioneiro ao salientar a débil ligação entre membros e estruturas das organizações. Caracteriza as organizações como um sistema em que cada elemento está debilmente articulado com os outros, mantendo, assim, a sua individualidade. Já segundo Costa “entre as diversas estruturas, órgãos e acontecimentos não existe uma união forte, uma coordenação eficiente e racional, mas, antes, uma conexão frouxa ou mesmo uma desarticulação entre os diferentes elementos que, embora aparentemente unidos, estão separados e preservam uma identidade própria” (1996: 98). Numa perspetiva pós-burocrática neoinstitucional, Brunsson, cria uma dissonância com este modelo, a metáfora da hipocrisia organizada , na qual “recorrendo ao conceito popular de 'coupling', ou 'articulação', quando se estabelece a hipocrisia, o discurso, as decisões e acções acabam por não ser desarticuladas, nem tampouco debilmente articuladas. Pelo contrário, estão ligadas, embora numa outra forma que não é habitual” (2006: 19). Bush (1986) sintetiza a ambiguidade na organização escolar: a fraca clareza dos objetivos da organização; a problemática da tecnologia e dos processos nas organizações escolares; a segmentação das organizações em grupos com uma coerência, valores e objetivos semelhantes debilmente articulados; a estrutura é problemática, complexa e ambígua; a fluidez da participação nas decisões, o ambiente, o contexto como origem de ambiguidade; a fraca ou inexistente planificação e a nãoobjetividade das decisões bem como a centralização que provoca demoras e incertezas no seio da
87 organização. Sistematizando, Bush, referindo-se aos modelos que enfatizam a incerteza, a imprevisibilidade, a instabilidade, reagindo face aos modelos formais, advoga que os “Os modelos de ambiguidade assumem que turbulência e imprevisibilidade são características dominantes das organizações. Não há clareza sobre os objetivos das instituições e seus processos não são adequadamente entendidos. A participação na formulação de políticas é fluida, pois os membros optam por entrar ou sair de oportunidades de decisão” 10 (1986: 108). Ellstrom (2007), vendo a escola como uma organização ambígua e insensata e como um sistema com frágil conjugação ou articulação, apresenta o modelo anárquico na sua conjunção com as três metáforas que lhe são associadas: “anarquia organizada”, “caixote do lixo” e os “sistemas debilmente articulados”. Portanto, na sua linha de pensamento, a melhor tipologia de modelos organizacionais para “quando há conflito ou não há clareza nos objetivos, juntamente com ambiguidade referente à tecnologia e processos organizacionais” (2007: 457), é a ambiguidade do modelo anárquico. 1.3.1. Dimensão ambígua da seleção e ação do diretor No estudo do projeto de intervenção e sua influência na seleção e ação do diretor, para além da vertente normativa burocrática e da manifestação de interesses associados à sua elaboração e consequência, apresenta inconsistências, debilidades e incongruências que só pelo crivo dos modelos ambíguos são possíveis de interpretar. Perceber se as influências do plano de intenções do projeto de intervenção contrariam os modelos prescritvos normativistas orientados para uma ação pela conformidade, requer a utilização de modelos de análise que prevejam a complexidade e a imprevisibilidade das organizações. A determinação pouco direta entre a proposta de visão do projeto de intervenção e a sua operacionalidade, denota uma inconsistência que vai ao encontro do pensamento de Brunsson, quando alega que as organizações manifestam altos níveis de inconsistência entre as palavras e a ação. Por isso o autor põe como hipótese “as organizações poderem falar num sentido, decidir noutro e actuar num terceiro nível” (2006: 18). Como diria Lima (2001), o “plano das orientações para a ação” distancia-se do “plano da acção”. Ou como sugere Boutinet o projeto, como “conceito fluido”, perde a sua adaptação à realidade (1990: 12). 10 Tradução livre.
88 Noutra vertente, a da construção, e na (inter)dependência relativamente do projeto educativo, as ambiguidades também se manifestam. Ou seja “a articulação débil entre o projeto de intervenção e o projeto educativo, a não assunção de uma linha de ação esclarecedora e envolvente dos diversos atores organizacionais, a discrepância entre a produção do documento e a sua esperada prática de consulta e revisão, geram ambiguidades sobre o efeito real que o projeto de intervenção do diretor assume na escola” (Costa, Marinho, Castanheira & Gonçalves, 2014: 12). Estamos perante um fator organizacional que nalgumas facetas revela debilidades. Como instrumento de planificação e ação nas escolas, “o projecto no campo educativo confere, frequentemente, uma impressão de inconsistência, de utilização mal controlada (…)” (Boutinet, 1990: 191). Na nossa investigação, a pertinência da convoção dos modelos da ambiguidade, justifica-se, não só pela análise documental, como pela mobilização do discurso dos entrevistados. Distinguindo “acção prescrita e acção real (Lima, 1998: 594), os atores invocam inconsistência de ações ou processos: “A direção. Eu acho que a questão de dizer que o conselho geral é o órgão mais importante dentro da escola, não passa de balelas da legislação. Porque eu acho que nem a prática mostra isso, quer dizer, na legislação isso pode estar implícito, mas acho que a prática não, não comprova o que diz a legislação” (E7pCG). “O projeto educativo. Eu acho que, provavelmente, depois de entregue o projeto de intervenção e de eleito o diretor, já não é um documento que norteia a ação dele (…)” (E7CG). “(…) mas também a situação aqui foi um pouco, fugiu, se calhar, à normalidade” (E5CD). Assim sendo, estamos perante situações que ocorrem nas organizações, neste caso a escola, onde “mais do que o estudo daquilo que é suposto acontecer, ou que deve acontecer, tem evidenciado um certo grau de desconexão, ou de disjunção, entre o modelo burocrático racional e a realidade (…)” (Lima, 1998: 77). 2. Da metodologia de projeto ao projeto de intervenção Não pretendendo um estudo epistemológico ou mesmo uma abordagem tecnicista de projeto e da sua construção e execução, procuramos nesta secção transpor várias abordagens teórico-concetuais
89 desta metodologia de organização e trabalho para a escola, em geral, e fundamentalmente para o projeto de intervenção, em particular. Para isso, mobilizaremos o pensamento de vários autores, na linha de Boutinet (1990), Barbier (1996), Barroso (1992), Costa (1997, 2007). A noção de projeto aparece frequentemente associada a autores de nacionalidade francesa, embora, e sob a perspetiva de missão, visão e valores, também tenha tradição nos países anglosaxónicos. Boutinet, abordando o projeto como instrumento cada vez mais utilizado num “tempo prospectivo”, e numa perspetiva de relacionar a sua conceção e a posterior ação para todos, diz-nos que “a melhor maneira de se adaptar a este tempo prospectivo é antecipar, prever o estado futuro. Esboça-se então o projeto, que se torna para todos uma necessidade, quer dizer, mau grado as suas ambiguidades, um modo de adaptação privilegiado. Este deve evitar que os indivíduos tombem numa ou noutra das formas de marginalidade que os funcionamentos sociais da era pós-industrial segregam: a situação de 'sem projeto' ou a de 'fora de projeto'” (1990: 22). Esta vulgarização do projeto, considerado, por vezes, de “uso desviado” e “abusivo”, encerra, segundo o autor, “sete derivações”: da desilusão ou da imposição; da hipomania ou da obsolescência do tempo; do mimetismo ou da cópia conforme; do narcisismo ou da auto-suficiência, por negação do laço social; procedimental ou a obsessão tecnicista; totalitária ou a submissão tecnológica; utópica ou o discurso auto-justificador (Boutinet, 1990: 9-13). Do ponto de vista teórico e conceptual, e associando estas derivações aos projetos em educação, designadamente ao projeto de intervenção, podemos classificar este projeto como: - Desilusão ou da imposição , por nem sempre terem realização efetiva, resultado de algumas limitações do ambiente escolar; - Hipomania ou da obsolescência , porque o “fluxo incessante de iniciativas” propostas provoca uma “desvalorização da acção”, na medida em os projetos existentes na escola se substituem e sobrepõem uns aos outros; - Mimetismo ou da cópia conforme , porque, por serem impostos do exterior, reduzem o projeto a “não mais do que uma cópia conforme a uma obrigação administrativa”; - Narcisismo ou da auto-suficiência , na medida em que o autor do projeto ao assumi-lo “autosuficiente para si próprio”, corre o “risco de se fechar no seu próprio projeto” e de se distanciar do resto da comunidade escolar;
90 - Procedimental ou a obsessão tecnicista , porque ser for construído seguindo regras fixas de elaboração e submetido à primazia de certos documentos, pode originar situações em que a “imaginação criativa é subvertida”; - Totalitária ou a submissão tecnológica , uma vez que, se a sua execução se reduzir ao planificado, o projeto, como “conceito fluido”, perde a sua adaptação à realidade; - Utópica ou o discurso auto-justificador, se o projeto se tornar um instrumento de intenções utópicas e abstratas, reduzindo-se a “um discurso ideológico” sem “intenção inspiradora”. No fundo, para Boutinet, projeto não é mais do que “aquilo que os indivíduos procuram confusamente, aquilo a que aspiram, quer dizer, o sentido que eles querem dar à sua inserção momentânea, aos empreendimentos que levam a cabo (…) através da materialização da intenção (…)” (Boutinet, 1990: 23). Associa, assim, o conceito de projeto a sinónimos com “desígnio, intenção, finalidade, objectivo, golos, acção a visar, planificação e programa” (Boutinet, 1990. 31). Considerando a escola como uma “organização em projecto”, Boutinet denomina os projetos educativos, de “projetos de referência”, incluindo-os no tipo organizacional . E nós assumimos incluir aqui o próprio projeto de intervenção. Para o autor, nestas organizações, o projeto é “(…) como uma carta de referência que vai inspirar a sua acção. Esta carta de referência consigna sobretudo finalidades, valores reguladores sobre os quais deve haver consenso, ou busca de um consenso por parte dos principais actores que compõem a organização. (…) procura, a bem, pôr em evidência os valores culturais de que organização se reclama possuidora, valores que se supõe inspirarem a sua acção. (…) pretende codificar as finalidades reguladoras da vida deste estabelecimento” (Boutinet, 1990: 133). No entanto, o autor contrapõe, referindo-se aos projetos educativos como inconsistentes e de “utilização mal controlada”. Recentemente, o projeto, como “palavra mágica e cheia de promessas, parece ocupar o essencial do campo da renovação das práticas sociais” (Barbier, 1996: 19), parece ter-se afirmado e cimentado na relação intenção/ação, germinando “sob a forma de projectos de acção educativa (PAE), de projectos de estabelecimento (PE), de projetos de zona ou simplesmente de projectos pedagógicos” (Barbier, 1996: 19). Aquilo a que o autor chama de “ demarché de projeto”, não sendo fenómeno exclusivo da educação, aplica-se hoje, transversalmente, às mais variadas facetas das práticas sociais. Esta “cultura em projeto”, revela-se assim, aplicada a âmbitos de ação social muito variados. Daí advir o carácter polissémico do conceito. Barbier considera que o projeto, como “fenómeno de antecipação de acontecimentos susceptíveis de vir a acontecer”, pode ser definido como “a ideia de uma possível transformação do real”. Que, com
91 a “afectação de meios” e “mobilização de recursos”, a ação resultante desse projeto é encarado como “o processo de transformação do próprio real”. E acrescenta, “As práticas de elaboração de projeto e de planificação são experiências que se situam no campo dos fenómenos mentais e intelectuais, tendo como suporte estados de consciência” (1996: 35). Esta dualidade entre perspetivação e ação, que podemos remeter para “o plano das orientações para a ação” e o “plano de ação”, é apresentada pelo autor, como a distinção legítima entre planificação e a ação realizada. Dissecando o pensamento do autor podemos, assim, relacionar o projeto, como uma “planificação de uma acção”, com a “realização dessa acção”, apoiada e operacionalizada por mobilização de meios e recursos, tomada de decisões, política, gestão e administração. Ainda tendo o projeto como construção antecipatória da ação, o autor introduz os conceitos de “projecto de estado (ou objetivo)” e “projecto de acção”. O primeiro aponta para um objetivo ou fim a atingir, e constitui-se como uma “antecipação relativa a um estado, o estado da realidade transformada depois da acção de transformação”. O segundo é mais sinónimo de processo a utilizar, a pôr em prática, e mais numa perspetiva de programa de ação, plano de ação ou plano processual. Relativamente aos formatos de planificação, tendo em conta as relações sociais, Barbier apresenta três modalidades diferentes. Dessas, podemos encaixar o projeto de intervenção, como plano eminentemente unipessoal, no modo em que “o papel fundamental não pertencer aos intervenientes na realização da acção, mas apenas ao(s) responsável(veis) por essa acção, investidos pelo dono da obra”. Considera o autor que, sendo o modo de planificação mais usual, corresponde a situações de centralização de poder, nas quais a população afetada pela ação não está diretamente associada à sua condução (Barbier, 1996: 198). Mais especificamente, podemos associa-lo às planificações do tipo racionais , como processo centralizado num percurso da análise das necessidades à avaliação, ou instrumentais , como projetos de ação com referência à solicitação exterior. Este modo de planificação preconizado por Barbier apresenta um conjunto de características denominadas de “homogéneas”: - Estrutura de decisão da ação centralizada num grupo restrito de atores; - Modo linear entre planificação e ação; - Definição de objetivos como base da planificação; - Metodologias formalizadas em saber e conhecimento para objetivar situações; - Desempenho dos atores com divisão do trabalho na conceção e na execução do plano; - Produto do trabalho atribuído aos responsáveis da planificação;
92 - Discurso teórico-ideológico caracterizado pela eficácia do projeto, integração dos atores e limitação do meio; - Esperam-se efeitos de crescimento e desenvolvimento (Barbier, 1996: 199-200). Costa explicita, de forma paradigmática, a importância da opção pelo trabalho de projeto, não só no modus vivendi da sociedade atual, como na sua transposição para o modo organizacional das escolas: “A valorização da dimensão individual do ser humano, da sua autonomia e das suas capacidades como autor do seu próprio destino, as exigências sociais de criatividade e de inovação, os intentos de intervir no futuro e de o conter dentro de limites previsíveis transformaram o projecto em símbolo da modernidade e os projectos numa das marcas da sociedade contemporânea nas mais diversas áreas de actividade. Também na educação, em geral, e nas escolas, em particular, a metodologia de projectos tem vindo a assumir um peso cada vez maior na concepção, planificação e realização de diversas actividades em distintos níveis do seu funcionamento” (Costa, 2003: 1320). Assim, em educação, a metodologia de projeto, como antecipação e planificação da ação, encontra-se fortemente enraizada, sendo transversal a atividades, projetos e estruturas. Esta metodologia leva Costa a dizer que “Os projetos constituem uma das modalidades mais conhecidas no que diz respeito ao planeamento, organização e gestão do trabalho nos contextos educativos” (2007: 97). Em contexto educativo prolifera a metodologia de projeto, personificada por pedagogia de projeto, trabalho de projeto, projeto de formação, projeto pedagógico, projeto de escola, projeto educativo, projeto curricular e, claro está, projeto de intervenção. Projetos em educação que muitas vezes parecem satisfazer apenas a visibilidade social escolar dos atores que os patrocinam. Tendo, assim, uma representação mais simbólica do que de ação. Como refere Barbier, “(…) a elaboração de projetos educativos pode inscrever-se numa estratégia de visibilização social dos atores que os promovem, o que leva frequentemente, bem entendido, ao aparecimento de projectosvitrina ou projectos-alibi que têm apenas como efeitos os da enunciação” (1996: 20-21). Ligando esta problemática ao contexto educacional, no qual se insere a realidade do projeto de intervenção, e embora já em 1988 a CRSE aludir ao direito da escola ter um projeto educativo, é o Decreto-Lei n.º 43/89, de 3 de fevereiro que se refere primeiramente, no seu preâmbulo, à existência de um projeto educativo, relacionando-o com a autonomia da escola: “A autonomia da escola concretiza-se na elaboração de um projecto educativo próprio, constituído e executado de forma participada, dentro de princípios de responsabilidade dos vários intervenientes na vida escolar e de adequação a características e recursos da escola e às solicitações e apoios da comunidade em que se insere”.
99 Assim, transpondo a teorização de projeto para o projeto de intervenção, este, como prova de diagnóstico e conhecimento da realidade, deve sustentar a ação e a liderança representada pela figura do diretor. Sem nos desviarmos do foco de estudo, e conscientes da sua reduzida abordagem teórica, procurámos assimilar as várias perspetivas teórico-concetuais de projeto em educação, nomeadamente relacionadas com o projeto educativo de escola, e afunila-las no estudo do projeto de intervenção (Quadro 7). Contextualizando esta análise teórica de projeto no projeto de intervenção, parece-nos que este incorpora muitos dos pressupostos daquele. No nosso estudo procuraremos essa confirmação, ou não, na análise dos dados empíricos e na resposta à pergunta de partida. 3. Para uma abordagem teórica do projeto de intervenção Proceder a uma análise teórica do projeto de intervenção, requer investigação que se torna consequente na procura de fontes e na recolha do estado da arte . Embora o normativo que instituiu o projeto de intervenção já tenha mais de uma década, a pesquisa bibliográfica revelou que os estudos científicos nesta temática são escassos e pouco incisivos nas suas particularidades, designadamente os que se referem à relação entre o projeto de intervenção e à eleição do diretor. Consequentemente, a recolha bibliográfica que efetuamos incidiu, de forma geral, em artigos publicados em revistas especializadas em educação, em atas de congressos ou dissertações de mestrado. Dos principais estudos pesquisados como revisão bibliográfica, e que versam de forma mais focada no projeto de intervenção, destacam-se as investigações realizadas por Castanheira & Costa (2011 e 2014), Costa et al . (2014). O Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho, veio decretar a obrigatoriedade, aos candidatos a diretor, de conceção e apresentação do projeto de intervenção, para a formalização do ato da candidatura. O projeto de intervenção, não obstante a sua importância na candidatura e no procedimento concursal, aparece reduzidamente referenciado nos normativos e diminutamente explicitada a sua composição, estrutura e pertinência. Esta constatação parece corroborar a análise que Barbier faz dos projetos em educação quando afirma que um “'projecto de ação' educativa (PAE), por exemplo, é mais
100 utilizado para designar as actividades educativas organizadas no quadro das disposições ministeriais do que para falar da sua elaboração” (1996: 36). Se juntarmos o articulado que regulamenta o procedimento concursal do atual diretor, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 75/2008, a alteração instituída pelo Decreto-Lei n.º 137/2012 e a Portaria n.º 604/2008, o projeto de intervenção aparece explicitamente indicado oito vezes, e maioritariamente como requisito ou elemento de análise de candidatura. O Decreto-Lei n.º 75/2008, refere-se ao projeto de intervenção meramente como um requisito de admissão de candidatura, quando estipula no n.º 3 do artigo 22.º que “No acto de apresentação da sua candidatura os candidatos fazem entrega do seu curriculum vitae , e de um projecto de intervenção”. Com a publicação da Portaria (n.º 3 do artigo 6.º) alude-se, sumariamente, à sua composição e redação, referindo que “No projeto de intervenção os candidatos identificam os problemas, definem os objectivos e estratégias bem como estabelecem a programação das atividades que se propõem realizar no mandato”. O teor do exigido e obrigatório projeto de intervenção, só aparece plasmado com o decreto de 2012, quatro anos após a entrada em vigor do novo regime de administração e gestão. No seu artigo 22.º-A, n.º 3 explicita-se, finalmente, que “No projeto de intervenção o candidato identifica os problemas, define a missão, as metas e as grandes linhas de orientação da ação, bem como a explicitação do plano estratégico a realizar no mandato”. Esta constatação do conteúdo normativo, no que ao projeto de intervenção se refere, vem vincar a reduzida nitidez conferida ao documento, não obstante a sua preponderância formal no procedimento concursal do diretor. A par disto, e retroagindo no percurso da gestão democrática, a apresentação de um plano de intenções por parte dos órgãos de gestão, colegial ou unipessoal, nunca foi marcadamente exigida no processo de eleição ou seleção. Nos demais normativos, e relativamente ao processo de recrutamento, é sempre colocada a tónica na categoria, currículo e qualificação dos candidatos. Mesmo na designação do diretor executivo do Decreto-Lei n.º 172/91, como candidatura unipessoal, não é exigido explicitamente um plano de ação. Embora o Decreto-Lei n.º 115-A/98, no artigo 20.º n.º 1, refira que, na eleição da direção executiva (presidente do conselho executivo ou diretor), os candidatos tenham que apresentar “um programa de acção”, só mesmo a publicação da legislação de 2008 impõe explicitamente o projeto de intervenção. A este propósito Jerónimo concretiza que
101 “Até à publicação do DL n.º 75/2008, de 22 de abril, onde aparece como necessário ao recrutamento do diretor a apresentação de uma candidatura, um procedimento concursal, com a entrega de um curriculum vitae e de um projeto de intervenção na escola (PI), este não tem expressão nos normativos legais e na literatura académica (2017: 46). João Barroso, no seu Parecer ao Projeto de Decreto-Lei n.º 771/2007-ME, denomina o futuro projeto de intervenção de “projeto de gestão”. Autor que já 1992, via a utilização da metodologia de projeto nas escolas (e que podemos associar ao projeto de intervenção) como uma inovação na gestão das organizações escolares, mas, simultaneamente, uma afirmação da autonomia e do controlo efetuado pela a administração educativa. Afirmava, assim, que “a preocupação de introduzir na administração das escolas a metodologia de projecto, se insere num movimento mais amplo de evolução das teorias e modelos de gestão das organizações, de que algumas práticas mais sugestivas são a planificação e gestão estratégicas, e o próprio projecto de empresa” (…) O projecto de escola surge assim na confluência de dois movimentos que têm vindo a alterar a administração da educação: - o reforço das competências e da autonomia da escola, tornando-a progressivamente o centro da acção educativa; - a preocupação pela promoção e controlo da qualidade da escola” (1992: 32). O modelo de administração e gestão da escola, preconizado pelo normativo atual, pressupõe então, e como fruto do processo de eleição, competências e responsabilidade, na construção do projeto de intervenção, uma marca pessoal, mas, simultaneamente, um conhecimento do meio envolvente à organização. Nesta senda, Lima refere que o “referencial político-ideológico” do decreto-Lei n.º 75/2008, através da imposição da apresentação do projeto de intervenção, remete para “o elogio da liderança individual e da respectiva visão e projeto, como expressão do direto de gerir, da livre iniciativa e do empreendedorismo na administração pública” (2011b: 53). Por outro lado, para Costa e Castanheira este projeto é “(…) como uma forma de reforçar a liderança do diretor, visto que é este que, logo no momento da sua candidatura ao cargo, delineia estratégias para resolver problemas que identifica na escola em ordem a atingir os objetivos (definidos pelo próprio) que a escola deverá alcançar durante o seu mandato” (2014: 2). Costa et al demonstrando o plano de intenções associado ao projeto de intervenção, caracteriza-o da seguinte forma: “o projeto de intervenção pretende, de um modo geral, explicitar a imagem que o futuro diretor entende que a organização deverá atingir, bem como o processo para lá chegar, aproximando-se dos conceitos de visão e missão perfilhados pelos países anglo-saxônicos e considerados por diversa literatura como componentes estruturantes de uma liderança bem-sucedida” (2014: 2).
102 Ainda no mesmo plano, Costa, Castanheira e Soares (2012) definem o projeto de intervenção como “um instrumento de mobilização no sentido do estabelecimento de uma visão para a escola que o candidato pretende implementar, tendo como pano de fundo as orientações fornecidas pelo projeto educativo da escola. Este projeto de intervenção deverá apresentar as áreas nas quais o candidato ao cargo de diretor entende que a escola necessita de mudança. Trata-se de uma metodologia que se encontra relacionada com a perspectiva transformacional de liderança, dado que é a visão de futuro, a missão e os objetivos definidos pelo líder que estão em destaque neste projeto” (2012: 169). No entanto, o quadro normativo incute ao projeto de intervenção, espelho de “lideranças fortes”, e como plano unipessoal, uma responsabilização individual que parece entrar em rota de colisão os princípios da democraticidade e participação associados à colegialidade. Castro (2011: 17), afirma que “A importância dada, nos normativos legais, ao reforço da liderança formal unipessoal bem como a necessidade da sua responsabilização pelo desempenho da instituição anuncia o abandono, em termos legislativos, das lideranças colegiais e partilhadas”. A falta de congruência entre a relevância formal do projeto de intervenção para a candidatura, eleição e ação do diretor, e a irrelevância normativa, está patente logo no início do articulado do DecretoLei 75/2008. No seu artigo 9.º, e se entendermos o projeto de intervenção como um plano pessoal, logo autónomo, ao explicitar os instrumentos de autonomia, projeto educativo, regulamento interno, planos anual e plurianual de atividades e orçamento, não lhe é associada qualquer referência. Avaliando o conteúdo da gramática normativa daqueles instrumentos, e a sua fulcralidade na ação e responsabilidade do diretor, leva a transparecer que o projeto de intervenção, aparecendo pouco, é um pouco de tudo. Se entendermos o projeto de intervenção como um plano estratégico, a sua pertinência parecer estar subjugado a todos os instrumentos, nomeadamente ao projeto educativo, definido no normativo como o “documento que consagra a orientação educativa do agrupamento de escolas ou da escola não agrupada, elaborado e aprovado pelos seus órgãos de administração e gestão para um horizonte de três anos, no qual se explicitam os princípios, os valores, as metas e as estratégias segundo os quais o agrupamento de escolas ou escola não agrupada se propõe cumprir a sua função educativa”. Analisando esta relação de (inter)dependência entre o projeto de intervenção e os documentos normativamente estruturantes na autonomia das escolas numa perspetiva oposta, podemos questionar a possibilidade da influência do projeto, a montante. Todavia, o articulado retira novamente força ao projeto de intervenção, na medida em que, o cunho do projeto do diretor na elaboração dos instrumentos
103 de autonomia pode ser inviabilizado pela sua submissão e aprovação em conselho geral. Sem esquecermos a elaboração de uma proposta de projeto educativo em conselho pedagógico. Portanto, como refere Castro, “Os atores tendem a construir ou a reconstruir os seus discursos a partir das pressões e regulações dos discursos produzidos pelo poder central. E isso parece ser ainda mais marcante quando o ator, em termos individuais, tem que produzir ou projetar uma imagem para corresponder a algo que vai ser verificado ou analisado, tendo como referência os padrões ou a linguagem que os centros de decisão ou os seus representantes perfilham” (2011: 22). Estas relações de (inter)dependência, sobretudo com o projeto educativo, podem originar situações de conflitualidade e de desarticulação entre os documentos, a sua operacionalidade, a sua avaliação e responsabilização. Nesta linha de raciocínio, o atual decreto de gestão prevê um “processo concursal, seguido de eleição, assente entre outros aspectos na apresentação de um projeto de intervenção para a escola, em potencial tensão com o projeto educativo já existente” (Lima, 2001b: 58). Do ponto de vista académico, e reiterando a reduzida literatura específica sobre o projeto de intervenção, a investigação aparece muito focalizada nos trabalhos desenvolvidos na Universidade de Aveiro e, principalmente, com os contributos de Jorge Adelino Costa e Patrícia Castanheira. Em 2011, Castanheira e Costa publicam um estudo intitulado “ O projeto de intervenção do diretor: onde está e para que serve ” no qual pretendem, através de um inquérito a 48 diretores de escolas públicas, perceber a importância do projeto de intervenção enquanto instrumento para a ação do diretor na administração e gestão da escola (2011: 125-134). O questionário incluía três grupos de questões que incidiam, respetivamente, na elaboração do projeto de intervenção, na sua divulgação e na frequência com que o diretor o consultava desde o início do mandato. Relativamente ao primeiro grupo de questões os autores, questionaram os diretores se para a construção do projeto de intervenção tinham consultado os projetos educativos. Embora a maioria (38) tenha referido que sim, verificaram que 10 não o tinham feito, concluindo que o projeto educativo ainda era pouco valorizado pelos candidatos no processo de elaboração do projeto de intervenção. Ainda no primeiro grupo de questões, foi interrogado se o projeto de intervenção tinha sido reformulado e apresentado a conselho geral, posteriormente à eleição. Verificaram que a grande maioria (38), afirmaram que não. Perante os resultados, constataram em forma de interrogação que “o projecto de intervenção do director completou a sua função no momento da apresentação de candidatura, resumindo-se, assim, a um mero cumprimento de um ritual de técnico-burocrático?” (2011: 128).
104 Já quanto ao segundo grupo de questões, e para aferir da visibilidade e acessibilidade dos membros da comunidade educativa ao projeto de intervenção, os investigadores questionam sobre o local onde este se encontrava. Das respostas concluíram que “(…) o projecto de intervenção se encontra 'muito bem guardado' (não está exposto na escola, não se encontra no respectivo site, não foi distribuído aos docentes (…)”, sendo que para alguns diretores “o projecto nem sequer se encontra na sua secretária pronto a ser consultado” (2011: 131). No respeitante ao terceiro grupo de questões, tentaram perceber com que regularidade o diretor consultava o seu projeto de intervenção. As repostas indiciaram que o projeto era um instrumento consultado com alguma frequência, embora os autores reconheçam que não constitui “um documento de consulta sistemática por parte do diretor” (2011: 132). Esta descontinuidade entre os discursos e a sistematização da consulta, ou seja, entre a narrativa e a prática, parece ser trazer à tona o paradoxo entre uma certa forma de legitimação da importância técnico-formal e unipessoal do projeto de intervenção e a sua real utilização, enquanto norteador da estratégia e da ação do diretor. De uma forma geral, o estudo levanta questões de pertinência, de ação e até de simbolismo do projeto de intervenção. Por um lado, o estudo permitiu concluir que “o projecto de intervenção do director um documento que não tem efectiva aplicação prática, que não assume uma efectiva orientação e vinculação da acção quotidiana da gestão, mas que surge como um mecanismo ao nível das intenções, da representação e da 'orientação para a acção' - situação que se poderá enquadrar nas explicações apontadas pelas perspectivas da 'hipocrisia organizada', à semelhança de outros projectos presentes nas organizações escolares” (2011: 133). Por outro, “a dimensão de ritual técnico-burocrático continua bastante presente, dado que, por exemplo, o projecto de intervenção do director, em muitos casos, não teve em conta o projecto educativo da escola, não foi posteriormente reformulado, não foi distribuído e não se encontra expressamente disponível para consulta dos membros da comunidade educativa” (2011: 133). A investigação deixa ainda pendentes interrogações que merecem, segundo os autores, um estudo mais aprofundado: “Será que o projecto de intervenção do director constitui apenas um formalismo técnico-burocrático, cujos efeitos terminam no momento da obrigatoriedade legal da sua apresentação em função dos procedimentos formais inerentes ao respectivo concurso/ eleição para o cargo? Será que o projecto de intervenção do director se transforma num mero artefacto simbólico cuja visibilidade se promove enquanto mecanismo de legitimação institucional para a criação de uma imagem pública de eficiência por parte do director (e da escola)?
105 Constituirá o projecto de intervenção um instrumento ao serviço da acção estratégica do director e dos processos de liderança na escola, constituindo, por conseguinte, um mecanismo de orientação e de gestão efectiva do trabalho quotidiano do director?” (2011: 133). Em 2014, e no seguimento do estudo de 2011, Costa, Marinho, Castanheira e Gonçalves (2014: 1-13) apresentam, no artigo “ O diretor da escola e o projeto de intervenção: dados do contexto português” , um estudo fundado na realização de um inquérito a 93 diretores, na procura de respostas aos mesmos grupos de questões anteriormente efetuados (formulação, divulgação e frequência de consulta do projeto de intervenção), e com o objetivo de “analisar o tipo de utilização que o diretor atribui a esse projeto e de que modo ele é divulgado no contexto escolar”. Os investigadores concluíram “a frágil divulgação do documento na escola e a sua pouca utilização por parte do diretor, o que parece apontar para mais um processo de formalismo técnico-burocrático, entre outros com que nos deparamos nas organizações educativas, evidenciando desconexão em discursos, intenções e ações (2014: 1) Numa análise mais específica das conclusões, os autores já expectavam algumas, até porque o estudo surgia no seguimento do anterior. Deste modo revelaram que: - Salvo algumas exceções, o projeto educativo foi consultado aquando da elaboração do projeto de intervenção; - Só um reduzido número de diretores alterou o seu projeto de intervenção após a eleição e o submeteu ao escrutínio do conselho geral; - O projeto de intervenção é manifestamente pouco divulgado e disponibilizado à comunidade educativa, revelando uma reduzida valorização do documento por parte dos diretores; - A maioria dos diretores só esporadicamente recorre ao projeto, nomeadamente os diretores há mais anos no cargo; Em articulação com a investigação anterior, e agora complementado com entrevistas semiestruturadas a diretores, Costa e Castanheira, no mesmo ano (2014), apresentam um estudo incisivo no projeto de intervenção do diretor que “pretende analisar o tipo de utilização que o diretor faz deste documento após a sua eleição, quer em termos de orientação da sua ação, quer da sua visibilidade junto da comunidade escolar” (2014: 1). De forma mais concreta, e na divulgação dos resultados e conclusões, o estudo analisou cinco vertentes, a montante e a jusante, do projeto de intervenção: a relação com o projeto educativo; a partilha da construção; a divulgação; a relação com a ação; a autorregulação. Assim, constataram que:
106 - De uma forma geral, a construção do projeto de intervenção é baseado no projeto educativo, podendo, em certos casos, ser apenas “uma realização pessoal”, refletindo “a sua visão para a escola ou agrupamento de escolas”; - O projeto de intervenção, podendo ser “uma realização pessoal e não conjunta”, “como um projeto aglutinador de vontades”, “de intervenção e ação na e da escola”, tem a sua construção partilhada com os futuros membros da equipa diretiva; - O documento é pouco divulgado, e pouco conhecido da comunidade escolar, estando cingido ao gabinete do diretor, embora, paradoxalmente, com opção de consulta pública; - O projeto de intervenção é pouco consequente na ação estratégica do diretor, servindo fundamentalmente como referencial teórico e normativo de candidatura e de reflexão sobre a ação; - A função autorreguladora do projeto como instrumento de autoavaliação só tem pertinência, na avaliação dos objetivos e estratégias delineadas, aquando do momento de possível recondução no cargo, isto é, “ao aproximar-se o momento de recondução, o projeto de intervenção assume novo protagonismo”. Em suma, dessa análise concluíram que existe uma “(…) fraca utilização do documento enquanto instrumento de ação estratégica no quotidiano dos diretores inquiridos e entrevistados (…) o documento em questão terá um pendor mais de formalismo técnicoburocrático bietápico – relevante nos períodos de concurso e de recondução – contrariando as lógicas subjacentes ao que se encontra plasmado na legislação, ou seja, a sua implicação na gestão estratégica da escola” (Costa & Castanheira 2014: 1). Na linha destas investigações, surgem conclusões e interrogações que, estando no sentido das questões e hipóteses no nosso estudo, procuraremos, partindo da base empírica, acrescentar um contributo de resposta.
107 CAPÍTULO III – ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO DA INVESTIGAÇÃO O capítulo em questão, que antecede a apresentação e análise dos dados empíricos, visa estabelecer uma abordagem metodológica da investigação aludindo a autores de referência, tendo em conta as opções tomadas na recolha, análise e interpretação dos dados. Partindo de um paradigma qualitativo de investigação, apoiado num estudo de caso, descreveremos e refletiremos sobre as técnicas de investigação utilizadas. Por fim, e já enquadrando o contexto de estudo, apresentaremos o estudo de caso em concreto, a sua caracterização, os atores intervenientes e as técnicas e elementos mobilizados para a recolha de dados in loco , e pertinência dos mesmos. 1. Paradigma de investigação Entendendo a metodologia como o rumo a seguir na investigação e, perante os pressupostos teóricos anteriormente referidos, enveredamos por um paradigma metodológico de pendor qualitativo para a realização do estudo. Nesta linha de pensamento, Bell afirma que “Os investigadores que adoptam uma perspectiva qualitativa estão mais interessados em compreender as percepções individuais do mundo. Procuram compreensão, em vez de análise estatística” (1997: 20). Entender de forma reflexiva e interpretativa a realidade envolvente ao projeto de intervenção do diretor e todos os seus procedimentos, racionalidades e interesses, pressupõe imaginação sociológica, a compreensão das práticas e as perceções particulares dos atores atuantes. Um pressuposto da abordagem qualitativa centra-se no facto de os investigadores em educação, questionarem, de forma constante, os sujeitos da investigação, com o propósito de entender a sua realidade, a forma como estes interpretam as suas experiências e, igualmente, o modo como estruturam o mundo social em que vivem, refletindo-se, assim, numa espécie de diálogo entre o investigador e os respetivos sujeitos (Bogdan & Biklen, 1994: 51). Os mesmos autores caracterizam a investigação qualitativa em cinco premissas:
108 “1. Na investigação qualitativa a fonte direta de dados é o ambiente natural, constituindo o investigador o instrumento principal. Os investigadores introduzem-se e despendem grandes quantidades de tempo em escolas, famílias, bairros e outros locais tentando elucidar questões educativas. 2. A investigação qualitativa é descritiva. Os dados recolhidos são em forma de palavras ou imagens e não de números. Os resultados escritos da investigação contêm citações feitas com base nos dados para ilustrar e substanciar a apresentação. 3. Os investigadores qualitativos interessam-se mais pelo processo do que simplesmente pelos resultados ou produtos. Como é que as pessoas negoceiam os significados? Como é que se começaram a utilizar certos termos e rótulos? Como é que determinadas noções começaram a fazer parte daquilo que consideramos ser o senso comum? Qual a história natural da actividade ou acontecimentos que pretendemos estudar? 4. Os investigadores qualitativos tendem a analisar os seus dados de forma indutiva. Não recolhem dados ou provas com o objectivo de confirmar ou informar hipóteses construídas previamente; ao invés disso, as abstracções são construídas à medida que os dados particulares que foram recolhidos se vão agrupando. 5. O significado é de importância vital na abordagem qualitativa, Os investigadores que fazem uso deste tipo de abordagem estão interessados no modo como diferentes pessoas dão sentido à suas vidas” (Bogdan & Biklen, 1994: 47-51). Deste modo, partindo desta linha de investigação, e não esquecendo as limitações temporais da investigação, recorreremos a uma metodologia qualitativa centrada no estudo de caso. 1.1. Estudo de caso O estudo de caso, como método, tem sido muito utilizado nas Ciências Sociais, uma vez que permite analisar profundamente casos particulares, dado que se pretende recolher informação de forma sistemática e em profundidade sobre um caso único de estudo. Para o desenvolvimento da metodologia qualitativa “O método de estudo de caso particular é especialmente indicado para investigadores isolados, dado que proporciona uma oportunidade para estudar, de forma mais ou menos aprofundada, um determinado aspecto de um problema em pouco tempo” (Bell, 1997: 22). Assim, a investigação assentará no estudo de caso, como suporte de trabalho, dando primazia à abordagem intensiva, em detrimento da extensividade. Ainda na esteira de Bell, a mais-valia do estudo de caso está na capacidade que permite ao investigador de se centrar numa situação específica para identificar ou tentar identificar os diversos processos interativos que estão a decorrer (Bell, 1997: 23). Tendo sempre como leme a pergunta de partida, e os objetivos definidos, pretendemos dar profundidade ao estudo, definindo e identificando o contexto escolar e organizacional a investigar. Bogdan e Biklen, referindo-se a Merriam (1988), definem estudo de caso como, “a observação detalhada de um contexto, ou indivíduo, de uma única fonte de documentos ou de um acontecimento
115 da seleção do diretor, tencionamos entrevistar um conjunto de elementos intra e extra do conselho geral. Com a intencionalidade de abrangência das perceções dos atores envolvidos, num primeiro grupo a amostra centrar-se-á no diretor e no subdiretor, e num segundo, num professor sem cargos, num coordenador de diretores de turma e num coordenador de departamento, englobando, simultaneamente o conselho pedagógico como órgão estruturante. O terceiro grupo de entrevistados sairá da constituição do conselho geral, e representará as diferentes entidades com assento: presidente, pessoal docente, pessoal não docente, encarregados de educação, autarquia e comunidade local. 2.3. Análise de conteúdo Na investigação qualitativa, mobilizadas as várias técnicas de pesquisa e analisados diversos documentos, a variedade de informações e dados requer organização e sistematização na abordagem, análise e interpretação. Seja informação existente ou produzida. Sobre a análise de dados Bogdan e Bilken referem: “A análise de dados é o processo de busca e de organização sistemático de transcrições de entrevistas, de notas de campo e de outros materiais que foram sendo acumulados, com o objetivo de aumentar a sua própria compreensão desses mesmos materiais e de lhe permitir apresentar aos outros aquilo que encontrou” (1994: 205). Os mesmos autores, aludindo à sistematização da organização do processo de análise dos dados, acrescentam que “a análise envolve o trabalho com os dados, a sua organização, divisão em unidades manipuláveis, síntese, procura de padrões, descoberta de aspetos importantes do que deve ser apreendido e a decisão do que vai ser transmitido aos outros” (1994: 225). Numa abordagem generalista, Esteves (2006: 107) define análise de conteúdo como “a expressão genérica utilizada para designar um conjunto de técnicas possíveis para tratamento de informação recolhida”. Complementa ainda que a origem e a natureza dos dados a analisar podem ser muito diversas. Segundo outra perspetiva, e expondo a abrangência desta técnica, Quivy e Campenhoudt, (1998: 226-227) consideram que “a análise de conteúdo incide sobre mensagens tão variadas como obras literárias, artigos de jornais, documentos oficiais, programas audiovisuais, declarações políticas, actas de reuniões ou relatórios de entrevistas pouco directivas”. Sendo a sua utilização “cada vez maior,
116 nomeadamente porque oferece a possibilidade de tratar de forma metódica informações e testemunhos que apresentam um certo grau de profundidade e de complexidade”. Quanto aos métodos de análise de conteúdo, os autores apresentam duas categorias. Os métodos quantitativos , mais extensivos, e resultantes de uma análise de um grande número de informações e os métodos qualitativos , mais intensivos, e resultantes de um pequeno número de informações complexas e pormenorizadas. Relativamente ao tipo de análises, apresentam três perspetivas: - “Análises temáticas”, como as que tentam revelar as representações sociais ou os juízos dos locutores a partir de um exame de certos elementos constitutivos do discurso. - “Análises formais”, que incidem principalmente sobre as formas e encadeamento do discurso. - “Análises estruturais”, que põe a tónica sobre a maneira como os elementos da mensagem estão dispostos. (Quivy & Campenhoudt, 1998: 228-229). Perante isto, um dos objetivos deste método encaixa no nosso estudo, visto que pretendemos “a análise de estratégias, do que está em jogo num conflito, das componentes de uma situação problemática, das interpretações de um acontecimento, das reações latentes a uma decisão, do impacto de uma medida” (Quivy & Campenhoudt, 1998: 230). Na linha de pensamento de Bardin (2009: 33) “A análise de conteúdo é um conjunto de técnicas de análise das comunicações”, na qual se enquadram as entrevistas semiestruturadas. A mesma autora vai mesmo mais longe ao citar Henry e Moscovici, ao referir que “tudo o que é dito ou escrito é suscetível de ser submetido a uma análise conteúdo” (Bardin, 2009: 34). Ainda na senda desta autora (2009: 36), na “Quantidade de pessoas implicadas na comunicação”, e na transposição para o trabalho que desenvolvemos, a análise de conteúdo realizada centrou-se na “Comunicação Dual” das entrevistas e conversas com os atores, no “Grupo restrito” dos documentos internos da escola relativamente à eleição do diretor e na “Comunicação de massas” da publicitação do procedimento concursal do diretor. Perante isto, e num sentido mais específico do seu “terreno, funcionamento e objetivo”, a análise de conteúdo revela-se como: “um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter por procedimentos sistemáticos e objectivos de descrição do conteúdo das mensagens indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas destas mensagens)” (Bardin, 2009: 44).
117 A análise de conteúdo afigura-se, assim, como um processo de conhecimento do subjacente ao discurso registado e interpretável, isto é, “permite passar de um documento primário (em bruto) para um documento secundário (representação do primeiro)” (Bardin, 2009: 47). Bardin, apresenta, em termos de organização, três fases da análise de conteúdo: “a pré-análise, a exploração do material e o tratamento dos resultados, a inferência e a interpretação” (2009: 121). A pré-análise, como fase tipicamente organizativa, flexível, funda-se em três “missões”, não cronológicas: “a escolha dos documentos a serem submetidos à análise, a formulação das hipóteses e dos objetivos e a elaboração de indicadores que fundamente a interpretação final” (Bardin, 2009: 121). Assim, num primeiro momento, a leitura flutuante estabelece contacto com os documentos, que ao permitir as primeiras impressões, possibilita e facilita a escolha precisa de um conjunto que posteriormente será alvo de análise. A constituição desses “ corpus ” documental exige regras fundamentais: regra da exaustividade, regra da representatividade e regra da pertinência (Bardin, 2009: 122-124). Formulam-se hipóteses e dos objetivos “que nos propomos verificar (confirma ou informar), recorrendo aos procedimentos de análise” (Bardin, 2009: 124). Escolhem-se os índices, elaboram-se os indicadores e prepara-se o material, que no caso das “entrevistas gravadas são transmitidas (na íntegra) e as gravações conservadas” (Bardin, 2009: 126). A segunda fase, a exploração do material, “não é mais do que a aplicação sistemática das decisões tomadas (…) consiste essencialmente em operações de codificação, decomposição ou enumeração, em função das regras previamente formuladas” (Bardin, 2009: 127). Por esta ordem de ideias, a exploração ou tratamento do material é “codificá-lo” e a codificação segundo Bardin “corresponde a uma transformação – efetuada segundo regras precisas – dos dados em bruto do texto, transformação esta que, por recorte, agregação e enumeração, permite atingir uma representação do conteúdo, ou da sua expressão” (2009: 129). A categorização como compartimentação da significação da informação recolhida é definida por Bardin como “uma operação de classificação de elementos de um conjunto de diferenciação e, seguidamente, por reagrupamento segundo o género (analogia), com os critérios previamente definidos” (2009: 145) e as categorias, como uma “ espécie de gavetas ou rubricas significativas que permitem a classificação dos elementos de significação constitutivos da mensagem”, que surgem como “ fragmentação da comunicação”. Nessa categorização, o investigador “no seu trabalho de poda” recorre à delimitação do conteúdo em “unidades de codificação ou de registo” e “unidades de contexto” (2009: 38-39). A génese das categorias para ser considerada de qualidade deve, segundo Bardin, pressupor:
118 - “A exclusão mútua”, na qual cada elemento não pode existir em mais de uma divisão; - “A homogeneidade”, em que num mesmo conjunto categorial só se pode funcionar com um registo e com uma dimensão da análise; - “ A pertinência”, visto uma categoria ser considerada pertinente quando está adaptada ao material de análise escolhido, e quando pertence ao quadro teórico definido; - “A objetividade e a fidelidade”, em que as diferentes partes de um mesmo material, ao qual se aplica a mesma grelha categorial, devem ser codificadas da mesma maneira; - “A produtividade”, em que um conjunto de categorias é produtivo se fornece resultados férteis. (2009: 147-148). O processo de recorte vai então, tendo em conta as características da informação e dos objetivos da análise, materializar-se em unidades de registo que a autora define como uma “unidade de significação a codificar e corresponde ao segmento de conteúdo a considerar como unidade de base, visando a categorização e a contagem frequencial” (Bardin, 2009: 130). Da “palavra”, “tema”, “objeto ou referente”, personagem”, “acontecimento” ou “documento”, como unidades de registo mais usadas, destacamos o “tema”, uma vez que “é geralmente utilizado como unidade de registo para estudar motivações de opiniões, de atitudes, de valores de crenças, de tendências, etc. As respostas a questões abertas, as entrevistas (não directivas ou mais estruturadas) individuais ou de grupo (…)” (Bardin, 2009: 131). Esteves (2006: 111) reforça a nossa opção pelo tema quando diz que “os trabalhos de investigação em educação utilizam de modo claramente mais frequente a análise de conteúdo temática”. Ainda no recorte, e no sentido de compreender e codificar as unidades de registo, Bardin refere que “a unidade de contexto serve de unidade de compreensão para codificar a unidade de registo e corresponde ao segmento da mensagem, cujas dimensões (superiores às da unidade de registo) são óptimas para que se possa compreender a significação exata da unidade de registo” (2009: 133). A terceira fase de organização da análise de conteúdo, proposta por Bardin, culmina no tratamento dos resultados obtidos e a interpretação, em que “os resultados em bruto são tratados de maneira a serem significativos e válidos. Operações estatísticas simples (percentagens), ou mais complexas (análise factorial), permitem estabelecer quadros de resultados, diagramas, figuras e modelos, os quais condensam e põem em relevo as informações fornecidas pela análise” (Bardin, 2009: 127). Amado, Costa e Crusoé realçam a importância da análise de conteúdo “por ser uma técnica flexível e adaptável às estratégias e técnicas de recolha de dados, no quadro de uma tradição de pendor tendencialmente sociológico (análise social da realidade), e por ser uma técnica que aposta claramente na possibilidade de fazer inferências interpretativas a partir dos conteúdos expressos,
119 uma vez desmembrados em categorias, tendo em conta as condições desses mesmos conteúdos, com vista à explicação e compreensão dos mesmos” (2013: 300). A aplicação desta técnica deve, segundo estes autores (2013: 306-312), ter em atenção ao estudo que se pretende realizar. Apresentam, assim, a distinção entre dois tipos de estudos: - Estudo estrutural – Em que o objetivo é o da análise das ocorrências e por em evidência a regularidade dos fenómenos e/ou das suas características. - Estudo diferencial – Em que o objetivo é estabelecer relações entre os fenómenos, pressupondo a realização de análises sistemáticas. Por outro lado, assumindo a análise de conteúdo não como um ato pontual e individualizado, mas como um processo sequencial, caracterizam o “desenho da investigação” em fases: definição do problema e dos objetivos do trabalho; explicitação de um quadro de referência teórico; constituição de um corpus documental; leitura atenta e ativa; formulação de hipóteses; categorização. No que concerne especificamente ao processo de categorização, resumem de forma evidente que “é o de organizar os conteúdos de um conjunto de mensagens num sistema de categorias que traduzam as ideias-chave veiculadas pela documentação em análise. Par isso, há que começar por espartilhar os textos nas unidades de sentido que se considerarem pertinentes em função das características do material a estudar, dos objetivos do estudo e das hipóteses formuladas. Seguidamente atribui-se um código a cada uma dessas unidades, correspondente ao sentido que se lhe atribui e que, ao mesmo tempo, traduz uma das categorias (ou subcategorias) do sistema. Terminada a codificação aproximam-se e confrontam-se as unidades de registo a que atribuiu o mesmo código” (Amado, Costa & Crusoé, 2013: 313). Como proposta de tipos de procedimento de categorização apresenta-nos o fechado, o aberto e o misto. A par da categorização, e num patamar mais micro, é necessária a determinação das unidades de contexto, registo e enumeração ou contagem: - Determinar a unidade de contexto – Trata-se de decidir qual é a extensão dos documentos dentro da qual se vai apreender o significado exato da unidade de registo. - Determinar a unidade de registo ou significação – Trata-se de extrair os segmentos que se encaixam nas categorias. - Determinar a unidade de enumeração ou contagem – Consiste em definir os critérios que determinam o que contar e como contar. (Amado, Costa & Crusoé, 2013: 314-318). Dada a natureza da nossa investigação, os seus objetivos, hipóteses e a sua base centrada na técnica da entrevista, optámos por uma categorização “semântica” tendencionalmente fechada, mas oportunamente mista, em que, por vezes combinamos categorias pré-definidas com categorias criadas indutivamente a partir dos dados. Posteriormente, definimos unidades de registo e procedemos à
120 identificação de unidades de contexto. Para a análise das perceções dos atores, a partir do conteúdo das entrevistas, construímos grelhas de registo da enumeração ou contagem de resposta. A análise e interpretação do conteúdo das entrevistas, em particular, procurará, como referem Ghiglione e Matalon (1997: 223), “tratar cada um dos temas, salientando as diferentes formas sob as quais ele aparece nas pessoas inquiridas”. E assim, com recurso aos dados e informações recolhidos, à sua categorização e codificação, proceder à sua apresentação, análise e interpretação. 3. Contexto em estudo: Agrupamento do Rio e os seus atores A investigação realizou-se num agrupamento de escolas constituído por uma escola básica dos 2º e 3º ciclos (EB2,3), 3 escolas básicas do 1.º ciclo (EB1) e 1 escola básica com jardim de infância EB1/JI), que, por razões de confidencialidade, anonimato e ética científica, denominamos de Agrupamento do Rio . Os 6 estabelecimentos de ensino servem a população escolar de 4 freguesias, com cerca de 9700 habitantes, de um concelho do distrito de Braga, inserido numa região rural mista periférica, e a reduzida distância da atratividade funcional das sedes de concelho e de distrito. O agrupamento, como organização educativa, teve a sua aprovação formalizada em junho de 2000, tendo a sua génese numa antiga escola preparatória inaugurada em outubro de 1984, hoje a sede EB2,3. A população escolar do agrupamento no ano letivo da eleição do diretor em exercício de funções, e na qual a presente investigação incide, ano letivo 2017/2018, era repartida em dois regimes de frequência. Em regime diurno, a grande maioria, frequentavam o agrupamento 1034 alunos, distribuídos por 49 turmas, sendo 9 turmas do pré-escolar, 15 turmas do 1.º ciclo, 8 turmas do 2.º ciclo, 13 turmas do 3.º ciclo e 1 turma do Programa Integrado de Educação e Formação (PIEF). Em regime noturno frequentavam o agrupamento cerca de 70 formandos distribuídos por uma turma de curso de Educação de Formação de Adultos (EFA) de 2.º ciclo e 2 turmas de curso EFA de nível secundário. A leitura do PE permite-nos constatar que o agrupamento se encontra integrado num contexto socioeconómico de nível geral baixo (61,5% dos alunos beneficiava de auxílio da Ação Social Escolar), com predomínio do setor primário, o agrupamento caracteriza-se, também, pela sua diversidade linguística e cultural, resultado da frequência de 83 de alunos com outras nacionalidade e etnias, nomeadamente a etnia cigana. Acresciam cerca de 45 alunos com Necessidades Educativas Especiais.
121 O corpo docente é na sua generalidade estável e experiente, incluindo o seu diretor, uma vez que era, à data, constituído por noventa e nove professores, pertencendo oitenta e dois ao quadro de agrupamento, dez ao quadro de zona pedagógica e sete contratados. Todos os docentes detêm mais de 4 anos de serviço e, demograficamente, está envelhecido, visto que a grande maioria tem mais de cinquenta anos de idade. O pessoal não docente era composto por 55 funcionários, 32 dos quais da carreira de assistente operacional, 7 da carreira de assistente técnico, 3 técnicos superiores e 13 técnicos de atividade de enriquecimento curricular. A estrutura organizativa de direção, administração e gestão do agrupamento é, à luz do DecretoLei n.º 75/2008, de 22 de abril, constituída pelo conselho geral, diretor, conselho pedagógico e conselho administrativo. O conselho geral é constituído por vinte e um elementos: oito docentes, dos quais a presidente, dois assistentes operacionais, quatro pais/encarregados de educação, um aluno, três representantes da autarquia, três membros cooptados da comunidade local. As reuniões têm ainda a participação do diretor, sem direito a voto. O diretor, com desempenho em cargos de gestão e administração escolar de há mais de trinta anos, encontra-se, no atual modelo de gestão, a cumprir o segundo ano do mandato iniciado no procedimento concursal de 2017, que pretendemos investigar. É apoiado pelo subdiretor, três adjuntos e um assessor. Como veremos no capítulo seguinte, aquando da análise particular do curriculum vitae , o diretor do Agrupamento do Rio , chega à atualidade com um percurso profissional rico, extenso e quase exclusivo em cargos de gestão e administração escolar, e no agrupamento, em particular. Sintetizando esse percurso profissional que se iniciou no ano letivo de 1978/1979, conclui-se que estamos perante um “gestor de carreira” e um dos últimos “dinossauros” da gestão escolar que, por força da limitação de mandatos ser recente, se perpetuou no cargo por mais de trinta anos (Quadro 8). Assume, de forma ininterrupta, a gestão do atual agrupamento desde o ano letivo de 1989/1990, ainda Escola C+S do Rio . Do ponto de vista do enquadramento normativo, o seu desempenho em cargos de gestão e administração percorreu os decretos 769-A/76, 115-A/98 e 75/2008, e outras soluções provisórias de gestão oficial. Quadro 8 – Percurso profissional do diretor do Agrupamento do Rio enquanto gestor escolar Anos Anos letivos Cargo Modelo de gestão 2 1982/1983 e 1983/1984 Membro da comissão instaladora (por concurso e nomeação superior) na Escola Preparatória de X. Decreto-Lei n.º769-A/76
122 2 1985/1986 e 1986/1987 Membro de conselho directivo na Escola Preparatória de X. Decreto-Lei n.º769-A/76 10 1989/1990 a 1998/1999 Presidente do conselho diretivo da Escola C+S do Rio (atual escola sede do Agrupamento do Rio ) Decreto-Lei n.º769-A/76 1 1999/2000 Presidente do conselho executivo da Escola E.B. 2,3 do Rio (atual escola sede do Agrupamento do Rio ) Decreto-Lei n° 115-A/98 1 2000/2001 Presidente da comissão executiva instaladora do Agrupamento de Escolas do Rio . Decreto-Lei n° 115-A/98 8 2001/2002 a 2008/2009 Presidente do conselho executivo do Agrupamento Vertical de Escolas do Rio Decreto-Lei n° 115-A/98 4 2009/2013 a 2012/2013 (1º mandato/eleição) Diretor do Agrupamento de Escolas do Rio Decreto-Lei n.º 75/2008 4 2013/2014 a 2016/2017 (2º mandato/recondução) Diretor do Agrupamento de Escolas do Rio Decreto-Lei n.º 75/2008 4 2017/2018 a 2020/2021 (3º mandato/elição) Diretor do Agrupamento de Escolas do Rio Decreto-Lei n.º 75/2008 O conselho pedagógico é composto pelo diretor, seis coordenadores de departamento (Educação Pré-escolar, 1º Ciclo, Línguas, Ciências Sociais e Humanas, Matemática e Ciência Experimentais e Expressões), um coordenador dos diretores de turma (2.º e 3.º ciclos), a coordenadora do núcleo de apoio educativo, a coordenadora do projeto TEIP, a coordenadora da equipa das bibliotecas, o coordenador do PTE (Plano Tecnológico da Educação) e a coordenadora da comissão da avaliação interna. Integram o conselho administrativo, o diretor, uma adjunta e a coordenadora técnica. A componente letiva e curricular é complementada em paralelo por um vasto leque de projetos, clubes e parcerias, que espelham o dinamismo do agrupamento. O Agrupamento de Escolas do Rio integra o terceiro programa de Territórios de Intervenção Prioritária (TEIP3), desde novembro de 2012. Em termos estruturais, e durante a recolha de dados, a escola sede encontrava-se em obras de reabilitação e modernização, uma vez que o edifício principal remonta à data da sua inauguração. A precaridade de alguns espaços, associada ao desenvolvimento dos trabalhos de construção, criavam visíveis constrangimentos ao seu funcionamento, incluindo a prática letiva. A caracterização do contexto do agrupamento de escolas que se encontra em estudo teve por base a consulta e análise dos seus documentos estruturantes como o regulamento interno (RI), o projeto educativo (PE), o plano plurianual de melhoria TEIP3 (PPMT-3), o contrato de autonomia (CA), o plano anual de atividades (PAA), o projeto TEIP-3 (Território Educativo de Intervenção Prioritária), os relatórios
123 TEIP, a informação disponibilizada no site oficial da escola e a perceção regista in loco , aquando das muitas deslocações efetuadas. O processo de escolha do Agrupamento do Rio para a realização do estudo partiu de pressupostos de natureza operacional e de representatividade expectável da realidade da escola pública. Procurámos a disponibilidade e abertura para o desenvolvimento do estudo, por um lado, e um ambiental organizacional que nos pareceu conducente com os objetivos, por outro. No critério da localização, teria que ser uma escola/agrupamento não muito distante à nossa residência, para que facilitasse as deslocações, mas suficientemente afastado geograficamente, que nos permitisse um distanciamento pessoal, profissional e ético, favorável a uma análise crítica, isenta e imparcial. Complementarmente, e em função da problemática e dos objetivos do estudo, era primordial um agrupamento que tivesse um procedimento de eleição do diretor relativamente recente e bem documentado. A proximidade profissional e académica a alguns elementos do agrupamento, nomeadamente na equipa do diretor, desbloquearam, desde os primeiros contactos verbais e informais, a decisão da escolha. Eleve-se o papel da recetividade e disponibilidade total demonstrada pela equipa de gestão escolar, que, para além de facilitarem a escolha, possibilitaram incondicionalmente o acesso a toda a informação sem imporem qualquer tipo de restrição ou constrangimento. 4. Processo investigativo de recolha de dados empíricos O início da investigação empírica culminou após uma sequência aberta de um conjunto de opções, estratégias e ações, que passaram pelos objetivos da investigação, pela fixação do objeto de estudo, pela construção do modelo concetual e teórico e pela essência interpretativa do estudo. Decisões estas que nortearam a recolha e posterior tratamento, análise e interpretação dos dados. Cientes de que “uma das primeiras dificuldades com que o investigador é confrontado é a da negociação do seu acesso, a da obtenção de permissão para estar na escola, nela se movimentar, interactuar com os actores escolares, partilhar as suas vivências e o seu quotidiano escolar, conhecer os seus segredos” (Lima, 1998: 31).
124 o processo de investigação realizou-se no decorrer do ano letivo 2018/19, embora cimentado em contactos preliminares já iniciados no final do ano letivo anterior. Essas abordagens preparatórias, tidas de modo verbal com o subdiretor, permitiram a obtenção de informações de base e revelaram as condições e abertura para o início do trabalho empírico. Concomitantemente, iam sendo consultados, por via eletrónica, os documentos estruturantes do agrupamento, em particular, a estrutura organizativa, o projeto educativo, o regulamento interno, o projeto TEIP e o plano anual de atividades. Da informalidade dos contactos, e com a confirmação da recetividade do diretor para autorizar a recolha de dados, partimos para a oficialização formal. Para tal, foi endereçado ao diretor do Agrupamento de Escolas do Rio , via correio eletrónico, a solicitação oficial de autorização, devidamente validada e assinada pela orientadora científica. Célere na resposta, anuiu com total disponibilidade para colaborar no projeto de investigação. O pedido de autorização, oficializando a recolha empírica, ficou salvaguarda pelo anonimato da escola e participantes, pela confidencialidade dos dados recolhidos e pelo carácter voluntário da participação dos atores envolvidos. A autorização, com conhecimento prévio, para a recolha de informação passou pelo acesso às instalações, pela consulta e análise de documentos e pela realização de entrevistas. Por encaminhamento, o passo seguinte foi entrar em contacto e formalizar a autorização e participação da presidente do conselho geral. Como opção metodológica de recolha de informação, privilegiámos a análise documental, a entrevista semiestruturada e a análise conteúdo, como técnicas de pesquisa e investigação. 4.1. Os documentos O primeiro procedimento de recolha de dados efetuou-se em duas deslocações devidamente agendadas com a presidente do conselho geral que, de forma extremamente prestável, disponibilizou e esclareceu um vastíssimo leque de documentação produzido naquele conselho, como atas, pareceres, guiões, regulamentos e avisos, nomeadamente o que se referia ao último procedimento concursal de eleição do diretor (Quadro 9). Outros contactos complementares se encetaram por via telefónica e correio eletrónico. Não obstante a primazia da documentação inerente ao processo de eleição do diretor, consideramos ser crucial a mobilização de outros documentos estruturantes da vida do agrupamento, e que permitem compreender e percecionar a realidade estudada, as suas dinâmicas e os seus atores.
131 Na esteira de Amado, Costa e Crusoé (2013: 240), a apresentação e interpretação dos dados “não obedece a figurinos”, e, embora de forma não literal, optamos por apresentar a estrutura do texto em função dos domínios e das categorias. Quadro 12 – Domínios, categorias e subcategorias de análise das entrevistas Domínios Categorias/Subcategorias I - O PI no procedimento concursal 1. A pertinência do PI na candidatura 1.1. A noção de PI 1.2. O PI ou curriculum vitae como elemento de candidatura 1.3. O PI na entrevista ao candidato 1.4. O conhecimento e a publicitação do PI no procedimento concursal 1.5. A relevância da apresentação do PI 2. A construção e objetivos do PI 2.1. O PI como visão estratégica ou formalidade processual 2.2. A construção do PI e a articulação com outros documentos estruturantes 3. As (inter)dependências entre PI e PE 3.1. A relação PI/PE II - O PI na eleição do diretor 1. O peso eleitoral do PI e do perfil do candidato 1.1. O modelo de eleição do diretor 1.2. O peso do PI no momento da eleição 1.3. A natureza dos candidatos na eleição 1.4. O peso da equipa do diretor na eleição 2. O papel estratégico do CG 2.1. A democraticidade e legitimidade da eleição centrada no CG 3. As relações de poder e interesse no CG 3.1. A constituição do CG na eleição 3.2. A politização do processo eleitoral III – O PI na ação do diretor 1. A implementação do PI 1.1. A gestão unipessoal vs gestão colegial – as novas formas de atuação do diretor 1.2. O conhecimento do PI do diretor em exercício 2. A consequência do PI 2.1. O PI no plano de ação do diretor 2.2. O PI como reforço da autoridade e poder do diretor 2.3. A monitorização e avaliação do PI 2.4. A escola como imagem do PI
132 4.2.1. Caracterização dos entrevistados A parte inicial dos guiões das entrevistas, perfil biográfico do entrevistado, apresentou-nos os entrevistados relativamente ao sexo, à idade, habilitações literárias, área e instituição de formação, tempo de serviço, cargos desempenhados e motivações para o desempenho do cargo que exercia, tendo em conta os critérios de seleção. Estas questões inicias, permitiram a introdução das questões dos domínios seguintes em crescendo, criando, simultaneamente, o conhecimento, a empatia e o à vontade dos entrevistados. O foco residiu na aferição de elementos que nos espelhassem a relação entre o perfil traçado e pertinência das respostas e o grau de perceção demonstrado (Quadro 13). Dos elementos entrevistados, num total de 12, 8 são do sexo masculino e 4 do sexo feminino. Não representando a generalidade da maioria feminina nas escolas, parece, no entanto, indiciar a tendência masculina para uma maior participação nos órgãos de direção, administração e gestão escolares. As idades dos participantes variam entre os 41 e os 67 de idade, registando uma média superior a 45 anos. Se individualizarmos a classe docente, a média, acompanhado o notório envelhecimento populacional, sobe para mais de 56 de idade, sensivelmente. Complementa-se o facto de nenhum dos entrevistados terem menos de 40 anos. De uma forma geral, o nível académico dos entrevistados é elevado, uma vez que, à exceção do representante do pessoal não docente no CG e do representante dos pais e encarregados de educação no CG, todos os restantes detêm formação superior. Complementada, num número considerável de casos, com formação pós-graduada e especializada, como Mestrados e Especializações em Administração Escolar e Educacional e Supervisão Pedagógica. A experiência profissional dos entrevistados, acompanhando a idade, revelou-se, de forma geral, elevada e diversificada, perspetivando, na linha dos objetivos da investigação, dados e perceções relevantes da estrutura organizativa e do processo de eleição do diretor. Assim, e mormente nos docentes, destaca-se a forte experiência em desempenhos, nomeadamente em estruturas intermédias de gestão. Complementarmente ao currículo, emergiu a dimensão do tempo de serviço que, confirmando a estabilidade dos atores no agrupamento, consolida a participação e experiência nos cargos. Esta evidência valorizou e reforçou a consistência das declarações, o conteúdo, as perceções afloradas em entrevista. Como nota de exceção, revelaram-se as entrevistas do Representante dos encarregados de educação no CG (E9eeCG) e do representante do pessoal docente no CG (E12dCG), que, pelo facto destes elementos integrarem há pouco tempo aquele órgão (um ano), os seus testemunhos e perceções parecem estar mais equiparadas a não membros do CG. Como o próprio representante do pessoal
133 docente no CG refere quando é questionado sobre o PI do diretor, “(…) não sei muito bem responder, porque lá está, como eu não estive na eleição, não conheci o projeto” (E12dCG). Quadro 13 – Caracterização dos entrevistados Cargo Sexo Idade Formação Cargos desempenhados Anos de Serviço Anos no agrupamento ou numas das escolas do agrupamento Anos no cargo Diretor Masc. 6 2 Lic. em EVT; Esp. Administração Escolar Esp. Administração Educacional Todos 45 31 30 Subdiretor Masc. 4 3 Bach. Professores 1º Ciclo; Lic. em Educação; Pós-graduação em Sociologia da Educação e Políticas Educativas; Pós-graduação em Administração Educacional Bibliotecário Coordenador biblioteca Vice-presidente CE Coordenador TEIP Subdiretor. 21 18 14 Coordenador diretores de turma Masc. 5 2 Lic. Educação Visual Diretor de turma Coordenador departamento Assessor direção Coordenador DT Coordenador exames Coordenador de Cidadania e Desenvolvimento Adjunto direção. 26 23 2 Professora Fem. 5 4 Lic. Português, Latim e Grego Mestrado Literatura Portuguesa Coordenadora DT Delegada Português Diretora turma Coordenadora TEIP Vice-presidente do conselho executivo Adjunta do diretor 31 9 31 Coordenador de departamento Masc. 5 8 Lic. Artes Visuais Diretor turma Presidente assembleia escola Coordenador departamento 38 25 12 Rep. Autarquia no CG Masc. 4 7 Licenciatura Membro conselho geral __ __ 6 Presidente do CG Fem. 6 0 Bach. Educação Física Diretor turma Coordenadora departamento Coordenadora desporto escolar Apoio gabinete desporto escolar distrital Presidente conselho geral 42 34 11 Rep. pessoal não docente no CG Fem. 6 5 12.º ano Membro conselho geral 30 30 11 Rep. pais e encarregado de educação no CG Masc. 4 1 12.º ano Membro conselho geral __ __ 1 Rep. comunidade local no CG Fem. 4 8 Lic. Educação Física Mestrado Psicologia Membro conselho geral __ __ 10
134 Rep. docente e presidente da comissão especializada do CG Masc. 6 7 Bach. Engenharia Civil Supervisão Pedagógica Diretor turma Coordenador departamento Membro do conselho geral 43 25 10 Rep. docente no CG Masc. 5 5 Desenho Artístico Supervisão Pedagógica e Formação de Formadores Diretor turma Rep. Grupo disciplinar Coordenador cursos noturnos Membro do conselho geral 30 17 1 A colocação da questão Quais as motivações para o desempenho do cargo que exerce no agrupamento? Revelou-nos os motivos e disponibilidades dos entrevistados para o desempenho dos cargos que exercem no agrupamento e de interesse para o estudo. A substantivação passa, de forma mais ou menos transversal, pelo “gosto”, “entusiasmo”, interesse”, “amizade”, “agradecimento”, “relacionamento”, “participação”, intervenção”, “reflexão”, “perceção”, entendimento”, “conhecimento”, “informação”, “contribuição”, “opinião” e “envolvência”. Portanto, as motivações demonstradas revelam o contributo voluntário de participação e intervenção nas dinâmicas dos órgãos da escola e da comunidade (Quadro 14). Esta perentória motivação e envolvência dos entrevistados nos cargos que ocupam, dão-nos a forte convicção da profundidade dos conhecimentos e perceções declaradas e a sua consequente contribuição para os objetivos e hipóteses do trabalho de investigação. Quadro 14 – Motivação dos entrevistados para o cargo que exercem no âmbito da investigação Cargo Motivação Diretor “Eu penso que foram circunstâncias da vida que me levaram a iniciar estas funções e de alguma forma a gostar de fazer aquilo que faço” (E1D). Subdiretor “O diretor convidou-me para integrar a equipa, que na altura era conselho executivo. (…) aquando do convite, foi o entusiasmo por realizar algo diferente, que poderia ter significado aqui na comunidade e, pronto, conjuntamente com o resto da equipa conseguir contribuir para os objetivos que o agrupamento tinha definido, nos mais diversos níveis de ensino” (E2SD). Coordenador diretores de turma “Bem, sendo muito sincero, tem a ver um bocado com… com… de certa maneira com a amizade (…). Eu nunca, pessoalmente nunca me interessou cargo nenhum, sou sincero (…). Também é um bocado um agradecimento, neste caso aqui ao diretor. Portanto acho que foi um bocado amizade, agradecimento, mais isso” (E3CDT). Professora “Tem a ver apenas com a proximidade que se cria dos alunos e aos encarregados de educação” (E4P). Coordenador de departamento “É um trabalho que exige alguma flexibilidade relacional, interpessoal com as pessoas (…) e esse relacionamento com as pessoas é um trabalho me atrai. Aliás é um trabalho que me atrai também no ensino, sempre me atraiu no ensino essa questão do relacionamento com pessoas” (E5CD).
135 Representante da autarquia no CG “O cargo aparece quase por inerência das funções. Eu sou chefe dirigente dessa divisão, e portanto o município tem três representantes no conselho geral e eu sou um deles porque fui escolhido precisamente, grande parte por ser a função que ocupo no município na área da educação” (E6aCG). Presidente do CG “É vontade de participar ativamente, em termos de cidadania também na escola. Porque eu penso que nós temos às vezes o problema grande de não nos querermos meter, digamos assim, com cargos que dão trabalho, de responsabilidade e deixamos a participação, nossa participação, que devia ser mais ativa, mas cívica, digamos assim, um bocadinho de lado, e isso nota-se um bocadinho. É realmente uma maneira ativa, gosto de intervir, gosto de ter, de pensar sobre as coisas, de refletir e de ter possibilidade de também transmitir o que penso sobre a escola aos parceiros” (E7pCG). Representante do pessoal não docente no CG “Para a gente perceber e entender algumas coisas que se passam (…) no setor em que estou não sei nada do que se passa” (E8ndCG). Representante dos pais e encarregado de educação no CG “Porque gosto e faço questão de ter conhecimento, de tudo o que se passa em prol do agrupamento (…) de estar informado, de saber, de conhecer melhor o agrupamento, os projetos, os problemas (…) de certa forma, contribuir, dando opinião (…) e levando ao conhecimento do conselho geral os problemas dos pais” (E9eeCG). Representante da comunidade local no CG “Inicialmente estava como representante de uma associação de pais. Entretanto, eu também faço parte da direção da Casa do Povo do Rio, e como é uma instituição também importante aqui na comunidade, acabei também por ficar então no conselho” (E10clCG). Representante do pessoal docente e membro da comissão especializada do CG “Maior envolvência, digamos, no trabalho desenvolvido na escola e também o facto de ter uma boa relação com praticamente toda a comunidade escolar (…) estar presente e dar o meu contributo para melhorar as condições da escola” (E11dceCG). Representante do pessoal docente no CG “interesses que a escola tem dentro da comunidade escolar, como um elemento de intervenção, que é fundamental numa comunidade, e toda, e toda a dinâmica essencialmente à volta da escola, as relações com as autarquias, com o poder local” (E12dCG).
136 CAPÍTULO IV – PROJETO DE INTERVENÇÃO DO DIRETOR DO AGRUPAMENTO DO RIO : DA ELEIÇÃO À AÇÃO Pretendemos, através do estudo de caso, relacionar a normatividade do projeto de intervenção, como orientação gerencialista de política educativa, com os discursos em torno das práticas do diretor. À boleia de Lima (1998), relacionar o “plano das orientações para a acção” com o “plano de acção”. Neste exercício, à medida que o estudo avança a sua definição torna-se mais precisa. Seguindo a linha de pensamento de Bogdan e Biklen, em que “O processo de análise dos dados é como um funil: as coisas estão abertas de início (ou no topo) e vão-se tornando mais fechadas e específicas no extremo. O investigador qualitativo planeia utilizar parte do estudo para perceber quais são as questões mais importantes. Não presume que se sabe o suficiente para reconhecer as questões importantes antes de afectuar a investigação” (1994: 50). procedemos neste capítulo à apresentação, análise e interpretação dos dados recolhidos no âmbito do estudo de caso estudado, e na senda de uma metodologia segundo um paradigma de investigação qualitativa, apoiada pela analise documental, entrevistas semiestruturadas e análise de conteúdo, como técnicas de recolha de dados empíricos. 1. O projeto de intervenção do diretor do Agrupamento do Rio : (inter)dependências Da análise do currículo do diretor do Agrupamento do Rio , facilmente percebemos que estamos perante um gestor escolar quase de carreira. Com uma formação de base em Educação Tecnológica (grupo de recrutamento 240), apresenta, a par do complemento académico de duas especializações em administração escolar e educacional, sendo detentor de um vasto currículo, que inclui inúmeras participações em seminários e congressos, cursos e ações de formação e mesmo apresentação de comunicações. Um percurso profissional de mais de quarenta anos de serviço, incluindo mais de trinta em cargos de gestão e administração escolar. Prolongamento temporal do cargo típico das organizações burocráticas, que, como advoga Merton, “A grande maioria dos cargos burocráticos se exerce por toda
137 a vida, sempre que não haja fatores de perturbação que possam reduzir as dimensões da organização. A burocracia proporciona o máximo de segurança profissional” (1978: 109). Gere os destinos do Agrupamento do Rio desde 2009, tendo iniciado, neste contexto educativo, o seu percurso de gestor escolar como presidente do conselho diretivo no ano letivo 1989/1990, à data Escola C+S do Rio , e atual sede do agrupamento. Passou em 1999, já na vigência do Decreto-Lei n.º 115-A/98, a presidente do conselho executivo do mesmo estabelecimento, entretanto Escola E.B. 2, 3 do Rio . Na constituição do agrupamento, iniciado como vertical, o atual gestor liderou a comissão executiva instaladora (2000/2001). Instituído o agrupamento, exerce o cargo de presidente do conselho executivo (2001 a 2009) até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 75/2008, agora já como diretor do presente Agrupamento de Escolas do Rio . Nesta longevidade profissional como gestor, ultrapassou, assim, três modelos de gestão e administração escolar, desde o Decreto-Lei n.º 769-A/76 ao DecretoLei n.º 75/2008, passando pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98 (rever Quadro 8). Dando cumprimento ao Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho, ao regulamento do procedimento concursal para recrutamento de diretor e ao aviso de abertura do concurso a diretor do Agrupamento de Escolas de Rio , o único candidato apresentou no dia 8 de maio nos serviços administrativos, por requerimento, e dirigido à presidente do conselho geral, o seu processo de candidatura ao procedimento concursal de 2017. Nele se incluía o seu projeto de intervenção na escola, revelando, assim, a sua estratégia e missão para a governação do agrupamento no mandato em sufrágio. O projeto de intervenção do então candidato a diretor mostrava-se singelo na dimensão, com apenas 8 páginas, e bastante simples na forma, uma vez que, sem qualquer tipo de grafismos, resumiase a texto corrido e sem grandes preocupações de formatação. Ressalte-se a particularidade de não apresentar capa ou mesmo um índice estruturado. Aspetos que, superficialmente, podem parecer inócuos, mas que, perante tamanha simplicidade e dimensão, nos levam a deduzir que, na presença de uma potencial continuidade no cargo, de uma provável candidatura única, logo com ausência de alternativa, a construção do projeto não foi exigente, cumprindo um mínimo de formalização e, simultaneamente, um ritual. O próprio diretor, enquanto candidato, e na introdução, é explícito na declaração de continuidade que imprime ao seu projeto quando diz “Começo por referir que é meu propósito dar continuidade ao projeto que desenvolvi ao longo dos últimos anos no Agrupamento de Escolas do Rio , já que me senti profundamente envolvido nas funções que tenho vindo a desempenhar nesta unidade escolar” (PI do diretor, 1). Esta perceção parece ser o reflexo da perspetiva de projeto que Barroso já tinha em 1991 quando refere que “Os 'projectos' surgem fundamentalmente como quadros
138 simbólicos de um estilo de gestão participada, como processos de afirmação de valores educativos e pedagógicos, e como meio de mobilização (mais do que instrumentos eficazes de planificação)” (1991: 74). À semelhança da formatação, também a estrutura do seu conteúdo era simples e concisa, não seguindo na íntegra as áreas de abordagem conforme disposto no n.º 3 do artigo 22.º-A do Decreto-Lei n.º 137/2012. Apresentava uma “arrumação” alicerçada em quatro partes: - Introdução; - Identificação dos problemas – contextualização; - Missão; - Plano estratégico; - Considerações finais. Na introdução, com cerca de doze linhas, o candidato assume, como já referido, a sua disponibilidade e pretensão para dar continuidade ao cargo, e, projetando o futuro, mostra-se fiel aos documentos estruturantes e fundamentais da orientação e funcionamento da organização educativa que pretende liderar, “atendendo fundamentalmente às linhas consagradas no Projeto Educativo do Agrupamento 'Lema X', no Contrato de Autonomia estabelecido com o Ministério da Educação e ainda aos princípios vertidos no Projeto TEIP3 – Territórios Educativos de Intervenção Prioritária” (PI do diretor, 1). Apresenta os pontos a desenvolver no projeto de intervenção, e finaliza, com a motivação extra das obras de reabilitação da escola sede, com a vontade de abraçar novo mandato, “Não posso deixar de referir ainda que o plano de recuperação da escola EB 2,3 de Rio, sede do Agrupamento, projetado pelo Município de Cávado e a concretizar a breve prazo, constituiu um acrescento à motivação que senti para a formalização desta candidatura” (PI do diretor, 1). A contextualização e identificação dos problemas faz-se em explícita concordância, e na linha do PE e o do PPMT3 (Plano Plurianual de Melhoria TEIP-3), instituído como instrumento de avaliação e meta de partida para a melhoria de práticas educativas e resultados escolares no agrupamento, e resultante da transformação do agrupamento em TEIP, em 2012. São enunciados os principais constrangimentos do agrupamento, centrados na comunidade educativa, e de base socioeconómica e cultural. Os problemas apontados à organização centram-se essencialmente em particularidades da população alvo do agrupamento: - a diversidade cultural e linguística; - a fraca qualificação;
139 - o défice de inclusão social e escolar; - o insucesso escolar; - as baixas expectativas escolares; - os alunos com necessidades educativas especiais; - o abandono escolar. Problemas que, mais uma vez, são remetidos para o projeto TEIP3, que o agrupamento integra desde 2012 e o respetivo plano de melhoria (PI do diretor, 2). Em face dos problemas identificados, a missão delineada articula-se diretamente, e novamente com o PE, contrato de autonomia, o projeto TEIP3 e no seu plano plurianual de melhoria. Carta de Missão que, conforme o artigo 6.º da Portaria n.º 266/2012, de 30 de agosto, pressupõe um conjunto de compromissos que se enquadram em intenções operacionais da ação proposta. Claramente, o candidato refere que “a principal Missão que esta candidatura pretende visar passa por pugnar atingir os objetivos e metas traçadas no Projeto Educativo do Agrupamento, no Contrato de Autonomia estabelecido com O Ministério da Educação e no Plano Plurianual de Melhoria TEIP-3” (PI do diretor, 3). A missão denota, assim, e mais uma vez, um alinhamento com os documentos orientadores do agrupamento, e um consequente reduzido cariz unipessoal na sua estratégia. Nesta linha de atuação, apresenta as propostas da missão no sentido da valorização dos pontos fortes, que assume serem reconhecidos no ambiente da organização, identifica as fragilidades a combater e apresenta um plano de intenções O plano estratégico, alicerçado em quatro grandes metas ou eixos, direcionam-se, novamente, para o PE, para o projeto TEIP3 e para o PPMT3, quando, inicialmente, refere “Não perdendo de vista o objetivo central do Projeto Educativo 'Lema X' e pretendendo favorecer a plena integração e valorização dos cidadãos, reduzir os níveis de insucesso escolar e erradicar o abandono escolar precoce, toda a ação estratégica do Agrupamento deverá centrar-se nos quatro eixos principais previstos no Plano Plurianual de Melhoria TEIP-3” que visam: Melhoria das aprendizagens Prevenção do abandono e absentismo e Regulação do clima de escola Domínio da gestão e organização Relação escola-família-comunidade e parcerias” (PI do diretor, 5). Para o cumprimento destes eixos, e veiculando continuidade, apresenta ou reforça um conjunto de ações que espelham dinâmicas e estratégias genericamente já implementadas, e patentes nos documentos estruturantes (Quadro 15).
140 Quadro 15 – (inter)dependências do PE 2014/17, PT3 2012/13 e PPMT3 com o PI Eixos de ação estratégica PE 2014/17 PE 2014/17 PT3 2012/13 PPMT3 PI I – Melhoria das aprendizagens - Metodologias de aprendizagem de desenvolvimento de competências pessoais - Transformar a prática pedagógica e o processo de ensino/aprendizagem; - Reduzir as taxas de insucesso. - Melhorar a taxa global de sucesso escolar. - Diminuir a diferença entre a avaliação interna e externa. - Melhorar os resultados da avaliação externa. Ações: +Vila; Apoio para o sucesso; Biblioteca escolar: um recurso a explorar; Estudar melhor; English Team. Ações: Apoio para o sucesso; Estudar melhor; Apoiar e potenciar para melhorar (oficina pedagógica); Biblioteca escolar: um recurso a explorar; English Team. - Metodologias de aprendizagem de desenvolvimento de competências pessoais - Diversificação da oferta formativa; - Medidas de promoção do sucesso; - Aproximar a avaliação interna e externa. Ações: Apoio para o sucesso; Estudar melhor; Apoiar e potenciar para melhorar (oficina pedagógica); Biblioteca escolar: um recurso a explorar; English Team. II – Prevenção do abandono e absentismo e regulação do clima de escola - Estratégias para resolver o insucesso, abandono escolar e indisciplina privilegiando percursos escolares diferenciados e alternativos; - Erradicar o abandono escolar. - Desenvolver atitudes cognitivas e socializantes - Prevenir e combater o abandono escolar. - Identificação dos alunos com a escola - Elevar os níveis de assiduidade. - Integração de alunos em risco Ações: GAAF; Gala de mérito; Espaço socialização; Partilhar para integrar. Ações: FOC – Focar, orientar, cooperar para prevenir; Gala de mérito. - Combater a indisciplina; - Melhorar a aspiração académica dos alunos; - Valorização da escola e dos professores; - Erradicar o abandono escolar; - Tutorias/articulação com GAAF; Ações: FOC – Focar, orientar, cooperar para prevenir; Gala de mérito. III – Domínio da gestão e organização - Articulação entre as diferentes áreas curriculares e os níveis de educação e ensino; - Conhecimento, reflexão e diálogo sobre a realidade do agrupamento para procura de soluções. - Comunicação interna e externa. - Articulação horizontal e vertical. - Monitorizar e avaliar o Projeto TEIP - Promover a formação; - Reflexão, acompanhamento e avaliação da ação Ações: Transformar; Articulando; Monitorizar para avaliar. Ações: Articulando; Monitorizar para avaliar. - Reflexão, monitorização e avaliação dos processos; - Procedimentos de articulação vertical. Ações: Articulando; Monitorizar para avaliar. IV – Relação escola-famíliacomunidade e parcerias - Envolver a comunidade educativa; - Trabalho colaborativo; - Sentimento de pertença com participação de todos os agentes; - Articulação Escola-FamíliaMeio. - Envolvimento, participação e corresponsabilização das famílias - Relação Escola – Família; Ações: Envolver; Comunicar e interagir. Ações: Envolver; Comunicar e interagir. - Sentimento de pertença ao agrupamento; - Envolvimento dos EE. - Abertura da escola ao meio; - Apoio, integração e formação; - Envolvimento e participação dos EE e comunidade. Ações: Envolver; Comunicar e interagir. No último ponto abordado, considerações finais , reafirma os princípios estratégicos, acrescentando-lhe reforço, qualidade ou melhoria. E termina em modo político, mobilizando a comunidade educativa, e enaltecendo o contributo de todos na senda do sucesso escolar,
243 UC – “A direção. Eu acho que a questão de dizer que o conselho geral é o órgão mais importante dentro da escola, não passa de balelas da legislação. Porque eu acho que nem a prática mostra isso, quer dizer, na legislação isso pode estar implícito, mas acho que a prática não, não comprova o que diz a legislação. Como em muitas coisas neste país. Acho que não. (…) tudo bem, tem poder para quê?, se for preciso, destituir o diretor, mas em casos extremos. Mas no dia-a-dia da escola não, não…” (E7pCG). UC – “Supostamente devia ser o conselho geral, não é. Eu confesso que não consigo dizer se… eu seria tentada em dizer que é o conselho geral, agora se é mesmo na prática, não consigo ter uma avaliação muito certa (…) O diretor tem um peso muito grande, porque depois no dia a dia é quem executa” (E10clCG). UC – “Teoricamente é o conselho geral (…) Na prática, como é um órgão que só reúne periodicamente três ou quatro vezes por ano, não há qualquer incentivo, nem em termos horários, nem remuneratórios, muitas vezes alguns elementos do conselho geral, não digo que se baldem, que se demitam das suas funções, mas não têm a disponibilidade que precisavam para avaliar corretamente toda a dinâmica e propor, inclusivamente, coisas, atividades, alterações” (E11dCG). UC – “Havendo o conselho geral, não há volta a dar, porque é uma questão legal (…) Na prática é o diretor. É o diretor pedagógico, em o conselho pedagógico, orienta os coordenadores todos, os grupos, os departamentos e as escolas do primeiro ciclo do agrupamento todo, em geral. E é o diretor que no fundo manda nisto tudo, não é, como é óbvio. Ele tem de por o projeto de intervenção em prática, tem essa autonomia. E o Conselho geral compete-lhe vigiar se está a cumprir ou não o tal projeto interventivo” (E12dCG). DOMÍNIO III - O PI NA AÇÃO DO DIRETOR Categoria 1. A implementação do PI Subcategoria (SC)/Unidades de contexto (UC) SC 1.1. A gestão unipessoal vs gestão colegial – as novas formas de atuação do diretor UC – “Não. Eu não sinto diferença nenhuma (…) o trabalho que fazia com o 115, e já com o 769-A e agora, ou é da minha maneira de ser ou eu tento que seja o mesmo (…) Acho que há, não há alguma coisa que se faça aqui na escola que a direção não faça e ainda fazemos reuniões, ainda fazemos reuniões de direção” (E1D). UC – “Poderá trazer novas formas… eu diria que poderá trazer novas forma de intervenção se o diretor vestir o fato que o 75 propõe. Porque ele poderá, efetivamente, adotar uma postura e posição unipessoal que apenas lhe confere um poder e uma possível maior autonomia para o interior da escola, não para a relação que estabelece com o Ministério da Educação. E Porquê? Porque o 115, através de uma equipa, que portanto era um órgão colegial, ele quando dialogava com… com o ministério, com a tutela, neste caso não falava de forma… não dialogava de forma unipessoal, mas sim de forma colegial. Era um conjunto de pessoas que partilhavam da mesma opinião. Aqui ele fala individualmente com… terá o seu papel claramente enfraquecido nesta… nesta questão do diálogo, da comunicação com a tutela. Poderá apenas reforçar o seu poder para o interior da escola” (E2SD). UC – “Não. Morreu tudo na praia. Está tudo como estava, tudo como era, não há mudanças. É o que eu digo, e depois eu até se calhar, eu digo, eu gostava de conhecer o plano estratégico, para ver se há ali alguma diferença, se há ali algum meandro que nós possamos agarrar para melhorarmos, mas na realidade (…) cumpre-se porque é preciso. É a tal burocracia que precisa fazer-se, agora o diretor não deixou de ser quem era” (E4P). UC – “(…) esse projeto unipessoal, como disse, pela nova lei, veio dar mais poderes e autonomia ao diretor… com os seus aspetos positivos e negativos (…) pela nova legislação tem mais poder do que tinha.(…) E portanto, caminhamos um pouco para uma centralização do poder numa pessoa, com todos os convenientes e inconvenientes que isso existe” (E5CD). UC – “Veio trazer, talvez, uma maior flexibilidade na tomada de decisão. (…) Agora as decisões podem ser tomadas mais rapidamente, mas também pode haver o risco de as tomar mais isoladamente” (E6aCG). UC – “Não, não veio, mas lá está, na altura sentia-se um compromisso maior (…) o diretor era um dos nossos. Sentido pelos docentes como um dos nossos. E neste momento, as coisas já não são bem assim. Não é uma questão de autoridade, mas está noutro patamar, digamos assim. Já deixou de pertencer, das pessoas sentirem, de o sentirem enquanto membro do nosso grupo, de professores. E isso causa alguma perturbação na escola, não muito positiva. As pessoas entendem, ah o diretor manda, pronto, o diretor manda. Eu acho que até desresponsabiliza as pessoas” (E7pCG). UC – “(…) eu sei que falava, quando era necessário, eu falava como o presidente do conselho executivo. Se ele estivesse…, se não estivesse falava como outro e o outro transmiti-lhe e lá resolviam e depois tinham o assunto resolvido ou não. Agora praticamente faço igual. Portanto, não me apercebo da grande diferença. Eventualmente internamente é capaz de haver, dependendo da maneira como o diretor colabora com os seus pares de trabalho” (E11dCG).
244 SC 1.2. O conhecimento do PI do diretor em exercício UC – “Portanto, era importante toda a gente ter acesso ao projeto estratégico do diretor e saber o que é que vai fazer, mesmo que não tenha voto na matéria, porque a maior parte das pessoas que andamos aqui não há voto na matéria, as pessoas não têm como, não estão no conselho geral, não está até no pedagógico, não estão em qualquer órgão (…) Agora não me parece que o plano estratégico seja minimamente conhecido. Eu estou a falar agora concretamente na realidade do agrupamento. O nosso agrupamento, eu penso que as pessoas muito poucas serão aquelas que conhecem. Provavelmente, um presidente de um conselho geral, provavelmente claro o órgão, o órgão não, os elementos da equipa do diretor provavelmente conhecerão e se calhar nem todos. E se calhar nem todos porque alguns já estão tão habituados àquele saber fazer do diretor, que aquilo já está como que entranhado” (E4P). UC – “Não. Não tive acesso. Não conheço. Nunca me foi mostrado (…) Eu não o conheço, não sei se foi avaliado ou não, há um processo de avaliação, eu não sei, não conheço (…) e não me lembro, se quer, de alguma vez ele fazer alusão à avaliação do seu plano estratégico.” (E4P). UC – “(…) não sei muito bem responder, porque lá está, como eu não estive na eleição, não conheci o projeto” (E12dCG) [A ação do diretor: PI ou PE] UC – “Eu aí não consigo fazer a distinção, acho que são as duas coisas. O projeto educativo não se pode dissociar da nossa realidade e o projeto de intervenção é uma coisa muito mais imediata, que desperta mais a atenção. E não estava a falar verdade se dissesse, é pá, primeiro eu estou a pensar num projeto educativo… não, o projeto educativo é o chapéu destas coisa todas. O projeto de intervenção é aquilo que é preciso fazer no dia-a-dia” (E1D). UC – “Direi que será o projeto educativo, na medida em que aquela que é a sua intenção, será validada por… por um órgão colegial, esse sim, o conselho pedagógico” (E2SD). UC – “Como não o conheço, para mim resume-se no projeto educativo” (E4P). UC – “O projeto educativo. Eu acho que, provavelmente, depois de entregue o projeto de intervenção e de eleito o diretor, já não é um documento que norteia a ação dele (…) Não se nota a necessidade e haver um projeto de intervenção, com o nosso projeto educativo que temos, ele cumpre o que está lá, no projeto educativo” (E7pCG). UC – “Não sei, porque não sei se conheço muito bem os dois documentos” (E10clCG). UC – “Eu acho que isso são parceiros. Têm que funcionar os dois em simultâneo, porque um não passa sem o outro” (E12dCG). Categoria 2. A consequência do PI Subcategoria (SC)/Unidades de contexto (UC) SC 2.1. O PI no plano de ação do diretor UC – “Sempre. Eu aqui nunca me posso alhear da, do contexto que tenho, de ser um agrupamento TEIP e naturalmente que as turmas PIEF os meninos de etnia cigana” (E1D). UC – “Sim identifico, sim. O diretor tem a preocupação principal de desencadear mecanismos que… que vão ao encontro das comunidades que poderão, efetivamente, estar mais fragilizadas social e economicamente e procura acionar respostas que ajudem estes tipo de alunos, oriundos destes meios fragilizados. Tem também manifestado alguma preocupação em desenvolver os mecanismos e os processos de articulação interciclos. Essencialmente sim, eu diria que a tónica do diretor centrar-se-á nesses dois elementos” (E2SD). UC – “Na parte relacionamento das entidades, por exemplo, procurar que sejam as entidades do meio também a assimilar e envolverse nos projetos da escola, a aproximação com os encarregados de educação” (E6aCG). SC 2.2. O PI como reforço da autoridade e poder do diretor UC – “Não. Se quisesse, se eu quisesse colocar aí alguma condição, diria que veio aumentar a responsabilidade, isso sim. Nem poder, nem autoridade, mais a responsabilidade, se quisermos. Há ali uma declaração de compromisso” (E1D). UC – “Direi que sim para o interior da escola, não para o exterior da escola, não. Para o exterior da escola ele é um ser isolado, que se representa a sim próprio. Para o interior da escola sim, pode-lhe conferir um maior poder de atuação. Apenas para o interior” (E2SD). UC – “Eu acho que a partir do momento em que é uma pessoa que é eleita, não é uma equipa, é uma pessoa que é eleita, e que é um projeto pessoal, eu acho que sim” (E3CDT).
245 UC – “Porque tem muito poder, o poder está todo ali. É um poder relativo, nós todos sabemos, é um poder que está centralizado, é um poder que hoje está muito localizado (…) mas é um poder, o diretor tem muito poder se quiser” (E4P). UC – “No fundo tende a associar-se esse projeto como sendo um projeto pessoal e unipessoal. Embora a equipa está por trás mas é evidente que a responsabilidade é muitas vezes assacada ao diretor. É um bocado como o chefe do governo, não é? Está à cabeça dos problemas para o bem e para o mal” (E6aCG). UC – “(..) como diretor, se calhar, reforçou-lhe os poderes. Se é ele que escolhe a equipa, automaticamente a equipa fica subordinada, se quem é o escolhido é ele e não a equipa. É ele que é escolhido, o eleito. É ele que responde, é ele que é responsabilizado, é ele que também exige” (E9eeCG). UC – “Acho que sim, porque ele tem o compromisso de concretizar o seu projeto de intervenção. Portanto, tem que ser mais autónomo, mais interventivo. Porque se vir que o seu projeto não está a ser concretizado como ele quer, tem que intervir. Tem que exercer o seu poder para concretizar o projeto” (E12dCG). SC 2.3. A monitorização e avaliação do PI UC – “Temos… enfim, temos tentado, eu acho que a esse nível temos algum trabalho… temos de melhorar um bocadinho os nossos procedimentos (…) Temos tentado, através de uma equipa de autoavaliação e processos de autoavaliação, fazer esse levantamento, sobretudo nos finais de período (…) Mas é um dos campos que eu reconheço que (…) temos que desbravar aí algum caminho” (E1D). UC – “Eu não o conheço, não sei se foi avaliado ou não, há um processo de avaliação, eu não sei, não conheço (…) e não me lembro, se quer, de alguma vez ele fazer alusão à avaliação do seu plano estratégico.” (E4P). UC – “Por mim não, nem pelo departamento, nem pelo pedagógico (…) acho que isso é umas das competências do conselho geral” (E5CD). UC – “(…) não é feita propriamente uma avaliação, mas há uma análise e uma discussão da forma como vão decorrendo as atividades” (E6aCG). UC – “Digamos que nós estamos a dar passos em termos de monitorização, de avaliação interna que são importantes. Porque eu acho que era uma falha aqui na escola e, se calhar, em muitas escolas. É feito um relatório de acompanhamento do projeto educativo e que é apreciado pelo conselho geral, mas que não é muito esclarecedor… é um relatório, pronto, para cumprir, acho eu, o que esta estipulado (…) Temos o plano de melhoria TEIP, temos os relatórios TEIP que para nós são documentos mais estratégicos” (E7pCG). UC – “(…) como disse, há reuniões do conselho geral, reúne só de três em três meses (…) e digamos, os temas tratados são sempre… tem que ser sempre… rápidos, digamos assim. Em determinados assuntos, não haverá assim uma grande profundidade porque… devido à escassez de tempo” (E11dCG). UC – “Periodicamente, porque quando num conselho geral se faz uma observação ou um estudo dos resultados dos alunos, e só estou a falar dos resultados dos alunos, há atividades, há o plano de atividades da escola. Se está a ser concretizado ou não, essas coisas depois têm um efeito dominó que vão interferir no projeto interventivo, de intervenção do diretor. Porque são as ferramentas que ajudam a concretizar o projeto” (E12dCG). SC 2.4. A escola como imagem do PI UC – “Eu acho que tem que espelhar. Agora se me perguntarem, de que forma, ora mostre lá por que é que isso… por que é que… é pá aí tenho alguma dificuldade em dizer. Agora se me perguntar se ao fim de quatro anos a escola espelha aquilo que foi a preocupação do diretor e da equipa da direção, tem, tem que espelhar” (E1D). UC – “(…) eu quero acreditar que sim, quero acreditar que sim” (E2SD). UC – “Não conheço o projeto. Vai-me desculpar. Eu realmente não posso responder a algumas situações porque desconheço. Portanto, não lhe vou dizer que sim ou que não só para dizer… eu podia-lhe ter dito ah eu conheço, mas não conheço e tenho que ser sincero” (E5CD). UC – “É sempre difícil avaliar isso e certamente que isso não acontece na totalidade” (E6aCG). UC – “Acredito que provavelmente não está à imagem de… porque nós sabemos que muitas vezes os planos podem não ser cumpridos (…) o ideal é que fosse” (E10clCG).
246 APÊNDICE VII – Análise de frequência das respostas nos domínios, categorias e assuntos questionados nas entrevistas DOMÍNIO I – O PI no procedimento concursal Categoria 1. A pertinência do PI na candidatura Definição de PI Direção E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – Sim E4P – Sim E5CD – Não Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Sim E8ndCG – Não E9eeCG – Não relacionada E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Não relacionada Curriculum Vitae ou PI no concurso Direção E1D – CV/PI E2SD – PI Não membro CG E3CDT – CV E4P – PI/CV E5CD – PI/CV Membro CG E6aCG – PI/CV E7pCG – CV/PI E8ndCG – CV E9eeCG – CV E10clCG – CV/PI E11dceCG – PI E12dCG – PI/CV Curriculum Vitae ou PI na entrevista Direção E1D – PI E2SD – PI/CV Não membro CG E3CDT – PI/CV E4P – PI E5CD – PI Membro CG E6aCG – PI E7pCG – PI E8ndCG – Não sabe E9eeCG – PI E10clCG – PI E11dceCG – PI E12dCG – PI/CV Conhecimento do PI no último concurso Direção E1D – * E2SD – * * Fora do guião da entrevista Não membro CG E3CDT – Não E4P – Não E5CD – Não, não foi divulgado Membro CG E6aCG – Sim, distribuído no CG E7pCG – Sim, distribuído no CG E8ndCG – Não E9eeCG – Não E10clCG – Sim, distribuído no CG E11dceCG – Sim, distribuído no CG E12dCG – Não Relevância do PI no concurso Direção E1D – Muito importante E2SD – Importante Não membro CG E3CDT – Pouco convicto E4P – Reduzida. Não é conhecido E5CD – Importante Membro CG E6aCG – Muito importante E7pCG – Importante E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Importante E10clCG – Importante E11dceCG – Importante E12dCG – Importante Categoria 2. A construção e objetivos do PI Plano estratégico ou documento formal legal Gestão E1D – Plano estratégico E2SD – Doc. formal legal/ Plano estratégico Não membro CG E3CDT – Doc. formal legal E4P – Doc. formal legal E5CD – Plano estratégico Membro CG E6aCG – Plano estratégico E7pCG – Doc. formal legal E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Doc. formal legal E10clCG – Plano estratégico E11dceCG – Plano estratégico E12dCG – Doc. formal legal
247 Base da construção Gestão E1D – PE, planos curriculares e disgnóstico E2SD – PE Não membro CG E3CDT – Não conhece o PI E4P – PE E5CD – Não conhece o PI Membro CG E6aCG – PE e legislação E7pCG – PAA e Projeto TEIP E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Não sabe E10clCG – Não sabe E11dceCG – Legislação E12dCG – Não refere Construção unipessoal ou em equipa Gestão E1D – Unipessoal sem ajuda da equipa E2SD – Unipessoal sem ajuda da equipa Não membro CG E3CDT – Não sabe E4P – Unipessoal sem ajuda da equipa E5CD – Unipessoal sem ajuda da equipa Membro CG E6aCG – Não sabe E7pCG – Unipessoal sem ajuda da equipa E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Não sabe E10clCG – Unipessoal com ajuda da equipa E11dceCG – Unipessoal sem ajuda da equipa E12dCG – Unipessoal sem ajuda da equipa Experiência ou formação Gestão E1D – Experiência E2SD – 1º Experiência, 2º formação Não membro CG E3CDT – Experiência E4P – 1º Experiência, 2º formação E5CD – 1º Experiência, 2º formação Membro CG E6aCG – Experiência E7pCG – 1º Experiência, 2º formação E8ndCG – Experiência E9eeCG – Experiência E10clCG – 1º Experiência, 2º formação E11dceCG – 1º Experiência, 2º formação E12dCG – 1ºExperiência, 2º formação Categoria 3. As (inter)dependências entre PI e PE Relação PI e PE Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – Sim E4P – Sim E5CD – Sim Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Sim E8ndCG – Acha que sim E9eeCG – Sim E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Sim DOMÍNIO II – O PI na eleição do diretor Categoria 1. O peso eleitoral do PI e do perfil do candidato O modelo de eleição do DL n.º 75/2008 Gestão E1D – Indefinido E2SD – Não concorda Não membro CG E3CDT – Não concorda E4P – Concorda, alargado a outros órgãos E5CD – Concorda Membro CG E6aCG – Concorda, não conhece outro E7pCG – Não concorda E8ndCG – Indefinido E9eeCG – Concorda, não conhece outro E10clCG – Concorda, não conhece outro E11dceCG – Concorda E12dCG – Não concorda Peso do PI na eleição Gestão E1D – Não determinante E2SD – Importância relativa Não membro CG E3CDT – * E4P – * E5CD – * * Fora do guião da entrevista Membro CG E6aCG – Importante E7pCG – Pouco importante num candidato único E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Importância relativa E10clCG – Importância relativa E11dceCG – Muito importante E12dCG – Importante quando não se conhece o candidato
248 Resultados das eleições sem PI Gestão E1D – Semelhantes E2SD – Indefinido Não membro CG E3CDT – Semelhantes E4P – Semelhantes E5CD – Semelhantes Membro CG E6aCG – Diferentes E7pCG – Semelhantes E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Semelhantes E10clCG – Semelhantes ou diferentes E11dceCG – Diferentes E12dCG – Semelhantes Candidato único facilita a eleição Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – * E4P – * E5CD – * * Fora do guião da entrevista Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Sim E8ndCG – Sim E9eeCG – Sim E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Sim Vantagem dos candidatos internos Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – Sim E4P – Sim E5CD – Sim Membro CG E6aCG – Sim, mas pode complicar E7pCG – Sim E8ndCG – Sim E9eeCG – Depende E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Sim Influência do conhecimento da equipa na eleição Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – * E4P – * E5CD – * * Fora do guião da entrevista Membro CG E6aCG – Pouca influência E7pCG – Sim E8ndCG – Não responde diretamente E9eeCG – Sim E10clCG – Sim E11dceCG – Eventualmente. E12dCG – Sim Na última eleição a equipa foi divulgada Gestão E1D – Não E2SD – Não Não membro CG E3CDT – * E4P – * E5CD – * * Fora do guião da entrevista Membro CG E6aCG – Não se recorda E7pCG – Não E8ndCG – Não E9eeCG – Não teve conhecimento da eleição E10clCG – Não se recorda E11dceCG – Não E12dCG – Não Categoria 2. O papel estratégico do CG Democraticidade da eleição no CG Gestão E1D – Menos democrática E2SD – Menos democrática Não membro CG E3CDT – Menos democrática E4P – Menos democrática E5CD – Mais para a comunidade, menos para os profs Membro CG E6aCG – Mais ou menos democrática E7pCG – Menos democrática E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Democrática E10clCG – Democrática, sem conhecer o outro modelo E11dceCG – Democrática E12dCG – Menos democrática Divulgação e debate em torno da candidatura Gestão E1D – Não houve E2SD – Não houve Não membro CG E3CDT – Não houve E4P – Não houve E5CD – Não soube Membro CG E6aCG – Sim, dentro do CG E7pCG – Sim, dentro do CG E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Não teve conhecimento E10clCG – Divulgação, não debate E11dceCG – Sim, por ser só um candidato E12dCG – Não teve conhecimento
249 Necessidade de maior divulgação e debate em torno da candidatura Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – Sim E4P – Sim E5CD – Sim Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Sim E8ndCG – Não responde diretamente E9eeCG – Sim E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Sim O relatório da Comissão especializada condiciona a eleição Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – Não sabe E4P – Sim E5CD – Sim Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Sim E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Sim E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Sim Legitimidade e representatividade da eleição no CG Gestão E1D – Sim, por a lei o determina E2SD – Legítimo, não representativo Não membro CG E3CDT – Sim, mas não concorda E4P – Legítimo, não representativo E5CD – Sim, por a lei o determina Membro CG E6aCG – Sim, porque não conhece outro modelo E7pCG – Sim, mas não concorda E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Sim E10clCG – Sim E11dceCG – Sim E12dCG – Sim, por a lei o determina Categoria 3. As relações de poder e interesse no CG O perfil dos membros do CG na eleição Gestão E1D – Influencia E2SD – Influencia Não membro CG E3CDT – Influencia E4P – Influencia E5CD – Influencia Membro CG E6aCG – Influencia E7pCG – Influencia E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Influencia pouco E10clCG – Influencia E11dceCG – Influencia E12dCG – Influencia Membros com mais poder no CG Gestão E1D – Docentes E2SD – Autarquia Não membro CG E3CDT – * E4P – * E5CD – * * Fora do guião da entrevista Membro CG E6aCG – Docentes E7pCG – Autarquia E8ndCG – Presidente do CG E9eeCG – Não sabe E10clCG – Docentes E11dceCG – Docentes E12dCG – Autarquia Pressões, interesses, negociações na escolha Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – * E4P – * E5CD – * * Fora do guião da entrevista Membro CG E6aCG – Não se apercebeu E7pCG – Não, era candidato único E8ndCG – Não se apercebeu E9eeCG – Não sabe E10clCG – Não se apercebeu E11dceCG – Sim, se houver vários candidatos E12dCG – Sim Relação entre candidatos e autarquia Gestão E1D – Convém haver E2SD – Determinante Não membro CG E3CDT – Peso demasiadamente grande E4P – Muita influência E5CD – Cada vez maior Membro CG E6aCG – Importante E7pCG – Importante E8ndCG – Importante E9eeCG – Tem que ser boa E10clCG – Existe E11dceCG – Importante E12dCG – Importante
250 Grau de politização partidária na escolha Gestão E1D – Nenhum E2SD – Muito elevado Não membro CG E3CDT – Muito elevado E4P – Muito elevado E5CD – Elevado Membro CG E6aCG – Não sabe E7pCG – Elevado E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Elevado E10clCG – Não sente E11dceCG – Sim, se houver vários candidatos E12dCG – Elevado Dependência/submissão do diretor relativamente ao CG Gestão E1D – Não E2SD – Não, inversamente Não membro CG E3CDT – Não E4P – Sim, de alguns elementos E5CD – Sim Membro CG E6aCG – Não E7pCG – Não E8ndCG – Não responde diretamente E9eeCG – Não E10clCG – O diretor tem que agradar E11dceCG – Não E12dCG – Sim Órgão com mais poder no agrupamento Gestão E1D – Diretor/direção E2SD – Diretor Não membro CG E3CDT – Diretor E4P – Alguns membros do CG e o CP E5CD – Diretor Membro CG E6aCG – CG E7pCG – Direção E8ndCG – CG e o diretor E9eeCG – Direção E10clCG – CG E11dceCG – CG, em teoria E12dCG – CG, em teoria. O diretor, na prática DOMÍNIO III – O PI na ação do diretor Categoria 1. A implementação do PI O PI e as formas de atuação na gestão unipessoal vs gestão colegial Gestão E1D – Igual E2SD – Mais autonomia na interior da escola Não membro CG E3CDT – Igual E4P – Igual E5CD – Mais poder e autonomia Membro CG E6aCG – Maior flexibilidade nas decisões E7pCG – Afastou o diretor dos professores E8ndCG – Não responde diretamente E9eeCG – Não sabe E10clCG – Não conhece o outro modelo E11dceCG – Relativamente igual E12dCG – Tem de cumprir o PI Conhecimento do PI do diretor Gestão E1D – * E2SD – * * Fora do guião da entrevista Não membro CG E3CDT – Não conhece E4P – Não conhece E5CD – Não conhece Membro CG E6aCG – Sim, através do CG E7pCG – Sim, através do CG E8ndCG – Sim, através do CG E9eeCG – Não conhece E10clCG – Sim, através do CG E11dceCG – Sim, através do CG E12dCG – Não conhece A ação do diretor reflete o PI ou o PE Gestão E1D – PI/PE E2SD – PE Não membro CG E3CDT – PI/PE E4P – PE E5CD – PI/PE Membro CG E6aCG – Não responde diretamente E7pCG – PE E8ndCG – Não sabe E9eeCG – PE E10clCG – Não sabe, não conhece bem o PI e o PE E11dceCG – PI/PE E12dCG – PI/PE
251 Categoria 2. A consequência do PI Identificação dos objetivos e estratégias do PI na gestão do diretor Gestão E1D – Sim E2SD – Sim Não membro CG E3CDT – Não conhece o PI E4P – Não, segue o PE E5CD – Não conhece o PI Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Não conhece o PI E8ndCG – Não especifica E9eeCG – Não conhece o PI E10clCG – Sim, a participação dos pais E11dceCG – Refere-se ao PE E12dCG – Sim, mas refere-se ao projeto TEIP O PI reforçou o poder e a autoridade Gestão E1D – Não E2SD – Sim, no interior da escola Não membro CG E3CDT – Sim E4P – Não sabe E5CD – Sim Membro CG E6aCG – Sim E7pCG – Não E8ndCG – Não E9eeCG – Um pouco E10clCG – Não E11dceCG – Não E12dCG – Sim, para cumprir o PI Avaliação e monitorização Gestão E1D – Ainda há muito a melhorar E2SD – Apenas em CG Não membro CG E3CDT – Não faz ideia E4P – Desconhece E5CD – Não sabe Membro CG E6aCG – Não realizada especificamente E7pCG – Não realizada especificamente E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Não realizada especificamente E10clCG – Não é realizada E11dceCG – Não é realizada E12dCG – Avaliado indiretamente A escola espelha o Pi Gestão E1D – Tem de espelhar E2SD – Acredita que sim Não membro CG E3CDT – Imagina que sim E4P – Não sabe, não conhece o PI E5CD – Não sabe, não conhece o PI Membro CG E6aCG – É difícil avaliar o reflexo E7pCG – Tem de espelhar E8ndCG – Não sabe E9eeCG – Não sabe E10clCG – Acredita que sim E11dceCG – Influencia E12dCG – Tem de espelhar
252 Apêndice VIII – Análise de conteúdo das atas de CG Data Ordem de trabalhos Assuntos no âmbito do procedimento concursal do diretor Presenças 10/03/2017 1 – Informações; 2 – Debate e construção do parecer do Conselho Geral sobre o documento “Perfil do aluno à saída da escolaridade obrigatória”; 3 – Nomeação da Comissão Especializada do Conselho Geral responsável pelo processo de candidatura a Diretor para o próximo quadriénio ; 4 – Outros assuntos. - Nomeação da comissão especializada do conselho geral responsável pelo processo de candidatura a diretor para o próximo quadriénio (3 elementos): 1 docente (presidente), 1 rep. da autarquia e a presidente do CG; - A comissão ficou incumbida de realizar o regulamento do procedimento concursal. Ausentes: - 1 Rep. não docente - 1 Rep. EE - Rep. comunidade local - 1 Rep. autarquia - Rep alunos - 1 Rep. docente 22/03/2017 1 – Aprovação dos documentos preparados pela comissão especializada do Conselho Geral responsável pelo processo de candidatura a Diretor para lançamento do concurso; 2 – Outros assuntos. - Apresentação do regulamento do procedimento concursal, do aviso a ser publicado no Diário da República e do aviso a ser publicado num jornal de tiragem nacional; - Uma rep. dos EE questiona o conselho se há conhecimento de algum candidato perfilado, quem e realizaria a entrevista e por quanto tempo estaria aberto o concurso. Questões formalmente esclarecidas pela presidente; - O presidente da comissão especializada reforça o esclarecimento, referindo que todo o processo é analisado pela comissão e alerta que o concurso, sendo público, é nacional e que “poderão concorrer pessoas de todo o país”; - A representante da Casa do Povo do Rio volta a questionar se já há algum interessado neste concurso. O presidente da comissão especializada, referindo-se que é prematuro, informa que se algum elemento do CG se candidatar não pode estar presente nas reuniões até findo o processo de recrutamento; - A presidente do CG elenca os principais passos do procedimento concursal e da eleição presentes no regulamento do procedimento concursal; - Pré agendamento de uma reunião de CG, após esgotados todos os prazos do procedimento concursal; - Aprovação, por unanimidade, do regulamento do procedimento concursal e dos avisos de abertura. Ausentes: - Diretor (não convocado) - 2 Rep. EE - Rep. comunidade local - Rep alunos
259 acredito que não foi por isso que as pessoas acharam que eu devia continuar ou não, foi por aquilo que conheciam do meu trabalho. Entrevistador – Na sua opinião, qual a relevância da apresentação de um projeto de intervenção na eleição do diretor? E1D – Acho que é muito importante, acho que é muito importante. Em termos abstratos, acho que é interessante que a pessoa que se propõe para ocupar o lugar e desempenhar o cargo, antes de mais, antes de mais revela que tem o diagnóstico bem conseguido das problemáticas locais, saiba, saiba para onde vai, quais são as dificuldades que se reconhecem e quais são as medidas que pensa que serão eficientes para as resolver. Entrevistador - Considera o PI um plano estratégico e político do candidato a diretor ou um mero documento formal legal de candidatura, imposto pela legislação em vigor? E1D – Não, a primeira opção é correta, o plano estratégico é correto. Entrevistador - Em que se baseia a construção do PI? Apresenta referências e articulações com outros documentos? E1D – Isso tem que estar sempre relacionado com o projeto de intervenção, com o projeto educativo, com o projeto educativo, com os projetos curriculares e tal. O projeto de intervenção acho que tem que se centrar, essencialmente ou quase em exclusivo num diagnóstico que tem de ser feito do contexto, do contexto, não é? Se eu apresentar uma candidatura e sem projeto de intervenção eu tenho que saber sobre o que vou intervir e por que é que vou intervir. Entrevistador - Quando elaborou o seu PI teve essa preocupação de articulação com demais documentos? Pode exemplificar que dimensões do PI se encontram articuladas com demais documentos do agrupamento? E1D – Sim, quer dizer, no caso concreto aqui, embora as questões já sejam muito, quase rotineiras, mas eu tenho sempre que me lembrar que estou num agrupamento que é um Território Educativo de Intervenção Prioritária, que temos um projeto próprio para esse território, portanto eu não posso por de lado o TEIP, que tenho condições muito específicas, com turmas de PIEF, com grupos de etnia cigana, distribuídos pelas turmas, desde o pré-escolar até à turma PIEF, temos uma turma PIEF, com um projeto próprio para eles, não posso fazer, podia deixar, não podia deixar esses aspetos de lado na minha proposta e no meu projeto. Eu sei que tanto estão no projeto educativo como estão no meu projeto de intervenção. Entrevistador - De um modo mais específico, na sua opinião deve ou não haver alguma relação entre o PI e o PE? No caso do seu PI foi isso que aconteceu? Caso defenda haver essa relação, pode dar algum exemplo? E1D – É pelas razões que ainda acabei agora de referir, nomeadamente no âmbito do TEIP, nas medidas que temos de ter de intervenção, em relação às etnias, sobretudo por aí. Entrevistador - Qual considera ser o grau de autonomia do candidato a diretor para elaborar o PI? Os futuros subdiretor, adjuntos e assessores participam nessa elaboração? E1D – O grau de autonomia acho que é total. Não vejo nenhuma limitação. Se os subdiretores e os outros elementos participam? Em abstrato estou tentado a dizer que não tinham que participar. No meu caso concreto, se me perguntarem, participam?, Eventualmente trocamos impressões sobre isso, porque decorre de rotina. Jã estão uma equipa aqui há bastantes anos, não é? E portanto é uma situação um bocado atípica.
260 Entrevistador - A capacidade de elaboração e qualidade do PI resulta mais da formação especializada em administração escolar/educacional ou da experiência adquirida como diretor, subdiretor, adjunto, presidente do conselho executivo, vice-presidente…? Ou considera que outros fatores são igualmente influenciadores? Fundamente. E1D – Acho que resulta mais da vivência, da experiência enquanto diretor. E, se calhar estou a ser muito influenciado muito pelo meu caso, mas também não é suposto responder em abstrato, estou a responder pelo meu caso. Na minha situação em concreto, resulta mais da experiência, claro, como diretor. DOMÍNIO II: O PI NA ELEIÇÃO DO DIRETOR Entrevistador - Concorda com este novo modelo de eleição do cargo de diretor, preconizado pelo DL n.º 75/2008, de 22 de abril, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho, no qual o recrutamento é realizado pelo CG através de um concurso público prévio? Porquê? E1D – Isso é a pergunta mais difícil de responder (sorrisos). Eu não, eu sinceramente não, no meu caso concreto não senti, não senti que isso perturbasse, digamos o, perturbasse, perturbasse, perturbasse o processo em relação aquilo que era no passado, à eleição direta, por voto. Do ponto de vista da democraticidade, o processo anterior, não me custa muito reconhecer que era um processo mais aberto, mais participativo. Se me perguntar, se eu pensar se o modelo atual responde, mesmo assim, às questões da representatividade e da democraticidade, aí tenho que dizer que também corresponde, agora que o modelo antigo era mais aberto e mais, se quisermos, mais, mais apelativo à participação direta de todos, era. Entrevistador - Como avalia a importância e o peso do PI no momento da eleição do diretor? E1D – Não consigo, não consigo avaliar e não consigo responder. Agora tenho para mim que não é determinante, tenho para mim que no meu caso, e continuo a estar influenciado pelo meu caso, que não foi determinante dado uma, digamos, uma rotina de trabalho e digamos a continuidade de práticas, que era por demais conhecida por toda a gente. Entrevistador - Na hipótese de não ser obrigatória a apresentação de um PI, as eleições e eleitos seriam semelhantes ou diferentes? Porquê? E1D – Os resultados, os resultados vão ser os mesmos, não é? Porque, se eu digo, se estou a relativizar de alguma forma, digamos, o plano de intervenção, e estou a dizer que as pessoas podem ter sido levadas a eleger ou a designar em face do conhecimento e da experiência e da vivência que tem, no nosso caso aqui de décadas, portanto acho que não é pelo projeto de intervenção. As pessoas votariam, sem projeto de intervenção, iriam votar nas mesmas pessoas, acho eu. Entrevistador - A existência de um único candidato facilita o processo de eleição? E1D – (silencio) Para o candidato ou para o processo? Para o candidato facilita naturalmente, ser candidato único… Entrevistador –Para o processo? E1D – Para o processo, para o processo… a questão é se houver mais de um candidato, havia mais gente a votar… eu acho que não, é igual. Entrevistador - Os candidatos em exercício de funções no agrupamento partem em vantagem relativamente aos candidatos externos? E1D – Sim, sim, claramente. Acho que não tenho dúvidas sobre isso.
261 Entrevistador - Embora a candidatura seja unipessoal, o conhecimento prévio dos futuros membros da equipa do candidato a diretor influencia a eleição? E1D – Também acho que sim, acho que ajuda. Entrevistador - Na sua candidatura essa divulgação foi realizada? E1D – Explicitamente, não. Agora eu penso que toda a gente sabia que o diretor vai querer continuar com a mesma equipa, há décadas aqui a trabalhar. Entrevistador - O modelo de eleição indireta do diretor previsto no DL n.º 75/2008, de 22 de abril, centrado no CG, tornou o processo mais ou menos democrático? E1D – (silêncio) Eu acho que ele continua a ser democrático, mas, na senda daquilo que disse há bocadinho, em termos de participação direta dos atores, se entender que isso pode, pode influenciar este conceito de mais ou menos democrático, menos democrático. Se todos participassem de forma direta, a coisa era mais, podia considerar-se mais democrática. Entrevistador - Pareceu-lhe suficiente a divulgação e debate promovidos em torno da sua candidatura? E1D – Não senti propriamente, acho que não houve propriamente grande debate. É o que eu digo, mas se calhar o meu caso não é muito, muito, muito, muito adequado para responder a essa pergunta, não é?, dado o contexto que está criado e as rotinas que foram criadas. Acho que não senti necessidade de grande debate, nem necessidade de grande debate. Mas eu acho que o que se aplica a mim, aplica-se a qualquer outro candidato que seja candidato único. Acho, se houver um candidato único, não haverá tanta necessidade de se debater, de se trocar impressões, de se saber diferenças, ideias, sobre... Mas havendo vários candidatos, acho que sim, que pode ajudar. Entrevistador - Considera que deveria haver uma maior divulgação e debate em torno desta eleição para além do CG? E1D – Sim. Entrevistador - O relatório de avaliação dos candidatos, baseado no curriculum vitae , no PI e na entrevista, e resultante de procedimentos discretos e restritos a uma comissão reduzida do CG, pode condicionar a eleição do diretor? E1D – (silêncio) Pode condicionar mas também pode não condicionar, quer dizer, eu continuo a pensar que o modelo anterior era, a esse nível era mais transparente, mais, mais, pronto não permitia que de facto se pensassem duas hipóteses de trabalho, não é? Na atual comissão, enfim, uma sessão restrita, que ainda por sua vez depois passa a informação ao conselho geral, e portanto há aí vários graus de análise, vários graus de análise… que podem sofrer aí algumas influências, alguns, sobretudo na base… até pode não ser com má intenção, mas claro que o olhar que nós temos, que as pessoas têm sobre um determinado problema, pronto, divergem e ainda bem que é assim, não pensamos todos da mesma forma, não é? E portanto nessa passagem de informação, nessas cadeias de comunicação, às vezes, pode-se perder ou ganhar ou influenciar alguma coisa, mesmo que seja, mesmo que não seja de forma intencional. Não estou a dizer que é de forma intencional, mesmo que não seja de forma intencional, podem haver aí, em termos de cadeias de comunicação, algum perder de rigor e de verdade sobre as coisas. Entrevistador - Considera o CG verdadeiramente legítimo e representativo para a escolha do diretor? E1D – O enquadramento legal que temos é, tem que ser. É o que a lei determina.
262 Entrevistador - O perfil dos elementos representantes do CG influencia a escolha do diretor? O perfil dos elementos que estão no conselho geral? E1D – O perfil? Se influencia? É pá, isso perguntado assim, se a pergunta fosse: pode influenciar? Eu dizia pode. Se influencia, eu quero acreditar que não, que não influencia. Agora, agora…, agora pode influenciar, não tenho dúvidas que pode influenciar, na medida em que estão lá representantes do poder político, das forças locais, pessoal não docente e tal, pode influenciar, sim. Entrevistador - Qual o membro ou grupo representativo tem mais poder no processo de eleição do diretor? E1D – O docentes, quero acreditar que são os docentes. Entrevistador - Sente que existem pressões, interesses e negociações colaterais no sentido de direcionar a votação e escolha de determinado candidato? Justifique. E1D – Essa é a tal situação que eu há pouco tentei dizer. Que está aberta essa possibilidade, está. No meu caso concreto não posso dizer, porque não seria verdade, não é verdade. Acho que não houve necessidade, também não havia mais candidatos, mas não houve necessidade de movimentações. Que essa, que essa hipótese está em aberto, está, e vulgarmente, e agora vou sair um bocadinho da minha experiência, do meu território, vulgarmente se ouve alguns comentários a esse propósito, posicionamentos, questionamentos, até do ponto de vista legal… como é que se diz?... de reclamações, de processos… todos nós conhecemos situações dessas. Há vários candidatos e movimentos políticos depois por trás, sobretudo quando o candidato vem de fora, enfim, há sempre alguns anticorpos. Entrevistador - Que importância atribui à relação entre os candidatos e autarquia? E1D – Bem, usando uma expressão assim, usando uma expressão, um bocado, um bocado terra á terra, é meio caminho andado, não é? Eu acho que um candidato, e até no bom sentido, eu estou agora a pensar, acho que um projeto de intervenção, numa pessoa, para desenvolver um projeto de intervenção nos tempos de hoje, no enquadramento atual, num agrupamento de escolas, convém que o… convém que esse trabalho seja feito em sintonia com as orientações políticas, políticas que determinada câmara, ou determinada vereadora tem para o setor da educação. Orientações políticas, não tem que ser necessariamente político-partidárias, mas, mas eu não posso prever. Ah, eu estou-me a ver no meu caso, não posso querer fazer um projeto de intervenção no projeto TEIP para ver determinadas medidas, se souber que a câmara pensa de forma diferente, não quer apoiar os ciganos, não quer facilitar, sei lá, medidas muito concretas como é o caso dos transportes, das turmas que temos no PIEF e tal, que dependem muito desse tipo de financiamento e de, e de parcerias, não é só com o município, o clube náutico, com a casa do povo. Temos que ter parcerias para ter esse projeto a andar, para a frente, não é? E portanto, eu não estou a ver entrar aqui e não e não pensar da mesma forma do que a senhora vereadora pensa, não é? ou que o presidente da câmara pensa. Alguma coisa não ia bater certa. Entrevistador - Qual o grau de politização partidária existente no procedimento de escolha do diretor? Justifique. E1D – Bom aí não sei, não sei responder a isso. O projeto de intervenção, o projeto de intervenção… Político-partidária? Eu penso que não…eu nunca ninguém me exigiu… a esse nível e em boa verdade, eu tenho que reconhecer que nunca, podemos pensar e fazer alguns comentários, alguns comentários sobre, sobre essas coisas, nunca vi, nunca ninguém me exigiu, neste anos todos, nenhuma identificação político-partidária ou que me posicionasse em relação a determinado quadrante político, nem isso nunca foi abordado em reuniões formais ou informais com o município, não é? Nunca ninguém, tenho que testemunhar, nunca ninguém exerceu nenhum pressão sobre mim nestes trinta anos e já antes tinha estado mais quatro anos noutro município, noutra escola, que não falámos nisso, porque estamos a falar só sobre a experiência aqui, não é? em termos de gestão. Tenho mais quatro anos noutro lado e nunca
263 ninguém me exigiu nenhum cartão de militância que me identificasse político-partidária, do ponto de vista político-partidário. Entrevistador - O facto de ser o CG a eleger o diretor, tornou o diretor mais dependente desse órgão? Mais submisso? E1D – Não, não. Se eu quiser ser um bocado crítico em relação até à intervenção do, intervenção não, em relação aos poderes do Conselho geral, e do diretor, acho que, acho que alguma coisa não bate certo, porque em termos de lei, se quisermos, e em termos concetuais prevê-se alguns poderes para o conselho geral, que eu acho que depois na prática, fruto da, fruto desta ligação, desta ligação que existe entre o diretor e as estruturas do Ministério da Educação, o conselho geral, o poder fica um bocadinho diluído, não é? diluído porque estamos permanentemente a receber orientações, algumas com algum peso, com muito peso até . E depois a vida correm em conselho geral. Reúne, para cumprir obrigações, de três me três meses e para fazer alguns reparos, não é?, para fazer dar pareceres sobre as contas de gerências, sobre a organização do ano e tal, mas depois quem organiza o ano é a equipa da direção que trata disso tudo. Entrevistador - Se tivesse de identificar qual o órgão com mais poder no interior do agrupamento, que órgão seria esse? E1D - O diretor ou a direção, se quisermos. E mesmo depois punha o conselho pedagógico e só depois vinha o conselho geral. Na prática, não é? Do ponto de vista legal, sabemos que não é assim. DOMÍNIO III: O PI NA AÇÃO DO DIRETOR Entrevistador - Compare a gestão unipessoal do atual diretor (DL n.º 75/2008, de 22 de abril) com a gestão colegial do antigo Presidente do conselho executivo (diretor (DL n.º 115-A/1998, de 4 de maio)? O PI veio trazer novas formas de atuação do diretor? E1D – Não. Eu não sinto diferença nenhuma. Mesmo o fato de agora não estar em permanência com a equipa, resultou mais da necessidade de falar com os pais e tal. E está a prazo, é outra decisão que eu tomei e reconheci que não produziu o efeito que eu pretendia. Porque eu pensei que ao ficar aqui… Tem um bem para, para estar mais próximo de alunos e encarregados de educação e para dar alguma privacidade a algum funcionário, a algum pai que queira aqui manifestar-se. Eu sabia que na equipa lá em cima era um gabinete ampliaberto que, que não me parecia boa política e foi aí essa a ideia que me levou a vir cá para baixo. Mas com o decorrer do tempo tenho que pensar que, se calhar, uma coisa não era tão negra como eu pensava. Às tantas agora em setembro, ás tantas não agora em sede de restruturação agora das obras e tal, a equipa vai ficar outra vez junta, o gabinete vai ser só um. Vai ser só um com espaços, naturalmente diferentes. Vamos ter uma outra, uma outra, uma outra forma de trabalhar pronto, porque eu também não me senti muito confortável em fazermos isto, senti necessidade, mas, mas, mas o trabalho que fazia com o 115, e já com o 769-A e agora, ou é da minha maneira de ser ou eu tento que seja o mesmo. Desculpa, passo o dia a subir escadas e a descer escadas para falar com o Subdiretor e com o resto da equipa e para falar... Acho que há, não há alguma coisa que se faça aqui na escola que a direção não faça e ainda fazemos reuniões, ainda fazemos reuniões de direção, ainda tenho aí atas. Depende do mês, que agora tivemos uma auditoria de inspeção, segunda-feira vem outra e tenho portanto andado um bocadinho assim a leste. Mas ainda tentamos fazer uma reunião por mês, para que não nos fuja nada daqui que eu tenho na agenda para os colegas saberem o que fazerem.
264 Entrevistador - Na gestão e administração quotidiana do agrupamento, estão presentes alguns objetivos e estratégias do PI? E1D – Sempre. Eu aqui nunca me posso alhear da, do contexto que tenho, de ser um agrupamento TEIP e naturalmente que as turmas PIEF os meninos de etnia cigana. Olha, a começar por alguns polícias no recreio. Eu sei que quem que vem de fora às vezes não nota isso. Parece uma paz de alma, mas temos aqui muitos meninos de etnia com culturas e práticas diferentes. Por acaso não apanhaste aqui, mas vulgarmente nestas cadeiras está aí gente, aí as senhoras aí com um, com um bando de filhos, que é mesmo assim que eles… é essa a realidade que mostram, a dar de mamar aos meninos, a entrar com eles por aí dentro para falar com a assistente social ou para a psicóloga, para... E portanto esse, essa, esse traço eu acho que é diferente de outros agrupamentos e de outras escolas. E é sempre uma preocupação para os nossos serviços, ação social escolar, para os serviços de administração escolar, a forma como os atendemos, como, como queremos que eles sejam iguais. Sobretudo isso, como queremos que eles sejam iguais, como queremos que eles tenham sucesso e que tenham qualidade de vida. Essa é uma preocupação diária. Entrevistador - O que reflete mais a ação estratégica do diretor, o PE ou os objetivos e estratégias do PI? E1D – Eu aí não consigo fazer a distinção, acho que são as duas coisas. O projeto educativo não se pode dissociar da nossa realidade e o projeto de intervenção é uma coisa muito mais imediata, que desperta mais a atenção. E não estava a falar verdade se dissesse, é pá, primeiro eu estou a pensar num projeto educativo… não, o projeto educativo é o chapéu destas coisa todas. O projeto de intervenção é aquilo que é preciso fazer no dia a dia. Eu pelo menos vejo as coisas assim, não estão dissociadas, agora os domínios é que são diferentes Entrevistador - O PI, como plano pessoal de intenções, veio reforçar o poder e a autoridade do diretor? E1D – Eu penso que não. O plano de ação centra-se essencialmente… centra-se essencialmente numa, enfim, naquilo que ao diretor parece estratégico e necessário para conduzir basicamente que a escola tenha sucesso, em que os alunos tenham sucesso. Acho que… nos mais diversos domínios. Entrevistador – E isso não veio, portanto, aumentar o poder, a autoridade do diretor? E1D – Não. Se quisesse, se eu quisesse colocar aí alguma condição, diria que veio aumentar a responsabilidade, isso sim. Nem poder, nem autoridade, mais a responsabilidade, se quisermos. Há ali uma declaração de compromisso, uma intenção clara, não é?, muito mais assertiva do que ficarmos pela ideias lindas. Há um compromisso ali assumido, escrito. Trabalho com base nesta intenção. Entrevistador - A implementação do PI é devidamente avaliada e monitorizada? De que forma? E1D – Temos… enfim, temos tentado, eu acho que a esse nível temos algum trabalho… temos de melhorar um bocadinho os nossos procedimentos. Temos tentado, através de uma equipa de autoavaliação e processos de autoavaliação, fazer esse levantamento, sobretudo nos finais de período, mas também noutros períodos. (desvia o olhar para a estante) Estava a ver se tinha aqui à minha frente… que ainda ontem tinha ali o resumo que levei para o conselho pedagógico do trabalho da equipa de autoavaliação que, que tenta acompanhar as questões de integração, as questões do sucesso, as questões do bem estar… Mas é um dos campos que eu reconheço que este agrupamento e provavelmente outros temos algum…temos que desbravar aí algum cominho. Sim, temos que melhorar um bocadinho. Entrevistador - No final do mandato do diretor, a escola espelha a imagem da ação estratégica preconizada no PI? E1D – (silêncio) Eu acho que tem que espelhar. Agora se me perguntarem, de que forma (não sei se é a pergunta que vem a seguir) ora mostre lá por que é que isso… por que é que… é pá aí tenho alguma
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